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Gua operacional para la implementacin y el seguimiento
del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo
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Distr. LIMITADA
LC/L.4061(CRPD.2/3)/Rev.1 14 de septiembre de 2015
ORIGINAL: ESPAOL
Segunda Reunin de la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe Las dinmicas de poblacin como eje del desarrollo sostenible: la implementacin del Consenso de Montevideo para la superacin de las desigualdades en el marco de los derechos humanos Ciudad de Mxico, 6 a 9 de octubre de 2015
GUA OPERACIONAL PARA LA IMPLEMENTACIN Y EL SEGUIMIENTO DEL CONSENSO DE MONTEVIDEO SOBRE POBLACIN Y DESARROLLO
15-00860
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La Gua operacional para la implementacin y el seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo es el resultado de un largo proceso participativo iniciado en la Primera Reunin de la Mesa Directiva de la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe, realizada en Santiago en noviembre de 2014. Este documento, que fue preparado por el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y en cuya elaboracin se cont con el apoyo y los insumos de la Divisin de Asuntos de Gnero de la CEPAL y del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), constituye la contribucin de la Mesa Directiva de la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe a la Segunda Reunin de la Conferencia Regional (Ciudad de Mxico, 6 a 9 de octubre de 2015).
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NDICE
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ALCANCES DE LA GUA OPERACIONAL ................................................................................................... 5 I. ANTECEDENTES GENERALES ......................................................................................................... 7 II. MARCOS PARA LA IMPLEMENTACIN DE LA AGENDA REGIONAL EN POBLACIN Y DESARROLLO .................................................................................................... 11 III. OPERACIONALIZACIN DE LAS MEDIDAS PRIORITARIAS DEL CONSENSO DE MONTEVIDEO SOBRE POBLACIN Y DESARROLLO .......................................................... 16
A. INTEGRACIN PLENA DE LA POBLACIN Y SU DINMICA EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE CON IGUALDAD Y RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS .......................................................................... 16
B. DERECHOS, NECESIDADES, RESPONSABILIDADES Y DEMANDAS DE NIOS, NIAS, ADOLESCENTES Y JVENES ................................................................. 21
C. ENVEJECIMIENTO, PROTECCIN SOCIAL Y DESAFOS SOCIOECONMICOS.............. 37
D. ACCESO UNIVERSAL A LOS SERVICIOS DE SALUD SEXUAL Y SALUD REPRODUCTIVA ........................................................................................................ 63
E. IGUALDAD DE GNERO ............................................................................................................ 87
F. LA MIGRACIN INTERNACIONAL Y LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS DE TODAS LAS PERSONAS MIGRANTES .......................................................... 109
G. DESIGUALDAD TERRITORIAL, MOVILIDAD ESPACIAL Y VULNERABILIDAD ............ 118
H. PUEBLOS INDGENAS: INTERCULTURALIDAD Y DERECHOS .......................................... 132
I. AFRODESCENDIENTES: DERECHOS Y COMBATE AL RACISMO Y LA DISCRIMINACIN RACIAL ............................................................................................. 140
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ALCANCES DE LA GUA OPERACIONAL Este documento constituye la contribucin de la Mesa Directiva de la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe a la Segunda Reunin de la Conferencia Regional, que se realizar en la Ciudad de Mxico, del 6 al 9 de octubre de 2015. Es un instrumento tcnico, en que se proporcionan a los pases de la regin orientaciones especficas para la implementacin de las medidas prioritarias del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo y se ofrecen insumos relevantes para el monitoreo de dicha implementacin, tanto a escala nacional como regional.
Se trata de una herramienta destinada a promover la concrecin operativa y contribuir al seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, que constituye la expresin regional del seguimiento del Programa de Accin de El Cairo despus de 2014. Es importante destacar que, en consonancia con el tercer prrafo de los principios generales del Consenso de Montevideo, cada pas tiene el derecho soberano de aplicar las recomendaciones contenidas en el Programa de Accin de El Cairo y en el Consenso de Montevideo, de conformidad con sus leyes nacionales y con sus prioridades de desarrollo, y de forma compatible con los derechos humanos, universalmente acordados.
Como criterio general se reconoce que las posibles lneas de accin, las metas y los indicadores presentados en la Gua operacional no constituyen listas exhaustivas, sino que corresponden ms bien a acciones, metas e indicadores referenciales que pueden adaptarse y complementarse en el mbito nacional de acuerdo con las especificidades del pas. En particular, tal como lo expres la Mesa Directiva en el acuerdo 13 de su Segunda Reunin, realizada en Santiago, los indicadores tentativos incluidos en esta Gua operacional requieren una revisin y especificacin, as como un alineamiento con los indicadores que surjan del proceso relacionado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el seguimiento del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo despus de 2014. En este sentido, en el mismo acuerdo se recomienda a la Conferencia Regional la creacin en su Segunda Reunin, en la Ciudad de Mxico, de un grupo de trabajo ad hoc para tal propsito, que considere tambin los indicadores para el seguimiento regional del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo. En la primera seccin, sobre antecedentes generales, se presentan ms detalles sobre el proceso de elaboracin, el contenido y los alcances de la Gua operacional.
