guia para el desarrollo local sustentable

1. Fondo Espaol para Latinoamrica y el Caribe

2. Gua para el Desarrollo Local Sustentable

3. ndice Prefacio Presentacin Prembulo Objetivos Cmo usar esta gua? 1 Introduccin 1.1 Definicin de sustentabilidad 1.2 Principios generales 1.3 Gestin local de la Agenda 21 1.4 Diagnstico general de la sustentabilidad en Mxico 1.5 Pobreza y medio ambiente 2 Marco jurdico del municipio 2.1 Marco jurdico del municipio 2.2 mbitos de accin municipal 2.3 Control jurisprudencial sobre la emisin de reglamentos municipales 2.4 Gua para la elaboracin de reglamentos 2.5 Competencia de los municipios en materia ambiental, desarrollo urbano y econmico 2.6 Finanzas municipales 3 Cambio climtico y sustentabilidad 3.1Mitigacin 3.2 Vulnerabilidad de Mxico al cambio climtico 3.3Adaptacin 4 Principales temticas de sustentabilidad municipal 4.1Agua 4.2Aire 4.2.1 Aire interior 4.2.2 Aire Exterior 4.3Energa 4.4Suelo 4.4.1 Manejo del suelo 4.4.2 Ordenamiento Territorial 4.4.3 Biodiversidad y reas de conservacin 4.4.4 Residuos slidos (basura) 4.4.5 Desarrollo urbano 4.4.6 Edificacin 11 12 14 15 16 20 20 21 23 26 32 33 34 35 37 41 47 48 53 58 71 71 76 81 88 88 95 105 112 120 131 11 - 17 202 - 228 20 - 29 32 - 43 46 - 54 58 - 137 154 - 172 176 - 199 140 - 150

4. 5 Participacin social y autodiagnstico 5.1 El municipio como espacio idneo para la participacin social 5.2 Retos en la participacin ciudadana 5.3 La escalera de la participacin 5.4 Metodologa general de autodiagnstico 5.5 Anlisis de FODA municipal 5.6 Comits de autodiagnstico 5.7 Esquema operativo del Comit de Autodiagnstico 5.8 Crculo Virtuoso de la Participacin Social 6 Metodologa para promover la sustentabilidad en los proyectos 6.1 Establecimiento de objetivos 6.2 Tamao y localizacin del proyecto 6.3 Definicin del producto 6.4 Establecimiento del marco institucional 6.5 Identificacin de agentes implicados 6.6 Elaboracin del diagnstico sistmico del proyecto 6.7 Analizar los lmites e impactos potenciales del proyecto. 6.8 Identificacin de las opciones ambientales estratgicas 6.9 Adecuaciones al proyecto y nuevo diagnstico. 6.10Informar e influenciar la toma de decisiones. 6.11Monitoreo y evaluacin 6.12Ejemplo: Construccin de un conjunto habitacional 7 Experiencias nacionales e internacionales 7.1 Casos de xito nacional 7.1.1 Adopcin de tecnologas de agua en Zinacantn, Chiapas 7.1.2 Protegiendo la biodiversidad a travs de la pesca sustentable en la Reserva de la Bisfera de Sian Kaan 7.1.3 Programa regional de manejo campesino de recursos naturales y sistemas agroalimentarios en Centro Montaa, Guerrero 7.1.4 Plan de manejo y proteccin forestal en Nuevo San Juan Parangaricutiro, Michoacn 7.2 Casos de xito internacional 7.2.1 En camino hacia una urbe sustentable: Manizales, Colombia 7.2.2 Contaminacin sanitaria en India: manejo de residuos y generacin de ingresos 7.2.3 Aldea de salud y bienestar en la Isla Tiwai: ecoturismo medicinal 7.2.4 De vacas a kilowatts: el rastro Bodija en Ibadn, Nigeria Anexo I: 100 preguntas para verificar la sustentabilidad de los municipios Anexo II: Inventario de ecotecnias Bibliografa 140 141 142 144 146 146 148 149 154 155 155 155 155 155 157 157 158 158 158 158 176 176 178 180 184 188 188 191 193 195 202 207 220

5. Elaborado por Capital Sustentable S.C. Guillermo Velasco Rodrguez Luis Eduardo Gmez Garca Fabiola Hernndez lvarez Julieta Leo Lozano Ariadna Reyes Snchez Ana Margarita Romo Ortega Jorge Urdapilleta Carrasco Sofa Viguri Gmez SEDESOL Coordinacin: Unidad de Planeacin y Relaciones Internacionales Csar Njera Tijera Blanca Lilia Garca Lpez Marisse del Olmo Crenier Almudena Surez Fernndez Magdalena Ortiz Salomn Anneliesse Pfennich Participantes: Direccin General de Desarrollo Territorial Jos Luis Escalera Morfn Juan Carlos Zentella Gmez Jessica Karina Bautista Vergara Camilo de la Garza Guevara Unidad de Programas de Atencin a la Pobreza Urbana Mara Eugenia Gonzlez Alcocer Hlne Dupr Miguel ngel Ferrer Martnez Toms Camarena Maqueda

6. Gua para el desarrollo local sustentable 2011 Banco Mundial; Secretara de Desarrollo Social Ciudad de Mxico, Mxico. Coordinacin editorial: BLANC @ www.bl-nc.com Copyright 2011 por Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial Departamento de Mxico y Colombia / Regin de Amrica Latina y El Caribe 1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433, U.S.A. www.bancomundial.org.mx Todos los derechos reservados Primera edicin en espaol: Noviembre de 2011 El Banco Mundial y la Secretara de Desarrollo Social, no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretacin.El Banco Mundial y la Secretara de Desarrollo Social no garantizan la exactitud de la informacin incluida en esta publicacin y no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretacin. Loslmites,loscolores,las denominacionesydemsinformacinconte- nida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la situacin legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptacin de dichos lmites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este li- brosonensutotalidaddelosautoresynodebenseratribuidasenforma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los pases que representan. Derechos y Permisos El material de esta publicacin est protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorizacin para reproducir partes de esta publicacin debern enviarse a Oficial de Comunicaciones Fer- nanda Zavaleta de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y Mxico al Fax (55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en Mxico en el nmero de fax referido o con Marisse Del Olmo en la Direccin de Cooperacin Tc- nica y Acuerdos Internacionales de la Secretara de Desarrollo Social, al correo: [email protected] Esta publicacin ha sido producida gracias a la contribucin del Go- bierno de Espaa, A travs del Fondo Espaol para Amrica Latina y el Caribe. Gua para el desarrollo local sustentable 2011 World Bank; Secretara de Desarrollo Social Ciudad de Mxico,Mxico. Editorial Coordination: BLANC @ www.bl-nc.com Copyright 2010 by The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 1818 H Street,N.W. Washington,D.C.20433,U.S.A. Internet: www.worldbank.org.mx All Rights Reserved Printing and Manufactured in Mexico / 2011 First Printing: November,2011 The findings, interpretations, and conclusions expressed in this book are entirely those of the authors and should not be attributed in any manner to the World Bank,to its affiliated organizations,or to members of its Board of Executive Directors or the countries they represent. The views in this docu- ment do not necessarily reflect those of the Secretara de Desarrollo Social. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this publication and accepts no responsibility for any consequence of their use. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply on the part of theWorld Bank Group any judgment on the legal status of any territory or the endorsement or ac- ceptance of such boundaries. Rights and Permissions The material in this publication is copyrighted. The World Bank encourages dissemination of its work and normally will promptly grant permission to reproduce portions of the work.For permission to reprint individual articles or chapters, please fax a request with complete information to Fernanda Zavaleta, Communications Officer The World Bank Colombia and Mexico Fax (55) 5480-4222. All other queries on rights and licenses should be ad- dressedtotheCommunicationsOfficer,TheWorldBankMexicoattheabove faxed to (55) 5480-4222 or with Marisse Del Olmo at the Head Department for Technical Cooperation and International Agreements at Secretara de Desarrollo Social: [email protected] This publication has been produced thanks to the contribution of The Go- vernment of Spain, through the Spanish Fund for Latin America and the Caribbean.

7. Prefacio Uno de los ms graves problemas asociados a la pobreza es el deterioroambiental.Conscientedeesto,laSedesol,conrecursos aportados por el Fondo Espaol para Latinoamrica y el Caribe a travs del Banco Mundial, integr esta Gua para el Desarrollo Local Sustentable que me es grato poner a disposicin del pblico en general. A pesar de la amplia biodiversidad que caracteriza a Mxico, existe un alto nmero de especies en peligro de extincin, y te- nemos el segundo lugar en deforestacin en Amrica Latina. El 40% de los acuferos estn sobreexplotados, y slo 35% de los residuos slidos se disponen en sitios adecuados. La prdida econmica anual a causa del deterioro ambiental se estima en 10% del PIB. Por otra parte, contina el proceso de ocupacin irregular en las zonas urbanas y el crecimiento acelerado y desordenado de las ciudades. En las ciudades se genera el 70% de las emisiones de gases de efecto invernadero. El cambio climtico, cuyos impactos se dejan sentir ya con grandes inundaciones y severas sequas, afecta particularmente a los pobres que constituyen el sector de la poblacin ms vulnerable frente a este fenmeno. Diversos estudios dan cuenta de la relacin positiva entre desarrollo socioeconmico, competitividad y preservacin de los recursos naturales; deterioro ambiental y pobreza, son dos factores profundamente interdependientes. Estos y otros temas son abordados en esta Gua, que no slo hace un recuento de los retos ambientales que enfrenta Mxico, sino que propone soluciones concretas y resea experiencias exitosas articuladas desde la perspectiva de los gobiernos locales, porque es ah donde detonan los problemas y donde pueden emerger las mejores iniciativas y respuestas de poltica pblica. Esta Gua es no slo un testimonio de lo que ya estamos hacien- do conjuntamente los tres rdenes de gobierno en esta materia, sino una abierta convocatoria a todos los actores a fortalecer las acciones con objeto de proteger los bienes naturales que son patrimonio de las futuras generaciones de mexicanos. Con esta Gua, la Sedesol refrenda su compromiso con la instrumentacin de una poltica social que coadyuve a la conservacin de nuestro vasto capital natural, y con la difusin de prcticas y mtodos de desarrollo sustentable que las autoridades locales pueden impulsar en sus respectivos mbitos estatales y municipales en beneficio de las comunidades que gobiernan y de nuestro pas. HeribertoFlixGuerra SecretariodeDesarrolloSocial

