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Identificacin de losaportes de las polticaspblicas locales a lacohesin social

06 Guas metodolgicasURB-AL III

Identificacin de los aportes de las polticas pblicas locales a la cohesin social

Este documento ha sido elaborado en el marco de una subvencin de la Unin Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva del autor y en modo alguno se debe considerar que refleja la posicin de la Unin Europea.

Edita: Programa URB-AL IIITravessera de les Corts, 131-159Pavell de Mestral, 408028 BarcelonaTel. +34 934 049 470Fax +34 934 022 473E-mail [email protected]

Edicin: Diputacin de Barcelona (Oficina de Coordinacin y Orientacin del Programa URB-AL III)

Consejo Editorial: Jordi Castells, Octavi de la Varga, Eduardo Feldman, Sara Sotillos, Carla Cors y Vernica SanzEdicin: Direccin de Comunicacinde la Diputacin de BarcelonaDiseo: Estudi Josep BagImprime: DRGDL: B. 8815-2013

Francesco ChiodiAntroplogo social con licenciatura en Filosofa y Letras, posee una amplia experiencia en procesos de polticas sociales, as como en polticas activas de empleo en Europa y Amrica Latina. Experto en evaluacin, formulacin y coordinacin de proyectos y programas de cooperacin sobre polticas sociales. Autor de la metodologa de seguimiento del Programa URB-AL III de la Oficina de Coordinacin y Orientacin (OCO). Ha realizado misiones de corta y larga duracin en el mbito de programas de cooperacin de la Comisin Europea, del Ministerio de Relaciones Exteriores de Italia y de las Naciones Unidas en todos los pases de Amrica Latina.

Identificacin de losaportes de las polticaspblicas locales a lacohesin socialFrancesco Chiodi

06 Guas metodolgicasURB-AL III

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ndice

9 Prlogo 11 Introduccin

13 1. Enfoque metodolgico para analizar una poltica pblica local en clave de cohesin social19 2. Reconstruccin de la lgica de una poltica pblica local31 3. Determinacin de un marco de referencia sobre cohesin social31 3.1. Definicin de los componentes esenciales de la cohesin social34 3.2. Articulacin de los componentes en subcomponentes41 4. Identificacin y anlisis de los efectos de una poltica desde el punto de vista de los componentes y subcomponentes de la cohesin social

56 BIBLIOGRAFA

58 ANEXO: Notas sobre el concepto de cohesin social

9

Las guas metodolgicas publicadas por la Oficina de Coordinacin y Orientacin del Programa URB-AL III tienen por objeto presentar de forma amable el conocimiento sobre un algn tema escogido en virtud de su relevancia en relacin con el objetivo general del Programa.

La gua que se ofrece a continuacin, Identificacin de los aportes de las polticas pblicas locales a la cohesin social, permitir observar una poltica pblica local desde la perspectiva de su contribucin a la mejora de la cohesin social. La identificacin de dichos aportes requiere un proceso de reflexin. Para facilitar esa labor, la gua presenta una serie de lneas de actuacin y un marco de referencia accesible sobre la cohesin social, estructurado en componentes y subcomponentes.

La propuesta se centra en un proceso que consta de dos pasos: en primer lugar, la reconstruccin de la lgica de una poltica pblica, y en segundo lugar, la identificacin y anlisis de los efectos de una poltica pblica local desde el punto de vista de los componentes y subcomponentes de la cohesin social. Para facilitar la comprensin del proceso y acompaar a los lectores, la gua presenta un caso real de poltica pblica local y aplica la metodologa sugerida a la misma.

El presente trabajo est destinado a cargos polticos y tcnicos de todo tipo de gobiernos locales. Su aplicacin sistemtica en las polticas pblicas de

un territorio no solo permitir presentar las acciones pblicas desde una mirada diferente, sino tambin ir incorporando progresivamente objetivos de cohesin social desde el momento de su diseo. El valor agregado de esta gua, cuyo alcance va ms all del mero manual metodolgico, es que invita a la reflexin sobre las necesidades de un territorio y sobre el mejor enfoque para abordar la problemtica social a fin de alcanzar una mayor cohesin a largo plazo.

Esta gua es una herramienta que ha nacido de la experiencia prctica del anlisis centrado en el aspecto de la cohesin social de las polticas pblicas de los gobiernos locales, actores protagonistas que ejecutan polticas pblicas en el marco del Programa URB-AL III. Por este motivo, recomendamos su aplicacin y referencia en todos los mbitos de la administracin pblica local. Esperamos que sea de utilidad para disear nuevas iniciativas con nimo de contribuir a la cohesin social e impulsar as el avance de nuestras sociedades.

Jordi Castells i Masans, Director de Relaciones Internacionales de la Diputacin de Barcelona y Coordinador General de la Oficina de Coordinacin y Orientacin del Programa URB-AL III

Prlogo

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Introduccin

La gua que se ofrece a continuacin propone un mtodo para observar una poltica pblica local desde la perspectiva de su contribucin a la mejora de la cohesin social.1

La gua est pensada para cargos polticos y tcnicos que ejercen responsabilidades en el diseo e implementacin de polticas pblicas. Lejos de ser un manual, aspira a inducir a una reflexin y aportar al mismo tiempo algunas orientaciones prcticas. En otras palabras, su propsito es que el lector tenga una visin de cmo las polticas pblicas locales se relacionan con la cohesin social y adquiera elementos tiles que permitan tomar decisiones pblicas que incorporen los componentes de la cohesin social.

La gua no ha sido concebida en funcin de una tipologa especfica de gobiernos

locales. Ni el tamao ni la colocacin en un determinado nivel de la escala son elementos importantes. En tal sentido, puede ser leda e interpretada independientemente de estos factores.

Los cuatro captulos de los que se compone el texto se orientan al mtodo propiamente dicho, con diferentes ejemplos prcticos. El anexo, en cambio, pretende brindar una aproximacin conceptual a la nocin poltica de cohesin social.

Finalmente, es importante reconocer que este trabajo representa una modesta contribucin a la comprensin del nexo entre polticas pblicas locales y cohesin social. Esperamos que sea de utilidad para disear formas de intervencin que impliquen la optimizacin de dicha relacin.

1 Este texto sistematiza y desarrolla de forma didctica una serie de documentos generados por la Oficina de Coordinacin y Orientacin del Programa URB-AL III. Se agradecen, adems, las contribuciones de Eduardo Feldman y Georges Bonan.

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1. Enfoque metodolgico para analizar una poltica pblica local en clave de cohesin social

Cualquier poltica pblica local2 puede ser analizada desde el punto de vista de la cohesin social, con independencia de si su formulacin prev o no explcitamente objetivos en tal mbito. En ambos casos, el objeto del anlisis puede ser el diseo de la poltica y/o su implementacin.

Por cierto, para valorar los aportes (previstos o logrados) de una poltica a la cohesin social es preciso contar con

una conceptualizacin de esta ltima. En otras palabras, se necesita una perspectiva desde la cual examinar los aportes. Sin embargo, la nocin de cohesin social no se deja aprehender con sencillez. Es una nocin amplia, compleja y polismica. Debido a ello, hay que trabajar a niveles ms bajos de abstraccin. Es lo que haremos en esta gua proponiendo una desagregacin de la cohesin social en componentes y subcomponentes.

2 Una poltica pblica es un conjunto de actua-ciones coordinadas y programadas desde una institucin pblica, que pretende resolver una situacin negativa o mejorar una situacin existente que afecta a toda o parte de la poblacin local y que tiende a alcanzar as un objetivo inscrito en la agenda de gobierno como uno de sus componentes estratgicos. Estas actuaciones han de ser llevadas a cabo desde la propia institucin pblica local o bien lideradas por ella, con la participacin y colaboracin de otros actores (Jean-Pierre Mal, 2012, Gua me-todolgica: Cmo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual al fortalecimiento de las polticas pblicas locales, OCO-URBAL III, Barcelona). http://www.urb-al3.eu/uploads/documentos/guia5.pdf

3 Para mayor comodidad expositiva, en adelante utilizaremos las siglas PPL y CS para indicar, respectivamente, poltica pblica local y co-hesin social.

Cohesion social

Componente Componente Componente

Subcomponente Subcomponente Subcomponente Subcomponente Subcomponente Subcomponente

Figura 1

Estos componentes y subcomponentes van a constituir puntos de referencia ms concretos para analizar una poltica pblica local en clave de cohesin social. Conforman una matriz que permite interpretar los diferentes elementos de una PPL y entender cmo se relacionan con la CS.3 Por ejemplo, tomando como uno de los posibles subcomponentes de la cohesin social la transparencia de las
http://www.urb-al3.eu/uploads/documentos/guia5.pdfhttp://www.urb-al3.eu/uploads/documentos/guia5.pdf

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actuaciones de la administracin pblica, el estudio de una PPL (supongamos una poltica local dirigida a la reinsercin de emigrados retornados) debe ser guiado por preguntas como las siguientes:

/ La PPL prev poner en prctica medidas para garantizar la transparencia de las actuaciones de la administracin pblica?

/ En caso afirmativo, cules son las medidas previstas?

/ Qu avances concretos (o efectos) se observan? (si la PPL ya se implement o est en proceso de ejecucin)

Para poder afirmar que existe un aporte a la CS tiene que manifestarse una repercusin o efecto positivo de la PPL en trminos de transparencia de las actuaciones de la administracin pblica4. Por ejemplo, el efecto puede ser: La

informacin sobre los subsidios otorgados a los emigrados retornados para facilitar su reinsercin ha sido publicada por diferentes medios y evidencia que la concesin de financiaciones ha sido manejada con estricto apego a criterios tcnicos y con absoluta independencia, logrndose as el reconocimiento de la ciudadana de que no han existido favoritismos. En sntesis, para poder afirmar que una PPL realiza un aporte a la CS es necesario que la poltica tenga un efecto visible y positivo, como mnimo sobre algn subcomponente de la cohesin social.

De acuerdo con la OECD, el efecto es un cambio intencional o no intencional debido directa o indirectamente a una intervencin.5 Esta definicin, sin embargo, nos ayuda slo parcialmente a comprender la relacin entre una PPL y la CS. No se puede dar por supuesto que los cambios o efectos vayan a ser autoevidentes. Adems, no todos tienen

4 Salvo ser neutralizada, claro est, por efectos imprevistos de signo negativo que pongan en entredicho los positivos.

5 Grupo de trabajo sobre evaluacin de la ayuda del Comit de Asistencia para el Desarrollo, 2002, Glosario de los principales trminos sobre evaluacin y gestin basada en resultados, OECD, Pars.

