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1 Programa de Sociedad Civil y ParticipaciónProSCyP

GOBERNABILIDAD AMBIENTAL

LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTEEvaluación de la aplicación del Principio 10 en Centroamérica

EditorRicardo Sol Arriaza

Asistente Luis Diego Segura

Estudios realizados por las Coaliciones Acceso de Centroamérica

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Programa de Sociedad Civil y ParticipaciónProSCyP


LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTEEvaluación de la aplicación del Principio 10 en Centroamérica

Una publicación del Programa de Sociedad Civil y Participación, ProSCyP

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CRÉDITOS

Por Guatemala

• Luis Linares, Asociación de Investigación y Estudios Sociales• Germán Rodríguez, Red de Formación e Investigación Ambiental• Jorge Cabrera Fundación, KUKULKÁN• Óscar Medinilla, Instituto de Incidencia Ambiental• Marlon Arévalo consultor independiente• Diana Vásquez consultora independiente

Por Honduras

• Victoria Ponce, Postgrado Latinoamericano en Trabajo Social de la UNAH• Lily Caballero, Postgrado Latinoamericano en Trabajo Social de la UNAH• Martha Lorena Suazo, Postgrado Latinoamericano en Trabajo Social de la UNAH

Por El Salvador

• Cleopatra de Melgar; Unidad Ecológica Salvadoreña • Luis González; Unidad Ecológica Salvadoreña • Benjamín Coreas; Unidad Ecológica Salvadoreña • Giovanni Magaña; OIKOS Solidaridad • Cidia Cortes; Asociación Amigos del Medio Ambiente de Sonsonate • Luis Balmore Amaya; Asociación VAMOS• Silvia Quiroa; Centro Salvadoreño de Tecnología Apropiada • Juan Carlos Sánchez; Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho • Luis Francisco López Guzmán; Firma Legal López Guzmán

Por Nicaragua

• Cirilo Antonio Otero Escorcia; Centro de Iniciativas de Políticas Ambientales- CIPA• Flor de María Zúniga; Asociación Mujer y Cambio • Norma Zepeda; Centro de Derechos Campesinos• Roberto Herrera; Club de Jóvenes Ambientalistas • Roxana Salinas; Club de Jóvenes Ambientalistas • Oscar Espinoza; Club de Jóvenes Ambientalistas • Elba Valdivia; Asociación Salvemos a los Jóvenes• Elba Segura; Asociación Salvemos a los Jóvenes• Alejandra Martínez; Asociación Salvemos a los Jóvenes

Por Costa Rica

• Ricardo Sol Arriaza; Fundación para la Paz y la Democracia• Luis Diego Segura; Fundación para la Paz y la Democracia• Roy Mora Vega; Fundación para la Paz y la Democracia• Patricia Madrigal; CoopeSoliDar R.L.• Vivianne Solís; CoopeSoliDar R.L.• Ruth Solano; Justicia para la Naturaleza• Eileen Torres; Justicia para la Naturaleza• Melisa Marín; consultora independiente

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CONTENIDOPRESENTACIÓN....................................................................................................................................9

SECCIÓN I Situación del Acceso a la Información, Participación y Justicia en Asuntos Ambientales en Centroamérica............................................................................................................13

SECCIÓN II Estado situación del acceso a la Información, la Participación y la Justicia en Asuntos Ambientales en la República de Guatemala.............................................................................................................25

SECCIÓN III Situación del Acceso a la Información, la Participación y la Justicia Ambiental en Honduras.....................................................................................................47

SECCIÓN IV Situación del Acceso a la Información, la Participación y la Justicia Ambiental en El Salvador..................................................................................................65

SECCIÓN V Situación del Acceso a la Información, la Participación y la Justicia Ambiental en Nicaragua....................................................................................................85

SECCIÓN VI Perfil Nacional de la Aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río Janeiro en Costa Rica.....................................................................................................................................103

SECCIÓN VIIPropuesta de Ley marco sobre el Acceso a la Información, Participación y Justicia en Asuntos Ambientales........................................................................................................................................121

341.7 F9828g Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM). Programa de Sociedad Civil y Participación (PROSCyP) Gobernabilidad ambiental : La Participación de la sociedad civil en la gestión de los recursos naturales y el ambiente / Funpadem, PROSCyP. – 1 ed. – San José, C.R. : FUNPADEM, 2009. 141 p. : 14 X 21 cm.

ISBN: 978-9968-875-75-2

1. Derecho Ambiental. 2. Gobernabilidad Ambiental. 3. Participación Comunitaria. 4. Medio Ambiente. I. Título.

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PRESENTACIÓNEl acceso a la información, la participación y la justicia en asuntos ambientales, consagrados en el Principio 10 de la Declaración de Río (P10), son elementos indispensables para favorecer la rendición de cuentas, la transparencia y el ataque a la corrupción, así como también aumentan el grado de corresponsabilidad, confianza y una gestión más oportuna entre el gobierno y los ciudadanos. Sin embargo, no basta con tener una Declaración Internacional que garantice los derechos de acceso en asuntos ambientales, es necesario que las personas la conozcan y hagan uso de ella, exigiendo mejores prácticas de acceso. La sociedad civil y los gobiernos tienen ante sí un reto enorme, el hacer uso de las legislaciones, aplicándolas y siguiendo los procedimientos adecuadamente, para así sistematizar sus experiencias, generar conocimientos y procesos locales de acceso a la información y participación que permitan mejorar las acciones de las comunidades a favor de un medio ambiente sano y una mejor calidad de vida.

En consecuencia, dicha participación exige, en primer lugar, el fortalecimiento de la organización de los ciudadanos y ciudadanas y, en segundo lugar, el fortalecimiento institucional del Estado para facilitar y hacer efectiva dicha participación ciudadana.

El problema que significa la falta de oportunidades para la participación pública en la toma de decisiones ambientales en la región, como respuesta a los retos que presenta el contexto actual, se hace cada vez más urgente de resolver. La exploración petrolera en el Caribe costarricense, la puesta en marcha del proyecto hidroeléctrico en el río Usumacinta en Guatemala, además de otros proyectos de gran envergadura, podrían tener impactos dramáticos en los ecosistemas en donde se planea desarrollarlos. Esto significa un reto tanto para la sociedad civil como para las autoridades gubernamentales, ya que se presenta la necesidad de dialogar y trabajar en conjunto para fortalecer la participación de la ciudadanía centroamericana en la definición de políticas y proyectos que impacten positivamente el medio ambiente.

El principio 10 de la Cumbre de Río marca un referente de suma importancia en la lucha por la defensa del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Los gobiernos centroamericanos han ratificado este importante compromiso, así como muchos otros acuerdos de especial relevancia en materia ambiental; no obstante, se carece de un marco legal que asegure y norme la participación ciudadana en la gestión de los recursos ambientales en la región.

Consecuente con el Principio 10, la Comisión Centroamericana para el Ambiente y el Desarrollo, CCAD, y la propia Reunión de Ministros del Ambiente de Centroamérica reconocen la importancia de contar con la participación de la sociedad civil en la planeación, elaboración y puesta en marcha de políticas públicas, tanto nacionales como regionales, en temas ambientales.

Principio 10: ‘‘El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierren peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes’’.Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y desarrollo, celebrada en Río de Janeiro, 1992.

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El desarrollo sostenible será el resultado del esfuerzo de la sociedad civil, más que de la acción estatal; y de todos los sectores del desarrollo, no solo del ambiental.1

Los estudios aquí presentados tienen como referente directo el principio 10 (PP 10) de la Cumbre de Río de Janeiro, el cual sustenta las bases para el acceso oportuno a la información, la participación y la justicia en la toma de decisiones ambiéntales por parte de la ciudadanía. Todos los países centroamericanos han ratificado dicho acuerdo, sin embargo, persisten grandes falencias para el cabal cumplimiento de ese compromiso clave para la gobernabilidad ambiental en toda la región.

La participación ciudadana es un tema postergado en muchas de las decisiones relevantes en materia ambiental, disminuyendo con ello la transparencia del manejo de los recursos ambientales y, en consecuencia, aumentando el riesgo de la corrupción y la depredación de los mismos, lo cual lleva al deterioro del ambiente.

Esto se refleja en la falta de espacios de participación por parte de la ciudadanía, las dificultades en el acceso a la información y a la misma negativa de acceso a la justicia en asuntos ambientales.

Los países de la región no cuentan con legislación específica que permita el efectivo cumplimiento del PP10 y aun cuando algunos países de Centroamérica han desarrollado legislación para asegurar el acceso a la información y facilitar la participación ciudadana en general, esta aún es débil y con deficiencias, -sobre todo-, en su aplicación. Esto es lo que demuestran los estudios incluidos en esta publicación.

A su vez, también se hace evidente, en los estudios realizados, que la sociedad civil se encuentra desarticulada y presenta notables limitantes para ejercer incidencia tanto a nivel nacional como regional.

Frente a este desafiante panorama, toma especial importancia la conformación y consolidación de una red de investigación e incidencia a nivel regional, que permita la producción de conocimiento científico y académico que oriente las decisiones públicas en materia ambiental y, además, facilite la incidencia de la sociedad civil dentro de los espacios locales, nacionales así como en los espacios regionales.

Las autoridades regionales encargadas del tema ambiental han asumido el reto de brindar espacios para la participación de la sociedad civil dentro de su ámbito de trabajo. En este marco se constituyó el Foro Permanente de la Sociedad Civil de la CCAD; no obstante, su capacidad de articulación con organizaciones nacionales dedicadas al tema ambiental no ha tenido suficiente desarrollo, su impacto en las políticas y proyectos ambientales de la región es aún débil.

1 Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. 2002. “Centroamérica en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible: Nuestro compromiso ambiental.”. San José, Costa Rica.

A su vez, como parte de una iniciativa mundial para promover el cumplimiento del Principio 10 y el fortalecimiento de la participación ciudadana en la gestión ambiental, se han conformado coaliciones nacionales de la alianza mundial de organizaciones no gubernamentales denominada “La Iniciativa de Acceso”, conocida como TAI2 por sus siglas en ingles, que se ha ocupado de impulsar estudios y actividades tendientes a conocer el estado de la situación del cumplimiento del PP10 de la convención de Río Janeiro. Estas coaliciones están conformadas por alianzas de ONGs, interesadas en el ambiente y que han tomado la decisión de constituirse en una alianza regional, para así impulsar el cumplimiento de los Estados con el PP10 y el fortalecimiento de la sociedad civil centroamericana en la gestión ambiental.3

Por estas razones y con el apoyo del Fondo de la UICN para la incidencia, se han desarrollado una serie de talleres y actividades de incidencia, a la vez que se ha conformado una plataforma de trabajo regional y se ha avanzado en la formulación de una Ley Modelo que sirve de referencia para, -en primer lugar- evaluar comparativamente el avance de la legislación nacional en materia de acceso a la información ambiental y la participación ciudadana en la gestión de los recursos naturales y el ambiente, pero a su vez, para impulsar iniciativas de ley tendientes mejorar el marco jurídico en torno a estos temas, así como el fortalecimiento de espacios efectivos de participación ciudadana en la gestión.

A través de los talleres se ha logrado avanzar en el reto de unificar los criterios y posiciones de la sociedad civil en torno al estado del cumplimiento del compromiso gubernamental con el PP10, así como en adquirir compromisos para impulsar la aplicación efectiva de dicho compromisos. Además se ha avanzado en la conformación de una alianza regional entre las coaliciones nacionales de acceso que existen en cada país.

A partir de los estudios ya realizados y que forman parte de esta publicación, se busca fortalecer la propia capacidad de investigación y estudio, así como de incidencia, alcanzando una robusta articulación de esfuerzos para la investigación e incidencia en temas ambientales, tanto a nivel nacional como regional.

La Ley Modelo que se incluye en esta publicación, luego de su presentación, será promovida tanto en el Consejo de Ministros como en la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana para el Ambiente y el Desarrollo, CCAD y al Foro Social Centroamericano de Ambiente y Desarrollo (FOSCAD)

2 Después de la Cumbre de Río de Janeiro, en 1992 se constituyó, en el ámbito mundial, la Iniciativa de Acceso (TAI) , que buscan evaluar los avances y obstáculos en el cumplimiento de este compromiso por parte de los Estados que los subscribieron y constituir alianzas de organizaciones de la sociedad civil que lleven a cabo accio-nes de incidencia para abrir la participación ciudadana en la gestión ambiental.

3 En Costa Rica TAI está integrada por Coope Sol i Dar R.L., Justicia para la Naturaleza y FUNPADEM; en El Salvador, la coalición TAI está conformada por UNES, OIKOS Solidaridad Oriente, la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho, el Centro Salvadoreño de Técnología Apropiada, AMAS y Vamos; en Guatemala son miembros ASIES, REDFIA, Fundación Kukulkán y el Instituto de Incidencia Ambiental; en Honduras las organizaciones miembros son el Postgrado Latinoameri-cano de Trabajo Social (PLATS/UNAH); Cultura para Nosotros y la Asociación de Municipios de Honduras. TAI Nicaragua está conformada por Asociación Centro de los Derechos del Campesino, Fundación Instituto de Investigaciones Mujer y Cambio, Centro de Iniciativas de Políticas Ambientales y la Fundación CESADE.

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SECCIÓN I

Situación del Acceso a la Información, Participación y Justicia en Asuntos Ambientales en Centroamérica

Ricardo Sol Arriaza

Director del Programa de Sociedad Civil y Participación

Fundación para la Paz y la Democracia, FUNPADEM

Centroamérica 2009

SECCIÓN ISituación del Acceso a la Información, Participación y Justicia en Asuntos Ambientales en Centroamérica

Ricardo Sol ArriazaDirector del Programa de Sociedad Civil y Participación


Centroamérica 2009

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IntroducciónEsta sección presenta una visión regional centroamericana de la situación del cumplimiento e implementación del principio de acceso del público a la gestión ambiental, en los Estados estudiados: Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica. Esta síntesis se basa en los informes elaborados por las Coaliciones de Acceso, cuyos resúmenes por país se presentan en esta publicación y las versiones completas y amplias pueden ser consultadas en: www.accessinitiative.org

Este aparte, a su vez, constituye un referente para justificar la propuesta de Ley Modelo que se presenta en la sección VII de este libro.

Situación del marco jurídico del principio de acceso en Centroamérica.

De acuerdo a Cabrera Medaglia, especialista en legislación ambiental que revisó y comparó los estudios realizados por las Coaliciones de la Iniciativa de Acceso en Centroamérica, en lo relacionado con la legislación sobre acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en material ambiental, los cinco informes de país muestran que existen diferencias, en ocasiones importantes, en el desarrollo legislativo, jurisprudencia, capacidades institucionales y efectividad en la aplicación de la normativa en esta región.

