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I

(Comunicaciones)

COMISIÓN

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

DIRECTRICES COMUNITARIAS SOBRE LA FINANCIACIÓN DE AEROPUERTOS Y LASAYUDAS ESTATALES DE PUESTA EN MARCHA DESTINADAS A COMPAÑÍAS AÉREAS QUE

OPEREN DESDE AEROPUERTOS REGIONALES

(2005/C 312/01)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Contexto general

(1) Las presentes Directrices se inscriben en el contextogeneral de la apertura de los cielos europeos, tarea en lacual la Comisión trabaja desde hace más de diez años. Elconjunto de medidas liberalizadoras conocido como«tercer paquete», en vigor desde 1993, ha posibilitado quecualquier compañía aérea titular de una licencia deexplotación comunitaria pueda acceder al mercadointracomunitario sin ninguna restricción, ni siquieratarifaria, desde abril de 1997 (1). Como corolario, y a finde garantizar a los ciudadanos un servicio de calidad aprecios asequibles en todo su territorio, los Estadosmiembros que lo deseen pueden establecer, en un marcojurídico claro, obligaciones de servicio público en materiade frecuencias, puntualidad de los servicios, disponibili-dad de plazas o tarifas preferentes para algunas categoríasde usuarios. El recurso a estas obligaciones de serviciopúblico ha permitido al transporte aéreo contribuirplenamente a la cohesión económica y social y aldesarrollo equilibrado de las regiones.

(2) Al margen de este contexto, se ha adoptado toda unaserie de medidas, por ejemplo, en las áreas de laasignación de franjas horarias (2), la asistencia en tierra (3)o los sistemas informatizados de reserva (4), con el fin deencuadrar la liberalización del mercado y permitir unacompetencia equitativa entre los agentes del sector.Próximamente se presentarán nuevas propuestas especí-ficas en estos mismos ámbitos de las franjas horarias (porprimera vez, se presentará un mecanismo de mercadopara su asignación, a fin de mejorar la movilidad en losaeropuertos saturados), la igualdad de acceso a losservicios informatizados de reserva y la asistencia entierra. Con ello se busca intensificar la competencia entreproveedores de servicios incrementando su acceso almercado.

(3) La apertura del sector, que naturalmente ha tenidorepercusiones importantes sobre la actividad y elcomportamiento de las compañías aéreas tradicionales(compañías de bandera), ha estado acompañada de unadisciplina estricta en materia de ayudas estatales. Así, laaplicación del principio de la ayuda única a lareestructuración (one time-last time) ha permitido a lascompañías con mayor capacidad de reacción pasar de unsistema de funcionamiento relativamente protegido a la

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(1) Reglamentos del Consejo de 23 de julio de 1992: (CEE)no 2407/92 sobre la concesión de licencias a las compañíasaéreas (DO L 240 de 24.8.1992, p. 1); (CEE) no 2408/92/CErelativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a lasrutas aéreas intracomunitarias (DO L 240 de 24.8.1992, p. 8) y(CEE) no 2409/92 sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos(DO L 240 de 24.8.1992, p. 15).

(2) Reglamento (CEE) no 95/93 del Consejo, de 18 de enerode 1993, relativo a normas comunes para la asignación defranjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO L 14 de22.1.1993, p. 1).

(3) Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996,sobre el acceso al servicio en tierra en aeropuertos comunita-rios (DO L 272 de 25.10.1996, p. 36).

(4) Reglamento (CEE) no 2299/89 del Consejo, de 24 de juliode 1989, por el que se establece un código de conducta para lossistemas informatizados de reserva (DO L 220 de 29.7.1989p. 1).

actuación normal de un agente económico. De estemodo, el sector aéreo en su conjunto ha culminado unaimportante reestructuración, que los acontecimientos del11 de septiembre de 2001, de considerables consecuen-cias para el transporte aéreo, habían hecho aún másnecesaria. Este proceso de consolidación continúa através de recientes alianzas como la de Air France/Alitalia, Lufthansa/Austrian Airlines e Iberia/BritishAirways, y la reciente fusión entre Air France et KLM.

(4) Las sentencias del Tribunal de Justicia conocidas bajo ladenominación de «cielos abiertos» (1) han conferidotambién un nuevo impulso al sector aéreo al confirmarque la Comunidad goza de competencia para lanegociación internacional en el ámbito de la aviacióncivil. La trascendencia de dichas sentencias es notable, yaque asimismo favorecerán la consolidación de los agenteseuropeos y acrecentarán su capacidad para hacer frente ala competencia de las compañías aéreas de terceros paísessobre una base comunitaria.

(5) Todo ello ha hecho posible una doble evolución delmercado europeo del transporte aéreo. Por una parte,han aparecido nuevas compañías de dimensión comuni-taria con una oferta de tarifas atractiva y una estructurade bajos costes que la posibilita. Por otra, los aeropuertosse han mostrado en los últimos años muy activos en lacompetencia por atraer nuevas rutas aéreas.

1.2. Evolución del sector aeroportuario

(6) En el pasado, el desarrollo inicial de los aeropuertosrespondía a una lógica puramente territorial o, enalgunos casos, a necesidades militares. Esa lógica deordenación del territorio puede aún perdurar en algunoscasos, pero son ya numerosos los aeropuertos que hanpasado de la tutela del Estado a la de las regiones, eincluso a la de empresas públicas, o bien que han sidotransferidos al sector privado. El proceso de transferenciaal sector privado ha consistido, por lo general, en unaprivatización o una apertura progresiva del capital.

(7) En consecuencia, el sector aeroportuario de la Comuni-dad ha experimentado cambios fundamentales en suorganización, que ponen de manifiesto, no sólo el vivointerés de los inversores privados, sino también uncambio de actitud de las autoridades públicas conrespecto a la participación privada. Esta evolución haconducido a una mayor diversificación y complejidad delas funciones que desempeñan los aeropuertos.

(8) Ahora bien, este fenómeno afecta de manera diversa a losaeropuertos de la UE. En efecto, los siete mayores

aeropuertos de la Unión Europea absorben más de untercio del tráfico total, y los 23 mayores, más de las dosterceras partes (2); aunque siguen siendo ante todoproveedores de las infraestructuras necesarias para eltransporte aéreo, estos aeropuertos se han convertidotambién en prestadores muy eficaces de servicioscomerciales. A la inversa, la titularidad y la explotaciónde la mayoría de los pequeños aeropuertos de la UEsiguen en manos de los poderes públicos y al servicio delos intereses colectivos. Por consiguiente, la influencia dela actividad de un aeropuerto sobre la de los demás ysobre el mercado entre los Estados miembros varíaacusadamente según la categoría del aeropuerto encuestión (véase la tipología que figura en la sección 1.2.1).

(9) Por otra parte, se suele reconocer que los aeropuertospueden ejercer cierta repercusión sobre el comporta-miento de las economías locales e influir en elmantenimiento de servicios locales como la educacióno la salud; los aeropuertos desempeñan asimismo unpapel importante en la integración de las regionesalejadas de Europa. En efecto, los pasajeros aéreos y losservicios de carga pueden ser esenciales para lacompetitividad y el desarrollo de determinadas regiones.Los aeropuertos bien comunicados pueden actuar comoun imán para las compañías aéreas y, por tanto, favorecerlas actividades económicas, así como la cohesióneconómica, social y territorial de la Unión Europea.

(10) Ahora bien, la Comisión observa que, por lo que serefiere a la accesibilidad regional, el transporte aéreo noes el único vector de desarrollo. En efecto, los enlacesferroviarios de alta velocidad son también enormementeimportantes para sostener la cohesión social y económicade la UE, en especial entre las grandes metrópolisregionales. La intermodalidad entre el ferrocarril y eltransporte aéreo debe permitir, tal como se destaca en elLibro Blanco de 2001 (3), importantes incrementos decapacidad, transformando la competencia entre el tren yel avión en una complementariedad de ambos en lasconexiones entre metrópolis mediante trenes de altavelocidad.

1.2.1. Tipos de aeropuertos

(11) En el sector aeroportuario existen actualmente niveles decompetencia distintos entre diversos tipos de aero-puertos. Este aspecto es fundamental cuando seexaminan las ayudas estatales, ya que entonces esnecesario averiguar en qué medida la competencia podríaresultar falseada y cuál es el mercado intracomunitarioafectado. Las situaciones de competencia se valoran casopor caso en función de los mercados de que se trate. Sinembargo, una serie de investigaciones (4) ha puesto demanifiesto que, en general, los grandes hubsaeroportuarios oplataformas internacionales compiten con aeropuertos

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(1) Sentencias del Tribunal de 5 de diciembre 2002 en los asuntosC-466 a C-469/98 y C-470 a C-472/98, Comisión contra ReinoUnido, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Bélgica y Luxemburgo,respectivamente, Rec., p. I-9427 a 9741.

