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I. Narración del episodio

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Impulsando reformas institucionales en contextos de bloqueo y debilidad institucional

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CRÉDITOS

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Indice

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Prólogo Presentación IntroducciónI. Narración del episodio Un nuevo intento de reforma del servicio

civil peruano aparece en el horizonte. Buscando alguien que se hiciera cargo

del tema. Generando las ideas básicas. Logrando apoyo político dentro del

gabinete. Trazando la estrategia legal y obteniendo

mandato. Elaborando los Decretos Legislativos. La negociación y aprobación de los

Decretos.II. Entendiendo las fases pre decisional y

de toma de decisiones El tema progresa en la agenda del

gobierno. El atractivo de la “agenda mínima”. La toma de decisiones. Cambio acelerado en la agenda,

innovación y aprendizaje.III. Empacando todo: conclusiones y

algunos aprendizajes Anexo I: Metodología del estudio. Referencias bibliográficas.

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Abreviaturas BID, Banco Inter Americano de Desarrollo COSEP, Consejo Superior del Empleo Público COPRE, Comisión Para la Reforma del Estado MEF, Ministerio de Economía y Finanzas PCM, Presidencia del Consejo de Ministros

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Prólogo

Como señala la Carta Iberoamericana de la Función Pública, para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública o servicio civil, es una condición necesaria e ineludible. No existen países desarrollados económica y socialmente que no cuen-ten con un servicio civil profesional; existen ya numerosos estudios empíricos que muestran la clara correlación positiva entre nivel de desarrollo del estado y la profesionalidad y calidad del servicio civil.

Un servicio civil profesional es una institución que, adecuada-mente diseñada, incentiva honestidad, eficacia, mérito, capacidad, rendición de cuentas e imparcialidad, elementos esenciales de una buena gobernanza de acuerdo a los paradigmas actualmente exis-tentes sobre el buen gobierno. Y desincentiva, entre otras patologías burocráticas, el patrimonialismo, el clientelismo y la corrupción. En cuanto al grave problema de la corrupción, cáncer que, de acuerdo a múltiples encuestas de percepción y de victimización, está des-graciadamente presente, con niveles sistémicos, en muchos países, incluido el Perú, existe probada evidencia que demuestra que una

Prólogo

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Administración Pública meritocrática y competente, es un potente freno frente a dicho flagelo. El momento histórico en el que Juan Carlos Cortázar sitúa al Estado peruano, y a su servicio civil, en el estudio que presentamos, es precisamente un momento que yo he denominado pre-burocrático. Esta realidad explica seguramente muchas de las dificultades que ha tenido Perú para encontrar la sen-da del desarrollo económico y social, y para la articulación de una democracia de calidad que asegure soberanía popular e igualdad política.

Como he señalado en otro trabajo, en una Administración preburocrática el empleado público es generalmente reclutado por la autoridad que lo nombra entre las personas afines ideológica y personalmente, es seleccionado por el poder político al que sirve sin controles internos o externos, se busca en él la lealtad firme, y se prefiere a personas conectadas al partido político, y dentro del parti-do, a la facción del que lo nombra. Esto es posible, en el caso perua-no, por la proliferación de cargos de confianza política, como me-canismo para evitar la selección y promoción en base a méritos. La buena evaluación del rendimiento del empleado público está ligada más que al mérito, a la fidelidad y disciplina para con los responsa-bles políticos de quien depende, incluso más allá de las dependen-cias formales. Las normas jurídicas no tienen por qué representar un impedimento para la consecución de objetivos políticos. No existe seguridad en el empleo, ni formación reglada, ni carrera definida, ni planificación de recursos humanos, entre otros muchos déficit. Este tipo de Administración se sitúa en sistemas políticos donde el pre-bendalismo es el rasgo común de los partidos, el Estado de Derecho es débil y la corrupción alta. Este modelo de Administración hace difícil la industrialización y el desarrollo.

No obstante lo señalado, el Perú ha tenido en las dos últimas décadas un importante desarrollo económico. Ello ha tenido que ver con coyunturas externas favorables y con la estabilidad política. Pero un crecimiento sin desarrollo institucional es un crecimiento construido en el vacío, sometido a los vaivenes de las coyunturas,

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Prólogo

incapaz de marcarse ritmo desde el interior del propio país. Ante estos datos, algunos podrían equivocadamente sacar la conclusión de que la calidad de la Administración es secundaria para mantener un crecimiento económico sostenido; en suma, que es posible crecer a pesar de las carencias de la Administración. La pregunta clave es: ¿Qué tipo de crecimiento se logra así? ¿Y hasta cuándo? Numerosos estudios señalan que la desconexión entre grado de profesionali-zación de la Administración y desarrollo económico tiene un límite. Y otros estudios indican que el desarrollo sostenido y sostenible es incompatible con baja calidad institucional. De ahí que podamos concluir que, si el país quiere seguir creciendo e incrementar su competitividad, debe modernizar sus instituciones y, entre ellas, una de las más importantes es el servicio civil.

Por ello, quizás es el contexto de crecimiento económico del Perú el que explica por qué el tema de la reforma del servicio civil vuelve a cobrar vigencia. Juan Carlos Cortázar hace alusión a ello cuando se refiere a la preocupación de los gobernantes por la eficiencia en la ejecución de inversiones. Ante un cierto consenso respecto de la necesidad de mejorar la gestión de las personas en el estado peruano, Juan Carlos Cortázar nos presenta con un estilo narrativo ágil, un análisis muy completo de los actores, los procesos y las condiciones que permitieron aprobar la iniciativa de reforma del servicio civil peruano, además de ofrecer lecciones aprendidas que pueden ser muy útiles para gerentes públicos o formuladores de políticas públicas que se encuentren en situaciones de bloqueo institucional de reformas relevantes.

Muy sugerentes me resultan las adaptaciones conceptuales que presenta el autor de ideas clásicas en el policy analysis, como las de ventana de política, emprendimiento de política y recomposición del sistema de política. En las dos primeras se conjugan y retroali-mentan la oportunidad y la acción deliberada de los actores, con un efecto en la recomposición del sistema asociada a la aparición de un nuevo actor y a la formulación de una nueva estrategia. Para quienes estamos ligados al estudio y la implementación de las polí-

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ticas públicas, esta aproximación ofrece valiosos aportes y vetas para profundizar en ulteriores investigaciones y enriquecer las acciones de ejecución de los gestores.

El trabajo de Juan Carlos Cortázar cobra renovada actualidad en el contexto de la Administración Pública peruana, por cuanto la reforma del servicio civil acaba de recibir un nuevo impulso. Se ha aprobado una ley que en términos del autor supondría la reforma in-tegral del servicio civil. Pero ello, lejos de contradecir la estrategia de gradualidad por la que en su momento se optó, la confirma. Segu-ramente, la aprobación de esta ley ha sido posible porque, primero, se descartó hacer una reforma integral para concentrar el cambio en puntos críticos. Además, la estrategia misma contemplaba la posi-bilidad de ir generando capacidades institucionales que permitieran profundizar la reforma. De modo que la actual legislación sólo pue-de entenderse a partir del antecedente del inicio de la reforma y las decisiones estratégicas que se adoptaron en su momento; esta co-nexión histórica y conceptual hace aún más pertinente dar publici-dad al presente trabajo. Sin perjuicio de lo señalado sobre los déficit históricos del sistema y sus dependencias del sendero, considerando el contexto de debilidad del servicio civil de que se parte, no deja de ser audaz la decisión gubernamental y del Congreso peruanos por abordar toda la problemática del servicio civil y pretender su reforma; ciertamente, con una visión “lindblomiana” de la raciona-lidad gubernamental y los límites cognitivos de las reformas, se ha adoptado una estrategia de implementación progresiva, eso sí, sin perder el horizonte final y sus metas.

Este nuevo contexto parece indicar que nos encontramos, en el caso peruano, ante la paulatina consolidación de la profesionali-zación del servicio civil como una política de Estado. Con esa idea, Juan Carlos Cortázar hace referencia a los intentos de moderniza-ción global de los recursos humanos del Estado realizados entre 1990 y 1997; a la Ley Marco del Empleo Público del año 2004 y a los proyectos de ley de desarrollo de la misma; así como a los cinco decretos legislativos del año 2008, por los que se crea la Autoridad

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Prólogo

Nacional del Servicio Civil y el Cuerpo de Gerentes Públicos, y se dictan normas sobre capacitación y evaluación, optimización y mo-dernización institucional, además de regularse la contratación admi-nistrativa de servicios. De modo que con la nueva Ley del Servicio Civil, se van sumando esfuerzos, cada vez con mayor profundidad, realizados a través de cuatro administraciones gubernamentales de distinto signo, lo que permite reconocer un cierto hilo conductor en la búsqueda de la profesionalización del servicio civil, reflejo de una madurez institucional que tiene que dar buenos frutos.

En todo caso, la aprobación de la Ley del Servicio Civil no es un punto de llegada sino un nuevo punto de partida, ciertamente sobre la base de ciertos cimientos institucionales ya consolidados, que enfrentará importantes desafíos y resistencias del modelo pre-burocrático, de un spoil system muy arraigado en el sistema político peruano. Si todo va bien, implicará el cambio de una cultura clien-telar o de patronazgo a una de mérito y flexibilidad. Ello pondrá a prueba las capacidades institucionales atesoradas y la calidad del liderazgo político que requiere toda reforma de esta envergadura. Como dicen diversos estudios sobre la materia, la consolidación de un consenso político y social es clave en el éxito final de la reforma. El apoyo de la esfera política para reformar el servicio civil debe ser gestionado de modo permanente y explícito. Los apoyos que se agotan con la sanción de la normativa necesaria se han revelado incompletos. En suma, la experiencia en varios países latinoamerica-nos demuestra que estas reformas son complejas, implican marchas y contramarchas, pero son ineludibles para conseguir desarrollo sos-tenido y sostenible. La utilidad del presente trabajo tiene mucho que ver, entre otras virtualidades, con la apuesta por la precisión analítica y la descripción de casos. Las lecciones aprendidas analizadas pue-den ser valiosas para desbloquear vetos o conflictos que se puedan presentar durante la implementación de la ley.

Sin duda esta batalla hay que darla porque vale la pena. No es posible el desarrollo sostenido y sostenible sin instituciones de calidad. Los ciudadanos peruanos merecen contar con un servicio

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civil profesional y están empezando a tomar conciencia de su impor-tancia y a reclamarla. Despierta esperanza en este sentido la opinión mayoritaria a favor de la meritocracia. Un reciente estudio de opi-nión muestra que el 84% de la población peruana está de acuerdo con que la meritocracia sea la base de la reforma del servicio civil. La participación ciudadana será también clave en la sostenibilidad y éxito de la reforma. Todo ello sin obviar el ineludible papel del lide-razgo político. Es importante que los presidentes peruanos asuman la importancia que para su imagen histórica tiene la calidad de sus nombramientos, es decir que, como decía Hamilton, hablando de la necesaria reputación de un buen Presidente: “Le daría vergüenza y temor proponer para los cargos más importantes o provechosos a personas sin otro mérito que estar relacionadas con él de una ma-nera o de otra o de poseer la insignificancia y ductilidad necesarias para convertirse en serviles instrumentos de su voluntad” (El Fede-ralista, FCE, México, 1998, p. 325).

Por todo ello, animo a leer este libro de Juan Carlos Cortázar, no sólo por el tema, del que ya hemos hablado suficientemente, sino también por la calidad intelectual del autor, uno de los más preclaros estudiosos del gobierno y la Administración peruana, del cual siempre se aprende.

Madrid, noviembre de 2013.Manuel Villoria Mendieta

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Presentación

La Universidad Continental está comprometida, desde hace catorce años, en la formación de líderes que contribuyan con la mo-dernización del Estado para brindar un mejor servicio a los ciudada-nos. Son más de seis mil profesionales quienes han sido formados en los diferentes programas de la Escuela de Postgrado y a lo largo y ancho del país.

Somos la primera Escuela Especializada en Gerencia Pública, tanto por haber sido los pioneros, como por la variedad de oferta educativa en temas propios de la Gestión Pública, que recoge las experiencias de las mejores escuelas internacionales adaptándolas a las necesidades nacionales.

La estrecha relación con el Estado que hemos desarrollado durante estos años, para atender sus necesidades de desarrollo, for-mación y capacitación de sus directivos y funcionarios, nos ha hecho particularmente sensibles a un aspecto medular para la moderniza-ción del Estado, como es la gestión de los recursos humanos en la Administración Pública.

Presentación

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Estamos convencidos que sin una mejora significativa en la gestión de los recursos humanos del Estado, que abarca tanto meri-tocracia como flexibilidad, planificación de recursos humanos como desarrollo de capacidades, ordenamiento de las remuneraciones y la normatividad laboral pública, evaluación del desempeño y gestión del cambio de la cultura organizacional, que permita contar con ser-vidores públicos idóneos, motivados, honestos y competentes, no podrán alcanzarse los resultados esperados en eficacia, eficiencia y efectividad de la acción pública.

Es por ello que desde la gestación de los decretos legisla-tivos 1023, 1024, 1025, 1026 y 1057, que dieron lugar a una nueva iniciativa de reforma del servicio civil, hemos venido acompañando los esfuerzos del Estado, aportando con espacios para el debate y la discusión académica, la investigación, la difusión de las políticas y normas sobre recursos humanos, así como la sensibilización de la ciudadanía y los diversos actores acerca de la importancia y los contenidos que implica una moderna gestión de las personas en el Estado.

Somos una Escuela de Postgrado comprometida con la ins-tauración de un servicio civil profesional orientado a brindar bie-nes y servicios para la ciudadanía con valor público. Somos también conscientes que la implementación de un servicio civil de calidad no es tarea fácil ni exenta de resistencias, no lo ha sido en ningún país y tampoco es una tarea que pueda emprender el Estado en soledad. Sin una actuación comprometida y vigilante desde la Academia y la Sociedad Civil, será muy difícil que se cristalice este objetivo, que en el fondo es un anhelo de todos los peruanos y de los propios servidores públicos, cuya amplia mayoría desarrolla sus labores con vocación de servicio, honestidad y compromiso y que merecen que cambie la percepción e imagen que tienen ante la opinión pública.

Por estas consideraciones, nos llena de satisfacción poder presentar este trabajo de Juan Carlos Cortázar, que creemos resulta una obra indispensable para entender el actual proceso de reforma

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Presentación

del servicio civil y su proyección futura y por tanto, resultará muy valiosa para auto-ridades, políticos, líderes de opinión, servidores públicos, especialistas en recursos humanos, docentes universitarios y estudiantes.

Emma Barrios IpenzaDirectora AcadémicaEscuela de Postgrado

Universidad Continental

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Introducción

La reforma del servicio civil ha estado presente reiteradas ve-ces en la agenda del gobierno peruano desde inicios de la década del noventa. Varios esfuerzos se desplegaron para promover dicha reforma, especialmente entre 1995 y 1997 cuando el gobierno em-prendió un programa de reforma comprensiva de la gestión pública que acabó truncándose sin llegar a aprobar ninguna medida rele-vante (Cortázar 2007) y luego alrededor del año 2004, cuando el Congreso aprobó la Ley Marco del Empleo Público, que sin embargo no tuvo efectos prácticos en la gestión de las personas en el sector público. Así, pese al importante esfuerzo invertido durante cuatro administraciones gubernamentales para promover una reforma del servicio civil, se han logrado escasos resultados. Según el estudio que el Banco Inter Americano de Desarrollo realizó en el año 2002 sobre la calidad de los servicios civiles de 21 países de la región, el servicio civil peruano fue considerado uno de los más débiles y es-casamente meritocráticos de la región, ocupando la posición 17 en el ranking de calidad elaborado (Echebarría 2006). Muy poco cambió en esta situación en los años siguientes.

Introducción

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Las dificultades para efectivizar una reforma como ésta en un país de ingresos medios y calidad media de las políticas públicas como es el Perú, es una manifestación de lo que Fukuyama (2004) conceptualiza como “insuficiente demanda interna” por las reformas institucionales (o de segunda generación) en los países en vías de desarrollo. La incapacidad para emprender reformas instituciona-les de gran calado parece ser resultado tanto de procesos políticos como institucionales. El carácter faccional de la competición política en el Perú (Alonso et al 2007) impide al sistema político agregar los intereses colectivos y tomar decisiones estables en el mediano y largo plazo. Un efecto de la política de facciones consiste en que lo que un grupo, coalición o gobierno logra avanzar en el ámbito de las políticas públicas es rápidamente desconocido por el que lo sigue en el poder, en lo que se ha denominado “tendencia fundacional” (McEvoy 1997) de la política peruana. Esto, evidentemente, impide que los actores políticos y las instituciones gubernamentales logren y mantengan acuerdos de mediano o largo plazo, lo que conduce a que tanto el marco institucional como las políticas públicas sean de calidad baja o media (Stein et al 2005).