Figura 2Actuaciones de la poltica pblica local

Efectos de la PPL sobre Subcomponente

Subcomponente

Subcomponente

Componente de la cohesin social

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el mismo valor. Algunos contribuyen a la mejora de las condiciones de cohesin social de una sociedad, otros no. En relacin a ello, esta gua sostiene que el primer paso metodolgico para profundizar en nuestra comprensin sobre la relacin PPL-CS consiste en la reconstruccin de la lgica de una poltica,6 es decir, la secuencia de relaciones causa-efecto que una poltica pretende generar (si se analiza su diseo) o est efectivamente induciendo (si se analiza su ejecucin, durante su desarrollo) o ha inducido (si se analiza su ejecucin, una vez completada). Esto permitir enfocar mejor los resultados esperados o logrados (segn se considere el diseo o la implementacin) en los cuales ha de centrarse el proceso de anlisis de los aportes de la poltica a los componentes y subcomponentes de cohesin social. La reconstruccin de la lgica de una poltica debe permitirnos determinar, en primer lugar, si uno o ms efectos de la poltica pueden tener un impacto, estn teniendo un impacto o han tenido un impacto (segn el momento del ciclo de la poltica pblica en que nos encontremos) sobre los diferentes componentes y subcomponentes de cohesin social; a continuacin, tiene que dar cuenta de los aportes ya obtenidos o pendientes de ser realizados. Este ejercicio se basa en el estudio de documentos si se analiza el diseo de una poltica, o bien

en los hallazgos de una investigacin cuando el objeto de anlisis es su implementacin.

En los captulos que siguen, la gua desarrolla en profundidad cada uno de los tres elementos identificados hasta ahora como pasos necesarios para avanzar en nuestra comprensin de las relaciones entre una PPL y la CS:

i Reconstruccin de la lgica de la poltica en examen (cadena causas/efectos) (Captulo 2)

ii Elaboracin de un marco de referencia sobre cohesin social (Captulo 3)

/ definicin de los componentes esenciales de la cohesin social

/ anlisis de los componentes en

subcomponentes

iii Identificacin y anlisis de los efectos de la poltica desde el punto de vista de los componentes y subcomponentes de la cohesin social (Captulo 4)

Antes de ilustrar los tres pasos conviene explicitar por qu preferimos no plantear indicadores de cohesin social. La primera razn es que la cohesin social no es una doctrina, es decir, no es un sistema de creencias del que derivan comportamientos prescriptivos. Optamos por una aproximacin ms dctil a la cohesin social, una visin abierta y flexible que, sin renunciar a la precisin conceptual, no la ata a un conjunto de metas o indicadores predeterminados. En

6 Ver tambin la teora del programa de Peter H. Rossi, Howard E. Freeman y Mark W. Lipsey (2004), Evaluation. A Systematic Approach, Sage Publications (7. edicin), Thousand Oaks, California.

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esa lnea, el marco de referencia de la CS que desarrollamos en el Captulo 3 se basa en la premisa de que sus elementos fundamentales deben ser suficientemente concretos para evitar conclusiones genricas. A dicho efecto, esta gua plantea la necesidad de especificar mayormente lo que abarca la nocin de cohesin mediante componentes y subcomponentes7. Estos ltimos constituyen el punto de equilibrio entre una visin excesivamente abstracta (y genrica) de la CS y una concepcin de tipo normativo, que transforma la CS en un modelo cerrado. La segunda razn, ms prctica, es que aun cuando existiese una batera de indicadores de cohesin social ampliamente aceptada, muchos gobiernos locales difcilmente tendran los medios para implementarla.8 Significa esto renunciar a utilizar indicadores? En absoluto. Pese a ello, afirmamos que la seleccin de indicadores no es una operacin que pueda hacerse en

abstracto, sino en estrecha relacin con las caractersticas propias de cada poltica y los actores involucrados.

A modo de ilustracin, una vez asumido como posible subcomponente de la CS la transparencia de las actuaciones de la administracin pblica, una PPL que acta en esta direccin, esto es, que se propone objetivos de transparencia de la administracin pblica, podra por ejemplo establecer los siguientes indicadores para medir sus logros:

/ acceso de la poblacin a los actos administrativos;

/ publicacin de informes de avance de las diferentes acciones de la poltica;

/ debates pblicos sobre la puesta en marcha de la poltica y sus progresos;

/ publicacin de la renta de las autoridades de gobierno;

/ etctera.

Otra PPL podra definir otros indicadores relacionados con el mismo objetivo de transparencia de la administracin pblica. Lo importante, en cualquier caso, es que los indicadores sean especficos de la poltica en cuestin, y que sean concertados y compartidos por sus actores principales.9 Esta gua, por tanto, propone

9 Por cierto, esta opcin restringe las posibilida-des de comparar los aportes a la cohesin social de diferentes polticas, ya que cada una se mide con distintos indicadores.

7 Este proceder evita el riesgo de asumir errnea-mente que una poltica nicamente contribuye a la cohesin social si influye en los componentes de la misma. A modo de ejemplo, si aceptra-mos que la inclusin social es un componente central de la CS y decidiramos que este es un nivel apropiado y nico para vincular los efectos de una PPL con la CS, no sera muy difcil concluir que una PPL est vinculada con objetivos de CS. El riesgo de dicho proceder es acabar vinculando errneamente todas las PPL con la CS.

8 Cabe advertir que, desde un punto de vista metodolgico, la propuesta de esta gua es una va alternativa de aproximacin a los aportes a la cohesin social, ajustada a las limitaciones existentes para seguir otras vas.

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que en cada caso de PPL sean sus actores, a partir de los significados que atribuyen a los componentes y subcomponentes de la CS, los que fijen los indicadores que consideren ms apropiados10 para medir sus progresos desde una perspectiva de la CS.

10 Un riesgo de este procedimiento es que la elaboracin de indicadores quede condicionada por la voluntad de certificar la ms alta con-vergencia entre la poltica y los componentes y subcomponentes de la cohesin social.

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2. Reconstruccin de la lgica de una poltica pblica local

La comprensin de la lgica de una poltica permite diferenciar claramente lo que una poltica pretende alcanzar (sus efectos) y la estrategia diseada para alcanzarlo, es decir, medios y fines. Los medios, de ms est decirlo, cumplen una funcin instrumental, actan como causas llamadas a producir efectos.

La lgica de una poltica reside precisamente en las relaciones causales que se espera desencadenar para producir los cambios deseados (efectos). Estas secuencias causa-efecto reflejan la estrategia asumida por una poltica. Para expresarlo de otra forma, cualquier poltica (al igual que un proyecto) se basa en una previsin o hiptesis de

que ocurrirn algunos hechos positivos (efectos) como consecuencia directa de las actuaciones desarrolladas (causas). El razonamiento se despliega del siguiente modo: al realizarse las actividades decididas se obtendrn determinados resultados que, en su conjunto, llevarn a la consecucin de los objetivos propuestos.11 Se trata, pues, de una previsin, no de una certeza, toda vez que en el proceso de implementacin acontecern hechos que obligarn a introducir ajustes. El anlisis de una poltica en marcha o implementada, por tanto, se detendr a examinar los resultados obtenidos y cmo se ha llegado a ellos.

Tabla 1. Esquema bsico de las secuencias causa-efecto

11 Por poner un ejemplo, cuando en 2008 la Provincia de Santa Fe (Argentina) inici una poltica de regionalizacin, asuma (hiptesis) que al reorganizar el territorio en cinco regiones y establecer una nueva forma de gobernar (cau-sas), lograra (efectos): (a) instituir una mayor proximidad entre Estado y ciudadana; (b) inte-grar territorios anteriormente desconectados, y (c) equilibrar las capacidades del Estado en toda la provincia. La nueva forma de gobernar se resume en la trada descentralizacin, planifi-cacin estratgica y participacin ciudadana y concertacin. Por supuesto, las relaciones causas-efectos no deben ser entendidas de forma mecanicista. Fuera de todo determinismo, lo que una poltica propone es una relacin de tipo probabilista.

Causas Efectos Causas Efectos

Actividades Resultados Cambios en la sociedad

Reconstruir la lgica de una poltica, en conclusin, significa ordenar los diferentes elementos que la componen asignndoles el rol que desempean en la secuencia causas-efectos sobre la que se fundamenta su estrategia.

Para entender este concepto, veamos brevemente un ejemplo tomado de un documento de la OCO sobre una poltica del Gobierno de Santa Rosa de Copn (Honduras) apoyada por el Programa URB-AL III en el marco del proyecto UNE. Este documento formula oportunamente

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la siguiente hiptesis de secuencias causas-efectos (en el diseo de la poltica):

/ se fortalece el sistema de servicios que pretenden dar una respuesta a las situaciones de desigualdad y exclusin a travs de algunas acciones instrumentadas por la poltica local;

/ el sistema de servicios fortalecido a travs de las acciones mencionadas contribuye a la igualdad de oportunidades y a la inclusin social puesto que estos servicios pretenden dar una respuesta a las situaciones de desigualdad y exclusin.

La tabla siguiente pone al descubierto cierta debilidad del nexo causa-efecto

entre las acciones previstas (foro, campaa, etc.) y el fortalecimiento del sistema de servicios. Ello demuestra que, en cualquier caso, la reconstruccin de la lgica de una poltica es altamente recomendable para controlar la coherencia y consistencia del diseo de una poltica, aun al margen de nuestro discurso sobre la identificacin de los aportes a la CS. Muchas veces, en efecto, una poltica (un plan, un programa, etc.) se apoya en supuestos implcitos o sobre cuya eficacia no existen de antemano suficientes evidencias empricas. Estos supuestos guardan relacin, justamente, con la funcin de agente causal que desempean los diferentes componentes de una poltica. En el ejemplo recin considerado:

Tabla 2. Lgica de la poltica del Gobierno de Santa Rosa de Copn

Acciones (causas de) Efecto y, al mismo tiem-po, causa de

Efecto y, al mismo tiem-po, causa de

Efecto

Foro Fomento al Desarrollo del Espritu Empren-dedor, con el propsito de sensibilizar a jvenes sobre la cultura emprendedora y motivarlos sobre el desarrollo de un espritu emprendedor.

Fortalecimiento del sistema de servicios.

Respuesta eficaz del sistema de servicios a las situaciones de desigualdad y exclusin.

Mejora de la igualdad y la inclusin social.