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I. ANTECEDENTES GENERALES El Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo fue el resultado de la Primera Reunin de la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe, celebrada en Montevideo del 12 al 15 de agosto de 2013. Es el acuerdo intergubernamental ms importante firmado en la regin en materia de poblacin y desarrollo, y se transform en una pieza fundamental del proceso de revisin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo y su seguimiento despus de 2014. En este sentido, en la resolucin 2014/1 de la Comisin de Poblacin y Desarrollo de las Naciones Unidas se tom nota de los documentos finales resultantes de las conferencias regionales sobre poblacin y desarrollo, reconociendo que proporcionan orientacin especfica para cada regin en materia de poblacin y desarrollo ms all de 2014. El amplio apoyo que el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo concit en la regin ha permitido que los pases de Amrica Latina y el Caribe se agrupen en torno a posiciones compartidas en foros internacionales, y ha mostrado un camino para compatibilizar el acuerdo mundial de lograr el cumplimiento del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo despus de 2014 con la especificidad regional. Si bien el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo cubre todos los temas relevantes de poblacin y desarrollo de Amrica Latina y el Caribe y constituye la base de una carta de navegacin integral y actualizada para el futuro de la accin regional en esa materia, resulta claro que se requiere un conjunto adicional de precisiones para transformarlo en una agenda operativa. Este hecho qued expresado en la nota conceptual Las dinmicas de la poblacin como eje del desarrollo sostenible: la implementacin del Consenso de Montevideo para la superacin de las desigualdades en el marco de los derechos humanos, elaborada por el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en su calidad de secretara tcnica de la Conferencia Regional, para la Primera Reunin de la Mesa Directiva de la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe, que se llev a cabo en la sede de la CEPAL, en Santiago, los das 12 y 13 de noviembre de 2014. De acuerdo con lo anterior, all se acord que en la Segunda Reunin de la Conferencia Regional, a realizarse en la Ciudad de Mxico, se examinara para su aprobacin una gua operacional para la implementacin del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo. Tambin se decidi crear un grupo de trabajo ad hoc para elaborar una propuesta de gua operacional, materializada en este documento. En particular, en el acuerdo 13 de la Primera Reunin de la Mesa Directiva se solicit a la secretara tcnica que preparara, en consulta con el coordinador del Grupo de Trabajo y los pases que lo integran, con el apoyo y la colaboracin del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas y con la participacin de la sociedad civil, un avance de propuesta basado en la nota conceptual antes mencionada, para la elaboracin de la gua operacional. Asimismo, la presidencia de la Mesa Directiva sugiri que el producto final de la Segunda Reunin de la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe deba ser un instrumento que ofreciera a los pases no solo orientaciones claras y especficas para implementar el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, sino tambin los medios para monitorear dicha implementacin, es decir, un instrumento para asegurar la concrecin operativa del Consenso de Montevideo. El Grupo de Trabajo, en su reunin llevada a cabo en Santiago el 14 de noviembre de 2014, defini los alcances del ejercicio que deba realizarse en relacin con las medidas prioritarias del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, indicando que sus trabajos estaran orientados a
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encontrar la manera ms eficaz de apoyar su implementacin y seguimiento, sin jerarquizar o priorizar medidas. Dicho ejercicio supuso la definicin de lneas de accin posibles, as como metas e indicadores tentativos, que se presentan en esta Gua operacional en matrices especficas para cada medida prioritaria del Consenso de Montevideo. Por otra parte, en el acuerdo 14 de la Primera Reunin de la Mesa Directiva se destac la importancia del seguimiento y la rendicin de cuentas como componentes fundamentales para velar por el cumplimiento de las medidas prioritarias del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo. En el mismo sentido, el Grupo de Trabajo determin tomar en consideracin las herramientas y los mecanismos de rendicin de cuentas existentes que pudieran ser de utilidad. En diciembre de 2014 la Secretara envi a los miembros del Grupo de Trabajo una propuesta preliminar de clasificacin de las medidas prioritarias del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo segn el nivel de complejidad que implicara su operacionalizacin, tomndose en cuenta la amplitud y el grado de generalidad de la medida. La propuesta inclua, junto con varios otros aspectos previstos, una primera evaluacin de los mecanismos de seguimiento ya existentes, que podran apoyar el seguimiento de cada medida prioritaria del Consenso de Montevideo. Se reconoca, adems, la necesidad de tratar algunas medidas de manera diferenciada, en especial aquellas que son muy amplias y se distinguen de las que son claramente ms operativas. A continuacin, se procedi a la operacionalizacin de un grupo de medidas prioritarias seleccionadas de cada captulo del Consenso de Montevideo, que fueron analizadas en el Taller de Revisin de los Avances en la Preparacin de la Gua Operacional para la Implementacin y el Seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, realizado en la Ciudad de Mxico los das 26 y 27 de marzo de 2015, en que participaron la mayora de los miembros del Grupo de Trabajo ad hoc. A partir de las conclusiones de dicho taller, la Secretara, con la operacionalizacin del resto de las medidas prioritarias, complet la gua, que fue puesta a consideracin de los miembros del Grupo de Trabajo el 20 de abril de 2015. El 30 de abril, una vez consideradas e incorporadas por la secretara tcnica las sugerencias recibidas de los miembros del Grupo, el borrador fue distribuido a todos los Estados miembros de la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe. Entre el 1 y el 20 de mayo, los pases hicieron llegar comentarios y sugerencias que la secretara tcnica examin e incorpor en un segundo borrador de la Gua operacional para su consideracin en la Segunda Reunin de la Mesa Directiva de la Conferencia Regional, realizada en Santiago del 24 al 26 de junio de 2015.