(2) Según datos de Airports Council International correspondien-tes a 2004, que abarcan EU-25.

(3) Libro Blanco «La política europea de transportes para el 2010:la hora de la verdad» [COM(2001) 370 de 12 de septiembrede 2001].

(4) «Study on competition between airports and the application ofState aid rules» — Cranfield University, junio de 2002.

similares en todos los mercados de transporte afectados,pudiendo depender el nivel de competencia de factorescomo la congestión y la existencia de transportesalternativos; en ciertos casos (véase más abajo), dichosaeropuertos compiten también con los grandes aero-puertos regionales. Por su parte, los grandes aeropuertosregionales pueden competir, no sólo con otros grandesaeropuertos regionales, sino también con los grandeshubs comunitarios y con el transporte terrestre, sobretodo si disponen de un acceso por tierra de calidad.Según esos mismos estudios, los pequeños aeropuertos nosuelen entrar en competencia con otros excepto, enalgunos casos, con aeropuertos vecinos de tamañosimilar que cubren mercados parcialmente coincidentes.

(12) En la práctica, la Decisión del Consejo y el ParlamentoEuropeo sobre las orientaciones comunitarias para eldesarrollo de la red transeuropea de transporte (1) definiótres categorías de aeropuertos:

— los aeropuertos que presentan componentes inter-nacionales (en general, con un volumen anual depasajeros igual o superior a 5 000 000),

— los aeropuertos que tienen un componente comu-nitario (en general, con un volumen anual depasajeros entre 1 000 000 y 4 999 999), y porúltimo,

— los aeropuertos con un componente regional y deaccesibilidad (en general, con un volumen anual depasajeros entre 250 000 y 999 999).

(13) Por su parte, el Comité de las Regiones, en su dictamende prospectiva de 2 de julio de 2002 sobre lascapacidades aeroportuarias regionales, propuso cincocategorías de aeropuertos europeos (2):

— los principales aeropuertos centrales (más de 25millones de pasajeros, 4 aeropuertos), es decir,aproximadamente un 30 % del tráfico aéreoeuropeo,

— los aeropuertos nacionales (10 a 25 millones depasajeros, 16 aeropuertos), lo cual representaaproximadamente un 35 % del tráfico aéreoeuropeo,

— 15 aeropuertos por los que transitan entre 5 y 10millones de pasajeros, lo cual representa aproxima-damente un 14 % del tráfico aéreo europeo,

— 57 aeropuertos por los que transitan entre 1 y 5millones de pasajeros, lo cual representa aproxima-damente un 17 % del tráfico aéreo europeo,

— 67 aeropuertos por los que transitan entre 200 000y 1 millón de pasajeros, lo cual representaaproximadamente un 4 % del tráfico aéreo euro-peo (3).

(14) Según el Comité, los aeropuertos regionales correspon-den generalmente a las dos últimas categorías, aunquealgunos aeropuertos de la categoría intermedia puedentambién considerarse regionales.

(15) La Comisión considera que las dos clasificacionescoinciden ampliamente y, a efectos de las presentesDirectrices, establece las cuatro categorías siguientes:

— categoría A, denominada en lo sucesivo «grandesaeropuertos comunitarios», con más de 10 millonesde pasajeros anuales,

— categoría B, constituida por los «aeropuertosnacionales», con una cifra anual de pasajeros situadaentre 5 y 10 millones,

— categoría C, integrada por los «grandes aeropuertosregionales», con una cifra anual de pasajeros situadaentre 1 y 5 millones,

— categoría D, denominada en lo sucesivo «pequeñosaeropuertos regionales», con una cifra anual depasajeros inferior a 1 millón.

1.3. Las compañías de bajo coste

(16) Con relación a las compañías aéreas clásicas, laproporción del sector consistente en compañías de bajocoste pasó de solamente el 4,0 % en 1998 a un 20,8 % en2004, aunque este porcentaje varía mucho según losEstados miembros (4). En 2004, las tres principalescompañías aéreas de bajo coste transportaron a más de62 millones de pasajeros en el interior de la UE (5).


(1) Decisión no 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,de 23 de julio de 1996, sobre las orientaciones comunitariaspara el desarrollo de la red transeuropea de transporte (DOL 228 de 9.9.1996, anexo II, sección 6).

(2) Dictamen del Comité de las Regiones, de 2 de julio de 2003,sobre las capacidades aeroportuarias de los aeropuertosregionales (CdR 393/2002 fin).

(3) Conviene señalar también que aproximadamente 200 aero-puertos registran menos de 200 000 pasajeros anuales.

(4) Más del 40 % en el Reino Unido, Irlanda y Eslovaquia, 38 % enEspaña, más del 25 % en Bélgica, Alemania, Italia, Austria,Hungría y Suecia, 19 % en Francia y Grecia, 18 % en laRepública Checa y menos del 15 % en los demás Estadosmiembros. Fuente: OAG Summer Schedules 2004, plazasofrecidas en vuelos intracomunitarios.

(5) Ryanair, Easyjet, AirBerlin. Fuente: Airclaims.

(17) La Comisión no puede por menos que congratularse yapreciar la contribución de esas empresas hacen aldescenso general de los precios del transporte aéreo enEuropa, a la diversificación de la oferta de servicios y a lademocratización del acceso al transporte aéreo. Noobstante, como guardiana del Tratado, también debeasegurarse de que se observen las normas del mercadointerior y, en concreto, que se apliquen correctamente lasque garantizan una competencia leal, especialmente en loque respecta a las ayudas estatales. En efecto, la forma enque las compañías aéreas de bajo coste negocianactualmente la concesión de subvenciones por parte delos poderes públicos, ya sea directamente o a través delos gestores aeroportuarios, ha suscitado diversascuestiones relativas a la aplicación de la normativa decompetencia del Tratado CE, dando lugar a la presen-tación de algunas denuncias a la Comisión. En esecontexto, la Comisión adoptó recientemente la Decisiónsobre la implantación de Ryanair (1) en Charleroi. Ello hagenerado en el mercado la expectativa de un marcojurídico claro que defina las normas aplicables a estasnuevas prácticas.

2. OBJETIVOS DE LAS PRESENTES DIRECTRICESY SITUACIÓN CON RESPECTO A LAS DIRECTRICES

DE 1994

(18) Las Directrices de 1994 de la Comisión sobre laaplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE ydel artículo 61 del Acuerdo EEE a las ayudas estatales enel sector de la aviación (2) (en adelante denominadas«Directrices del sector de la aviación») no cubren en sutotalidad estos nuevos aspectos de la financiación de losaeropuertos y de las ayudas a la puesta en marcha denuevas líneas.

(19) Esas Directrices rigen casi exclusivamente las condicionesde concesión de ayudas estatales a las compañías aéreas,limitando las ayudas directas a la explotación sólo a loscasos en que haya obligaciones de servicio público ocuando las ayudas tengan carácter social. Con respecto alos aeropuertos, la parte II.3 de esas Directrices se refierea las inversiones públicas en infraestructuras. Allí sedispone que «la construcción o ampliación de proyectosde infraestructura (como aeropuertos, […]) constituyeuna medida general de política económica que escapa alcontrol de la Comisión en virtud de las reglas del Tratadosobre las ayudas estatales […]. Este principio generalsolamente es válido para la construcción de infraestruc-turas por los Estados miembros, sin perjuicio de laevaluación de posibles elementos de ayuda que se derivendel trato preferencial otorgado a determinadas compañíaspor el usufructo de infraestructuras». Así pues, laspresentes Directrices no sustituyen a las de 1994, sinoque las completan, especificando cómo se debe aplicar la

normativa de competencia a los diferentes modos definanciación de los aeropuertos (véase la sección 4) y alas ayudas de puesta en marcha destinadas a lascompañías aéreas que operen a partir de aeropuertosregionales (véase la sección 5).

(20) Para esa tarea, la Comisión ha tenido en cuenta lacontribución que supone el desarrollo de aeropuertosregionales a varias políticas de la Unión. Concretamentese ha tenido en cuenta lo siguiente:

— una mayor utilización de los aeropuertos regionaleses positiva para luchar contra la congestión deltransporte aéreo en los principales hubs europeos.En su Libro Blanco — La política Europea detransportes de cara al 2010: la hora de la verdad (3), laComisión explica que «la congestión del cielo ya esobjeto de un plan de acción concreto. En cambio, lacongestión en tierra no ha recibido aún la atención ni elcompromiso necesarios. Sin embargo, casi la mitad de los50 principales aeropuertos europeos ha alcanzado o estáa punto de alcanzar la saturación de su capacidad entierra.»,

— la existencia de un mayor número de puntos deacceso a los vuelos intraeuropeos favorece lamovilidad de los ciudadanos europeos,

— además, el desarrollo de esos aeropuertos contri-buye al de sus economías regionales.