En este escenario –común a muchos otros países de la región- las decisiones a favor de reformas institucionales resultan bloqueadas. A nivel político, como se ha mencionado, porque el carácter faccional de la política impide los acuerdos de mediano plazo necesarios. A nivel institucional, porque el conflicto y los vetos mutuos entre las instituciones que deben tomar parte en la elaboración de políticas impiden que las iniciativas se aprueben o, si lo hacen, se implemen-ten. En el Perú, en el caso de la reforma del servicio civil, la relación de competencia, conflicto y veto mutuo entre los principales actores involucrados en la toma de decisiones bloqueó o esterilizó importan-tes esfuerzos de reforma. Entendemos por bloqueo en la elaboración de políticas vinculadas a las reformas institucionales una situación en la cual los actores (políticos y gubernamentales) no tienen las capa-cidades, canales e incentivos adecuados para cooperar entre sí en el mediano plazo, imponiéndose más bien relaciones de competencia, conflicto y veto mutuo. En consecuencia, las decisiones sobre las re-

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Introducción

formas institucionales no llegan a tomarse o –si acaso son aprobadas- no llegan a implementarse y tener efectos prácticos.1

Lo ocurrido en el Perú con relación al servicio civil en el año 2008 parece constituir un punto de inflexión en esta situación. En el primer semestre del año 2008 la reforma del servicio civil ascendió una vez más en la agenda gubernamental peruana. Con apoyo de expertos nacionales y extranjeros, se elaboró un conjunto reducido y compacto de medidas, que no pretendían diseñar y aprobar una reforma integral del servicio civil sino más bien poner en marcha el proceso de reforma con algunas medidas específicas y relativa-mente sencillas, tales como la creación de una agencia ejecutiva responsable por el tema, la implantación progresiva de un cuerpo de directivos públicos y medidas relativas a la capacitación y evalua-ción de los funcionarios públicos. La opción por una aproximación progresiva o “escalonada” para la reforma del servicio civil marcaba todo un cambio de orientación en la manera cómo el asunto había sido abordado en los esfuerzos anteriores de reforma, que habían buscado una reforma integral y comprensiva. Este conjunto limita-do de propuestas -que fue espontáneamente denominado “agenda mínima” de reformas- logró sin embargo lo que no se había logrado en anteriores esfuerzos de reforma: obtuvo apoyo por parte de los diversos actores involucrados en el proceso de toma de decisiones, fue rápidamente aprobada por el gobierno y –por si eso fuera poco- comenzó a ser efectivamente implementada a lo largo del 2008 y 2009. ¿Cómo se pudo salir del largo escenario de bloqueo y comen-zar a dar pasos en una reforma institucional tan compleja y difícil como la del servicio civil? Arrojar luz sobre esta inquietud teórica (y práctica) es relevante para quienes están involucrados en el impulso

1 Lo ocurrido en el Perú con el esfuerzo modernizador de los años 95-97 es una buena muestra de la incapacidad para tomar decisiones finales (Cortázar 200/), mientras que lo ocurrido con la Ley Marco del Empleo Público del año 2004 es una muestra de cómo las decisiones no son implementadas. Con relación a la importancia que tiene la coopera-ción entre los actores involucrados para la buena marcha del proceso de elaboración de políticas y para la calidad de las mismas, ver: Stein et al 2005.

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de las reformas institucionales no sólo en el Perú, sino en muchos otros países de la región con un nivel de desarrollo institucional me-dio o bajo y que, además, muestran escenarios de bloqueo y de es-casa “demanda interna” con relación a este tipo de reformas. Como una contribución a esta inquietud, el estudio que presentaremos a continuación analiza las fases pre decisional y de toma de decisio-nes del episodio que hemos reseñado brevemente y a partir de ello identifica aprendizajes que pueden ser de utilidad en situaciones similares de bloqueo de las reformas institucionales.

La pregunta central que intentaremos responder es ¿Qué procesos conducen a que reformas de la gestión pública larga-mente pospuestas y bloqueadas logren ascender en la agenda de gobierno y lleguen a ser aprobadas? Responder a esta pre-gunta y arrojar luz sobre la inquietud teórica que la alienta resulta útil para los expertos y autoridades de los gobiernos de la región.

Para responder a la pregunta central que proponemos, es ne-cesario un análisis de la experiencia histórica ocurrida en el Perú el año 2008 a fin de identificar procesos y mecanismos sociales que expliquen cómo se pudo salir de la situación de bloqueo. Para ello, nos concentraremos en las fases pre decisional y decisional del epi-sodio, dejando el estudio de la implementación de las decisiones para más adelante. Dada la inquietud teórica que nos guía (centrada en cómo facilitar o desbloquear posibles reformas institucionales) nuestra atención se concentra en el proceso de elaboración de las políticas públicas y no en el contenido técnico de las opciones de política.2 Tres son las preguntas que nos proponemos responder sobre el proceso de elaboración de políticas ocurrido en el Perú en el año 2008. En primer lugar ¿por qué los problemas del servicio civil progresaron en la agenda del gobierno y escalaron hasta

2 Un análisis valorativo del contenido técnico de las opciones de política que se tomaron en el episodio bajo estudio (desde el punto de vista de los modelos institucionales exis-tentes de servicio civil, por ejemplo) escapa al propósito de este estudio y requeriría una aproximación metodológica distinta.

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Introducción

ocupar un lugar importante en la agenda decisional del Presi-dente? Luego, considerando la elevada complejidad y permanencia en el tiempo de los problemas que aquejaban al servicio civil perua-no ¿por qué una agenda limitada de reforma logró convencer a los actores técnicos y obtuvo el respaldo político necesario para su aprobación? Y finalmente ¿Cómo se produjo el viraje en la dirección de la agenda desde una perspectiva de reforma com-prensiva a la de una reforma progresiva o escalonada?

El enfoque conceptual y metodológico del estudio sigue el programa de investigación desarrollado por Michael Barzelay (2003 y 2005) y difundido desde su labor en la London School of Econo-mics and Political Science (LSE). Este programa se concentra en el análisis de los cambios en la elaboración de políticas en distintos contextos históricos e institucionales, desde un enfoque centrado en la identificación de los procesos y mecanismos sociales que los explican causalmente. De esta manera se busca contribuir a la ex-pansión del conocimiento en el campo de la gerencia pública a partir del análisis de episodios singulares que permitan arribar com-parativamente a generalizaciones históricas limitadas (Ragin 1987), como una forma de avanzar en la elaboración de teoría fundada (grounded theory) sobre la elaboración de políticas y el rol de los gerentes públicos en ello. Metodológicamente, el programa propo-ne un tipo particular de estudio de casos instrumentales (Stake 1995) que presenta la evidencia mediante una narrativa que organiza los eventos de un episodio histórico según su sentido como proceso (Abbot 2001). Esta opción por una metodología narrativa facilita el análisis desde la perspectiva de los procesos (Pettigrew 1997) y me-canismos sociales (McAdam et al 2001, Herdstrom y Swedberg 1998) que permiten explicar causal y comparativamente la elaboración de políticas. La aproximación narrativa para el estudio de procesos de elaboración de políticas públicas ha sido sistematizada (Barzelay y Cortázar 2004, Cortázar 2006) y probada en estudios relativos a pro-cesos de política en distintos contextos nacionales, incluidos varios países latinoamericanos. Mayores precisiones sobre la construcción metodológica del estudio pueden hallarse en el Anexo I.

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El estudio consta de tres secciones. En la primera se narra el episodio bajo estudio. La segunda sección presenta el análisis de la evidencia aportada por la narración, concentrándose en los procesos de establecimiento de agenda, elaboración y selección de alternativas y toma de decisiones. Se estudia también el proceso de cambio de dirección que experimentó la agenda pública peruana en el ámbito del servicio civil. Finalmente, la tercera sección presenta las conclusiones del estudio de cara a la inquietud teórica central que hemos propuesto anteriormente. Esta sección propone también un conjunto de aprendizajes a partir de los hallazgos del estudio de caso, orientados a mejorar el rol que en el impulso de reformas ins-titucionales en países de desarrollo institucional medio o bajo tienen tanto autoridades gubernamentales, gerentes públicos y expertos como los organismos internacionales de desarrollo.

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I

Narración del episodio

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En marzo de 2008 el Presidente de la República, Alan García Pérez, confió la responsabilidad por impulsar la largamente demo-rada reforma del empleo público al Dr. Mario Pasco, ministro de Tra-bajo. Una semanas antes, cuando el Dr. Pasco recién había ingresado al gabinete, el ministro Jorge del Castillo - quien era Presidente del Consejo de Ministros y como tal responsable de la coordinación interministerial y de la dirección del gabinete- había señalado que la reforma del empleo público avanzaba muy lentamente, deslizando la idea de que no había mejor opción para asumir dicha tarea que la cartera de Trabajo. Ello debido no sólo a que los asuntos laborales eran parte del mandato constitucional de dicho ministerio, sino a la particular trayectoria del ministro Pasco, quien era un destacado profesional del área del derecho laboral y en el pasado había estado profesionalmente ligado a los temas de empleo público.

La reforma del empleo público era un tema pendiente de so-lución que se arrastraba en la agenda política peruana desde los años 90. En dicha década la modernización de un conjunto disperso de entidades públicas –conocidas como “islas de eficiencia”- había

Un nuevo intento de reformadel servicio civil peruanoaparece en el horizonte

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mostrado que era posible elevar significativamente el rendimiento y compromiso de los funcionarios públicos. Sin embargo, no se logró extender dichos resultados positivos al resto del sector público, el cual se caracterizaba por la escasa motivación de los funcionarios, los malos salarios así como por el oportunismo y la improvisación en la gestión de los recursos humanos. Entre 1995 y 1997 la Presi-dencia del Consejo de Ministros (PCM) diseñó un esfuerzo bastante comprensivo de reforma de la administración pública, que incluía la modernización global de la gestión de los recursos humanos. Pero dicho esfuerzo, que contaba con la ventaja de no tener que pasar por la aprobación del Congreso en virtud a facultades legislativas delegadas por este al Poder Ejecutivo para la modernización del Es-tado, encontró abrupto fin y no llegó a plasmarse en casi ningún resultado legislativo ni de mejora de la gestión (Cortázar 2007).

El tema quedó vagamente en manos del Congreso de la Re-pública, a donde se enviaron en 1997 las propuestas de ley elabora-das en el intento de reforma liderado por la PCM, pero ellas nunca fueron discutidas por los parlamentarios. La preocupación por el empleo público cobró nuevamente importancia hacia el año 2001, cuando la discusión sobre el salario asignado al recientemente elec-to Presidente, Alejandro Toledo, gatilló una discusión mayor sobre los salarios y beneficios previsionales de los altos directivos públi-cos. El Congreso asumió esta vez una mayor iniciativa en el asunto y en 2004 aprobó la Ley Marco del Empleo Público.3 Dicha norma estableció los principios básicos que debían organizar el servicio público y dispuso que en 120 días el Poder Ejecutivo enviara al Con-greso cinco propuestas de Ley para regular aspectos específicos del servicio público.4 La Ley Marco creaba también el Consejo Superior del Empleo Público (COSEP) como entidad responsable de normar y

3 Ley No 28175, 19 de febrero 2004.4 Las normas a presentar eran: Ley de la carrera del servidor público, Ley de los funciona-

rios públicos y empleados de confianza, Ley del sistema de remuneraciones del empleo público, Ley de gestión del empleo público y –finalmente- Ley de incompatibilidades y responsabilidades.

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regular el empleo público. Dicha entidad, sin embargo, nunca llegó efectivamente a instalarse. Aunque el Ejecutivo presentó tres de las propuestas de Ley previstas éstas no llegaron a ser aprobadas (Pea-se 2006). En los años siguientes la PCM intentó infructuosamente impulsar iniciativas legislativas sobre la materia, sin lograr superar la falta de consenso sobre el tema en el Congreso y las reticencias del MEF ante iniciativas que tenían un impacto fiscal desconocido pero que se preveía importante.

En el 2006 es elegido Alan García para un segundo mandato presidencial.5 En el plan de gobierno comprometido durante el pro-ceso electoral García incluyó varias medidas de reforma del Estado, pero la mejora del Servicio Civil no figuraba entre ellas (Ballón, 2007: 22). De hecho, la problemática de los recursos humanos del Estado solo afloró al inicio de su gobierno al referirse a la necesaria auste-ridad en los sueldos de los funcionarios del Ejecutivo, tema respec-to al cual el nuevo gobierno dispuso topes salariales que implicaron importantes rebajas en los ingresos efectivos de los funcionarios di-rectivos y de confianza. Más adelante, el gobierno creó la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), la cual buscó entre otras medidas impulsar reformas legales que flexibilizaran el régimen laboral del empleo público (Decreto Legislativo 276), pero no logró generar los consensos necesarios en el Congreso, donde el partido gobernante no tenía mayoría propia y dependía de acuerdos y alian-zas específicas.

A fines del 2007 la comisión parlamentaria de Descentrali-zación, Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado elaboró un proyecto de Ley del Empleo Público, que lejos de flexi-bilizar el régimen público consolidaba la idea de una carrera funcio-naria rígida y cerrada. La iniciativa del Congreso exigía al Ejecutivo una reacción, orientada tanto a que la posible Ley respondiera a las

5 Alan García Pérez, líder del APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) fue ante-riormente Presidente de la República entre 1985 y 1990.

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opciones políticas del gobierno como a evitar que impusiera una importante presión sobre las cuentas fiscales mediante la incorpo-ración a la carrera pública del importante número de empleados contratados de manera temporal. Aunque el tema correspondía a la Secretaría de Gestión Pública de la PCM, la sensación imperante en el gabinete ministerial era que dicha instancia carecía de la fuerza y claridad necesaria para la tarea. Así, el problema para el Presidente García era hallar alguien que deseara hacerse cargo del pesado y complejo tema con alguna probabilidad de éxito.

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A lo largo de Enero de 2008 el Presidente hizo alusión al tema en tres reuniones del Consejo de Ministros, insistiendo siempre en que el asunto no avanzaba y que nadie lo asumía claramente. Aun-que dicha responsabilidad correspondía al Presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo, dado que la Secretaría de Gestión Pública tenía la responsabilidad en la materia y dependía de la PCM, del Castillo tenía su atención concentrada en la solución de varios conflictos sociales en curso y no mostró interés en liderar perso-nalmente el tema. En ese momento, Pasco no mostró interés ex-plícito en asumir la tarea, aunque era consciente que por su perfil profesional el Presidente podía estar pensando en que lo hiciera. En efecto, Pasco tenía una larga trayectoria como especialista en temas laborales y había estado directamente vinculado al tema del empleo público, pues fue parte del equipo técnico que creó en 1984 la Ley de Bases de la Administración Pública Peruana (Decreto Legislativo 276, de la carrera pública) y en el 2001 había asesorado la comisión gubernamental que intentó resolver el complicado problema de los contratados temporalmente bajo la modalidad conocida como “ser-vicios no personales.” En el año 2005 había asesorado al MEF en la

Buscando alguien quese hiciera cargo del tema

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reforma que se hiciera del régimen previsional de los empleados pú-blicos conocido como “cédula viva”, que había sido un serio dolor de cabeza para muchas administraciones gubernamentales. Además, era un reconocido catedrático en derecho laboral en universidades prestigiosas, reconocido nacional e internacionalmente.

Sabiendo que el encargo podía pronto recaer en sus manos, Pasco planteó el asunto a la Comisión Consultiva del Ministerio de Trabajo, que era una junta de notables en temas de empleo y eco-nomía laboral. La reacción inicial de los miembros de la Comisión fue que el Ministerio tenía ya bastante problemas con los sindicatos de trabajadores como para sumar a ellos la presión de los sindica-tos de empleados públicos, que veían en la Ley del Empleo Público la oportunidad de mejorar salarios, reincorporar a la carrera administrativa a los empleados despedidos en las reformas de los años 90 y solucionar el problema de los contratados temporal-mente bajo la modalidad de servicios no personales. Surgió sin embargo en la reunión con la Comisión otra mirada, que hacía el tema atractivo para sus miembros: ninguna dependencia pública conocía tanto las relaciones laborales –estatales o privadas– como el Ministerio de Trabajo. Y tal vez ésta era una opor-tunidad para lograr verdaderos cambios estructurales en el Estado. Sopesando riesgos y oportunidades, Pasco decidió prepararse ante la eventualidad de que tuviera que asumir tan complicado asunto.

Para prepararse ante el posible encargo, Pasco y su jefa de gabinete convocaron a un conjunto de expertos con amplia expe-riencia en la función pública. El conjunto congregaba profesionales –en su mayoría abogados- que desde los años 90 habían trabajado asiduamente en sucesivos esfuerzos de reforma de la administración

Surgió sin embargo en la reunión con la Comisión otra mirada, que hacía el tema atractivo para sus miembros: ninguna dependencia pública conocía tanto las relaciones laborales –estatales o privadas- como el Ministerio de Trabajo. Y tal vez ésta era una oportunidad para lograr verdaderos cambios estructurales en el Estado.

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pública. Algunos de ellos habían tenido además experiencia como directivos públicos en administraciones gubernamentales previas. Se trataba así de un grupo con vasta experiencia de consultoría y gestión en temas de reforma del Estado, que conocía con mucho detalle tanto los esfuerzos previos de reforma del servicio civil como la compleja legislación vigente en la materia; y que además tenía conocimiento directo de los mecanismos formales e informales mediante los cuales se tomaban decisiones en el Estado peruano. Pasco encomendó a la nueva comisión elaborar una norma sobre el empleo público. Aunque el trabajo de la comisión comenzó por concentrarse en analizar y mejorar la propuesta de Ley de Empleo Público que la Comisión de Descentralización del Congreso estaba impulsando, parte de los consultores sentía que debía hacerse un trabajo más estratégico, centrado en enfrentar los problemas urgen-tes. Para ello, creían era necesario contar con expertos en gestión de recursos humanos en el sector público, en el mejor de los casos con experiencia internacional. A esto se sumaba también, la necesidad de hallar alguna forma de financiar el trabajo de la comisión, dado que el Ministerio no contaba con los recursos necesarios para ello.