En dicha ocasin, mediante el acuerdo 8, la Mesa Directiva solicit al Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL que, sobre la base de las observaciones al segundo borrador de la Gua operacional consensuadas en la reunin, preparara una nueva versin y la hiciera llegar a los pases el 7 de julio, para que estos enviaran sus eventuales observaciones antes del 10 de julio, de modo que la Secretara las incorporara. La Mesa Directiva tambin resolvi, como se afirma en el acuerdo 9, que dicha versin de la Gua operacional constituira su contribucin a la Segunda Reunin de la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo, que se celebrar en octubre de 2015 en la Ciudad de Mxico.
Asimismo, recomend, mediante el acuerdo 11, que la Gua operacional fuera acogida, a travs de una resolucin, por la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo como instrumento tcnico que oriente la implementacin y el seguimiento de las medidas prioritarias del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, con especial atencin a la implementacin de las lneas de accin sugeridas.
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En este contexto, en el abordaje de las medidas prioritarias del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo en la Gua operacional que se desarrolla en los siguientes captulos no se establecen jerarquas entre ellas, pero s se reconoce la necesidad de un tratamiento diferenciado de algunas medidas, en especial las que son muy amplias, de carcter general o muy abstractas y que se distinguen de las que son claramente ms operativas. Asimismo, diversas medidas prioritarias estn contempladas total o parcialmente en otros instrumentos o instancias regionales o internacionales ya existentes (como los Objetivos de Desarrollo Sostenible y las Conferencias Regionales sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe), por lo que su implementacin y seguimiento podr complementarse con los mecanismos previstos en dichos instrumentos e instancias, o en otras medidas prioritarias en las que se aborda de manera convergente la misma temtica.
Cabe sealar que los temas considerados en el captulo J del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, referidos a los marcos necesarios para la adecuada y efectiva implementacin y seguimiento del instrumento, han tenido un tratamiento especial dentro de la Gua operacional en virtud de su importancia estratgica y su carcter transversal a todas las temticas que se desarrollan en el cuerpo principal de la gua. Reconociendo este carcter estratgico y el hecho de que son indispensables para la implementacin del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, dichos temas se desarrollan en la seccin II, que antecede a la operacionalizacin de las medidas prioritarias (MP), expuesta en la seccin III. La elaboracin de la gua conllev adems un trabajo de armonizacin y bsqueda de consistencia para que la justificacin de las diferentes medidas prioritarias fuera equilibrada y coherente, ms all de las diferencias de complejidad que ellas presentan. Cada captulo temtico de la seccin III se inicia con una introduccin en que se aporta una visin de conjunto, en el entendido de que el captulo es ms que la suma de medidas prioritarias operacionalizadas, lo que permite establecer vnculos de sinergia y complementariedad entre ellas. Seguidamente, se presenta un desarrollo de cada una de las medidas a travs de una matriz. Por una parte, se ha puesto nfasis en las posibles lneas de accin de las medidas prioritarias en las que el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo renueva los compromisos de los Estados miembros de la CEPAL; se trata de lneas de accin seleccionadas que sirven para la materializacin, realizacin o cumplimiento de las medidas prioritarias. Por otra, se hace referencia a aquellas medidas que ya estn suficientemente avanzadas en otros mbitos, ya sea en programas y polticas de otros fondos, organismos o programas de las Naciones Unidas, en la jurisprudencia de los rganos encargados de vigilar la aplicacin de los tratados o en los informes o estndares de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos. En este marco, las medidas prioritarias de carcter ms general se presentan con un formato de matriz ms bsico, en que se explicitan los alcances de la medida y los instrumentos e instancias existentes (regionales e internacionales) mediante los cuales es posible lograr su cumplimiento. Para la operacionalizacin del resto de las medidas, en las matrices se plantean en primer trmino las posibles lneas de accin, que aportan elementos sobre cmo podra llevarse a cabo la implementacin de la medida. Adems, se esbozan metas posibles de alcanzar a la luz de la experiencia regional e internacional e indicadores tentativos.
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Cabe sealar que las posibles lneas de accin, las metas y los indicadores tentativos de cada medida prioritaria constituyen listas que no son exhaustivas, sino ms bien de carcter referencial, que pueden adaptarse y complementarse en el mbito nacional de acuerdo con las especificidades del pas. Algunas metas se presentan con un horizonte temporal de cumplimiento (por ejemplo, 2020 o 2030), porque estn tomadas de otros instrumentos con los que el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo y, por ende, la Gua operacional establece sinergias, como es el caso de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Entre los indicadores tentativos que se explicitan en las matrices puede haber tanto indicadores de impacto como de proceso. Se recurre a estos ltimos cuando se trata de medidas prioritarias que apuntan de manera acotada a materias procesales o institucionales, por ejemplo la sancin de determinada normativa o la suscripcin de algn instrumento internacional especfico de proteccin de derechos. Cabe sealar que la desagregacin de los indicadores tentativos debera realizarse por sexo, edad, residencia urbana o rural y grupos tnicos y socioeconmicos cuando sea pertinente y de acuerdo a las caractersticas y especificidades de cada temtica en cada uno de los captulos. No obstante, en la seccin de observaciones de algunas medidas prioritarias se explicita dicha desagregacin como un mnimo que es necesario tener en cuenta. Asimismo, para algunos indicadores se requiere una operacionalizacin posterior, que debera realizarse de acuerdo a los contextos de cada pas. Los indicadores tentativos pueden obtenerse de diversas fuentes, tanto de procedencia nacional (por ejemplo, censos, encuestas, registros administrativos e informes nacionales presentados en diversas instancias multilaterales) como de organismos internacionales especializados y organismos multilaterales (estadsticas, reportes nacionales estandarizados e informes de relatores especiales, entre otros).