Ahora bien, para desarrollar su oferta, los aeropuertosregionales suelen encontrar más dificultados que losgrandes hubs o plataformas europeas, como Londres,París o Francfort. Esos aeropuertos no cuentan con unagran compañía aérea de referencia que concentre en ellossus vuelos para ofrecer el máximo de correspondencias alos pasajeros y aprovechar las grandes economías deescala que tal estructura permite. No han alcanzadonecesariamente la masa crítica para resultar suficiente-mente atractivos. Además, un aeropuerto regional tiene amenudo que contrarrestar una falta de imagen ynotoriedad que puede deberse a su aislamiento enregiones ultraperiféricas de la Comunidad (ej.: Azores)o a su situación en el centro de regiones en crisis (ej.Charleroi, antigua cuenca minera).

(21) Por todo ello, la Comisión adopta en las presentesDirectrices un enfoque favorable al desarrollo de losaeropuertos regionales, aunque al mismo tiempo garan-tiza el pleno cumplimiento de los principios detransparencia, no discriminación y proporcionalidad,con el fin de evitar todo falseamiento de la competenciacontrario al interés común en relación con la financia-ción pública de aeropuertos regionales y la concesión deayudas estatales a compañías aéreas.


(1) Decisión 2004/393/CE de la Comisión, de 12 de febrerode 2004, relativa a las ventajas otorgadas por la Región Valonay Brussels South Charleroi Airport a la compañía aérea Ryanaircon ocasión de su instalación en Charleroi (DO L 137 de30.4.2004, p. 1).

(2) Directrices comunitarias sobre la aplicación de los artículos 92y 93 del Tratado CE y del artículo 61 del Acuerdo EEE a lasayudas estatales en el sector de la aviación (DO C 350 de10.12.1994, p. 5).

(3) Libro Blanco «La política europea de transportes para el 2010:la hora de la verdad» [COM(2001) 370 final].

(22) Este enfoque se debe articular también con los objetivosgenerales de la política de transportes y, en particular,con la intermodalidad con el ferrocarril. La Comunidadha contribuido ampliamente estos últimos años, tanto ensus políticas como mediante financiación, al manteni-miento de ambiciosos programas orientados al desarrollode una red ferroviaria de alta velocidad. El tren de altavelocidad representa una alternativa al avión que resultade gran interés en términos de tiempo, precios,comodidad y desarrollo sostenible. Por lo tanto, a pesarde que son necesarios nuevos esfuerzos para extender lared ferroviaria de alta velocidad a todo el territorio de laUnión, hay que intentar aprovechar la capacidad del trende alta velocidad para ofrecer conexiones de altorendimiento y calidad y, además, fomentar la colabora-ción entre los agentes del sector ferroviario y aéreo,aunque respetando siempre las disposiciones delartículo 81 del Tratado CE, con el fin de desarrollar lacomplementariedad entre esos modos de transporte, enbeneficio de los usuarios.

(23) En la medida en que constituyen una toma de posicióncon respecto a los factores que definirán la presencia oausencia de ayudas estatales, las presentes Directricesofrecen a título informativo la interpretación general queen el momento de su redacción la Comisión hace de talescuestiones. Dichas posiciones son indicativas y seformulan sin perjuicio de la interpretación de estanoción por parte del Tribunal de Justicia y el Tribunal dePrimera Instancia.

3. ÁMBITO DE APLICACIÓN Y NORMAS COMUNESDE COMPATIBILIDAD

3.1. Ámbito de aplicación y fundamento jurídico

(24) El presente marco determina la medida y condiciones enque la Comisión valorará la financiación pública de losaeropuertos, así como las ayudas estatales a la puesta enmarcha de rutas aéreas, ateniéndose las normas y losprocedimientos comunitarios sobre ayudas estatales. Paradicho examen, la Comisión aplicará el artículo 86,apartado 2, o el artículo 87, apartado 3, letras a), b) o c),del Tratado.

(25) El artículo 86, apartado 2, del Tratado permite a losEstados miembros acogerse a excepciones a la normativacomunitaria sobre ayudas estatales en lo que concierne alas empresas encargadas de la gestión de un servicio deinterés económico general si la aplicación de dichanormativa impide a tales empresas, de hecho o dederecho, cumplir la misión específica a ellas confiada, y acondición de que el desarrollo del comercio no se veaafectado en forma contraria al interés de la Comunidad.

(26) El artículo 87, apartado 3, del Tratado enumera lasayudas que podrán declararse compatibles con elmercado común. Las letras a) y c) permiten excepcionesen el caso de las ayudas destinadas a favorecer o facilitarel desarrollo de determinadas regiones y/o actividadeseconómicas.

(27) En sus comunicaciones y otras disposiciones sobreayudas regionales, la Comisión ha señalado las condi-ciones en que éstas pueden ser consideradas compatiblescon el mercado común, con arreglo al artículo 87,apartado 3, letras a) y c). Estas disposiciones no permitendeclarar compatibles las ayudas al funcionamiento (1)concedidas a aeropuertos o compañías aéreas (como lasayudas de puesta en marcha), salvo en casos excepcio-nales y bajo condiciones estrictas en las regioneseuropeas desfavorecidas, como las que se benefician dela excepción del artículo 87, apartado 3, letra a), delTratado CE, las regiones ultraperiféricas y las de bajadensidad demográfica (2).

(28) De conformidad con el artículo 87, apartado 3, letra b),pueden considerarse compatibles con el mercado comúnlas ayudas destinadas a fomentar la realización de unproyecto importante de interés común europeo. Se hacereferencia particular a los proyectos encuadrados en lasredes transeuropeas, que pueden incluir aeropuertos.

(29) Cuando no sean aplicables las disposiciones que seacaban de citar, la Comisión evaluará la compatibilidadde las ayudas concedidas a los aeropuertos y las ayudasde puesta en marcha con arreglo a lo dispuesto en elartículo 87.3.c). En las disposiciones que figuran acontinuación se indican los principios que la Comisiónaplicará en este examen.

3.2. Existencia de ayudas estatales

3.2.1. Actividad económica de los aeropuertos

(30) El Tratado es neutro en cuanto a las decisiones quepuedan adoptar los Estados miembros en relación con elcarácter público o privado de la propiedad. En lo tocantea la existencia de ayudas estatales, el punto crucial essaber si el beneficiario ejerce o no una actividadeconómica (3). No cabe duda de que las compañíasaéreas ejercen tal actividad. Análogamente, desde el


(1) En las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidadregional se definen las ayudas al funcionamiento como aquellas«destinadas a reducir los gastos corrientes de las empresas»(punto 4.15), mientras que las ayudas a la inversión inicial serefieren a «una inversión en capital fijo relacionada con lacreación de un nuevo establecimiento, la ampliación de unestablecimiento existente o el lanzamiento de una actividad queimplique un cambio fundamental en el producto o elprocedimiento de producción de un establecimiento existente»(punto 4.4).

(2) Véanse los puntos 4.15 y siguientes de las Directrices sobre lasayudas de estado de finalidad regional.

(3) Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, toda actividadque consista en ofrecer bienes y servicios en un mercado dadoconstituye una actividad económica [véase el asunto C 35/96,sentencia de 18 de junio de 1998, Comisión contra RepúblicaItaliana, (Rec. 1998, p. 3851) y los asuntos C 180/98 184/98,Pavlov (Rec. 2000, p. I-6451)].

momento en que un aeropuerto, con independencia desu naturaleza jurídica y modo de financiación, lleve acabo actividades económicas, constituye una empresa aefectos del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE y, portanto, se le aplican las normas del Tratado sobre ayudasestatales (1).

(31) En el asunto «Aeropuertos de París» (2), el TJCE falló quelas actividades de gestión y explotación de aeropuertos,incluida la prestación de servicios aeroportuarios a lascompañías aéreas y a los diferentes proveedores deservicios de un aeropuerto, constituyen actividadeseconómicas, ya que «consisten en permitir la utilizaciónde las instalaciones aeroportuarias por parte de lascompañías aéreas y de los distintos agentes de servicios, acambio del pago de una tasa con un tipo fijadolibremente por la entidad gestora del aeropuerto, y, porotro, no forman parte del ejercicio de las prerrogativas depoder público y pueden disociarse de las actividadesconexas con el ejercicio de tales prerrogativas». Por tanto,el gestor de aeropuerto ejerce en principio una actividadeconómica en el sentido del artículo 87, apartado 1, delTratado CE, a la que se aplican las normas sobre ayudasestatales.