Jornada de Formacin Desarrollo Sostenible Local y Agenda Local 21 para tcnicos y regidores de la municipalidad, ADELSAR, docentes del CUROC e integrantes de las Comisiones Ciudadanas y Soci-edad Civil.

Campaa de difusin dirigida a la poblacin en general para incentivar a hombres y mujeres que se proyectan como futuros emprendedores.

Conferencia sobre Principios y Valores en los Negocios con el acompaamiento de []

Otros.

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/ Por qu se han decidido las acciones mencionadas en la tabla 2 (y no otras) para fortalecer el sistema de servicios?

/ Son suficientes estas acciones para fortalecer el sistema de servicios? (Ya hemos visto que se puede dudar de ello.)

/ Aun dando por supuesto que estas acciones sean suficientes para fortalecer los servicios, cmo podemos estar seguros de que los servicios empezarn a dar respuestas ms eficaces a las situaciones de desigualdad y exclusin?

Estas preguntas son indispensables. Sera improcedente limitarse al anlisis de las acciones e inferir que ocasionarn un progreso de las condiciones de igualdad de oportunidades e inclusin social por su valor intrnsecamente positivo, es decir, por tratarse de buenas acciones, que adoptan una perspectiva polticamente correcta (son acciones participativas, interculturales, etc.). Desde el punto de vista evaluativo, la cuestin que interesa saber es si las acciones han causado el fortalecimiento del sistema de servicios y si este sistema una vez fortalecido ha conducido realmente a una reversin de las situaciones de desigualdad y exclusin social (o sea, si dicho cambio, en caso de verificarse, es atribuible total o parcialmente al fortalecimiento de los servicios gracias a la PPL implementada por el proyecto).

A continuacin ilustraremos el procedimiento para reconstruir la lgica de una poltica a partir de un caso

simulado. Adelantamos que el ejemplo que exponemos a continuacin nos servir tambin cuando abordaremos la identificacin y anlisis de los efectos de una PPL desde la perspectiva de los componentes y subcomponentes de la CS.

La municipalidad ficticia de Siete Saltos estableci un convenio con la asociacin Tamara, ganadora de la licitacin correspondiente, para ofrecer proteccin a mujeres vctimas de violencia. La medida se inscribe el plan nacional Igualdad de derechos, oportunidades y disminucin de las brechas de gnero. Los objetivos de este plan, asumidos como propios por el gobierno local, son:

1/ reducir la violencia basada en el gnero, especialmente la violencia en el interior de la familia;

2/ brindar acogida, proteccin y atencin psicolgica y jurdica a las mujeres vctimas de violencia;

3/ prevenir la violencia, en particular la violencia intrafamiliar, transformando los patrones culturales arraiguen los que se arraiga;

4/ disear nuevos modelos de atencin y proteccin para mejorar la intervencin en violencia intrafamiliar;

5/ promover, realizar y potenciar las redes locales con la participacin de todos los actores que intervienen en el fenmeno de la violencia contra las mujeres (servicio de salud, tribunal de menores, escuela, asociaciones, etc.).

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Las actuaciones desarrolladas en el mbito local son las siguientes:

a) ampliacin de los horarios y del personal del Centro de Atencin (telefnica, ya existente en el municipio, a cargo de la asociacin Tamara);

b) creacin y puesta en funcionamiento (mediante convenio con la misma asociacin) de una Casa de Acogida de mujeres vctimas de violencia para proteger su integridad fsica y las de sus hijos (residencia temporal de hasta 7 personas, incluidos hijos) y recibir las primeras atenciones en el mbito psicosocial; se ha incorporado tambin una psicoanalista de la universidad, que ofrece gratuitamente sus prestaciones una vez a la semana;

c) derivacin de casos de maltratos, abusos sexuales y otras formas de violencia fsica y psicolgica y/o emocional al servicio sanitario local, mediante convenio con el Ministerio de Salud;

d) asesora, acompaamiento y patrocinio legal por abogadas de la asociacin y del Servicio Nacional de la Mujer;

e) creacin de la red municipal anti-violencia, integrada por instituciones pblicas y de la sociedad civil;

f) diseo e implementacin, por parte de una comisin de la red, de una campaa de sensibilizacin comunitaria sobre la violencia domstica y las formas de prevencin;

g) mapeo de los recursos institucionales y sociales presentes en el territorio para atender a las mujeres vctimas de violencia;

h) realizacin del primer curso de formacin de docentes de escuelas primarias y educadoras de salas cunas y jardines infantiles sobre erradicacin de la violencia intrafamiliar y deteccin de sntomas;

i) produccin de una propuesta de revisin de las normas y protocolo clnico para la atencin en servicios de urgencia de personas vctimas de violencia sexual;

j) capacitacin laboral (plan piloto) para mujeres vctimas de violencia en convenio con la oficina municipal de intermediacin laboral y prestaciones econmicas a las empresas que las contraten;

k) otras.

La poltica de la municipalidad de Siete Saltos, gestionada por la asociacin Tamara, ha sido objeto de evaluaciones peridicas externas, realizadas por una universidad de la capital del pas. Los resultados de este ejercicio evaluativo han sido ampliamente difundidos entre la poblacin, tanto a travs de cuas radiofnicas como en la campaa de sensibilizacin mencionada arriba. Asimismo, la evaluacin ha puesto de manifiesto la necesidad de reforzar las medidas de prevencin de la violencia domstica. Esto ha llevado la municipalidad a la decisin de abrir un

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nuevo servicio, complementario a los anteriores, de mediacin y conciliacin de conflictos familiares, confiando su gestin a la asociacin Tamara y a tres grupos parroquiales que ya operaban en el territorio. El Departamento de Salud Municipal ha brindado los protocolos de atencin y los estndares de calidad del servicio.

Cabe sealar que al cabo de dos aos de implementacin de la medida poltica aparecieron en la prensa local dos artculos en los que se insinuaba la sospecha de que el alcalde pudiera haber favorecido a determinadas personas vinculadas a su partido poltico. Dos miembros de la asociacin Tamara, denunciaba la prensa, estaban estrechamente comprometidos con la campaa electoral para la reeleccin del alcalde. Ante esta situacin, el alcalde mand publicar el procedimiento de asignacin de los servicios y los datos de gestin de los mismos (financieros

y tcnicos); instituy tambin una comisin de verificacin compuesta por representantes de los diferentes partidos polticos y actores de la sociedad civil (sugeridos por el Consejo Municipal). Esta comisin, adems de comprobar la ausencia de malversaciones y otras irregularidades, propuso que los diferentes candidatos a la eleccin de las nuevas autoridades municipales se pronunciaran respecto de la continuidad de los servicios y la poltica de proteccin de mujeres vctimas de violencia.

Esta informacin es suficiente para revisar la lgica de la medida poltica, es decir, sus hiptesis de relaciones causas-efectos. Lo que corresponde hacer, en tal sentido, es diferenciar las causas de los efectos, determinar cules son los fines y cules los medios, sin confundirlos. Muchas veces, como en el caso de nuestro ejemplo, puede verificarse que un documento que describe la poltica no separa claramente los medios de los

Tabla 3. Clasificacin de los objetivos declarados segn la funcin que cumplen

Fines Medios

1. Reducir la violencia basada en el gnero, espe-cialmente en el interior de la familia.

2. Brindar acogida, proteccin y atencin psi-colgica y jurdica a las mujeres vctimas de violencia.

1. Disear nuevos modelos de atencin y proteccin para mejorar la intervencin en violencia intrafa-miliar.

2. Promover, realizar y potenciar las redes locales con la participacin de todos los actores que intervienen en el fenmeno de la violencia a las mujeres (servicio de salud, tribunal de menores, escuela, asociaciones, etc.).

3. Prevenir la violencia, en particular la violencia intrafamiliar, transformando los patrones cultura-les arraiguen los que se arraiga.

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fines (causas y efectos): todos aparecen formulados como objetivos.

Retomando el cuadro de los cinco objetivos anotados arriba, clasifiqumoslos ahora bajo este criterio:Como se puede observar, dos objetivos estn clara y directamente encaminados a producir cambios que deberan traducirse en beneficios para las mujeres. Los otros tres, en cambio, conforman un grupo de objetivos intermedios, de carcter ms instrumental. Son herramientas. Su contribucin es ms indirecta.

Esta primera aproximacin a la lgica de la poltica nos ha permitido identificar los verdaderos efectos esperados. Profundicemos ahora en el anlisis apoyndonos en el texto presentado arriba (y en algo de intuicin). La tarea que nos proponemos es ordenar los elementos esenciales de la medida poltica, reconstruyendo todas las relaciones causa-efecto planteadas. Conviene empezar por el problema en el que esta poltica local pretende incidir, puesto que cualquier decisin poltica arranca de un problema que el actor gubernamental ha emplazado en su agenda. Este problema obedece a diferentes causas y, generalmente, una poltica selecciona entre las diferentes causas las que son prioritarias o ms accesibles.12 Seguiremos, por tanto, el

siguiente recorrido para explorar en detalle la lgica de la poltica asumida aqu como ejemplo:

/ el fenmeno

/ el problema13

/ las causas del problema sobre las que la medida pretende intervenir

/ objetivos y estrategia general

/ cadena de causas y efectos prevista para alcanzar los efectos esperados (objetivos), esto es, para llegar a la solucin del problema

12 Por la escasez de medios disponibles, por ejemplo, una poltica puede decidir concentrarse solamente en algunas de las causas del proble-ma en cuestin.

13 El problema con el que se enfrenta una poltica corresponde a un fenmeno social que se con-sidera problemtico. Dicho de otra forma, un fenmeno social se convierte en un problema de relevancia poltica solo cuando se le asigna este significado, o sea, si se asume como un proble-ma del que la poltica tiene que hacerse cargo.

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Tabla 4

14 Utilizamos el adjetivo inaceptable, aunque suene redundante e innecesario, para hacer hincapi en el hecho de que un fenmeno se convierte en problema a partir de una valora-cin negativa del mismo.

El fenmeno En el territorio son bastante frecuentes los episodios de violencia contra las mujeres, en particular en el seno de los hogares y a manos de familiares. La mayora de los actos de violencia quedan impunes, ya que no son denunciados. Los servicios existentes son muy pocos, fragmentarios e ineficientes.

El problema La violencia de las que son vctimas las mujeres se asume como problema p-blico porque se le atribuye un valor negativo a partir del reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres. La condicin de la mujer vctima de vio-lencia, desde este juicio de valor, perjudica seriamente su libertad e integridad personal. Tiene asimismo graves consecuencias sociales en trminos de exclu-sin de una parte de la poblacin.