Por ltimo, conforme ya se mencion, los indicadores incluidos en la Gua operacional requieren una revisin y especificacin, as como un alineamiento con los indicadores que surjan del proceso relacionado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el seguimiento del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo despus de 2014. Esto qued expresado en el acuerdo 13 de la Segunda Reunin de la Mesa Directiva, en que se recomienda a la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo la creacin en su Segunda Reunin de un grupo de trabajo ad hoc para tal propsito.
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II. MARCOS PARA LA IMPLEMENTACIN DE LA AGENDA REGIONAL EN POBLACIN Y DESARROLLO
Esta seccin de la Gua operacional corresponde al captulo J del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, que se refiere a los marcos que son necesarios para la adecuada y efectiva implementacin de ese instrumento. Los temas considerados en este captulo tienen un carcter estratgico y son indispensables para la implementacin del Consenso de Montevideo y requieren, por lo tanto, un tratamiento especial, porque son transversales a todas las temticas que se desarrollan en el cuerpo principal de la gua. El captulo est centrado en las medidas o acciones que se consideran requisitos indispensables para la adecuada y efectiva implementacin del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo en la regin y que requieren de una clara decisin y un apoyo y fortalecimiento continuos en el mediano y largo plazo por parte de los gobiernos. De manera general, las medidas contempladas se refieren a cinco aspectos principales. Un aspecto que se ha considerado primordial es la necesidad de contar en los pases con una institucionalidad permanente dedicada a los temas de poblacin y desarrollo, que acte con una perspectiva integral que permita superar el tradicional abordaje por sectores, que disponga tambin de un mecanismo de coordinacin interinstitucional nacional, que incluya a las organizaciones de la sociedad civil y que pueda tener un funcionamiento permanente y regular, con las modalidades y especificidades propias de cada pas. En segundo lugar, se establece la necesidad de reforzar las fuentes de informacin estadstica, ms especficamente en lo que atae a las estadsticas oficiales y las fuentes tradicionales de informacin demogrfica, dotndolas de sostenibilidad financiera y tcnica para la produccin y procesamiento de informacin sociodemogrfica de los pases y de la regin. En tercer lugar, se subraya el requerimiento de reforzar los programas regionales de formacin y capacitacin en materia de poblacin y desarrollo, buscando asegurar un soporte financiero para las ofertas existentes tanto a nivel regional como en los pases, as como de desarrollar nuevas ofertas adecuadas a la demanda especfica y en que se aprovechen los adelantos tecnolgicos disponibles, a fin de garantizar las capacidades tcnicas que requieren los pases para el tratamiento de los temas atinentes a la poblacin y el desarrollo y para la formulacin de polticas pblicas. Un cuarto aspecto fundamental es la necesidad de generar mecanismos de monitoreo y rendicin de cuentas, tanto regionales como nacionales, como medio para asegurar el avance adecuado en la implementacin efectiva del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, incluidos tambin el estmulo y los mecanismos para lograr una activa participacin de la sociedad civil. El quinto aspecto, como base para el funcionamiento de los aspectos anteriores, se refiere a la necesidad de asegurar los recursos financieros para la implementacin del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo tanto a travs de la cooperacin internacional como de los compromisos presupuestarios nacionales, lo que constituye un requisito fundamental para el cumplimiento de las medidas prioritarias del Consenso. Institucionalidad permanente dedicada a los temas de poblacin y desarrollo La necesidad de definir e implementar una institucionalidad dedicada a los temas de poblacin y desarrollo en los pases se expone en la medida prioritaria 99, que forma parte de este captulo. En ella se llama explcitamente a establecer o fortalecer una institucionalidad permanente, as como un mecanismo
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de coordinacin interinstitucional que incluya a las organizaciones de la sociedad civil. La medida atiende a la consideracin de que la ausencia de una institucionalidad coordinadora puede implicar un tratamiento meramente parcial o fragmentado de los temas sociodemogrficos, que se opone a la requerida visin integral con enfoque de poblacin y desarrollo. Es claro que las instituciones sectoriales por s solas encuentran serias limitaciones a la hora de encarar el desafo de tratar los temas de poblacin desde un enfoque integral, as como a la hora de hacer el correspondiente seguimiento y monitoreo. En la medida se resalta tambin la necesidad de que en la definicin de la institucionalidad de poblacin y desarrollo estn explcitamente incluidos los mecanismos que garanticen la participacin de la sociedad civil. En este sentido, est estrechamente ligada con la medida prioritaria 107 de este captulo.