(32) Sin embargo, no todas las actividades del gestor de unaeropuerto son necesariamente de carácter económico.Es necesario distinguir entre dichas actividades yestablecer en qué medida poseen o no caráctereconómico (3).

(33) Como destaca el Tribunal, las actividades que incumbennormalmente al Estado en el ejercicio de sus prerroga-tivas como poder público no son de carácter económiconi entran en el ámbito de aplicación de la normativasobre ayudas estatales. Tales actividades incluyen laprotección, el control del tránsito aéreo, la policía, lasaduanas, etc. De manera general, su financiación debelimitarse estrictamente a la compensación por los costesgenerados, y no puede ser desviada a otras actividades decarácter económico (4). Como había explicado la Comi-sión en su Comunicación del 10 de octubre de 2001 araíz de los atentados del 11 septiembre de 2001, «esevidente que, si algunas medidas son directamenteimpuestas a las compañías aéreas y a otros operadoresdel sector, como los aeropuertos y los prestadores de losservicios de navegación aérea, su financiación por los

poderes públicos no debe dar lugar a ayudas defuncionamiento incompatibles con el Tratado».

3.2.2. Actividades aeroportuarias que constituyen un servicioeconómico de interés general

(34) Algunas actividades realizadas por los aeropuertospueden ser consideradas constitutivas de un servicio deinterés económico general por las autoridades compe-tentes. Entonces, la autoridad impone al gestor delaeropuerto obligaciones de servicio público que garanti-cen una adecuada gestión del interés público general. Entales circunstancias, las autoridades pueden compensar ala empresa explotadora del aeropuerto por los costesadicionales generados por la obligación de serviciopúblico. A este respecto, no se excluye que, en casosexcepcionales, la gestión de un aeropuerto en suconjunto pueda considerarse un servicio económico deinterés general. Por tanto, las autoridades podríanimponer obligaciones de servicio público a un aero-puerto —situado, por ejemplo, en una región aislada— yeventualmente decidir otorgarle una compensación. Sinembargo, conviene señalar que la gestión de unaeropuerto en su totalidad como servicio económicode interés general no debería englobar las actividades norelacionadas directamente con sus actividades básicas,enumeradas en el punto 53, inciso iv).

(35) A este respecto, la Comisión recuerda la sentencia delTribunal de Justicia en el asunto Altmark (5), que sientajurisprudencia. El Tribunal resolvió que las compensa-ciones de servicio público no constituyen ayuda estatalen el sentido del artículo 87 del Tratado CE cuando secumplen cuatro criterios:

1) la empresa beneficiaria debe estar efectivamenteencargada de la ejecución de obligaciones deservicio público, las cuales han de estar claramentedefinidas;

2) los parámetros para el cálculo de la compensacióntienen que establecerse previamente de formaobjetiva y transparente;

3) la compensación no debe superar el nivel necesariopara cubrir total o parcialmente los gastos ocasio-nados por la ejecución de las obligaciones deservicio público, teniendo en cuenta los ingresoscorrespondientes y un beneficio razonable por laejecución de estas obligaciones;


(1) Asuntos C-159/91 y C-160/91; sentencia de 17 febrero de1993, Poucet y Pistre/AGF y Cancava (Rec. 1993, p. I-637).

(2) Asunto T-128/98, sentencia de 12 de diciembre de 2000,Aeropuertos de París contra Comisión de las ComunidadesEuropeas (Rec. p.II-3929), confirmada por el asunto C-82/01,sentencia de 24 de octubre de 2002, (Rec. 2002, p. I-9297),puntos 75-79.

(3) Asunto C-364/92, sentencia de 19 de enero de 1994, SATFluggesellschaft/Eurocontrol (Rec. 1994,p. I-43).

(4) Asunto C-343/95, sentencia de 18 de marzo de 1997,Calì&Figli/Servizi Ecologici Porto di Genova (Rec 1997, p. I-1547). Decisión de la Comisión de 19 de marzo de 2003, N309/2002: Seguridad aérea. Compensación de los costes traslos atentados del 11 de septiembre de 2001. Decisión de laComisión de 16 de octubre de 2002, N 438/02: Subvenciones alas regiones portuarias para la ejecución de misionescorrespondientes a los poderes públicos.

(5) Asunto C-280/00, sentencia de 24 de julio de 2003, AltmarkTrans y Regierungspräsidium Magdeburg (Rec. 2003, p. I-7747).

4) cuando la elección de la empresa encargada deejecutar obligaciones de servicio público no se hayarealizado conforme a un procedimiento de contra-tación pública que permita seleccionar al candidatocapaz de prestar estos servicios al menor coste parala colectividad, el nivel de la compensaciónnecesaria debe calcularse basándose en un análisisde los costes que una empresa media, biengestionada y adecuadamente equipada de mediosde transporte para poder satisfacer las exigencias deservicio público requeridas, habría soportado paraejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta losingresos correspondientes y un beneficio razonablepor la ejecución de estas obligaciones.

(36) Siempre que se respeten las condiciones fijadas por lasentencia Altmark, la compensación por las obligacionesde servicio público impuestas a un gestor aeroportuariono constituye ayuda estatal.

(37) Otras formas de financiación pública de los aeropuertosdistintas de las mencionadas pueden constituir ayudaestatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, cuandoafecten a la competencia y al comercio intracomunitario.

3.2.3. Efectos de la financiación de los aeropuertos sobre lacompetencia y el comercio entre los Estados miembros

(38) La competencia entre aeropuertos puede valorarse segúnlos criterios que utilizan las compañías aéreas para optarentre ellos, en especial comparando elementos como lanaturaleza de los servicios aeroportuarios prestados y suclientela, la población o la actividad económica, lacongestión y la existencia de acceso de superficie, asícomo el nivel de las tasas por uso de infraestructuras yservicios. El nivel de las tasas es un aspecto significativo,en la medida en que la financiación pública de unaeropuerto puede utilizarse para mantenerlas a un nivelartificialmente bajo con el fin de atraer tráfico y crear unadistorsión importante de la competencia.

(39) Sin embargo, en el marco de las presentes Directrices laComisión considera que las categorías establecidas en lasección 1.2.1 pueden servir como indicador de la medidaen que los aeropuertos se hacen la competencia,competencia que puede verse falseada cuando se concedefinanciación pública a alguno de ellos.

De esta forma, las subvenciones públicas otorgadas a losaeropuertos comunitarios y nacionales (categorías A y B)se considerarán normalmente factores que falsean opueden falsear la competencia y que afectan al comercioentre los Estados miembros. Inversamente, no esprobable que la concesión de financiación pública a lospequeños aeropuertos regionales (categoría D) distor-sione la competencia o repercuta en el comercio en unamedida contraria al interés común.

(40) Más allá de estas consideraciones generales, no cabehacer un diagnóstico adaptado a toda la variedad desituaciones posibles, especialmente en lo tocante a losaeropuertos de las categorías C y D.

Por esta razón deberá notificarse toda medida que puedaconstituir ayuda estatal a un aeropuerto, de manera quepuedan examinarse sus efectos sobre la competencia y elcomercio entre los Estados miembros y, si procede, sucompatibilidad.

(41) A título excepcional, en relación con los casos en que losaeropuertos de categoría D tengan encomendada unamisión de interés económico general, la Comisión hadecidido exonerar de la obligación de notificar lascompensaciones por servicio público constitutivas deayudas estatales, y declararlas compatibles si se cumplendeterminadas condiciones (1).

3.2.4. El principio del inversor en una economía de mercado.

(42) El Tratado de Roma dispone en su artículo 295 que noprejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad enlos Estados miembros. Así pues, los Estados miembrospueden ser propietarios de empresas o dirigirlas, asícomo adquirir acciones u otras participaciones enempresas públicas o privadas.

(43) Se desprende de este principio que la actuación de laComisión no puede ni penalizar ni dar trato de favor alas autoridades públicas que adquieran participaciones enel capital de determinadas empresas. Tampoco compete ala Comisión pronunciarse sobre las decisiones queadopten las empresas en cuanto a la manera definanciarse.

(44) Por consiguiente, en las presentes Directrices no se hacedistinción entre los diversos tipos de beneficiarios por suforma jurídica ni por su pertenencia al sector público oprivado, y toda referencia a aeropuertos o empresasgestoras engloba a cualquier tipo de entidad jurídica.