8. Presentacin A travs del Proyecto Enfoque de Desarrollo Sustentable Local Multisectorial y Multiparticipativo en los Municipios ms Pobres de Mxico, la Secretara de Desarrollo Social (SEDE- SOL), el Banco Mundial y el Fondo Espaol para Latinoamrica y el Caribe, buscan generar herramientas tiles y prcticas para que los municipios de Mxico tengan la posibilidad de medir su grado de sustentabilidad e identificar maneras de mejorar las condicionessociales,econmicas,yambientalesdesusregiones y poblaciones. La SEDESOL y el Banco Mundial coincidieron en la pertinen- cia de disear una Gua para el Desarrollo Local Sustentable a fin de dar a conocer y aplicar lineamientos de sustentabilidad en la gestin pblica municipal. La Gua para el Desarrollo Local Sustentable que se presenta en este documento est dirigida principalmente a autoridades municipales ubicadas en zonas marginadas, aunque es de utili- dad para el resto de los municipios en el pas. Brinda herramientas que permiten aprovechar el potencial de desarrollo de estas comunidades para satisfacer las necesidades de la generacin actual sin afectar las oportunidades de generaciones futuras. Procura el equilibrio entre lo econmico y lo ambiental, vincu- lado al abatimiento de la pobreza desde una ptica democrtica en la que prevalece una constante participacin ciudadana en la toma de decisiones. Los objetivos de la Gua son: Impulsar el progreso sustentable en las localidades urbanas y rurales; Fomentar un desarrollo econmico respetuoso del medio ambiente y de la poblacin, en congruencia con el marco legal vigente; Disear polticas pblicas y regulaciones que fomenten la sustentabilidad; Fortalecer las capacidades institucionales locales y los pro- cesosparticipativosquegaranticenlaaplicacinybuenfun- cionamiento de dichas polticas y reglas; Difundircriteriosylineamientosparaquelasobraspblicas y privadas de infraestructuras garanticen la sustentabilidad local; Lograr un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales ; Evaluar los proyectos pblicos y privados en su relacin con la sustentabilidad regional. En el captulo 1 se precisan una serie de definiciones, como el concepto mismo de sustentabilidad. Asimismo, se define y dimensiona la importancia del desarrollo sustentable como tema de poltica pblica en Mxico y el mundo, as como su vinculacin con las comunidades ms pobres del pas. En el captulo 2 se describe el marco jurdico que le permite al municipio actuar a favor de un desarrollo ms equilibrado entre economa, sociedad y medio ambiente. El captulo 3 se aboca al tema del cambio climtico y la necesidad urgente de actuar ahora para mitigar los efectos de este fenmeno que afecta sobre todo a la poblacin ms pobre del pas. Se reconoce que uno de los mejores mecanismos de adaptacin alcambioclimtico,ydecontribuirarevertirlo,esprecisamente el ejercicio de una gestin pblica ambientalmente responsable. SaraTopelsonFridman SubsecretariadeDesarrolloUrbanoyOrdenacindelTerritorio MarcoAntonioPazPellat SubsecretariodeProspectiva,PlaneacinyEvaluacin

9. El captulo 4 representa el ncleo conceptual de la Gua pues comprende recomendaciones de poltica pblica para la construccin de obras pblicas y dotacin de servicios, as como para un desarrollo econmico e institucional que procure la sustentabilidad en los temas de agua, aire (tanto en el mbito del hogar como externo), energa y suelo. En este ltimo tema se profun- diza sobre el ordenamiento territorial, ordenamiento ecolgico, conservacin de recursos naturales y preservacin de la biodiversidad, manejo integral de residuos slidos, desarrollo urbano y edificacin. La vivienda, as como el medio ambiente, son temas totalmente transversales y atraviesan todos y cada uno de los apartados que integran este captulo. En la vivienda y su localizacin, se materializan tanto el patrimonio de las familias como el potencial para modificar las formas y elementos que in- tervienen en su edificacin y en los hbitos de consumo de los hogares para lograr un entorno sustentable tanto a nivel de la vivienda, como a nivel de la comunidad y en ltima instancia, a nivel de la localidad. Con la interrogante sobre Cmo saber qu hacer? Concete a ti mismo, el captulo 5 propone un modelo para el autodiagnstico participativo de la comunidad, de tal manera que el conocimiento local y la diversidad de opiniones ayude a identificar y legitimar los proyectos ms urgentes y factibles para lograr que la misma comunidad se los apropie y los haga suyos. El captulo 6 retoma la pregunta de cmo hacerlo? y cons- tituye una propuesta metodolgica para evaluar y modificar proyectos concretos. Se detalla, paso a paso, cmo analizar un proyecto municipal, identificando los elementos que puedan modificarse para que sea sustentable y aceptado por la sociedad. El captulo 7 presenta experiencias de xito nacional e internacional y describe cmo algunos municipios en Mxico y en el resto del mundo, han logrado materializar el desarrollo sustentable a travs de proyectos concretos, beneficiando la economa, la comunidad y el medio ambiente, aun contando con recursos escasos. La Gua incluye dos Anexos en donde se desglosa una lista de verificacin, con el objetivo de llevar a cabo una evaluacin pre- liminardelasreasdeoportunidadparaeldesarrollosustentable del municipio. Adems se proporciona una lista de tecnologas ecolgicas sencillas que son tiles para atender algunas de las principales problemticas ambientales de los municipios. Estamos convencidos de que este instrumento contribuir en la generacin y desarrollo de las capacidades locales de los municipios y las microrregiones a lo largo del pas, donde se busca una gestin sustentable del territorio. Finalmente, invitamos a adaptar la Gua a las condiciones econmicas, sociales y ambientales especficas de cada municipio que permita lograr un cambio en los patrones de consumo y a promover visiones de planeacin y presupuestacin de mediano y largo plazo. Esperamos sinceramente que esta Gua sea ampliamente utilizada por los tomadores de decisin y por la sociedad en las distintas regiones, municipios y localidades, en beneficio de nuestro pas.

10. 14 CAPTULO 0 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE Prembulo Mxico requiere abatir la pobreza mediante la creacin de oportunidades econmicas al alcance de todos los miembros de la poblacin. Adems, necesita expandir la infraestructura y la oferta de servicios pblicos para atender las necesidades de cada unodesusciudadanos.Todoelloenelcontextodeunpasmega- diverso, con abundantes recursos naturales y ecosistemas valio- sos,nosloparalaNacin,sinoparaelrestodelplaneta.Conuna visin puesta en el futuro y trabajando en el presente, el reto es conseguir un desarrollo que satisfaga las necesidades actuales, sin sacrificar la habilidad de las generaciones futuras para cumplir con las propias. En la visin de sustentabilidad, el desarrollo econmico, la justicia social y la proteccin ambiental avanzan paralelamente. Advirtiendo que los descubrimientos cientficos han definido que la calidad de vida est ntimamente ligada a la calidad ambiental y que las personas menos favorecidas econmicamente son las ms vulnerables a la degradacin ambiental, es que las estrategias de sustentabilidad toman mayor relevancia. Por ello, la Secretara de Desarrollo Social, el Banco Mundial y el Fondo Espaol para Amrica Latina y el Caribe han sumado esfuerzos para poner al alcance de las comunidades ms vulnerables de Mxico una Gua para el Desarrollo Local Sustentable. A travs de ella se busca inspirar un desarrollo social capaz de conservar el equilibrio ecolgico y al mismo tiempo aprovechar las oportunidades econmicas que surgen de proteger el medio ambiente. La presente gua, dirigida principalmente a las autoridades municipales de zonas marginadas rurales y urbanas, rene herramientas que facilitan la introduccin de criterios de sustenta- bilidadalosprocesosdeplaneacin, particularmenteenmateria de desarrollo econmico y crecimiento de la infraestructura p- blica. Estas herramientas incluyen principios, polticas pblicas, ordenamientos jurdicos, iniciativas econmicas y reformas institucionales que ayudarn a liberar el potencial de estas localidades sin afectar el desarrollo de generaciones futuras. Con el propsito de ser un documento til para los funciona- rios pblicos, la Gua para el Desarrollo Local Sustentable ha sido elaborada con base en experiencias instrumentadas con xito en varios sitios de la Repblica o en lugares con caractersticas si- milares al contexto mexicano. Tomando en cuenta las limitantes econmicas de los municipios, se han elegido prcticas costo- efectivas, autofinanciables o propensas a recibir financiamiento. Con esto en mente, la gua establece lneas de accin para que losmunicipioselevensusustentabilidadyadministrenmejorsus recursos presupuestales. Los pasos a seguir aqu propuestos de ninguna manera pre- tenden fijar un camino nico para el desarrollo de las comunidades; esta gua reconoce que son los propios habitantes de las localidades quienes pueden realizar el mejor diagnstico sobre sus necesidades econmicas y condiciones ambientales. La intencin del documento es mostrar una opcin bajo la cual el desarrollo local se puede lograr mediante un equilibrio entre lo econmico, lo social y lo ambiental, partiendo de una ptica democrtica en la que prevalece una constante participacin ciudadana en la toma de decisiones. El verdadero viaje de descubrimiento no es buscar nuevas tierras, sino ver con nuevos ojos. -MarcelProust

11. 15 CAPTULO 0GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE Objetivos 1 4 5 6 2 3 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE LA GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE tiene como objetivo fortalecer las capacidades de los municipios para fomentar un crecimiento econmico armonioso con el medio ambiente, particularmente en las comunidades que se encuentren en una etapa temprana de desarrollo. En especfico, la gua es una herramienta que orienta y auxilia a las autoridades municipales que desean: Fomentar un desarrollo econmico respetuoso del medio ambiente y de la poblacin, en congruencia con el marco legal vigente; Disear polticas pblicas y regulaciones que prioricen la sustentabilidad, preferentemente en un marco de coordinacin intermunicipal; Establecer instituciones, procesos participativos y mecanismos de financiamiento que garanticen la aplicacin, buen funcionamiento y continuidad de dichas polticas y reglas; Transformar las obras pblicas y privadas en infraestructuras que apoyen la estrategia de sustentabilidad local; Ordenar el aprovechamiento de los recursos naturales; Evaluar los proyectos pblicos y privados en su relacin con la sustentabilidad regional.

12. 16 CAPTULO 0 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE Cmo usar esta gua? El principal mensaje de esta gua es: Conocer y aplicar los lineamientos de la sustentabilidad es indispensable para una buena gestin municipal. A diferencia de tiempos pasados, en la actualidad ya es muy no- toria la relacin entre un menor rendimiento de las actividades productivas, el conflicto social por los recursos naturales y la degradacin ambiental. La economa, la sociedad y la proteccin al ambiente actan como tres poleas que necesitan ser jaladas al mismo tiempo para subir un cubo de agua. La herramienta es el desarrollo sustentable, el resultado es la calidad de vida. Por qu un sistema de poleas? Porque las relaciones entre los trestemasnoestansencilla.Hayconexionesdirectas,perotam- bin indirectas que no son identificables fcilmente. Para ser sustentable es necesario mirar diferente, desde una perspectiva de largo plazo donde esas conexiones ocultas sean ms claras. La intencin de esta gua es, precisamente, ofrecer herramientas conceptuales, metodolgicas y tcnicas para cambiar la manera en la que se formula un proyecto municipal.