La Jefe de Gabinete y parte de los consultores programaron entonces reuniones con varias agencias de cooperación. Por suge-rencia de una de las consultoras, acudieron también a la representa-ción del Banco en Lima. El BID mostró interés por apoyar la iniciativa y ofrecieron apoyar al Ministerio de dos maneras. La primera, abrien-do la posibilidad de utilizar recursos del Programa de Moderniza-ción y Descentralización de Estado (PMDE) que el Banco financiaba y la PCM venía ejecutando, para financiar el equipo de consultores del Ministerio del Trabajo. La segunda, aportando asistencia técnica directa mediante la participación de un Especialista del Banco con experiencia en gestión pública y servicio civil.

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Los consultores y miembros de la comisión de expertos, junto con una misión técnica del BID, comenzaron en marzo de 2008 a considerar opciones para responder al encargo del ministro Pasco. Se partió con el reconocimiento de que iniciar una reforma era sin duda urgente e importante, dado que el país –según un estudio rea-lizado por el BID en el año 20036 - contaba con uno de los sistemas de servicio civil más débiles y menos meritocráticos de la región. Un gráfico mostrando el ranking de calidad institucional de los sistemas de servicio civil de la región sirvió– en esta oportunidad y en las re-uniones que posteriormente se realizarían con otras autoridades del gobierno- como síntesis del argumento, puesto que mostraba que el servicio civil peruano ocupaba la posición 17 entre los 21 países considerados en el estudio. Teniendo esta situación en cuenta, en las conversaciones surgieron tres ideas básicas sobre la estrategia de reforma a adoptar.

Generando lasideas básicas

6 Echebarría, Koldo (2006) Informe sobre la situación del Servicio Civil en América Latina. BID: Washington DC

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En primer lugar y considerando la trayectoria de las refor-mas de la administración pública peruana desde los años 90, surgió la idea de optar por una estrategia de reforma menos ambiciosa y abarcadora, concentrándose en algunos aspectos centrales en lu-gar de pretender una reforma integral y simultánea de todos los aspectos vinculados al servicio público. Se estimó que no había su-ficiente consenso en el gobierno, en las fuerzas políticas y entre los expertos en administración pública en el país sobre los contenidos de una reforma integral del servicio público, y que además no esta-ban dispuestas las capacidades institucionales indispensables para implementarla. A esto había que sumar que algunos de los temas que una reforma integral no podría obviar, como el mejoramiento de la escala salarial o la solución al problema de los contratados temporalmente bajo la figura de servicios no personales, probable-

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mente activarían vetos por parte de las autoridades fiscales como había sucedido en anteriores ocasiones, bloqueándose una vez más el camino a la reforma. Tomando en cuenta estas consideraciones, se propuso seguir una estrategia de cambio progresivo, que se concen-trara en áreas de gestión del servicio público en donde era posible construir consensos y que no suscitaran vetos por razones fiscales. Así, en lugar de una Ley general que abordase de una vez todos los temas pendientes con relación al empleo público, surgió la idea de una Ley que se denominó “habilitadora” y “delimitadora.” Con esto se aludía a que la Ley debía habilitar a las instituciones responsables con las capacidades necesarias para una conducción unitaria y estra-tégica del sistema de servicio civil. Se aludía también a que dicha Ley debería delimitar progresivamente un perfil estratégico coherente y comprensivo del modelo de servicio civil deseado, pero sin preesta-blecer detalles que luego resultaran en limitaciones rígidas para el desarrollo efectivo de nuevas prácticas de gestión de los recursos humanos del Estado.

En segundo lugar, hubo coincidencia en la idea de iniciar la reforma mediante un proceso de renovación de los niveles direc-tivos. Tomando como referencia lo ocurrido en Chile desde el año 2004, se recomendó concentrar el esfuerzo reformador en los direc-tivos públicos dado que esto podría tener un efecto transversal de mejora de la calidad de la gestión pública. Sin embargo, el Perú no ofrecía condiciones institucionales mínimas para instalar un sistema como el de Alta Dirección Pública de Chile, dado que no estaba cla-ramente definidos cuales puestos eran de confianza política o no, no había una escala salarial común y atractiva para puestos directivos, y las autoridades políticas que encabezaban los organismos públi-cos no tenían incentivos para recibir directivos que no fueran de su entorno o confianza y mantenerlos en el puesto durante un plazo razonable. Para sortear al menos inicialmente estos problemas, se propuso la creación de un cuerpo especial de gerentes o directivos públicos, a la luz de la experiencia del Cuerpo de Administradores Gubernamentales que existiera en la Argentina en los años 80. La idea implicaba un sistema meritocrático y transparente de selección

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(que no sería administrado por los organismos de destino sino por una agencia central), la ubicación y rotación de los directivos se-leccionados en posiciones clave de la administración, así como la posibilidad de ofrecer estabilidad limitada y respaldo a los directivos más allá de las posiciones en que se ubicaran. Las conversaciones mostraron como útil la idea de un “cuerpo” transitorio, puesto que era indispensable formar, acompañar e incluso cobijar a funcionarios de alto nivel que saldrían a trabajar en la mejora de la gestión pú-blica en condiciones riesgosas e inciertas. Una ventaja adicional de la idea era que el costo de la implementación de un cuerpo limitado de directivos resultaría razonable y podía ser fácilmente calculado, en comparación a los inciertos y probablemente inmensos costos de una reforma de todo el servicio público peruano. A lo largo de las conversaciones, se comenzaron a utilizar algunas metáforas para referirse coloquialmente a la idea propuesta. Así, se consideró que el cuerpo de gerentes era una suerte de “invernadero” para generar directivos públicos en condiciones de adecuada protección, siendo que el cometido de dicho cuerpo era generar una suerte de shock de capacidad gerencial, lo que fue graficado mediante la imagen de una “intravenosa” de capacidad directiva para el Estado.

Finalmente, se llegó también a la idea de que era indispensa-ble contar con una agencia que tuviera suficiente capacidad, autori-dad y claridad estratégica para conducir un proceso que justamente por ser progresivo sería largo. Si bien la Ley Marco del Empleo Públi-co del año 2004 había creado el Consejo Superior del Empleo Públi-co (COSEP) como entidad rectora del servicio público peruano, este nunca llegó a ser implementado. Se concluyó que el COSEP -dado su carácter de consejo conformado por representantes de distintos sectores: el poder ejecutivo, los Presidentes regionales y gobiernos locales y las universidades - no tenía las características de un orga-nismo ejecutivo capaz de impulsar consistentemente una reforma en el mediano plazo. Se propuso así la creación de una agencia cla-ramente ejecutiva y de ser posible – inspirándose en la experiencia del Consejo de Alta Dirección Pública de Chile- establecer que fuera conducida por un consejo de expertos independientes.

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En la formulación de estas propuestas los expertos utiliza-ron extensivamente el término “servicio civil”, no así el de “empleo público.” Aquél había sido claramente adoptado por varios organis-mos internacionales y otros gobiernos desde inicios de la década del 2000, pues permitía enfatizar el conjunto de procesos y dimensiones que conforman la gestión de las personas en el Estado, evitando concentrar la atención exclusivamente en los aspectos contractuales, salariales y laborales, tal como el término “empleo público” sugiere.

El ministro Pasco acogió muy positivamente las ideas pro-puestas, entendiendo que le ofrecían un rumbo claro y concreto para enfrentar la tarea que el Presidente probablemente le encar-garía, con un enfoque que consideró a la vez innovador y viable. Gustó mucho de la idea de un shock de capacidad gerencial (expre-sada en la metáfora de la “intravenosa”) y sobre todo del uso del término “servicio civil”, puesto que destacaba el sentido de servicio que debía tener el trabajo de los funcionarios públicos. Le extrañó, sin embargo, no hallar propuestas relativas a la capacitación de los empleados públicos, tema que le parecía medular. Se incorporó así al conjunto de ideas propuestas la de un sistema de capacitación, pero que en vez de que se basara en una escuela pública para fun-cionarios –como había sido la tradición en el Perú y en varios países de la región- se pensó en un sistema de subsidio a la demanda de capacitación de los funcionarios, que de esa forma podrían seguir estudios en universidades de prestigio. Para esto se consideró ne-cesario contar también con un proceso de certificación de los pro-gramas de estudio en temas públicos, a fin de garantizar estándares adecuados de calidad.

Entre los consultores que eran parte de la comisión de ex-pertos hubo reacciones diversas. Algunos consideraron que las pro-puestas conformaban una agenda “mínima” y que por lo tanto resul-taba demasiado modesta frente a la magnitud de los problemas que había que enfrentar. Otros, en cambio, argumentaron que a lo largo de los últimos 15 años sucesivos y ambiciosos intentos de reforma del empleo público habían logrado avanzar poco o nada, por lo que

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era momento de centrarse en una agenda que aunque fuera mínima, podía tener posibilidades de ser política, técnica y financieramente viable. El ministro Pasco, por su parte, se entusiasmó con las ideas que se le habían presentado y pensó que tenía un conjunto de pro-puestas que podrían a la vez servir para enfrentar los problemas

del servicio público y res-ponder a las expectativas del Presidente. Así, en la próxima reunión del gabi-nete ministerial Pasco ofre-ció por propia iniciativa al Ministerio del Trabajo para hacerse cargo de impulsar la reforma del empleo pú-blico. Al hacer dicho ofre-cimiento, el ministro fue

frontal y persuasivo: “Presidente, si usted me encarga el tema hace-mos la reforma.” Aunque el Presidente no mostró el entusiasmo que Pasco esperaba, le encargó inmediatamente el tema, probablemente porque nadie más se había ofrecido con tanta vehemencia a hacerse responsable de un tema viejo y complicado.

El momento era propicio, pues era posible aprovechar las fa-cultades legislativas que el Congreso había delegado al Ejecutivo con motivo de la aprobación e implementación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de América, puesto que di-cha delegación contemplaba medidas de modernización del Estado que favorecieran la integración comercial.7 Dichas facultades vencían a fines de junio del 2008. Así, por segunda vez desde el año 1995, la posibilidad de reformar el servicio civil pasaba por aprovechar el breve espacio de duración de facultades legislativas delegadas al Ejecutivo. Dado el plazo vigente para el uso de las facultades legisla-

Otros, en cambio, argumentaron que a lo largo de los últimos 15 años sucesivos y ambiciosos intentos de reforma del empleo público habían logrado avanzar poco o nada, por lo que era momento de centrarse en una agenda que aunque fuera mínima, podía tener posibilidades de ser política, técnica y financieramente viable.

7 Ley 29157, 20 de diciembre de 2007.

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tivas delegadas por el Congreso, el ministro tenía poco más de tres meses para presentar y lograr que se aprobaran las propuestas que quería impulsar. Luego del trabajo realizado en el mes de marzo, él y su entorno inmediato pensaban que tenían alternativas valiosas y novedosas que presentar al Presidente. Pero antes de ello Pasco consideró prudente verificar cuánto apoyo político podría obtener el paquete de propuestas dentro del gabinete ministerial, de manera que programó reuniones con algunos ministros clave a fin de pre-sentarles las ideas en cuestión.

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La primera reunión debía ser con el Presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo. Un paso previo, sin embargo, era tomar contacto con la Secretaría de Gestión Pública, que formaba parte de la PCM que dirigía Del Castillo. La importancia que dicha Secretaría tenía para hacer viable las iniciativas del Ministerio de Trabajo era doble. Por un lado, era la instancia que formalmente tenía mandato sobre los temas del servicio público. Por otro, controlaba la ejecu-ción del Programa de Modernización del Estado (PMDE), financiado mediante un préstamo con el BID, que era la fuente de los recursos que el Banco había sugerido a Pasco utilizar para financiar el trabajo de la comisión de expertos.

La Jefa de Gabinete del ministro Pasco y algunos de los con-sultores se reunieron con la Secretaría de Gestión Pública. Esta ins-tancia no se opuso tajantemente a las ideas propuestas pero, como era natural, reclamó para sí un rol importante en el proceso. La si-tuación no se complicó, sin embargo, porque durante la reunión con Del Castillo el ministro no objetó ninguna de las ideas y apoyó el rol protagónico del Ministerio de Trabajo en el asunto, motivado pro-

Logrando apoyo políticodentro del gabinete

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bablemente por su interés por sacar de la agenda inmediata de su cartera un tema muy complejo. Se acordó así que la Secretaría de Gestión Pública participaría en el proceso, para lo cual se destacó a dos funcionarios, quienes se integraron al trabajo de la comisión de expertos. Se acordó también que el Programa de Modernización del Estado financiaría el trabajo de la comisión, mediante contratos para los consultores externos.

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A continuación, la jefe de gabinete y los consultores se reu-nieron con la ministra de Transportes y Comunicaciones, Verónica Zavala, quien había estado a cargo de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) en el 2006 y tenía una larga expe-riencia como experta en temas de gestión pública. Conocedora del tema y teniendo cercanía a varios de los consultores del Ministerio de Trabajo con los que había trabajado anteriormente, la ministra hizo observaciones precisas con el propósito de hacer las propues-tas más viables política y técnicamente.

La tercera reunión programada por Pasco era con Luis Ca-rranza, a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). La reunión aparecía como la más problemática de las tres, pues era conocida la reticencia que tenía el MEF a apoyar iniciativas en el área del empleo público dado que podían conducir a importan-

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tes incrementos del gasto público. De hecho, a la larga lista de situaciones en que el MEF había vetado iniciativas al respecto, se sumaba la oposición que dicho ministerio manifestó al intento que el ministro Pasco tuvo al inicio de su gestión por solucionar el pro-blema de los contratados temporales en el Estado. En dicha oca-sión, el Presidente García respaldó la postura del MEF, que sostenía que las propuestas de Pas-co carecían de una visión de conjunto y estructural del problema del empleo público. En estas circuns-tancias, era previsible que el MEF interpretara la so-licitud de reunión con el ministro Pasco como un nuevo intento de éste por insistir con su propuesta sobre los contratos temporales y fuera poco permeable a las propuestas que el ministro llevaba. Para flexibilizar la posible reticencia del MEF, el equipo de consultores pensó que lo mejor era poner por delante la propuesta del cuerpo de directivos públicos, ofreciendo al ministro centrar dicho cuerpo en cargos directamente vinculados a la ejecución de la inversión pública. La baja ejecución de los recursos públicos destinados a la inversión, tanto en organismos del gobierno central como en los gobiernos sub nacionales, era una preocupación central del gobierno y se la consideraba vinculada a la débil capacidad de gestión de los organismos públicos. Este problema era muy visible y frustrante dada la mayor disponibilidad de recursos como resul-tado tanto del crecimiento económico (el PIB creció en 2007 y 2008 a tasas de 8.9% y 9.8% respectivamente) como del canon minero al cual tenían ya acceso los gobiernos locales y regionales.

A la consideración del impacto positivo que el cuerpo de ge-rentes podría tener en la ejecución del gasto, Pasco y los consultores sumaron la idea de que el cuerpo de directivos tendría un costo conocido y acotado, por lo que su impacto fiscal seria menor y fá-

A la consideración del impacto positivo que el cuerpo de gerentes podría tener en la ejecución del gasto, Pasco y los consultores sumaron la idea de que el cuerpo de directivos tendría un costo conocido y acotado, por lo que su impacto fiscal seria menor y fácilmente controlable

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cilmente controlable. La reacción del ministro Carranza ante estas ideas fue muy positiva y señaló que las propuestas le parecían lo más sensato que había escuchado sobre el tema en mucho tiempo. Así, la posibilidad de un veto del MEF salió del escenario inmediato, aunque no fue posible lograr que funcionarios del MEF se compro-metieran a participar en el trabajo de la comisión del Ministerio de Trabajo, como sí se había logrado en el caso de la Secretaría de Gestión Pública.

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Con el apoyo ofrecido por los tres ministros visitados, Pasco programó una reunión con el Presidente García con la finalidad de obtener su aprobación a las ideas que impulsaba. Como prepara-ción para la reunión, los consultores organizaron las ideas plantea-das asociándolas a un conjunto básico de problemas, lo que dio como resultado una tabla que sirvió para consensuar y ordenar las propuestas.

La reflexión sirvió también para trazar una estrategia legal. El equipo de expertos consideró que impulsar una norma que abor-dara integralmente todos los problemas y aspectos del servicio civil carecía de sentido dada la estrategia de reforma progresiva o esca-lonada que se estaba asumiendo. Una norma integral sería además fácilmente cuestionada por el Congreso (que tenía la prerrogativa de revisar y derogar las normas aprobadas mediante las facultades delegadas) por considerarla un uso abusivo de las facultades legisla-tivas por parte del Ejecutivo. Por otra parte, aunque la norma se con-centrara sólo en las medidas incluidas en la “agenda mínima”, existía el riesgo de que una sola norma conteniendo todas las propuestas

Trazando laestrategia legal yobteniendo mandato

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pudiera ser fácilmente vetada u obstruida durante el proceso de ne-gociación al interior del gobierno. Para disminuir estos riesgos los expertos decidieron que lo mejor era elaborar varios Decretos Legis-lativos, dedicando un Decreto a cada una de las cuatro propuestas planteadas: la nueva agencia de Servicio Civil, el Cuerpo de Gerentes Públicos (como finalmente se denominó la iniciativa), el sistema de capacitación de funcionarios y el establecimiento de un nuevo régi-men de incompatibilidades y prohibiciones para la función pública. Una posible norma integral sobre todos los aspectos pendientes del servicio civil se dejaría para más adelante.

