guía metodológica para la auditoría de gestión

GUA PARA LA AUDITORA DE GUA PARA LA AUDITORA DE LA DEUDA PBLICA Y REFORMALA DEUDA PBLICA Y REFORMA

GUA METODOLGICA PARAGUA METODOLGICA PARALA AUDITORA DE GESTINLA AUDITORA DE GESTIN

ACTUALIZADAS A ABRIL DE 2012

No. 79 - 2012BOLETN JURDICO

GUA PARA LA AUDITORA DE LA DEUDA PBLICA Y REFORMA

GUA PARA LA AUDITORA DE LA DEUDA PBLICAY REFORMA

I N D I C EPg.

ACUERDO DE EXPEDICIN 9

INTRODUCCIN 11

Seccin I.- GENERALIDADES 12

1. Concepto y objetivos de la Auditora 122. Importancia de la Auditora 133. Deuda pblica 13

3.1 Clasificacin 143.2 Instituciones vinculadas con la gestin de la deuda pblica 153.3 Ciclo operativo 153.4 Administracin de la deuda pblica 15

4. Marco legal 175. Sistema de crdito pblico 186. Sistema de contabilidad de la deuda pblica 197. Sistema de informacin de la deuda pblica 19

Seccin II.- PROCESO DE AUDITORA 20

1. Planificacin 201.1 Planificacin preliminar 21

1.1.1 Revisin de informacin disponible 211.1.2 Recopilacin de informacin 21

1.2 Planificacin especfica 211.2.1 Obtencin y anlisis de la informacin a ser auditada 221.2.2 Evaluacin del sistema de control interno 221.2.3 Programas de auditora 231.2.4 Memorando de planificacin especfica 24


Pg.

2. Ejecucin de la Auditora 242.1 Obtencin de pruebas 25

2.1.1 Pruebas de cumplimiento 262.1.2 Pruebas sustantivas 27

2.2 Indicadores 282.3 Examen de las cuentas 302.4 Papeles de trabajo 31

3. Comunicacin de resultados 31

Seccin III.- ANEXOS 32

1. Cuestionarios de control interno 321.1 Ambiente de control 321.2 Evaluacin de riesgos 341.3 Actividades de control 351.4 Informacin y comunicacin 361.5 Seguimiento y control 37

2. Programas de auditora 382.1 Gestin de deuda pblica 382.2 Anlisis de la informacin financiera 392.3 Saldos pendientes 402.4 Anlisis de desembolsos 412.5 Servicio de la deuda 422.6 Ajustes por variacin cambiaria 432.7 Pasivos contingentes 44

Seccin IV.- GLOSARIO DE TRMINOS 45

GUA METODOLGICA PARA LA AUDITORA DE GESTIN

GUA METODOLGICAPARA LA AUDITORA DE GESTIN

N D I C E

Pg.

Acuerdo de Expedicin No. 047-CG-2011 53

Introduccin 55

Seccin I Generalidades

1.- Gestin Pblica

2.- Auditora de Gestin

2.1 Eficacia o efectividad 2.2 Eficiencia 2.3 Economa 2.4 Impacto 2.5 Legalidad

3.- Importancia de la Auditora de Gestin

4.- Objetivos de la Auditora de Gestin

5.- Alcance de la Auditora de Gestin

6.- Enfoque y orientacin de la Auditora de Gestin

7.- Marco Legal

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Seccin II Proceso de la Auditora

1.- Planificacin

1.1 Conocimiento Preliminar 1.1.1 Informe de conocimiento preliminar

1.1.2 Designacin del equipo de trabajo

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1.2 Planificacin especfica 1.2.1 Recopilacin y anlisis de informacin a) Planeamiento Institucional b) Organizacin c) Operaciones d) Informacin Gerencial e) Informacin adicional

1.2.2 Entrevistas y visitas 1.2.3 Evaluacin del sistema de control interno a) Sistema administrativo (NC1200) b) Sistemas de apoyo (NC1400) c) Sistemas que agregan valor (NC1300) 1.2.4 Determinacin de reas crticas 1.2.5 Determinacin del alcance de Auditora 1.2.6 Programas de Auditora 1.2.7 Memorando de Planificacin

2.- Ejecucin de la Auditora

2.1 Obtencin de evidencias 2.2 Indicadores de Gestin

2.2.1 Indicadores cuantitativos 2.2.2 Indicadores cualitativos

2.3 Criterios de auditora 2.4 Papeles de trabajo

3.- Comunicacin de resultados

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Seccin III Anexos:

1.- Cuestionario de Control Interno

1.1 Ambiente de Control

a) Integridad y Valores ticos b) Administracin Estratgica c) Polticas y prcticas del Talento Humano

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d) Estructura Organizativa e) Sistemas computarizados de informacin

1.2 Evaluacin de Riesgos 1.3 Actividades de Control 1.4 Informacin y Comunicacin 1.5 Seguimiento

2.- Programa General de Auditora de Gestin

3.- Ficha Tcnica de Indicadores

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Seccin IV Glosario de Trminos 108

GUA PARA LA AUDITORADE LA DEUDA PBLICA Y REFORMA


ACUERDO No. 005 CG-2011

EL CONTRALOR GENERALDEL ESTADO

CONSIDERANDO

Que el artculo 7 numeral 5 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado, faculta al Organismo Tcnico de Control, expedir guas metodolgi-cas necesarias para la aplicacin del sistema de control, fiscalizacin y auditora del Estado;

Que con Acuerdo 012-CG de 6 de junio de 2003, publicado en el Regis-tro Oficial 107 de 19 de junio del mismo ao, se expidi el Manual General de Auditora Gubernamental, cuyo artculo 3 seala que servir de referencia y fundamento para la emi-sin de los manuales especializados de auditora por parte de la Contralora General del Estado;

Que con el fin de regular el funciona-miento del sistema de control, fiscali-zacin y auditora del Estado, es nece-saria la expedicin de una gua espe-cializada para la auditora de la deuda pblica, que contenga las tcnicas modernas sobre la materia;

En ejercicio de las atribuciones que le conceden los artculos 212 numeral 3 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, 7 numeral 5 y 95 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado,

ACUERDA

EXPEDIR LA SIGUIENTE GUA PARA LA AUDITORADE LA DEUDA PBLICA

Art. 1.- Objetivo.- La gua para la auditora de la deuda pblica, tiene por objeto ubicar, en lo que corresponde, a la auditora de la deuda pblica dentro del proceso general de auditora, as como presentar las fases del proceso de auditora: planificacin, ejecucin y resultados.

Art. 2.- mbito.- Regir para las unidades de auditora de la Contralora General del Estado y para las unidades de auditora interna de las entidades y organismos del sector pblico sujetas al control del Organismo Tcnico de Control.

Art. 3.- Difusin y capacitacin.- LasDirecciones de Capacitacin y de Investigacin Tcnica, Normativa y Desarrollo Administrativo de la Con-tralora General del Estado, sern responsables de la capacitacin y difusin de la Gua para la Auditora de la Deuda Pblica.

Art. 4.- Actualizacin.- La Direccin de Investigacin Tcnica, Normativa y Desarrollo Administrativo de la Con-tralora General del Estado, se encar-gar de la revisin y actualizacin de la Gua para la Auditora de la Deuda Pblica en funcin de los cambios en la legislacin ecuatoriana y de los documentos que sobre la materia,

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emitan los organismos internacionales correspondientes.

Art. 5.- Vigencia.- Este acuerdo en-trar en vigencia desde su publicacin en el Registro Oficial.

Dado, en el despacho del Contralor General del Estado, en la ciudad de San Francisco de Quito, Distrito Me-tropolitano, a 10 de marzo de 2011.

f) Doctor Carlos Plit Faggioni, Con-tralor General del Estado.

Dict y firm el acuerdo que antecede, el seor doctor Carlos Plit Faggioni, Contralor General del Estado, en la ciudad de San Francisco de Quito, Distrito Metropolitano, a los diez das del mes de marzo del ao 2011.-

CERTIFICO

f) Dr. Csar Meja Freire, Secretario General de la Contralora.

Promulgado en el Registro Oficial No. 412 de 24 de marzo del 2011.

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INTRODUCCIN

La Contralora General del Estado, con auspicio del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, ejecut el Programa de Fortalecimiento Institucional, producto del cual se obtuvieron documentos relacionados con la aplicacin de las acciones de control sobre actividades especficas de entidades y organismos pblicos, por lo que con Acuerdo 006-CG de 22 de febrero de 1996, se expidi entre otras, la gua especializada de auditora de deuda pblica, publicada en Registro Oficial 900 de 8 de marzo del mismo ao.

En el mbito internacional se celebraron eventos en los que se tomaron decisio-nes importantes para la administracin y control de la deuda pblica. En octubre de 1995, el XV Congreso Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superio-res, INCOSAI, aprob el documento "Lineamientos sobre definicin y prepara-cin de informes de la deuda pblica", que prepar el Comit de Deuda Pblica, CDP. En el Congreso Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, INCOSAI de 1998 que se celebr en Montevideo, se presentaron y aprobaron lineamientos adicionales para la determinacin y medicin de la deuda pblica.

En mayo del 2000, la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores INTOSAI, public el documento "Lineamientos para planear y ejecu-tar auditoras de los controles internos de la deuda pblica".

En el ao 2002, el Comit de Deuda Pblica, CDP se asoci con la iniciativa de desarrollo de la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superio-res, INTOSAI y sobre la base de documentos examinados en varias reuniones, se elabor la "Gua para la realizacin de una auditora de deuda pblica" que in-corpor tambin comentarios de los miembros del Comit, expertos y auditores de deuda pblica, basndose en contenidos de las normas de auditora de INTO-SAI, de las directrices para la gestin de la deuda pblica del Fondo Monetario Internacional - Banco Mundial, as como en guas previamente elaboradas por el Comit de Deuda Pblica. Este documento se public en noviembre de 2007 con el fin de facilitar el desarrollo de procesos de auditora en las entidades fiscaliza-doras superiores, tomando en cuenta factores presentes en el entorno de cada pas.