Por ejemplo, mientras en algunos países se cuenta con leyes relativas a la participación ciudadana (en general), en otras esos espacios de participación se encuentran dispersos en legislaciones sobre diversos temas, entre ellas la ambiental. Asimismo, el alcance y excepciones del acceso a la información varían fuertemente de país a país, al igual que los procedimientos vigentes para obtener la información.

Con relación al acceso a la justicia, el ordenamiento de cada nación centroamericana contempla, en sus diversos códigos procesales y otros, posibilidades legales para recurrir acciones y omisiones de las autoridades públicas, incluyendo aquellas relacionadas con los temas propios del Principio de acceso; sin embargo, la naturaleza, principios, formalidades y efectos de los procedimientos son heterogéneos.

Sin embargo, a pesar de esta diversidad y sustentada en ella, de los informes se deduce la presencia de necesidades comunes. En la totalidad de los estudios se denotan insuficiencias en el nivel de aplicación real de los mecanismos vigentes ya sea por falta de recursos, de conocimiento, de capacidad de las autoridades para aplicarlos o de los ciudadanos para exigirlos adecuadamente, en el marco jurídico vigente.

Aunque su relevancia puede ser diferente en cada Estado la mayoría de los estudios señalan distintas debilidades, como son la excesiva discrecionalidad de los funcionarios en la aplicación de la legislación; esto debido a que ciertos términos jurídicos son imprecisos o bien por falta de información sobre jurisprudencia vinculante en la temática. La inadecuada definición de algunos conceptos, se observa especialmente en el derecho de acceso a la información.

Se destaca además que, usualmente, la legislación ambiental está sumamente sectorizada, lo que no se superó con la suscripción de leyes generales sobre el ambiente. Además, dicha legislación se muestra reglamentariamente incompleta.

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Lo anterior se evidencia particularmente en el derecho de acceso a la información, el cual se encuentra recogido en leyes generales u orgánicas del ambiente y leyes de administración pública, así como en la Constitución Política. Lo anterior con la excepción de Guatemala, que recientemente emitió su Ley de acceso a la información y Honduras, que también cuenta con una Ley de ese tipo.

Se identifica además incumplimiento de la norma o baja efectividad para producir datos de calidad y actualizados para ponerlos a disposición del público, facilitando su consulta. Esto debido a una inadecuada formulación legal de la obligación de generar reportes ambientales nacionales o dentro de cada institución y sobre cómo difundirlos de manera que sean accesibles a la población en general; pero también por falta de recursos, inapropiada coordinación y rectoría, así como ausencia de dirección política para ordenarlos.

El incumplimiento identificado de las normas establecidas está acompañado de la inexistencia de sanciones o medidas correctivas, como es el caso de la presentación de informes nacionales sobre el ambiente.

También hay una clara carencia de reglamentación o protocolos para difundir ampliamente al público la legislación ambiental relevante; excepto por los medios oficiales de publicación, de por sí deficitarios y de muy poco alcance y en un lenguaje técnico de difícil comprensión.

Tampoco existen disposiciones legales que obliguen a la autoridad pública a asistir al usuario respecto a cómo acceder a la información ambiental.

En consecuencia, en la práctica, el acceso a la información resulta difícil y complejo debido a esta deficiencia en la normativa, lo que se agrava debido a la cultura política tradicional no participativa que priva en las autoridades públicas y a la insuficiencia de tecnologías de la información y comunicación.

En cuanto a la participación ciudadana, las opciones legales son claramente limitadas y hasta contradictorias, en lo que se refiere a las formas de acceso a la participación en el proceso o ciclo de las políticas públicas, es decir la identificación, aprobación, revisión, ejecución, seguimiento y valoración de resultados de esas políticas públicas, incluyendo los proyectos de desarrollo, de instalación y funcionamiento de plantas industriales o de extracción.

Las autoridades públicas no tienen la obligación de indicar dónde puede accederse a información relevante para hacer que la participación sea adecuada. La capacidad de los Estados centroamericanos para apoyar y potenciar la participación ciudadana es débil, incluyendo la diseminación al público de los mecanismos e instrumentos para facilitar el acceso a la participación. Además de que los procedimientos de participación no siempre son claros ni expeditos.

También, los estados centroamericanos carecen de actividades permanentes o programas de capacitación a los funcionarios y a la población en materia de acceso a la información y participación.

En lo referente al acceso a la justicia, los informes reportan que los criterios procesales para acceder a la justicia (legitimación) resultan inadecuados.

Así mismo se documenta la falta de tribunales ambientales especializados y de adecuada capacidad en los operadores judiciales para atender los asuntos ambientales (fiscales, jueces, etc.). Los programas de capacitación judiciales son débiles.

A su vez, se reporta desconocimiento de los ciudadanos de los mecanismos para acceder a la justicia.

Finalmente, se señala que existe insuficiente desarrollo legal en tópicos como daño ambiental y su reparación, entre otros.

Situación del Acceso a la información en Centroamérica

En términos de legislación sobre acceso a la información la situación en la región centroamericana parece estar cambiando con la promulgación en Guatemala y Honduras de leyes específicas sobre este derecho ciudadano. En Guatemala se promulgó en octubre del 2008, (Decreto número 57-2008), y en Honduras, en diciembre del 2006, (decreto número 170-2006). El resto de países centroamericanos no cuentan con una Ley específica sobre acceso a la información, sin embargo, la legislación ambiental, en la amplia mayoría de países, incorpora normativa expresa sobre este derecho.

En las leyes sobre el Medio Ambiente se consigna el derecho que tiene la población a ser informada oportunamente sobre las políticas, planes y programas ambientales, específicamente en la definición de la política ambiental, las concesiones para la explotación de recursos de su respectivo municipio, en la fiscalización y vigilancia para la protección del medio ambiente y en las actividades que requieran un permiso ambiental y puedan afectarles.

No obstante, los estudio realizados por las Coaliciones Iniciativa de Acceso, TAI, en Centroamérica, evidencian que estos países no han generado las condiciones institucionales para hacer operativa estas disposiciones, como se deduce del análisis de la puesta en práctica de su legislación.

Los estudios reportan con claridad y énfasis que las oficinas públicas, como práctica habitual, condicionan la información ambiental que está en sus manos y que, por lo general, en las instituciones del Estado, la información se encuentra desorganizada lo que dificulta el acceso. Así mismo, los mecanismos de entrega de la información que utilizan las instituciones de gobierno son muy limitados e incluso informales. Por lo general no existen centros de información o puntos de contacto que cuenten con personal capacitado para atender la demanda de información de los ciudadanos y ciudadanas de manera eficaz.

Los estudios también revelan que los Estados centroamericanos no cuentan con sistemas de monitoreo ambiental que incluyan indicadores destinados a medir la evolución de los recursos naturales ni el impacto de las actividades humanas en el ambiente, como tampoco para medir la eficacia de las políticas públicas medio-ambientales, ni su correlación con indicadores económicos y sociales del país. En consecuencia, en la amplia mayoría de los países de la región no existen informes oficiales sobre la situación de los recursos naturales, ni sobre los procesos de planificación que se realizan.

Las leyes ambiéntales de los países centroamericanos obligan a los Ministerios de Ambiente a elaborar informes periódicos sobre el estado del ambiente, no obstante, solamente el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales de El Salvador, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA, ha emitido informes ambientales nacionales, no obstante el último informe elaborado se publicó en 2002.

Desde la perspectiva de las responsabilidades y obligaciones del sector privado en general, se concluye que si bien las leyes sobre el medio ambiente establecen la norma de la publicidad de la información, estas se contraponen con normas jurídicas que protegen, en materia económica y comercial, a empresas e inversionistas. Esto se convierte, en la práctica, en una barrera para obtener la información que la población debe conocer para prepararse ante emergencias o para ser partícipes de la toma de decisiones sobre cómo debe actuar una determinada empresa con relación al impacto de sus actividades en el medio ambiente.

Por ejemplo, según la legislación costarricense, el sector privado no está en la obligación de brindar información al público sobre su manejo ambiental. Solo tiene obligación de hacerlo, de manera específica, frente a entidades como el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente o el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

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Los estudios realizados indican de manera generalizada que no existe capacidad operativa para aplicar las pocas disposiciones legales que tienen que ver con el acceso a la información de las actividades agrícolas, agro-industriales o industriales.

La legislación guatemalteca es paradigmática, de lo que en general se presenta en la región, al establecer en el artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente que, para todo proyecto, obra, industria o cualquier otra actividad que por sus características puedan producir daños a los recursos naturales, al ambiente o introducir modificaciones nocivas o notorias al paisaje y a los recursos culturales del patrimonio nacional, previamente a su desarrollo, será necesario un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, realizado por técnicos en la materia y aprobado por el MARN, el mismo debe ser accesible al público y con participación de la ciudadanía. No obstante, como puede leerse, se refiere a estudios realizados “previamente a su desarrollo (del proyecto)”, no a la etapa de funcionamiento de esas industrias, empresas o proyectos.

Acceso a la participación pública

Al igual que sucede con el derecho de Acceso a la Información, el derecho a la Participación Pública o de los ciudadanos y ciudadanas en la gestión de los asuntos ambientales, este está consagrado en la amplia mayoría de la legislación ambiental centroamericana, por lo que se consigna que se han abierto espacios de participación de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre políticas públicas ambiéntales. Esto se expresa en la conformación de Comisiones y Consejos para facilitar la participación pública.

Sin embargo, como se sostiene en los informes, y de manera particular para el caso costarricense y hondureño, las funciones establecidas para estas diferentes instancias se traslapan entre sí y, en la práctica, el funcionamiento de estos órganos ha generado mucha controversia sobre las modalidades, el alcance y la efectividad de la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones en las disposiciones políticas y públicas ambientales. Por consiguiente, como se documentó para el caso de Guatemala y otros países de la región, el derecho a la participación, especialmente en la toma de decisiones en forma sistemática y efectiva, no está garantizado de manera igualitaria para todos los sectores, en los aspectos relacionados con el aprovechamiento de recursos naturales, proyectos de infraestructura y diferentes usos del territorio.

Solamente Nicaragua (Ley de Participación Ciudadana número 475, diciembre 2003) y Honduras (Ley de Participación Ciudadana, decreto número 3-2006, enero 2006) cuentan con una ley específica de participación ciudadana. Sin embargo, los informes de estos paises indican que en la práctica hay lagunas sobre la representatividad, autonomía y legitimidad de las organizaciones de sociedad civil para participar en la gestión de las políticas, proyectos y programas, y regularmente el ejecutivo o las autoridades que invocan la participación pública asumen bajo su criterio a quien convocar y a quienes no.

Por tanto, aún cuando en los países de Centroamérica se registra un avance significativo en la apertura legal de espacios de participación pública, hay poco avance efectivo en las formas operativas de dicha participación. Esto se evidencia en la carencia de facilidades para la inscripción de organizaciones civiles, el deficiente fundamento jurídico para garantizar legitimidad para participar, el déficit en la identificación y puesta en práctica mecanismos de diálogo y construcción de consensos, entre otras carencias en los recursos que se vuelven imperativos para una efectiva participación de la sociedad civil y la construcción real de la democracia participativa. El tema de las limitaciones al reconocimiento, facilidades para su financiamiento y funcionamiento de las organizaciones de sociedad civil se convierte en una de las experiencias más críticas para el verdadero desarrollo independiente y autónomo de las organizaciones civiles.

Por lo general, en Centroamérica, como lo reporta el informe de Honduras, en los últimos años se han puesto en marcha una serie de mecanismos que procuran la participación ciudadana en la toma de decisiones, en este caso se mencionan, como mecanismos de consulta y construcción de consensos: el Foro de Convergencia Nacional; el Foro Nacional de Participación Ciudadana; los Consejos de Desarrollo Municipal y Departamental; las Mesas Comunitarias de la Participación Ciudadana; entre otros. También se reporta la creación de mecanismos de diálogo tripartito como las Mesas Sectoriales. En el Art. 3 de la Ley de Participación Ciudadana, se establecen como mecanismos de la Participación Ciudadana directa, entre otros: 1) Plebiscito; 2) Referéndum; 3) Cabildos abiertos municipales; 4) Iniciativa Ciudadana; y, 5) Otros señalados en la Ley. La Ley de Municipalidades en el Art. 33-b indica las sesiones de cabildo abierto.

Como es de esperarse, la existencia de estos mecanismos de participación obligan al Estado a crear la infraestructura, los reglamentos y protocolos que permitan y aseguren dicha participación, sin embargo, los Estados no han asumido este compromiso real y efectivamente.

Por otra parte, los estudios señalan que la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones, específicamente en lo que se refiere a proyectos de desarrollo, se da tardíamente y por lo general esta participación es una reacción contra una iniciativa que ya había sido autorizada o desarrollada, a través de permisos, contratos o convenios suscritos por el gobierno.

Regularmente, la información sobre los proyectos de desarrollo no es divulgada previamente a su realización. No existe claridad, ni se considera relevante el que las empresas deban involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones. En los casos en que la consulta a la población se establece por reglamento, en un período previo a la audiencia pública de los estudios de impacto ambiental, EIA, por lo general no se le convoca efectivamente por lo que no se registra participación. Tampoco se registra una divulgación oportuna de información y menos de información adecuada a las condiciones culturales. En consecuencia, por lo general, la participación de sociedad civil en el diseño y puesta en marcha de proyectos de desarrollo no ha sido tomada en cuenta y en consecuencia se han generado condiciones o manifestaciones de ingobernabilidad.

En este mismo orden de cosas, cabe reiterar que los países centroamericanos �con excepción de El Salvador- han ratificado el convenio 169 de la OIT que establece el derecho de las comunidades y pueblos indígenas de ser consultados sobre proyectos de desarrollo que puedan afectarlos. En el caso de Guatemala incluso, la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente establece la obligatoriedad de presentar un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para todo proyecto, obra o industria, que por sus características pueda impactar al ambiente. La información sobre dicho estudio debe publicarse en el diario de mayor circulación, indicando que el estudio se encuentra a la vista del público, para su análisis y opinión.

Mención especial requiere el hecho de que esta situación, por lo general ,se incumple; a pesar de la suscripción por los estados centroamericanos de estos convenios, que reconocen este derecho de los grupos poblacionales y aún cuando, específicamente, el artículo 6 del citado convenio indica que los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados cuando se prevean medidas legislativas o administrativas que les puedan afectar directamente y que además y el artículo 15, inciso 2 del Tratado, señala que en caso de que pertenezcan al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos establecerán o mantendrán procedimientos que permitan consultas a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos pueden ser perjudicados. Todo lo cual, como se indica, lamentablemente no ha sido ni respetado ni debidamente implementado por las autoridades centroamericanas, generando procesos de ingobernabilidad en distintas regiones de los países del Istmo.