(45) Ahora bien, estos principios de no discriminación eigualdad no eximen a las autoridades y empresas públicasde aplicar la normativa de competencia.

(46) De manera general, tanto si se trata de financiaciónpública de aeropuertos como de la concesión directa oindirecta de fondos públicos a compañías aéreas, laComisión valorará la existencia o no de ayudasconsiderando si «en circunstancias similares, un socio


(1) Decisión de la Comisión, de 13 de junio de 2005, relativa a laaplicación de las disposiciones del artículo 86 del Tratado a lasayudas estatales en forma de compensación por serviciopúblico concedidas a algunas empresas encargadas de la gestiónde servicios de interés económico general.

privado habría procedido a la aportación de capital encuestión, basándose en las posibilidades previsibles derentabilidad, haciendo abstracción de cualquier conside-ración de tipo social, o de política regional o sectorial» (1).

(47) El Tribunal ha precisado que «el principio de igualdad,que los Gobiernos invocan respecto de las relacionesentre las empresas públicas y las privadas en general,presupone que ambos grupos se encuentran en situacio-nes comparables. Ahora bien, las empresas privadas […]determinan su estrategia industrial y comercial teniendoespecialmente en cuenta exigencias de rentabilidad. Lasdecisiones de las empresas públicas, por el contrario,pueden obedecer a otro tipo de factores, en razón de lafijación por las autoridades públicas, que puedeninfluenciar dichas decisiones, de objetivos de interésgeneral» (2). Este concepto de rentabilidad previsible parael operador que aporta efectivamente los fondos encalidad de agente económico resulta, por tanto, crucial.

(48) El Tribunal ha entendido también que el comporta-miento del inversor público debe compararse con laconducta hipotética de un inversor privado, […] que sigauna política estructural, global o sectorial y esté guiadopor perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (3).Estas consideraciones son especialmente pertinentes enlos casos de inversión en infraestructuras.

(49) Así pues, cualquier utilización de recursos públicos porparte de los Estados miembros o autoridades públicas enfavor de operadores aeroportuarios o compañías aéreasdebe ser analizada con arreglo a los citados principios. Enel caso de que esos Estados o autoridades se comportencomo lo haría un agente económico privado en elsentido arriba indicado, dichas ventajas no se entenderánconstitutivas de ayudas estatales.

(50) Ahora bien, si se ponen a disposición de una empresarecursos públicos en condiciones más favorables (esdecir, en términos económicos, a un coste menor) que lasque exigiría un agente económico privado a una empresaque se encontrase en una situación económica ycompetitiva comparable, habrá que considerar que existeuna ventaja constitutiva de ayuda estatal.

(51) Por lo que respecta a las ayudas a la puesta en marcha,existe la posibilidad de que un aeropuerto públicoconceda a una compañía aérea ventajas financierasutilizando sus recursos propios, generados gracias a suactividad económica, y que no constituirán ayuda estatalsi el aeropuerto demuestra que actúa como lo haría uninversor privado, por ejemplo, aportando un plan denegocio que acredite las perspectivas de rentabilidad parasu actividad económica como aeropuerto. Por el contra-rio, si un aeropuerto privado facilita una financiación queno es de hecho sino una redistribución de recursospúblicos que le han sido otorgados con ese fin por unente territorial, tales subsidios deberán considerarseayudas estatales en la medida en que la decisión deredistribuir los citados recursos sea imputable a lasautoridades públicas.

(52) Hay que señalar que la aplicación del principio delinversor privado y, en consecuencia, la interpretación deque no existen ayudas, requiere que el modeloeconómico global del operador considerado comoinversor sea fiable: en efecto, un aeropuerto que nofinancie sus propias inversiones o no asuma los costescorrespondientes, o cuyos costes de explotación esténsufragados con fondos públicos por encima de lo quesupondría una misión de interés general, no podráconsiderarse normalmente un agente privado en unaeconomía de mercado, sin perjuicio de los resultados deun examen caso por caso; por lo tanto, resultará muydifícil aplicarle este razonamiento.

4. FINANCIACIÓN DE LOS AEROPUERTOS

(53) Las actividades de un aeropuerto pueden clasificarsesegún las siguientes categorías:

i) construcción de infraestructuras y equipos aero-portuarios propiamente dichos, (pistas, terminales,plataformas, torres de control aéreo) o de apoyodirecto (instalaciones contra incendios, equipos deseguridad o de protección),

ii) explotación de infraestructuras, incluidos el mante-nimiento y la gestión de infraestructuras aero-portuarias,

iii) prestación de los servicios aeroportuarios que llevaaparejado el transporte aéreo, como servicios deasistencia en tierra, utilización de infraestructurasconexas, servicios de lucha contra incendios,servicios de urgencias, seguridad, etc., y

iv) actividades comerciales no directamente relaciona-das con las actividades básicas del aeropuerto, locual comprende, entre otras cosas, la construcción,financiación, explotación y alquiler de espacios ybienes inmuebles, no sólo para oficinas y almace-nes, sino también para empresas industriales yhoteles situados en el recinto del aeropuerto, asícomo tiendas, restaurantes y aparcamientos. Por noformar parte de la actividad «transportes», lafinanciación pública de esas actividades no ha desometerse a las presentes Directrices, y seráexaminada desde la perspectiva de las normassectoriales y horizontales pertinentes.


(1) Sentencia de 10 de julio de 1986, Reino de Bélgica/Comisión(asunto 40/85; Rec. p. I-2321).

(2) Sentencia de 6 de julio de 1982, República Francesa, RepúblicaItaliana y Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte/Comisión de las Comunidades Europeas,, asuntos conjuntos188/80 y 190/80 (Rec. 1982, p. 2571, punto 21 de losfundamentos de Derecho).

(3) Sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión («AlfaRomeo») (C-305/89, Rec. p. I-1603, punto 20); sentencia de6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale/Comisión (T-228/99, Rec.2003, p. II-435, puntos 250 a 270).

(54) Las presentes Directrices se aplican a la totalidad de lasactividades aeroportuarias, con excepción de las relacio-nadas con la protección, el control aéreo o cualquier otratarea de la que sea responsable un Estado miembro envirtud de sus prerrogativas de poder público (1).

4.1. Financiación de infraestructurasaeroportuarias

(55) Esta sección hace referencia a la construcción deinfraestructuras y equipos aeroportuarios propiamentedichos o de apoyo directo, tal como se definen en elpunto 53, icniso i), y en el punto 54.

(56) La infraestructura constituye la base de las actividadeseconómicas que lleva a cabo el gestor del aeropuerto. Sinembargo, también representa una de las posibilidadesque tiene un Estado para actuar sobre el desarrolloeconómico regional, la política de ordenación delterritorio, la política de transportes, etc.

(57) Desde el momento en que ejerza una actividadeconómica en el sentido dado a dicha expresión en lasentencia del Tribunal citada en el punto 30, el gestor delaeropuerto deberá financiar con sus propios medios loscostes de utilización o construcción de las infraestruc-turas que gestione. En consecuencia, si un Estadomiembro (incluidos sus niveles regionales y locales), leaporta tales infraestructuras sin actuar como inversorprivado ni percibir contrapartida económica adecuada, obien si le concede subvenciones públicas destinadas afinanciar infraestructuras, ello puede entrañar unaventaja económica para dicho gestor en detrimento desus competidores, la cual debe ser notificada y examinadacon arreglo a la normativa sobre ayudas estatales.

(58) Conviene recordar que la Comisión ha tenido ocasión deespecificar en el pasado en qué condiciones consideraque operaciones tales como la venta de un terreno o unedificio (2) o la privatización de una empresa (3) noresultan problemáticas desde el punto de vista de lasayudas estatales. Éste es el caso en general si talesoperaciones se realizan a precios de mercado y, enespecial, si el precio es el resultado de una licitaciónabierta, incondicional, no discriminatoria, que haya sidoobjeto de publicidad suficiente y que garantice la igualdadde trato a los posibles participantes. Sin perjuicio de lasobligaciones relativas a las normas y principios que rigenla contratación y las concesiones públicas, cuando sonaplicables, el mismo tipo de razonamiento se extiende enprincipio, mutatis mutandis, a la venta o puesta a

disposición de infraestructuras por parte de los poderespúblicos.

(59) Sin embargo, no es posible excluir a priori la presencia deelementos de ayuda en absolutamente todos los casos.Por ejemplo, podrían existir ayudas si se pone demanifiesto que las infraestructuras fueron adjudicadas aun gestor predeterminado, el cual se benefició indebida-mente de tal circunstancia, o si una diferencia injustifica-ble entre el precio de venta y un precio de construcciónreciente procura una ventaja indebida al comprador.