El marco normativo vigente faculta a la Contralora General del Estado que para regular el funcionamiento del sistema de control administrativo, expedir, apro-bar y actualizar, entre otras disposiciones, las normas de control y fiscalizacin sobre el sector pblico, adaptadas de Normas Internacionales y de las emitidas por la Organizacin .Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, IN-TOSAI; as como las normas de auditora gubernamental, en sus distintas moda-

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lidades; y los reglamentos, regulaciones, manuales generales y especializados, guas metodolgicas, instructivos y ms disposiciones necesarias para la aplica-cin del sistema y la determinacin de responsabilidades.

A ms de los lineamientos publicados en materia de deuda pblica, es fundamen-tal contar con un documento que facilite el desarrollo de procesos de auditora para el control y fiscalizacin de la gestin de la deuda pblica.

El objetivo de la gua para auditora de la deuda pblica es ubicar, en lo que corresponde, a la auditora de la deuda pblica dentro del proceso general de auditora, as como presentar las fases del proceso de auditora: Planificacin,Ejecucin y Resultados.

Seccin 1.- GENERALIDADES

1. Concepto y objetivos de la Auditora

La auditora de la deuda pblica consiste en examinar y evaluar la gestin del endeudamiento pblico interno y externo, con el fin de determinar su legitimi-dad, grado de transparencia, calidad, eficiencia, efectividad y economa, conside-rando los aspectos legales y normativos.

Se define tambin como el proceso para examinar y evaluar las actividades reali-zadas por un sector, entidad, programa, proyecto u operacin de la deuda dentro del marco legal respectivo, con el fin de emitir una opinin de los estados finan-cieros y por medio de las recomendaciones que al efecto se formulen, promover su correcta administracin.

Los objetivos de la auditora de deuda pblica son:

- Evaluar el sistema de control interno en relacin a los procesos de endeuda-miento pblico.

- Determinar la necesidad del endeudamiento

- Determinar la legalidad, legitimidad y pertinencia de la deuda.

- Determinar la razonabilidad de la informacin financiera generada por el administrador de la deuda.

- Comprobar el cumplimiento de la normativa aplicable.

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- Analizar las condiciones que llevaron al prstamo.

- Evaluar si las condiciones financieras de cada emisor responden a parmetros de mercado.

- Determinar la eficiencia, eficacia y economa del proceso de contratacin y utilizacin de la deuda.

- Determinar el grado de cumplimiento de objetivos de la deuda y su vincula-cin.

- Determinar el grado de cumplimiento de objetivos previstos en los programas y proyectos financiados con deuda pblica.

- Evaluar los nuevos endeudamientos.

- Promover mejoras en los sistemas administrativos y financieros, en las ope-raciones y en el control interno.

2. Importancia de la auditora

Su importancia radica en analizar el origen, la composicin y el desarrollo de la deuda; permite verificar el cumplimiento de las leyes, normas y regulaciones aplicables, precisar los montos desembolsados por los organismos internaciona-les y la utilizacin en los programas y proyectos; determinar su grado de eficien-cia, eficacia y economa; y medir el impacto social, econmico, politico y ecol-gico que provoca el endeudamiento pblico.

La auditora de la deuda pblica, es un instrumento de evaluacin e investiga-cin, cuya finalidad fundamental es pronunciarse sobre las fases del endeuda-miento pblico interno y externo, tanto en la contratacin como en el manejo y la renegociacin, de conformidad con lo previsto en la Constitucin.

3. Deuda pblica

El Ministerio de Finanzas define a la deuda pblica, en un sentido amplio, como el endeudamiento que resulta de las operaciones de crdito pblico que ejecuta elgobierno nacional y dems entidades y organismos del sector pblico y la clasi-fica en: deuda pblica interna, deuda pblica externa y deuda flotante.

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El Fondo Monetario Internacional establece que la deuda se compone de todos los pasivos que exigen el pago de intereses y/o del principal por parte de un deu-dor a un acreedor, en una fecha o fechas futuras.

El INTOSAI por su parte identifica e incluye, de una forma amplia, elementos de deuda que se pueden considerar, dependiendo de la finalidad del informe a pre-sentar; por lo tanto, una definicin integral de la deuda pblica puede incluir: compromisos directos y obligaciones eventuales, en los que se haya incurrido por parte de las entidades que componen el sector pblico.

En relacin con lo sealado por los organismos citados, el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanza Pblicas, establece que el endeudamiento pblico com-prende la deuda pblica de todas la entidades, instituciones y organismos del sector pblico provenientes de contratos de mutuo, colocaciones de bonos y otros valores, incluido las titularizaciones y las cuotas de participacin; los con-venios de novacin y/o consolidacin de obligaciones y, aquellas en donde exis-tan sustitucin de deudor establecidas por ley, as como las obligaciones no pa-gadas y registradas de los presupuestos clausurados. Prev adems, que todo endeudamiento pblico debe responder al Plan Nacional de Desarrollo

Este Cdigo en concordancia con lo que estipula la Constitucin, seala que el endeudamiento pblico se destinar exclusivamente para financiar Programas y Proyectos de Inversin y para el refinanciamiento de la deuda externa en condi-ciones ms favorables.

3.1 Clasificacin

El Reglamento de Operaciones de Deuda Pblica Interna y Externa del Gobierno Nacional y dems Entidades y Organismos del Sector Pblico, emitido por el Ministerio de Finanzas, presenta la siguiente clasificacin de la Deuda:

Deuda pblica interna.- Es aquella que se genera, registra como tal y se cancela dentro del territorio nacional, es decir, que los recursos que obtiene el beneficia-rio del endeudamiento surgen de la economa nacional.

Deuda pblica externa.- Es aquella contrada con otro Estado, organismo inter-nacional o con cualquier otra persona extranjera, que provee de recursos exter-nos, para financiar proyectos de inversin.

Deuda flotante.- Est constituida por las obligaciones generadas y no pagadas en el ejercicio fiscal anterior.

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Los pasivos contingentes no forman parte de la deuda pblica y solo se consti-tuirn como tal, en el monto correspondiente a la parte de la obligacin que fuera exigible, conforme lo establece el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas.

3.2 Instituciones vinculadas con la gestin de deuda pblica

Ministerio de FinanzasBanco CentralComit de Deuda y FinanciamientoSENPLADESProcuradura General del EstadoAsamblea NacionalInstituciones financierasInstituciones no financierasCorporacin Financiera Nacional, CFNGobiernos autnomos descentralizados

3.3 Ciclo operativo

Comprende tres procesos fundamentales:

a. Endeudamiento pblico.

b. Servicio de la deuda que comprenden los desembolsos y el servicio de la deuda.

c. Reestructuracin de la deuda, proceso que involucra evaluar la sostenibilidaddel pas.

3.4 Administracin de deuda pblica

La administracin de la deuda pblica le corresponde al Ministerio a cargo de las finanzas pblicas a travs de la Subsecretara de Crdito Pblico y est destinada a obtener los fondos requeridos con un nivel de riesgo y costo deseados; su im-portancia radica en:

- Observar las polticas de reduccin y lmites de endeudamiento que establece la Ley.

- Garantizar que el monto y la tasa de crecimiento sean sostenibles frente a mltiples eventos.

- Reducir los costos del endeudamiento pblico a largo plazo.

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- Evitar crisis econmicas por una deuda mal estructurada.- Evitar un fuerte impacto sobre la estabilidad financiera, por el manejo de la

cartera de deuda.

a. Medidas para una buena gestin de la deuda pblica

Existen varias medidas para asegurar una gestin eficaz de la deuda pblica, podemos citar principalmente el desarrollo de un marco jurdico y normativo que establezca los parmetros globales de las actividades de gestin de la deuda.Las directrices del mbito internacional financiero consideran adems otras me-didas como: la coordinacin entre polticas monetaria y fiscal, disponibilidad de informacin, estrategia para la gestin de la deuda pblica, marco para la gestin del riesgo, desarrollo y mantenimiento de un mercado eficiente de valores pbli-cos.

b. Instrumentos para contraer la deuda pblica

La deuda pblica contiene todas las obligaciones del sector pblico incluyendo pasivos futuros y contingentes; consta principalmente de los siguientes instru-mentos:

- Prstamos- Ttulos a largo y mediano plazo- Instrumentos de corto plazo- Productos derivados

c. Mecanismos de rendicin de cuentas existentes

La normativa internacional prev que los mecanismos para rendicin de cuentas de la deuda pblica obedecen al marco normativo y a circunstancias locales propias de cada pas, por tanto debemos sealar los siguientes:

- Estados consolidados de la deuda pblica divulgados- Informes peridicos sobre el avance de ejecucin de proyectos financiados

con deuda pblica.- Informes peridicos del mercado financiero nacional e internacional- Informes del seguimiento de la deuda externa privada- Informes peridicos sobre la estructura de pasivos del pas generada en el

endeudamiento pblico;- Informes de situacin de la deuda pblica;- Informes sobre el avance de ejecucin financiera del presupuesto, en el que

se determinen los montos disponibles para la autorizacin de compromisos,

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los saldos de compromisos no devengados y la deuda flotante equivalente a la diferencia entre los montos del gasto devengado y las solicitudes de pago cursadas.

- Informes sobre la reduccin y lmites de endeudamiento.- Auditoras externas de las actividades de gestin de la deuda pblica. Infor-

mes de seguimiento a los proyectos realizados por los organismos internacio-nales.

Nota: Incluye Fe de Erratas en el ltimo guin del literal c) del numeral 3.4,publicada en el Registro Oficial No. 660 de 13 de marzo de 2012.

4. Marco legal

El marco legal de la deuda pblica es el entorno jurdico que define claramente de quin es la facultad y competencia de endeudarse y establece adecuadamente la coordinacin con el marco institucional entre los niveles de registro, anlisis, control y operaciones. Los cuerpos legales que se detallan a continuacin contie-nen disposiciones normativas relacionadas con el manejo de la Deuda.

- Constitucin de la Repblica del Ecuador

- Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas

- Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentraliza-cin

- Ley Orgnica de Rgimen Monetario y Banco del Estado y su Reglamento.