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En los países centroamericanos existen diferentes experiencias de participación ciudadana en los procesos de gestión de leyes ambientales. Estas se pueden agrupar en dos tipos, por una parte, la participación a través el ejercicio de la iniciativa popular, figura que está contemplada al menos en la legislación costarricense y en la nicaragüense y, la otra, cuando el público interesado ha sido convocado a consulta por algún organismo o ministerio del ejecutivo, así como por diputados de la Asamblea Legislativa, previo a que una ley sea elevada para conocimiento del Congreso de la República.

Para el primer caso, el de iniciativa popular, el informe de Nicaragua reporta que la propia Constitución Política del país, en su artículo 140, dice: “Tienen iniciativa de ley…, numeral 4: ‘‘Los ciudadanos. En este caso la iniciativa deberá ser respaldada por un número no menor de cinco mil firmas. Se exceptúan las leyes orgánicas, tributarias o de carácter internacional y las de amnistía y de indultos’’. Con ello la ciudadanía puede a través de la propuesta, influenciar desde la concepción misma del marco jurídico. Este fue el germen de la Ley Nº 217, que a iniciativa del Movimiento Ambientalista de Nicaragua (MAN), se consultó, redactó, presentó como anteproyecto a la Asamblea Nacional y la misma la aprobó en el año 1996 durante la administración Chamorro-Godoy.

En Costa Rica también existe una Ley de Iniciativa Popular (Ley 8491, abril 2006) que establece, en su artículo 1, que ‘‘Durante el período de sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa, un cinco por ciento (5%), como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral podrá ejercer la iniciativa para formar las leyes o reformar parcialmente la Constitución Política’’. Sin embargo, no es sino hasta el año 2008, con posterioridad a la realización de los estudios centroamericanos sobre iniciativas de acceso que se reportan en este libro, que una organización ambientalista ha recurrido a esta posibilidad para promover una Ley de Conservación de la Vida Silvestre. (La Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre, APREFLOFAS promovió una campaña de recolección de firmas en apoyo a dicha propuesta de ley. (ver: http://www.apreflofas.or.cr/spa/ley_vida_silvestre.html)

Para el segundo tipio de participación, es decir cuando las poblaciones interesadas han sido consultadas por alguna oficina de gobierno, se reportan los casos de Costa Rica para la Ley de Biodiversidad y más recientemente el caso de la ‘‘Ley de Aguas’’. No obstante, las evaluaciones posteriores indican que estas leyes, aún cuando fueron aprobadas, como el caso de la Ley de Biodiversidad, al no contar con una efectiva voluntad política de los gobiernos de turno, encuentra serias trabas para su ejecución; o en otros casos, como la Ley de Aguas que, luego de ser ampliamente consensuada, fue modificada por el Ministro de Ambiente a la hora de presentarla al Plenario Legislativo para su trámite.

La cultura política que impera en la región centroamericana, en cuanto al tema de participación ciudadana, se evidencia en las prácticas que se reportan en los informes que se consignan en este libro.

Así se señala que la participación ciudadana es efectivamente más limitada en las decisiones, iniciativas y políticas emanadas del Ejecutivo, sea esta un Reglamento o un Decreto; en general, en las administraciones centrales, predomina una tendencia hacia el hermetismo, con lo cual se le priva al ciudadano común y corriente de participar en aspectos que pueden resultar de mucha importancia para la comunidad.

El Salvador se consigna que aunque la ley de medio ambiente establece oportunidades de participación y mande al Ministerio del ramo que dé al público una clara descripción de sus procesos de toma de decisión, estos mandatos solo se cumplen a medias.

Para Guatemala se señala que la Ley de Ministerio de Ambiente, en su artículo 29 ‘‘bis’’ en la literal a) establece ‘‘Formular participativamente la política de conservación, protección y mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales, y ejecutarla en conjunto con las otras autoridades con competencia legal en la materia correspondiente, respetando el marco normativo nacional e internacional vigente en el país;’’ y en la literal k) establece ‘‘Promover y propiciar la participación equitativa de hombres y mujeres, personas naturales o jurídicas, y de las comunidades indígenas y locales en el aprovechamiento y manejo sostenible de los recursos naturales.’’ No obstante la práctica política para el cumplimiento de este principio deja mucho que desear.

En el ámbito municipal o de los gobiernos locales, en la mayoría de la legislación de los países de la región, se han establecido las figuras de cabildos y plebiscitos, los cuales tienen que ser supervisados por los tribunales o consejos electorales. Sin embargo, también se reporta que en la mayoría de países estos instrumentos no se usan con la frecuencia que cabe esperar y se carece de recursos financieros y humanos así como de procesos específicos para su efectivo ejercicio.

Así por ejemplo, el Código Municipal de Guatemala señala en su artículo 60 que los concejos municipales facilitarán la participación de los ciudadanos en la vida local. En los artículos 63 y 64, establece que el concejo podrá acordar la consulta a los vecinos y además que los vecinos tienen el derecho de solicitar al concejo municipal la celebración de consultas. De igual manera, de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 32 del Código Municipal ‘‘el Concejo Municipal establecerá los mecanismos que aseguren a las organizaciones comunitarias la oportunidad de comunicar y discutir con los órganos municipales, los proyectos que desean incluir en el presupuesto de inversión así como los gastos de funcionamiento.’’

El informe de Honduras, puede ser paradigmático para el resto de países de la región cuando señala que la ley de municipalidades tiene establecidos mecanismos de participación por medio de los cuales los ciudadanos y ciudadanas pueden participar en la toma de decisiones, como son los plebiscitos (art.17-18), cabildos abiertos y asambleas de carácter consultivo (art.19). Así mismo, el artículo 35, en su párrafo cuarto, indica que: ‘‘El Alcalde nombrará Auxiliares, propuestos por Asambleas de ciudadanos que habiten en barrios, comarcas, valles, caseríos o comunidades a fin de mejorar los vínculos de comunicación e impulsar la gestión municipal’’. Y el artículo 36 expresa: ‘‘Los Municipios promoverán y estimularán la participación ciudadana en la gestión local, mediante la relación estrecha y permanente de las autoridades y la ciudadanía, y la definición y eficaz funcionamiento de mecanismos e instancias de participación, entre los cuales destacan los Cabildos Municipales y la participación en las sesiones de los Concejos Municipales, que son de naturaleza pública’’.

Pero, señala el informe, ni en el ámbito local, ni en el central de gobierno, se cuenta con personal explícitamente responsable de la participación pública, según las consultas realizadas, ni a nivel nacional ni en el nivel local se han entregado pautas o capacitación sobre participación pública en materia ambiental, este no ha sido un tema de preocupación del Estado.

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Situación del Acceso a la Justicia Ambiental en Centroamérica

En el caso de acceso a la justicia, para asuntos ambientales, la estructura jurídica que prevalece, en general, en los países centroamericanos es similar, es decir existe una instancia administrativa y otra de carácter judicial.

Por lo que, en el marco del ordenamiento jurídico de estos países, se puede hacer uso de distintos mecanismos legales para acceder a la justicia, tales como las denuncias administrativas ante instancias públicas, como es el caso de tribunales ambientales administrativos, por lo general consignados en la Ley sobre Medio Ambiente de cada país. Además se puede acudir a las denuncias judiciales, ante los tribunales de justicia.

En algunos países, los nuevos códigos o reformas a códigos de procedimientos administrativos abren la posibilidad de conciliación para las instituciones públicas, con lo cual se espera se logre mayor celeridad en el proceso.

A través de los procedimientos administrativos se conocen, investigan y sancionan infracciones por acciones u omisiones contrarias a las disposiciones de las leyes ambientales, siempre y cuando la contravención no constituya delito calificado como tal por la legislación penal.

Así en Costa Rica, de acuerdo a su ordenamiento jurídico, se puede hacer uso de distintos mecanismos legales para acceder a la justicia, tales denuncias administrativas ante instancias públicas, siendo la más efectiva el Tribunal Ambiental Administrativo. Pero además se puede acudir a las denuncias judiciales, siendo el recurso de amparo el mecanismo más eficaz para acceder a la justicia ambiental. En este país, el nuevo código de procedimientos del contencioso administrativo abre la posibilidad de conciliación para las instituciones públicas, con lo cual se espera se logre mayor celeridad en el proceso. Sin embargo, se señala que la falta de Fiscales y Jueces especializados en materia ambiental es otra carencia del sistema judicial costarricense. Se cuenta con una fiscalía ambiental, no obstante está centralizada en la capital y no tiene la capacidad de atender todas las denuncias.

El Salvador, en materia ambiental, contiene la aplicación penal en el Título X del Código Penal ‘‘Delitos relativos a la ordenación del territorio, la protección de los recursos naturales y al medio ambiente’’, específicamente en el Capítulo II ‘‘De los delitos relativos a la naturaleza y el medio ambiente’’. La Ley de Medio Ambiente, LMA, aprobada en 1998 plantea la creación de los Tribunales Agroambientales de Primera Instancia y las Cámaras Agro-ambientales de Segunda Instancia con asiento en San Salvador. Mientras los tribunales no hayan sido instalados, la misma ley les asigna a los Juzgados de Primera Instancia y a las Cámaras de Segunda Instancia en materia civil o mixta conocer sobre las infracciones cometidas. Hasta la fecha no hay tribunales Agroambientales operando. La LMA estipula en el Art. 106: “La acción penal ambiental es pública y su ejercicio corresponde a la Fiscalía General de la República, sin perjuicio de que las personas naturales o jurídicas puedan ejercitar su derecho de acción personal de acuerdo a lo previsto en la presente Ley y el Código Procesal Penal”. En la Fiscalía General de la República, FGR, existen Fiscales Ambientales, pero tienen un papel muy pobre en cuanto a la aplicación de la normativa ambiental y generalmente se dedican a actividades de especialidades diferentes a la ambiental. En similar situación se encuentra la división ambiental de la Policía Nacional Civil, ya que tienen un mínimo conocimiento de la LMA; y aunque encuentren personas en flagrancia es muy poco lo que se puede hacer pues el Sistema no permite una valoración objetiva del delito ambiental y éstos se ventilan en los tribunales civiles.

En Guatemala, en cuanto a la gestión ambiental, el MARN emitió el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (Acuerdo Gubernativo No. 23-2003), que obliga al interesado a publicar un aviso, por medio de un edicto en un diario de mayor circulación, cuando se pretende realizar un proyecto, obra o industria, estableciéndose que la persona interesada tiene un plazo de veinte días para acudir al referido ministerio y enterarse del contenido del estudio. En ese sentido si la población no es escuchada puede actuar administrativa o judicialmente para que se respeten sus derechos. La nueva ley sobre acceso a la información contiene sanciones y responsabilidades en caso de denegación de la información.

Por su parte, de acuerdo con la ley nicaragüense, la vía administrativa para litigios ambientales está establecida en el artículo 134 y siguientes de la Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. El procedimiento administrativo es sumario y se inicia por denuncia que debe interponerse por escrito por cualquier persona natural o jurídica ante la Procuraduría del Ambiente o ante el MARENA.

En este país, en caso de desacuerdo con la resolución, la ley contempla la posibilidad de interponer los recursos de reposición, de revisión, de apelación, con el cual se agota la vía administrativa. En el caso que las partes agoten la vía administrativa se brinda la posibilidad de acudir a órganos jurisdiccionales, que podrían ser de lo contencioso administrativo; sin embargo, la Ley 350, Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la que fue aprobada, sancionada y publicada, se aplica parcialmente porque fue declarada inconstitucional en parte de su articulado, lo cual no ha permitido la conformación de las salas de lo contencioso administrativo en los Tribunales de Apelaciones, establecidos en la norma como órganos de primera instancia en este tipo de jurisdicción.

Otro camino que queda a los particulares en el supuesto de agotamiento de la vía administrativa es el Recurso de Amparo, establecido en una ley de rango constitucional. El mismo puede ser interpuesto por toda persona natural o jurídica a quien perjudique o corra el riesgo inminente de ser perjudicada por disposición, resolución, acto y toda actuación u omisión de funcionario, autoridad o agente que viole o trate de violar derechos y garantías consagrados en la Constitución.

Nuevamente, el caso de Honduras parece reflejar la situación que en mayor o menor grado se presenta en la región centroamericana. Constitucionalmente cualquier persona natural o jurídica puede recurrir ante los órganos jurisdiccionales del Estado. Sin embargo, señala el informe de éste país, este derecho está fuertemente condicionado por el conocimiento, información, recursos económicos y la pronta y oportuna administración de justicia. En el análisis de los casos se encontró que los límites del acceso a la justicia están relacionados con la limitación a la información disponible y al conocimiento de los derechos por parte de las personas afectadas.

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Fortalecimiento de capacidades institucionales y de la sociedad civil

No obstante el panorama descrito en los apartes anteriores, cabe destacar que los informes de los países centroamericanos estudiados no reportan campañas sistemáticas de fortalecimiento de capacidades institucionales ni del público o las organizaciones de sociedad civil para generar condiciones para que la legislación y las políticas de acceso a la información, participación ciudadana o acceso a la justicia se hagan efectivas.

Cuando han sido identificadas, estas se refieren al uso de portales Internet o páginas Web por parte de las instituciones públicas, pero dichos recursos o instrumentos aún reportan grandes deficiencias para cumplir con los objetivos propuestos. Por ejemplo el desarrollo de la infraestructura y recursos humanos propuesto por la ley de Transparencia y acceso a la información en Honduras, deja aún mucho que desear.

SECCIÓN II

Justificación y propuesta de Ley marco sobre el Acceso a la Información, Participación y Justicia en Asuntos Ambientales

Jorge Cabrera Medaglia

Consultor


Centroamérica 2009

SECCIÓN IISituación del Acceso a la Información, Participación y la Justicia en Asuntos Ambientales en la República de Guatemala

Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES)Asociación Kukulkan

Instituto de Incidencia AmbientalRed de Formación Ambiental

Ciudad de Guatemala, Guatemala, 2008

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El “Informe sobre el estado de situación del acceso a la información, la participación ciudadana y la justicia en asuntos ambientales en la República de Guatemala’’, ha sido elaborado por una coalición encabezada por la Red de Formación e Investigación Ambiental (REDFIA) en el marco del proceso impulsado por la Iniciativa de Acceso Internacional (TAI por sus siglas en inglés), con el apoyo y la coordinación de la Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM) de Costa Rica.

REDFIA es una instancia de coordinación y cooperación integrada por la Universidad Mariano Gálvez, la Universidad Rafael Landivar, la Universidad Rural de Guatemala, la Universidad de San Carlos de Guatemala, la Universidad del Valle de Guatemala, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Guatemala), la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Adicionalmente participan con REDFIA en la coalición la Fundación Kukulkán y el Instituto de Incidencia Ambiental, quienes han participado en la preparación de este informe.