(60) En particular, cuando se pongan a disposición del gestorde un aeropuerto infraestructuras suplementarias que noestaban previstas en el momento de la adjudicación de lainfraestructura existente, el gestor deberá pagar unarrendamiento conforme al valor de mercado y querefleje tanto los costes de la nueva infraestructura comoel tiempo durante el que ésta será explotada. Por otraparte, si la evolución de la infraestructura no estabaprevista en el contrato inicial, será necesario que lasinfraestructuras suplementarias se mantengan estrecha-mente vinculadas a la explotación de las ya existentes, ypermanezca el objeto del contrato inicial del gestor.

(61) Cuando haya una posibilidad, por pequeña que sea, deque existan ayudas estatales, la medida deberá sernotificada. Si se confirma la presencia de tales ayudas,éstas podrán ser declaradas compatibles en virtud delartículo 87, apartado 3, letras a), b) o c), o en virtud delartículo 86, apartado 2, y, en su caso, sus normas dedesarrollo. Para ello, la Comisión considerará especial-mente si:

— la construcción y explotación de la infraestructuraresponden a un objetivo de interés generalclaramente definido (desarrollo regional, accesibili-dad, etc.),

— la infraestructura es necesaria y proporcionada alobjetivo fijado,

— la infraestructura ofrece perspectivas de utilizaciónsatisfactorias a medio plazo, en especial por lo querespecta al uso de infraestructuras existentes,

— a la infraestructura puede acceder todo posibleusuario en condiciones de igualdad y no discrimi-nación,

— el desarrollo del comercio no se ve afectado demanera contraria al interés de la Comunidad.


(1) Véase la Decisión de la Comisión N 309/2002 — Francia:Seguridad aérea. Compensación de los costes tras los atentadosdel 11 de septiembre de 2001.

(2) Comunicación de la Comisión relativa a los elementos de ayudaen las ventas de terrenos y construcciones por parte de lospoderes públicos (DO C 209 de 10.7.97, p. 3).

(3) Informe sobre la política de competencia de la ComisiónEuropea, 1993, puntos 402 y 403.

4.2. Subvenciones a la explotación deinfraestructuras aeroportuarias

(62) La Comisión considera, en principio, que el gestor de unaeropuerto, como cualquier agente económico, tiene quesufragar con sus propios medios los costes normalesrelacionados con la gestión y el mantenimiento de lainfraestructura aeroportuaria. En efecto, toda financia-ción pública de esos servicios le ahorraría unos gastosque normalmente debería sufragar dentro de susactividades corrientes.

(63) Esta financiación no constituye ayuda estatal si se trata deuna compensación por servicio público concedida para lagestión del aeropuerto en las condiciones fijadas por lajurisprudencia del asunto Altmark (1). En los demáscasos, las subvenciones a la explotación son ayudasestatales al funcionamiento. Como se recuerda en lasección 3.1 de las presentes Directrices, tales ayudas nopodrían declararse compatibles excepto al amparo delartículo 87, apartado 3, letras a) o c), cuando se cumplendeterminadas condiciones o se trata de regionesdesfavorecidas, o del artículo 86, apartado 2, si secumplen los requisitos que garantizan que son necesariaspara la explotación de un servicio de interés económicogeneral y no afectan al desarrollo del comercio en unamedida contraria al interés de la Comunidad.

(64) Por lo que respecta a la aplicación del artículo 86,apartado 2, como se recuerda en el punto 40 de laspresentes Directrices, la Comisión ha decidido considerarcompatibles las compensaciones por servicio públicoconstitutivas de ayudas estatales acordadas a los aero-puertos de categoría D, si se cumplen determinadascondiciones. Toda compensación por servicio públicoconstitutiva de ayuda estatal a los aeropuertos de mayortamaño (categorías A, B, C) o que no cumpla los criteriosy condiciones de esta decisión deberá ser notificada yexaminada caso por caso.

(65) En dicho examen la Comisión verificará si el aeropuertotiene efectivamente encomendado un servicio de interésgeneral, y comprobará que la cuantía de la compensaciónno excede de lo necesario para cubrir los costesocasionados por la ejecución de las obligaciones deservicio público, teniendo en cuenta los ingresoscorrespondientes y un beneficio razonable.

(66) La adjudicación de misiones de servicio público alaeropuerto deberá ser objeto de uno o varios actosoficiales, cuya forma podrá determinar cada Estadomiembro. Esos actos deberán aportar toda la informa-ción necesaria para determinar cuáles son los costesespecíficos del servicio público y, en particular, especi-ficar:

— la naturaleza concreta de la obligación de serviciopúblico,

— los gestores y el territorio correspondientes,

— el carácter de cualquier derecho especial o exclusivoconcedido al aeropuerto,

— los parámetros de cálculo, control y revisión de lacompensación,

— los medios de evitar eventuales deficiencias oexcesos en la compensación, y los procedimientosde corrección en caso de producirse tales circuns-tancias.

(67) Para calcular el importe de la compensación, los costes eingresos que deben considerarse han de incluir al menosla totalidad de los costes e ingresos ligados a la ejecucióndel servicio económico de interés general. Si el gestor delaeropuerto goza de otros derechos especiales o exclusi-vos vinculados a este servicio económico de interésgeneral, también deberán tenerse en cuenta los ingresosque obtenga por ellos. En consecuencia, ha de estable-cerse un sistema contable transparente y una separaciónde cuentas entre las distintas actividades del gestor (2).

4.3. Subvenciones a los servicios aeroportuarios

(68) La asistencia en tierra es una actividad comercial que seabre a la competencia cuando el aeropuerto sobrepasa elumbral de 2 millones de pasajeros anuales, segúndispone la Directiva 96/67/CE (3).

Un gestor aeroportuario que actúe como proveedor deservicios de asistencia en tierra puede aplicar tarifasdistintas en las facturas que presente a las compañíasaéreas si ello es un reflejo de diferencias de costesvinculadas al carácter o la amplitud de los serviciosprestados (4).

(69) Por debajo del umbral de 2 millones de pasajeros, elgestor de un aeropuerto que actúe también comoproveedor de servicios podrá compensar sus distintasfuentes de ingresos y pérdidas entre sus actividades


(1) Véase la nota 3 de la página 8.

(2) Aunque no es aplicable al sector de los transportes, el marcocomunitario de ayudas estatales en forma de compensación porservicio público, del 13 de julio de 2005, puede servir deorientación para la aplicación de los puntos 65 a 67.

(3) Véase la nota 3 de la página 1.(4) Punto 85 de la decisión por la que se incoa el procedimiento en

el asunto de Ryanair en Charleroi: «En lo que se refiere a lastarifas de la asistencia en tierra, la Comisión puede concebir quese consigan economías de escala cuando el usuario delaeropuerto recurre en gran proporción a los servicios deasistencia de una empresa. No es extraño que la tarifa ofrecida aalgunas compañías sea inferior a la tarifa general en la medidaen que el servicio solicitado por esa compañía sea inferior al deotros clientes».

puramente comerciales (por ejemplo, la actividad deasistencia en tierra con la gestión de un estacionamientode automóviles), con exclusión de los recursos públicosque le hayan sido adjudicados en su calidad de autoridadaeroportuaria o gestor de un servicio de interéseconómico general. No obstante, si no hay competenciaen la actividad de asistencia en tierra, el gestor deberácuidarse, en particular, de no infringir disposicionesnacionales o comunitarias, y especialmente de noincurrir en un abuso de posición dominante contrarioal artículo 82 del Tratado (que, por ejemplo, prohíbe a lasempresas que gocen de una posición dominante en elmercado común o en una parte sustancial del mismoaplicar a distintas compañías aéreas condiciones diversaspara la realización de prestaciones equivalentes, de modoque ello suponga una desventaja competitiva).

(70) Por encima de 2 millones de pasajeros, sin embargo, laactividad de prestación de servicios de asistencia en tierradebe ser autosuficiente, con independencia tanto de losdemás ingresos comerciales del aeropuerto como de losmedios públicos que puedan ser atribuidos a éste en sucondición de autoridad aeroportuaria o gestor de unservicio de interés económico general.

5. AYUDAS A LA PUESTA EN MARCHA

5.1. Objetivos

(71) Los aeropuertos de pequeño tamaño no disponen amenudo de las cifras de pasajeros que necesitan paraalcanzar un tamaño crítico y el umbral de rentabilidad.