13. 17 CAPTULO 0GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE El concepto y el contexto. Define y dimensiona la importancia del desarrollo sustentable como tema de poltica pblica en Mxico y el mundo, as como su vinculacin con las comunidades ms pobres del pas. Las leyes y normas para un desarrollo sustentable. Describe el margen jurdico que le permite al municipio actuar a favor de un desarrollo ms equilibrado entre economa, sociedad y medio ambiente. La urgencia de un cambio. Comenta algunos de los efectos del cambio climtico para el territorio mexicano, sealando al desarrollo sustentable como una estrategia de urgente adaptacin a los cambios que se avecinan. Por dnde empezar? Los temas clave. Este es el ncleo conceptual de la gua; comprende recomendaciones de: poltica pblica, obras y servicios, desarrollo econmico e institucional para procurar la sustentabilidad en los temas de: Cmo saber qu hacer? Concete a ti mismo. Propone un modelo para el autodiagnstico participativo de la comunidad, de tal manera que el conocimiento local y la diversidad de opiniones ayuden a identificar los proyectos ms importantes y factibles. Cmo hacerlo? Pensando diferente. Esta seccin es una propuesta metodolgica para evaluar y modificar proyectos concretos. Se detalla, paso por paso, cmo analizar un proyecto municipal, buscando elementos que puedan modificarse para que sea sustentable y aceptado por la sociedad. Dame un ejemplo! Describe cmo municipios en Mxico y el resto del mundo, an contando con escasos recursos, han logrado aterrizar el desarrollo sustentable en proyectos concretos, beneficiando la economa, la comunidad y el medio ambiente. Ms herramientas para estar listo. En los anexos se incluye una lista de 100 preguntas para verificar la sustentabilidad del municipio, que servir como una evaluacin preliminar de las reas de oportunidad para el desarrollo sustentable. Adems se proporciona una lista de ecotecnias, tecnologas sencillas que sirven para atender algunas de las principales problemticas ambientales de los municipios. CAPTULO 1 CAPTULO 2 CAPTULO 3 CAPTULO 4 CAPTULO 5 CAPTULO 6 CAPTULO 7 ANEXOS Agua Basura Aire interior Ordenamiento territorial Conservacin y biodiversidad Desarrollo urbano Edificacin Aire exterior Energa Suelo

14. Introduccin CAPTULO 1 1.1 Definicin de sustentabilidad 1.2 Principios generales 1.3 Gestin local de la Agenda 21 1.4 Diagnstico general de la sustentabilidad en Mxico 1.5 Pobreza y medio ambiente 20 20 21 23 26

15. 19 CAPTULO 0GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE

16. 20 CAPTULO 1 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE 1.1 Definicin de sustentabilidad El desarrollo sustentable es un modelo de crecimiento que consiste en atender las necesidades de la generacin presente sin poner en riesgo la capacidad -entendida como recursos y oportunidades- de las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades de crecimiento y desarrollo. La sustentabilidad fomenta el progreso desde un enfoque amplio, tomando en cuenta tres dimensiones: social, econmica y ambiental. Un gobierno local con enfoque de sustentabilidad evala y apoya toda iniciativa buscando un equilibrio entre estas tres dimensiones; as, el bienestar social y el desarrollo econmico quedan inevitablemente vinculados a un medio ambiente de calidad. Al ser la figura gubernamental ms cercana a las personas, es importante que las actividades del funcionario municipal sean llevadas a cabo pensando en la relacin directa que existe entre elhombreysumedio,pueselmedioambienteconstituyelabase de todo progreso y bienestar social. Considerando que la naturaleza es un capital de todos y los problemas ambientales no conocen fronteras, es importante que los municipios establezcan mesas de trabajo y/o alianzas con otros municipios a fin de planear e implementar soluciones comunes, uniendo esfuerzos y recursos. EL DEBER SER DEL MUNICIPIO SUSTENTABLE Una autoridad municipal que desea ser sustentable evaluar las propuestas de planes y programas para su gobierno tomando en cuenta criterios que van ms all del anlisis costo-beneficio convencional.Enprimerlugar,revisarquelaspropuestascuen- ten con un proceso de toma de decisiones respecto a los planes y programasarealizar,elcualdebeestarbasadoenunaevaluacin del impacto social y ambiental; despus, privilegiar inversiones en infraestructura ecolgica, se esforzar por cambiar los patro- nesdeconsumo,otorgarfinanciamientoparabienesyservicios ambientales, as como para acciones de mejoramiento y preservacin ambiental. En todo momento, la participacin social ju- 1.1 definicin de sustentabilidad 1.2 principios generales 1.3 gestin local de la agenda 21 1.4 diagnstico general de la sustentabilidad en mxico 1.5 pobreza y medio ambiente gar un papel fundamental en la toma de decisiones, para que de esta forma la poblacin asuma parte de la responsabilidad por la implementacin de los programas. La gestin ambiental municipal cumple una doble funcin: fijar reglas y operar programas; para ser sustentable, necesita un proceso sistemtico de planeacin que se fundamente en el uso eficiente de los recursos. Esto incluye la elaboracin de planes de aprovechamiento y conservacin del ambiente, as como una supervisin constante de la manera en la que se ejercen los re- cursospresupuestalesyhumanosdelosprogramasambientales. 1.2 Principios generales En aos recientes, el concepto de sustentabilidad no slo se ha ligado a las dimensiones social, econmica y ambiental del desarrollo; su complejidad ha aumentado al agregar otras perspec- tivas como la cultural, la demogrfica, e incluso la espiritual y la bsqueda de la felicidad del ser humano. En ese sentido, para alcanzar un desarrollo sustentable se deben garantizar todas las dimensiones del bienestar para las sociedades actuales y futuras. Un referente indispensable de la sustentabilidad es la capacidad de carga, es decir, qu tanto puede la naturaleza soportar una actividad humana sin quedar afectada de manera permanente. Puesto que los recursos naturales son finitos y algunos no son renovables, tienen un lmite de tolerancia a las actividades humanas o de explotacin. En un municipio, la capacidad de carga sera el consumo - moderado, equilibrado y equitativo Introduccin Un municipio sustentable es aquel que en sus actividades de administracin, operacin y ejercicio de los recursos, se preocupa por la participacin ciudadana, la conservacin de la naturaleza y la mejora del medio ambiente, considerndolos elementos indispensables del desarrollo local y del bienestar humano.

17. 21 CAPTULO 1GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE de los recursos naturales que el territorio puede sostener sin desequilibrar el funcionamiento y la productividad de los ecosistemas. Por ello, el desarrollo econmico desde la visin de la sustentabilidad implica limitar el crecimiento econmico a la capacidad de carga de los ecosistemas. La incorporacin de principios de sustentabilidad a los factores de crecimiento y evolucin en el campo de las polticas p- blicas, obras, servicios, instituciones y programas de desarrollo econmico, garantiza: proteccin ambiental, equidad, justicia apuesta a que sean los propios ciudadanos quienes lleven a cabo lareflexinylaaccin,siendostasfacilitadasygarantizadaspor los representantes polticos. La autoridad municipal juega un papel fundamental como rganodeconcientizacinatravsdelaeducacinydelfomento de una cultura ambiental. Es preciso que empuje un cambio de hbitos, especialmente en los patrones de consumo, para procurar formas de vida ms conscientes y amigables con el entorno. Para ello es necesario que la ciudadana se involucre en las acciones de recuperacin, aprovechamiento sustentable y conservacin de los recursos naturales y a la vez condene prcticas que daan el medio ambiente. La erradicacin de la pobreza se considera el mayor desafo desde la perspectiva del desarrollo sustentable. Solamente un crecimiento econmico que favorezca y consolide vnculos po- sitivos entre medio ambiente, creacin de empleos y una mejor distribucin de los ingresos ser efectivo en este objetivo. 1.3 Gestin local de la Agenda 21 ANTECEDENTES En 1968 se cre el Club de Roma, una asociacin compuesta por cientficos, empresarios y polticos encargados de analizar lo que se empezaba a considerar como dos de los mayores problemas del planeta: pobreza y deterioro medioambiental. En 1972 se emiti un primer informe titulado Los lmites del crecimiento, en el cual se concluye que: Si se mantienen las tendencias ac- tualesdecrecimientodelapoblacinmundial,industrializacin, contaminacin ambiental, produccin de alimentos y agota- miento de los recursos, este planeta alcanzar los lmites de su crecimiento en el curso de los prximos cien aos. Este informe tuvo como consecuencia la celebracin de la primera Reunin Mundial sobre Medio Ambiente titulada Conferencia sobre Me- dio Humano, llevada a cabo en 1972 en Estocolmo. Es ah que por primera vez el tema ambiental se pone en un alto nivel de discusin y se utiliza el trmino desarrollo sustentable. Como resultado de la Conferencia de Estocolmo se instaur el ProgramadelMedioAmbientedelasNacionesUnidas(PNUMA), y la ONU estableci en 1983 la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y el Desarrollo. El primer informe titulado Nuestro Futuro Comn (tambin llamado Informe Brundtland) se pu- blicaen1987.Estedocumentoplantelanecesidaddeestablecer polticaspblicasdesustentabilidadyestablecilaimposibilidad de separar los temas del desarrollo econmico y el medio ambiente. social, participacin ciudadana y calidad de vida. Con el objetivo de integrar adecuadamente los principios del desarrollo sustentable al actuar local es necesario tener claros otros conceptos como: Servicios ambientales; son los servicios que nos brinda el medio ambiente y que muchas veces no son cuantificados en trminos econmicos; sin embargo, tienen un enorme valor para la vida del hombre. Por ejemplo, la produccin de aire limpio, agua, paisaje y conservacin de la biodiversidad. Participacin ciudadana; debe ser pilar del proceso para generar un desarrollo local sustentable, por lo que la autoridad municipal tiene como tarea primordial generar espacios de in- teraccin efectiva. En esos foros, la ciudadana podr integrarse de forma activa en problemas y decisiones, asegurando que las acciones a emprender sean aprobadas y apoyadas por la comunidad. La solucin a los problemas ambientales se encuentra en la corresponsabilidad, es decir, una responsabilidad compartida tanto del gobierno como de la sociedad. Adems, son los ciudadanos quienes deben vigilar la actuacin gubernamental y la continuidad de los programas a lo largo de diferentes adminis- traciones. Esto se realizara mediante la sensibilizacin, involucramien- to y articulacin de la poblacin en las cuestiones relativas a la sustentabilidad y el medio ambiente; a travs de su participacin en el diseo de programas y polticas pblicas municipales, as como su apoyo en la evaluacin y modificacin de proyectos, mejorarn continuamente las decisiones que se tomen. Se La sustentabilidad da mayor importancia al desarrollo humano, al mejoramiento de la calidad de vida y a la equidad social frente al crecimiento econmico; el ser humano y su medio son los elementos centrales.