El presente estudio tiene como base la metodología desarrollada por La InIcIatIva de acceso (the access InItIatIve, taI). Sin embargo, los resultados, hallazgos y las interpretaciones presentadas son responsabilidad de la coalición nacional y no de la Iniciativa de Acceso.

Tabla de Contenidos

1. Presentación y metodología

2. Aspectos generales

3. Resultados del estudio

3.1 Marco Legal

3.2 Acceso a la Información

3.3 Participación Pública

3.4 Acceso a la Justicia Ambiental

3.5 Fortalecimiento de Capacidades

4. Conclusiones

5. Recomendaciones

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1.Presentación y metodologíaThe Access Initiative es una coalición global de organizaciones de la sociedad civil que promueve la implementación de compromisos a nivel nacional sobre los Principios de Acceso. Se creó en noviembre de 2000 y está formado por el siguiente equipo núcleo: Advocates Coalition for Development and Environment (Uganda), Environmental Management and Law Association (Hungría) Thailand Environment Institute (Tailandia) World Resources Institute (EUA), la Corporación Participa (Chile) y la Iniciativa de Acceso México. Actualmente se ha expandido a más de 50 países alrededor del mundo.

El proceso impulsado por TAI se fundamenta en el Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro de la Cumbre de la Tierra, celebrada en la citada ciudad en 1992. De acuerdo con dicho principio, ‘‘el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados en el nivel que corresponda’’. Para hacer realidad dicha participación es necesario garantizar a toda persona el acceso adecuado a la información pública sobre el medio ambiente, así como la participación en los procesos de toma de decisiones y el acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos.

La metodología TAI se fundamenta en la medición de los cuatro elementos que deben conformar un Sistema Nacional de Participación Pública y que están referidos a los tres principios de Acceso:

a) Acceso a Informaciónb) Acceso a la participación c) Acceso a la justicia

Estos principios son estudiados conforme a lo que establece para cada uno de ellos el marco legal existente en el país. Así también se identifican los esfuerzos que debe realizar el Estado para fortalecer las capacidades de los diferentes actores involucrados, tanto públicos como privados, incluyendo los gobiernos subnacionales.

Para el análisis con base en la Metodología TAI se utilizan cuatro categorías:

I. Acceso a la Información, que es entendida como la oportunidad de la ciudadanía de acceder a información de calidad, en cualquier momento y la obligación de la entidad responsable de facilitar su acceso.

II. Participación, la cual es entendida como el derecho de la población, tanto a nivel individual como colectivo, para tomar parte en las decisiones relacionadas con los asuntos públicos, en este caso la gestión ambiental.

III. Acceso a la Justicia, entendida como su aplicación justa y equilibrada, en el tiempo y la forma previstos en las leyes del país, garantizando el debido proceso y la protección de los derechos de las partes, con resoluciones imparciales, que aumenten la credibilidad en el sistema de justicia y en la fundamentación jurídica de sus decisiones.

IV. Fortalecimiento de Capacidades, que se constituye en un eje transversal de las categorías anteriores, y que se refiere a voluntad de las autoridades públicas de mejorar las capacidades de las instituciones para cumplir con sus responsabilidades.

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Cada categoría se subdivide en tres temas:

Ley: La ley en este caso permite que la participación, inscripción y ambiente favorable para el desarrollo de las organizaciones de las sociedad civil y su fortalecimiento. También permite la inclusión de la temática en los planes de educación. Existen vacios considerables en el resto de los indicadores, los cuales no fue posible completar.

A. Análisis del marco legal correspondiente a cada categoría determinada y comprende los subtemas siguientes: ..- Alcance y Calidad del Acceso

- Límites al acceso

- Puntualidad

B. Esfuerzo, porque determina cómo el marco legal existente ordena una serie de procedimientos para que las potencialidades ciudadanas sean cada día más fortalecidas a través de mecanismos cuya implementación corresponde al Estado.

- Alcance y calidad del esfuerzo

- Costo y accesibilidad

-Canales de acceso

- Fortalecimiento de capacidades en el gobierno.

- Fortalecimiento de capacidades en el público.

- Fortalecimiento de capacidades en gobiernos sub nacionales.

- Fortalecimiento de capacidades en OSC y medios

C. Efectividad; en el entendido que el marco jurídico correctamente aplicado, genera respuestas inmediatas y eficaces, conforme a las normas establecidas y favorece las garantías y derechos establecidos desde la norma suprema, la Constitución Política de la República.

- Impacto de las leyes y esfuerzos gubernamentales

- Resultados de la provisión de acceso.

De estas categorías, temas y subtemas, se derivan las 148 preguntas o indicadores, que al ser aplicadas y analizadas, permiten obtener un resultado de carácter cualitativo, medido a través de una escala de colores identificados y reportados en el informe nacional completo (se puede acceder en www.accessinitiative.org) así:

A partir del diagnóstico que se presenta en este informe, se espera presentar de manera objetiva la situación existente en Guatemala en cuanto al acceso que la legislación vigente garantiza a los ciudadanos en las categorías estudiadas, identificando de esa forma los temas o aspectos en los cuales se requieren modificaciones de carácter legal y arreglos institucionales que permitan mejorar cualitativamente la participación ciudadana en las cuestiones ambientales.

Negro PROHIBIDO Amarillo INTERMEDIO

Rojo PEORVerde tierno BUENO

Naranja POBRE Verde oscuro MEJOR

GrisNO APLICA

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2.Aspectos generalesLa participación ciudadana constituye uno de los fundamentos de la democracia, entendida esta como la forma básica de convivencia humana. La democracia y el desarrollo sostenible están íntimamente vinculados. Sólo en una sociedad democrática y participativa e informada se alcanzará el bienestar y la justicia de todos.

El apoyo a la consolidación de la democracia, la tutela y garantía plena a los derechos humanos, la conservación del medio ambiente y de los bienes naturales son la expresión del respeto a la dignidad humana, por lo que se constituye uno de los enfoques principales del desarrollo sostenible.

En este sentido la participación ciudadana consciente, educada e informada es indispensable para la conservación y un mejor manejo del ambiente y los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. El acceso a los recursos naturales para satisfacer las necesidades básicas de la población y para disfrutar de un ambiente sano, constituye un derecho humano fundamental, participar en la toma de decisiones sobre actividades que afecten la calidad de vida de la población y en el acceso al aprovechamiento y manejo de los bienes naturales, además de un derecho es también una obligación , ya que el cuidado del entorno del cual depende nuestra vida, nuestras actividades productivas y la reproducción de nuestra cultura es responsabilidad de todos, así como la demanda dirigida a las autoridades para que cumplan con sus responsabilidades de velar por el bienestar de la población.

La necesaria voluntad política y coordinación entre los distintos niveles de gobierno, la coordinación interinstitucional y la institucionalización de espacios de participación ciudadana, los ejercicios de consulta e información, la descentralización y desconcentración de la actividad política, económica, social, ambiental y administrativa del Estado son factores importantes para la viabilidad del proceso hacia la sostenibilidad del desarrollo, así como el fortalecimiento y la consolidación de las instituciones democráticas, gobiernos municipales y el fortalecimiento de las organizaciones no gubernamentales y comunitarias.

El propiciar que nuestras autoridades fomenten el diálogo, la consulta, la disposición de información y la participación de la población en la conservación, el manejo de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad ambiental, para que en conjunto gobernantes y gobernados se busque el bienestar común tomando en cuenta nuestra interdependencia con el entorno. Los asuntos relacionados con los derechos fundamentales ya no consisten en su reconocimiento, sino en las posibilidades reales de hacerlos efectivos, lo cual no resultará posible si los ciudadanos no logran ejercerlos con plena participación.

Para lograr una efectiva participación ciudadana, en todos los ámbitos, se precisa que exista conciencia y educación, considerando que las ideas que son “sembradas en un pueblo” crecen en el transcurso de los años y “producen fruto”, manifestándose en cada aspecto de la vida.

La educación ciudadana puede hacer que la gente conozca sus derechos y sus obligaciones y a su vez, la educación puede hacer que los gobiernos locales conozcan los mandatos que les otorga la ley y entiendan sus obligaciones hacia la población local.

3.Resultados del estudio

3.1Marco legal4

El marco legal de carácter general relacionado con el medio ambiente y las garantías a la información, participación y acceso a la justicia está contenido en la Constitución Política de la República (CPR), vigente desde 1985, y la legislación ordinaria que desarrolla los principios y mandatos contenidos en la ley fundamental. Los dos primeros artículos de la CPR establecen la finalidad y deber esenciales del Estado guatemalteco y sirven de principios generales orientadores de la actuación del Estado y sus instituciones. En cuanto al acceso a la información, el artículo 30 de la CPR señala que “todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten, y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantías de confidencia’’.

Por su parte la Ley del Organismo Ejecutivo, en su artículo 29 , le asigna al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), la función de ‘‘promover y propiciar la participación equitativa de hombres y mujeres, personas naturales o jurídicas, y de las comunidades indígenas o locales en el aprovechamiento y manejo sostenible de los recursos naturales’’.

Adicionalmente, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, al crear el Sistema de Consejos de Desarrollo, indica que dicho sistema es ‘‘el medio principal de participación de la población maya, xinca, garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo’’. Entre los principios generales del Sistema de Consejos de Desarrollo, se incluye el relativo a ‘‘la conservación y mantenimiento del equilibrio ambiental’’.

El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos indígenas y tribales, ratificado por Guatemala, establece en su artículo 2 que ‘‘los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad’’. El artículo 6 del citado convenio indica que los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados cuando se prevean medidas legislativas o administrativas que les puedan afectar directamente, en tanto que el artículo 15, inciso 2, señala que en caso de que pertenezcan al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo (como es el caso de Guatemala) o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos establecerán o mantendrán procedimientos que permitan consultas a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos pueden ser perjudicados. Lo cual lamentablemente no ha sido ni respetado ni debidamente implementado por las autoridades guatemaltecas, generando esquemas de ingobernabilidad en distintas regiones del país.

En lo relacionado con la participación ciudadana en la toma de decisiones, la Ley del Organismo Ejecutivo, señala que el MARN debe ‘‘formular participativamente la política de conservación, protección y mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales’’.

4 Es de destacar que posterior a la elaboración de este estudio se aprobó la Ley de Acceso a la Información Pública número 57-2008.

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Por otro lado la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente establece la obligatoriedad de presentar un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA), para todo proyecto, obra o industria, que por sus características pueda impactar al ambiente. La información sobre dicho estudio debe publicarse en el diario de mayor circulación, indicando que el estudio se encuentra a la vista del público, para su análisis y opinión. Este derecho de participación ciudadana es muy importante, porque permite a los habitantes involucrarse en el proyecto y velar porque el proyecto, obra o industria no les perjudique.

La Ley General de Descentralización señala que ‘‘la participación ciudadana es el proceso por medio del cual una comunidad organizada, con fines económicos, sociales o culturales, participa en la planificación, ejecución y control integral de las gestiones del gobierno nacional, departamental y municipal para facilitar el proceso de descentralización’’.

El Código Municipal establece el derecho de los vecinos a participar en consultas, que pueden ser convocadas por iniciativa de los Concejos Municipales o por solicitud de los vecinos, para asuntos de interés general. Sus resultados serán vinculantes si participa al menos el 50% de los vecinos empadronados del municipio donde se realice. Estas consultas pueden realizarse sobre temas que corresponden a las competencias municipales.

Pese a los avances antes mencionados, tanto en materia política como legal, aún queda mucho por hacer para que el acceso a la información, la participación y la justicia en materia ambiental, sean instrumentos eficientes para fortalecer la gobernabilidad y la democracia participativa en nuestro país, ya que aún prevalecen los intereses de sectores económicos que se ven privilegiados con las decisiones del gobierno, sobre el interés de la nación y los grupos indígenas y marginados en las áreas rurales. Las leyes ordinarias más importantes relacionadas con el medio ambiente y los derechos arriba mencionados son las siguientes:

a) Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto No. 68-86 y sus reformas contenidas en los Decretos No. 75-91, 1-93 y 90-2000).

b) Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto No. 114-97, reformado por el Decreto No. 90-2000).

c) Ley del Organismo Judicial (Decreto No. 2-89, reformado por los Decretos No. 64-90, 75-90 y 11-93).

d) Ley de Emisión del Pensamiento (Decreto No. 9 de la Asamblea Nacional Constituyente).

e) Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto No. 11-2002).

f) Código Municipal (Decreto No. 12-2002).

g) Ley General de Descentralización (Decreto No. 14-2002).

h) Ley de Áreas Protegidas (Decreto No. 4-89).

i) Código de Salud (Decreto No. 90-97).

j) Ley Forestal (Decreto No. 101-96)

k) Código Civil (Decreto Ley No. 106)


En cuanto al acceso a la información, el artículo 30 de la CPR señala que ‘‘todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantías de confidencia’’.

Desde la CPR se establece el derecho a la información de todas y todos los miembros de la sociedad, por este lado el Estado de Guatemala garantiza el tema. Sin embargo no existe aún una ley específica sobre el particular que permita dar pautas a las instituciones de Gobierno de cómo garantizar ese derecho fundamental de la ciudadanía. Existen algunas herramientas de acceso a la información en normativas ambientales como los instrumentos de gestión en donde se establece que debe garantizarse el acceso a la información y consulta de los miembros de la comunidad.

Debido a la ausencia de una ley que desarrolle el derecho de acceso a la información, estableciendo procedimientos para su ejercicio y sanciones para los funcionarios que afecten el ejercicio de ese derecho, el Organismo Ejecutivo emitió en 2005 el Acuerdo Gubernativo No. 645-2005, que contiene las Normas Generales de acceso a la información pública en el Organismo Ejecutivo y sus dependencias. (Posterior a la elaboración del presente informe se aprobó y entró en vigencia la Ley de Acceso a la Información Pública)

Por lo general la información sobre temas ‘‘estratégicos’’ es restringida, como el caso de contratos petroleros y mineros y la información en general sobre temas ambientales o está muy desactualizada o no existe. Se han dado situaciones de manipulación como la información a los medios sobre la magnitud de los incendios forestales en Petén, en 1998. En otros temas como los EEIA esta información es difícil de asimilar para la población, debido al volumen de la misma y en la mayoría de casos cuando esta información se pone a disposición, es poco comprensible para poblaciones indígenas que en su mayoría son analfabetas y/o tienen un bajo dominio del idioma castellano.

Los casos analizados en materia de acceso a la información, incluyen los siguientes:

No. Nombre del caso Sub-categoría

1. Control de la calidad de agua Informes sobre ambiente

2. Control de la calidad del aire Informes sobre ambiente

3. Estudios de evaluación de impacto ambiental Sistemas de monitoreo

4. Incendios forestales Emergencia

5. Licencias de aprovechamiento de recursos mineros metálicos Información de industrias

6. Requerimientos en el CAFTA sobre el medio ambiente Política

7. Sistema de Información Ambiental (GEO2003) Sistemas de monitoreo

8. Vulnerabilidad: impacto del Huracán Stan Emergencia

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El artículo 6, del Convenio 169 establece ‘‘1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas’’.