(72) Por otra parte, no existen cifras absolutas en lo que serefiere al umbral de rentabilidad. El Comité de lasRegiones calcula dicho umbral en 1,5 millones depasajeros anuales, mientras que el estudio de laUniversidad de Cranfield anteriormente citado, que da aveces la cifra de 500 000 pasajeros anuales, e incluso unmillón, pone de manifiesto variaciones en función de lospaíses y de la manera en que están organizados losaeropuertos (1).

(73) Aunque algunos aeropuertos pueden contar con salir delpaso gracias a la cifra de pasajeros aportada por lascompañías aéreas que cumplen obligaciones de serviciopúblico (2) o a las ayudas sociales que reciben de lospoderes públicos, las compañías aéreas prefieren los hubsexperimentados y bien situados, que permitan conexio-nes rápidas, a los que los consumidores estén habituadosy donde dispongan de franjas horarias que no quierenperder. Además, tanto las políticas como las inversiones

en los aeropuertos y el sector aéreo están generandodesde hace años una concentración del tráfico en lasgrandes metrópolis nacionales.

(74) En consecuencia, las compañías aéreas no están siempredispuestas, a falta de incentivos para ello, a asumir elriesgo que supone la apertura de rutas desde aeropuertosdesconocidos y que no han sido probados. Por estemotivo, la Comisión podrá aceptar que se concedantemporalmente ayudas públicas a las compañías aéreasen determinadas condiciones, si esto las incita a crearnuevas rutas o frecuencias a partir de aeropuertosregionales y les permite atraer un volumen de pasajerosque las conduzca, transcurrido un período limitado, alumbral de rentabilidad. La Comisión cuidará de que talesayudas no beneficien a los aeropuertos de gran tamañoque ya están ampliamente abiertos al tráfico internacio-nal y a la competencia.

(75) Sin embargo, dado el objetivo general de intermodalidady optimización del uso de las infraestructuras expresadoanteriormente, no se admitirán ayudas a la puesta enservicio de nuevas rutas aéreas correspondientes a líneasferroviarias de alta velocidad.

(76) Por último, conforme a la actuación constante de laComisión en este ámbito, se aceptará la concesión dedeterminadas facilidades en beneficio de las regionesultraperiféricas que están penalizadas por un déficit deaccesibilidad.

La Comisión ha fijado orientaciones (3) para el desarrolloarmónico de esas regiones. La estrategia se basa en trespilares principales: contribuir a reducir el déficit deaccesibilidad, mejorar la competitividad y favorecer lainserción regional, aprovechando su proximidad a losmercados geográficos del Caribe, América y África, parareducir los efectos negativos derivados de su alejamientode la economía europea.

En este contexto, la Comisión acepta que las ayudas a lapuesta en marcha de rutas a partir de regionesultraperiféricas pueda beneficiarse de criterios de com-patibilidad más flexibles, especialmente en cuanto aintensidad y duración, y no planteará objeciones a dichasayudas cuando éstas se destinen a líneas que unan dichasregiones con terceros países vecinos. Se admitirándisposiciones similares en relación con la intensidad yla duración en el caso de las regiones a que se refiere elartículo 87, apartado 3, letra a), y las que registran unabaja densidad de población.


(1) Informe «Study on Competition between airports and theapplication of State Aid Rules», Cranfield University, septiembrede 2002, p. 5.33 y 6.11.

(2) Ibíd. p. 5-27: «En cierta medida, la subvención de los serviciosaéreos en el marco de obligaciones de servicio público puedeinterpretarse como una ayuda indirecta a un aeropuerto.Algunos aeropuertos remotos de Escocia e Irlanda dependencasi exclusivamente de las subvenciones por el cumplimiento delas obligaciones de servicio público».

(3) Comunicaciones de la Comisión de 26 de mayo de 2004 [COM(2004) 343 final] y 6 de agosto de 2004 [SEC(2004) 1030]acerca de un estrechamiento de la asociación con las regionesultraperiféricas.

5.2. Criterios de compatibilidad

(77) Los incentivos económicos a la puesta en marcha, salvoen el caso de que las autoridades públicas se comportencomo lo haría un inversor privado en una economía demercado (véase la sección 3.2.4), confieren una ventaja alas compañías que los reciben y, por lo tanto, puedenfalsear directamente la competencia entre compañías, enla medida en que reducen los costes de explotación de losbeneficiarias.

(78) Dichos incentivos pueden también afectar indirectamentea la competencia entre aeropuertos, al contribuir aldesarrollo de algunos de ellos, incluso impulsando a unacompañía aérea a «deslocalizarse» transfiriendo líneas deun aeropuerto comunitario a otro regional. En conse-cuencia, normalmente constituyen una ayuda estatal ydeben ser notificados a la Comisión.

(79) Teniendo en cuenta los objetivos ya mencionados y lasimportantes dificultades que puede suponer la aperturade una nueva línea, la Comisión podrá aprobar talesayudas si se cumplen las siguientes condiciones:

a) beneficiarios: las ayudas se concederán a lasempresas de transporte aéreo que estén en posesiónde una licencia de explotación válida expedida porun Estado miembro, en aplicación del Reglamento(CEE) no 2407/92 sobre la concesión de licencias acompañías aéreas;

b) aeropuertos regionales: las ayudas se concederán arutas que conecten un aeropuerto regional decategoría C o D con otro aeropuerto de la Unión.Las ayudas a rutas entre aeropuertos nacionales(categoría B) sólo podrán contemplarse excepcio-nalmente en situaciones debidamente motivadas, enespecial si uno de los dos aeropuertos está situadoen una región desfavorecida. De estas condicionespodrán quedar exentas las rutas que salgan deaeropuertos situados en regiones ultraperiféricascon destino a terceros países vecinos, en función deloportuno examen caso por caso;

c) nuevas rutas: las ayudas se limitarán exclusivamentea la apertura de nuevas rutas o nuevas frecuencias,según se definen a continuación, que generen unincremento de la cifra neta de pasajeros (1).

Las ayudas no deben fomentar un mero desplaza-miento del tráfico de una línea o una compañía aotra. En particular, no deben provocar un desvío deltráfico injustificado desde el punto de vista de la

frecuencia y la viabilidad de servicios existentesprestados desde otro aeropuerto situado en lamisma ciudad, aglomeración (2) o sistema aero-portuario (3), que se dirijan al mismo destino u otrodestino comparable según los mismos criterios.

Tampoco podrá beneficiarse de ayudas a la puestaen marcha una nueva ruta aérea que ya estéexplotada por un servicio ferroviario de granvelocidad comparable según los mismos criterios.

La Comisión no aceptará casos de abuso en los queuna compañía intente eludir el carácter temporal delas ayudas de puesta en marcha sustituyendo unalínea que reciba ayudas por otra supuestamentenueva que ofrezca un servicio comparable. Enparticular, no podrán otorgarse ayudas a unacompañía aérea que, tras agotar una ayudadestinada a una determinada línea, intente percibirotra ayuda para otra línea que, partiendo de unaeropuerto situado en la misma ciudad, aglomera-ción o sistema aeroportuario, se dirija al mismodestino u otro comparable. Sin embargo, la merasustitución de una ruta por otra durante el períodoen que se abone una ayuda no será motivo paracuestionar la continuación de los pagos durante elperíodo completo de vigencia de la ayuda inicial-mente previsto, a condición de que la nueva rutasalga del mismo aeropuerto y genere en él una cifrade pasajeros al menos equivalente al de la rutaanterior, salvo si dicha sustitución pone en peligro elcumplimiento de los otros criterios que permitieronla adjudicación de la ayuda inicial;

d) viabilidad futura y carácter decreciente: la línea quereciba ayudas debe ser viable en un futuro, es decir,cubrir al menos sus costes sin necesidad definanciación pública. Por esta razón, las ayudas depuesta en marcha deberán ser decrecientes y estarlimitadas en el tiempo;

e) compensación por costes suplementarios de puestaen marcha: la cuantía de la ayuda debe estarvinculada estrechamente a los costes suplementariosde puesta en marcha vinculados a la inauguraciónde la nueva ruta o frecuencia que el transportistaaéreo no habría podido soportar al ritmo normal deexplotación. Entre dichos costes cabe citar los gastosde mercadotecnia y publicidad que han de realizarseinicialmente para dar a conocer una nuevaconexión; también los gastos de instalación que lacompañía aérea debe asumir en el aeropuertoregional para la apertura de la línea, en el supuestode que se trate de un aeropuerto de categoría C o Dy que dichos costes no motiven ya otras ayudas. Porel contrario, la ayuda no podrá destinarse a sufragarcostes de explotación habituales, como los deriva-dos del arrendamiento o amortización de aero-naves, la compra de carburante, la remuneración detripulaciones, las tasas de aeropuerto o la restaura-


(1) Esto se refiere en especial a la transformación de una líneaestacional en línea permanente o de una frecuencia no diaria enuna frecuencia como mínimo diaria.