Problema Medida de alto impacto Ideas iniciales

No existe gestión de recursos humanos. No hay información, supervisión,

regulación.

Conformación de la nueva agencia de Servicio Civil

Insistir en calidad e in-dependencia de la insti-

tución.

No se recluta profe-sionalmente a los cargos

directivos.Cuerpo de gerentes.

Generar concursos com-petitivos.

El Cuerpo debe enfocarse en la aceleración de inver-

siones públicas.

El equipo debe demostrar que costos de la iniciativa

no son muy altos.

Las Regiones y municipali-dades no pueden racional-

izar personal.

Sistema facultativo de gasto bajo condición de

modernización.

Debe ser una herramienta de descentralización.

Voluntario.

No hay programas de capacitación de personal,

lo que no permite que mejoren los funcionarios

actuales.

Normas sobre capac-itación. Pendientes.

Normas sobre incompat-ibilidades y prohibiciones son excesivas e ineficaces y desalientan la función

pública.

Normas sobre incompatib-ilidades y prohbiciones.

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A estas ideas se sumó la propuesta de una de las consultoras del equipo (que pensaba que la agenda “mínima” de propuestas era demasiado modesta) consistente en la flexibilización del régimen laboral público (D.L. 276) en el caso de aquellos gobiernos regio-nales y municipales que decidieran voluntariamente reorganizar su estructura y planta de personal (propuesta denominada “régimen de optimización facultativa para gobiernos regionales y municipales”). Adicional-mente, el propio ministro Pasco decidió que la opor-tunidad era propicia para insistir con su propuesta de solución a los contra-tos temporales, mediante la creación de un nuevo tipo de contratación pro-piamente laboral, denominada Contratación Administrativa de Ser-vicios (CAS), que reconocería derechos laborales mínimos que los actuales contratos temporales simplemente ignoraban. Aunque par-te de los expertos de la comisión argumentaron que la inclusión de dicha propuesta podía nuevamente levantar el veto del MEF –a quien no se había advertido de la reactivación de dicha propuesta- el ministro Pasco decidió finalmente que la idea se incluiría en la presentación al Presidente.

En la reunión con el Presidente, que tuvo lugar a fines de abril 2008, el ministro expuso sobre las propuestas que contendrían los cinco Decretos Legislativos, insistiendo en la idea de que este sería el inicio de un proceso gradual pero coherente de reforma del servicio civil, que enfrentaría los problemas más urgentes pero factibles de solución. La idea del cuerpo de gerentes públicos fue ilustrada acu-diendo a la metáfora de la “intravenosa” de capacidad directiva y se e insistió nuevamente en la idea –que había resultado tan útil en el MEF- de ligar dicha propuesta con la mejora de la ejecución del gas-to público, dado que la baja ejecución presupuestal era una preocu-

En la reunión con el Presidente, que tuvo lugar a fines de abril 2008, el ministro expuso sobre las propuestas que contendrían los cinco Decretos Legislativos, insistiendo en la idea de que este sería el inicio de un proceso gradual pero coherente de reforma del servicio civil, que enfrentaría los problemas más urgentes pero factibles de solución.

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pación que aparecía constantemente en las declaraciones públicas del Presidente. Si bien García no pareció inicialmente entusiasmado con las ideas, su interés creció cuando se le explicó detalladamente como funcionaba el ciclo de gestión y ejecución presupuestaria en la práctica y como la introducción de ejecutivos dinámicos podría ayudar a su mejora. Esta explicación impactó al Presidente, que a lo largo de sus dos años de mandato había visto como en un contexto de abundancia de recursos públicos una serie de iniciativas desti-nadas a acelerar la inversión (como el publicitado “shock de inver-siones” de 20068), profundizar la descentralización (como el “shock descentralista” en el 2006 también9) o enfrentar problemas urgentes (cual fue el caso de la iniciativa de reconstrucción de las zonas de-vastadas por el terremoto de agosto de 2007)10 se truncaban ante las enormes dificultades burocráticas para una gestión pública ágil.

García accedió a que se trabajara sobre las ideas propuestas por Pasco, incluyéndolas en el conjunto de Decretos que se apro-barían a fin de junio mediante las facultades delegadas, pero puso como una importante condición que se incluyeran medidas para la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos. La evalua-ción de los funcionarios constituía una preocupación específica de García, quien a fines del 2006 había enviado al Congreso un proyec-to de Ley para establecer un sistema de evaluación del rendimiento, que no fue considerado por los parlamentarios. Luego –en una serie de muy debatidos artículos periodísticos sobre su visión del país- el Presidente destacó la evaluación de rendimiento y su vinculación a

8 El “shock de inversiones” fue una iniciativa presidencial para acelerar las inversiones en áreas clave para la ciudadanía, como la salud y la seguridad pública.

9 El denominado “shock descentralista” de octubre 2006 (DS 068-2006-PCM) consistió en el compromiso de transferir antes del 31 de diciembre de 2007 las 185 funciones que la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales disponía pasaran del gobierno central a las autoridades regionales, lo que debería facilitar la gestión de estas últimas.

10 Para agilizar la reconstrucción de las zonas afectadas por el sismo de agosto 2007, el gobierno creó el Fondo de Reconstrucción del Sur (FORSUR) e incluso –buscando la agi-lidad en la gestión- encargó su dirección a un conocido empresario privado. La gestión del Fondo era considerada sin embargo, a mediados del 2008, seriamente defectuosa y lenta por diversos actores políticos, nacionales y locales (Zolezzi: 2007).

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una remuneración salarial diferenciada como un tema central en la reforma del Estado11. Por ello y pese a que los demás participan-tes en la reunión argumentaron que era prematuro incluir en los decretos un tema tan complejo y que además podría suscitar con-flictos con los sindicatos de trabajadores públicos en un momento aún incipiente del proceso de reforma, el Presidente insistió en el asunto expresamente. García accedió también a incluir en el paque-te la nueva modalidad de Contratación Administrativa de Servicios propuesta por Pasco para enfrentar el problema de las contratacio-nes temporales, quien argumentó que ahora sí poseía una visión estructural y de conjunto del problema del empleo público.

Aunque no estaba en los planes del ministro Pasco hacer públicas aún las propuestas a las cuales el Presidente había dado luz verde, el primer ministro Del Castillo y él mismo recibieron una invitación de la Comisión de Descentralización del Congreso para exponer sobre lo que estaban trabajando en el área de reforma del empleo público. Dicha invitación respondía a que en una anterior oportunidad Del Castillo había mencionada a dicha Comisión que el Ministerio de Trabajo tenía una nueva iniciativa con propuestas novedosas sobre el empleo público. La presentación de ambos mi-nistros no fue bien recibida, lo que condujo al ministro Pasco a vi-sitar los principales medios de comunicación para revertir la sensa-ción desfavorable que la reunión con los congresistas había dejado. Como resultado de ello, el diario El Comercio –de los más impor-tantes del país- publicó una entrevista al Presidente García titulada: “Necesitamos despartidarizar la gerencia pública del país.” Al hacer referencia a la reforma del Estado durante la entrevista, el Presiden-te -recogiendo directamente una de las ideas presentadas por el ministro Pasco en la reunión de abril- señalaba: “un tema central

11 “Receta para acabar con el perro del hortelano”, en: El Comercio, 25 de noviembre de 2007. En el artículo el Presidente asevera que “un Estado que paga por igual al buen trabajador y al empleado ineficiente, no ofrece ningún estímulo, como si lo brinda la actividad priva-da. Sin esta modificación (la aprobación de un sistema de evaluación del rendimiento) el Estado seguirá siendo una carga sobre el país y no una institución a su servicio.”

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es la creación de un cuerpo de gerencia pública. Necesitamos des-partidarizar la gerencia pública del país. Una entidad lo más alejada del poder político y que se encargue de seleccionar a los mejores gerentes y ponerlos a disposición de las regiones.” Y añadió la ne-cesidad de pagar bien a estos gerentes –incluso por encima del sa-lario presidencial y de los techos salariales establecidos al inicio de su propio gobierno.12 Al día siguiente, el mismo diario publicó un editorial titulado Alta gerencia para impulsar el Estado, en el que ca-lificó las propuestas de audaces, apoyando los principales objetivos del proyecto de reforma pero señalando inquietudes relativas a si las propuestas mantenían relación con un enfoque mas amplio de los problemas de carrera pública, salarios y selección de funcionarios en todo el aparato público.13

12 El Comercio, 11 de mayo de 2008.13 El Comercio, 12 de mayo 2008.

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Con un mandato presidencial claro, el equipo de consultores se abocó a la elaboración de los Decretos con excepción del relativo al Régimen de Contratación Administrativa de Servicios, que Pasco en-cargó a otras personas dentro del Ministerio. Aunque los borradores de los Decretos debían ser vistos por el equipo completo, se asigna-ron responsabilidades individuales para hacer posible su elaboración y negociación en el corto plazo de dos meses. Con apoyo del BID, se organizaron dos videoconferencias para recoger la opinión de exper-tos extranjeros con experiencia en el área del servicio civil: Francisco Longo, académico español de la Escuela Superior de Administración y Dirección de Empresas (ESADE), conocedor de los esfuerzos de refor-ma de los servicios civiles en América Latina y quien además dirigiera la realización del diagnóstico de calidad de los servicios civiles lati-noamericanos que el BID hiciera en el año 2003; y Mario Waissbluth, académico de la Universidad de Chile y miembro del Consejo de Alta Dirección Pública que se creó en Chile el año 2004.

Con relación a la creación de la nueva agencia, las ideas ini-ciales se orientaban hacia una organización con un grado importan-

Elaborando losDecretos Legislativos

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te de autonomía, atendiendo a que debía garantizar una conducción profesional de la reforma del servicio civil y, en particular, la selec-ción meritocrática de los miembros del Cuerpo de Gerentes Públi-

cos. Para ello, se discutió la posibilidad de adoptar un modelo similar al del Con-sejo de Alta Dirección Pú-blica de Chile, conformado por expertos de recono-cido prestigio profesional pero que al ser propues-tos por el Presidente de la República y votados por el Congreso, garantizaban

una articulación adecuada entre profesionalismo y apertura hacia las opciones políticas tanto del gobierno como de otras fuerzas polí-ticas. Sin embargo, el equipo de expertos concluyó que dicha opción era poco viable, considerando el grado de fragmentación política que caracterizaba al Legislativo peruano. En las semanas siguientes, se argumentó también que la Ley del Poder Ejecutivo no preveía ninguna organización dirigida por un consejo con dichas caracte-rísticas y que dado que dicha norma –que colaboraba a organizar racionalmente el Ejecutivo- se había aprobado recientemente, no era conveniente comenzar a hacer excepciones a la misma. Entre las opciones disponibles se consideró que la más adecuada era la de un Organismo Técnico Especializado (OTE), dado que la mencio-nada Ley establecía que dichos organismos podían crearse excep-cionalmente “cuando existe la necesidad de planificar y supervisar o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo, de carácter multisectorial o intergubernamental, que requieren de un alto gra-do de independencia funcional.”14 La Ley indicaba también que los OTEs estarían dirigidos por un Consejo Directivo, de manera que los expertos pensaron en acomodar en esta fórmula la idea original

Con relación a la creación de la nueva agencia, las ideas iniciales se orientaban hacia una organización con un grado importante autonomía, atendiendo a que debía garantizar una conducción profesional de la reforma del servicio civil y, en particular, la selección meritocrática de los miembros del Cuerpo de Gerentes Públicos.

14 Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (20 diciembre 2007), art. 33.

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de un consejo de expertos. En el marco de la misma Ley, se asumió también que la nueva agencia debería constituirse como “ente rec-tor” del sistema de gestión de recursos humanos del Estado, uno de los once sistemas administrativos transversales previstos por la mencionada norma.

En la reunión sostenida con el Presidente en abril, el minis-tro Pasco y su equipo propusieron la creación de la agencia bajo la forma de un OTE. Ésta sería el ente rector del servicio civil a nivel del gobierno central, gobiernos regionales y municipalidades. Pro-pusieron también que el Consejo Directivo –a ser nombrado por el Presidente- estuviera compuesto por especialistas en gestión públi-ca y gestión de recursos humanos. Para garantizar su independencia técnica se planteó que los miembros del Consejo se renovaran esca-lonadamente, tuvieran causales de remoción claramente tipificadas e incompatibilidades predefinidas. Aprobadas estas ideas, se co-menzó a elaborar el Decreto respectivo. El ministro Pasco, queriendo resaltar a la vez el carácter rector del nuevo organismo y la idea de servicio implícita en el término “servicio civil”, decidió denominarlo Autoridad Nacional del Servicio Civil.

En cuanto a la elaboración del Decreto sobre el Cuerpo de Gerentes Públicos, las ideas iniciales apuntaban a seleccionar pro-gresivamente un conjunto de profesionales, a los cuales se capacita-ría en gerencia pública y ejecución del gasto, para luego ofrecerlos a las instituciones del poder ejecutivo y gobiernos regionales para ocupar puestos de mando medio, dentro de un nuevo marco de carrera, desempeño y remuneración aplicable solo a estos cargos. Los miembros del Cuerpo rotarían en varias posiciones a lo largo del tiempo, manteniendo siempre su pertenencia al mismo y volviendo a él cuando concluyeran su período en una posición determinada. La remuneración de cada gerente sería compartida entre el cuerpo y la institución pública donde este ocupase una plaza, de manera que pudiera ser mayor a la que la posición ofrecía por sí sola. Se consideró que la propuesta tenía las siguientes ventajas: i) confor-maba un cuerpo de nivel intermedio que se constituiría en impulsor

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de la reforma del servicio civil (y de la gestión pública); ii) permitiría homogenizar formas de acción para el diseño e implementación de políticas públicas, así como para ejecutar el gasto público siguiendo criterios coherentes de eficiencia y calidad; iii) visibilizaría el esfuer-zo de reforma del gobierno así como sus efectos en la gestión de los servicios que reciben los ciudadanos; iv) no imponía el proceso de reforma a las instituciones públicas, sino que las inducía a asu-mirlo voluntariamente mediante poderosos incentivos (funcionarios seleccionados rigurosamente, formados en gerencia pública y finan-ciados en parte por el propio cuerpo de gerentes públicos); y –fi-nalmente- v) que la rotación de los miembros del cuerpo en varias instancias de gobierno (incluso regionales) difundiría el efecto de la reforma en el sector público, facilitando además la coordinación entre instituciones y niveles de gobierno y promoviendo la difusión de buenas prácticas de gestión.

Estas ideas fueron llevadas a detalle por el equipo de exper-tos durante la elaboración del Decreto. Se acordó así que el cuerpo tendría carácter transitorio, puesto que en algún momento sería ne-cesario incorporar a los nuevos gerentes a una carrera pública re-gular pero renovada, evitando que se consolidaran como un grupo paralelo a la carrera. Dado que era imposible determinar un plazo de tiempo para que el diseño de una nueva carrera pública madurase y estuviera vigente, se pensó en limitar la existencia del Cuerpo es-tableciendo un número limitado de plazas (alrededor de 300), pero esta idea finalmente no fue incluida en el Decreto correspondiente. Se precisó también que se crearía un régimen laboral especial para los miembros del Cuerpo, de manera que los gerentes no tendrían inamovilidad funcionaria sino un contrato de tres años de vigencia con el Cuerpo, renovables según desempeño. Tendrían también una remuneración sensible a la experiencia y al costo de oportunidad de los profesionales en el mercado laboral. Respecto a este último pun-to, el Presidente había mostrado disponibilidad a superar los techos salariales implantados al inicio de su gobierno. Se precisó también que en un inicio al menos, el Cuerpo se concentraría en profesio-nales competentes en gestión administrativa y del gasto público,

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dado que la ejecución del gasto era una preocupación directa del Presidente y del gabinete ministerial (particularmente de la cartera de Economía y Finanzas).

Hubo sin embargo algunas discrepancias al interior del equi-po a raíz de posturas que consideraban que la propuesta, al flexibili-zar las reglas de inamovilidad en el cargo que establecía el régimen laboral público (Decreto Legislativo 276), desvirtuaba la sustancia misma del servicio público y atentaba contra los derechos laborales logrados por los servidores públicos peruanos. Se asentó sin embar-go la postura mayoritaria del equipo, que era favorable a un régimen más flexible y sin inamovilidad. Los demás Decretos –relativos a la capacitación de funcionarios, al régimen de incompatibilidades y a la optimización institucional para los gobiernos subnacionales- fue-ron también desarrollados en paralelo por el equipo de expertos.