18. 22 CAPTULO 1 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE INTRODUCCIN En 1992, la Comunidad Internacional representada por 179 pases, personas y organizaciones no gubernamentales particip en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, tambin llamada Cumbre de la Tierra, entre sus principales resultados se encuentran: la Declaracin de Ro y el Programa 21 tambin llamado Agenda 21 (en alusin al siglo XXI). AGENDA 21 La Agenda 21 fija la necesidad de reducir el desperdicio, para en su lugar fomentar un desarrollo ms consciente de la escasez de recursos naturales. Surge como un programa para alcanzar el desarrollo sustentable; es decir, un plan de accin para transformar el modelo tradicional de desarrollo - basado en la explotacin de los recursos naturales como si fuesen ilimitados en un modelo de desarrollo eficiente, equitativo, racional y duradero. En su captulo 28, la Agenda 21 reconoce que los gobiernos locales desempean una funcin fundamental en la promocin del desarrollo sustentable a travs de la educacin y la moviliza- cin de la ciudadana. El contacto directo con la poblacin hace que los municipios tengan un enorme potencial para impactar y transformar los esquemas de produccin y consumo. Es por ello que la Agenda 21 plantea la necesidad de elaborar planes de sustentabilidad a nivel local, en el marco de un ejercicio inclu- yente y participativo que establezca objetivos compartidos para contribuir localmente al desarrollo sustentable, concretando as la frase pensar globalmente y actuar localmente. CMO SE CONSTRUYE UNA AGENDA 21 MUNICIPAL? La Agenda 21 local es una respuesta a la invitacin que las Nacio- nesUnidashicieronenelao1992durantelaCumbredelaTierra con el fin de que las ciudades elaboraran planes y acciones para afrontar los retos socio-ambientales del siglo XXI. Este compromiso implic la transicin gradual hacia un modelo de desarrollo sustentable, mediante un proceso participativo e intersectorial de gestin. El ICLEI 1 , el Centro de Investigacin sobre Desarrollo Inter- nacional y el Programa de Medio Ambiente de la ONU 2 , propo- nen una gua para la planificacin y gestin integral de las agen- das locales, la cual est basada en nueve puntos elementales: 1 Acordar una filosofa: es imprescindible contar con una visin conjuntayunafirmevoluntadporpartedelgobiernomunicipal, las ONG, las instituciones educativas y la sociedad en general, para proponer, generar e impulsar iniciativas en materia de medio ambiente. 2 Identificar problemas y causas: el diagnstico debe realizarse con base en un anlisis objetivo que tenga como fundamento la observacin directa de los problemas ambientales, reflejada en datos cuantificables y verificables. Asimismo, es necesario inte- graraesteconocimientolapercepcindelacomunidadrespecto a los problemas de su entorno social, econmico y ambiental. 3 Definirobjetivosgenerales:debenestablecersedemaneracla- ra y precisa: qu se pretende realizar, por qu y cmo se llevar a cabo la propuesta. 4 Priorizar problemas: se deber dar mayor importancia a los temas que requieran acciones inmediatas, considerando la gra- vedad del problema y la posibilidad de que tenga efectos irreversibles. 5 Establecer objetivos especficos: stos deben ser alcanzables, medibles y tener un plazo temporal fijo, para as poder evaluar y dar seguimiento a la evolucin de las iniciativas. 6 Crear programas para abordar los objetivos: en ellos se deli- nearn actividades concretas. Es necesario prever los instrumentos utilizados, recursos, impacto ambiental, presupuesto, actores, indicadores y estrategias de comunicacin y participacin con los ciudadanos. 7 Formalizar un plan de accin: es el producto final y meta del proceso. El plan debe ser sometido a la opinin pblica antes de su aprobacin definitiva. 8 Aplicar y comprobar: la puesta en marcha de los objetivos planteados en el plan de accin marcar los pasos a seguir o co- rregir. 9 Evaluar y retroalimentar: esto se har mediante los indicadores establecidos en el plan de accin, con el fin ltimo de obtener resultados puntuales para retroalimentar las iniciativas establecidas. Para que la Agenda 21 se refleje en los diversos sectores de la sociedad debe llevarse a cabo un proceso de consultas con representantes de cada uno de los sectores de la comunidad y eventualmente lograr un consenso en donde todos participen en las decisiones, planificacin y ejecucin del mismo. El proceso 1 El ICLEI (Gobiernos Locales por la Sustentabilidad) es una organizacin no gubernamental (ONG) que representa a los gobiernos locales en foros nacionales e internacionales en temas de desarrollo sustentable.Tiene como objetivo principal lograr mejoras concretas en las condiciones ambientales locales y en el desarrollo sustentable global a travs de acciones locales. 2 ICLEI, IDRC & PNUMA (1996) The Local Agenda 21 Planning Guide: an introduction to sustainable development. IN (IDRC), I. D. R. C. (Ed.).Toronto, Canad, International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI), International Development Research Centre (IDRC) & United Nations Environment Programme (UNEP).

19. 23 CAPTULO 1INTRODUCCINGUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE de consulta servir tambin para aumentar la conciencia de los habitantes respecto a las cuestiones relativas al desarrollo sustentable. Los programas, polticas, legislacin y reglamentaciones de lasautoridadeslocalesparalograrlasmetasdeAgenda21seeva- luarn y modificarn tomando como referencia los programas establecidos en el plan local de sustentabilidad; despus, estos resultados se empatarn con la normatividad ambiental como lo es el Bando Municipal de Buen Gobierno, el Cdigo Reglamen- tario de la Administracin Municipal y/o Reglamentos Munici- pales. AGENDA 21: LA PUESTA EN PRCTICA Se recomienda que la Agenda 21 local se lleve a cabo a inicios de la administracin municipal; sin embargo, nunca es tarde para empezar el proceso de consulta e insertarlo como parte del Plan Municipal de Desarrollo. El primer paso debiera ser preguntar a la poblacin cmo quisiera ver a su localidad en el corto, mediano y largo plazo. A partir de ello se plantear una estrategia que se adapte a la diversidad y complejidad de la comunidad; sta deber contar con un calendario de cumplimiento para cada accin, as como los instrumentos que servirn para alcanzar las metas planteadas. Es tambin muy recomendable que a raz de este trabajo de consultasecreeunConsejoMunicipaldeDesarrolloSustentable. Dichos consejos ciudadanos estn contemplados en la Ley Ge- neral de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEE- PA) y juegan un papel fundamental en la creacin y aplicacin de polticas a favor del medio ambiente; pueden actuar tambin como una contralora ciudadana que supervisa el actuar de las autoridades. Existen ciudades que ya han llevado a cabo este ejercicio y puede ser relevante conocer de su experiencia, sus dificultades y retos, as como la manera en que llevaron a cabo el proceso participativo de extender el debate hacia la ciudadana; se recomienda revisar el caso de la ciudad colombiana de Manizales en el captulo final de esta gua. El xito de la Agenda 21 local depender de la participacin constanteentodoslosnivelesparalaadopcinyelcumplimien- to de decisiones que tienen incidencia en sus vidas. De ah que temas como la educacin y concientizacin ambiental resultan mecanismos sumamente importantes para generar un cambio de hbitos en las decisiones personales. 1.4 Diagnstico general de la sustentabilidad en Mxico El uso y conocimiento de la diversidad biolgica, as como su vinculacin con los distintos actores sociales y las instituciones, sonfundamentalesparaeldesarrollodeunpas.Deacuerdoalos principios del desarrollo sustentable, hay tres condiciones es- trechamente relacionadas al bienestar de la poblacin: 1) la conservacin de la diversidad biolgica; 2) la utilizacin sostenible de sus componentes y 3) la reparticin justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilizacin de los recursos naturales. Para lograr estos objetivos, es necesario contar con informacin que permita a los gobiernos locales fijar una postura y determi- nar acciones para la conservacin y el uso sustentable de sus recursos. Mxico es una nacin privilegiada; la Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) afirma que es el pas con mayor diversidad biolgica de Amrica Latina y el Caribe. Con apenas 1.5% de la superficie terrestre del planeta,secalculaque60decada100especiesconocidasenelmundo se encuentran en Mxico 3 . Aunque la oferta natural del pas es muy grande, el estado de conservacin de los ecosistemas presenta un deterioro importante. Es uno de los cuatro pases que registra ms especies animales y vegetales en peligro de extincin, pues de las 64 mil especies conocidas, 3,563 se encuentran amenazadas 4 . Mxico ocupa el segundo lugar en deforestacin en Amrica Latina y el sexto lugar a nivel mundial. Con una prdida de entre 600 y 800 mil ha/ao de cubierta forestal, durante el periodo 1976-2000, cada ao desapareci, en promedio, una extensin forestalsemejantealasuperficiedeestadoscomoAguascalientes o Colima. En estos aos, se han perdido cerca de 85 mil km2 de bosques y selvas (5% de la superficie total del pas) y en contraste, se han ganado 145 mil km2 de tierra para cultivos y pastizales inducidos (ver grfica 1). Adems, es importante resaltar que cerca de 31% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI, gases asociados con el fenmeno de cambio climtico) estn vinculadas con la defo- 3 Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONABIO (2006), Capital natural y bienestar social, Mxico, SEMARNAT. 4 Diario Oficial de la Federacin DOF (2002), NOM-059-SEMARNAT-2001, Mxico, SEGOB.; Comisin Nacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad CONABIO (2009) Cuarto Informe Nacional de Mxico al Convenio sobre Diversidad Biolgica, Mxico, SEMARNAT; Unin para la Conservacin de la Naturaleza, UICN: Defining protected areas an international conference in Almeria, Spain, mayo 2007, UICN.