- Ley Reformatoria a la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado

- Ley de Seguridad Social

- Cdigo Tributario

- Decreto ejecutivo No. 3410, publicado en registro oficial No. 5 de 22 de enero de 2003, con el que se emite el "Texto unificado de la principal legisla-cin secundaria del Ministerio a cargo de las finanzas pblicas".

- Reglamento especial para la contratacin de servicios especializados y adi-cionales para concretar operaciones de financiamiento, reestructuracin, can-je, colocacin y/o recompra de deuda pblica interna y externa, publicado en Registro Oficial No. 107 de 20 de septiembre de 2005.

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- Acuerdo Ministerial No. 447, publicado en el suplemento del Registro Oficial No. 259 de 24 de enero de 2008, con el que se emite la "Actualizacin de los principios del sistema de administracin financiera, las normas tcnicas de presupuesto, el clasificador presupuestario de ingresos y gastos, los princi-pios y normas tcnicas de contabilidad gubernamental, el catlogo general de cuentas y las normas tcnicas de de tesorera para su aplicacin obligatoria en todas las entidades, organismos, fondos y proyectos que integran el sector pblico no financiero" documento reformado varias veces, siendo la ltima reforma efectuada con Acuerdo 204 de 7 de septiembre de 2010 para sustituir el Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos y el Catlogo General de Cuentas del Sector Pblico.

- Normas de control interno, emitidas por el Contralor General del Estado, con Acuerdo No. 039-CG, promulgado en Registro Oficial No. 87 de 14 de di-ciembre de 2009.

- Acuerdo Ministerial 93 de 7 de mayo de 2010, con el que se expide el "Ma-nual de procedimientos de endeudamiento pblico de la Subsecretaria de Crdito Pblico"

- Acuerdo Ministerial 283 de 22 de octubre de 2010, con el que se expide las "Normas y modificaciones a los clasificadores que viabilicen la aplicacin y el funcionamiento del SINFIP (Sistema Nacional de Finanzas Pblicas) y sus componentes".

- Acuerdo Ministerial 119 de 19 de mayo de 2010, con el que se aprueba la nueva estructura organizacional del Ministerio a cargo de las finanzas pbli-cas.

La disposicin transitoria sptima del Cdigo Orgnico de Planificacin y Fi-nanzas Pblicas prev la vigencia temporal de la normativa del sistema de admi-nistracin financiera, hasta que el Presidente de la Repblica, en el plazo de 90 das, expida el reglamento de dicho cdigo, por lo que esta base legal ser sujeta de actualizacin.

5. Sistema de crdito pblico

El Ministerio a cargo de las finanzas pblicas como ente rector del Sistema de Crdito Pblico, a travs de la Subsecretara de Crdito Pblico y de las Coordi-naciones respectivas, emite las polticas y normativa para la administracin del endeudamiento pblico y otras operaciones financieras.

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La Subsecretara de Crdito Pblico, dicta las polticas para gestionar las opera-ciones financieras tendientes a racionalizar el uso del crdito interno y externo, haciendo peridicamente la evaluacin y seguimiento de los crditos. De igual manera tambin ejecuta las polticas de financiamiento pblico optimizando las estrategias de captacin y provisin de recursos financieros para la ejecucin del Programa Anual de Inversiones.

El Ministerio a cargo de las finanzas pblicas y los gobiernos autnomos descen-tralizados, aplicarn los parmetros de reduccin y lmite del endeudamiento pblico, establecidos por el Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas.

6. Sistema de contabilidad de la deuda pblica

El Ministerio a cargo de las finanzas pblicas establece los principios y normas tcnicas para el registro y control de las transacciones relacionadas con la deuda pblica.

La obligacin que origina el crdito pblico implica llevar un adecuado registro contable de las operaciones de deuda: de la contratacin, desembolsos y pagos de los contratos de prstamos y de la emisin de ttulos y valores.

Los hechos econmicos relacionados con el endeudamiento pblico, originados en contratos o convenios de financiamiento o en la negociacin de ttulos y valo-res, sern registrados en la contabilidad del ente financiero contratante o emisor, aplicando las disposiciones contenidas en las normas tcnicas de contabilidad gubernamental, utilizando el catlogo general de cuentas vigente.

7. Sistema de informacin de la deuda pblica

El Ministerio a cargo de las finanzas pblicas como ente rector del sistema de crdito pblico, a travs de la Subsecretaria de Crdito Pblico, en coordinacin con la Subsecretara de Tesorera de la Nacin, Subsecretara de Contabilidad Gubernamental y entidades como el Banco Central del Ecuador y la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo, SENPLADES es el encargado de diseare implementar un sistema de informacin, que permita registrar su gestin y administracin y mantener informacin actualizada y veraz.

La Subsecretara de Crdito Pblico, es la encargada de registrar en forma deta-llada las operaciones de colocacin y prstamos, as como el servicio de la deuda y otros gastos relacionados, donaciones y situacin de los fideicomisos; en lo que respecta a ingresos, egresos, saldos y la administracin de los mismos, debiendo generar informacin gerencial para la toma de decisiones oportunas.

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La Subsecretara de Crdito Pblico, utiliza un sistema computarizado que pro-porciona informacin exacta y oportuna sobre la deuda, denominado "Sistema de Gestin y Anlisis de la Deuda Pblica, SIGADE", cuya caracterstica ms im-portante es el enlace con el Modelo de Sostenibilidad de la Deuda, DSM+", del Banco Mundial. La herramienta sirve para registrar, monitorear y analizar las operaciones de la deuda, realiza clculos, proyecciones y produce informes estndares o definidos por el usuario; puede utilizarse en un entorno de mono-usuario o en un entorno de red y est disponible en varios idiomas.

Seccin II.- PROCESO DE AUDITORA

La auditora de la deuda pblica, en concordancia con lo sealado en el manual de auditora gubernamental y en base al objetivo y enfoque puede ser: financiera, de gestin, de aspectos ambientales, de obras pblicas y/o de examen especial.

El trabajo de auditora de la deuda pblica debe realizarse con apego a las Nor-mas Ecuatorianas de Auditora Gubernamental, que sealan los criterios y proce-dimientos relacionados con el proceso de auditora.

El proceso de auditora de deuda pblica consta de tres fases: planificacin, eje-cucin, comunicacin de resultados ;en todas estas fases se deber garantizar el debido proceso, aplicando las actividades descritas en el Captulo I del Manual de Auditora Gubernamental, en el ttulo Proceso de auditora, y asegurar el control de calidad a travs de la supervisin del trabajo.

Nota: Inciso tercero de la Seccin II, reformado por el Art. 1 del Acuerdo No. 007-CG-2012; e, incluye Fe de Erratas, publicados en el Registro Oficial No. 660 de 13 de marzo de 2012.

1. Planificacin

La planificacin es la fase en la que a travs de las actividades proyectadas, podra asegurar la realizacin de una auditora de alta calidad y que sea alcanza-da con la economa, eficiencia, eficacia y oportunidad debidas.

En una auditora sobre deuda pblica, se necesita determinar qu entidades e instrumentos crediticios se incluirn en el examen, de igual forma se establecer un enfoque apropiado sobre la naturaleza, oportunidad y alcance de los procedi-mientos de auditora que debern aplicarse, tomando en cuenta el o los exmenes realizados con anterioridad.

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Esta fase es el inicio del proceso de auditora e incluye la planificacin prelimi-nar y la planificacin especfica.

1.1 Planificacin preliminar

La planificacin preliminar conlleva el proceso de revisin interna de los antece-dentes de la entidad, revisin de datos en lnea y acceso al sistema financiero y contable, su objetivo es obtener informacin general de la entidad para el desa-rrollo de una estrategia que permita administrar eficientemente la auditora, con la aplicacin de un programa general de auditora y considerando lo siguiente:

1.1.1 Revisin de informacin disponible:

- Informe y papeles de trabajo auditora anterior- Entrevistas con servidores de instituciones relacionadas- Publicaciones de deuda pblica relacionadas con la entidad examinada.- Base legal vigente.- Documentos de organismos internacionales.

1.1.2 Recopilacin de informacin sobre:

- Montos adeudados que incluya, documentacin y antecedentes de cada crdi-to, desembolsos recibidos y su utilizacin, servicio de la deuda pagado, saldo y monto de deuda vencida, valores adeudados por acreedor, nuevos crditos, garantas, contraparte local, autorizaciones e informes de situacin del en-deudamiento al cierre del ejercicio examinado.

- Informes emitidos sobre lmites de endeudamiento, negociacin y contrata-cin en trmite, cronogramas de desembolsos y plazos y dems informes re-lacionados.

- Informacin de los servidores y ex servidores pblicos relacionados con la administracin, registro y control de la deuda pblica, as como de terceros vinculados.

1.2 Planificacin especifica

La planificacin especfica tiene como propsito principal evaluar el control interno para obtener informacin adicional, evaluar y calificar los riesgos de la auditora y seleccionar los procedimientos de auditora a ser aplicados a cada componente en la fase de ejecucin, mediante los programas respectivos.

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La planificacin especfica consiste en definir la estrategia y el alcance de la auditora, se caracteriza por el conocimiento y entendimiento de la administra-cin de la deuda y comprende las siguientes actividades:

1.2.1 Obtencin y anlisis de la informacin a ser auditada;

- Informacin financiera contable del periodo a auditar- Polticas de endeudamiento- Manual de procedimientos- Contratos de prstamo- Informes de auditoras anteriores- Indicadores de gestin- Informes de organismos externos- Escrituras de las emisiones de bonos- Reportes del sistema de informacin de la deuda- Documentacin de sustento

1.2.2 Evaluacin del sistema de control interno

A partir del conocimiento del marco institucional de las actividades de gestin de la deuda pblica y por ende de sus operaciones principales, se efecta la evalua-cin del control interno considerando sus cinco componentes: ambiente de con-trol, evaluacin del riesgo, actividades de control, informacin y comunicacin y, seguimiento para determinar su confiabilidad.