El problema puede ser formulado de la siguiente manera:

/ Es inaceptable14 la alta incidencia de episodios de violencia contra las mujeres (que ocurren sobre todo en el interior de los hogares y a manos de familiares); asimismo, es intolerable la condicin de indefensin en que se encuentran las vctimas de la violencia, cuya integridad fsica, psquica y sexual se ve vulnera-da.

Las causas del problema (causas seleccionadas por los agentes decisorios de la medida poltica)

Podemos identificar las dos causas del problema sobre las que la medida po-ltica pretende intervenir desprendindolas de sus objetivos y actuaciones. (Al examinar una poltica, cuando la documentacin oficial sobre ella no expresa claramente las causas seleccionadas, hay que deducirlas a travs de la lectura de esa documentacin). Siguiendo este procedimiento, podemos destacar los siguientes hallazgos:

1. causa: falta de servicios de asistencia y proteccin de las vctimas, lo que genera tambin un sentimiento de impunidad entre los autores de la violencia.

2. causa: patrones culturales que favorecen la reproduccin de la violencia contra las mujeres.

En otras palabras, las situaciones de violacin continan producindose al no ser contrarrestadas eficaz y decididamente por las autoridades pblicas (ca-rencia de la accin pblica) y porque la mentalidad colectiva las tolera o no las combate (complicidad cultural).

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Objetivos y estrategia general

Los objetivos estn directamente asociados al problema o, para decirlo mejor, a la solucin del problema y corresponden a los enunciados que anotamos en la Tabla 3:

/ Reducir la violencia basada en el gnero, especialmente en el interior de la familia; / Brindar acogida, proteccin y atencin psicolgica y jurdica a las mujeres vctimas de violencia.

Desde el punto de vista estratgico, la poltica local combina tres elementos.

En primer lugar, se concentra en la problemtica de la violencia intrafamiliar y en las vctimas. Asigna prioridad a la defensa y la proteccin, es decir, a la necesidad de que las mujeres afectadas cuenten con:

a) posibilidad de denunciar su problema, ser escuchadas; b) proteccin fsica y amparo (tambin de sus hijos); c) apoyo psicolgico; d) asistencia jurdica y social para poner fin a su situacin de agravio (repara-cin);e) ayudas para la insercin o reinsercin laboral.

La segunda lnea central de la estrategia de la poltica local es la coordinacin de los diferentes recursos institucionales y de la sociedad civil, llamados a mancomunar esfuerzos y trabajar de manera ordenada para optimizar los efec-tos positivos de sus diferentes acciones.

Finalmente, el tercer elemento estratgico es la prevencin mediante la sensibi-lizacin de la comunidad y la capacitacin de los agentes pblicos en contacto con los nios para detectar situaciones de violencia intrafamiliar.

Cadena de causas y efectos prevista para alcanzar los efectos esperados (solucin del problema)

Este es el punto crucial de la reconstruccin de la lgica de la poltica, como ya sealamos en estas pginas. Se trata de entender cmo pretende actuar (o ha actuado, si se analiza la implementacin) la poltica para conseguir sus objeti-vos.

Para identificar la cadena de causas y efectos de una poltica cabe recurrir a dos herramientas complementarias:

/ Conversaciones dirigidas con sus actores principales y / El anlisis de los documentos que la describen.

Continuando con nuestro ejemplo, a partir de una lectura de los objetivos y de las actuaciones previstas orientada a averiguar su cometido exacto en la estra-tegia general de la poltica local, llegamos a la siguiente reconstruccin:

1. Causa del problema: Falta de servicios de asistencia y proteccin a las vcti-mas, lo que genera tambin un sentimiento de impunidad entre los autores de la violencia.

Solucin 1: Presencia y efectividad de servicios de asistencia y proteccin a las vctimas.

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Acciones (para lograr la solucin):

/ Disear e implementar un plan de mejora de los servicios brindados por el Centro de Atencin ampliado con la casa de acogida en materia de pro-teccin y denuncia. Con ello se espera convertir esta medida en un factor de prevencin que se traduzca en que muchos hombres desistan de amedrentar o golpear a sus esposas al constatar que sus actos pueden ser denunciados, y de hecho lo estn siendo;/ Disear e implementar un plan de mejora del servicio de atencin sanitaria de las vctimas. Con ello se espera que las mujeres se sientan amparadas, protegi-das, y no dejen de asistir a los servicios./ Adoptar e implementar nuevas normas y un protocolo para la atencin en servicios de urgencia de vctimas de violencia sexual. Con ello se espera una mejora de la efectivi-dad de los servicios;/ Capacitar a educadoras y profesores en el reconocimiento, manejo y deriva-cin de situaciones asociadas con la violencia. Con ello se espera aumentar la capacidad de vigilancia social de los episodios de violencia.

Solucin 2: Las vctimas rescatan su integridad fsica, psicolgica y sexual.Acciones (para lograr la solucin):

/ Crear gabinetes interdisciplinarios que trabajen conjuntamente con las vc-timas en el proceso de recuperacin de su autoestima, su deseo de vivir en condiciones de normalidad, y su confianza en relacin con el desarrollo de los hijos;/ Denunciar y perseguir a los agresores (gracias a la ayuda de las abogadas de la asociacin y del Servicio Nacional de la Mujer). Con ello se espera que se pon-ga un dique a la impunidad, se detenga significativamente el fenmeno de la violencia y se les brinde la serenidad suficiente como para emprender un nuevo proyecto de vida

Solucin 3: Recuperacin de la autonoma social (laboral) de las mujeres vctimas de violencia.Acciones (para lograr la solucin):

/ Incentivar la formacin de las vctimas, darles un lugar privilegiado en la interme-diacin laboral gestionada por las oficinas municipales, y ofrecer incentivos a las empresas para promover su contratacin. Con ello se espera que las mujeres vuelvan al trabajo o incluso que se inserten por primera vez en el mundo laboral, incorporn-dose tambin en el sistema de Seguridad Social.

2. Causa del problema: Los patrones de gnero en el entorno familiar-comu-nitario favorecen la connivencia y la reproduccin de la violencia contra las mujeres.

Solucin 4: Cambios incipientes en los estilos relacionales entre hombres y mujeres, y entre padres e hijas, hacia un mayor dilogo y cooperacin.Acciones (para lograr la solucin):

/ Organizar una campaa de sensibilizacin por parte de la red municipal anti-violencia que trabaje en estrecho vnculo con los agentes educativos capaci-tados en esta materia. Con ello se espera hacer mella en la indiferencia y en la conciencia social a fin de incentivar que la propia comunidad empiece a cuesti-onar la discriminacin y la brutalidad que afectan a muchas mujeres.

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Tabla 5. Representacin de la lgica de la poltica

Problema

Efectos Alta incidencia de episodios de violencia contra las mujeres y condicin de indefensin de las vctimas, cuya integridad fsica, psquica y sexual se ve afectada.

Efectos deseados por la poltica

Menor incidencia de episodios de violencia contra las mujeres.

Efectos

Proteccin de las mujeres vc-timas.

Presencia y efectividad de ser-vicios de asistencia y proteccin (tambin jurdica) de las vctimas.

Efectos / causas

Las vctimas rescatan su integri-dad fsica, psicolgica y sexual.

Recuperacin de la autonoma social (laboral) de las mujeres vctimas.

Cambios incipientes en los estilos relacionales hombres-mujeres y padres-hijas hacia un mayor dilogo y cooperacin.

Causas Falta de servicios de asistencia y proteccin de las vctimas, lo que genera tambin un sentimiento de impunidad entre los autores de la violencia.

Patrones de gnero favorecen la connivencia y la reproduccin de la violencia contra las mujeres.

Acciones Causas

Acciones

Acciones

Como se habr notado, hemos caracterizado las acciones previstas para atacar las causas de los problemas enfatizando su incidencia positiva. Se trata de una suposicin lgica, puesto que precisamente la previsin de esta incidencia positiva justifica su

aplicacin, o sea, la base subyacente de la argumentacin de la medida poltica.Identificados y ordenados los diferentes elementos de la medida poltica con arreglo a la funcin que cumplen, podemos ahora esquematizar la lgica de esa medida de la siguiente forma:

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15 Cabe recordar que estos dos efectos corres-ponden a los dos objetivos o fines previa-mente identificados (ver Tabla 3): 1. reducir la violencia basada en el gnero, especialmente en el interior de la familia; 2. brindar acogida, proteccin y atencin psicolgica y jurdica a las mujeres vctimas de violencia.

Los dos efectos deseados (arriba a la derecha) representan las soluciones de los problemas (arriba a la izquierda). Expresan en positivo lo que los problemas enuncian en negativo. Para conseguir los dos efectos deseados, la medida poltica apunta a cuatro soluciones o resultados (abajo a la derecha). En este sentido, los cuatro resultados operan como causas de los dos efectos deseados. Estos resultados, asimismo, constituyen las soluciones de las dos causas (abajo a la izquierda) de los problemas. En trminos discursivos, la lgica de la medida poltica se puede consignar del siguiente modo:

Si la medida poltica logra cuatro resultados (efectos esperados de sus acciones), o sea:

1/ Presencia y efectividad de servicios de asistencia y proteccin de las vctimas.

2/ Las vctimas rescatan su integridad fsica, psicolgica y sexual.

3/ Recuperacin de la autonoma social (laboral) de las mujeres vctimas.

4/ Cambios incipientes en los estilos relacionales hombres-mujeres y padres-hijas.

habr dado respuesta a las dos causas (del problema que pretende atacar), o sea:

1/ Falta de servicios de asistencia y proteccin.

2/ Patrones de gnero concurren en la reproduccin

y, de esta manera, habr solucionado el problema de la

/ Alta incidencia de episodios de violencia y condicin de indefensin

es decir, habr conseguidos los dos efectos esperados:15

1/ Menor incidencia de episodios de violencia contra las mujeres.

2/ Condicin de proteccin a las vctimas.

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3. Determinacin de un marco de referencia sobre cohesin social

Como sealamos arriba, para explorar cmo se posicionan las polticas pblicas locales desde la perspectiva de la cohesin social se requiere, ante todo, una conceptualizacin de la misma. La nocin de cohesin social, sin embargo, es compleja y polismica. De ah la necesidad de remitirse a sus componentes o dimensiones constitutivas, analizndolos luego para hallar los subcomponentes que se puedan convertir en puntos de referencia ms concretos.