20. 24 CAPTULO 1 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE INTRODUCCIN restacin. Mxico ocupa el lugar 89 en pases con mayores emisiones per cpita de CO2 equivalente, uno de los gases de efecto invernadero, cuya generacin para 2007 fue de 4.39 toneladas/ ao/hab 5 . Loscostoseconmicosdeldeterioroambientalduranteelpe- riodo 1996-2003 representaron, en promedio cada ao, aproxi- madamente 10% del Producto Interno Bruto (PIB) de Mxico. Hay que tomar en cuenta que la prdida de biodiversidad no slo reduceelvalorproductivodelosecosistemas,sinoquelosdeses- tabiliza y debilita, creando una espiral negativa de degradacin. Los ecosistemas debilitados tienen menos capacidad para resis- tir desastres naturales como inundaciones y sequas, y resienten ms las presiones de la actividad humana como la contaminacin y el cambio climtico 6 . A pesar de que los esfuerzos institucionales para remediar la degradacin ambiental iniciaron desde la dcada de los 90, los indicadoresmuestranquesteesunretopendienteparaMxico. De los 653 acuferos del pas, de los cuales 100 estn sobreexplotados y se estn originando grandes conflictos y situaciones de crisis en algunos estados, especialmente en el norte; menos de 10% de las aguas utilizadas en el pas se trata de forma adecuada y nicamente 42% de las aguas residuales municipales se dis- pone apropiadamente. En el entorno urbano, los contaminantes atmosfricos estn por encima de los lmites permitidos, particularmente en las zonas metropolitanas 7 . El desarrollo sustentable incluye el principio de equidad social; por tanto, para evaluarlo deben tomarse en cuenta el conjunto de polticas sociales y econmicas que tienen por objetivo reducir la desigualdad y la pobreza. En Mxico, se observa que a medida que la tasa de deforestacin y deterioro ambiental au- mentan, la pobreza y la desigualdad tambin lo hacen. Desdedelaprimeramitaddeladcadadelosnoventayhasta 2010, el PIB per cpita ha crecido de forma sostenida: pasando de 58,800 pesos/ao a 78,000 pesos/ao 8 . Esto no significa que los recursos sean distribuidos de manera equitativa, ya que de acuerdo al ndice de Gini entre 1992 y 2000 alrededor del 60% del ingreso estuvo en manos del 20% de la poblacin; y ms re- cientementeen2008el20%deloshogaresmsricosconcentra- ron el 50% de los ingresos. Esto explica por qu de 1992 a 2005 la proporcin de pobres en el pas se mantuvo igual, a pesar del crecimiento econmico; y con la reciente crisis financiera mundial se elev el nmero de pobres del 44.5% de la poblacin en 2008 al 46.2% en 2010. Por otro lado, la experiencia indica que mientras ms inequitativa es la distribucin del ingreso, mayor eslaprdidadecapitalecolgicovaloradaenelsistemadecuen- tas nacionales, es decir, existe una depreciacin ambiental (ver grfica siguiente). 5 Comisin Nacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad CONABIO (2009) Cuarto Informe Nacional de Mxico al Convenio sobre Diversidad Biolgica, Mxico, SEMARNAT. 6 Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONABIO (2006), Capital natural y bienestar social, Mxico, SEMARNAT. 7 CONAGUA 2011: Estadsticas del agua en Mxico. 8 Estimacin con datos de CONAPO Indicadores demogrficos bsicos 1990-2030 Co- misin Nacional de Poblacin, y CEFP Producto Interno Bruto por Actividad Econmica 1993-2010. Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas. Grfica 1. Tasa de cambio de uso de suelo 1976-2000 Fuente: Elaboracin propia con base en Velsquez, A. y otros (2002)

21. 25 CAPTULO 1INTRODUCCINGUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE Con esto se hace evidente que la estrategia de desarrollo no ha sido adecuada, pues para crecer econmicamente se han sacri- ficado los recursos naturales. En Mxico, por mucho tiempo no se consider la capacidad de los ecosistemas al momento de planear su desarrollo, lo cual ha resultado en una reduccin veloz de los recursos que permiten la actividad productiva en el pas. RECURSOS NATURALESYDESARROLLO EN MXICO De acuerdo a la distribucin del territorio en el pas, 58% de la superficie se encuentra bajo condiciones ridas, semiridas y templadas subhmedas; ah se desarrollan la actividad ganade- ra y la agricultura mediante el uso intensivo de agroqumicos y agua. Ello ha generado problemas de contaminacin, acumula- cin de sales y erosin, lo cual a su vez provoca una disminucin Grfica 2. Depreciacin ambiental y distribucin del ingreso en Mxico 1996-2002 Fuente: Elaboracin propia con base en (INEGI 2011, CONEVAL 2005 y Banco Mundial).

22. 26 CAPTULO 1 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE INTRODUCCIN de la productividad de la tierra. Como resultado, se han buscado nuevos suelos para las actividades primarias, lo cual por lo general ha significado una reduccin de las zonas con cobertura vegetal. En contraste, la superficie con bosques, selvas y litorales est desaprovechada. En el caso de la silvicultura, se estima un potencial productivo de 2,800 millones de m3 en rollo, pero nicamente se producen entre 7 y 9 millones de m3 . Por tanto, a pesar de que los recursos existen, 40% de la demanda nacional es importada. Otro ejemplo es la actividad pesquera. En el pas hay 10,143 kilmetros de litoral marino, pero su aportacin a la economa nacional es mnima (0.32% del PIB); aunque se esti- man 305 especies comerciables, la produccin pesquera se basa fundamentalmente en 67 y de stas, slo 5 representan el 70% del valor de la produccin (camarn, sardina, anchoveta, atn y escamas) 9 . Laleccindeestascontradiccioneseslaurgentenecesidadde regular el uso de suelo y las actividades productivas en el marco de una poltica integral de desarrollo sustentable; esto, a partir de procesos de planeacin participativa que logren un compromiso por parte de la poblacin para aprovechar los recursos naturales de manera sustentable. 1.5 Pobreza y medio ambiente Hasta antes de la Cumbre Mundial de la Tierra, celebrada en Ro de Janeiro en 1992, los temas de pobreza y medio ambiente ha- ban sido analizados de manera separada. El debate sobre desa- rrollosustentableenesaCumbretuvocomoresultadoelrecono- cimiento del importante papel que juega el medio ambiente en la situacin de pobreza, as como el impacto que tiene la pobreza sobre las condiciones ambientales 10 . En Mxico, aun cuando es una de las 15 ms grandes econo- mas del mundo, es imposible negar que la pobreza representa un problema grave y estructural. Las estimaciones ms conser- vadoras declaran que existen 11.7 millones de personas en pobreza extrema, 10.4% del total de poblacin 11 . Las condiciones de pobreza se comparten entre los grupos ruralesyurbanos.Sinembargo,hayunaposturageneralizadade que la poblacin ms desprotegida se localiza en las zonas rurales; donde se calcula que el nivel de pobreza extrema es casi siete veces mayor. Esto es importante porque los problemas ambientales son diferentes para ambas zonas: en el campo son ms frecuentes los problemas de apropiacin de los recursos, deforestacin y adaptacin; en las ciudades, se sufre por la contaminacin del agua, aire y suelo. No obstante, en ambos casos existe una falta de recursos para tomar acciones que alivien los daos y permitan ajustarse a nuevas condiciones 12 . En las zonas urbanas, la pobreza se traduce en reducido acceso a servicios de vivienda y saneamiento bsicos (agua y drenaje), lo cual a su vez provoca la contaminacin en cuerpos de agua, un aumento en los asentamientos no regulares sobre reas naturales sin servicios y disposicin de residuos slidos a cielo abierto; es decir, se multiplica la exposicin directa a focos de contaminacin con impactos directos a la salud 13 . Para la poblacin sumida en pobreza extrema, la sobreviven- cia implica satisfacer las necesidades bsicas de agua, alimenta- cin y refugio; aplicar medidas para el cuidado y la conservacin de los recursos naturales es visto como un lujo. Por ello, es comn que los recursos se exploten intensivamente en el presente, aun cuando se sepaqueenelmedianoplazo se agotarn y con esto se re- duzcan sus expectativas futuras de mejora. El principal problema de ello es que la explotacin desmedida de los recursos naturales no da tiempo suficiente a la naturaleza para recuperar- se y los ciclos naturales se estancan. Las urgentes necesidades econmicas han resultado en el consumo abusivo de productos qumicos y pastoreo excesivo, provocando erosin en los suelos; el agua, adems de desperdi- 9 Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONABIO (2006), Capital natural y bienestar social, Mxico, SEMARNAT. 10 La pobreza se define con base en el acceso a bienes materiales bsicos como agua, energa, aire limpio y alimento; un acceso adecuado permite tener niveles aceptables de nutricin, salud y proteccin ante las inclemencias del medio ambiente. La pobreza extrema, es decir, la carencia de estos recursos naturales bsicos, se relaciona directamente con la desnutricin y la propensin a enfermedades, lo que impide a las personas generar energa suficiente para ejercer sus capacidades fsicas y/o intelectuales, protegerse de la contaminacin o curarse. Al mismo tiempo, son las capacidades fsicas e intelectuales las que, a su vez, abren oportunidades para la adquisicin y el acceso a un mnimo de bienes y servicios. Es decir, la pobreza significa la reduccin de alternativas para el desarrollo. Boltvinik, J. (1991), Pobreza y necesidades bsicas, conceptos y mtodos de medicin, Caracas, PNUD. 11 CONEVAL (2010) Porcentaje de la poblacin en pobreza segn entidad federativa, 2010. Estados Unidos Mexicanos., Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. 12 Guevara, A. (2003), Pobreza y Medio Ambiente en Mxico.Teora y evaluacin de una teora pblica, Mxico, INE. 13 Consultar: www.coneval.mx Si se usaran de manera sustentable, los recursos se regenera- ran y podran saciar las necesidades de hoy y de maana.