Para evaluar el entorno de riesgo se considerarn los siguientes factores, entre otros:

- El marco jurdico que rige las actividades de gestin de la deuda pblica.- El marco institucional que rige el establecimiento de los planes operativos y

la supervisin efectiva de las actividades de gestin de deuda pblica.- La experiencia y conocimiento de los servidores encargados de la administra-

cin de la deuda pblica y de la supervisin- La separacin de funciones incompatibles- Los factores externos- La complejidad de los sistemas de informacin de la entidad auditada o los

cambios en dichos sistemas- La complejidad de la cartera de gestin de la deuda pblica.

En la evaluacin del entorno de riesgo de las actividades de gestin de la deuda pblica, se considerarn los riesgos ligados a la gestin de la cartera de deuda

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pblica, como son: riesgos crediticios, de liquidez, de tasas de inters, moneta-rios, de mercado, de refinanciacin y operativos

Se evaluarn los sistemas de informacin incluyendo el diseo, las modificacio-nes y el funcionamiento del sistema contable para determinar la complejidad de los sistemas y de los procedimientos de control.

Los sistemas de gestin de la deuda pblica son siempre automatizados por el nmero y la complejidad de las transacciones procesadas y por la necesidad de obtener informacin exacta e inmediata. Existen determinadas caractersticas de la gestin de la deuda pblica que pueden incrementar los riesgos de los sistemasinformticos y que se deben tomar en consideracin, entre otros:

- Tipo de software y grado de automatizaci6n del sistema- Volumen de transacciones considerables- Procesos informticos complejos- Derechos de acceso al sistema- Variedad de sistemas para procesar productos o actividades financieras- Calidad de interfaces

El examen de los sistemas informticos lo realizar el personal tcnico asignado al equipo de trabajo.

Una adecuada separacin de responsabilidades en las actividades de gestin de la deuda pblica, es esencial para reducir el riesgo de prdidas financieras por actos errneos o fraudulentos.

La estructura organizacional de la unidad de administracin de la deuda, estar conformada por tres dependencias identificadas como: front office, middle office y back office, con funciones y responsabilidades distintas, identificadas en las normas de control interno.

La eficacia del entorno de control se fundamenta en la separacin de funciones y responsabilidades, por lo que la ausencia de esta divisin en la entidad examina-da, ser objeto de mayor profundizacin en los procedimientos de auditora.

1.2.3 Programas de auditora

La fase de planificacin termina con la elaboracin de los programas de auditora en los cuales se detallan los procedimientos en una secuencia lgica que permite al auditor el desarrollo de las pruebas y la supervisin del trabajo.

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Los programas de auditora de la deuda pblica deben orientarse a comprobar la existencia de los pasivos, que todas las obligaciones se encuentren adecuadamen-te valoradas y clasificadas y que en el manejo y administracin de la deuda se hayan observado las polticas econmicas y fiscales del pas de una manera efi-caz, eficiente y econmica.

Al elaborar los programas de auditora se definen los objetivos que se desean alcanzar y en base a stos se desarrollan los procedimientos a aplicarse, conside-rando aspectos legales, presupuestarios, financieros contables.

Este tipo de auditora enfoca principalmente a los trmites administrativos rela-cionados con el servicio y las comisiones de la deuda y a los controles internos correspondientes. Con ese propsito se revisa documentacin sustentatoria de los pagos y las asignaciones presupuestarias y se analiza selectivamente la emisin de bonos gubernamentales y el pago de intereses. Anexo 2.

1.2.4 Memorando de planificacin especfica

El memorando de planificacin resume las actividades desarrolladas en la fase de planificacin de la auditora, se incluye informacin general de la entidad, acti-vidades de control realizadas, aspectos financieros y operacionales, al igual que el enfoque de auditora, los objetivos, alcance y estrategia de auditora; esto a la vez permite definir los recursos a utilizar y el tiempo requerido de acuerdo con el cronograma de trabajo preparado. Se adjunta adems los programas a desarro-llarse en la ejecucin del examen.

2. Ejecucin de la auditora

Esta fase consiste en el desarrollo y aplicacin de los programas de auditora, en la obtencin de evidencias, evaluacin de los resultados y determinacin de los hallazgos resultantes. Esta fase del trabajo de campo incluye la verificacin de los registros de la deuda en que se sustent la informacin examinada.

Los resultados de la auditora con sus hallazgos, conclusiones deben estar basa-das en evidencias competentes, suficientes y pertinentes sobre los aspectos ms relevantes de la deuda pblica, es en esta fase que se logra determinar, entre otros, los siguientes elementos:

- Necesidad financiera- Alternativas de endeudamiento- Planificacin y estrategia de la deuda- Monto de la deuda

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- Estructura de la deuda- Quines contrajeron y otorgaron los prstamos y bajo qu condiciones- El destino de los fondos- Monto de los fondos desviado y cmo- En qu documentos constan los crditos pblicos- Cul es el monto de los pagos, cuntos intereses han sido pagados, a qu tasa,

cunto capital de los crditos ya se reembols- Porcentajes del presupuesto del estado, de los ingresos fiscales y del PIS que

fueron destinados al pago de la deuda- Identificacin de responsables de posibles irregularidades y acciones legales

a establecerse.- Pagos por dividendos en mora.- Registros, aprobaciones y autorizaciones- Costos de la gestin de la deuda pblica- Renegociacin de la deuda total o por tramos

2.1 Obtencin de pruebas

Las pruebas para fundamentar los resultados de auditora, relativos al manejo de la deuda pblica, sern suficientes, competentes y pertinentes. Es importante considerar el cruce de informacin obtenida de distintas fuentes, para evaluar un mismo hecho.

Para determinar qu clase de pruebas son las apropiadas se tomar en cuenta los siguientes factores:

- Grado de riesgo por errores en la presentacin de estados financieros, en saldos de cuentas o en transacciones;

- Confiabilidad en los sistemas contables y de control interno;- Importancia relativa del rubro que se estudia;- Resultados de la aplicacin de procedimientos de auditora en exmenes

anteriores de deuda pblica;- Procedencia y confiabilidad de la informacin disponible.

A ms de las pruebas de auditora obtenidas, se evaluarn tambin las asevera-ciones proporcionadas por los responsables de la preparacin de estados finan-cieros en trminos de: existencia, ocurrencia, integridad, valoracin, derechos y obligaciones, medicin y presentacin y divulgacin.

Para la confirmacin de las pruebas obtenidas, se utilizarn mtodos de compro-bacin de auditora, tales como: inspeccin, observacin, investigacin, confir-macin, seguimiento de transacciones y clculo de control.

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Por el carcter complejo de determinados aspectos de la deuda pblica ser nece-sario examinar las estimaciones contables utilizadas por la entidad para la valo-racin en ciertas reas de la gestin de la deuda; as tambin se examinar la adecuacin de los modelos matemticos en diversas situaciones del mercado.

Calidad de las pruebas segn su fuente

El origen de las pruebas de auditora influye en su confiabilidad y pueden prove-nir de:

Fuentes externas: Las pruebas obtenidas de fuentes externas a travs de confir-maciones de los valores de pasivos y activos; de saldos de caja; de existencia y propiedad de pasivos y activos; de existencia y medicin de transacciones; de tipos de inters y cambio, son ms confiables en este tipo de auditora por la complejidad que encierra la administracin de deuda pblica.

Registros de la entidad examinada: La informacin proveniente de los registros de la entidad es ms confiable cuando los sistemas de contabilidad y de control interno funcionan con eficacia.

Expertos: Los resultados de la asesora de expertos en temas complejos de la deuda pblica, son pruebas valiosas dado el carcter especializado de sus activi-dades.

2.1.1 Pruebas de cumplimiento

En una auditora de deuda pblica se realizarn pruebas de cumplimiento para determinar si existe inobservancia de las disposiciones legales normativas yreglamentarias que puedan repercutir en los estados financieros y por ende en losresultados de auditora.

El conocimiento del marco jurdico que rige a la gestin de la deuda y del fun-cionamiento del control interno en esta materia, permitir detectar transacciones o hechos con indicios que determinen algn tipo de responsabilidad.

El marco jurdico y normativo que rige las actividades de gestin de la deuda pblica, definir la naturaleza y alcance de esas actividades. Las disposiciones a observar aplicables a la entidad examinada pueden ser:

- Disposiciones legislativas;- Disposiciones generales para el sector pblico aplicables a la deuda;- Normativa externa.

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A ms de la normativa interna y externa, se considerarn las condiciones estable-cidas en los convenios internacionales de negociacin de la deuda.

2.1.2 Pruebas sustantivas

Las pruebas sustantivas ayudan a obtener resultados apropiados, pertinentes y razonables con miras a fundamentar la opinin y las conclusiones del auditor. El objetivo de una prueba de confirmacin de auditora consiste en contribuir a determinar si los valores monetarios de las transacciones o saldos de la deuda pblica son declarados correctamente.

Las pruebas sustantivas permiten al auditor obtener evidencia suficiente, compe-tente y pertinente sobre las declaraciones que hace la administracin respecto a la existencia, integridad, valuacin, propiedad y presentacin de las obligaciones de la deuda pblica, estas pruebas se las realiza mediante procedimientos analticos.

Los procedimientos analticos en este tipo de auditora sirven para comparar valores reales y previstos de las principales variables financieras; esta compara-cin tiene por objeto determinar e investigar los motivos de cualquier relacin inhabitual o imprevista entre los valores previstos y los reales, por ejemplo la relacin prevista y la real entre los tipos de inters de los documentos contractua-les y los gastos reales de intereses.

Los procedimientos analticos consisten en comparar los saldos registrados de las cuentas con los saldos de auditora. El auditor efecta una estimacin de lo que debera ser la suma registrada, en base al anlisis de cada valor consignado con sus documentos de sustento y otros datos; esta estimacin se utiliza luego para llegar a una conclusin acerca de su registro. Los procedimientos analticos se basan en la premisa de que las relaciones estimables entre los datos deberan razonablemente prevalecer, a menos que existan situaciones que modifiquen su valor.