Para la creacin y mantenimiento de una institucionalidad permanente y un mecanismo de coordinacin interinstitucional, se requieren de manera general lneas de accin como:
definir las instituciones que se deben integrar y sus roles, segn los temas poblacionales que atienden;
designar a la institucin que ejercer la coordinacin y definir sus roles (entre los cuales est el de actuar como punto focal para el seguimiento de la implementacin del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo e interlocutor con la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo, as como hacer de nexo entre las otras instituciones);
crear los mecanismos mediante los cuales se lograr tal coordinacin, en la medida de lo posible con un respaldo legal o formal;
establecer los mecanismos y procedimientos para la incorporacin de las organizaciones de la sociedad civil, y
asignar los recursos presupuestarios necesarios para el funcionamiento de la institucin coordinadora y de los mecanismos de coordinacin.
Asimismo, al abordar la medida prioritaria 3 del captulo A se presentan con mayor detalle posibles lneas de accin, metas e indicadores tentativos en relacin con la implementacin de la institucionalidad de poblacin y desarrollo. Fortalecimiento de las fuentes de informacin El tema de las fuentes y los sistemas de informacin en poblacin y desarrollo se aborda en las medidas prioritarias 102, 103 y 104. Se trata tambin de una temtica transversal a la que se alude a lo largo de todo el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo y a la que, por lo tanto, se hace referencia en los diferentes captulos de esta gua. Se toma en cuenta que en la regin se ha avanzado de manera sustancial en la generacin de capacidad gubernamental para la recoleccin, procesamiento, anlisis y difusin de informacin sociodemogrfica, fundamentalmente de la que se obtiene a travs de los censos de poblacin. No obstante, persisten retos en cuanto a la apropiada desagregacin y geocodificacin que permita responder a las necesidades de caracterizacin de grupos cada vez ms especficos de poblacin y divisiones territoriales menores, para poder integrar adecuadamente abordajes como el de gnero, la interculturalidad y la creciente necesidad de planificacin local y participativa. Asimismo, resulta indispensable formular y fortalecer los marcos normativos destinados a la realizacin regular de los censos y al uso y aprovechamiento de las estadsticas vitales y otros registros administrativos que pueden constituir aportes importantes en temas de difcil medicin.
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Como sucede con la institucionalidad, en el tema de la informacin tambin surge la necesidad de lograr un tratamiento sistmico de las fuentes y los datos, as como la coordinacin entre las entidades que los producen, con el objeto de evitar la multiplicidad y dispersin de fuentes y de datos y, de esa manera, contribuir al mejoramiento de la calidad, pertinencia y oportunidad de la informacin, consiguiendo al mismo tiempo un ahorro de recursos. El desarrollo de la informacin sociodemogrfica, segn ya se plante, est subrayado y expuesto intensamente como una de las lneas de accin indispensables a lo largo de todo el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo y de la presente gua. Como lneas de accin ms generales pueden sealarse:
desarrollar la capacidad de los pases para la produccin, difusin y utilizacin de informacin sociodemogrfica para la formulacin de planes y polticas pblicas en los diversos sectores;
desarrollar la informacin prospectiva que permita evaluar el impacto econmico y social de las dinmicas poblacionales, como medio de generar conciencia sobre el vnculo de las dinmicas poblacionales con las polticas de desarrollo;
asegurar que las estadsticas contengan todas las desagregaciones que sean necesarias para identificar y caracterizar a los grupos poblacionales relevantes para las polticas pblicas, incorporando el enfoque de gnero y la perspectiva intercultural, considerando, por ejemplo, la poblacin adolescente incluidos los menores de 15 aos y joven, la poblacin mayor, la poblacin con discapacidad, la poblacin con necesidades de cuidado, la poblacin sometida a violencia, las mujeres, los pueblos indgenas y poblaciones afrodescendientes, las poblaciones expuestas a riesgos de catstrofe, las personas migrantes y desplazadas, entre otras;
enfocar esfuerzos al propsito de democratizar el acceso a todas las bases de datos, por ejemplo, mediante el desarrollo de instrumentos de consulta y procesamiento en lnea, y
mantener un proceso constante de capacitacin en la elaboracin y utilizacin de anlisis de la informacin sociodemogrfica.
En la medida prioritaria 103 se hace explcito el requisito de contar con recursos humanos y financieros suficientes para lograr la mejora de los sistemas de informacin en poblacin, lo que est relacionado con las metas 17.18 y 17.19 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, referidas a la disponibilidad de datos oportunos, fiables y de alta calidad desglosados por grupos, que permitan medir, mediante la elaboracin de indicadores, los progresos logrados en materia de desarrollo sostenible. En este sentido, en el marco de las recomendaciones del Grupo Asesor de Expertos Independientes sobre la Revolucin de Datos para el Desarrollo Sostenible, es necesario trabajar en coordinacin con la Conferencia Estadstica de las Amricas de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEA-CEPAL), y especialmente con sus grupos de trabajo en censos de poblacin, estadsticas de gnero, fortalecimiento institucional, seguimiento de los ODS y estadsticas sobre infancia y adolescencia. Adems, es muy relevante el apoyo de organismos como el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, entre otras entidades internacionales. Asimismo, es importante lograr la sostenibilidad financiera y tcnica de un conjunto de herramientas ya existentes para la generacin y el procesamiento de informacin sociodemogrfica de los pases de la regin, por ejemplo, el software REDATAM y las diferentes bases de datos regionales desarrolladas por el CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL.