23. 27 CAPTULO 1INTRODUCCINGUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE 14 Op.Cit. Guevara, 2003. 15 Margulis, S. (1992): Estimaciones preliminares sobre los costos del dao ambiental en Mxico. Banco Mundial, Mxico. 16 Secretara de Salud (2008): Prevencin y deteccin temprana del cncer de pulmn en el primer nivel de atencin, Mxico. 17 Op. Cit. Margulis, S. (1992) 18 Este ndice conjuga el esquema Presin estado-respuesta de la OCDE y la estructura del Environmental Sustainability Index con base en 52 variables en indicadores sobre calidad ambiental, sistemas territoriales y biodiversidad, presiones demogrficas, emisiones y descargas contaminantes, salud, nutricin, ciencia y tecnologa, gestin, regulacin, informacin y compromisos internacionales. El ISA se integra a partir de tres componentes, desagregados cada uno en indicadores especficos: 1) presiones sobre el capital ecolgico, 2) estado del capital ecolgico y 3) respuestas y vulnerabilidad (para ampliar, ver: CESPEDES, 2001). mas, con recursos disponibles y agua de buena calidad, genera oportunidades para su desarrollo: los nios podran dedicar ms tiempo a la educacin y las mujeres tendran oportunidades para desarrollarse en otras actividades, reduciendo con ello los ries- gos de la maternidad. Igualmente, son las mujeres y los nios quienes estn ms expuestos al desarrollo de enfermedades respiratorias agudas y gastrointestinales. En el primer caso, un factor importante es la exposicin directa al humo por el uso del fogn tradicional de tres piedras; dicha prctica tiene impactos irreversibles en las vas respiratorias y en muchos casos resulta en cncer de pulmn 16 . De acuerdo al ndice de Sustentabilidad Ambiental (ISA) para las entidades federativas mexicanas 17 , la relacin entre sustentabilidad ambiental, competitividad y desarrollo econmico es positiva; es decir, las entidades con mejores niveles socioeco- nmicos presentan condiciones ambientales ms favorables que aquellas entidades con altos ndices de marginacin y pobreza. Esto demuestra que el desarrollo econmico y el cuidado del medio ambiente no son contrarios, sino interdependientes. En contraposicin, s existe un circuito negativo entre pobreza, presin demogrfica, deterioro ambiental e incapacidad de cambio o evolucin institucional. El ISA confirma la relacin estrecha que hay entre pobreza y degradacin ambiental; por ejemplo, una entidad con alto nivel de marginacin como Chia- pas presenta mayor sobreexplotacin de acuferos, disposicin inadecuada de residuos y alto nivel de perturbacin forestal; en comparacin, un Estado como Nuevo Len cuyo PIB per cpita ocupa el segundo lugar a nivel nacional y su nivel de marginacin es muy bajo, que presenta un nivel de perturbacin forestal bajo. ciarse, es mal manejada despus de ser utilizada, lo cual provoca uncambioensusnivelesdesalylehaceperdersucalidad.Como consecuencia, los ingresos de la poblacin que utiliza estos recursos para sobrevivir se reducen, dejando claro que la erradicacin de la pobreza y el hambre requieren de ecosistemas no degradados 14 . El caso que mejor ejemplifica dicha relacin es la deforestacin. Como resultado de malas prcticas que buscan un beneficio inmediato de los recursos maderables, el capital se agota. Ejemplo de esto son la tala y extraccin clandestina para venta, el uso de la madera como combustible o para autoconstruir re- fugios, la expansin de actividades agrcolas y pecuarias, etc. A medida que el bosque disminuye su densidad, su fragilidad au- menta; se desencadenan procesos de deterioro que en algunos casos es irreversible, como en el caso de la desertificacin, un estado en el que la tierra ha perdido por completo su fertilidad. Al mismo tiempo se agotan los mantos freticos, se rompe la ca- dena biolgica de las especies y se pierde la biodiversidad que es fuente de ingreso econmico para las comunidades. Las poblaciones de mayor marginacin son tambin las ms vulnerables, pues no cuentan con las capacidades fsicas y econmicas para defenderse de los daos sociales, econmicos y de salud provocados por el deterioro ambiental. Es muy difcil controlar los contaminantes en lugares con infraestructura in- suficiente; pues en la mayora de los casos, estas comunidades no disponen de servicios como agua y drenaje, sus hogares no cuentan con cimentacin adecuada ni tienen acceso a agua de calidad aceptable. Por lo general, tampoco pueden mantener las condiciones mnimas de higiene para evitar la transmisin y propagacin de enfermedades, principalmente las respiratorias y gastrointestinales. Ello repercute directamente en la productividad de las personas, pues disminuye su condicin fsica y con ello su capacidad para desarrollarse. Margulis 15 proporciona un dato que permite dimensionar la capacidad econmica que se necesitara para controlar los impactos de la contaminacin en la salud: estima que el costo anual en Mxico para enfrentar las enfermedades gastrointestinales por contaminacin de agua es del orden de 12,300 millones de pesos.Estacuestinmuestralaconvenienciaeconmicadepen- sar en la proteccin ambiental como medida preventiva, no slo correctiva. En materia de vulnerabilidad, las mujeres y los nios son los grupos que invierten ms tiempo y energa en la bsqueda de agua, lea y alimentos. Por tanto, una mejora en los ecosiste-

24. 28 CAPTULO 1 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE INTRODUCCIN La siguiente tabla muestra la posicin que ocupa cada estado de la repblica en trminos de sustentabilidad. En el primer decil, es decir, en los 10 primeros estados mejor posicionados o con mejores condiciones ambientales (Baja California Sur, Nuevo Len, Coahuila, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Durango, Baja California, Jalisco y Chihuahua), los grados de marginacin son bajos y muy bajos; en cambio, en el tercer decil esto es, los 10 estados menos sustentables se ubican aquellos con mayores niveles de pobreza y donde la marginacin se califica predomi- nantemente alta y muy alta (ver tabla siguiente). Grado de sustentabilidad (ISA) Entidad PIB per cpita Grado de marginacin Nivel de perturbacin forestal 1 Baja California Sur 114 294 Bajo Media 2 Nuevo Len 182 778 Muy Bajo Baja 3 Coahuila 122 591 Muy Bajo Baja 4 Quintana Roo 123 256 Bajo Alta 5 Sonora 109 111 Bajo Baja 6 Tamaulipas 109 336 Bajo Baja 7 Durango 88 635 Medio Baja 8 Baja California 101 061 Muy Bajo Media 9 Jalisco 97 856 Bajo Media 10 Chihuahua 103 217 Bajo Baja 11 Distrito Federal 226 160 Muy Bajo Baja 12 Campeche 70 764 Alto Alta 13 Sinaloa 87 462 Medio Media 14 Colima 91 993 Bajo Media 15 Yucatn 82 635 Alto Alta 16 Nayarit 64 715 Medio Alta 17 Aguascalientes 105 305 Bajo Baja 18 Tabasco 173 980 Alto Media 19 Quertaro 114 518 Medio Media 20 Guerrero 49 903 Muy alto Alta 21 Oaxaca 46 054 Muy alto Alta 22 San Luis Potos 82 257 Alto Baja 23 Tlaxcala 52 257 Medio Baja 24 Mxico 68 423 Bajo Media 25 Guanajuato 78 957 Medio Baja 26 Michoacn 64 389 Alto Alta 27 Puebla 65 607 Alto Alta 28 Zacatecas 66 791 Medio Baja 29 Veracruz 69 720 Alto Media 30 Morelos 70 974 Bajo Alta 31 Chiapas 43 798 Muy alto Alta 32 Hidalgo 65 447 Alto Alta Tabla 1. Sustentabi- lidad ambiental por entidades federativas Elaboracin propia con base en CESPEDES, 2001; CONAPO 2005; INEGI 2009, INEGI 2010 El nivel de perturbacin forestal est basado en el ndice normalizado del ISA.

25. 29 CAPTULO 1INTRODUCCINGUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE Las acciones contra la pobreza y la degradacin ambiental deben disearse conjuntamente. Las polticas de desarrollo que ignoren el impacto ecolgico que tiene la falta de alimento, ingreso y patrimonio, no podrn obtener resultados satis- factorios ni permanentes. LOS SERVICIOS AMBIENTALES Y EL COMBATE A LA POBREZA La experiencia acumulada a nivel internacional confirma que las condiciones y la gestin de los servicios de los ecosistemas son factores decisivos para el xito o fracaso de las acciones de combate a la pobreza. De hecho, la degradacin de los servicios ambientales ya se considera un obstculo para alcanzar los Ob- jetivos del Milenio. Hastalaprimeramitaddeladcadadelosnoventa,lapoltica ambientalestuvocentralizadayregidaporunsistemadenormas y castigos. Se procuraba aplicar el principio de quien contamina, paga, pero sin considerar primero cmo se podra hacer efectivo este principio bajo condiciones de creciente pobreza y marginacin. En los ltimos 10 aos, esta visin de poltica pblica ha re- conocidoelcombatealapobrezacomocondicinnecesariapara el aprovechamiento sustentable de la naturaleza y para garantizar de recursos para las generaciones venideras. Por ello se han orientado recursos a fomentar el cuidado y la conservacin del medio ambiente en el mbito rural precisamente donde se focaliza la pobreza extrema -, usando esquemas como el pago por servicios ambientales, proyectos productivos sustentables y tecnologas alternativas como las estufas ahorradoras y los sani- tarios ecolgicos. Las polticas de desarrollo social y ambiental dirigidas a la conservacin y manejo adecuado de los recursos naturales, son la herramienta ms importante para alcanzar un desarrollo econmico que sea eficiente, equitativo y de largo plazo en las comunidades ms pobres del pas.

26. Marco jurdico del municipio CAPTULO 2 2.1 Marco jurdico del municipio 2.2 mbitos de accin municipal 2.3 Control jurisprudencial sobre la emisin de reglamentos municipales 2.4 Gua para la elaboracin de reglamentos 2.5 Competencia de los municipios en materia ambiental, desarrollo urbano y econmico 2.6 Finanzas municipales 32 33 34 35 37 41

27. 32 CAPTULO 2 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE En Mxico, el Municipio es el orden de gobierno ms cercano a la mayora de los mexicanos, en l se generan las bases primarias para permitir un desarrollo integral en materia de sustentabilidad. A continuacin se analizarn las disposiciones legales aplicables, desde la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (Constitucin) y leyes generales que distri- buyen competencias entre los diferentes rdenes de gobierno en materia ambiental, de desarrollo urbano y econmico, hasta la normatividad estatal y local aplicable. Siendo as, se establece la siguiente estructura: I. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; II. Ley General de Asentamientos Humanos; III. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente; IV. Ley General de Vida Silvestre; V. Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; VI. Ley General para la Prevencin y la Gestin Integral de los Residuos; VII. Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable; VIII. Ley de Aguas Nacionales; IX. Legislacin sobre contribuciones federales relacionadas con las materias objeto del presente estudio, que mediante la coordinacin fiscal recaudan los municipios; X. Legislacin estatal, y XI. Disposiciones municipales 2.1 Marco jurdico del municipio El Estado Mexicano es una Federacin (Artculos 39 al 114 de la Constitucin) en tanto que est constituido por Estados Libres y Soberanos y por el Distrito Federal (Artculos Artculo 40 y 116 de la Constitucin); asimismo, dichos Estados tienen como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa al Municipio Libre, de conformidad con lo establecido en el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. De esta manera se constituyen los tres rdenes de gobierno. 2.1 marco jurdico del municipio 2.2 mbitos de accin municipal 2.3 control jurisprudencial sobre la emisin de reglamentos municipales 2.4 gua para la elaboracin de reglamentos 2.5 competencia de los municipios en materia ambiental, desarrollo urbano y econmico Marco jurdico del municipio ESTADO FEDERAL SOBERANO INDEPENDIENTE Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Artculos 39 al 114 MUNICIPIOS LIBRES Constitucin Poltica E.U.M Artculos 115 ENTIDADES FEDERATIVAS LIBRES Y SOBERANAS En lo concerniente a su rgimen interior, unidos en una Federacin Constitucin Poltica E.U.M. Artculo 40 Y 116 Ahora bien, una vez que el artculo 115 de la Constitucin Federal establece y reconoce al municipio como un nivel de gobierno, el siguiente mbito de competencia son las Constitucio- nes Polticas de los 31 estados de la federacin, quienes regulan la estructura municipal con la finalidad de reconocerlos como municipios integrantes de la entidad y por otra parte, para esta- blecerles los elementos generales de su estructura de su gobierno en cuanto a su administracin y facultades, con el espritu de