(2) Reglamento (CEE) no 2408/92 del Consejo.(3) Según se define en el artículo 2, letra m), del Reglamento (CEE)

no 2408/92.

ción (catering). Los costes subvencionables seleccio-nados deberán corresponder a costes reales obteni-dos en condiciones normales de mercado;

f) intensidad y duración: la ayuda decreciente podráconcederse por un período máximo de tres años. Sucuantía no podrá superar ningún año el 50 % de loscostes anuales subvencionables, ni exceder del 30 %de la media global de los costes subvencionables entodo su período de vigencia.

En lo que se refiere a las líneas que partan deregiones desfavorecidas, es decir, las regionesultraperiféricas, las contempladas en el artículo 87,apartado 3, letra a), y las de baja densidad depoblación, la ayuda decreciente podrá concedersepor un período máximo de cinco años. Su cuantíano podrá superar ningún año el 50 % de los costesanuales subvencionables, ni exceder del 40 % de lamedia global de los costes subvencionables en todosu período de vigencia. Si la ayuda se concedeefectivamente para un período de cinco años, podrámantenerse en el nivel del 50 % de la cuantía de loscostes subvencionables durante los tres primerosaños.

En todo caso, el período durante el cual se concedaa una compañía una ayuda de puesta en marchadeberá ser sustancialmente inferior al período en elque la compañía se comprometa a ejercer susactividades en el aeropuerto en cuestión, segúnconste en el plan de negocio prescrito en el punto79, inciso i). Por otra parte, se deberá poner fin a laayuda en el momento en que se cumplan losobjetivos en cuanto a número de pasajeros o sealcance la rentabilidad de la línea, incluso si talescircunstancias se producen antes del término delperíodo de concesión de la ayuda inicialmenteprevisto;

g) vínculo con el desarrollo de la línea: el pago de laayuda debe vincularse a la evolución real delnúmero de pasajeros transportados. Para mantenerel carácter de incentivo que ha de poseer la ayuda yevitar un mero desplazamiento de máximos, cabe,por ejemplo, utilizar cuantías unitarias decrecientespor pasajero, paralelamente al aumento efectivo deltráfico;

h) adjudicación no discriminatoria: todo ente públicoque prevea conceder ayudas a la puesta en marchade una nueva ruta en beneficio de una compañíaaérea, a través de un aeropuerto o por otroprocedimiento, deberá hacer público su proyectocon antelación y publicidad suficientes para permitira todas las compañías aéreas interesadas proponersus servicios. En particular, esa información deberáincluir la descripción de la ruta, así como criteriosobjetivos en relación con la cuantía y duración delas ayudas. Deberán respetarse las normas yprincipios sobre contratación pública y concesiones,cuando sean aplicables;

i) repercusión sobre otras rutas y plan de negocio:toda compañía aérea que proponga un servicio a unente público dispuesto a conceder una ayuda depuesta en marcha deberá adjuntar a su solicitud unplan de negocio que demuestre la viabilidad de lalínea durante un período sustancial tras la extinciónde la ayuda. Antes de la concesión de la ayuda a lapuesta en marcha, el ente público deberá analizar larepercusión de la nueva ruta sobre las líneascompetidoras;

j) publicidad: los Estados miembros velarán por que sepublique anualmente, para cada aeropuerto, la listade rutas que perciban ayudas, indicando para cadauna la fuente de financiación pública, la compañíabeneficiaria, la cuantía de la ayuda entregada y elnúmero de pasajeros afectados;

k) recurso: además de las vías de recurso judicialprevistas en las Directivas de contratación pública(89/665/CEE y 92/13/CEE) (1), deben preverse otrosprocedimientos de recurso en los Estados miembrospara remediar cualquier discriminación que puedaproducirse en la concesión de las ayudas;

l) sanciones: se deberá establecer un procedimientosancionador para el caso de que un transportistaincumpla los compromisos asumidos con el aero-puerto en el momento de la entrega de la ayuda.Disponer de un sistema de recuperación de la ayudao exigir a la compañía aérea el depósito de unagarantía permitirá al aeropuerto asegurarse de queésta respete dichos compromisos.

(80) Acumulación: las ayudas a la puesta en marcha nopodrán sumarse a otros tipos de ayuda a la explotaciónde una línea, como las ayudas de carácter socialconcedidas a determinados tipos de pasajeros o lascompensaciones por servicio público. Tampoco sepodrán conceder dichas ayudas cuando se haya reservadoel acceso a una ruta a una única compañía en virtud delartículo 4 del Reglamento (CEE) no 2408/92 y, enparticular su apartado 1, letra d). En aplicación de lasnormas de proporcionalidad, tampoco podrán acumu-larse estas ayudas con otras otorgadas para sufragar losmismos costes, ni siquiera si son concedidas por otroEstado.

(81) Las ayudas de puesta en marcha deberán notificarse a laComisión. La Comisión invita a los Estados miembros aque notifiquen, en lugar de ayudas individuales, regíme-nes de ayudas, que permiten una mayor coherenciaterritorial. La Comisión podrá examinar caso por caso


(1) Directiva 89/665/CE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989,relativa a la coordinación de las disposiciones legales,reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación delos procedimientos de recurso en materia de adjudicación de loscontratos públicos de suministros y de obras (DO L 395 de30.12.1989, p. 33). Directiva 92/13/CEE del Consejo, de25 de febrero de 1992, relativa a la coordinación de losdisposiciones legales, reglamentarias y administrativas referen-tes a la aplicación de las normas comunitarias en losprocedimientos de formalización de contratos de las entidadesque operen en los sectores del agua, de la energía, de lostransportes y de las telecomunicaciones (DO L 76 de23.3.1992, p. 14).

una ayuda o régimen que, aun sin respetar íntegramentelos criterios especificados, podría conducir a unasituación comparable.

6. BENEFICIARIOS DE AYUDAS PREVIAS ILEGALES

(82) Cuando se haya concedido a una empresa una ayudailegal, con respecto a la cual la Comisión haya adoptadouna decisión negativa que incluya una orden derecuperación, y dicha recuperación no haya tenido lugarde conformidad con el artículo 14 del Reglamento (CE)no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, porel que se establecen disposiciones de aplicación delartículo 93 del Tratado CE (1), el examen de toda ayudaulterior, ya sea a la financiación de un aeropuerto o a lapuesta en marcha, deberá tener en cuenta en primer lugarel efecto acumulado de ambas ayudas y, en segundolugar, el hecho de que la ayuda precedente no haya sidorecuperada (2).

7. MEDIDAS APROPIADAS CON ARREGLO ALARTÍCULO 88, APARTADO 1

(83) De conformidad con el artículo 88.1 del Tratado, laComisión propone que los Estados miembros modifi-quen los regímenes aplicables a las ayudas estatalescontempladas en las presentes Directrices para que seajusten a lo dispuesto en estas últimas no más tarde del1 de junio de 2007. Se invita a los Estados miembros aconfirmar por escrito su aceptación de estas propuestasantes del 1 de junio de 2006.

(84) Si un Estado no confirma por escrito esa aceptaciónantes de la fecha indicada, la Comisión aplicará elartículo 19, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999 y, en caso necesario, incoará el procedimientoprevisto en dicho artículo.

8. FECHA DE APLICACIÓN

(85) La Comisión aplicará las presentes Directrices a partir deldía de su publicación en el Diario Oficial de la UniónEuropea. Las notificaciones registradas por la Comisiónantes de esa fecha se analizarán con arreglo a las normasvigentes en el momento de la notificación.

La Comisión examinará la compatibilidad de toda ayudaa la financiación de infraestructuras aeroportuarias oayuda de puesta en marcha concedida sin su autorizacióny, por lo tanto, infringiendo el artículo 88.3 del Tratado,sobre la base de las presentes Directrices si la ayudacomenzó a concederse después de su publicación en elDiario Oficial de la Unión Europea. En los restantes casos, elexamen se fundamentará en las normas aplicables en elmomento en que comenzó la concesión de la ayuda.

(86) La Comisión comunica a los Estados miembros y partesinteresadas que tiene la intención de llevar a cabo unaevaluación a fondo de la aplicación de las presentesDirectrices a los cuatro años de su entrada en vigor. Enfunción de los resultados de dicha evaluación, laComisión podrá revisar estas Directrices.


(1) DO L 83 de 27.3.1999, p. 1 Reglamento modificado por el Actade adhesión de 2003.

(2) Asunto C-355/95 P, Textilwerke Deggndorf/Comisión, Rec.1997, p. I-2549.

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