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A mediados de mayo de 2008 el Presidente recibió la pro-puesta del Decreto Legislativo creando la Autoridad Nacional del Servicio Civil, pero no el paquete completo de normas que espe-raba. El ministro Pasco había decidido actuar con cautela y prefirió entregar sólo una parte de lo ofrecido, a la espera de las primeras reacciones. El documento enviado fue devuelto con una serie de anotaciones de puño y letra del propio Presidente, quien había leído minuciosamente la norma y hecho muchas observaciones. A fines de mayo el Presidente recibió la nueva versión que recogía sus observa-ciones y pocos días después el resto de Decretos.

El Presidente respondió nuevamente con varios comentarios a los Decretos e incluyó también en el Decreto sobre la Autoridad del Servicio Civil un conjunto de artículos sobre la evaluación de funcionarios. García insistía así en el punto que había pedido incluir en la reunión de abril. El equipo de expertos a cargo de los Decretos tenía, sin embargo, importantes aprehensiones sobre el tema. Con-siderando que en el intento de reforma realizado entre 1995 y 1997 la discusión sobre posibles despidos de funcionarios había sido uno

La negociación yaprobación de los Decretos

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de los factores que precipitaron el fracaso de dicha iniciativa, se con-sideraba indispensable evitar un escenario similar esta vez. Por otra parte, los consultores creían que era muy difícil realizar avances sus-tantivos en la evaluación del desempeño de los funcionarios cuando usualmente las organiza-ciones públicas carecían de buenas descripciones de puesto, planes de trabajo claros e indicadores sobre metas y cumplimiento de tareas, instrumentos todos que tomaría un tiempo im-portante desarrollar. Pero, ante la evidencia de que el Presidente no arreciaría en su exigencia el equipo optó por hacer una contrapro-puesta. Esta consistía en incluir el tema de evaluación en el Decreto sobre capacitación. Esto obedecía a dos razones. En primer lugar, se pensó que era útil vincular explícitamente la evaluación con la capa-citación de los funcionarios, de manera que se evitara una lectura de la iniciativa como punitiva o dirigida a despidos masivos. En segun-do lugar, al desplazar el tema hacia el Decreto sobre capacitación se quiso evitar que el tema de las evaluaciones, que podía levantar reacciones negativas entre los sindicatos de empleados públicos, pudiera poner en riesgo la aprobación del Decreto que creaba la nueva agencia o incentivar al Congreso a impugnar dicha norma en los meses subsiguientes a su aprobación por el Ejecutivo. La comi-sión de expertos consideraba que en el peor de los casos, si el tema levantaba vetos, se vería complicada la aprobación o la vigencia del Decreto sobre capacitación, que aunque era importante no era vital para el conjunto de la propuesta, mientras que la creación de la nue-va agencia era un tema de vida o muerte para la reforma.

Con esta propuesta en mano, a inicios de junio se entregó una nueva versión de los Decretos, que el Presidente accedió a dis-cutir en la siguiente reunión del Consejo de Ministros. Se presentó, sin embargo, el problema de que tanto el ministro Pasco como el ministro de Economía estarían de viaje en dicha fecha. El Presidente

...se pensó que era útil vincular explícitamente la evaluación con la capacitación de los funcionarios, de manera que se evitara una lectura de la iniciativa como punitiva o dirigida a despidos masivos.

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decidió no aplazar la discusión de los Decretos y los incluyó en la agenda del Consejo. La ministra de Justicia era quien quedaría a cargo de la cartera de Trabajo en ausencia de Pasco y por lo tanto sería la encargada de sustentar los Decretos ante sus colegas de ga-binete. El equipo de expertos preparó la presentación con la ministra y varios de sus miembros acudieron a la reunión. Sin embargo, pese a que estos estaban preparados para intervenir en un debate que se pensaba sería complejo y largo, no fue necesario un gran esfuerzo debido a que el propio Presidente mostró que apoyaba plenamente la propuesta. Así, el propio García respondió a varias de las inquie-tudes de los ministros más inquisidores, que en realidad eran pocos dado el cabildeo que en los meses anteriores había realizado el mi-nistro Pasco y el equipo de expertos.

El 13 de junio – a dos semanas de que concluyera el plazo que tenía el Ejecutivo para utilizar las facultades legislativas delega-das por el Congreso- se enviaron a Palacio de Gobierno los Decretos en versión final junto con las necesarias “exposiciones de motivos”

que deben acompañar toda norma legal peruana. Pero, pese a todo el proceso de discusión de las propuestas ya recorrido, la Dirección Nacional de Presupuesto Público del MEF mantenía aún observaciones que ha-cer. Dichas preocupaciones provenían, entre otros pun-

tos, de las atribuciones que se proyectaba dar a la nueva agencia en temas salariales, lo que usualmente había sido un ámbito de acción privilegiada del MEF. El equipo de consultores del Ministerio de Traba-jo sabía que las reuniones con los funcionarios del MEF serían difíciles.

En las conversaciones participaron varios funcionarios del MEF y de la PCM. El MEF hizo varias observaciones a las propues-tas, centradas fundamentalmente en las dificultades para financiar

El 13 de junio – a dos semanas de que concluyera el plazo que tenía el Ejecutivo para utilizar las facultades legislativas delegadas por el Congreso- se enviaron a Palacio de Gobierno los Decretos en versión final junto con las necesarias “exposiciones de motivos” que deben acompañar toda norma legal peruana.

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el Cuerpo de Gerentes Públicos y la Autoridad del Servicio Civil. Propuso que los recursos necesarios salieran del presupuesto del Ministerio de Trabajo –que impulsaba la iniciativa- o del correspon-diente a la PCM –que era según las normas vigentes la responsable por los temas de gestión y empleo público. Los con-sultores del Ministerio de Trabajo contaban hacía varias semanas con una estimación de los costos de ambas medidas y con-sideraban que estos eran bastante modestos. Sabían también que ni la PCM ni el Ministerio de Trabajo estarían dispuestos a ceder presupuesto propio para finan-ciar estas medidas, por lo que devolvieron el argumento señalando que –dadas sus responsabilidades legales- debiera ser el propio MEF quien indicara que partidas de otros ministerios habría que afectar, si ello fuese necesario. En las reuniones siguientes se acordó que para financiar el Cuerpo de Gerentes se utilizaría parte de los re-cursos hasta el momento destinados al Fondo de Apoyo Gerencial (FAG). Este era un fondo –existente desde los años noventa- que el gobierno ponía a disposición de los ministerios para contratar funcionarios de alto nivel en puestos de confianza, con salarios me-jores a los que las regulaciones salariales del sector público ofrecían. Pero, en lo referido al financiamiento de la nueva agencia, no se pudo llegar a ningún acuerdo. Cuando el proceso de negociación llegó al límite sin solución alguna, se presentó el propio Presidente García y dio claras señales de su apoyo al proyecto de reforma, lo que distendió las conversaciones y generó que se llegara a acuerdos en los asuntos pendientes, asignándose una partida presupuestal en el año 2008 para la instalación de la nueva agencia y la creación del Cuerpo de Gerentes Públicos. El consenso fue también facilitado por la iniciativa de incorporar tanto al Director de Presupuesto Público del MEF como a la Secretaria de Gestión Pública de la PCM al Conse-jo Directivo de la nueva entidad de Servicio Civil. La idea fue acogida y se incluyó en el Decreto correspondiente.

El consenso fue también facilitado por la iniciativa de incorporar tanto al Director de Presupuesto Público del MEF como a la Secretaria de Gestión Pública de la PCM al Consejo Directivo de la nueva entidad de Servicio Civil.

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Finalmente, el 21 de junio de 2008 se aprobaron cuatro De-cretos mediante los cuales se creó la Autoridad Nacional del Servi-cio Civil y el Cuerpo de Gerentes Públicos (dependiente de la an-terior), se aprobaron normas sobre capacitación y evaluación del rendimiento de los funcionarios públicos y se estableció el Régimen Especial Facultativo para los Gobiernos subnacionales.15 La norma sobre incompatibilidades y prohibiciones de los funcionarios no se aprobó, puesto que no estuvo concluida a tiempo para su conside-ración en el Consejo de Ministros. Por otra parte, el Decreto sobre el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) fue aprobado unos días después.16

Comentando los Decretos el mismo día de su aprobación, el Presidente García declaró: “de ahora en adelante el mérito y el esfuerzo serán la base del empleo público como lo son también en el empleo privado.” Destacó en primer lugar la idea de que los funcionarios se-rían evaluados cada dos años y luego capacitados, indicando que “de ahora en adelante todos, desde el presidente hasta el último guardián del sector público, seremos evaluados.” Haciendo referencia al Cuerpo de Gerentes Públicos y a los mejores sueldos que se ofrecería a sus miembros (hasta 30% por encima del sueldo presidencial), precisó que esto no serviría para elevar los ingresos de los funcionarios de con-fianza o elección política: “Si se puede a los políticos menos sueldos. Desde el presidente, los parlamentarios y todos los nombrados por los políticos. Lo que queremos es mejorar la condición del gerente públi-co.”17 El ministro Pasco, por su parte, destacó la novedad que implicaba utilizar el término “servicio civil”: “deliberadamente se ha prescindido de otro tipo de denominaciones, como carrera administrativa, empleo público, que hacen referencia a la relación de trabajo, para asentarla en lo que es fundamental: el Estado al servicio de la ciudadanía. Los servi-dores públicos haciendo honor a ese nombre.”18 El mismo día, sin em-

15 Decretos Legislativos 1023, 1024, 1025 y 1026 del 21 de junio de 2008.16 Decreto Legislativo 1057 del 28 de junio de 2008. 17 El Comercio 21 de junio de 2008.18 El Comercio 21 de junio de 2008.

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bargo, algunos congresistas manifestaron discrepancia con lo apro-bado por el Ejecutivo, señalando que era un exceso aprobar tales decisiones utilizando facultades delegadas para el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Asimismo, se señaló que no bastaba con una evaluación cada dos años, que dichas evaluaciones no de-bían servir de base a posibles despidos y que era necesario enfrentar globalmente el tema de las remuneraciones del sector público.

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II. Entendiendo las fases pre decisional y de toma de decisiones

Entendiendo las fases pre decisional

y de toma de decisiones

II

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Para comprender los procesos pre decisionales y de toma de decisiones que tuvieron lugar en la experien-cia narrada, es necesario en esta sección responder las preguntas que planteamos al inicio de este estudio. En primer lugar ¿por qué los problemas del “empleo públi-co” progresaron en la agenda del gobierno y escalaron hacia ocupar un lugar importante en la agenda decisio-nal del Presidente? En segundo lugar y considerando la complejidad de los problemas que afectaban al servicio público peruano ¿por qué una “agenda mínima” de re-forma logró convencer a los actores técnicos y obtuvo el respaldo político necesario para su aprobación efectiva? Estas preguntas nos remiten a los dos sub procesos que componen el proceso pre decisional: el establecimiento de agenda y la especificación de alternativas (Kingdon 1995). Adicionalmente, la segunda pregunta implica también prestar atención al proceso de toma de deci-siones en sí mismo, que se alimenta de los dos anterio-res. Finalmente, y tratando de recoger consistentemente las respuestas a las anteriores preguntas trataremos de dar respuesta también a la tercera pregunta planteada ¿cómo se produjo el viraje en la dirección de la agenda pública peruana con relación a los problemas del servi-cio civil?

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La problemática del “empleo público” – evidenciada en sus manifestaciones mas visibles: las disparidades y el desorden salarial, el continuo crecimiento del número de contratados y el desorden originado por la multiplicidad de regímenes y prácticas de contratación- no era un tema nuevo para el gobierno, pues en realidad constituía una herencia de las dos administraciones an-teriores. El gobierno del Presidente Fujimori intentó enfrentar el problema entre 1995 y 1997 sin llegar a tomar decisiones al res-pecto (Cortázar 2007). Durante el gobierno del Presidente Toledo se avanzó desde el Congreso, que emitió la Ley Marco del Empleo Público (2004), pero ella no tuvo efecto práctico alguno en la ges-tión de las personas en el Estado. El tema era así un problema viejo e irresuelto, que además acumulaba sucesivos fracasos. ¿Por qué en esta oportunidad el tema del empleo público ascendió en la agenda del gobierno llegando a ocupar un lugar importante en la agenda decisional del Presidente?

Acudiendo al marco explicativo desarrollado por Kingdon (1995) puede argumentarse que se generó una ventana de política

El tema progresa en laagenda del gobierno

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gracias al acoplamiento pleno de acontecimientos relativos a: (i) las prioridades e intereses políticos del gobierno y del Presidente; (ii) la reiterada emergencia de deficiencias en la gestión pública y la ejecu-ción del gasto, genéricamente vinculados los problemas irresueltos en cuanto al “empleo público”; y (iii) al desarrollo por parte de ex-pertos de ideas respecto a cómo enfrentar los problemas de gestión de las personas el Estado peruano.19 En efecto, el proceso mediante el cual el tema “empleo público” (que era como el gobierno peruano venía conceptualizando el asunto) ascendió en la agenda del go-bierno fue puesto en movimiento mediante un evento político: la intención del Congreso de legislar sobre el tema, cumpliendo así con el ya lejano mandato que la Ley del Empleo Público estable-ció en el 2004. La insistencia que la Comisión del Congreso puso en el asunto, enfrentó al gobierno con el riesgo de un nuevo ciclo de elaboración de políticas sobre el empleo público liderado por el Poder Legislativo (como ocurriera durante el gobierno anterior), que arrojara resultados con elevados costos fiscales para el Estado (fundamentalmente mediante soluciones costosas a los problemas salariales y de contratación temporal en el sector público). Ante la ausencia de iniciativa del ministro que tenía mandato sobre el asun-to (el Presidente del Consejo de Ministros) el ministro de Trabajo obtuvo liderazgo en un tema en el cual había tenido ya interven-ción a lo largo de su trayectoria profesional. Ni él ni su equipo de asesores tenían en ese momento plena claridad respecto a qué al-ternativas de política proponer, pero el ministro decidió aprovechar la oportunidad de desempeñar un rol decisivo en la solución de los complejos y reiterados problemas del empleo público peruano y, simultáneamente, tener la posibilidad de insistir nuevamente con un tema específico que le preocupaba: la solución del problema de las contrataciones temporales en el Estado bajo la modalidad de los Servicios No Personales.

19 Estos acontecimientos corresponde a las tres fuentes de acontecimientos cuya interrela-ción explica en el marco de Kingdon el proceso de establecimiento de agenda: flujo de acontecimientos políticos, de acontecimientos de política pública y de problemas.

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En un primer momento el equipo de asesores del Ministerio del Trabajo comenzó a trabajar sobre las ideas que se venían bara-jando para resolver los problemas del empleo público desde fines de los años noventa, y que apuntaban a una reforma integral de la carrera pública. Rápidamente, sin embargo, percibieron que era ne-cesario un enfoque distinto. Las ideas que conformaban la “agenda mínima” aparecieron como una oportunidad para cambiar de enfo-que. La explícita articulación de estas ideas –especialmente la del Cuerpo de Gerentes Públicos- con la preocupación gubernamental por los problemas de lentitud en la ejecución del gasto de inversión y falta de una ágil gestión pública, facilitó que la “agenda mínima”

obtuviera con sorprenden-te celeridad el apoyo de actores claves del gabine-te ministerial y del propio Presidente García. La con-vicción con la cual el minis-tro Pasco argumentó que las propuestas “mínimas” que impulsaba permitirían iniciar el camino hacia fu-turas acciones coherentes y más ambiciosas de re-forma, halló acogida en el Presidente puesto que éste

percibía con frustración la incapacidad manifiesta hasta entonces en su gobierno para enfrentar los problemas del empleo público y la ausencia de alguien capaz que se hiciera cargo del asunto. Adicio-nalmente, el expreso cuidado que se puso al delinear y consensuar dicha agenda por evitar temas controversiales desde el punto de vista fiscal (salarios, despidos, incorporación de los contratados a la carrera pública), evitó que se activara el veto que usualmente el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) imponía a este tipo de iniciativas desde fines de los años noventa. La flexibilidad mostrada para incluir en la “agenda mínima” medidas como el mecanismo de capacitación mediante el subsidio a la demanda y la evaluación

Las ideas que conformaban la “agenda mínima” aparecieron como una oportunidad para cambiar de enfoque. La explícita articulación de estas ideas –especialmente la del Cuerpo de Gerentes Públicos- con la preocupación gubernamental por los problemas de lentitud en la ejecución del gasto de inversión y falta de una ágil gestión pública, facilitó que la “agenda mínima” obtuviera con sorprendente celeridad el apoyo de actores claves del gabinete ministerial y del propio Presidente García.

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del desempeño de los funcionarios públicos, afianzó el compromiso político del ministro Pasco y del Presidente García respectivamente.

La dinámica del proceso brevemente reseñada muestra que se

generó una ventana de política (Kingdon: 1995, 166), es decir, una situación en la cual confluyeron acontecimientos políticos (la iniciativa del Congreso), percepciones respecto a problemas de política (dificul-tades de gestión y ejecución del gasto por un lado y la incapacidad del gobierno para enfrentar los viejos problemas del empleo público por otro) y propuestas o alternativas de política que parecían poder res-ponder progresivamente a tales problemas (la “agenda mínima”). El acoplamiento pleno de estos tres tipos de acontecimientos conformó una ventana de oportunidad estable, que explica la rápida progresión de las propuestas hacia la agenda decisional del Presidente.20

Tras la activación de esta ventana de política actuaron dos me-canismos sociales.21 En primer lugar operó un mecanismo de atribu-ción colectiva de amenazas y oportunidades (McAdam et al 2001). Este mecanismo consiste en la interpretación colectiva de los eventos como fuente de posibles amenazas pero también de oportunidades.