28. 33 CAPTULO 2GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE consolidar una congruencia entre niveles de gobierno. De esta forma, se emiten por parte delaslegislaturasloca- les las Leyes Orgnicas Mu- nicipales. Posteriormente, los municipios con fundamento en los tres ordenamientos arri- ba citados, uno de orden federal y dos de orden estatal, su primer acto como facultad reglamentaria es relativa a la emisin del Bando de Polica y Buen Gobierno. Una vez que se ha constituido el Ayuntamiento, entendido ste como rgano de gobierno de municipio, el cabildo en turno tendr la facultad para aprobar la elaboracin y/o modificacin y vigencia de los planes de desarrollo, reglamentos, ordenanzas, circulares y cualquier otro tipo de documento administrativo de competencia municipal. 2.2 mbitos de accin municipal El siguiente listado sobre la competencia municipal seala los elementos con los que debe contar el Municipio como mbito de gobierno: I. Ejercicio de la Funcin Normativa: expedicin de reglamentos y disposiciones internas. II. Ejercicio de la Funcin Jurisdiccional: control de la le- galidad de los actos administrativos emanados de las autoridades municipales. III. Ejercicio de la Funcin Administrativa: 1. Control del patrimonio municipal. 2. Regulacin del sistema econmico y financiero del Municipio. 3. Celebracin de convenios y contratos municipales, estableciendo sus modalidades. 4. Presentacin de los servicios pblicos a su cargo. 5. Realizacin de obras pblicas de urbanizacin, equipamiento, infraestructura y diseo. 6. Promocin de actividades artesanales e industriales mediante campaas para aprovechamiento de los recursos naturales de la regin (ferias, concursos, exposiciones). 7. Vigilancia. a) En materia de propiedad, lo relativo a construccio- nes. b) De edificios en va pblica: reparacin o demolicin de edificios que amenazan ruina. c) En materia sanitaria: En general,el cumplimiento de las disposiciones federales en materia de salud. d) De las costumbres: moralidad pblica. Juegos, es pectculos pblicos. Labor de parto y prevencin. e) En materia del trabajo: atribuciones con relacin a horarios de trabajo y actividad comercial.Vigilancia en el cumplimiento del artculo 123 Constitucional. f) En materia de educacin. g) En materia de cultos. 8. Seguridad pblica. 9. Fomento de la actividad cultural: escuelas de artes y oficios, conciertos, exposiciones, conferencias, etc. 10. Incremento de la asistencia social. 11. Rgimen de transportes. Servicio urbano y/o dentro de la circunscripcin del Municipio.Terminales o centrales. 12. Regulacin sobre el uso de la va pblica. 13. Dotacin y mantenimiento del mobiliario urbano: pos- tes, semforos, depsitos de basura, bancas, casetas de telfonos, lavaderos, piletas, entre otros. 14. Medidas de proteccin y educacin peatonal: seali- zaciones, descansos, etc. 15. Medio ambiente en general. Prevencin y control de la contaminacin de los recursos naturales y del en torno. 16. Nomenclatura de avenidas, ejes viales o peatonales, calles y callejones, andadores. 17. Participacin en materia se asentamientos humanos. 18. Fomento de actividades econmicas en el orden local. 19. Ejercicio del poder de la polica de seguridad pblica, ambiental y trnsito y auxiliar. 20. Las dems que constitucionalmente se establezcan y seales las normas secundarias. Ahorabien,demaneraesquemticasepresentanlosinstrumen- tos legales administrativos de los Municipios: La ley establece que el Cabildo est facultado para emitir su Plan de Desarrollo Municipal, y asimila- dos a ste, diversos planes en distintas materias: ambiental, urbano, econmico, de seguridad y proteccin civil, etc.

29. 34 CAPTULO 2 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURDICO DEL MUNICIPIO Por otra parte, se presenta una gua que seala algunas materias sobre las cuales los municipios podrn expedir reglamentos, con base en las leyes estatales y federales aplicables: Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales Alumbrado pblico Desarrollo rural Turismo Ordenamiento territorial y desarrollo urbano sustentable Medio ambiente Desarrollo econmico Deporte y cultura fsica Igualdad de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres Agropecuario Residuos slidos urbanos (Basura) Atencin para personas con discapacidad Educacin Proteccin civil Seguridad pblica Responsabilidades de los servidores pblicos Informacin, transparencia y acceso a la informacin pblica Asistencia social y proteccin de datos personales 2.3 Control Jurisprudencial sobre la emisin de Reglamentos Municipales CREACIN DE REGLAMENTOS La Suprema Corte de Justicia de la Nacin emiti un criterio jurisprudencial sobre la extensin normativa de los reglamentos derivados del principio constitucional sealado en la fraccin II del artculo 115 Constitucional, en tal virtud, los Municipios de- Bando de Polica y Buen Gobierno Reglamento Interior del Ayuntamiento Reglamento de la administracin pblica municipal Reglamentos Interiores de las unidades administrativas Reglamentos que regulan la prestacin de servicios y funciones pblicas Reglamentos que establecen la relacin con la poblacin Circulares y disposiciones administrativas Disposiciones administrativas La organizacin poltica y administrativa del municipio, integra las obligaciones y derechos de los habitantes y competencias de la autoridad municipal Las atribuciones individuales y colegiadas de los miembros del Ayuntamiento La estructura de la administracin pblica municipal y las atribuciones generales de cada unidad administrativa Las atribuciones de cada unidad administrativa y las de sus integrantes de manera especfica Forma de prestacin de los servicios y funciones pblicas El desarrollo de actividades de produccin, bienes o servicios y conductas vinculadas con la vecindad y vida cotidiana de habitantes Instrucciones o reglas dirigidas por rganos superiores a inferiores para especificar interpretaciones de normas, acuerdo ejecutivo o procedimientos Emitidas fundamentalmente con carcter de urgente con efectos a particulares

30. 35 CAPTULO 2GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURDICO DEL MUNICIPIO bern respetar las bases generales que establezcan tanto la legis- latura local y por consiguiente, las del Congreso de la Unin, con elobjetodedaruniformidadalosMunicipiosdeunEstadoensus aspectosfundamentales. EstaJurisprudencia(P./J. 55/2008)estableci que la reglamentacin municipal no es ilimitada ya que debe ser acorde a las bases generales administrativas establecidas por las Legislaturas Locales. El argumento consiste en que a stas ltimas les corresponde constitucionalmente la funcin de uniformidad,esdecir,generarunidadgubernamentalalinterior de la entidad. AUSENCIA DE REGLAMENTO MUNICIPAL. Por otro lado, en caso de que la autoridad municipal carezca de su propio reglamento en la materia de que se trate, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin considera que (P./J. 131/2005) los Ayuntamientos podrn fundamentar su actuacin en las leyes estatales con el objeto de no paralizar sus funciones y fortalecer el principio de juridicidad, es decir, que los actos de autoridad se encuentren en una norma jurdica. 2.4 Gua para la elaboracin de reglamentos Resulta muy importante considerar diversos aspectos para ela- borarlanormatividadreglamentariaalinteriordeunmunicipio, de tal forma que en el espritu de trabajar para los principios de eficiencia y eficacia de la administracin pblica municipal, se desglosan los siguientes pasos para lograrlo: 1 EXAMINAR Examinar el marco legal de la materia que se trate. 2 DEFINIR Definirlascarenciasytemasdefondoquemotivanlacreacinde un nuevo reglamento, para dimensionar el tema y no crear normas inaplicables. 3 PUNTUALIZAR Puntualizar los lmites del reglamento para no generar disposiciones que contravengan normas de orden pblico, omitan la jerarqua del sistema jurdico o regulen temas que sean competencia ajena a la del Ayuntamiento. 4 DAR CLARIDAD Dar claridadal proyecto del reglamento, para que sea contunden te, definido y congruente entre la problemtica y lo que se pretende ordenar. 5 DEBATIRYDELIBERAR Debatir y deliberar el proyecto del reglamento a travs de la instalacin de sesin de Cabildo con el objeto de compartir opiniones y enriquecer el reglamento. 6 CONSULTA PBLICA Consulta pblica y en su caso, instalacin de consejo ciudadano, parahacerobservacionesyensucaso,realizarmodificacionesal proyecto. 7 FUNDAMENTARYMOTIVAR Fundamentar y motivar el documento legal final, as como establecer el periodo de vigencia. 8 APROBAR Aprobar en sesin de cabildo. 9 PROMULGARLOYPUBLICARLO PromulgarloypublicarlomediantelafirmadelPresidenteMuni- cipal en el diario oficial, boletn oficial o gaceta de gobierno municipal; tambin podr solicitar que se publique en diario oficial, boletn oficial o gaceta de gobierno de orden estatal.

31. 36 CAPTULO 2 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURDICO DEL MUNICIPIO Figura 2.1 Pasos para la elaboracin de un reglamento Elaboracin propia

32. 37 CAPTULO 2GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURDICO DEL MUNICIPIO 2.5 Competencia de los municipios en materia ambiental, desarrollo urbano y econmico Existen artculos de la Constitucin General de la Repblica que incidenenlamateriamunicipal,comoelapartadoa)delartculo 26, en materia de planeacin para el desarrollo urbano; prra- fo tercero del artculo 27, para la expedicin de reglamentos y disposiciones administrativas en materia de desarrollo urbano; fraccin XXIX-C del artculo 73, para la concurrencia en materia de asentamientos humanos y la fraccin XXIX-G de ese mismo artculo para la concurrencia en materia de proteccin al ambiente; artculo 116, que establece el rgimen estatal para celebrar convenios de asuncin de funciones con sus municipios; y fundamentalmente el artculo 115 de la Constitucin General de la Repblica que seala de manera general las competencias conferidas a los municipios en materia ambiental, desarrollo urbano y econmico, entre otras. Derivado de ello, se asientan las bases generales que por principio comn establecen las entidades federativas al mbito jurdico local, siendo las ms importantes las siguientes: Unadelastareasmsimportantesdelaautoridadmunicipalesla preservacin, conservacin y aprovechamiento de los recursos naturales municipales, bajo principios de sustentabilidad ambiental que mejoren la calidad de vida de sus habitantes y ase- guren su conservacin para las futuras generaciones. Por ello, porreglageneralydemaneraestratgica,lacompetenciaeneste rubro se divide en cuatro reas: 1. Planeacin ambiental Internalizacindepolticaambiental Establecer que la tarea de cuidar el medio ambiente no sea una funcin exclusiva del rea de ecologa o de medio ambiente municipal,sinoquesearesponsabilidaddetodaslasreasdelAyun- tamiento; procurando el desarrollo del municipio y la conservacin de los recursos naturales. Modificacioneslegislativas Elreadeecologaodemedioambientemunicipal,atravsdesu titular, puede proponer al Ayuntamiento que solicite a la Legis- latura Local las modificaciones a la legislacin vigente derivados deloscriteriosambientalesquesegenerencomoresultadodelos estudios e investigaciones cientficas aplicables al territorio municipal. Coordinacininterinstitucional El rea de ecologa o de medio ambiente municipal, a travs de su titular, podra proponer al Ayuntamiento coordinarse con las autoridades federales, estatales y municipales contiguas, en la vigilancia y cumplimiento de la legislacin ambiental vigente y dems disposiciones aplicables. Hay asuntos que deben de tra- tarse con el apoyo de los tres niveles de gobierno, como sera el caso de reas naturales ubicadas en el territorio de dos municipios. CatlogodeProgramasAmbientalesMunicipales El rea de ecologa o medio ambiente municipal puede elaborar una especie de catlogo o ndice de programas ambientales, por ejemplo: si llevan un programa de separacin de basura y en qu lugareslorealizan,sicuentancontalleresdeeducacinambien- tal o cursos como los talleres semanales a escuelas. El objetivo es publicar todas las actividades ambientales que realizan. PlanAmbientalMunicipal Elaborarundocumentoqueplanteeensuprimerapartelasitua- cinactualdelMunicipio,suscondicionesnaturalesysuproble- mtica; y en su segunda parte, las estrategias ambientales para combatirlos. Este documento tiene relevancia porque es el so- porte para desarrollar proyectos y solicitar la entrega de apoyos estatales o federales. ConsejoMunicipaldeDesarrolloSustentable(COMDES) Integrar un consejo ciudadano que est cercano a las decisiones del cabildo y del rea de medio ambiente municipal, a fin de participar con sus propuestas tanto en el campo reglamentario como en el de la concertacin ciudadana. Otras responsabilidades de planeacin ambiental son: Coordinar acciones y cumplir las obligaciones derivadas de los convenios y acuerdos de colaboracin, coordinacin o concer- tacinformuladosentreelAyuntamientoylossectorespblico, social y privado. Elaborar y aplicar un programa estratgico municipal de proteccin ambiental y desarrollo sustentable. Expedir un programa de accin relativo al cambio climtico municipal, acorde con el nacional y en su caso, con el estatal. Emitir el dictamen para la factibilidad ambiental en la instalacin de anuncios espectaculares. Promover las polticas pblicas tendientes a propiciar el reso y reciclado de materiales. Evaluar el cumplimiento de la normatividad ambiental para la apertura de establecimientos comerciales. Formular y conducir la poltica municipal de informacin y promocin en materia ambiental.