3.1. Definicin de los componentes esenciales de la cohesin social

En este punto, una pregunta que puede surgir de forma espontnea es: En funcin de qu criterios se escogen ciertos componentes y subcomponentes, y no otros? Los componentes y subcomponentes que se exponen aqu han sido identificados a travs de un largo proceso de reflexin colectiva desarrollado en el marco del programa URB-AL III, con el apoyo de expertos internos y externos de la OCO y por algunos proyectos. Este proceso condujo inicialmente a seleccionar cinco componentes de la cohesin social, esto es: 1) igualdad de oportunidades e inclusin social; 2) pertenencia; 3) reconocimiento; 4) legitimidad; 5) participacin. Los cinco componentes correspondan a las referencias conceptuales sobre las que se cimienta el Documento Base del Programa URB-AL III y que encuentran su mejor sntesis en la siguiente definicin:16 Una comunidad

socialmente cohesionada cualquiera que sea su escala: local, regional, nacional supone una situacin global en la que los ciudadanos comparten un sentido de pertenencia e inclusin, participan activamente en los asuntos pblicos, reconocen y toleran las diferencias, y gozan de una equidad relativa en el acceso a los bienes y servicios pblicos y en cuanto a la distribucin del ingreso y la riqueza. Todo ello, en un ambiente donde las instituciones generan confianza y legitimidad y la ciudadana se ejerce en plenitud.

A partir de este encuadre, durante el desarrollo del Programa URB-AL III se dise una metodologa para detectar aportaciones a la cohesin social de las polticas pblicas implementadas en territorios latinoamericanos donde se llevaron a cabo acciones en el marco del Programa. El ejercicio de aplicacin de dicha metodologa se llev a cabo entre actores de las propias polticas, tcnicos de la OCO y algunos expertos externos. Los resultados de la aplicacin permitieron tambin refinar la instrumentacin conceptual y arrojaron las siguientes conclusiones principales:

16 Vase Documento Base del Programa URB-AL III, Oficina de Coordinacin y Orientacin, pp.10 y 11; la cita est tomada de Federacin Espaola de Municipios y Provincias, Cohesin Social: qu definicin? Accin local y nacional, ponencia presentada en el 1.er Foro de Gobiernos Locales de la Unin Europea, Amrica Latina y el Caribe, Pars, 29 y 30 de noviembre de 2007. Ver http://www.forum-localgovts-uealc.org
http://www.forum-localgovts-uealc.org

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Figura 3

1. Igualdad de oportu-

nidades e inclusin social

3. Buen grado de confianza de la ciudadana en sus gobernantes y en la

administracin pblica

2. Buen nivel de

convivencia en el interior de la sociedad

/ Los cinco componentes deben estar jerarquizados, ya que no tienen el mismo peso relativo, esto es, la misma importancia, desde la perspectiva de la cohesin social: algunos de ellos bien podran representar una articulacin de otros componentes, por lo cual resultara difcil establecer fronteras entre ellos debido a su estrecha interdependencia;

/ La participacin es una estrategia poltica que puede ser asumida como medio y como fin; es una dimensin operativa de carcter transversal que cruza todo el quehacer de una poltica, ms all de sus objetivos especficos;

/ La cohesin social, considerada desde un ideal de sociedad (cohesionada), tambin guarda relacin con el bajo nivel de conflictividad en una comunidad o con el adecuado manejo

de sus conflictos internos (tensiones y diferencias ideolgicas, religiosas, etc.), a fin de encauzarlos democrticamente y mantenerlos en un nivel tolerable.

Sumado a lo anterior, algunos aportes de expertos externos al programa URB-AL III llevaron a conclusiones similares, aconsejando una revisin del marco de los cinco componentes. En esta lnea, la propuesta de esta gua es articular la cohesin social en tres componentes principales:

El primer componente (igualdad de oportunidades e inclusin social) guarda relacin con las diferencias existentes en el cuerpo social debido a las cuales hay personas y grupos que no acceden a (y/o no disfrutan de) los mismos bienes y oportunidades disponibles para otras personas y grupos. Estamos hablando,

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por tanto, de la existencia de condiciones de desigualdad y exclusin social, as como de diferencias econmicas y en materia de ejercicio y goce de los derechos consagrados universalmente por los textos constitucionales. Cuando estas diferencias son leves y la sociedad y el Estado intervienen para eliminar las barreras que impiden la igualdad de oportunidades para todos y la inclusin de grupos excluidos, se puede decir que se est avanzando hacia mayores niveles de cohesin social.

El segundo componente (buen nivel de convivencia en el interior de la sociedad) hace referencia a la capacidad de convivencia, ajustada al derecho, de ciudadanos y ciudadanas con ideas, ideologas, valores, creencias religiosas, estilos de vida y visiones de futuro diferentes. Dicha capacidad se ubica en algn punto de un amplio espectro entre las guerras civiles (mximo grado de conflicto) y los reinos de la utopa, en los que rige la armona y todo est perfectamente determinado (mximo grado de concordia). Puesto que las tensiones y los conflictos son normales en cualquier sociedad y en todo momento histrico, el primer extremo debe evitarse a toda costa, en tanto que el segundo es irrealizable. Una sociedad mantiene o avanza hacia mayores niveles de cohesin social cuando sabe encauzar sus conflictos logrando que no degeneren en violencia y divisiones insalvables. Aspectos esenciales de este componente son el reconocimiento del otro y el sentimiento de pertenencia, es decir, el despliegue de un sentido de conectividad social, en cuyo marco

los ciudadanos comparten valores y compromisos bsicos.

El tercer componente (buen grado de confianza de la ciudadana en sus gobernantes y en la administracin pblica) tiene carcter transversal y puede considerarse una suerte de condicin para que los ciudadanos manejen sus existencias con cierto grado de tranquilidad. En sociedades cada vez ms complejas como las actuales, las relaciones entre administrados y administradores se asemejan a una relacin entre partes y contrapartes. Los ciudadanos saben que el voto popular no equivale al control de la gestin pblica. Por otra parte, la demanda ciudadana de que la gestin pblica cumpla con altos estndares de equidad, honestidad y transparencia lleva a que la poblacin est cada vez menos dispuesta a delegar en sus administradores todas las decisiones que ataen a la vida colectiva. Una sociedad cohesionada o que mejora la cohesin social, en este sentido, es tambin aquella en la que no cunde la desconfianza y el desencanto, donde no hay divorcio entre ciudadanos, clase poltica y administradores pblicos sino, al contrario, un buen balance entre ciudadana activa, delegacin y control ciudadano e intenciones y actuaciones de los representantes y de las instituciones pblicas. La cohesin social depende en gran medida de la legitimidad de las instituciones, y se ve amenazada cuando estas no son representativas. Asimismo, supone la amplia implicacin de los ciudadanos en las cuestiones pblicas (que en este enfoque no solo son las gubernamentales), su participacin tanto

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en los procesos de toma de decisin como en la gestin y control de las actuaciones.

Como se habr notado, al esbozar algunos elementos centrales de los tres componentes (que se profundizarn a continuacin), hemos introducido expresiones como buen, grado, nivel, etc. Esto significa que no existe una regla dogmtica o universal para determinar cundo una sociedad puede considerarse cohesionada. Se trata de medidas relativas: cada sociedad debe determinar por su cuenta, segn sus parmetros, pautas, condiciones y posibilidades, la entidad real de estas medidas.

3.2. Articulacin de los componentes en subcomponentes

Se ha afirmado antes que la nocin de cohesin social encierra una pluralidad de significados, de ah la necesidad de aislar los componentes que consideramos constitutivos de la cohesin social. Sin embargo, dado que estos componentes tambin son bastante abstractos, es preciso identificar sus posibles subcomponentes. Estos ofrecen definiciones ms operativas de los

componentes que, al tiempo que captan su esencia, tambin permiten operar en un nivel ms bajo de abstraccin. En otras palabras, en lugar de trabajar con conceptos intangibles como, por ejemplo, igualdad o inclusin, conviene hacer referencia a hechos y fenmenos, observables en la realidad, que tambin posean una parte medular del significado de esos conceptos. Estos componentes y subcomponentes se pueden trabajar simultneamente o por separado, puesto que cada uno tiene un alto peso especfico en las condiciones de cohesin social.

A continuacin ofreceremos a modo de ejemplo algunos subcomponentes de los tres componentes propuestos. Lo ms apropiado en este tema es que los actores claves de una poltica pblica (agentes decisorios, funcionarios, stakeholders, etc.) consensen entre ellos, en cada caso, las caractersticas esenciales de los componentes de la poltica que estn diseando o que pretenden analizar desde la perspectiva de su contribucin a la cohesin social. Con el fin de facilitar la sucesiva tarea de identificar los nexos de las polticas con los subcomponentes, formularemos los subcomponentes ya en trminos de retos o acciones de las polticas.

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17 Como se observa, los subcomponentes cubren una amplia gama de intervenciones y situaciones. Los sistemas de proteccin social, en su doble vertiente contributiva y no contributiva, estn definidos a nivel nacional, y las prestaciones previstas casi siempre dependen de instituciones nacionales. Sin embargo, los gobiernos locales cuentan con es-pacios ms o menos amplios de accin tanto para atacar las situaciones de exclusin como para pre-venir o paliar la vulnerabilidad. Adems, gestionan en sus territorios polticas y planes o programas

nacionales y se articulan con los otros niveles de gobierno para llevar a cabo sus polticas. Por ltimo, varios servicios (escuelas, puestos de salud, programas de transferencias condicionadas, entre otros) se brindan en el mbito local, con la parti-cipacin del sector pblico y del privado. Sumado a lo anterior, pese a las restricciones ms o menos extensas a que est sometido un gobierno local, es fcil constatar que, por lo general, las polticas pblicas locales inciden en todos los campos de los subcomponentes mencionados arriba.

Componente Igualdad de oportunidades e inclu-sin social

Componente Subcomponentes17

Tal vez sea el ms usualmente asociado a la cohesin social. La igualdad de oportunidades y la inclusin social son conceptos estrechamente interrelacionados, toda vez que la desigualdad de las oportunidades se erige en un impedimento para reducir la exclusin social.