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Formacin y capacitacin en poblacin y desarrollo El tema de la capacitacin de los recursos humanos para dar continuidad a las actividades en materia de poblacin y desarrollo en apoyo a la implementacin del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo se recoge en la medida prioritaria 106, en que los pases expresan el acuerdo de disear y poner en marcha estrategias de formacin y capacitacin de recursos humanos en poblacin y desarrollo. La necesidad de formacin de recursos humanos en esta materia ha sido expresada en forma sistemtica y apremiante por los pases de Amrica Latina y el Caribe. La escasez de personal capacitado se produce, entre otras razones, porque aunque hay oferta de cursos y programas formales en algunos pases de la regin, ellos no son suficientes para asegurar el recambio generacional y compensar la fuga debida a la acelerada rotacin del personal en las oficinas pblicas. La escasez es crtica para las oficinas nacionales de estadstica al momento de emprender la realizacin de los censos de poblacin, pero tambin para las diferentes instituciones sectoriales y de planificacin del desarrollo, que no cuentan con el personal que haga posible incluir los aspectos poblacionales en los planes y polticas pblicas. Debido a las limitaciones en materia de formacin, es muy difcil que los responsables sectoriales de los temas de poblacin tengan una visin integral sobre estas temticas. En la capacitacin de recursos humanos, se incluye la necesidad de proporcionar a la sociedad civil conocimientos sobre el tema que permitan cualificar su participacin en la toma de decisiones y en el monitoreo y evaluacin de las polticas en temas que le ataen. Atendiendo a tales necesidades, se han realizado recientemente diversos esfuerzos, entre los que se cuentan el reinicio del Curso Regional Intensivo de Anlisis Demogrfico (CRIAD), dictado por el CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL. Asimismo, varios pases de la regin cuentan con programas de formacin en el rea de poblacin y desarrollo, algunos de ellos con gran trayectoria y calidad. A pesar de ello, no se ha logrado establecer an un mecanismo que asegure los recursos para hacer posible la continuidad y sostenibilidad de los programas. Se requiere adems de estrategias para asegurar la complementariedad de las acciones, de manera que se aprovechen los recursos disponibles, se desarrollen cursos especficos para responder a las necesidades existentes y se utilicen al mximo los adelantos tecnolgicos en nuevas modalidades de capacitacin. Como lnea de accin general, se plantea la necesidad de formular y desarrollar una estrategia de formacin de recursos humanos en poblacin y desarrollo, algunos de cuyos elementos podran ser:
elaborar un inventario de la oferta existente y directorios de recursos capacitados. La Asociacin Latinoamericana de Poblacin (ALAP) y las asociaciones nacionales de poblacin, as como el CELADE, pueden apoyar estas actividades y cuentan con inventarios que pueden ser actualizados;
desarrollar acciones de integracin y armonizacin, de manera que se logre articular y complementar los distintos programas y los recursos disponibles, as como subsanar los vacos que existen en ciertos temas, niveles territoriales y modalidades de oferta, e
implementar formas novedosas y mtodos no tradicionales de capacitacin y formacin en poblacin y desarrollo, aprovechando los adelantos tecnolgicos disponibles.
Mecanismos de monitoreo y rendicin de cuentas
El tema del monitoreo y la rendicin de cuentas en relacin con el cumplimiento del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo se recoge en las medidas prioritarias 101 y 107, referida esta ltima a la necesaria participacin de la sociedad civil y los movimientos sociales en dichos procesos. En la medida prioritaria 101 se establece el compromiso de generar un mecanismo regional de monitoreo y
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rendicin de cuentas para dar seguimiento al Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo. A fin de cumplir con este compromiso, los Estados miembros deben acordar el procedimiento para la rendicin de cuentas y establecer los plazos para su implementacin, lo que supone el diseo de una herramienta estandarizada sobre la base de la Gua operacional que contemple un listado de indicadores comparables a nivel regional.