33. 38 CAPTULO 2 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURDICO DEL MUNICIPIO Fomentar la promocin, investigacin y educacin en materia ambientalencoordinacinconlossectorespblico,socialypri- vado. 2. Sistemas de manejo y aprovechamiento de los recursos naturales ProgramadeOrdenamientoEcolgicodelterritoriomunicipal Consiste en generar un instrumento legal que regule o induzca el uso de suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente, la preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Se puede firmar un convenio con el gobierno estatal para orientar la integracin del ordenamiento y solicitar su apoyo en la gestin de los recursos para su elaboracin. Autorizacionesparaincisin,poda,trasplanteoderribo,restituciny sustitucindevegetacinenvapblicaypropiedadprivada. Consiste en emitir las autorizaciones para cualquier tipo de actividad sobre la vegetacin urbana en va pblica y dentro de las propiedades privadas, a su vez, podr emitir un reglamento de especies recomendadas y el tipo de compensacin que pedir por cada rbol con solicitud para derribo, as como sus pautas de manejo. Colaborar con la autoridad estatal para el cumplimiento de la mani- festacindeimpactoambiental. La autoridad municipal podr emitir un oficio a la autoridad estatal de medio ambiente para que libere la condicionante de cubrir el porcentaje requerido para rea verde y a su vez, podr firmarunconvenioconelusuarioafindeconservarunreaver- de de manera permanente. Celebrar un convenio en materia de asuncin de funciones en admi- nistracindereasnaturalesprotegidasycuerposdeagua. La autoridad municipal podr firmar un convenio con la autoridad estatal y en su caso con la federal, a fin de que ste pueda delegar la administracin de un rea natural protegida o alguna otra rea federal como un cuerpo de agua al municipio, esto implica que transfiera los recursos autorizados para tal fin y la responsabilidad de su proteccin. Otras consideraciones de manejo y aprovechamiento de los recursos naturales son las siguientes: Expedir autorizaciones de pesca en cuerpos de agua ubicados enterritoriomunicipal,siempreycuandoseadesucompetencia. Establecer y difundir los programas de reforestacin y de proteccin al ambiente. Aplicar disposiciones jurdicas en materia de conservacin y aprovechamiento de los elementos naturales, entre los que se incluyen agua, suelo, flora y fauna, conforme a la legislacin aplicable. Vigilar y asegurar, mediante las medidas correspondientes, que las actividades relativas a la crianza, produccin y pose- sin de animales dentro del territorio municipal, se realicen en los trminos previstos en la legislacin ambiental vigente. Colaborar con la autoridad estatal, cuando sea necesario, mediante la entrega de informacin ambiental para la expedicin de la declaratoria del rea natural protegida estatal dentro del territorio municipal. Colaborar con la autoridad estatal en la implementacin de las medidas correspondientes para el caso de contingencias ambientales. Declarar, proteger y conservar las reas de preservacin ecolgicas municipales, acorde a las disposiciones legales de carcter federal y estatal,as como el programa de manejo de las mismas. 3. Regulacin y control de las actividades industriales, comerciales y de servicios Expedirunalicenciaambientalmunicipal Para todos aquellos establecimientos o industrias que cumplan con la normatividad municipal vigente. Sirve como una regulacin ambiental que bien podra pedirse como un requisito de la licencia de funcionamiento. Mientras que otras facultades en la Regulacin y control de las actividades industriales, comerciales y de servicios: Prohibir, sancionar y establecer medidas de prevencin relativas a la quema de residuos orgnicos e inorgnicos. Prevenir y controlar la contaminacin visual, as como la ori- ginada por gases, humos, polvos, ruidos, vibraciones, energa trmica y lumnica, radiaciones electromagnticas y olores en el ambiente, cuando provengan de actividades, procesos o establecimientos de su competencia y de acuerdo a las disposiciones jurdicas en la materia. Preservarelequilibrioecolgicoporlosefectosdelserviciop- blico municipal de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastro, trnsito y transportes locales. Participar en la prevencin y control de la contaminacin del suelo,regulando las fuentes generadoras y transportadoras de residuos.

34. 39 CAPTULO 2GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURDICO DEL MUNICIPIO Vigilar que los residuos slidos urbanos, agropecuarios y de actividades de construccin y obra pblica en general se reco- lecten y dispongan conforme a la legislacin aplicable. Colaborar con el rea de servicios pblicos municipales, en la formulacin y vigilancia del programa municipal de manejo integral de residuos slidos. Aplicar la normatividad correspondiente, a fin de asegurar el control sobre los niveles mximos permisibles de las fuentes contaminantes en sus diversas ramas. Establecer y operar, con el apoyo tcnico de la autoridad estatal, el monitoreo de la contaminacin de la atmsfera en el Municipio. 4. rea jurdica Levantarprocedimientosyemitirresolucionesadministrativas De acuerdo a las rdenes de verificacin realizada por los inspectores competentes del rea, iniciar procedimientos por in- cumplimiento a la norma y en su caso, emitir una resolucin administrativa con las sanciones correspondientes establecidas preferentemente en su reglamento municipal. Otras facultades del rea jurdica son: Ordenar, llevar a cabo y dar seguimiento a las diligencias de inspeccin y verificacin en materia de proteccin al ambiente, exceptuando aquellas exclusivas a la federacin o al gobierno estatal. Expedir dictmenes tcnicos para la cuantificacin de los daos causados al medio ambiente, de competencia municipal. Asesorar y establecer los criterios y mecanismos de prevencin y control ambiental en la prestacin de los servicios pblicos municipales,as como en la planeacin de proyectos y obra pblica. Revocar y en su caso, dejar sin efectos los registros, licencias, vistos buenos y dictmenes emitidos en materia ambiental, cuando no se cumplan las condicionantes establecidas. Dejar sin efectos una sancin que hubiera quedado firme, de oficio o a peticin de parte, cuando se trate de un error mani- fiestooelparticulardemuestrequeyahabadadocumplimien- to con antelacin. B) Desarrollo urbano Lacompetenciamunicipalenmateriadedesarrollourbanoseha caracterizado a travs de los aos por una gran complejidad, por lo que en la actualidad y por regla general, se divide estratgica- mente en cinco reas operativas y un rea tcnica jurdica: 1. De planeacin y control urbano Proponer actualizaciones o en su caso, expedicin del Plan de Desa- rrolloUrbanoMunicipal Es el documento que integra las caractersticas generales (carto- grafa urbana), las condiciones y las estrategias para desarrollar la actividad urbana y econmica del municipio pero con un es- tricto cumplimiento al uso de suelo. Otras facultades del rea son: Emitir el Plan de Imagen Urbana con enfoque de proteccin a zonas de patrimonio municipal. Integrar un padrn de alineamientos y nmeros oficiales a predios. Declarar bienes con la categora de histricos, artsticos y pro- tegidos dada la importancia cultural para el municipio; y aprobar y supervisar la obra de aquellos proyectos arquitectnicos cercanos a esos bienes Emitir autorizaciones para el rgimen de propiedad en condo- minio. Autorizar la colocacin de anuncios, previa entrega de clculos dimensionales,pago de derechos y dems requisitos de la normatividad aplicable. Integrar un padrn de las constancias de uso de suelo de conformidad con el Plan de Desarrollo Municipal. Integrar un padrn de las licencias de construccin, con base en los lineamientos sealados por las entidades federativas. Gestionar la electrificacin para las colonias, pueblos o comunidades, ante las dependencias federales correspondientes. Integrar un cuerpo de inspectores, notificadores y verificado- res que participarn en el levantamiento de reporte para inicio de procedimientos correspondientes de manera general para el desarrollo urbano y en la ejecucin de las resoluciones que contengan sanciones o medidas de seguridad. 2. Fraccionamientos Emitireldictamendeproyectodefraccionamiento Inspeccionar y verificar que los fraccionamientos cuenten con las licencias de construccin y de uso de suelo de orden municipal,ascomotambinhayanentregadolassuperficiesparareas comunes, de esparcimiento y educativas, conforme a la norma aplicable.

35. 40 CAPTULO 2 GUA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURDICO DEL MUNICIPIO Otras facultades del rea son: Expedir un dictamen relativo al proyecto urbano del fracciona- miento. Informar a la dependencia estatal en caso de que los fraccionamientos no hayan cumplido con su impacto regional original. Verificar durante la construccin de los fraccionamientos que se construyan conforme a las licencias de uso de suelo y construccin, en forma cuantitativa y cualitativa. Asistir en la entrega de los fraccionamientos concluidos. Integrar un sistema estadstico de fraccionamientos autorizados y entregados. 3. Uso de Suelo, subdivisiones y fusiones Constanciasdeusodesuelo Analizar, autorizar y entregar las constancias de uso de suelo, as como tambin las subdivisiones, fusiones y adecuaciones de predios. 4. Licencias de construccin Licenciadeconstruccin Entregarlalicenciadeconstruccinparaelcasodequeseaprue- beelproyectodeconstruccinoremodelacindebienesinmue- bles. 5. Alineamientos y nmero oficiales Alineamientosdeprediosyvialidades E