La Ley del Organismo Ejecutivo en su artículo 29 ‘‘bis’’ en la literal a) establece ‘‘Formular participativamente la política de conservación, protección y mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales, y ejecutarla en conjunto con las otras autoridades con competencia legal en la materia correspondiente, respetando el marco normativo nacional e internacional vigente en el país;’’ y en la literal k) establece “Promover y propiciar la participación equitativa de hombres y mujeres, personas naturales o jurídicas, y de las comunidades indígenas y locales en el aprovechamiento y manejo sostenible de los recursos naturales;”

Según el artículo 2 del Código Municipal, el municipio es el espacio inmediato de participación ciudadana en asuntos públicos. Así también establece en el artículo 17 literales ‘‘e’’, ‘‘f’’, ‘‘j’’ y ‘‘k’’, que los vecinos tienen el derecho y la obligación de participar en actividades políticas municipales y en su respectiva formulación, planificación, ejecución y evaluación de las mismas. También establece el derecho de petición y de participación en las consultas municipales.

Entre las competencias generales del Concejo Municipal, el Código Municipal en el artículo 35 literales ‘‘c’’ y ‘‘t’’, indica que le compete la convocatoria a los sectores de la sociedad para la formulación e institucionalización de las políticas públicas municipales y de los planes de desarrollo urbano y rural del municipio. Así como también le compete la promoción y mantenimiento de relaciones con instituciones públicas nacionales, regionales, departamentales y municipales.

El Código Municipal señala en su artículo 60, que los concejos municipales facilitarán la participación de los ciudadanos en la vida local. Y en los artículos 63 y 64, establece que el concejo podrá acordar la consulta a los vecinos y además que los vecinos tienen el derecho de solicitar al concejo municipal la celebración de consultas.

De acuerdo con el artículo 32 segundo párrafo del Código Municipal ‘‘el Concejo Municipal establecerá los mecanismos que aseguren a las organizaciones comunitarias la oportunidad de comunicar y discutir con los órganos municipales, los proyectos que desean incluir en el presupuesto de inversión así como los gastos de funcionamiento’’.

La Ley de Áreas Protegidas en el artículo 3 establece que la participación activa de todos los habitantes del país es considerada como factor fundamental para el logro de los objetivos de ley. En el artículo 6 dispone que los consejos de desarrollo urbano y rural y las municipalidades coadyuvaran en la identificación y desarrollo de áreas protegidas.

El artículo 4 del Reglamento de la Ley de Áreas Protegidas señala que los consejos de desarrollo urbano y rural brindarán al CONAP, la colaboración para el estudio, inventario y manejo de los recursos naturales y cultura de su región.

De conformidad con el artículo 15, incisos 2 y 3 del Código Civil ‘‘Son personas Jurídicas: Las fundaciones y demás entidades de interés público creadas o reconocidas por la ley Y. Las asociaciones sin finalidades lucrativas, que se proponen promover, ejercer y proteger sus intereses sindicales, políticos, económicos, religiosos, sociales, culturales, profesionales o de cualquier otro orden, cuya constitución fuere debidamente aprobada por la autoridad respectiva. Los patronatos y los comités para obras de recreo, utilidad o beneficio social creados o autorizados por la autoridad correspondiente, se consideran también como asociaciones’’.

En el primer considerando de la Ley de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo (Decreto No. 2-2003) se menciona que la CPR ‘‘reconoce el derecho de libre asociación, así como el propósito de financiar programas de desarrollo económico y social que realizan las organizaciones no lucrativas del sector privado reconocidas legalmente en el país’’. De acuerdo con el artículo 3 las finalidades de las ONG son: ser asociaciones sin fines lucrativos y de beneficio social; y promover políticas de desarrollo de carácter social, económico, cultural y de ambiente. Y en el artículo 9 establece que las ONG pueden constituirse a su vez en federaciones y confederaciones.

Los casos analizados en materia de participación incluyen los siguientes:

No. Nombre del caso Subcategoría

9. Alianza comunitaria de la cuenca del Río Usumacinta Participación/proyecto

10. Consulta sobre hidroeléctrica de Río Hondo Participación/proyecto

11. Consulta sobre minería en Sipacapa Participación/proyecto

12. Declaratoria de la Reserva de Punta de Manabique

Participación/legislación

13. Derogatoria del acuerdo gubernativo sobre rezonificación de la Cuenca de El Mirador Participación/legislación

14.Elaboración de la Política nacional de conservación, protección y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales

Participación/política

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La base legal está establecida en normas constitucionales, como el derecho de los habitantes de dirigir peticiones a la autoridad y básicamente se encuentra en el artículo que garantiza a las personas el libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, para ejercer y hacer valer sus derechos de conformidad con la ley.

En materia ambiental, la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (LPMMA), señala claramente que las acciones u omisiones que contravengan las disposiciones de la misma, serán consideradas como infracción y se sancionaran administrativamente. Esta norma, abre la vía administrativa para resolver la problemática ambiental que se plantee, otorgando el derecho de defensa a los infractores, establecido en la CPR, por lo cual se pueden presentar los recursos administrativos establecidos en la Ley de lo Contencioso Administrativo (Decreto No. 1-86).

La LPMMA, garantiza a los habitantes el acceso a la justicia ambiental administrativa ya sea de manera colectiva a través de la acción popular o bien individualmente.

La acción popular es un derecho otorgado a la población para denunciar todo hecho, acto u omisión que genere contaminación y deterioro o pérdida a los recursos naturales o que afecte los niveles de calidad de vida. Esta acción se puede ejercer colectivamente.

La LPMMA también garantiza el acceso al procedimiento administrativo de manera individual ya que establece que toda persona que se considere afectada por los hechos degradantes al ambiente, puede acudir al MARN, para que se investiguen los hechos y se proceda conforme a la ley.

En cuanto a la gestión ambiental, el MARN emitió el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (Acuerdo Gubernativo No. 23-2003), que obliga al interesado a publicar un aviso, por medio de un edicto en un diario de mayor circulación, cuando se pretende realizar un proyecto, obra o industria, estableciéndose que la persona interesada tiene un plazo de veinte días para acudir al referido ministerio y enterarse del contenido del estudio.

El reglamento reconoce el derecho de oposición a las personas que se crean afectadas por el proyecto, obra o industria que se pretende realizar, quienes podrán expresar sus inconformidades, las cuales serán tomadas en cuenta al momento del análisis del EEIA, dicho reglamento quiso ser modificado en el último día de la administración del Presidente Berger, negando los procesos de consulta y participación a las comunidades sobre proyectos a desarrollarse en sus jurisdicciones, modificación que fue corregida de inmediato por la nueva administración del Presidente Colom, reestableciendo estos derechos de consulta e información previa a las comunidades..

En cuanto a recursos naturales, también existen leyes administrativas que aseguran el acceso a la justicia ambiental, dentro de ellas están la Ley Forestal, que garantiza a los habitantes que sus solicitudes serán resueltas en el tiempo establecido, incluyendo una norma que sanciona con multa al funcionario que incumpla con los plazos y; la Ley de Áreas Protegidas, también garantiza a las personas el derecho a la justicia ambiental, en virtud de que dispone por medio de una norma la gestión inicial, manifestando que toda persona que se considere afectada por hechos contra la vida silvestre y áreas protegidas, podrá recurrir al CONAP, a efecto de que se investigue los hechos y se sancione a los infractores.

En cuanto al derecho de defensa, la ley establece que se pueden impugnar las resoluciones del CONAP, imponiendo los recursos correspondientes.

En relación a los recursos naturales no renovables, la Ley de Minería, reconoce a la población el acceso a la justicia ambiental, ya que establece que quien se creyere perjudicado por la solicitud de un derecho minero, podrá oponerse al otorgamiento del mismo formalizando su oposición ante la Dirección General de Minería en cualquier momento antes de que se dicte la resolución de otorgamiento.

En ese sentido si la población no es escuchada puede actuar administrativa o judicialmente para que se respeten sus derechos.

Las municipalidades también permiten el acceso a la justicia ambiental, ya que cuentan con juzgados de asuntos municipales, los cuales ejercen la acción administrativa dentro de sus respectivas jurisdicciones, y dentro de sus competencias está la de juzgar todos aquellos asuntos en que se afecten las buenas costumbres, el ornato y limpieza de las poblaciones, el medio ambiente, la salud, los servicios públicos municipales y los servicios públicos en general.

Por medio de esta ley también se garantiza el derecho de defensa, ya que se pueden interponer los recursos administrativos correspondientes, tales como el de revocatoria, reposición y contencioso administrativo.

El Código de Salud, en su capítulo relativo a la salud y ambiente y en cuanto al acceso a la justicia en materia de salud y ambiente, otorga a la población la acción publica para denunciar ante las autoridades competentes del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), la comisión de actos que puedan ser constitutivos de infracciones contra la salud, para lo cual cuenta con el procedimiento administrativo para imponer las sanciones que corresponda, respetando el derecho de defensa por medio de los recursos administrativos que puede presentar a quien se le señale como infractor.

En materia de justicia ambiental desde el campo de lo judicial, tanto la Ley de Áreas protegidas como la Ley Forestal, tienen tipificados delitos en contra de los recursos naturales, y las denuncias que se presenten para el acceso a la justicia, se pueden hacer ante el CONAP y el INAB, quienes los remitirán al Ministerio Público para que haga la investigación que corresponde.

Por su parte, la LPMMA establece que en materia de delitos ambientales, el MARN, remitirá las denuncias ante el Ministerio Publico quien hará la investigación para que los tribunales de Narcoactividad y Delitos Contra el Ambiente, sean los que impongan las sanciones que corresponde.

El Código Penal, tiene un apartado de delitos contra el ambiente, los cuales se pueden denunciar por cualquier persona que le asista el derecho y por proteger intereses difusos, también pueden denunciarlos las entidades que tengan interés, como las ONG ambientalistas.

En cuanto al pago de responsabilidades civiles por el daño ocasionado por delitos ambientales, el Código Civil establece el derecho de acceder a la justicia.

La Ley de Amparo otorga la facultad de acceso a la justicia cuando las personas se vean amenazadas en sus derechos, ésta también restaura el imperio de los mismos cuando la violación hubiere ocurrido. En materia de amparo, la ley también garantiza el acceso a la justicia, pues determina que no hay ámbito que no sea susceptible de amparo.

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Los casos analizados en el tema de acceso a la justicia ambiental incluyen los siguientes

No. Nombre del caso Subcategoría

15. Destrucción de laguna por municipalidad de Santa Ana Huista

Daño ambiental

16. Contaminación por desechos hospitalarios en la cabecera departamental de Huehuetenango

Daño ambiental

17. Daños a ecosistema de manglares en Parcelamiento el Rosario, Puerto de Champerico

Daño ambiental

18. Vertimiento de aguas residuales en el riachuelo La Quebrada, municipio de San José Pinula

Daño ambiental

4.Conclusiones

Las normas contenidas en la CPR garantizan de manera amplia el derecho a la información, a la participación y al acceso a la justicia en todos los ámbitos de la vida nacional lo que incluye, los temas relacionados con el ambiente y recursos naturales.

La falta de aplicación de las leyes ambientales permite que haya un uso insostenible de los recursos naturales, provocando su depredación y limitando a las generaciones futuras el uso y disfrute de los mismos.

La CPR contempla solamente restricción de acceso a la información en asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, en datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencialidad e información sobre impuestos pagados por personas particulares, por lo que existe una garantía constitucional clara sobre el acceso a la información pública.

No se ha emitido la ley que desarrolle el mandato constitucional sobre la publicidad de los actos de la administración pública, por lo que hay mucha discrecionalidad por parte de funcionarios públicos para decidir qué información se entrega y cómo. Solamente existen las Normas Generales de Acceso a la Información Pública, emitidas mediante un acuerdo gubernativo, que rigen para el Organismo Ejecutivo, las cuales son insuficientes para garantizar el efectivo ejercicio de ese derecho, encontrándose actualmente en el Congreso de la República una iniciativa de ley relacionada directamente con el acceso a la información, que no cuenta con el suficiente respaldo de las bancadas representadas en el Congreso para su aprobación.5

El MARN, en materia de información sobre calidad ambiental, está obligado a presentar un informe ambiental anual del estado del ambiente, el cual hasta la fecha no se ha realizado. Según información del MARN, se está preparando la estrategia y la plataforma interna para poder realizar este informe anual utilizando la metodología de GEO, la información con que se cuenta es aislada, como la contenida en las comunicaciones nacionales ante la Convención marco de Naciones Unidas sobre cambio climático, algunas estadísticas ambientales que ha presentado el INE y el perfil ambiental de IARNA/URL. Asimismo, el reglamento orgánico interno del MARN establece la obligación de crear una dependencia responsable del control de la calidad del agua para consumo humano. Aparte de estas normas no se cuenta con disposiciones específicas que obliguen a elaborar y difundir informes sobre la calidad del agua y del aire.

La legislación ordinaria contiene numerosas disposiciones relacionadas con procedimientos y espacios de participación ciudadana, tanto de carácter general como específicas, con relación al medio ambiente. Entre las leyes ordinarias se pueden citar la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, Código Municipal, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Ley General de Descentralización, Ley del Organismo Ejecutivo y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a pueblos indígenas y tribales. Sin embargo, el derecho a la participación especialmente en la toma de decisiones en forma sistemática y efectiva, no se garantiza en forma igualitaria para todos los sectores, en aspectos relacionados con el aprovechamiento de recursos naturales, proyectos de infraestructura y diferentes usos del territorio.

5 Dicha propuesta de Ley fue aprobada a mediados del 2008 y entró en vigencia a finales de abril del 2009.

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La CPR y la Ley del Organismo Judicial, garantizan el acceso a la justicia gratuita en condiciones de igualdad para todos los ciudadanos, y que ésta sea pronta y cumplida. Pero las deficiencias en el funcionamiento de los tribunales de justicia, del Ministerio Público y de las instancias administrativas vinculadas al cumplimiento de la ley, impiden que estos principios sean una realidad para la mayoría de la población. Además no existe confianza sobre la idoneidad y pertinencia de las resoluciones judiciales y administrativas.

Existe falta de capacidad para hacer cumplir la legislación ambiental, debido entre otras causas a la debilidad institucional y financiera de las entidades responsables, ausencia de coordinación interinstitucional, ambigüedad de la asignación de competencias y vacíos legales en cuanto a tipificación de delitos ambientales. Por todo lo anterior hay desorden y dificultad en la aplicación de los instrumentos de política y de la legislación en la materia, lo que provoca un estado de ingobernabilidad ambiental.