Los procedimientos analticos se basan por lo general en datos de conjunto ms bien que en valores unitarios, lo que les confiere ms eficacia y eficiencia que las pruebas de transacciones individuales. Se utilizan bsicamente anlisis de varia-cin, de tendencias y de coeficientes. Los anlisis ms complejos utilizan mto-dos economtricos, incluyendo anlisis de regresin, simulaciones, pruebas de tensin y modelos econmicos a gran escala.

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PIB

PIB

Ingresos pblicos

PIB

2.2 Indicadores

Los indicadores proveen de informacin til del desempeo histrico de la eco-noma, a la vez revelan tendencias significativas y patrones cclicos, son slo una parte de los insumos utilizables para analizar y auditar la deuda pblica. La esti-macin de los indicadores requiere de la disponibilidad de informacin confia-ble, transparente y de consulta generalizada sobre la estructura y evolucin de la deuda pblica.

En la ejecucin de la auditora de deuda pblica, podemos considerar los siguien-tes indicadores: sostenibilidad, flexibilidad, vulnerabilidad, eficiencia, eficacia, economa, deuda pblica total, deuda externa, deuda interna, entre otros.

Sostenibilidad; mide el grado en que la administracin de la deuda puede mante-ner los programas actuales y cumplir los compromisos pendientes con los acree-dores sin aumentar la carga econmica.

1. Saldo deuda Pblica x 100 Si el indicador disminuye frente al ao anterior, el nivel de sostenibilidad est mejorando, si aumenta pueden aumentar las cargas presu-puestarias.

2. Dficit fiscal x 100 Si el indicador es bajo indica un nivel maneja-ble de la deuda.

Flexibilidad: mide el grado en que una administracin de la deuda, puede incre-mentar sus recursos financieros para responder a los compromisos crecientes, mediante el aumento de sus ingresos o de sus obligaciones.

1 Ingresos pblicos x 100 Si el resultado muestra crecimiento refleja que la captacin de ingresos ha sido mayor, mejo-rando as la capacidad de pago

2. Costo financiero x 100 Si la tendencia es decreciente significa una mejora en su posicin

Vulnerabilidad; mide el grado en que una administracin de la deuda, depende de fuentes de financiamiento que se encuentran fuera de su control o influencia, a nivel nacional e internacional

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Deuda pblica totalDeuda externa x 100 Un ndice creciente revela mayor afectacin de

las fluctuaciones financieras de los mercados externos.

Eficiencia; mide los recursos utilizados en proporcin a los resultados obtenidos.

Uso de los recursos utilizadosResultados obtenidos

Eficacia; muestra el resultado que se origina al comparar los resultados obteni-dos y las metas programadas.

Resultados obtenidosMetas programadas

Economa; permite evaluar el costo de las operaciones de manejo o administra-cin de la deuda.

Costo hasta el vencimientoCosto hasta el pago

Deuda pblica total; determina la proporcin de la deuda pblica y su servicio en el total de la economa.

1 Deuda pblica total 2. Servicio de la deudaPIB PIB

3 Dficit presupuestario 4 Costo financieroPIB PIB

Deuda externa; determina el peso de la deuda pblica externa y su servicio en la economa.

1 Deuda pblica externa 2. Servicio de la deudaPIB PIB

Mide la proporcin de los recursos que se pagan en concepto de intereses y amortizacin del principal.

3 Servicio de la deudaDeuda externa

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Determina las tendencias de la deuda y la capacidad de reembolso en el corto y largo plazo en funcin del comportamiento de las exportaciones.

4 Deuda pblica 5. Servicio externo Exportaciones Exportaciones

6. Deuda corto plazo Exportaciones

Mide la capacidad de la economa para enfrentar sus obligaciones de corto plazo.

7 Deuda corto plazo Reservas internacionales

Mide la capacidad del pas de financiar el dficit de la cuenta corriente a travs del ahorro externo.

8. Cuenta de capital de la balanza de pagosCuenta corriente

Deuda interna; Muestra la capacidad del sector presupuestario para afrontar el pago por servicio de la deuda interna

1. Servicio de la deuda 2. Intereses de la deuda interna Ingresos ordinarios Ingresos ordinarios

Muestra qu proporcin del gasto se canaliza al pago de intereses.

3 Intereses de la deuda interna Gasto neto pagado

2.3 Examen de las cuentas

El examen de las cuentas relacionadas con la deuda pblica, se realizar con el fin de determinar si la aplicacin contable est acorde con los principios y nor-mas tcnicas de contabilidad gubernamental y de proporcionar una base razona-ble para expresar una opinin sobre los saldos presentados en los informes finan-cieros. En este tipo de auditora es importante revisar la aplicacin de normas relacionadas con los productos derivados.

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Para el estudio de las cuentas de deuda pblica, se considerar la naturaleza de la entidad examinada y el conocimiento del mercado financiero, para determinar si stas reflejan la realidad de la gestin de la deuda pblica durante el ejercicio econmico, frente a cambios organizacionales o a las fluctuaciones en los tipos de inters y cambio, as como si stas se relacionan con otros informes de deuda generados por la entidad o por el gobierno.

2.4 Papeles de trabajo

Los papeles de trabajo de auditora constituyen el soporte del trabajo llevado a cabo por el auditor, contienen los comentarios, conclusiones y recomendaciones incluidos en su informe; as como las evidencias del cumplimiento del debido proceso de auditora.

Los papeles de trabajo vinculan la labor realizada por el auditor durante las eta-pas de planeamiento y ejecucin de la auditora con el producto final de la mis-ma, el informe de auditora.

Las Normas Ecuatorianas de Auditoria, sealan que los papeles de trabajo cons-tituyen los programas escritos con la indicacin de su cumplimiento y la eviden-cia reunida por el auditor en el desarrollo de su tarea; son el vnculo entre el trabajo de planeamiento, de ejecucin y del informe de auditora, por tanto con-tendrn la evidencia necesaria para fundamentar los hallazgos, opiniones, con-clusiones y recomendaciones que se presenten en el informe.

3. Comunicacin de resultados

La redaccin del informe de auditora de deuda pblica, al igual que el de otro tipo de auditora, observar las normas internacionales como las normas y dems disposiciones nacionales emitidas para el efecto y presentar una estructura en la cual se establezcan los hallazgos, conclusiones y recomendaciones, a ms de la opinin sobre la razonabilidad de los saldos.

En la fase de comunicacin de resultados, se mantendr informada a la adminis-tracin de la entidad permanentemente, sobre las observaciones encontradas durante la ejecucin del examen, con la finalidad de obtener los justificativos y comentarios pertinentes, previo a la elaboracin del informe final.

La estructura del informe de auditora, se realizar de conformidad con lo estipu-lado en la normativa vigente expedida para el efecto.

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Seccin III.- ANEXOS

1. CUESTIONARIOS DE CONTROL INTERNO

1.1 Ambiente de control

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1.2 Evaluacin de riesgos

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1.3 Actividades de control

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1.4 Informacin y comunicacin

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1.5 Seguimiento y control

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2. PROGRAMAS DE AUDITORA

2.1 Gestin de la deuda pblica

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2.2 Anlisis de la informacin financiera

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2.3 Saldos pendientes

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2.4 Anlisis de desembolsos

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2.5 Servicio de la deuda

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2.6 Ajustes por variacin cambiaria

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2.7 Pasivos contingentes

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Seccin IV.- Glosario de Trminos

Amortizacin.- Constituye el reembolso gradual que efecta el prestatario para pagar la deuda pendiente.

Canje o conversin de la deuda por proyectos.- Es el mecanismo acordado entre un deudor y un acreedor para disminuir o extinguir deuda a cambio de ejecutar determinados proyectos de orden social, ambiental o de otra naturaleza.

Compensacin.- Extincin de obligaciones recprocas, correlacionadas y venci-das entre dos entidades u organismos del sector pblico.

Comisin de administracin.- Aquella que se paga al prestamista por la admi-nistracin del crdito.

Comisin de compromiso.- Aquella que se paga al prestamista sobre los saldos no desembolsados del prstamo.

Condonacin de la deuda.- La condonacin de una deuda por parte del pas acreedor supone la anulacin voluntaria de la totalidad o parte de una deuda en el marco de un acuerdo contractual celebrado entre un acreedor y un deudor situa-dos en distintas economas. Reduce el saldo bruto de la deuda en un monto equi-valente al valor del principal pendiente que ha sido condonado.

Consolidacin.- Constituye la determinacin de una deuda flotante que se con-vierte en fija.

Contrato de crdito de pas a pas.- Es aquel en el que intervienen en su suscrip-cin directamente los representantes de los gobiernos del prestamista y del pres-tatario o el representante del gobierno del prestamista con el representante de una entidad u organismo del sector pblico dentro del marco de un protocolo, acuer-do marco o lnea de crdito previamente acordada entre ese gobierno y el del pas al que pertenece la entidad u organismo.

Contrato de crdito con organismos multilaterales.- Es aquel en el que intervie-nen en su suscripcin un organismo multilateral de crdito legalmente reconoci-do y el pas contratante o una entidad u organismo del sector pblico del mismo.

Contrato de crdito de proveedor.- Aquel mediante el cual una persona se obliga a financiar directamente un contrato con el Estado o con las entidades u orga-nismos del sector pblico, para la ejecucin de obras, adquisicin de bienes y/o prestacin de servicios a ser ejecutado por aquella persona.

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Contrato de crdito comercial.- Es aquel en el que intervienen en su suscripcin el Estado o una entidad u organismo del sector pblico y una entidad financiera pblica o privada, para financiar un proyecto de inversin, calificado como prio-ritario por el organismo competente.

Contrato comercial.- Es el contrato de ejecucin de obras, adquisicin de bienes y/o prestacin de servicios que se financia, total o parcialmente, con recursos provenientes del crdito interno o externo.

Convenio subsidiario.- Es el convenio por el cual el Estado transfiere al orga-nismo ejecutor los recursos y las responsabilidades establecidas en un contrato de crdito interno o externo.