20 “La probabilidad de que un ítem se eleve en la agenda decisional se ve incrementada dramáticamente si las tres fuentes – problemas, políticas y política – se unen. (…) Ninguna de las tres fuentes es suficiente por sí sola para situar firmemente un ítem en la agenda decisional” (Kingdon 1995: 178).

21 El marco analítico propuesto por Barzelay (2003) plantea explicar la elaboración de políti-cas públicas mediante la identificación y análisis de un conjunto de procesos constitutivos de las fases pre decisional, decisional y de implementación. En un nivel de mayor profun-didad, Barzelay propone también identificar y analizar los mecanismos sociales genéricos que subyacen a los procesos mencionados. Al hacer esto, el autor retoma la distinción metodológica sugerida por McAdam (et al 2001) entre mecanismos y procesos sociales. Así, los primeros son clases delimitadas de eventos que alteran las relaciones entre con-juntos específicos de elementos de manera idéntica o muy similar a través de una gran variedad de situaciones históricas. Los últimos consisten en secuencias regulares de me-canismos que generan transformaciones de elementos similares (aunque de forma más compleja y contingente que los mecanismos). La tarea del investigador consiste en expli-car eventos históricos particulares mediante el análisis de mecanismos causales específi-cos que intervienen reiteradamente en ellos mediante diversas combinaciones (procesos). Así, en lugar de una explicación basada en modelos generales, se buscan explicaciones que a partir de experiencias históricas singulares pueden aportar a generalizaciones histó-ricas limitadas (Ragin 1987).

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Así, en la experiencia bajo análisis vemos que la iniciativa del Congre-so fue interpretada por los actores gubernamentales como una fuente de riesgos (activación de un ciclo de elaboración de políticas fuera del control del gobierno con serias consecuencias fiscales). Algunos actores, como Pasco y su entorno de expertos, ejercieron sin embargo influencia para que dicha situación fuera también interpretada como una oportunidad para aprobar medidas consistentes con las prefe-rencias del gobierno mediante el uso de las facultades legislativas delegadas. Pasco y sus asesores tuvieron un rol clave al interpretar la situación como fuente de oportunidades y no sólo de amenazas.

En segundo lugar, el acoplamiento de los acontecimientos políticos, de política y de problemas que generó la ventana de opor-tunidad, debió mucho al rol de emprendimiento de política de-sarrollado por el ministro Pasco y su equipo de asesores técnicos. Mediante este mecanismo, determinados actores que buscan lograr sus propios objetivos (impulsar una propuesta preferida por ejem-plo) terminan desempeñando la función sistémica de enganchar so-luciones con problemas, problemas con fuerzas políticas, y eventos

políticos con propuestas, lo cual permite la ocurren-cia de las ventanas de po-lítica (Kingdon 1995: 182). En efecto, Pasco - buscan-do lograr determinados objetivos propios como

dotar de un perfil específico a su gestión a la cabeza del ministerio o pasar en la agenda decisional su propia solución al viejo proble-ma de las contrataciones temporales - impulsó la vinculación entre determinadas soluciones (incluidas en la “agenda mínima”) y ciertos problemas que aquejaban al gobierno, entre dichas soluciones y la voluntad política presidencial, así como entre determinados eventos políticos (la iniciativa del Congreso) y los problemas de política que percibía. Pasco y su equipo desempeñaron así, más allá de sus obje-tivos personales, la función sistémica de vincular las tres fuentes de acontecimientos que constituyeron la ventana de política.

Pasco y su equipo desempeñaron así, más allá de sus objetivos personales, la función sistémica de vincular las tres fuentes de acontecimientos que constituyeron la ventana de política.

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Cabe destacar que mediante esta labor Pasco y sus aseso-res inadvertidamente gatillaron un proceso de recomposición del sistema de política relativo al ámbito de la gestión pública, en el cual hasta entonces participaban exclusivamente el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Presidencia del Conse-jo de Ministros (PCM). La noción de sistema (o espa-cio) de política se refiere al espacio institucional en el cual se toman decisiones autorizadas en un área de política pública determina-da. Este dispositivo incluye arreglos formales (áreas de competencia, jerarquías, controles) y relaciones informales que esta-blecen cuáles actores toman parte en la elaboración de políticas, de qué manera pueden participar y que grado de control tienen sobre la toma de decisiones (Barzelay 2001: 59; Baumgartner y Jones 1993: 32). En el caso del área de gestión pública en el Perú, el sistema de políticas se vio reducido a solo dos actores cuando en 1995 des-apareció el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) luego de un ciclo de esfuerzos modernizadores en el cual su rol fue deteriorándose frente al creciente liderazgo del MEF y la PCM en la materia (Cortázar 2007). El agudo enfrentamiento que las dos instancias participantes en el sistema vivieron durante el intento de reformas integrales de la gestión pública entre 1995 y 1997 marcó profundamente dicho espacio de política, caracterizado básicamen-te por una relación de competencia que fácilmente conducía al con-flicto y al veto mutuo. Aunque el MEF logró en los años siguientes avanzar en reformas importantes en áreas de la gestión pública bajo su directa autoridad (como el proceso presupuestal), temas que ne-cesariamente requerían el concurso de ambas entidades -como era el caso del empleo público- quedaron bloqueados en una relación donde los avances y propuestas de un actor eran con frecuencia ig-noradas o vetadas por el otro. De esta manera, el sistema de política

Cabe destacar que mediante esta labor Pasco y sus asesores inadvertidamente gatillaron un proceso de recomposición del sistema de política relativo al ámbito de la gestión pública, en el cual hasta entonces participaban exclusivamente el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).

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sobre gestión pública se estabilizó en base a una relación que de conflicto y empate.

La repentina aparición de Pasco y sus asesores con un man-dato claro del Presidente para proponer legislación en el ámbito del empleo público alteró las relaciones al interior del sistema de polí-ticas vigente (Baumgartner y Jones 1993), quebrando al menos mo-mentáneamente la relación de empate o veto mutuo entre el MEF y la PCM. Ni Pasco ni sus asesores pretendían convertir al Ministerio del Trabajo en un actor permanente en la elaboración o implemen-tación de políticas sobre el empleo público. Su mandato incluía, sin embargo, la idea de crear una nueva agencia para el tema, la cual necesariamente se convertiría en un tercer actor estable en el ámbi-to de la gestión pública. Por ello, de manera provisional, Pasco y sus asesores comenzaron a desempeñar el rol de tercer actor dentro del sistema de políticas en cuestión, cuidando explícitamente de evitar impulsar decisiones en aquellos temas que potencialmente genera-rían vetos y enfrentamientos entre los otros dos actores (como era el caso de los temas salariales, por ejemplo).22 Operó en esto un me-canismo de certificación de un nuevo actor (McAdam et al 2001), mediante el cual Pasco y su equipo– gracias al explícito y sostenido mandato presidencial- fueron validados por el gabinete y particular-mente por la PCM y el MEF como un actor legítimo en la elaboración de políticas de empleo público.23

Resumamos lo expuesto en esta sección. El ascenso del tema empleo público en la agenda del gobierno respondió fundamental-mente a dos procesos. En primer lugar a la conjunción de aconteci-mientos políticos y de política que originaron una ventana de po-

22 Pasco, sin embargo, decidió correr un riesgo importante al incluir el tema de las contra-taciones temporales en el menú de opciones a aprobar, puesto que este era una de los temas recurrentes de veto por parte de las autoridades fiscales. El compromiso del Presi-dente con el paquete de medidas evitó, sin embargo, que este veto frenara el proceso de elaboración de alternativas.

23 El mecanismo de certificación se refiere a la validación de nuevos actores, de sus acciones y sus reivindicaciones por parte de autoridades externas (McAdam et al 2001: 158).

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lítica, la cual fue aprovechada por el ministro Pasco y sus asesores para impulsar un paquete de propuestas. Éstas progresaron hacia la agenda decisional del Presidente gracias a la articulación que ellas tenían con preocupaciones importantes para el Presidente, algunas de mediano plazo como la necesidad de mostrarse activo ante pro-blemas viejos e irresueltos de la gestión pública, y otras más urgen-tes como la necesidad de acelerar el ritmo del gasto y la inversión pública. En segundo lugar, el tema de empleo público pudo volver a concitar atención en la agenda del gobierno gracias a la incipiente recomposición del sistema de política relativo a la gestión públi-ca, que permitió superar (al menos momentáneamente) la relación de empate que regía la toma de decisiones al respecto entre el MEF y la PCM. La superación del empate y la puesta en suspenso de los vetos mutuos generó el ambiente adecuado para que las propuestas de la “agenda mínima” pudieran ser desarrolladas técnicamente y obtuvieran consenso político al interior del gobierno. Pero, para en-tender este resultado es necesario –a continuación- prestar atención al proceso mediante el cual las ideas y alternativas de política conte-nidas en la “agenda mínima” surgieron y ganaron aceptación. Es jus-tamente el análisis de la relación entre los cambios producidos en la estructura del sistema de política (a los que hemos hecho referencia en esta sección) y el cambio en las ideas de política, lo que permite explicar por qué se tomaron decisiones de política significativamen-te diferentes a las ideas que se habían estado considerando durante aproximadamente 20 años (Baumgarnter y Jones 1993).

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La iniciativa del Congreso por debatir y aprobar un proyecto de Ley del Empleo Público a fines del año 2007 volvió a poner en agenda la idea de una reforma integral y comprensiva del servicio público peruano. Esta idea estuvo ya presente –aunque con pro-puestas de política diferentes- tanto en el esfuerzo reformador lide-rado por la PCM en los años 90 (Cortázar 2007) como en el esfuerzo impulsado con el Congreso alrededor del año 2004. La idea de que la reforma debía ser integral y comprensiva estaba fuertemente ex-tendida entre autoridades políticas y expertos. La idea que surge en el episodio bajo estudio y que se hizo visible mediante la “agen-da mínima” implicaba un importante cambio en la manera como se entendía y se discutía una posible reforma del servicio civil, pues proponía medidas limitadas, de corto o mediano plazo, no abrazaba una visión estratégica integral de cómo debía ser el servicio civil en su totalidad, ni proponía como punto de partida una gran ley comprensiva de la carrera pública. Estamos así ante un cambio en la imagen de política en juego (Baumgartner y Jones 1993: 25). ¿Por qué esta nueva imagen progresó y logró aceptación? Cuatro consideraciones contribuyen a explicar este progreso.

El atractivo de la“agenda mínima”

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En primer lugar -como se ha argumentado en la sección an-terior- esta imagen pudo progresar gracias a que fue explícita y sos-tenidamente impulsada por un emprendedor de política (el ministro Pasco) que contaba con un mandato político claro, con un equipo de asesores con experiencia en la materia. En segundo lugar, la nueva imagen sur-gió vinculada a una nueva forma de conceptualizar (o “etiquetar”) el tema como “servicio civil”. Esta noción permitió que Pasco y su equipo presentaran sus al-ternativas tomando cierta distancia del fuerte foco que la noción previamente utilizada de “empleo público” ponía en las relaciones laborales y en el costo fiscal de la planilla. Más allá de un simple cambio semántico, el término “servicio civil” permitió dar a las propuestas una identidad nueva (fuertemente utilizada por Pasco y el propio Presidente al presentar los Decretos Legislativos), que ponía el énfasis en asuntos propios de la gestión de las perso-nas más que en el impacto fiscal del servicio público. Gracias a este énfasis distinto la nueva imagen podía posponer aquellos asuntos (como las contrataciones temporales o la necesidad de una escala salarial renovada) que usualmente activaban los vetos dentro del sis-tema de política correspondiente. La nueva imagen de política ganó así identidad propia y visibilidad como un esfuerzo de “reforma del servicio civil.”

En tercer lugar, la nueva imagen pudo apoyarse en sus mo-mentos iniciales en los resultados del estudio del BID sobre la ca-lidad de los sistemas de servicio civil en la región. Dichos resulta-dos mostraban que el servicio público peruano estaba escasamente desarrollado, era poco meritocrático y era uno de los más débiles de la región, lo que no condecía con los progresos económicos e institucionales logrados por el país en otras áreas. La facilidad con

la nueva imagen surgió vinculada a una nueva forma de conceptualizar (o “etiquetar”) el tema como “servicio civil”. Esta noción permitió que Pasco y su equipo presentaran sus alternativas tomando cierta distancia del fuerte foco que la noción previamente utilizada de “empleo público” ponía en las relaciones laborales y en el costo fiscal de la planilla.

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que esta evidencia pudo ser presentada - gracias a gráficos simples y didácticos – a los ministros, expertos y otros actores involucrados, contribuyó a generar rápido consenso en torno a la nueva imagen de política. Adicionalmente, dado el carácter comparativo del estu-dio, la evidencia generaba cierta sensación de urgencia: era nece-sario actuar para alcanzar los estándares logrados por otros países de desarrollo económico similar al del Perú. Así, el tono valorativo (Baumgartner y Jones 1993) que la imagen de política acarreaba fa-cilitó el consenso en torno a la necesidad de tomar algunas deci-siones inmediatas.

Una cuarta consideración a tener en cuenta es que la nueva imagen de política no se basó en un amplio y detallado diagnósti-co de los problemas que afectaban al servicio público peruano. Al respecto, se optó más bien por un diagnóstico limitado y selectivo, centrado en algunos problemas que se consideró posible enfren-tar en el corto plazo. Este diagnóstico se vio luego plasmado en la tabla que la comisión de expertos que trabajaba con el ministro Pasco elaboró para preparar la reunión con el Presidente, donde se asociaban las propuestas de política con sólo cinco problemas cen-trales. Este esfuerzo limitado de diagnóstico evitó que el proceso de elaboración de las medidas perdiera impulso y oportunidad, cosa que probablemente hubiera ocurrido si el equipo de expertos se hubiera sumergido en una labor de diagnóstico global y detallado. La forma en que se desarrolló la nueva imagen de política puede comprenderse a la luz del modelo incrementalista de elaboración de políticas (Lindblom 1999a y 1999b), según el cual la elaboración de alternativas de política no sigue un método racional y comprensivo, sino uno en el cual medios y fines se eligen simultáneamente, el análisis de opciones se limita drásticamente a aquellas que difieren marginalmente de las vigentes y las opciones son seleccionadas so-bre la base del acuerdo entre expertos.

Hay dos características del modelo incrementalista particular-mente relevantes para analizar el episodio bajo estudio. La primera es que las acciones de política no son consideradas como soluciones

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integrales o finales al problema en cuestión, sino como una serie o sucesión según la cual “los problemas no se resuelven, se les ataca una y otra vez”. La segunda consiste en un enfoque “curativo”, según el cual el diseño de políticas “en vez de encaminarse a objetivos conocidos, se aleja de los males” (1999b: 295). En efecto, ya desde el diseño inicial de las propuestas estaba claro que no se buscaban soluciones integrales a los problemas del servicio civil peruano, sino solamente un conjunto limitado de acciones que pusiera la reforma en movimiento y permitieran posteriormente el despliegue progre-sivo de medidas cada vez más abarcadoras en el marco de un diseño global del servicio público peruano. Por otra parte, la tabla de pro-blemas y medidas de alto impacto preparada para la reunión con el Presidente, da clara cuenta del enfoque “curativo” mencionado anteriormente, pues aunque no estaban explícitamente formulados los objetivos a lograr si estaban muy claros los problemas de los cuales se quería escapar.

En síntesis, a través del episodio bajo análisis no sólo se pro-dujeron cambios en el espacio institucional de generación de polí-ticas sobre gestión pública, gracias a la imprevista intervención del Ministerio del Trabajo. En vinculación a aquello surgió una nueva imagen de política, que ganó identidad y contenido mediante la idea de una “reforma del Servicio Civil.” Que esta nueva imagen se desarrollara de manera incremental facilitó su rápido progreso ha-cia la agenda decisional. El enfoque “curativo” y el análisis limita-do a ciertos problemas relevantes permitieron esquivar los asuntos que potencialmente activarían los vetos tradicionales de la PCM o del MEF, cosa que un análisis exhaustivo de problemas y opciones hubiera imposibilitado. La agenda de opciones propuesta, aunque mínima, tenía así la ventaja práctica de permitir el logro de acuer-dos. La consideración de la información comparativa con otros paí-ses condujo a que la nueva imagen adquiriera un “tono” de urgencia, dado que era necesario hacer algo para “ponerse al día” con otros países de la región. Finalmente, el enfoque “escalonado” o progre-sivo al momento de identificar las medias concretas por aprobar – manifiesto en el esfuerzo explícito por limitar las opciones de polí-

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tica propuestas al mínimo necesario para iniciar la reforma, dejando muchas otras definiciones para una secuencia futura de acciones – facilitó también la negociación de la “agenda mínima” dentro del gobierno, puesto que resultó mucho más fácil ponerse de acuerdo sobre unas pocas medidas concretas que sobre un vasto y complejo proyecto de reforma integral.