En la medida prioritaria 105 se alude tambin a la necesidad de asegurar los recursos financieros suficientes para la implementacin del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo e instrumentar mecanismos claros y efectivos de transparencia y rendicin de cuentas. En el desarrollo de las medidas prioritarias, se identifican en la presente gua diferentes mecanismos, instrumentos e instancias regionales e internacionales que pueden apoyar el monitoreo de las diferentes acciones del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, de manera de aprovechar los recursos disponibles y evitar la duplicacin de esfuerzos. Por otro lado, en la elaboracin de la gua se dedic especial esfuerzo a especificar posibles lneas de accin, metas e indicadores tentativos para las diferentes medidas prioritarias, los que sirven de base para el seguimiento y la rendicin de cuentas por parte de los pases. Al respecto, una lnea de accin insoslayable es la movilizacin de los recursos financieros necesarios para la implementacin del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, tanto nacionales como de la cooperacin internacional. En este contexto, es necesario promover la modificacin de los parmetros y la incorporacin de metodologas alternativas a los criterios existentes para la clasificacin de los pases basada en el ingreso, a fin de que la clasificacin refleje con mayor precisin y en forma equitativa el nivel de desarrollo y la complejidad de cada pas, as como la pobreza en sus mltiples dimensiones. En cuanto a las restantes medidas prioritarias contenidas en el captulo J, la aprobacin de una agenda regional en poblacin y desarrollo que se plantea en la medida prioritaria 100, de acuerdo con las decisiones tomadas en la Segunda Reunin de la Mesa Directiva, es atendida mediante el cumplimiento del propio Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo y su operacionalizacin por medio de la presente gua. Por su parte, la medida prioritaria 108 se refiere a la Octava Reunin de la Conferencia Estadstica de las Amricas de la CEPAL, que tendr lugar en noviembre de 2015, donde se presentar una propuesta de armonizacin de los indicadores de salud, que ha venido siendo preparada por el grupo encargado. Recursos financieros para la implementacin del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo Finalmente, para la implementacin cabal del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo en el mbito de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo despus de 2014, tal como se expresa en la medida prioritaria 105, se requiere un compromiso firme y permanente de los pases y la cooperacin internacional en el sentido de asegurar y movilizar los recursos financieros necesarios para tal fin. En la gua se establecen, en los diferentes temas, los organismos internacionales vinculados que pueden apoyar las diferentes lneas de accin. En la medida prioritaria 46 de la gua se presenta un desarrollo ms detallado de las instancias que pueden ser utilizadas para la movilizacin de recursos en materia de financiamiento de la atencin primaria de la salud, que puede servir de ejemplo para las otras temticas. Como espacios importantes de movilizacin estn los ODS y los lineamientos para el financiamiento para el desarrollo que forman parte de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
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III. OPERACIONALIZACIN DE LAS MEDIDAS PRIORITARIAS DEL CONSENSO DE MONTEVIDEO SOBRE POBLACIN Y DESARROLLO
A. INTEGRACIN PLENA DE LA POBLACIN Y SU DINMICA EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE CON IGUALDAD Y RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS
Es imposible adoptar polticas con visin de futuro para mejorar las vidas de las personas sin tener en cuenta la poblacin y su dinmica, que determinan el nmero de personas y dnde vivirn, as como la composicin y estructura etaria de las poblaciones futuras. La poblacin es intrnseca al desarrollo: ella est conformada por las fuerzas econmicas, sociales y ambientales, y a su vez da forma a las futuras condiciones econmicas, sociales y ambientales. Como se afirma en el prembulo del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, las dinmicas de poblacin crecimiento y decrecimiento, cambios en las estructuras de edades, urbanizacin, migracin y cambio en los hogares y estructuras familiares influyen en las oportunidades para el desarrollo humano, estn a la vez moldeadas por las decisiones que las personas toman y son esenciales para la planificacin del crecimiento econmico y social, as como para el desarrollo sostenible, en sus tres pilares: social, econmico y ambiental. En este primer captulo del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo se presentan los tres temas principales que caracterizan la visin regional del desarrollo: desarrollo que supone erradicar la pobreza y romper los crculos de exclusin y desigualdad (MP 1), desarrollo enfocado en los derechos humanos (MP 2) y desarrollo que sea sostenible (MP 5 y 6). Se demuestra a lo largo de todos los captulos del Consenso de Montevideo que este desarrollo est intrnsecamente ligado a la poblacin y su dinmica. Adems de delinearse la visin regional del desarrollo, en el captulo A tambin se subraya la importancia de la integracin de los asuntos de poblacin en las polticas pblicas y la planificacin con el fin de lograr los objetivos de desarrollo mencionados precedentemente. En el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo se insta a contar con una institucionalidad encargada de los asuntos de poblacin y desarrollo de manera integral y sostenible, cuya tarea central sea asegurar la plena integracin de la poblacin y su dinmica en la planificacin del desarrollo sostenible, las polticas sectoriales y las polticas y programas pblicos (MP 4). La integracin de la poblacin y su dinmica en la planificacin del desarrollo sostenible es un enfoque central de las actividades de poblacin y desarrollo. Por lo tanto, debera involucrar a diferentes instituciones de gobierno responsables, por ejemplo, de las reas de salud, educacin, pensiones, gnero y planificacin, entre otras. Esta amplia gama de organismos pblicos involucrados en los asuntos de poblacin y desarrollo subraya la necesidad de designar una instancia de coordinacin dentro del gobierno (MP 3) para asegurar el tratamiento integral de los temas de poblacin y desarrollo.
El Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo se hace eco de los llamados expresados en la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, celebrada en El Cairo en 1994. En el captulo A del Consenso de Montevideo se refleja el seguimiento de los tres objetivos principales del captulo III del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, Relaciones entre la poblacin, el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo sostenible: el objetivo 3.4 sobre la integracin de los temas de poblacin en las estrategias de desarrollo y planificacin; el objetivo 3.16 sobre polticas y programas de poblacin y desarrollo dirigidos a la erradicacin de la pobreza y el crecimiento econmico sostenible en el contexto del desarrollo sostenible y los derechos humanos, y el objetivo 3.28 sobre la integracin de la poblacin, la erradicacin de la pobreza y los factores medioambientales en las polticas y programas de desarrollo sostenible, as como la reduccin de los patrones de consumo y produccin insostenibles.