Costo financiero.- Pago que est obligado a cancelar el prestatario por un contra-to de crdito, de mutuo o de financiamiento, que incluye la totalidad de los cos-tos financieros, como el inters, las comisiones de administracin, compromiso, prima de seguro de crdito, etc.

Crdito pblico.- Es la capacidad que tiene un pas para captar financiamiento, a travs de cualquier mecanismo, con el objeto de realizar inversiones.

Crisis de liquidez.- Cuando un pas deudor no es capaz de pagar sus obligaciones internacionales por falta de divisas en un momento dado.

Crisis de solvencia.- Cuando el pas deudor no es capaz de pagar sus obligacio-nes internacionales porque ni cuenta con las divisas necesarias ni su economa ser capaz de obtenerlas a mediano y largo plazo.

Declaracin de prioridad.- Es aquella que le corresponde emitir a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, SENPLADES, tratndose de contratos de entidades, organismos e instituciones del Estado; y a la propia entidad, si se trata de empresas pblicas nacionales, entidades financieras pblicas y gobiernos autnomos descentralizados, respecto al proyecto a ejecutarse con los recursos de una operacin que genere deuda pblica.

Desembolsos.- Es el monto total o parcial de un crdito que ha sido' recibido por el prestatario.

Deuda flotante.- Est constituida por las obligaciones generadas y no pagadas en el ejercicio fiscal anterior.

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Deuda ilegtima.- Es aquella cuyos prstamos en su contratacin, renegociacin, financiamiento o en sus efectos generan mecanismos que violan los derechos humanos, econmicos, sociales o culturales, como la distribucin desigual de la riqueza, la generacin de pobreza, la corrupcin, la intervencin de la soberana o los desastres ecolgicos, entre otros.

Deuda pblica.- En sentido amplio, constituye el endeudamiento que resulta de las operaciones de crdito pblico que ejecuta el Estado y las dems entidades y organismos del sector pblico.

Deuda pblica interna.- Es aquella que se genera, registra como tal y se cancela dentro del territorio nacional, es decir, que los recursos que obtiene el beneficia-rio del endeudamiento surgen de la economa nacional.

Deuda pblica externa.- Es aquella contrada con otro Estado, organismo inter-nacional o con cualquier otra persona extranjera, que provee de recursos exter-nos, para financiar proyectos de inversin.

Dictamen.- Constituye un simple acto de la administracin que se caracteriza por ser indelegable, preparatorio e irrevocable.

Garanta soberana.- Constituye el afianzamiento u obligacin accesoria contra-da por parte del Estado Central respecto de una obligacin principal adquirida, dentro del marco de la ley, por una entidad u organismo del sector pblico, emi-tida dentro o fuera del territorio nacional, bajo los trminos y condiciones esta-blecidos en la ley.

Inters.- Cantidad que paga un prestatario a un prestamista, calculada en trmi-nos de capital a una tasa estipulada por un perodo de tiempo.

Moratoria al pago de la deuda.- Plazo concedido al deudor, por una institucin de crdito, durante el cual no se realiza el pago del servicio de la deuda.

Novacin.- Es un modo de extinguir obligaciones, que consiste en la sustitucin de una nueva obligacin a otra anterior, la que, en consecuencia, queda extingui-da.

Organismo ejecutor.- Constituye la entidad u organismo del sector pblico res-ponsable de la suscripcin del contrato comercial (obras, bienes y/o servicios) financiado con recursos provenientes del crdito interno o externo.

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Perodo de gracia.- Perodo de tiempo que se concede a un prestatario, com-prendido entre el momento del otorgamiento del crdito y la fecha de la primera amortizacin.

Prestamista o financiador.- Persona nacional o extranjera que presta dinero o se compromete a ejecutar obras, proveer bienes o prestar servicios, que impliquen costos financieros, a cambio de su pago futuro.

Prestatario o financiado.- Es la calidad que tiene el Estado central o las entida-des u organismos del sector pblico, cuando recibe dinero, bienes y/o servicios del prestamista, con cargo a su pago futuro.

Producto Interno Bruto.- Es el valor total de la produccin corriente de bienes y servicios finales dentro del territorio nacional, durante un perodo de tiempo que generalmente es un ao.

Reembolso de la deuda.- Es el pago a plazos sobre el capital de la deuda externa de un pas.

Refinanciacin de la deuda.- Modificacin de los plazos de reembolso de la deuda, alterando los vencimientos o aplazando el pago de los servicios, capital ms intereses. El objetivo es dar un respiro a un pas con dificultades para honrar sus deudas, alargando el perodo de reembolsos para disminuir el monto puntual o acordando un perodo de gracia en el cual se suspenden los pagos.

Servicio de la deuda.- Se refiere a la cantidad de dinero que realmente desem-bolsa cada ao un pas en concepto de amortizacin e intereses del capital y otros costos financieros del crdito contrado. Aproximadamente la mitad de lo que se paga en concepto de servicio de la deuda son intereses.

Fuente: Direccin de Investigacin Tcnica, Normativa y Desarrollo Administrativo.

Promulgado en el Registro Oficial No. 412 de 24 de marzo del 2011.

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R E F O R M A S

T E X T O R E G I S T R O O F I C I A L

No. F E C H A

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T E X T O R E G I S T R O O F I C I A L

No. F E C H A

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GUA METODOLGICA PARA AUDITORA DE GESTIN


ACUERDO No. 047-CG-2011

EL CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO

Considerando:

Que, el artculo 7 numeral 5 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado, faculta al Organismo Tcnico de Control para expedir las guas meto-dolgicas que fuesen necesarias para la aplicacin del sistema de control, fiscali-zacin y auditora del Estado;

Que, el artculo 3 del Acuerdo 012-CG de 6 de junio de 2003, publicado en Re-gistro Oficial 107 de 19 de junio de mismo ao, con el que se expide el Manual General de Auditora Gubernamental, prescribe que el mismo servir de referen-cia y fundamento para la emisin de los manuales especializados de auditora por parte de la Contralora General del Estado;

Que, mediante Acuerdo 031-CG-2001 de 22 de noviembre de 2001, publicado en el Registro Oficial 469 de 7 de diciembre del mismo ao, se expide y pone en vigencia el Manual de Auditora de Gestin;

Que, con el fin de mejorar el funcionamiento del sistema de control, fiscalizacin y auditora del Estado, es necesario expedir una gua especializada para la prcti-ca de la auditora de gestin, que incluya las tcnicas modernas sobre la materia; y,En ejercicio de las atribuciones que le conceden los artculos 212 numeral 3 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, 7 numeral 5 y 95 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado,

Acuerda:

EXPEDIR LA GUA METODOLGICA PARA AUDITORA DE GESTIN

Art. 1.- Objetivo.- La gua metodolgica para la prctica de la auditora de ges-tin tiene por objeto ayudar a los auditores a desarrollar su trabajo en el campo, para lo cual el documento incluye el marco normativo vigente, los fundamentos tericos y prcticos existentes, relacionados con las fases del proceso de audi-tora: Planificacin, Ejecucin y Resultados.

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Art. 2.- mbito.- La gua metodolgica para la auditora de gestin regir para las unidades de auditora de la Contralora General del Estado y para las unida-des de auditora interna de las entidades y organismos del sector pblico, sujetas al Control del Organismo Tcnico de Control.

Art. 3.- Difusin y capacitacin.- Las Direcciones de Investigacin Tcnica, Normativa y de Desarrollo Administrativo y la Direccin de Capacitacin de la Contralora General del Estado, sern responsables de la difusin y capacitacinde la Gua para la Auditora de Gestin.

Art. 4.- Actualizacin.- La Direccin de Investigacin Tcnica, Normativa y de Desarrollo Administrativo se encargar de la revisin y actualizacin de la Gua para la auditora de gestin, en funcin a los cambios en la legislacin ecuatoria-na y a los documentos que sobre la materia, emitan los organismos internaciona-les correspondientes.

Art. 5.- Vigencia.- Este acuerdo entrar en vigencia desde su publicacin en el Registro Oficial.

Dado en el despacho del Contralor General del Estado, en la ciudad de San Fran-cisco de Quito, Distrito Metropolitano, a 2 de diciembre del 2011.

Comunquese.

f.) Dr. Carlos Plit Faggioni, Contralor General del Estado.

Dict y firm el acuerdo que antecede, el seor doctor Carlos Plit Faggioni, Contralor General del Estado, en la ciudad de San Francisco de Quito, Distrito Metropolitano, a los dos das del mes de diciembre del ao 2011.- Certifico.

f.) Dr. Csar Meja Freir, Secretario General.

Promulgada en el Suplemento del Registro Oficial No. 600 de 20 de diciembre de 2011

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INTRODUCCIN

La evaluacin integral es un nuevo enfoque dentro de la administracin moderna que consiste en implantar, utilizar y desarrollar mtodos y tcnicas que refleje en forma objetiva la situacin de la entidad.

Muchos trabajos, mtodos, tcnicas y procedimientos se pueden encontrar en libros y manuales para la realizacin del diagnstico de los problemas y sus causas. No ajena a este desarrollo y derivado de una integracin horizontal y vertical ha surgido en el campo de la auditora la Auditora de Gestin; accin de control que evala objetivos econmicos, sociales y ecolgicos y por tanto su diseo corresponde a una actividad especfica, que generalmente no puede ser utilizada, en su totalidad, en otra entidad diferente.

Es necesario, por tanto, el diseo de una gua que responda a las caractersticas estructurales y funcionales de las entidades objeto de examen. De esta forma se contar con una herramienta esencial para incrementar los niveles de economa, eficiencia y eficacia en las entidades enmarcadas en un desarrollo sostenible. Se evaluar la gestin que se realiza en la planificacin, control y uso de los recur-sos y se comprobar el cumplimiento de las disposiciones pertinentes para verifi-car su racional utilizacin y contribuir a mejorar las actividades examinadas. Lograr, a travs de sus resultados que los directivos evalen la efectividad de los procedimientos seguidos y si estos sirven para cumplir los objetivos planteados.