No existe un proceso sistemático de fortalecimiento de la capacidad de las instituciones públicas vinculadas al ambiente y los recursos naturales, por lo que el MARN y otras instituciones carecen de los recursos humanos, financieros y técnicos para cumplir adecuadamente sus funciones.

Por desconocimiento, desconfianza y dificultades de acceso, la población no recurre a los órganos administrativos y jurisdiccionales, para reclamar el respeto de sus derechos y de las normas en materia ambiental, lo que contribuye al deterioro del equilibrio ecológico.

Las normas contenidas en la LPMMA, relacionadas con las sanciones administrativas por los daños causados y la reparación de los mismos, son insuficientes para otorgar al MARN y al Ministerio Público capacidad para sancionar y lograr su reparación.

5. Recomendaciones

Como resultado del estudio, es de gran importancia que el Congreso de la República promulgue la ley de acceso a la información, para garantizar el cumplimiento del mandato constitucional correspondiente. En esta ley se deberán establecer claramente los plazos para entregar la información y las sanciones por denegar el acceso a la misma.6

Trasladar de forma comprensible la información sobre medidas de mitigación y compromisos asumidos por los proponentes de los EEIA, a poblaciones y autoridades municipales ubicadas dentro del área de influencia de cada proyecto y fortalecer los mecanismos de monitoreo y auditoria social. Asimismo, establecer requisitos al sector industrial para que presente informes periódicos de su desempeño ambiental. Aprovechar oportunidades de fortalecimiento para la participación ciudadana contempladas en el DR-CAFTA y las que se vislumbran en el acuerdo de asociación que negocia Centroamérica con la Unión Europea.

Fortalecer y desarrollar capacidades que faciliten la difusión veraz y compresible de lo parámetros de calidad ambiental, las regulaciones legales establecidas y los derechos y deberes ciudadanos en la materia, estimulando una participación pública eficaz que fortalezca la gestión ambiental, exija el cumplimiento legal e incida en la formulación de políticas públicas.

Desarrollar los procedimientos de consulta ciudadana contemplados en el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales. Asimismo se debe precisar en el Código Municipal cuáles asuntos pueden ser objeto de consulta y cuándo su resultado sería vinculante.

Fortalecer los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, como espacios de participación ciudadana, así como la capacidad de incidencia de las agrupaciones de la sociedad civil en espacios como los órganos de dirección de CONAP e INAB, Comisión de Ambiente y Ecología del Congreso de la República y las Comisiones Municipales de Fomento Económico, Turismo, Ambiente y Recursos Naturales.

Desarrollar los mecanismos de participación contemplados en la política nacional de ambiente y recursos naturales, relativos a: diálogo para la planificación ambiental; fomento del funcionamiento efectivo de las instancias de participación ciudadana; mecanismos institucionalizados de diálogo; e instrumentos de prevención, conciliación y mediación de conflictos ambientales.

Para mejorar la protección del recurso agua es necesaria la emisión de la ley general sobre la materia contemplada en la Constitución Política de la República, así como de las normas de ordenamiento territorial que desarrollen la competencia otorgada a las municipalidades y regulen el uso del territorio.

Fortalecer las capacidades de las instituciones vinculadas al ambiente y los recursos naturales, especialmente del MARN, para que pueda cumplir con su función de rector sectorial.

Establecer un sistema de monitoreo y evaluación del cumplimiento de parámetros establecidos para mejorar la calidad ambiental, con participación de la sociedad civil (auditoría social).

6Actualmente la ley de acceso a la información ya fue promulgada y está vigente.

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Establecer un mecanismo de coordinación interinstitucional para mejorar la efectividad en el cumplimiento de las normas en materia de ambiente y recursos naturales, entre las entidades del Organismo Ejecutivo bajo la rectoría del MARN, (CONAP, MAGA, INAB, MEM) y con la Procuraduría General de la Nación, Ministerio público (Fiscalía de Ambiente) y Organismo Judicial.

Mejorar la tipificación de los delitos y faltas ambientales, así como aumentar el rigor de las sanciones y la capacidad de las instituciones vinculadas a su aplicación.

Fortalecer, en el marco de la reforma educativa, la incorporación de la dimensión ambiental como eje transversal en la currícula de estudios de todos los niveles y en los procesos de educación no formal, contemplando contenidos de acceso a la información, participación y justicia en esta materia.

Establecer programas de capacitación dirigidos a operadores de justicia, en temas relativos a información, participación y justicia ambiental, así como promover el mejoramiento y actualización de los pensum de estudios de las Facultades de Derecho de las Universidades del país.

Desarrollar procesos amplios y efectivos de divulgación de la legislación ambiental vigente, de las competencias institucionales en la materia y de los derechos y obligaciones de los ciudadanos, de forma clara, completa y comprensible, dirigidos a todos los sectores de la población, con el propósito de generar una participación pública informada, consciente y responsable.

Difusión y divulgación de los mecanismos legales de participación establecidos, dirigidos a todos los sectores especialmente a los rurales e indígenas.

Difundir la existencia del derecho a la organización y alianzas comunitarias, motivando y apoyando por todos los medios posibles la participación de la sociedad civil en la gestión de los recursos naturales y el mantenimiento de la calidad ambiental.

Garantizar el derecho a la participación igualitaria de todos los sectores, en aspectos relacionados con el uso del territorio, aprovechamiento de los recursos naturales, así como la declaratoria y co-administración de áreas protegidas.

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SECCIÓN IIISituación del acceso a la Información, la Participación y la Justicia Ambiental en Honduras

Postgrado Latinoamericano en Trabajo Social PLATS-UNAH

Asociación de Municipios de Honduras AMHON

Cultura Para Nosotros

Tegucigalpa, Honduras 2007

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Tabla de Contenidos

1. Presentación

2. Metodología


3.1 Marco Legal





4. Conclusiones

5. Recomendaciones

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1.PresentaciónHonduras es parte de la Iniciativa de Acceso desde el año 2006 a partir de la participación en el Taller de Transferencia de la Metodología de la Iniciativa de Acceso en América Latina verificado en la Ciudad de San José Costa Rica entre el 12 y 13 de julio del 2006, facilitado por la Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM), Iniciativa de Acceso México y Corporación Participa. Por Honduras participó el Postgrado Latinoamericano en Trabajo Social de la Universidad Nacional autónoma de Honduras.

Para el proceso de aplicación de la metodología en Honduras se formó un equipo de investigación, posteriormente se procedió a la formación de la Coalición Iniciativa de Acceso � Honduras y finalmente se constituyó el Consejo Asesor.

La Metodología Iniciativa de Acceso, es una alianza global de organizaciones de la sociedad civil que promueven el acceso a la información, participación y justicia en la toma de decisiones que afectan al medio ambiente, con el propósito de evaluar el Principio 10 de la Cumbre de Río. La metodología consiste en la formación de una Coalición Nacional, un Consejo Asesor y la aplicación de un instrumento de medición denominado Metodología TAI, que incluye 148 indicadores para medir el desempeño del Estado, en lo que desde la metodología se conceptualiza como el Sistema Nacional de Participación Pública para la toma de decisiones ambientales, mismo que se define a partir de tres principios de acceso: información, participación, justicia y tres componentes de fortalecimiento de capacidades, que son, las leyes, el esfuerzo del gobierno y la efectividad de las leyes y el esfuerzo del gobierno en cuanto al apoyo a la sociedad civil.

La iniciativa Acceso- Honduras está integrada por Postgrado Latinoamericano en Trabajo Social (PLATS- UNAH), Asociación de Municipios de Honduras (AMHON), y Cultura para Nosotros, quienes fueron las organizaciones encargadas de llevar a cabo el presente estudio con el apoyo y los aportes recibidos por parte del Consejo Asesor, funcionarios del gobierno central y de gobiernos locales.

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2.MetodologíaLas categorías de análisis son 4: acceso a la información, acceso a la participación, acceso a la justicia y fortalecimiento de capacidades.

1. Acceso a la Información, evalúa tres temas: el marco legal nacional relativo a la información; el esfuerzo, evalúa las acciones del Estado para otorgar acceso, incluyendo el establecimiento de las leyes, y efectividad que evalúa si las leyes y los esfuerzos del gobierno resultan en prácticas efectivas de acceso. Para evaluar el acceso a la información se definen 5 tipos de casos: emergencias ambientales; monitoreo de la calidad del aire; monitoreo de la calidad del agua; informe de instalaciones / industrias e informe de las condiciones del ambiente.

2. Acceso a la Participación, evalúa: el marco legal nacional relativo a la participación; el esfuerzo evalúa las acciones del Estado para otorgar acceso, incluyendo la implantación de las leyes y efectividad que evalúa si las leyes y los esfuerzos del gobierno resultan en acceso a la participación. Para evaluar el acceso a la participación se definen los siguientes tipos de casos analizados: creación de políticas; decisiones regulatorias y decisiones sobre proyectos.

3. Acceso a la Justicia: evalúa el marco legal nacional relativo a la justicia; el esfuerzo que evalúa las acciones del Estado para otorgar acceso, incluyendo la implantación de las leyes, y; la efectividad, evalúa si las leyes y los esfuerzos del gobierno resultan en prácticas efectivas de acceso a la justicia. Para evaluar el acceso a la justicia se definen los siguientes tipos de casos analizados: denegación de información; denegación de participación; daño ambiental e incumplimiento.

4. Fortalecimiento de Capacidades, evalúa: el marco legal nacional relativo al fortalecimiento de capacidades; el esfuerzo que evalúa las acciones del Estado para otorgar acceso, incluyendo la implantación de las leyes, y en efectividad se evalúa si las leyes y los esfuerzos del gobierno resultan en el fortalecimiento de capacidades. La evaluación del fortalecimiento de capacidades se hace en base a los mismos tipos de casos indicados para las tres categorías anteriores.

Esta primera aproximación al Principio 10 de la Cumbre de la Tierra se hace a partir de la sistematización y análisis de 18 casos seleccionados según la Metodología Iniciativa de Acceso que incluye 148 indicadores que miden el desempeño del Estado en lo que se articula como el Sistema Nacional de Participación Pública para la toma de decisiones ambientales, para dar seguimiento a cuatro grandes categorías: acceso a la información pública en el ámbito ambiental; participación de la sociedad civil; acceso a la justicia por los ciudadanos y fortalecimiento de capacidades del gobierno y los ciudadanos para hacer efectivo el Principio 10.

Casos de Estudio por Categoría

Casos

Acceso a la información

Calidad del agua potable

Contaminación del aire por el incremento en la generación de energía térmica.

Contaminación del aire por trasporte en Tegucigalpa

El sector maquila de Honduras y riesgos ambientales y sociales.

Incendios Forestales

Informe del Estado y Perspectivas del Ambiente

Lucha contra la desertificación y sequía

Vulnerabilidad de la ciudad de Tegucigalpa ante las inundaciones y deslizamientos.

Acceso a la

Manejo de Recursos Naturales

Manejo de residuos sólidos urbanos

MARCHA NACIONAL POR LA VIDA

Mesa Sectorial Agroforestal

Participación del FONAC en el proceso de elaboración de la Ley Forestal

Uso ilegal del Agua

Acceso a la Justicia

Daños en comunidades por aprovechamiento ilegal de productos forestales y Usurpación de Agua

Extracción ilegal de arena y socavamiento de las bases del puente Juan Ramón Molina

Hurto de productos forestales en perjuicio del Estado de Honduras, daños al ambiente

Usurpación de área verde en terrenos comunales, propiedad de Alcaldía Municipal

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3.Resultados del estudio

3.1Marco legal

Para lograr la valoración del marco jurídico ambiental y el desempeño de la gestión pública, se han revisado 64 documentos y realizado alrededor de 100 entrevistas a funcionarios del gobierno central y local, así como a representantes de ONG’s, organizaciones sociales e intelectuales cuya opinión era relevante para los casos analizados. Los 18 estudios de caso se seleccionaron bajo los criterios de la metodología TAI y todos son casos anteriores al año 2005.

Se ha podido constatar que el marco jurídico que regula el ambiente en Honduras es amplio, constitucionalmente se establece que el Estado, a través de la Administración Pública centralizada y descentralizada es responsable de conservar el medio ambiente, en la Ley General del Ambiente, Decreto No. 104-93, se define como una de las funciones del Estado, la de preservar la salud y conservar los recursos naturales y en la Ley de Municipalidades, Decreto No. 134-90, se regula lo referente a la protección local del ambiente.

Existen otras leyes como la Ley de la Procuraduría del Ambiente y Recursos Naturales, Ley de la Administración Forestal del Estado (AFE-COHDEFOR), Ley Forestal, Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA), Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento, Reglamento General de la Ley Marco del Sector Agua y Saneamiento, los Tratados y Convenios Internacionales en defensa del ambiente, ratificados por Honduras que tienden a la cooperación internacional en defensa del medio ambiente y las leyes de declaración de zonas protegidas, de áreas naturales protegidas, de parques de refugio de vida silvestre, etc.

La administración del sector ambiente se hace por medio del Sistema que encarga a la Secretaría de Estado en el Despacho del Ambiente (SEDA) la coordinación interinstitucional de los órganos de la Administración Pública centralizada y descentralizada con competencia en materia ambiental, para que estos interactúen en base a sus atribuciones legales en la defensa de los recursos naturales, el ambiente y el ecosistema.

No obstante esa normativa, en la sección de derechos y garantías ciudadanas de la Constitución no se norma sobre los derechos ambientales. Por otra parte, existen leyes que en el tiempo han ido perdiendo actualidad, se han vuelto lesivas a los intereses medioambientales y económicos del país, que requieren revisión ya sea para proponer reformas, derogarlas o emitir nuevas leyes.

El acceso por parte de la población hondureña a la legislación ambiental es complicado debido a la gran dispersión en que se encuentra, no existe una instancia institucional del Estado ya sea del poder ejecutivo, legislativo o judicial que concentre la normativa jurídico administrativa ambiental, que permita a la población informarse. Hecho este que hace que gran parte de la población desconozca su existencia y por tanto se limite el acceso a la justicia ambiental.

Los límites del acceso están mediados entre otros, por el desconocimiento de la población de la existencia de una normativa ambiental para cada caso concreto, la disponibilidad de recursos económicos por parte de la población para desplazarse hacia los centros donde se encuentran las instituciones y el escaso acceso a asesorías que orienten al ciudadano, lo burocrático de las instancias administrativas y judiciales y la gran inversión en tiempo que tienen que realizar las personas interesadas para acceder a la justicia ambiental.

3.2 Acceso a la información

En cuanto al acceso a la información definida ésta como la piedra angular de la toma de decisiones, dándole al público evidencia y conocimiento para monitorear y decidir sobre el estado del medioambiente, se ha constatado que el marco jurídico es amplio y garantiza en forma general el acceso a la información, sin embargo, la aplicación de este principio se ve limitado principalmente por la falta de información sistemática y actualizada.