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La toma final de decisiones se estructuró en torno a los pro-cedimientos requeridos para la aprobación de un Decreto Legisla-tivo en el marco de las facultades delegadas por el Congreso. La aprobación de los Decretos constituyó así el “canal de acción” del proceso decisional, en torno al cual se articularon los actores, po-siciones (preferencias) y estrategias de negociación que configura-ron un juego de “política gubernamental” (Allison y Zelikow 1999).24 Revisaremos a continuación estos elementos del juego de política en curso y las opciones de política resultantes del mismo.

La aprobación de los Decretos exigía sumar nuevos actores al proceso. A los tres actores directamente involucrados en la ela-boración de los Decretos – el equipo de expertos del Ministerio de Trabajo, la Secretaría de Gestión Pública de la PCM y el MEF- debían ahora añadirse todos los miembros del gabinete ministerial, el pro-

La toma de decisiones

24 Los autores definen el canal de acción como un medio regularizado –es decir instituciona-lizado- de toma de decisiones gubernamentales (Allison y Zelikow 1999: 300).

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pio Presidente y su staff más cercano. Con oportunidad de la toma final de decisiones aparecieron nuevamente posiciones que difieren en aspectos importantes de las propuestas impulsadas por el equipo de expertos de Pasco. Así, el MEF levantó dudas respecto al costo fiscal de las medidas (específicamente de la creación de una nueva agencia pública y del Cuerpo de Gerentes Públicos) y sobre todo buscó evitar que la nueva agencia adquiera un rol y autoridad gravi-tante sobre los delicados temas salariales. El Presidente García, por su parte, insistió en incluir medidas de evaluación del desempeño de los funcionarios públicos. La reacción del equipo de expertos fue distinta en cada caso. Considerando que el apoyo presidencial era vital para la aprobación de las medidas y para vencer las resistencias del MEF, los expertos buscaron una manera de acoger la iniciativa presidencial pero evitando que se elevaran significativamente los riesgos de impugnación posterior de las medidas más importantes. Las medidas sobre evaluación del desempeño fueron así situadas en el Decreto sobre capacitación, de menor importancia estratégica para el inicio efectivo del proceso de reforma.

Llegar a acuerdos con el MEF requirió en cambio de una lar-ga negociación contra el tiempo, y las discrepancias sólo pudieron ser zanjadas recurriendo tanto a la autoridad formal del propio Pre-sidente y su staff (el Secretario del Consejo de Ministros) como a posiciones de poder informal de otros actores. La solución de las divergencias requirió no sólo un explícito respaldo presidencial en el momento más difícil de las negociaciones, sino garantizar al MEF (y de paso a la PCM) un rol formal que le permitiría ejercer cierto grado de control sobre la labor de la nueva agencia a ser creada. Si bien la decisión de incluir tanto al Director Nacional de Presupuesto del MEF como a la Secretaria de Gestión Pública de la PCM en el direc-torio de la nueva agencia de Servicio Civil permitió que los Decretos progresaran hacia la aprobación final, ello impuso desde un inicio importantes parámetros a la gobernabilidad de la nueva entidad. Por otra parte, cabe mencionar que la intervención directa del Presi-dente y otros actores sin duda se vio impulsada por la premura del tiempo impuesta por el plazo legal para poder utilizar las facultades

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legislativas delegadas por el Congreso al Ejecutivo. Dos factores son así los más relevantes al momento de comprender por qué los De-cretos progresaron rápida y favorablemente hacia su aprobación: el recurso a la autoridad formal e informal de los actores involucrados (Lindblom 1991) y la presión ejercida por el plazo existente para la toma de decisiones (Allison y Zelikow 1999).

Las opciones de política que fueron finalmente aprobadas mediante los cuatro Decretos fueron una “resultante” del juego po-lítico entre los actores que intervinieron en la toma de decisiones, lo que en principio podría haber conducido a desviaciones impor-tantes respecto a las opciones preferidas por los diseñadores de las propuestas (Allison y Zelikow 1999). Sin embargo y pese al im-portante y por momentos difícil proceso de negociación al interior del gobierno, la resultante reflejó en lo sustantivo las ideas que originalmente fueron impulsadas por el Ministerio del Trabajo. En-tre los factores que influye-ron en ello cabe destacar el esfuerzo invertido en dotar de respaldo técnico a las propuestas (mediante el recurso a expertos reconocidos en el país y a expertos internacionales); el desarrollo de una retórica adecuada por parte de Pasco y los expertos técnicos (centrada en la noción de “servicio civil” que permitía que las propuestas se diferenciaran aparentemente de lo que se había discutido previamente sobre el “empleo público”)25 y la intensa labor de cabildeo (lobby) desarro-llada por Pasco con actores clave del gobierno antes de comenzar a elaborar los Decretos (lo que contribuyó a minimizar o prevenir posibles discrepancias dentro del gabinete ministerial).

25 Con relación a la importancia de la retórica en el proceso de elaboración de políticas pú-blicas y específicamente en la fase pre decisional, ver Majone 1997, Hood y Jackson 1997.

Cabe destacar que la resultante del proceso decisional en cuestión implicó importantes cambios en la orientación que tuvieron las opciones de política sobre el servicio civil presentes en los sucesivos esfuerzos de reforma que tuvieron lugar en el Perú desde los años 90.

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Cabe destacar que la resultante del proceso decisional en cuestión implicó importantes cambios en la orientación que tuvie-ron las opciones de política sobre el servicio civil presentes en los sucesivos esfuerzos de reforma que tuvieron lugar en el Perú desde los años 90. Así, la reforma que se iniciaba con la aprobación de los Decretos respondía a una estrategia de cambio progresivo o esca-lonado (incremental si se quiere) y no a la idea de una transforma-ción comprensiva (integral), el énfasis estaba puesto en los niveles directivos y no en la carrera funcionaria, se consideraba financiar la capacitación de los funcionarios mediante un subsidio a la demanda y no a la oferta y la agencia responsable del Servicio Civil aprobada era una entidad claramente ejecutiva y no una entidad representati-va de los distintos estamentos dentro del Estado (como era el caso del COSEP).

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Los procesos y mecanismos identificados en las dos secciones anteriores nos han permitido explicar cómo ocurrieron los procesos de establecimiento de agenda, selección de alternativas y toma de decisiones en la experiencia histórica bajo estudio. Es necesario aho-ra considerar cómo dichos procesos –y otros más- contribuyeron a cambiar la dirección de la agenda pública en el área del servicio civil, asunto al cual se refiere la tercera pregunta que guía este estudio.

Baumgartner y Jones (1993) explican los cambios en la di-rección de la agenda pública como resultado de un proceso donde períodos relativamente extendidos de estabilidad (equilibrio) en la generación de políticas son interrumpidos por rápidos procesos de desequilibrio, en los cuales se generan nuevas orientaciones de po-lítica. Estos momentos de cambio son, sin embargo, nuevamente sucedidos por situaciones de estabilidad que no reflejan ya el equi-librio inicial, sino uno que incorpora los cambios generados. Reto-mando lo hallado en estudios sobre la difusión de políticas, los au-tores delinean así un modelo de “equilibrios salpicados” (punctuated equilibrium model), que responde a dos dimensiones importantes:

Cambio aceleradoen la agenda, innovacióny aprendizaje

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los cambios en el espacio institucional de elaboración de políticas (que corresponde a lo que hemos definido como “sistema de polí-ticas”) y los cambios relativos a la imagen de política imperante en dicho espacio.

Así, según el enfoque propuesto, los cambios en la agenda siguen un curso en el tiempo que puede modelarse como una curva con forma de “s”. En ella, las situaciones de equilibrio se caracte-rizan por una generación de políticas orientada por una imagen de política estable, que responde a los acuerdos y consensos logrados entre los actores participantes en el sistema de política correspon-diente. Los cambios en la dirección de las políticas son marginales, siendo que los esfuerzos por innovar conducen a resultados peque-ños (dinámica que los autores denominan “retroalimentación nega-tiva”). El cuestionamiento de la imagen de política imperante por parte de actores que estaban marginados del sistema de política o tenían un rol poco influyente en él, conduce a un proceso en el cual el cambio de orientación en las políticas –gracias a una nueva imagen- se difunde rápidamente. De esta manera, esfuerzos relati-vamente pequeños por innovar conducen a cambios significativos en la dirección de las políticas (mecanismo de “retroalimentación positiva”). En el mediano plazo, sin embargo, la situación vuelve a estabilizarse gracias a la obtención de un nuevo equilibrio entre los actores ahora participantes en el espacio de política y a la consoli-dación de la imagen de política que fue resultado de la innovación. Se llega así a un nuevo equilibrio parcial, caracterizado también por un cambio marginal en la orientación de políticas.

El enfoque de Baumgartner y Jones resulta útil para entender el episodio bajo estudio como un escenario de desequilibrio en la agenda, en el cual esfuerzos relativamente modestos condujeron a cambios significativos en la orientación de la agenda de gestión pública peruana (en lo relativo al servicio civil) y a una acelerada innovación en cuanto a las alternativas de política que de ella ema-naban. El análisis realizado en las dos secciones previas muestra que –consistentemente con lo observado por Baumgartner y Jones-

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se produjeron importantes cambios institucionales en el sistema de política correspondiente (gracias a la ocurrencia de una ventana de política que fue oportunamente aprovechada por un actor que logró introducirse activamente en el sistema de política y romper la situación de empate vigente), así como importantes cambios en cuanto a la imagen de política imperante (que transitó de la noción de “empleo público” a la de “servicio civil”). La articulación de am-bos cambios condujo a la activación del mecanismo de retroalimen-tación positiva, que permitió el paso a un escenario de desequilibrio e innovación. Una particularidad que probablemente explique lo re-pentino de los cambios de dirección de la agenda en el caso bajo estudio, consiste en que la inclusión del Ministerio de Trabajo en el sistema de políticas constituyó una verdadera irrupción, totalmente

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imprevista por los actores hasta entonces participantes, el MEF y la PCM. Dado que este espacio estaba caracterizado por un largo y desgastante empate entre ambos actores, la irrupción tuvo el carác-ter de un “desempate” sorpresivo, lo que sin duda ayudó a que la nueva imagen de política y las propuestas asociadas a ella progresa-ran rápidamente y con una oposición relativamente escasa por parte de los otros dos actores.

El proceso de innovación inherente al escenario de desequi-librio descrito puede también ser estudiado desde el punto de vista de la literatura sobre los procesos de innovación organizacional y modelado entonces como un proceso de aprendizaje social. Dicho aprendizaje se produjo sobre la base de dos mecanismos identifi-cados por Levitt y March (1988): el aprendizaje a partir de la ex-periencia de otros (aprendizaje indirecto) y la interpretación de la propia experiencia pasada. La asistencia técnica del BID tuvo un rol importante en la generación de aprendizaje indirecto en base a la experiencia de otros países de la región, pues explícitamente puso sobre la mesa experiencias de reforma y opciones de política prove-nientes de países como Chile, Uruguay, Brasil y Argentina, que po-dían servir como punto de referencia para pensar en alternativas de

política viables y útiles en el Perú. Dos aprendizajes específicos fueron resul-tado de esto. El primero, la idea de que la reforma debía ser un proceso pro-gresivo o “escalonado”, dado que experiencias más comprensivas de reforma

–como las implementadas en Chile o Uruguay- requerían de capaci-dades institucionales, técnicas y políticas que aún no se observaban plenamente en el país. El segundo, la adaptación de ideas que se ha-bían desarrollado en otros países a las necesidades de la reforma del servicio civil peruano. El caso más notable fue el de la gestación de la idea del Cuerpo de Gerentes Públicos, proceso en el cual se tuvo

El proceso de innovación inherente al escenario de desequilibrio descrito puede también ser estudiado desde el punto de vista de la literatura sobre los procesos de innovación organizacional y modelado entonces como un proceso de aprendizaje social

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explícitamente en cuenta la experiencia de la Alta Dirección Pública chilena, el Cuerpo de Administradores Gubernamentales de Argenti-na y la Carrera de Especialistas en Gestión del Brasil. Otras opciones de política sugeridas – como la relativa a la certificación periódica de programas de formación en gestión pública o la idea de posponer la implantación de un sistema de evaluación del desempeño- fueron también inspiradas en experiencias internacionales.

La adaptación de opciones de política originadas en otros contextos parece corresponder a las características del “aprendizaje mimético” observado en el campo de las organizaciones. En este tipo de aprendizaje las organizaciones que enfrentan situaciones de elevada incertidumbre (en que se enfrentan problemas con causas ambiguas, las tecnologías a utilizar son complejas y las posibles so-luciones aparecen como poco claras) limitan la búsqueda de solu-ciones a la experiencia de organizaciones similares, pues esta resulta ser una ruta viable y poco costosa (Levitt y March 1988; DiMaggio y Powell 1983). Puede así argumentarse que la incertidumbre con la que el equipo de expertos del Ministerio del Trabajo debió encarar el mandato presidencial, así como la complejidad de los problemas a enfrentar y de las posibles soluciones, condujeron a un proceso que innovó sobre la base de la experiencia de países relativamente simi-lares. Por otra parte, uno de los rasgos del aprendizaje mimético es que las organizaciones en búsqueda de soluciones tratan de mode-larse con referencia a organizaciones percibidas como más exitosas o legítimas, rasgo también presente en el episodio que analizamos puesto que países como Chile, Brasil y Uruguay fueron vistos –con base a los resultados del estudio del Banco del año 2003- como países con sistemas de servicio civil más avanzados.26 Cabe destacar que esta forma de aprendizaje –centrada en una búsqueda de mo-delos limitada a contextos similares- resulta plenamente congruente

26 De hecho, Brasil y Chile ocupan la primera y segunda posición en el ranking de calidad institucional de los servicios civiles elaborado por dicho estudio, mientras que Uruguay ocupa la quinta posición.

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con el carácter incremental que tuvo la elaboración de la “agenda mínima”, puesto que ésta –como se ha mencionado anteriormen-te- no se basó en una exploración exhaustiva sino en una selección limitada de problemas y alternativas .

Un segundo mecanismo de aprendizaje presente en la expe-riencia bajo análisis consiste en la interpretación de la experiencia pasada. Gracias a él, los tomadores de decisiones pueden interpretar y reinterpretar acontecimientos del pasado, desarrollando compren-siones diferentes de una misma experiencia histórica, especialmen-te en lo relativo a su éxito o fracaso (Levitt y March 1988). Así, el equipo de expertos del ministro Pasco asumió una interpretación de los esfuerzos previos de reforma del servicio civil peruano que enfatizaba los pobres resultados obtenidos y la recurrencia de los problemas de desorden, informalidad y escasa orientación a resulta-dos que lo caracterizaban. Dicha interpretación fue posible en gran medida porque varios de los actores que intervinieron en el proceso habían tenido un rol destacado en iniciativas de reforma de la ges-tión pública en el pasado, y por lo tanto contaban con la experiencia personal, la información y la legitimidad para organizar y sustentar dicha interpretación.27

La interpretación negativa de los esfuerzos pasados de refor-ma resultó sumamente útil ante los cuestionamientos que surgieron por el limitado alcance de la “agenda mínima”, pues fue la base para argumentar que ante los pobres avances logrados luego de 15 años de sucesivos esfuerzos por reformar comprensivamente el servicio civil, era momento de probar una aproximación más simple y “es-calonada.” Así, la mayor parte de los actores que intervinieron en el

27 Dos de los miembros del equipo técnico del ministro Pasco intervinieron directamente en los esfuerzos de reforma de los años noventa (Cortázar 2007). El propio ministro Pasco participó activamente en la elaboración de las normas del régimen laboral público en los años 80 y en los intentos de reforma en el año 2001. Otros miembros del equipo del ministro tomaron parte en la elaboración de las iniciativas legislativas que se impulsaron con el Congreso alrededor del 2004.

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proceso se convencieron de que era preferible avanzar con algunas medidas en lugar de permanecer estancados esperando que una gran reforma integral fuera posible. El cansancio o desaliento ge-nerado por sucesivos esfuerzos de reforma infructuosos, puesto de manifiesto a través de esta interpretación negativa, parece así haber favorecido la rápida adopción de la “agenda mínima.”

Una de las características mas notorias del proceso de apren-dizaje bajo análisis fue su capacidad de auto reforzamiento, lo que indica que en el proceso intervino un mecanismo de aprendizaje que en el terreno de las organizaciones se denomina “espiral de creación de conocimiento” (Nonaka y Takeuchi 1995). Así, en un momento inicial la interacción entre los primeros actores involucrados (el mi-nistro Pasco, la comisión de expertos y los consultores) condujo a un conjunto incipiente de ideas innovadoras, surgidas tanto de la expe-riencia personal de los actores como de alguna información formali-zada (el estudio del BID del 2003). Dichas ideas se manifestaron aún informalmente mediante metáforas (la “intravenosa” de capacidad gerencial y el “invernadero” de directivos, por ejemplo). En un segundo momento, con ocasión de la negocia-ción de las propuestas ini-ciales con los ministros y el Presidente, las ideas evolu-cionaron hacia una presen-tación de carácter concep-tual (manifiesta, por ejemplo, en la tabla de problemas y medidas de impacto que la comisión de expertos elaboró para la reunión con el Presidente). Finalmente, una vez recibido un mandato claro del Presidente, el esfuerzo innovador transitó hacia una conceptualiza-ción legal y operativa de las propuestas, bajo la forma de Decretos Legislativos detallados. Cada uno de estos momentos marcó una transformación del tipo de conocimiento utilizado, siendo que cada fase se basaba en la anterior y a su vez constituía base de la siguien-te, en un dinamismo que puede representarse con la forma de una

Así, la mayor parte de los actores que intervinieron en el proceso se convencieron de que era preferible avanzar con algunas medidas en lugar de permanecer estancados esperando que una gran reforma integral fuera posible.