La inclusin alude tanto a un estatus o circunstancia como a un proceso (se puede pasar de ser excluido a ser incluido, y viceversa). Como es sabido, si bien las Constituciones y las leyes consagran una igualdad formal entre todos los ciudadanos, en la prctica existe una desigualdad real que afecta a diversos sectores de la poblacin. Las dificultades de ascenso social que encuentran los hijos de familias pobres evidencian estas condiciones de desigualdad, lo mismo que las diferencias salariales entre hombres y mujeres, por poner algunos ejemplos. La exclusin no est relacionada solamente con la precariedad econmica, sino que se manifiesta en los obstculos que encuentra una persona o un grupo para participar de la vida econmica, social, poltica y cultural de una sociedad. Simtricamente, la inclusin social puede ser definida como aquella situacin en la que todos los ciudadanos cuentan efectivamente con la posibilidad de participar plenamente en la vida social, econmica, poltica y cultural. Desde el punto de vista de la sociedad y del Estado, esto se traduce en la responsabilidad de asegurar a todas las personas ciertos bienes y condiciones de vida digna para que puedan decidir y desarrollar un proyecto de existencia coherente con sus valores y preferencias.

Puesto que las sociedades son cuerpos dinmicos o cambiantes, y diferenciados en su interior, existen limitaciones de dos tipos para garantizar o mantener la inclusin:

La poltica pblica local:

1.1. Realiza acciones para asegurar que toda la poblacin puede acceder a las prestaciones sociales correspondientes a derechos bsicos, en particular en los siguientes campos:

/ Renta (asegurar de ingresos suficientes a travs de medidas que aumentan la ocupacin o va prestaciones econmicas para cubrir necesidades bsicas y no caer o quedar en condiciones de pobreza y privacin segn estndares nacionales);/ Trabajo (cobertura ante situaciones de desempleo, respeto de los derechos laborales, promocin del acceso al empleo, cobertura de pensiones);/ Salud y proteccin social (acceso a los servicios bsicos, proteccin ante situaciones de enfermedad, invalidez y discapacidad transitoria o permanente, etc.);

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/ La primera se refiere a deficiencias del sistema social que entorpecen el ejercicio de los derechos (por ejemplo, un sistema educativo discriminador, un sistema sanitario que no atienda a toda la poblacin, etc.). Se trata de las brechas o condiciones de desigualdad que incluso se transmiten de una generacin a otra, hasta convertirse en carencias estructurales que afectan en mayor grado a los grupos de poblacin que tienen menores recursos bien para exigir que se respeten sus derechos, bien para procurarse una condicin de bienestar por sus propios medios (periferias urbanas marginales, territorios rurales abandonados, minoras tnicas discriminadas, etc.); / La segunda limitacin obedece a la incidencia de eventos desfavorables a lo largo de la vida que merman la autonoma personal y/o aumentan las dificultades, pudiendo conducir a la exclusin social (el desempleo, la vejez, la discapacidad, la enfermedad, etc.).

Una sociedad inclusiva no pretende que todos sean iguales, o sea, no quiere homologar la ciudadana a unos patrones preestablecidos. Su ideal y norma es que todos los ciudadanos y ciudadanas tengan las mismas oportunidades de desarrollo. Y vela para que las disparidades entre las personas y los grupos no superen un umbral determinado, socorriendo a los ms vulnerables. De este modo, por un lado se preocupa de abatir las barreras estructurales que desencadenan la exclusin, mientras que por otro crea sistemas de servicios y prestaciones para que toda la ciudadana cuente con la proteccin necesaria ante la presencia de las circunstancias que entraan un riesgo de exclusin. El propsito de los sistemas de proteccin es neutralizar (y/o amparar a las personas de) la incidencia negativa de las condiciones de desventaja, con mayor nfasis en los sectores marginales para los cuales el riesgo de exclusin social es mayor (personas desempleadas, inmigrados, familias monoparentales, jvenes y adultos con un bajo capital formativo, etc.). Una de sus caractersticas estriba en promover el apoyo a personas y grupos para que puedan adquirir o recobrar la mxima autonoma posible.

En conjunto, los elementos fundamentales que destacan desde la perspectiva de la cohesin social son el universalismo (asegurar el acceso y el disfrute.) y la priorizacin (acciones para eliminar las condiciones de exclusin de personas y grupos especficos).

/ Educacin (acceso a la educacin obligatoria, promocin de la permanencia en el sistema educativo y lucha contra el abandono escolar);/ Seguridad (proteccin, acceso efectivo a la justicia);/ Vivienda (condiciones de vivienda dignas en trminos de calidad y espacio);/ Ambiente sano y limpio.

1.2 Realiza acciones para la eliminacin de las condiciones de exclusin de personas y grupos especficos, tales como:

/ Familias pobres;/ Grupos discriminados (minoras tnicas, inmigrados, discapacitados, etc.);/ Territorios rezagados o con menor grado de desarrollo.

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Componente Buen nivel de convivencia en el inte-rior de la sociedad

Componente Subcomponentes

El ideal de cohesin social no postula la ausencia de conflictos, sino la existencia de reglas que se acatan y de instituciones que permiten su canalizacin y su manejo democrtico. Desde la perspectiva de la cohesin social, la comunidad deseable es aquella cuyos conflictos y contrastes sean contrarrestados de manera apropiada. Esto implica una comunidad que posea sistemas eficaces de justicia, capaces de dirimir rpidamente y conceder sin parcialidad la razn a quienes la tienen y un sistema institucional que sepa enfrentar las divergencias ideolgicas u otro tipo de diferencias para evitar que se conviertan en rupturas insanables.

La justicia asegura la igualdad en el trato y el respeto de los derechos; el manejo democrtico de las diferencias garantiza que personas y grupos puedan desarrollar sus pensamientos y vivir segn sus preferencias y adscripciones (polticas, religiosas, culturales, identitarias, asociativas, etc.), sin verse discriminados. Los ciudadanos que perciben que los otros los aceptan y reconocen contribuyen a la cohesin social. Lo mismo ocurre cuando los ciudadanos se sienten amparados frente a las arbitrariedades.

La cohesin se puede definir, precisamente, como la capacidad sostenida de estar juntos. Para ello, la sociedad debe dotarse de mecanismos que favorezcan en todo momento la primaca de los intereses generales. En el complejo equilibrio entre intereses generales e intereses individuales y de grupo (de una minora, de un gremio, de un sector vecinal, etc.), estos ltimos por supuesto tienen cabida, con la nica limitacin de que no afecten los derechos de cada uno de sus miembros y de la sociedad en general.

En otras palabras, un buen nivel de convivencia del corpus social es indispensable para preservar la cohesin o mejorarla. Solo en un sistema de esta naturaleza se despliega un sentido de conectividad social en cuyo marco los ciudadanos comparten valores y compromisos bsicos. En estas condiciones, se desarrolla tambin un sentimiento de pertenencia que trasciende el ncleo primordial de identificacin, para abrazar a una colectividad mayor.

Gran parte de las garantas para que la justicia cumpla sus cometidos y las divisiones no degeneren dependen del sistema institucional nacional. Pero los gobiernos y las sociedades locales tienen amplios mrgenes de intervencin. Adems de los mecanismos institucionales propiamente dichos, es imprescindible considerar las estructuras y dinmicas de mbitos ms tradicionales y de fuerte arraigo comunitario que forman el universo del sentido de pertenencia de grupos e individuos: las tradiciones, el barrio, la religin, la adhesin a prcticas y partidos polticos, el sindicato y, de manera ms general, los diversos sistemas de afinidad e identificacin grupal e identitaria. Se trata de formas asociativas que aseguran lazos y que en muchos casos operan con autonoma frente a las grandes instituciones socializadoras y las polticas gubernamentales.


2.1 Produce iniciativas que refuerzan la prctica de valores compartidos de la mayora de la poblacin local, en particular los comportamientos cvicos (respeto de derechos y deberes en la convivencia interpersonal), as como la libertad y seguridad personal.

2.2 Promueve una justicia rpida y efectiva en colaboracin con las autoridades competentes.

2.3 Pone en marcha mecanismos de mediacin y conciliacin entre sectores ciudadanos en conflicto.

2.4 Previene y/o combate las manifestaciones de intolerancia hacia los portadores de identidades privativas (de gnero, pertenencia tnica, religin, orientacin sexual, opiniones polticas, etc.), aplicando acciones afirmativas (trato preferencial) a favor de grupos histricamente vctimas de discriminaciones y fomentando una interaccin positiva entre las diferentes expresiones (culturales, tnicas, etc.) que se manifiestan en la comunidad, en un marco comn de valores y reglas de convivencia.

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Componente Buen grado de confianza de la ciuda-dana en sus gobernantes y la administracin p-blica

Componente Subcomponentes

Las sociedades contemporneas, cualquiera sea su escala, estn caracterizadas por la funcin central que cumplen las instituciones pblicas en la decisin, regulacin y gestin de muchos mbitos de la vida colectiva, inclusive en los modelos polticos que propugnan la reduccin del Estado. Por esta razn, se debilita la cohesin interna de una comunidad si los ciudadanos perciben a la clase poltica y a las instituciones pblicas como entidades autorreferenciales, indiferentes o hasta hostiles; y viceversa, se incrementa cuanto mayor es el grado de legitimidad de estas.

La legitimidad depende bsicamente de dos retos a los que se enfrenta cualquier administracin pblica (y la poltica): su grado real de autonoma respecto de grupos con amplios recursos de poder y su capacidad de servir a la ciudadana con eficiencia y eficacia. Gracias a ellas, los objetivos de la accin pblica dejan de estar determinados por los cambios de gobierno y la gestin pblica no se supedita a la propensin de los gobernantes a perpetuarse en el poder ni se somete a presiones corporativas o de sectores que pugnan por hacer prevalecer sus conveniencias. Por lo mismo, en tal contexto, existen bajos niveles de volatilidad y arbitrariedad en la fijacin de los objetivos de la accin pblica.

Una administracin pblica que goza de un buen nivel de legitimidad genera polticas pblicas locales de calidad. Estas persiguen explcitamente el bien general, que engloba a la vez las generaciones presentes y las futuras. Estas polticas son estables, es decir, que tienen proyeccin temporal, y se asientan en una visin estratgica del territorio, adems de ser efectivamente viables desde el punto de vista prctico.

Una administracin pblica que goza de un buen nivel de legitimidad busca eficiencia y equidad en la asignacin y en el uso de los recursos (muchas veces lo importante no es lo que se gasta, sino cmo se gasta). Complementariamente, precisa instrumentar mecanismos para rendir cuentas y basarse en la transparencia en todas sus actuaciones y en los servicios que brinda, facilitando a la ciudadana no slo la informacin, sino tambin cierto nivel de control.

Una administracin pblica que goza de un buen nivel de legitimidad lleva a cabo acciones basadas en opciones polticas que gozan de consenso social. Esto no equivale a la popularidad de estas opciones. Puesto que el consenso social es inevitablemente el fruto de mediaciones y compromisos, una calidad positiva de la accin pblica radica en su capacidad de instituir espacios de participacin y mediacin en el juego de los diferentes intereses.