El marco normativo vigente faculta a la Contralora General del Estado que para regular el funcionamiento del sistema de control administrativo, expedir, apro-bar y actualizar, entre otras disposiciones, las normas de control y fiscalizacin sobre el sector pblico, adaptadas de Normas Internacionales y de las emitidas por la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, IN-TOSAI; as como las normas de auditora gubernamental, en sus distintas moda-lidades; y los reglamentos, regulaciones, manuales generales y especializados, guas metodolgicas, instructivos y ms disposiciones necesarias para la aplica-cin del sistema y la determinacin de responsabilidades.

La gua es un documento de consulta y orientacin para los equipos de trabajoque realicen esta accin de control, por lo que la aplicacin parcial o total de las actividades en ella descritas depender de las circunstancias de cada caso y del criterio profesional del auditor, quien podr aplicar procedimientos adicionales, de acuerdo con las necesidades que demande la auditora.

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Lejos de pretender un completo desarrollo terico del tema, se describen en la primera parte algunos aspectos conceptuales bsicos, dando especial nfasis en la segunda y tercera, a la gua propiamente dicha.

Seccin I

GENERALIDADES

1. Gestin Pblica

Se define a la gestin, como el proceso de coordinacin de los recursos disponi-bles que se lleva a cabo para establecer y alcanzar objetivos y metas en un tiem-po programado. La gestin comprende todas las actividades organizacionales.

Gestin o administracin pblica, entendida esta desde un punto de vista mate-rial, como actividad administrativa, es la capacidad gubernamental para ejecutar los lineamientos programticos; es el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, observando las polticas establecidas.

2. Auditora de Gestin

La auditora de gestin, es un examen sistemtico y profesional, efectuado por un equipo multidisciplinario, con el propsito de evaluar la eficacia de la gestin de una entidad, programa, proyecto u operacin, en relacin a sus objetivos y metas; determinar el grado de economa y eficiencia en el uso de los recursos disponi-bles; medir la calidad de los servicios, obras o bienes ofrecidos; y, el impacto socio-econmico derivado de sus actividades.

En concordancia con este concepto general, la Ley Orgnica de la ContraloraGeneral del Estado, define a la Auditora de Gestin como: "...la accin fiscali-zadora dirigida a examinar y evaluar el control interno y la gestin, utilizando recursos humanos de carcter multidisciplinario, el desempeo de una institu-cin, ente contable, o la ejecucin de programas y proyectos, con el fin de de-terminar si dicho desempeo o ejecucin, se est realizando, o se ha realizado, de acuerdo a principios y criterios de economa, efectividad y eficiencia. Este tipo de auditora examinar y evaluar los resultados originalmente esperados y medidos de acuerdo con los indicadores institucionales y de desempeo perti-nentes..."

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Es importante, por lo tanto, tener claro el significado de los criterios de econom-a, efectividad y eficiencia:

2.1 Eficacia o efectividad

En una concepcin general, la eficacia o efectividad, consiste en lograr o alcan-zar los objetivos propuestos, las metas programadas, o los resultados deseados.

Es fundamental por lo tanto, que la organizacin cuente con una planificacin detallada, con sistemas de informacin e instrumentos que permitan conocer en forma confiable y oportuna la situacin en un momento determinado y los desv-os respecto a las metas proyectadas, para que se pueda medir el grado de efica-cia.

Metas Mensurables

Las metas mensurables son aquellas que se pueden cuantificar fcilmente y que se lograrn en un periodo dado; as por ejemplo: cantidad de pacientes a atender, cantidad de cursos a dictar, cantidad de ventas, etc., dependiendo de la actividad de la entidad u organismo bajo examen. Este tipo de metas debe estar claramente sealado en la programacin operativa anual de la entidad o en sus presupuestos programticos.

Metas Cualitativas

Son metas que generalmente tienen una alta carga de subjetividad por lo que son difciles de cuantificar. Este tipo de metas estn ligadas a los objetivos estratgi-cos de la entidad.

2.2 Eficiencia

El concepto de eficiencia, se refiere al ptimo aprovechamiento de los recursos para el logro de objetivos, considerando la calidad y el tiempo asignado; se ob-tiene comparando el monto de recursos consumidos frente a bienes o servicios producidos; es la medicin del desempeo.

Por tal razn, la auditora de gestin concibe a la eficiencia bajo un criterio inte-gral, al relacionar la productividad de las operaciones o actividades, con un estndar de desempeo o con una medida o criterio de comparacin.La eficiencia relaciona los siguientes trminos:

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Productividad y Rentabilidad

Por productividad se entiende la relacin entre el monto de los bienes o servicios producidos y el monto de los recursos utilizados en su produccin. La rentabili-dad es la capacidad que tienen los capitales propios o ajenos invertidos en una empresa o entidad, de generar una renta o utilidad a favor de las mismas, u opti-mizar los servicios.

Un ejemplo de rentabilidad en el sector pblico, podra ser: la capacidad de cada entidad para retribuir con servicios de calidad, los impuestos que pagan los con-tribuyentes.

Estndares de Desempeo o Medidas de Comparacin

Otros de los elementos requeridos por la auditora de gestin, en materia de efi-ciencia, es la necesidad de identificar o establecer estndares de desempeo, o medidas de comparacin, contra los cuales confrontar la relacin entre las metas logradas, eficacia o efectividad y los costos invertidos para lograrlas, economa.

Estos estndares o medidas, pueden ser los indicadores de gestin determinados en la planificacin de una entidad que deben lograrse en el futuro; tambin pue-den ser los ndices histricos o sea aquellos establecidos por la entidad sobre la base de hechos sucedidos en el pasado.

En la auditora de gestin se han adoptado indicadores de gestin o estndares para la evaluacin de la eficiencia, como por ejemplo:

* De produccin de bienes o servicios (cantidad, calidad, tiempo y costo).

* De trabajo realizado en un periodo determinado.

* De costo por unidad de bien o servicio producido.

2.3 Economa

La economa, consiste en reducir al mnimo el costo de los recursos utilizados para realizar un sistema, un programa, un proyecto, un proceso o una actividad, con la calidad requerida; mide si los resultados se estn obteniendo a los costos ms bajos posibles o planificados; se determina, comparando el costo real de las actividades realizadas frente al costo establecido presupuestariamente.

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Desde el punto de vista de la auditora de gestin, el desarrollo de las operacio-nes tendientes a alcanzar objetivos, metas o resultados se debe lograr al costo mnimo posible; por lo tanto, la economa debe visualizarse en funcin de dichos objetivos o metas.

2.4 Impacto

Controla y mide si el bien o servicio, cumple con el propsito final para el cual fue diseado.

El impacto de los sistemas, proyectos, programas o actividades, puede ser deter-minado a travs de mtodos cuantitativos, considerando tambin procedimientos cualitativos. La comparacin estadstica de las acciones del proyecto o programa permite identificar, cuantificar y evaluar la conveniencia y eficacia de la inver-sin pblica.

2.5 Legalidad

Determina si las acciones y operaciones se realizaron conforme disponen las leyes, reglamentos y en general, el ordenamiento jurdico que regula a la entidad, sistema, proyecto, programa o actividad.

3. Importancia de la Auditora de Gestin

La auditora de gestin a las entidades y organismos del sector pblico, determi-na el grado de efectividad en el logro de las metas y objetivos programados, los recursos utilizados para alcanzar dichos resultados y el nivel de eficiencia; estos elementos constituyen la base para realizar una auditora de gestin con un enfo-que integral.

La importancia de la auditora de gestin, se refleja tambin en las atribuciones de la Contralora General del Estado, establecidas en el artculo 31, numeral 30 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado: "Pronunciarse sobre los aspectos de legalidad, economa, eficiencia, efectividad y transparencia en el empleo de los recursos y bienes pblicos, humanos, materiales, financieros, tecnolgicos, ambientales, de tiempo y sobre los resultados de la gestin institucional."

4. Objetivos de la auditora de gestin

De conformidad con lo establecido en el artculo 21 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado, el fin de la auditora de gestin es determinar si

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el desempeo de una institucin, ente contable o la ejecucin de programas y proyectos se ha realizado de acuerdo a principios y criterios de economa, efecti-vidad y eficiencia; en concordancia con lo sealado y a efectos de la presente gua, consideramos los siguientes objetivos a alcanzar, en esta actividad de con-trol:

Establecer el grado de cumplimiento de las facultades, objetivos y metas institucionales.

Determinar la eficiencia, eficacia, economa, impacto y legalidad en el mane-jo de los recursos humanos, materiales, financieros, ambientales, tecnolgi-cos y de tiempo.

Determinar si se estn ejecutando exclusivamente, los sistemas, proyectos, programas y/o actividades que constan en la planificacin institucional, con sujecin al Plan Nacional de Desarrollo, a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales rurales de desarrollo y de ordenamiento territorial.

Proporcionar una base para mejorar la asignacin de recursos y la administra-cin de estos.

Orientar a la administracin en el establecimiento de procesos, tendientes a brindar informacin sobre el desarrollo de metas y objetivos especficos y mensurables.

Evaluar el cumplimiento de las disposiciones legales, normativas y reglamen-tarias aplicables, as como las polticas, planes y programas establecidos.

Determinar el grado en que el organismo y sus servidores controlan y evalan la calidad tanto de los servicios que presta, como de los bienes que adquiere.

Medir el grado de confiabilidad y calidad de la informacin financiera y operativa.

Los resultados de la auditora de gestin se pueden obtener: a corto plazo, con el diagnstico y formulacin de las recomendaciones tendientes a mejorar la efica-cia, la economa y la eficiencia de las operaciones examinadas, una vez identifi-cadas las causas que originaron el incumplimiento de metas y objetivos; a me-diano y largo plazo con el mejoramiento de la prestacin de servicios y de los beneficios econmicos en la administracin pblica, dependiendo de la naturale-

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za del organismo o entidad examinada.