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21
B. DERECHOS, NECESIDADES, RESPONSABILIDADES Y DEMANDAS DE NIOS, NIAS, ADOLESCENTES Y JVENES
Segn las estimaciones vigentes de las Naciones Unidas, Amrica Latina y el Caribe tendra 630 millones de habitantes en 2015, de los cuales casi el 52% pertenece al grupo etario de entre 0 y 29 aos, que constituye el grupo de referencia de este captulo. Dentro de este grupo etario, los nios y las nias de entre 0 y 15 aos de edad suman 164 millones, representando el 26,1% del total2, y las y los jvenes (15 a 29 aos de edad) alcanzan 162 millones, representando el 25,6% del total. Las y los adolescentes (10 a 19 aos de edad) llegan a 112 millones, representando el 17,8% del total3. Tan importante como el peso poblacional de nios, nias, adolescentes y jvenes es su reconocimiento como sujetos de derechos en diversos instrumentos internacionales, entre ellos la Convencin sobre los Derechos del Nio, ampliamente ratificada4, y el Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo5, as como en las legislaciones nacionales. La accin pblica debe garantizar esos derechos y atender las demandas de este grupo para que esta etapa de la vida sea plena y satisfactoria. De forma concomitante, la inversin social en este segmento de la poblacin es imprescindible para el desarrollo sostenible en sus tres pilares, social, econmico y ambiental, pues en esta fase de la vida comienzan a definirse los hitos centrales de la adultez. Vivir una adultez sana, contando con una buena formacin educativa, de manera socialmente integrada y culturalmente sensible ante los grandes temas de la igualdad y la sostenibilidad favorece que las personas desplieguen sus capacidades, ejerzan sus derechos y contribuyan al desarrollo sostenible.
Cabe destacar que los derechos especficos de los que son titulares los nios, nias, adolescentes y jvenes, as como su reconocimiento, varan dentro del grupo de referencia. En el caso de los nios, tcnicamente los menores de 18 aos, tales derechos estn protegidos a nivel internacional por la Convencin sobre los Derechos del Nio, como ya se indic, y para ellos son fundamentales las nociones de maduracin y evolucin de facultades expuestas en dicho instrumento (en los artculos 12.1 y 14.2, respectivamente) o la nocin de autonoma progresiva planteada en el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo (medida prioritaria 11). Ms an, los tres grupos a los que se refiere esta medida se superponen en algunas fases (nios y nias con adolescentes, por una parte, y adolescentes con jvenes, por otra parte), lo que inevitablemente genera cierta ambigedad. De hecho, algunas medidas prioritarias de este captulo tienen relevancia e implicaciones diferenciadas para los tres grupos de referencia y esto se expresar en la operacionalizacin de dichas medidas. Este captulo consta de 11 medidas prioritarias (MP 7 a MP 17). Solo la medida 7, que se refiere a aspiraciones generales en relacin con la mejor vida posible para nios, nias, adolescentes y jvenes, est tratada de forma abreviada, por estimarse fundamentadamente que puede implementarse y ser objeto de seguimiento por medio de otras medidas prioritarias del Consenso de Montevideo sobre Poblacin y 2 En rigor, segn la definicin internacional, incluida en la Convencin sobre los Derechos del Nio, se considera
nios a los menores de 18 aos, pero no se dispone de proyecciones por edad simple para conformar el grupo de entre 0 y 18 aos.
3 Ms detalles se pueden encontrar en [en lnea] http://esa.un.org/unpd/wpp/Excel-Data/population.htm. 4 Aprobada por la Asamblea General en su resolucin 44/25, de 20 de noviembre de 1989 y que entr en vigor el
2 de septiembre de 1990. 5 En particular, el captulo VI Crecimiento y estructura de la poblacin, seccin B sobre los nios y los jvenes,
y en lo referente al tema de derechos y salud reproductiva, el captulo VII Derechos reproductivos y salud reproductiva, seccin E sobre los adolescentes.
-
22
Desarrollo y otros instrumentos, instancias y mecanismos internacionales. Las diez medidas prioritarias restantes se exponen en las matrices completas, de acuerdo a los descriptores y criterios estndares acordados. Cinco medidas prioritarias (MP 11 a MP 15) se refieren a los temas de sexualidad y reproduccin, con nfasis en garantizar la educacin integral para la sexualidad (MP 11); asegurar el acceso a la salud sexual y la salud reproductiva, incluidos la anticoncepcin y el ejercicio de los derechos sexuales y los derechos reproductivos (MP 12); evitar la desercin escolar por embarazo en adolescentes (MP 13); prevenir el embarazo en la adolescencia y el aborto inseguro (MP 14), y prevenir el embarazo subsiguiente en la adolescencia (MP 15). De las otras medidas prioritarias, una se refiere a garantizar la participacin en decisiones y polticas (MP 8), otra a asegurar la inversin en la juventud con nfasis en la educacin (MP 9), otra a fortalecer la insercin productiva y la promocin del trabajo decente (MP 10), otra a prevenir la violencia, promover la convivencia pacfica y asegurar el acceso a la justicia (MP 16) y otra, por ltimo, a la disponibilidad y calidad de datos (MP 17). Las medidas de este captulo estn estrechamente vinculadas con las del captulo D, sobre acceso universal a los servicios de salud sexual y salud reproductiva; de hecho, algunas de las lneas de accin, metas e indicadores de las medidas prioritarias del captulo B podran corresponder, al menos parcialmente, a recortes etarios de sus equivalentes del captulo D. Por ello, es razonable aplicar principios de economa y complementariedad en este caso y operar con lneas de accin, metas e indicadores comunes, con la especificacin etaria ya indicada, cuando corresponda, lo que se explicitar en la fila de observaciones de las matrices.
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