El Artículo 103 de la Ley General del Ambiente, Decreto No. 104-93, establece el derecho a la información sobre temas ambientales, en la ley se indica que la población tiene derecho a conocer información sobre el estado del ambiente en general, para ello, las entidades públicas deberían generar información. La ley no prohíbe que se difunda información sobre temas ambientales.

En la Ley General del Ambiente se estipula el desarrollo y coordinación de un Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA). El artículo No. 39 del Reglamento General de la Ley del Ambiente en el literal a, estipula: levantar los inventarios de los problemas ambientales y apoyar la realización de inventarios de los recursos naturales del país. El SINIA deberá mantenerse actualizado permanentemente y debe ser alimentado por cada una de las instituciones públicas con responsabilidades en el mismo. Sin embargo, en la Ley del ambiente, no se especifica que tipo de informes y la periodicidad con que deben de hacerse, aunque el Presidente de la República, anualmente debe dar un informe ante el Congreso Nacional, el Sistema Nacional de Información Ambiental SINIA presenta limitaciones en su funcionamiento, generando muy poca información. El sistema de monitoreo y seguimiento en la producción de información no funciona y no existe penalización por no entregar información a la población.

Las diferentes instituciones reguladoras del sector ambiental también poseen en su normativa específica la función de desarrollar sistemas de información del sector que les corresponde, sin embargo, los diferentes sistemas de información existentes tienen problemas de continuidad y actualización, como el Centro de Estudios y Control de Contaminantes CESCCO de la SERNA; el Sistema de Información de Agua y Saneamiento de Honduras SINFASH, COHDEFOR, el Plan de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación PAN-LCD contempla un Sistema de Información SINPAN; el SIERP, el INFOAGRO, el CIEF, el SINIT, el SIAM, el SIAH este último en procesos de consolidación.

No todas las Secretarias del sector generan oportunamente la información, ya que no cuentan con los medios necesarios para generar, procesar y difundir ampliamente la información y entre un período de gobierno a otro, siempre se presenta el problema de discontinuidad y pérdida de bases de datos. En cada nuevo período de gobierno se deben hacer grandes esfuerzos por volver a desarrollar la infraestructura y bases de datos para la producción de información.

El principal obstáculo para acceder a la información lo constituye el hecho de que la información no se produce sistemáticamente. La falta de un sistema eficiente y regular de monitoreo restringe el derecho de la población a ser informada, siendo la principal causa de los problemas operacionales de generación y difusión de la información en las instancias administrativas del Estado.

La información disponible es accesible al público que la solicite, se entrega de forma gratuita y para algunos casos está disponible en las páginas Web de las instituciones.

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3.3 Participación pública

En relación a la participación pública, definida como la oportunidad de los ciudadanos de expresar opiniones, desafiar decisiones y dar forma a las políticas que afectan a sus comunidades y su ambiente, ha sido posible identificar los vacíos jurídicos de la normativa ambiental, pero también se ha podido identificar los esfuerzos del Estado hondureño, de la sociedad civil y de la cooperación internacional por abrir espacios de ejercicio de la participación en pro del medio ambiente.

La información producida por las entidades públicas es de acceso público, no obstante, no existe de forma explícita en el apartado de derechos y garantías de la Constitución, un artículo que ordene a los funcionarios y empleados que faciliten la información. En los últimos meses se ha generado un debate a nivel de las organizaciones de la sociedad civil sobre el proyecto de Ley de Acceso a la Información que ha culminado con su aprobación por el Congreso nacional en el mes de marzo de 2006 (Ley de Participación Ciudadana Decreto No 3 - 2006)

En los últimos años se han puesto en marcha una serie de mecanismos que procuran la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre temas importantes para el país. El Foro de Convergencia Nacional; el Foro Nacional de Participación Ciudadana; los Consejos de Desarrollo Municipal y Departamental; las Mesas Comunitarias de la Participación Ciudadana; el Programa MARENA. Se han creado mecanismos de diálogo tripartito como las Mesas Sectoriales.

En el Art. 3 de la Ley de Participación Ciudadana, se establecen como mecanismos de la Participación Ciudadana entre otros: 1) Plebiscito; 2) Referéndum; 3) Cabildos abiertos municipales; 4) Iniciativa Ciudadana; y, 5) Otros señalados en la Ley. La Ley de Municipalidades en el Art. 33-b indica las sesiones de cabildo abierto. La existencia de los mecanismos de participación obliga a crear la infraestructura que permita la participación. Los mecanismos están vinculados a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza.

En cuanto a la participación en materia ambiental, La Ley General del Ambiente tiene normado en la sección segunda artículos del 88 al 91 el derecho a la participación y a la información, estableciendo que los habitantes en sus respectivos municipios tienen el deber y el derecho de participar en todas las acciones de defensa y preservación del ambiente y del uso racional de los recursos naturales de su respectivo término municipal.

La ley de municipalidades por su parte tiene establecidos mecanismos de participación por medio de los cuales los ciudadanos y ciudadanas pueden participar en la toma de decisiones como son los plebiscitos (Art.17-18), cabildos abiertos y asambleas de carácter consultivo (art.19).

En los documentos revisados no se encontró a nivel de las instancias del Estado una experiencia donde se ponga a disposición del público una descripción de los procesos de toma de decisiones en materia ambiental incluyendo el derecho a participar. No se encontró tampoco un documento que refiera a la existencia de un sistema de supervisión y monitoreo por el no cumplimiento, que aseguren que las entidades vinculadas cumpla sus obligaciones de facilitar la participación pública.

En la legislación revisada no se encontró norma alguna que establezca límites en cuanto al acceso a la participación en temas medioambientales, sin embargo, es muy recurrente el hecho de que no se entrega información relevante al público sobre opciones de decisión y sus impactos sobre el medioambiente y la salud, la información que se entrega, por lo general no está actualizada y normalmente, son poco los interesados que la buscan.

No existe un sistema de monitoreo ni penalización por no cumplimiento en la entrega de información al público, pero se promueve la participación comunitaria, a través de sus organizaciones, encaminada al mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Los ciudadanos pueden participar en el proceso de toma de decisiones, pero no existe una clara descripción del proceso para hacerlo; el público no está informado sobre cómo pueden contribuir al proceso de toma de decisiones.

Ni en el nivel local, ni en el central de gobierno se cuenta con personal explícitamente responsable de la participación pública. Aunque se cuenta con algunos instrumentos de participación como lo son los cabildos abiertos y los plebiscitos, según las consultas realizadas, como responsabilidad del Estado ni a nivel nacional ni en el nivel local, se han entregado pautas o capacitación sobre participación pública en materia ambiental, no ha sido ese tema una preocupación del Estado.

3.4 Acceso a la justicia ambiental

En el acceso a la justicia, con cuyo estudio se busca analizar como el sistema judicial permite a los ciudadanos buscar ayuda legal si sus derechos de acceso han sido negados o si han sufrido daños ambientales. El resultado ha permitido constatar que la aplicación de la justicia en los casos de estudio ha sido conforme a ley, los vacíos más importantes están relacionados a la ausencia de mecanismos para el resarcimiento de los daños ambientales y el control del cumplimiento de las sentencias.

Constitucionalmente, el artículo 80, garantiza el derecho de acción y petición por motivos de interés general o particular a todas las personas individuales y colectivas, naturales y jurídicas. La legislación procesal norma lo relacionado con la competencia e independencia de Jueces y Magistrados (Art.1 del Código de Procedimientos Comunes) y (Art.7 la Ley de Organización y Atribución de los Tribunales), el Código de Procedimientos Penales Art.7 norma lo relacionado con la independencia de jueces y magistrados.

Son derechos ciudadanos los recursos de revisión, amparo, apelación y casación, no obstante, la ley es rígida en cuanto a qué se puede apelar y tiene establecidos los casos y los plazos en los cuales una persona demandante en un caso determinado puede apelar.

Aunque en el país no hay juzgados especializados en temas ambientales, los delitos ambientales son ventilados en los juzgados de lo civil o de lo criminal dependiendo del tipo de demanda entablada, también se recurre constantemente a la práctica del foro, donde participan las partes interesadas y las entidades públicas involucradas, foros que poseen las competencias técnicas adecuadas y se hace la relación de leyes vinculadas, como ser: la Ley del Ambiente, Constitución de la República, Código Penal, Código de Procedimientos Penales, Reglamento de Zonificación de la AMDC. etc.

En cuanto a la firmeza de las decisiones, las normas, leyes y reglamentos o políticas mientras estén vigentes su aplicación es obligatoria. En la actualidad existe toda una apuesta por mejorar y hacer eficiente el desempeño del poder judicial, se ha creado el Tribunal Superior de Cuentas en sustitución de la Contraloría General de la República, los Magistrados del Poder Judicial se eligen por medio de una Junta Nominadora con la participación de la sociedad civil. Se ha elevado el número de magistrados de 9 a 15 y se ha aumentado el periodo en el ejercicio de sus funciones, de cuatro a siete años.

En el Ministerio Público y el Poder Judicial existe la restricción de acceso al caso cuando se está en proceso de investigación, una vez pasado, cualesquiera persona interesada puede solicitar información incluso a nivel de certificación.

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Existe también en el Poder Judicial una instancia estadística de acceso público que a solicitud de parte puede brindar información. Generalmente el acceso a la información no es expedito, es muy complicado y burocrático. En los juzgados y tribunales los expedientes de los casos solamente se prestaran a profesionales del derecho mediante la presentación de su carné y el registro del expediente en un libro y a personas naturales que demuestren su interés y vinculación en el caso previo también a su debida identificación.

Los medios de comunicación diariamente hacen una relación de los casos que se ventilan en las instancias judiciales. Existe también en el Poder Judicial una instancia estadística de acceso público a solicitud de partes, puede brindar información, en la medida que las personas manifiesten un interés fundado en determinado caso, podrán solicitar a las autoridades judiciales que les proporcionen la información referente.

Constitucionalmente cualesquiera persona natural o jurídica puede -accionar pedir ante los órganos jurisdiccionales del Estado. Este derecho está fuertemente condicionado por el conocimiento, información, recursos económicos y la pronta y oportuna administración de justicia.

En el análisis de los casos se encontró que los límites del acceso están relacionados a información y conocimiento de los derechos por parte de las personas afectadas, el acceso a instancias de administración de justicia, la agilidad y oportunidad de la entrega de la respuesta y los recursos económicos de que deben disponer las personas para preparar una petición, así como con información.

La legislación procesal establece los tiempos y los términos para emitir los dictámenes, las partes intervinientes por medio de sus representantes deben ser informados de la agenda establecida y los plazos. En la práctica existen limitaciones, los problemas que se presentan en este aspecto tienen relación con el conocimiento procesal que pueden tener las partes y las actuaciones procesales, las cuales son mediadas por la oportunidad de la presentación de las acciones, la expertís de los intervinientes y el accionar de la instancia judicial que en materia ambiental presenta las limitaciones de que no cuenta con personal técnico capacitado en ese campo. En ese sentido, para dictaminar sobre asuntos específicos tienen que acudir a personal especializado lo que incide en los plazos de resolución.

En cuanto a tiempo en los casos revisados el foro tuvo un accionar adecuado, no medió ni celeridad ni lentitud, actuó de acuerdo a lo que manda la norma, ello sin desconocer que el comportamiento del caso en cuanto a celeridad esta limitado por los plazos establecidos en la legislación, la carga de trabajo y eficiencia de la instancia judicial y sobre todo por el impulso procesal que le dan las partes.

Los costos y acceso a entrega de justicia están relacionados con la inversión en tiempo, recursos humanos y logísticos que hace el personal de la fiscalía, de la policía, de las instancias administrativas relacionadas y del poder judicial.

Los costos son por trámites, desplazamiento de los pobladores de una comunidad a la sede de las instancias vinculadas con la resolución del caso, en ese aspecto la inversión en tiempo que tuvieron que hacer las partes fue elevada, el acceso a la justicia por parte de la población siempre está mediado por disponibilidad de tiempo, conocimientos y recursos económicos.

En los casos analizados, el foro emitió un fallo fundamentado en ley, en este aspecto un reclamo pendiente en la administración de justicia es la falta de prontitud y oportunidad en la resolución de los casos.

Los canales de acceso para resolver este tipo de caso están referidos a instancias de investigación como ser la Policía, la Dirección de Investigación Criminal, la Fiscalía del Medio Ambiente, instancias administrativas y judiciales como los juzgados y tribunales. En ese aspecto la legislación les da a todos los ciudadanos y ciudadanas el derecho de libre acceso a la justicia.

Aunque el libre acceso a la justicia es un derecho constitucional y humano, entre lo que dice la ley y lo que sucede en la práctica hay diferencias, para acceder a la justicia por parte de los ciudadanos se requiere de conocimiento, de tiempo, de recursos económicos, disposición de información y de parte de las instancias vinculadas con la administración de justicia se requiere de transparencia, oportunidad, prontitud y conocimiento.

3.5 Fortalecimiento de capacidades

En cuanto a la creación de capacidades, la Ley General del Ambiente, establece la necesidad de fortalecer las capacidades de la población en temas ambientales. En el Artículo 9, inciso f. se enuncia: fomentar la educación e investigación ambiental para formar una conciencia ecológica en la población y en el Reglamento General de la Ley del Ambiente, Art. 59, queda establecido que la Secretaría del Ambiente tendrá la obligación de asistir a las municipalidades en el cumplimiento de sus funciones, a efecto de apoyarlas en lo relativo a la protección y conservación del ambiente y los recursos naturales.

Los organismos de gobierno del nivel central como municipal, así como la sociedad civil necesitan conocimiento especializado, habilidades y capacidades para facilitar el acceso público de la información, participación y justicia. Se ha podido verificar que la ley estipula el fortalecimiento de capacidades en materia ambiental, no así, para formar capacidades entre los funcionarios públicos, sociedad civil y medios de comunicación sobre el acceso a la información, participación y justicia.

A pesar de que la ley establece el derecho a la información, no ha habido actividades de fortalecimiento de capacidades del público sobre el acceso a la información. La Ley de Transparencia y Acceso a la información ha sido aprobada recientemente (30 de diciembre de 2006). Se espera que para su aplicación se hagan esfuerzos de fortalecimiento de capacidades.

Un obstáculo es la disponibilidad de presupuesto para actividades de formación en acceso a la información. El escaso presupuesto se utiliza para informar a la población a través de los medios escritos y radiales y en la elaboración de algunas hojas volantes, panfletos, boletines informativos entre otros; la página Web. En algunos casos se cuenta con bibliotecas especializadas.

Ni la Constitución de La República, ni la Ley General del Ambiente, ni la Ley de Municipalidades contienen en su articulado algún mandato que de forma explícita exija al gobierno que ofrezca al público orientación o capacitación sobre cómo afectan al medio ambiente las decisiones que toman.