3.1 Demuestra capacidad de perseguir el progreso de la comunidad territorial en conjunto, mirando a las generaciones futuras (ms que a las prximas elecciones). Con este fin:

/ Hace evaluar y da a conocer las actuaciones de gobierno y sus resultados;/ Orienta las actuaciones de gobierno segn una visin que concilia las urgencias del corto plazo con una perspectiva de mayor horizonte temporal;/ Adopta decisiones despus de haber buscado el mayor consenso posible entre la ciudadana y los sectores involucrados en las decisiones pblicas, evitando los condicionamientos indebidos de intereses particulares y las prcticas clientelares;/ Combate la corrupcin y sanciona los comportamientos contrarios al correcto ejercicio de la funcin pblica;/ Implementa mecanismos de transparencia de la accin pblica (publicidad y acceso a la informacin sobre los procedimientos, contenidos y decisiones que se adoptan en el ejercicio de la funcin pblica);/ Rinde cuentas del uso de los recursos presupuestarios y de su distribucin;/ Desarrolla una poltica de mejora permanente de la eficiencia y la eficacia de los servicios, facilitando tambin el acceso y uso por parte de la ciudadana.

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Una administracin pblica que goza de un buen nivel de legitimidad fomenta la informacin y la participacin responsables, incentivando el dominio de instrumentos y capacidades propositivas, negociadoras y ejecutivas, sobre todo entre los sectores sociales excluidos. La participacin, sin embargo, es un terreno resbaladizo: no todos pueden o quieren participar en todo, no todos estn animados por un espritu democrtico ni todos cuentan con los conocimientos necesarios para participar apropiadamente. Ello no obstante, la profundizacin de la participacin ciudadana, en tanto que constituye un refuerzo de los vnculos sociales, de la confianza y de la disposicin a la cooperacin y la reciprocidad, posibilita el avance hacia mayores niveles de cohesin social.

Una administracin pblica que goza de un buen nivel de legitimidad alienta la capacidad de iniciativa autnoma de organizaciones civiles y grupos de ciudadanos que realizan funciones pblicas (de inters general) y promueve frmulas asociativas con estas en beneficio del colectivo ciudadano.

Una administracin pblica que goza de un buen nivel de legitimidad se reconoce como miembro de un sistema de gobierno multiactor que favorece y fomenta un mayor grado de conexin entre las personas, los grupos civiles (incluyendo el sector privado) y las instituciones.

3.2 Impulsa y reconoce la iniciativa autnoma, el compromiso y la implicacin de sujetos de la sociedad civil (agentes privados, asociaciones, etc.) para el desempeo de actividades de inters pblico, basndose en el principio de subsidiariedad horizontal.

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1. Igualdad de oportunidades e inclusin social


/ Realiza acciones para asegurar que toda la poblacin accede y disfruta de las prestaciones sociales correspondientes a derechos bsicos (renta, trabajo, salud y proteccin social, etc.).

/ Realiza acciones para eliminar las condiciones de exclusin de personas y grupos especficos (familias pobres, grupos excluidos, territorios rezagados).

3. Buen grado de confianza de la ciu-dadana en sus gobernantes y la admi-nistracin pblica


/ Demuestra capacidad para perseguir el progreso de la comunidad territorial en conjunto, mirando a las generaciones futuras (ms que a las prximas elecciones).

/ Impulsa y reconoce la iniciativa autnoma, el compromiso y la implicacin de sujetos de la sociedad civil (agentes privados, asociaciones, etc.) para el desempeo de actividades de inters pblico.

2. Buen nivel de convivencia en el interior de la sociedad


/ Produce iniciativas que refuerzan la prctica de valores compartidos, en particular los comportamientos cvicos y la libertad y seguridad personales.

/ Promueve una justicia rpida y efectiva en colaboracin con las autoridades competentes.

/ Pone en marcha mecanismos de mediacin y conciliacin entre sectores ciudadanos en conflicto.

/ Previene y/o combate las manifestaciones de intolerancia hacia los portadores de identidades privativas, fomentando una interaccin positiva entre las diferentes expresiones (culturales, tnicas, etc.) que se manifiestan en la comunidad.

Avances en la cohesin social

Avances en la cohesin social: componentes y subcomponentes

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En los dos captulos anteriores hemos explicado cmo reconstruir la lgica de una poltica y hemos ofrecido un marco de referencia sobre la cohesin social. Con este bagaje podemos adentrarnos ahora en la cuestin central de la gua: las aportaciones de una poltica pblica local a la cohesin social. Recordemos una vez ms la importancia de distinguir entre medios y fines; entre acciones, resultados de carcter instrumental y efectos de una PPL, siendo estos ltimos el verdadero objeto de un anlisis que apunta a valorar su incidencia en las condiciones de cohesin social.

Para realizar una lectura de una PPL desde la perspectiva de la cohesin social nos serviremos nuevamente del caso de la municipalidad de Siete Saltos. Haremos referencia en primer lugar al diseo de la poltica presentada en el Captulo 2 y trataremos de identificar sus posibles aportes a la CS trabajando sobre la lgica de esa medida. A dichos efectos, trabajaremos sobre la base de la reconstruccin de la poltica antes realizada a partir de fuentes secundarias (documentacin escrita). Para facilitar la exposicin, nos detendremos en las correspondencias entre la poltica y el primer componente de la CS (igualdad de oportunidades e inclusin social). Luego, intentaremos abarcar tambin los otros dos componentes: buen nivel de convivencia en el interior de la sociedad y buen grado de confianza de la ciudadana en sus gobernantes y en la administracin pblica).

Conviene partir de tres preguntas bsicas:

1/ La poltica adoptada por la municipalidad de Siete Saltos apunta a la

igualdad de oportunidades y a la inclusin social?

2/ En qu sentido, de qu forma lo hace? Dicho de otro modo: Cules son los efectos esperados en los problemas de inequidad y exclusin?

3/ Cules son sus aportes especficos y verificables? Tambin partimos de una premisa: podremos responder a la pregunta de si una poltica dirigida a combatir la violencia contra las mujeres, brindando proteccin a las vctimas, se enmarca cabalmente en el componente de la CS igualdad de oportunidades e inclusin social una vez que hayamos abordado los tres interrogantes (y no solo el primero). Para responder al conjunto de interrogantes planteados, por otra parte, ser preciso hilar fino y analizar la hiptesis de secuencias causa-efecto planteadas en el diseo de la medida. Es en este punto donde estn consignados los aportes especficos y verificables a la CS.

El ncleo central del procedimiento propuesto radica en la identificacin de los nexos o analogas entre los efectos esperados y el marco de referencia asumido para contrastarlos con una visin de la CS. Adems de identificarlos, desde luego, es preciso tambin analizarlos y argumentarlos. La manera de establecer estas correspondencias es colocar en dos columnas los elementos de la lgica de la poltica sometida a examen y los componentes/subcomponentes de la CS, analizando, en una tercera columna, las correspondencias identificadas:

4. Identificacin y anlisis de los efectos de una pol-tica desde el punto de vista de los componentes y subcomponentes de la cohesin social

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Tabla 6. Anlisis del dise-o de una PPL: identifi-cacin de aportes a la CS (componente igualdad-inclusin social)

Correspondencias

Objeto de anlisis: diseo de la poltica

Subcomponentes de igualdad-inclusin

Identificacin y anlisis de los aportes

SOLUCIN 1: Presencia y efectividad de servicios de asistencia y proteccin a las vctimas.ACCIONES (para lograr la solucin):

/ Diseo e implementacin de un plan de mejora de los servicios brindados por el Centro de Atencin ampliado con la Casa de Acogida en materia de proteccin y denuncia. Con ello se espera ofrecer un factor de prevencin que se traduzca en que muchos hombres desistan de amedrantar o golpear a sus esposas al constatar que sus actos pueden ser denunciados, y de hecho lo estn siendo./ Diseo e implementacin de un plan de mejora del servicio de atencin sanitaria de las vctimas. Con ello se espera que las mujeres se sientan amparadas, protegidas, y no dejen de asistir a los servicios./ Adopcin e implementacin de nuevas normas y un protocolo para la atencin en servicios de urgencia de vctimas de violencia sexual. Con ello se espera una mejora de la efectividad de los servicios./ Capacitacin a educadoras y profesores en el reconocimiento, manejo y derivacin de situaciones asociadas con la violencia. Con ello se espera aumentar la capacidad de vigilancia social de los episodios de violencia.

SOLUCIN 2: Las vctimas rescatan su integridad fsica, psicolgica y sexual.ACCIONES (para lograr la solucin):

1.1 Realiza acciones para asegurar que toda la poblacin acceda y disfrute de las prestaciones sociales correspondientes a derechos bsicos, en particular en los siguientes campos:

/ Salud y proteccin social/ Seguridad y justicia

1.2 Realiza acciones para la eliminacin de las condiciones de exclusin de personas y grupos especficos:

/ Grupos discriminados

Las tres primeras soluciones previstas por el diseo de la PPL convergen alrededor del inters principal de esta: la defensa, proteccin y apoyo a las mujeres vctimas de violencia. En este sentido, hay plena correspondencia con los subcomponentes 1.1. y 1.2, ya que su funcin es lograr que un grupo de poblacin especfico y discriminado acceda y disfrute de las prestaciones sociales correspondientes a derechos bsicos (en particular salud, proteccin social, seguridad y justicia). La PPL se configura como una accin afirmativa a favor de este grupo. En efecto, la PPL de Siete Saltos:

/ Permite el acceso a prestaciones socio-asistenciales y legales a personas que antes no podan ejercer este derecho; de este modo, concretamente, pretende extender oportunidades e incluir en la sociedad a las vctimas de la violencia, brindando proteccin fsica, psicolgica y emocional, as como asistencia y oportunidades de reinsercin;

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/ Creacin de gabinetes interdisciplinarios que trabajen conjuntamente con las vctimas en el proceso de recuperacin de su autoestima, su deseo de vivir en condiciones de normalidad y su serenidad en relacin con el desarrollo de los hijos./ Denuncia y persecucin a los agresores (gracias a la ayuda de las abogadas de la Asociacin y del Servicio Nacional de la Mujer). Con ello se espera que se ponga un dique a la impunidad, se detenga significativamente el fenmeno de la violencia y se les brinde la serenidad suficiente para emprender un nuevo proyecto de vida.