5. Alcance de la auditora de gestin

La auditora de gestin puede examinar todas las operaciones o actividades de una entidad o parte de ellas, en un perodo determinado; por esta condicin y por la variedad de hallazgos que puedan detectarse, dependiendo del enfoque, se requiere de un equipo de trabajo multidisciplinario que analice el proceso admi-nistrativo, las actividades de apoyo y las actividades operacionales, bajo los criterios de eficiencia, efectividad y economa.

6. Enfoque y orientacin de la auditora de gestin

El enfoque y orientacin de la audito-ra de gestin, determina que el examen deber dirigir su mbito de accin a los objetivos trazados, poniendo nfasis en los objetivos estratgicos que estn directamente relacionados con la misin de la entidad.

Se modificar la orientacin de la auditora, si al finalizar la etapa de planifica-cin, se determina la necesidad de investigar ciertas reas crticas, con mayor detalle profundidad o intensidad que otras.

7. Marco legal

Constitucin de la Repblica del Ecuador.

Ley Orgnica de la Contralora General del Estado.

Reglamento de. la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado.

Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblica.

Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin.

Manual general de auditora gubernamental, emitido por el Contralor General del Estado, con Acuerdo No. 012-CG, publicado en Registro Oficial 107 de 19 de junio de 2003.

Manual de auditora de gestin, emitido por el Contralor General del Estado con Acuerdo No. 031-CG-2001 de 22 de noviembre de 2001, publicado en Registro Oficial 107 de 19 de junio de 2003.

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Normas ecuatorianas de auditora gubernamental, emitidas por el Contralor General del Estado, con Acuerdo No. 019-CG, publicado en Registro Oficial No. 6, edicin especial, de 10 de octubre de 2002.

Normas de control interno, emitidas por el Contralor General del Estado, con Acuerdo No. 039-CG, promulgado en Registro Oficial No. 78 de 1 de di-ciembre de 2009.

Decreto 878, publicado en Registro Oficial 268 de 8 de febrero de 2008, que estableci el Sistema Nacional de Planificacin; reformado con decretos nmeros 956 y 7, publicados en los Registro Oficiales 302 y 205 de 26 de marzo del 2008 y 2 de junio de 2010.

Decreto 1263, publicado en el Registro Oficial 413 de 28 de agosto de 2008, de creacin del Instituto Nacional de Preinversin (INP), entidad adscrita a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, SENPLADES.

Decreto 555, publicado en el segundo suplemento del Registro Oficial 331 de 30 de noviembre de 2010: Implementacin del Proyecto Gobierno por Resul-tados, GPR, en todas las instituciones de la administracin pblica central, institucional y dependiente de la Funcin Ejecutiva, a cargo de la Secretara Nacional de la Administracin Pblica.

Decreto 729, publicado en el Registro Oficial 439 de 3 de mayo de 2011, de creacin del Comit de Gestin Pblica Interinstitucional.

Acuerdo interministerial No. 2, emitido por el Ministerio de Finanzas y la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, SENPLADES, publicado en el Registro Oficial 365 de 18 de enero de 2011, por el cual se expidieron normas para la inclusin de programas y proyectos en los planes de inversin pblica.

Acuerdo 398, emitido por la Secretara Nacional de Planificacin y Desarro-llo, SENPLADES, publicado en el Registro Oficial 406 de 17 de marzo de 2011, de creacin del Banco de Proyectos.

Decreto 688, publicado en el Registro Oficial 410 de 22 de marzo de 2011, de creacin del Sistema Nacional de Catastro integrado geo referenciado de hbitat y vivienda.

Instructivos metodolgicos, publicadas en la edicin especial del Registro Oficial No. 184 de 30 de agosto de 2011: Gua para la formulacin de polti-

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cas pblicas sectoriales; Gua metodolgica de planificacin institucional; y, Propuesta de lineamientos generales para la planificacin territorial descen-tralizada.

Seccin II

PROCESO DE LA AUDITORA

1. Planificacin

En la planeacin de una auditora de gestin se deben cumplir varias ta-reas:conocimiento de la entidad a travs del relevamiento de informacin, aplicacin de indicadores, evaluacin de control interno, asignacin del equipo de trabajo y diseo de un programa de auditora.

Los objetivos especficos de la auditora de gestin, identificarn los temas prio-ritarios a evaluar, segn la especialidad del programa, rea o actividad a exami-narse; estarn en relacin con los criterios de eficiencia y economa en el manejo de los recursos administrados, y de efectividad, legalidad e impacto en el logro de metas y objetivos.

La fase de planificacin en la audito-ra de gestin, comprende desde el conoci-miento preliminar hasta la formulacin del programa de auditora.

Si el anlisis est dirigido a un rea especfica, las pruebas de auditora se con-centrarn en la misma, evitando generalidades que propicien prdida de tiempo y de recursos.

1.1 Conocimiento preliminar

Las normas ecuatorianas de auditora gubernamental, en lo relacionado con la Planificacin, establecen la necesidad de identificar los elementos claves de la administracin, con el fin de evaluar la importancia de los objetivos de auditora, por lo que, antes de iniciar una auditora de gestin, es preciso un conocimiento general de la entidad, programa o proyecto a ser examinado.

Para tal propsito, se revisar la informacin del archivo permanente; as como se recopilarn datos en lnea con la ayuda del internet y se realizar la visita previa a la entidad para establecer el estado de las actividades de la entidad y determinar la oportunidad de realizar la accin de control; lo que permitir adems, la designacin del equipo de trabajo multidisciplinario y la elaboracin de la orden de trabajo con objetivos ms reales.

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En el caso de una nueva accin de control a la entidad, proyecto o programa, se proceder a la actualizacin de la informacin existente, incluyendo informacin de los papeles de trabajo del examen anterior; a la vez que se disearn procedi-mientos, para identificar cambios importantes en la organizacin de la entidad, desde la ltima auditora.

Con el fin de obtener un conocimiento preliminar de la entidad, se identificarn los siguientes aspectos:

La naturaleza jurdica, objetivos institucionales, finalidad y objeto social, establecidos en la base legal de constitucin.

La misin, visin, metas y objetivos de largo, mediano y corto plazo, deter-minados en la planificacin de la entidad.

Las relaciones de dependencia, ambientales, jerrquicas, operativas, econ-micas, comerciales, sociales, societarias, gubernamentales e interinstituciona-les (factores externos).

La composicin del talento humano, infraestructura, equipamiento, sistemas de informacin administrativa, financiera y operativa, tecnologa de la infor-macin (factores internos).

La diferenciacin de las actividades generadoras de valor: medulares o de lnea y las actividades de apoyo o de soporte.

Las fuentes de financiamiento.

Los funcionarios principales.

1.1.1 Informe de conocimiento preliminar

El informe de conocimiento preliminar, contendr los siguientes datos:

- Nombre de la entidad.

- Ubicacin.

- Naturaleza de la entidad.

- Visin, misin y objetivos.

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- Actividad principal.

- Ambiente organizacional.

- Fuentes de financiamiento.

- Indicadores de gestin.

- Deteccin de las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas, FODA.

- Estructura de control interno.

- Definicin del objetivo y estrategia de auditora.

- Personal necesario para su ejecucin.

- Tiempo a utilizarse.

1.1.2 Designacin del equipo de trabajo

La designacin del equipo de trabajo para una auditora de gestin, se realizar sobre la base de las necesidades descritas en el informe de conocimiento prelimi-nar; es decir atendiendo a la naturaleza de la entidad, programa o proyecto y considerando la visin, misin y objetivos de la misma; por lo tanto, de la elec-cin de los profesionales que intervendrn en el examen, depender el logro de los objetivos de auditora y la oportunidad en alcanzarlos.

Se designar un equipo de trabajo multidisciplinario, que a ms de los auditores, incluir otros profesionales en disciplinas afines como administradores, ingenie-ros civiles, analistas en sistemas y de ser posible, se incorporar desde el inicio del examen, un especialista de acuerdo a la naturaleza de las operaciones de la entidad.

1.2 Planificacin especfica

Es el proceso de recopilacin de informacin y de verificacin de hechos, que sern la base para conocer las caractersticas fundamentales de la entidad y para la ejecucin del examen.

La verificacin de hechos a travs de la informacin recopilada y mediante en-trevistas a funcionarios, podr revelar la existencia de reas crticas, lo que se

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dejar constancia en los papeles de trabajo, para dar mayor atencin en la ejecu-cin del examen.

1.2.1 Recopilacin y anlisis de informacin

En esta fase se recopilar la informacin relacionada con los siguientes aspectos:

a. Planeamiento Institucional

* Plan de desarrollo.

* Planificacin estratgica plurianual.

* Plan operativo anual.

* Plan de inversiones y de compras.

* Programas y proyectos.

* Presupuesto aprobado.

* Informes de evaluacin anual.

* Otros documentos relativos al planeamiento institucional.

b. Organizacin

* Base legal de creacin y reformas.

* Reglamentacin interna.

* Estructura orgnica.

* Asignacin de responsabilidades.

* Delegacin de autoridad.

* Manual de procesos.

* Manual de funciones.

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* Detalle de recursos humanos por sistemas, proyectos, programas, unida-des, procesos y/o actividades.

* Cdigo de tica.

c. Operaciones

* Universo de operaciones.

* reas claves donde haya mayor actividad sustantiva.

* Manuales de procedimientos.

d. Informacin gerencial

* Ejecucin presupuestaria.

* Informacin financiera.

* Informes sobre seguimiento de la gestin.

* Informes de auditora y de seguimiento de recomendaciones (auditora in-terna o externa).

e. Informacin adicional

* Grado de aceptacin por parte de los usuarios (a travs de denuncias, en-cuestas, prensa, otros).

* Procedimientos adoptados para medir e informar el desempeo.

Se profundizar en el anlisis de la informacin general ya recopilada, para obte-ner la siguiente informacin de detalle:

* Objetivos de la entidad y de sus unidades.

* Polticas generales y de cada rea.

* Actas de Directorio.

* Indicadores de gestin institucionales y del sector.

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* Tipo de relacin entre el personal y el nivel directivo.

* Estructura de los sistemas de informacin y de comunicaciones.

* Procesamiento de la informacin utilizada.

guía metodológica para la auditoría de gestión

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