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espiral.28 La acción de este mecanismo de auto reforzamiento del aprendizaje contribuye a explicar cómo un esfuerzo relativamente modesto de innovación pudo escalar y expandirse, al punto de logar una reorientación significativa de la agenda y de las alternativas de política en el ámbito del servicio civil.29 De esta manera, la dinámica auto reforzada (espiral) del esfuerzo innovador contribuye a com-prender el rápido progreso que la nueva imagen de política tuvo en el escenario de desequilibrio de la agenda que hemos analizado.

En síntesis, consideramos que el viraje en la dirección de las políticas de gestión pública que tuvo lugar en el episodio bajo estu-dio puede explicarse como resultado de la intervención simultánea de procesos de desequilibrio en la agenda y de aprendizaje social. Con relación al primero operó un mecanismo de retroalimentación positiva que produjo grandes cambios en la orientación de la agen-da mediante la inversión relativamente modesta de esfuerzo por parte de Pasco y los actores que lo rodeaban. Como se ha mostrado en las dos secciones previas, tras este mecanismo operaron a su vez los cambios institucionales que alteraron el empate vigente en el sistema de política (mediante la irrupción de un tercer actor) y la emergencia de una nueva imagen de política (“reforma del servi-

28 Las “espirales de conocimiento” son mecanismos de aprendizaje organizacional. En ellas la innovación se produce mediante un proceso en el cual el conocimiento tácito interac-túa con el conocimiento explícito sucesivas veces, pasando a través de varias transfor-maciones. Este mecanismo muestra una dinámica de auto reforzamiento, con forma de espiral, en la cual una fase de transformación del conocimiento impulsa la siguiente, de manera que en cada fase la innovación se fortalece y expande. Nonaka y Takeuchi (1995) identifican cuatro tipos de transformaciones (o conversiones) que se suceden a lo largo de la espiral: socialización (se produce conocimiento tácito mediante el intercambio de experiencia directa), externalización (el conocimiento tácito es articulado en conceptos ex-plícitos mediante metáforas, analogías o conceptos), combinación (el conocimiento explí-cito es sistematizado en visiones, artefactos o productos específicos) e internalización (el conocimiento ya sistematizado es operacionalizado en procedimientos, guías y directrices para la acción). En el episodio bajo estudio, es posible identificar los tres primeros tipos de transformación (el cuarto se observará posteriormente durante la etapa de implementa-ción de los Decretos Legislativos).

29 Así, el mecanismo de “espiral de conocimiento” contribuye a entender la dinámica de la “retroalimentación positiva” que según Baumgartner y Jones (1993) caracteriza el escena-rio de desequilibrio en la agenda.

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cio civil”). En lo referido al aprendizaje social, para que éste fuera posible operaron mecanismos de aprendizaje indirecto y de inter-pretación (negativa) de la experiencia pasada en el área del servicio civil. Este último permitió explotar provechosamente la sensación de cansancio que tanto expertos como autoridades tenían respecto a la posibilidad de reformar el servicio civil. Ambos mecanismos de aprendizaje se entrelazaron en una espiral de aprendizaje, que dio rapidez y sostenibilidad al proceso de innovación que reorientó así la agenda pública en el tema.

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III. Empacando todo: conclusiones y algunos aprendizajes

Empacando todo: conclusiones

y algunos aprendizajes

III

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Resumamos ahora los argumentos con los cua-les hemos intentado explicar el episodio histórico bajo estudio. Éste puede ser entendido como un escenario de desequilibrio en la agenda que favoreció un proce-so de rápida innovación en la adopción y elaboración de políticas en el campo de la gestión pública peruana. La que hemos denominado “agenda mínima” progresó hacia la toma de decisiones gracias a este escenario in-novador. Hemos explicado el desequilibrio en la agen-da como resultado de la intervención de dos procesos: la retroalimentación positiva de la agenda (que permite que los esfuerzos invertidos por cuestionar una imagen de política y cambiar así la orientación de la agenda tengan resultados de importancia) y el desarrollo de una espiral de aprendizaje (que involucró mecanismos como el aprendizaje indirecto y la reinterpretación de la experiencia pasada). De manera tal vez paradójica, este aprendizaje fue posible gracias a la sensación de can-sancio que dejaron anteriores esfuerzos infructuosos de reforma en el ánimo de autoridades y expertos, pues fue este cansancio con lo que hasta ese momento se había intentado lo que sustentó la búsqueda de nuevas alternativas.

Estos dos procesos, a su vez, se basaron en otros tres que también hemos abordado en las páginas ante-riores. En primer lugar, el aprovechamiento de una ven-tana de política mediante la labor de emprendimiento desarrollada por Pasco y el equipo de expertos que lo acompañó. Dicho rol permitió que las ideas de política que surgieron en el equipo se articularan sólidamente tanto con situaciones que eran consideradas proble-

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máticas por actores relevantes en el gobierno (el lento ritmo de la inversión pública y los viejos problemas del empleo público), como con los riesgos y oportunidades que ofrecían determinados acontecimientos políticos (la iniciativa del Congreso). En segundo lugar, el surgi-miento de una nueva imagen de política, centrada en la noción de “servicio civil”, que logró desplazar la hasta entonces vigente (“empleo público”). Y finalmente, en tercer lugar, la superación de la situación de empate y veto mutuo vigente en el sistema de política referido a la gestión pública peruana, mediante la inesperada in-corporación de un nuevo actor (el Ministerio de Trabajo) que recompuso –al menos momentáneamente- las re-laciones al interior de dicho sistema y que pudo –gra-cias a un proceso “incremental” de generación de alter-nativas- evitar los vetos usuales. Mecanismos sociales como la certificación de nuevos actores y la atribución colectiva de amenazas y oportunidades actuaron al in-terior de estos procesos, especialmente el primero y el último. Cabe señalar que los procesos y mecanismos sociales que hallamos operando en el episodio bajo estudio, han sido también observados recurrentemen-te en episodios pre decisionales que tuvieron lugar en momentos históricos y áreas de política diferentes a los de la experiencia que aquí estudiamos (Barzelay 2003).

Estos argumentos pretenden responder a las in-quietudes que trazamos al inicio de este estudio, focali-zadas el episodio ocurrido en el Perú entre el año 2008 y 2009. Nuestro interés por este episodio respondía sin embargo a una pregunta de mayor alcance, relativa a cómo lograr que reformas de la gestión pública que se hallan largamente pospuestas o bloqueadas logren as-

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cender en la agenda de los gobiernos y lleguen incluso a la agenda decisional. Al respecto, el análisis del episo-dio que tuvo lugar en el Perú sugiere que en situacio-nes donde las reformas son relegadas en la agenda por problemas que afectan la interacción entre los actores del sistema de político (conflicto, competencia y veto), resulta clave gatillar procesos de retroalimentación po-sitiva de la agenda y de aprendizaje social. Siguiendo la lógica del análisis desarrollado, para lograr esto es im-portante prestar atención a la formación de nuevas imá-genes de política, al surgimiento de emprendedores de política y a los cambios en la estructura de los sistemas de política que puedan alterar (mediante la sorpresa y el aprendizaje) las relaciones de conflicto y veto mutuo entre los actores.

Con relación a cómo promover la ocurrencia de este tipo de procesos, el análisis realizado permite iden-tificar algunos aprendizajes que pueden ser útiles para gerentes públicos, autoridades y expertos al momento de plantearse cómo promover reformas institucionales largo tiempo bloqueadas en contextos de debilidad ins-titucional. En primer lugar, resulta útil favorecer la in-tervención y certificación (reconocimiento) de actores nuevos en aquellos sistemas de política que se hallan bloqueados por relaciones de conflicto, competencia y veto mutuo. Como muestra el caso estudiado, esta intervención puede destrabar el sistema de política en cuestión, promover una suerte de “desempate” y ga-tillar un proceso de “retroalimentación positiva” que conduzca al escenario de desequilibrio de la agenda en el cual la innovación resulte viable. Un segundo

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aprendizaje consiste en la utilidad que en contextos de debilidad institucional y difícil aprendizaje pueden tener las formas “incrementalistas” de elaboración de políticas. Aunque por formación académica los exper-tos y gerentes públicos suelen preferir aproximaciones integrales y exhaustivas tanto al diagnóstico de los pro-blemas públicos como a la elaboración de alternativas de política, en contextos de debilidad institucional es posible que las ventanas de oportunidad no se man-tengan abiertas el tiempo suficiente para ello ni exis-tan –en sistemas de política bloqueados- posibilidades reales para llegar a acuerdos sobre propuestas vastas e integrales. El caso estudiado sugiere que si se cuenta con una base mínima de comprensión de los proble-mas y de las posibles alternativas de política – lo que bien puede ser logrado mediante un proceso de apren-dizaje mimético- el enfoque curativo (concentrado en solucionar los problemas) y progresivo propio de un enfoque incrementalista puede ser útil para avanzar so-bre algunos problemas prioritarios acordando solucio-nes parciales. Un tercer aprendizaje, ligado también a la elaboración incrementalista de políticas, consiste en el enfoque “escalonado” o progresivo para el desplie-gue de las medidas de reforma. Así, en contextos con baja capacidad para establecer acuerdos de mediano o largo plazo, puede resultar razonable apostar por di-seños de reforma progresiva, donde no se fijan todas las medidas desde un inicio sino sólo algunas iniciales, sentando las bases (conceptuales y organizativas) para el despliegue de medidas futuras. Si esta progresividad respeta el principio de “andamiaje” que indica que cada medida debe ser diseñada previendo que sirva de base

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para otras posibles medidas coherentes con la primera, es posible generar un proceso de reforma consistente.32 Finalmente, el caso analizado sugiere también que para impulsar reformas en sistemas de política marcadamen-te conflictivos, es importante identificar con claridad los temas que usualmente suscitan el veto por parte de al-guno de los actores con poder en el sistema, a fin de diseñar las medidas de reforma evitando explícitamente dichos asuntos y así poder avanzar en otras áreas en las que el veto sea menos probable.

Es claro que el conjunto de aprendizajes que el estudio de caso sugiere indican una ruta de reforma ins-titucional que implica riesgos. El principal de ellos es que el proceso de reforma carezca de propósito o sentido estratégico y se diluya en un conjunto incoherente de medidas de corto plazo. Contar con una agencia sólida, con capacidad de visión estratégica y mandato claro so-bre el proceso de reforma es tal vez la mejor manera de mitigar este riesgo. En todo caso, el propósito de estos aprendizajes es ayudar a los tomadores de decisiones a diseñar posibles rutas de reforma en contextos donde las condiciones institucionales, técnicas y políticas han demostrado reiteradas veces que un enfoque integral y sistemático de reforma es poco viable. Sacar provecho de la sensación de cansancio que en estas situaciones suele aquejar a expertos, autoridades y gerentes públi-cos es posible mediante acciones y estrategias como las analizadas en este estudio de caso.

32 Tomamos la noción de “andamiaje” (scaffolding) de Bardach 1998.

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Se eligió la metodología de estudio de casos por ser ésta adecuada para la comprensión de fenómenos contemporáneos en estrecha relación con la reconstrucción de su contexto real (Yin 1994). La opción específica dentro de esta metodología consistió en desarrollar un estudio de caso instrumental, es decir, enfocado no tanto a analizar la singularidad de una situación histórica específica (la reforma del Servicio civil en el Perú, por ejemplo) sino en el estu-dio de una problemática general que es teóricamente relevante para el campo de la gerencia pública (las formas en que es posible im-pulsar reformas institucionales complejas en contextos de debilidad y bloqueo institucional). En este tipo de estudios, la experiencia his-tórica analizada no es sino una manifestación singular de un proble-ma más general de relevancia para la construcción de un campo de reflexión teórica (en nuestro caso, el de la gerencia pública) (Stake, 1995). Es por ello que además de desarrollar preguntas específicas para entender la experiencia histórica bajo análisis, se deben desa-rrollar preguntas teóricas sobre las que pueda arrojarse luz a partir del estudio de una experiencia singular.

Anexo IMetodología del estudio

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La pregunta teórica central que guió este estudio es ¿Qué procesos conducen a que reformas de la gestión pública larga-mente pospuestas y bloqueadas logren ascender en la agenda de gobierno y llegar a la fase decisional? Para responder a ella se plantearon tres preguntas vinculadas directamente a la experiencia bajo estudio:

• ¿Por qué los problemas del servicio civil progresaron en la agenda del gobierno y escalaron hasta ocupar un lugar importante en la agenda decisional del Presidente?

• Considerando la elevada complejidad y permanencia en el tiempo de los problemas que aquejaban al servicio civil peruano ¿por qué una agenda limitada de reforma logró convencer a los actores técnicos y obtuvo el respaldo po-lítico necesario para su aprobación?

• ¿Cómo se produjo el viraje en la dirección de la agenda desde una perspectiva de reforma comprensiva a la de una reforma progresiva o escalonada?

Para responder a estas preguntas era necesario organizar y analizar la evidencia de la experiencia histórica estudiada. Dado que nuestro interés era analizar la elaboración de políticas públicas entendida como un proceso, la forma narrativa fue elegida como la mejor alternativa para organizar y presentar la evidencia (Abbot 2001). Siguiendo la propuesta metodológica de Barzelay (Barzelay y Cortázar 2004) se estructuró la narración identificando en el pro-ceso bajo estudio los distintos eventos que suceden en el tiempo. El grupo de eventos relacionados directamente con la iniciativa de reforma del servicio civil se consideraron como eventos del episodio central. La narración del episodio requería sin embargo recurrir a eventos que no formaban estrictamente parte del mismo pero que constituían el contexto en el cual este tuvo lugar. Parte de estos eventos podían ser caracterizados como fuente (causal) de los even-tos del episodio. Ellos podían ocurrir antes del episodio o durante el

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Eventos Anteriores

EA.1. Intento de reforma de la administración públi-ca 95/97.

EA.2. Elaboración de leyes sobre Servicio civil en el Congreso.

EA3. Negociación del TLC con USA.

EA.4. Ingreso de Mario Pasco al gabinete minis-terial.

Eventos Contemporáneos

EC.1. Dificultades para la ejecución del gasto de inversión.

EC.2. Delegación de facul-tades legislativas para la implementación del TLC con USA

Eventos Posteriores

EP.1 Implantación de SERVIR

EP.2 Implementación de los Decretos Legislativos

Eventos del Espisodio Central

E1. Recibiendo y moldean-do el mandato.

E1.1. Pasco recibe el encar-go del Presidente.

E1.2. Obteniendo capaci-dad técnica: consultores y BID.

E1.3. Trazando la estrate-gia básica y la estrategia legal.

E1.4 Vendiendo la estrate-gia y obteniendo respaldo político.

E2. Elaborando los Decre-tos Legislativos.

E2.1. Negociando el con-tenido de los DLs con las instancias de gobierno

E2.2. Aprobando los DLs con el Presidente y el gabinete

Eventos Relacionados

ER.1. Elaboración y apro-bación de DL para los Contratos Administrativos de Servicios

1995-2008 Enero - Junio 2008 Junio 2008 - 2009

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mismo. Aquellos eventos que fueron fuente de ocurrencias y tuvie-ron lugar antes del episodio fueron así caracterizados como eventos anteriores (EA). Aquellos que siendo también fuente de ocurrencias sucedieron de manera simultánea a los eventos del episodio, fue-ron caracterizados como eventos contemporáneos (EC). Otro tipo de eventos del contexto a considerar fueron aquellos que eran consecuencia de los eventos del episodio. Aquellos que ocurrieron de manera simultánea al episodio fueron así denominados even-tos relacionados (ER), mientras que los que ocurrieron después del episodio, eventos posteriores (EP). El siguiente gráfico muestra la estructura narrativa utilizada para organizar la evidencia del caso y que guió tanto el trabajo de campo, la elaboración de la narración del caso y el análisis de la evidencia.

Para obtener información relevante se realizaron entrevistas narrativas a actores que participaron en el proceso (Jovchelovitch y Bauer 2000). Considerando los criterios de triangulación de perspec-tivas y el de saturación de información usualmente utilizados en la investigación cualitativa (Gasker y Bauer 2000), se realizaron ocho entrevistas semi-estructuradas a personas que intervinieron directa-mente en el proceso bajo estudio desde diversas posiciones (como autoridades, funcionarios públicos o expertos técnicos). El material fue organizado utilizando el software Atlas Ti, codificando el material en función a los eventos considerados en la estructura narrativa ya presentada. Adicionalmente, se recopiló material escrito y de prensa.30

El análisis de la evidencia se orientó por el marco concep-tual sistematizado por Barzelay (2003, Barzelay y Gallego 2005) con relación al análisis de los procesos pre decisionales y de toma de decisiones.

Una sistematización detallada de la metodología utilizada puede hallarse en Barzelay y Cortázar (2004) y Cortázar (2006).

30 Carlos Trelles realizó las entrevistas. Luis Garrido realizó el ordenamiento del material me-diante el Atlas Ti y el seguimiento de noticias en tres diarios del Perú.

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