SOLUCIN 3: Recuperacin de la autonoma social (laboral) de las mujeres vctimas de violencia.ACCIONES (para lograr la solucin):

/ Incentivos para la formacin de las vctimas. / Priorizacin de sus casos en la intermediacin laboral gestionada por las oficinas municipales y oferta de incentivos a las empresas para promover su contratacin. Con dichas acciones se es pera que las mujeres vuelvan al trabajo o incluso que se inserten por primera vez en el mbito laboral, incorporndose tambin en el sistema de Seguridad Social,

SOLUCIN 4: Cambios incipientes en los estilos relacionales hombres-mujeres y padres-hijas hacia un mayor dilogo y cooperacin.ACCIONES (para lograr la solucin):

/ Organizacin de una campaa de sensibilizacin por parte de la red municipal anti-violencia que trabaje en estrecho vnculo con los agentes educativos capacitados en esta materia. Con ello se espera hacer mella en la indiferencia y en la conciencia social para propiciar que la comunidad empiece a cuestionar la discriminacin y la brutalidad que afectan a muchas mujeres.

/ Permite que las mujeres vctimas recobren paulatinamente sus derechos violados, atajando su condicin de ultraje y aislamiento al asegurarles seguridad y justicia;/ Acta como factor de contencin y disuasin de la violencia.

La Solucin 4 contribuye ms indirectamente al subcomponente 1.2, puesto que los cambios de mentalidad requieren de tiempos muy largos. Sin embargo, de acuerdo con la lgica del proyecto, esta solucin est concebida como un apoyo a las otras tres, un objetivo complementario y necesario para incidir en la comunidad en general (o sea, ms all de las mujeres y de las vctimas) con el propsito de lograr una disminucin de los abusos.

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Correspondencias

Objeto de anlisis: diseo de la poltica

Subcomponentes de igualdad-inclusin


SOLUCIN 1: Presencia y efectividad de servicios de asistencia y proteccin a las vctimas.ACCIONES (para lograr la solucin):

/ Diseo e implementacin de un plan de mejora de los servicios brindados por el Centro de Atencin ampliado con la Casa de Acogida en materia de proteccin y denuncia. Con ello se espera ofrecer un factor de prevencin que se traduzca en que muchos hombres desistan de amedrantar o golpear a sus esposas al constatar que sus actos pueden ser denunciados, y de hecho lo estn siendo./ Diseo e implementacin de un plan de mejora del servicio de atencin sanitaria de las vctimas. Con ello se espera que las mujeres se sientan amparadas, protegidas, y no dejen de asistir a los servicios./ Adopcin e implementacin de nuevas normas y un protocolo para la atencin en servicios de urgencia de vctimas de violencia sexual. Con ello se espera una mejora de la efectividad de los servicios./ Capacitacin a educadoras y profesores en el reconocimiento, manejo y derivacin de situaciones asociadas con la violencia. Con ello se espera aumentar la capacidad de vigilancia social de los episodios de violencia.

2.1 Produce iniciativas que refuerzan la prctica de valores compartidos, en particular los comportamientos cvicos y la libertad y seguridad personales.

2.2 Promueve una justicia rpida y efectiva en colaboracin con las autoridades competentes.

2.3 Pone en marcha mecanismos de mediacin y conciliacin entre sectores ciudadanos en conflicto.

2.4 Previene y/o combate las manifestaciones de intolerancia hacia los portadores de identidades privativas, fomentando una interaccin positiva entre las diferentes expresiones (culturales, tnicas, etc.) que se manifiestan en la comunidad.

Los subcomponentes ms directamente concernidos por la PPL son el 2.2. y el 2.3. En el primer caso, los servicios de proteccin previstos por las Soluciones 1 y 2 comprenden tambin la asesora, acompaamiento y patrocinio legal por abogadas de la Asociacin y del Servicio Nacional de la Mujer. De este modo la asistencia y la proteccin estn fuertemente connotadas en trminos de justicia y reparacin.En cuanto al Subcomponente 2.3, el diseo original de la PPL no prevea nada al respecto. Sin embargo, a raz de la evaluacin de la PPL, las autoridades decidieron abrir un servicio de mediacin y conciliacin de conflictos familiares. Este servicio representa un reforzamiento de las soluciones 1, 2 y 4, as como una aportacin en la lnea del subcomponente 2.3.

Tabla 7. Anlisis del diseo de una PPL: iden-tificacin de aportes a la CS (componentes convivencia y confianza ciudadana)

En resumen, se puede afirmar que la medida poltica est claramente enfocada a mejorar la cohesin social en el territorio desde la perspectiva de la igualdad y la inclusin social (aunque

no tenga an un rasgo explcitamente universalista). Vamos a desarrollar ahora el mismo ejercicio en relacin con los otros componentes y subcomponentes de la cohesin social.

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SOLUCIN 2: Las vctimas rescatan su integridad fsica, psicolgica y sexual.ACCIONES (para lograr la solucin):

/ Creacin de gabinetes interdisciplinarios que trabajen conjuntamente con las vctimas en el proceso de recuperacin de su autoestima, su deseo de vivir en condiciones de normalidad y su serenidad en relacin con el desarrollo de los hijos./ Denuncia y persecucin a los agresores (gracias a la ayuda de las abogadas de la Asociacin y del Servicio Nacional de la Mujer). Con ello se espera que se ponga un dique a la impunidad, se detenga significativamente el fenmeno de la violencia y se les brinde la serenidad suficiente para emprender un nuevo proyecto de vida.

SOLUCIN 3: Recuperacin de la autonoma social (laboral) de las mujeres vctimas de violencia.ACCIONES (para lograr la solucin):

/ Incentivos para la formacin de las vctimas. / Priorizacin de sus casos en la intermediacin laboral gestionada por las oficinas municipales y oferta de incentivos a las empresas para promover su contratacin. Con dichas acciones se espera que las mujeres vuelvan al trabajo o incluso que se inserten por primera vez en el mbito laboral, incorporndose tambin en el sistema de Seguridad Social.

Por ltimo, la Solucin 4 apunta a modificar los patrones de conducta y, en tal sentido, tiene un nexo con el Subcomponente 2.1, en la medida que fomenta los valores de la libertad y seguridad personal de todo ser humano.

Subcomponentes deconfianza ciudadana


3.1 Demuestra capacidad de favorecer el progreso de la comunidad territorial en conjunto, mirando a las generaciones futuras (ms que a las prximas elecciones).

3.2 Impulsa y reconoce la iniciativa autnoma, el compromiso y la implicacin de sujetos de la sociedad civil (agentes privados, asociaciones, etc.) para el desempeo de actividades de inters pblico.

La PPL impulsa y reconoce la iniciativa autnoma, el compromiso y la implicacin de sujetos de la sociedad civil (subcomponente 3.2). Ello se comprueba por la participacin de la universidad y de actores de la sociedad civil en la red municipal anti-violencia, as como por el hecho de que la gestin de los servicios ha sido confiada a una asociacin. Esta opcin de la PPL pertenece al plano de los instrumentos y de las acciones (el peldao inferior en la lgica de la poltica). Por lo mismo, comparando este aporte con aquellos relacionados con la igualdad de oportunidades y la inclusin social, resulta evidente que las cuatro soluciones estratgicas de la PPL estn ms clara y contundentemente dirigidas a este componente de la CS.

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En conclusin, hay aportes previstos a los tres componentes de la CS; sin embargo, no todos tienen el mismo peso, ya que como la lgica de la poltica ha

puesto de relieve, esta PPL est orientada prioritariamente a objetivos relacionados con la inclusin social y la igualdad de oportunidades.

Componentes / Subcomponentes


Las tres primeras soluciones previstas por el diseo de la PPL analizada convergen alrededor del inters principal de esta PPL: la defensa, proteccin y apoyo a las mujeres vctimas de violencia. En este sentido, hay correspondencia con los subcomponentes 1.1 y 1.2, ya que su funcin es lograr que un grupo de poblacin especfico y discriminado acceda y disfrute de las prestaciones sociales correspondientes a derechos bsicos (salud, proteccin social, etc.). La PPL se configura como una accin afirmativa. En efecto, la PPL: (a) permite el acceso a prestaciones socio-asistenciales y legales a personas que antes no podan ejercer este derecho; de este modo, concretamente, pretende extender oportunidades e incluir en la sociedad a las vctimas de la violencia, brindando proteccin fsica, psicolgica y emocional, as como asistencia y oportunidades de reinsercin;

Igualdad de oportunidades e inclusin social

1.1 Realiza acciones para asegurar que toda la poblacin acceda y disfrute de las prestaciones sociales correspondientes a derechos bsicos, en particular en los siguientes campos: salud y proteccin social; seguridad y justicia.

Tabla 8. Anlisis del dise-o de una PPL: identifica-cin de aportes a los tres componentes de la CS.

SOLUCIN 4: Cambios incipientes en los estilos relacionales hombres-mujeres y padres-hijas hacia un mayor dilogo y cooperacin.ACCIONES (para lograr la solucin):

/ Organizacin de una campaa de sensibilizacin por parte de la red municipal anti-violencia que trabaje en estrecho vnculo con los agentes educativos capacitados en esta materia. Con ello se espera hacer mella en la indiferencia y en la conciencia social para propiciar que la comunidad empiece a cuestionar la discriminacin y la brutalidad que afectan a muchas mujeres.

Los ajustes introducidos en el diseo inicial de la PPL (despus de la evaluacin), es decir, la apertura del servicio de mediacin y conciliacin de conflictos familiares, la publicacin de los datos de gestin y la institucin de una comisin de verificacin de los servicios, se convierten en seas de la voluntad y capacidad institucional de actuar responsablemente; ello en la direccin del subcomponente 3.1 y, en particular, de los siguientes aspectos: (a) mejora permanente de la eficiencia y la eficacia de los servicios; (b) transparencia de la accin pblica; (c) rendicin de cuentas del uso de los recursos presupuestarios; (d) difusin de las actuaciones de gobierno y sus resultados.

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1.2 Realiza acciones para la eliminacin de las condiciones de exclusin de personas y grupos especficos.

(b) permite que las mujeres vctimas recobren paulatinamente sus derechos violados, atajando su condicin de ultraje y aislamiento al asegurarles seguridad y justicia; (c) acta como factor de contencin y disuasin de la violencia. La Solucin 4 contribuye ms indirectamente al subcomponente 1.2, puesto que los cambios de mentalidad requieren de tiempos muy largos. Sin embargo, de acuerd

identificación de los aportes de las políticas públicas ... · 2002, glosario de los principales...

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