La Ley General del Ambiente en la Sección segunda artículos del 88 al 91 contempla el derecho a la participación y la información y la Ley de Municipalidades contempla algunos mecanismos de participación como ser los cabildos abiertos y los plebiscitos las mismas no dicen nada respecto a que el gobierno tenga la obligación de brindar asistencia técnica, orientación o capacitación en participación e información.

En el Artículo 3 del Reglamento para el Manejo de Residuos sólidos, se establece que las Municipalidades a través de la Unidades Ambientales Municipales (UMA), deberán promover y coordinar con las instituciones gubernamentales y no gubernamentales y la empresa privada campañas de educación ambiental para generar una actitud favorable por parte de la comunidad en el manejo adecuado de los residuos sólidos, pero actualmente, el programa de educación ambiental existe solo a nivel de proyecto.

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En la normativa revisada no se encontró un artículo que exija al gobierno central fortalecer las capacidades de los gobiernos subnacionales en participación. Esta es una tarea pendiente, mejorar las competencias técnicas, científicas, tecnológicas, organizacionales de las personas vinculadas con participación en asuntos medioambientales. El único caso que asume el fortalecimiento de capacidades en participación ciudadana a nivel local, dado que es una de sus finalidades es el Programa MARENA

Los casos analizados permiten observar que los esfuerzos existentes en el fortalecimiento de capacidades para la participación ciudadana, están orientados a grupos específicos de la sociedad, según se definan los objetivos y alcances de los programas y procesos generados, no se ha podido establecer a partir de estos casos, que existan instancias orientadas al fortalecimiento de capacidades a la sociedad civil en general, así como de los medios de comunicación.

Uno de los impactos reconocidos es la generación de mecanismos e instancias de dialogo entre el gobierno y la sociedad civil, con el acompañamiento de la cooperación internacional. Que han resultado ser mecanismos novedosos para motivar la participación.

Por medio de los programas que se han creado se hacen esfuerzos por involucrar a las comunidades locales, y representantes de organizaciones y de partidos políticos en procesos de diálogo, diagnóstico y capacitación sobre termas ambiéntales. La limitante que se identifica es la dependencia del financiamiento externo para su funcionamiento, lo que puede estar limitando la sostenibilidad de los esfuerzos y no en todas las experiencias analizadas se cuenta con programas de fortalecimiento de capacidades para facilitar los procesos de participación.

En los casos donde existen proyectos que incentivan la participación, por el hecho de disponer de metodologías diseñadas específicamente para asegurar la participación de los sectores involucrados, se han tenido procesos de comunicación, diagnóstico y toma de decisiones respecto de los temas de interés identificados por los programas.

Sin embargo, los mecanismos de participación en materia ambiental establecidos en la legislación (Ley General del Ambiente y la Ley de Municipalidades) necesitan ser conocidas en el ámbito local, hace falta a nivel de las instancias locales un mecanismo que permita a los pobladores/as informarse/capacitarse para que puedan hacer un uso eficiente de estos preceptos en materia ambiental.

En cuanto a la creación de capacidades, en donde se considera que: tanto los organismos de gobierno como la sociedad civil necesitan conocimiento especializado, habilidades y capacidades para facilitar el acceso público a la información, participación y justicia. Se ha podido verificar que la ley estipula el fortalecimiento de capacidades en materia ambiental, no así, para formar capacidades entre los funcionarios públicos, sociedad civil y medios de comunicación sobre el acceso a la información, participación y justicia.

El marco jurídico general y específico del país contiene los mecanismos, medios y canales que definen como derecho de la población el acceso a la información, participación y justicia en materia ambiental, los problemas principales para el cumplimiento del marco jurídico en materia ambiental consiste en las debilidades de las instancias responsables para hacer efectivo el cumplimiento en cuanto al acceso a la información. El país deberá proceder a ampliar los mecanismos que hagan posible el cumplimiento del principio 10 de Río.

4.ConclusionesEn el país el marco jurídico general como declaración de principios establece el derecho al acceso a la justicia ambiental, en ese aspecto, se puede decir que la población goza del derecho de petición. En cuanto a los mecanismos de acceso no siempre están claramente definidos, especialmente en las instancias administrativas.

Aunque se presentan lagunas u obsolescencia en cuanto qué hacer en determinadas situaciones, el marco jurídico especifico presenta mayor claridad en lo relacionado a los mecanismos de acceso a las instancias jurisdiccionales y administrativas.

El marco jurídico general y específico del país no estipula plazos ni sanciones para que las instancias públicas permitan el acceso a la información a la población solicitante.

El acceso a la información en las instancias gubernamentales no es muy expedito, para acceder a información pertinente es necesario seguir trámites que generalmente son burocráticos y requieren de algún conocimiento administrativo. En los casos revisados las partes pudieron acceder a información oficial mediante solicitud presentada. Los casos que se ventilan en el poder judicial son de conocimiento público, igualmente en el Ministerio Público.

El acceso por parte de la población hondureña a la legislación ambiental es complicado debido a la gran dispersión en que se encuentra. No existe una instancia institucional del Estado ya sea del poder ejecutivo, legislativo o judicial que concentre la normativa jurídico administrativa ambiental, que permita a la población informarse.

No se encontró un programa por parte de las instancias judiciales y del Ministerio Público que informen sobre los procedimientos que debe seguir una persona natural o jurídica en el caso de encontrarse en un conflicto en particular, o que informen al público sobre las instancias con que cuentan, el tipo de casos que atienden y su localización.

No existen instituciones con fondos públicos que reparen el daño causado por terceros, la generalidad de la legislación casi siempre norma que el daño causado debe ser reparado por quien lo causa. Lo que existe con fondos públicos es la defensa pública.

Del análisis de los casos estudiados, se puede constatar que no existen mecanismos jurídicos para que las instancias públicas desarrollen capacitación a los funcionarios públicos y municipales a efecto de fortalecer capacidades en materia de acceso a la información y participación a la población.

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5.Recomendaciones El Estado deberá promover los mecanismos necesarios para definir y cumplir plazos y sanciones para que las instancias públicas permitan el acceso a la información a la población solicitante.

Para el acceso a la información en las instancias gubernamentales, estas deben publicar ampliamente las formas de acceso a la información pertinente para hacer los trámites.

Es necesario un esfuerzo para concentrar la normativa jurídico-administrativa ambiental de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial para facilitar que la población se informe.

Es importante formular y ejecutar un programa por parte de las instancias judiciales y del Ministerio Publico para que informen sobre los procedimientos que debe seguir una persona natural o jurídica en el caso de encontrarse en un conflicto en particular, o que informen al público sobre las instancias con que cuentan, el tipo de casos que atienden y su localización.

El Estado deberá analizar la conveniencia de generar fondos públicos que reparen el daño causado por terceros. La defensa pública si cuenta con fondos públicos.

El Estado deberá crear programas de fortalecimiento de capacidades en materia de acceso a la información y participación de la población en materia ambiental.

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SECCIÓN IVSituación del Acceso a la Información, la Participación y la Justicia Ambiental en El Salvador

Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES)

OIKOS Solidaridad

Asociación Amigos del Medio Ambiente de Sonsonate (AMAS)

Asociación ¡VAMOS! El Salvador

Centro Salvadoreño de Tecnología Apropiada (CESTA)

Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD)

Firma Legal López Guzmán

San Salvador, El Salvador 2007

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Tabla de Contenidos

1. Presentación

2. Metodología


3.1 Marco Legal





4. Recomendaciones

5. Anexo

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1.PresentaciónEn el mes de junio de 1992, en Río de Janeiro Brasil, se realizó la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, reafirmando la Declaración de la Conferencia sobre el Medio Humano, aprobada en Estocolmo en junio de 1972 y reconociendo la naturaleza integral e interdependiente de la Tierra nuestro hogar. En esa Conferencia se proclamó la denominada Declaración de Río -suscrita entre otros, por el Gobierno de El Salvador, lo cual la convierte en Ley del país- que consta de veintisiete Principios. Este trabajo está fundamentado en el Principio 10, P10, el cual establece que:

‘‘El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierren peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes’’.

Con la finalidad de promover y mejorar la aplicación del mismo, se organizó una coalición de países la cual se denomina Iniciativa Acceso a partir de la cual también se constituyeron coaliciones nacionales integradas por organizaciones de la población civil y cuya responsabilidad es evaluar periódicamente qué están haciendo y cómo lo están haciendo, sus respectivos gobiernos y sus instituciones para cumplir con el P10. Este trabajo, evalúa de manera particular, el tema de acceso a la información de carácter ambiental, lo cual es de suma importancia para el análisis del cumplimiento del P10 en El Salvador.

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2.MetodologíaLa Iniciativa Acceso es una metodología internacionalmente reconocida, constituida por un conjunto de instrucciones y preguntas que evalúan el desempeño del Estado en los temas de Acceso a la Información, a la Participación, a la Justicia y al Fortalecimiento de Capacidades para la toma de decisiones ambientales. Mide los estándares mínimos para implementar los derechos de acceso, a través de indicadores legales, de esfuerzo y de efectividad.

El tema concreto de este trabajo es el primero de esos derechos: El Acceso a la Información que es evaluado utilizando la versión 2.0 de la Metodología, lanzada por la Iniciativa Acceso a partir del 2006, después de la revisión y refinamiento de los indicadores de la primera versión. Con esta nueva versión se logra mejorar la lógica subyacente, balanceando la atención en la Ley y la Práctica y a la vez mejorando la flexibilidad para el análisis. Asegura compatibilidad con la versión anterior, ampliando la escala de los valores de cada indicador e identificando un sistema de indicadores de la base que deben aplicarse al conducir una investigación.

La metodología permite medir el acceso a la información, en tres ámbitos:

Legal, mediante indicadores (preguntas) enfocados al nivel de los acuerdos y declaraciones internacionales suscritos por El Salvador; al nivel Constitucional y de las leyes secundarias que se refieren de manera general al tema medioambiental y especial a cada uno de los casos de estudio. Se hacen preguntas basadas en la existencia y calidad, del marco legal que respalda los derechos de acceso; cuyas respuestas se constituyen en los indicadores enfocados al esfuerzo que realizan las entidades gubernamentales para facilitar el acceso a la información y la efectividad de este esfuerzo en la práctica. Para ello se formulan preguntas sobre la existencia, tiempo, facilidad, regularidad y alcance de las prácticas de acceso a la información, como también preguntas relacionadas el efecto logrado con las mismas.

El ámbito de Legislación se evalúa en varios niveles, que van desde la identificación de normas que prohíben la generación y difusión de información, pasando por aquellas que omiten este derecho; otras que permiten alguna generación/información, hasta aquellas que exigen una extensa generación/información, del tema que se está investigando.

De igual manera, el ámbito del esfuerzo gubernamental y la efectividad, se evalúan en varios niveles, comenzando por la negación o prohibición; condiciones inadecuadas; casi adecuadas; extensas o adecuadas. Cada uno de estos aspectos agrupa un conjunto de indicadores cuyo promedio proporciona el criterio con el cual se va a calificar cada aspecto.

Para desarrollar los ámbitos y la asignación de niveles, del acceso a la información se cuenta con Hojas de Trabajo que proporcionan las diferentes valoraciones y donde se va evaluando uno por uno los indicadores correspondientes, se mide el nivel de cumplimiento, se le asigna la calificación correspondiente y se justifica la calificación asignada. Cada uno de los indicadores contiene las pautas de investigación a utilizar y las posibles fuentes de información donde indagar en el país, las que facilitan al investigador el procedimiento a realizar.

Casos de Estudio por Categoría

Categorías Casos

Acceso a la información

1. Huracán Stan, desastre en la quebrada EL GARROBO.

2. Manejo de los Desechos Sólidos. Caso MIDES.

3. Informe GEO 2002.

4. Monitoreo de la Calidad del Agua.

5. Monitoreo de la Calidad del Aire.

6. Informe de industria Nejapa Power.

7. Informe de industria Coca Cola El Salvador.

Acceso a la Participación Pública

8. Política Nacional del medio Ambiente.

9. Plan de Nación.

10. Plan Nacional de turismo 2014.

11. Programa de desarrollo de la zona oriental.

12. Proyecto vial ‘‘By Pass Usulután’’.

13. Campo de Golf El Espino: ‘‘Ampliación de cancha de golf club campestre Cuscatlán’’.

Acceso a la Justicia

14. Caso Diego de Holguín /finca el Espino.

15. Caso estudiado: Problemática en Quebrada El Garrobo.

16. Usurpación de área verde en terrenos comunales, propiedad de Alcaldía Municipal.

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3.Resultados del estudio3.1 Marco legal

El Salvador ha suscrito y ratificado tratados internacionales que se constituyen por lo tanto, en Leyes de la República. El acceso público a la información que posee el Estado, es un derecho reconocido internacionalmente.

La Constitución de la República por su parte, no deja claro el derecho de acceso a información pública y tampoco ambiental, contiene únicamente los dos artículos citados que hacen referencia al derecho que tiene toda persona a dirigir peticiones por escrito a las autoridades y al derecho de respuesta.

Si él o la interesada hacen sus peticiones ‘‘por escrito’’ la autoridad debe dar una respuesta, aunque no queda establecido cuánto tiempo habrá que esperar para que ésta pueda ser otorgada. Como puede observarse, las declaraciones internacionales así como la Constitución de la República, reconocen el derecho de la población a ser informada, pero no existe una exigencia explícita hacia el gobierno, a que cumpla ese derecho. Eso no significa tampoco que el acceso esté ‘‘prohibido’’, pero el hecho de no estar específicamente legislado conlleva a una débil aplicación del derecho de los ciudadanos y ciudadanas para conocer y tener acceso a la información.

Por su parte, tanto la Ley del Medio Ambiente como su Reglamento, contienen de forma expresa el derecho de acceso a información ambiental. En ellos se expresa el derecho que tiene la población a ser informada oportunamente de las políticas, planes y programas ambientales, específicamente en la definición de la política ambiental, las concesiones para la explotación de recursos de su respectivo municipio, en la fiscalización y vigilancia para la protección del medio ambiente y en las actividades que requieran un permiso ambiental y puedan afectarles.

La Ley del Medio Ambiente contiene de forma expresa el derecho de acceso a información ambiental, desarrollado en el artículo 9, en el cual se establece el derecho que tiene la población a ser informada oportunamente de las políticas, planes y programas ambientales, específicamente en la definición de la política ambiental, las concesiones para la explotación de recursos de su respectivo municipio, en la fiscalización y vigilancia para la protección del medio ambiente y en las actividades que requieran un permiso ambiental y puedan afectarles.

Igualmente en el Título III, Instrumentos de la Política del Medio Ambiente cataloga la información ambiental como instrumentos de la política del medio ambiente. El Capítulo V de la Ley está referido a la ‘‘Información Ambiental’’, el contenido en el art. 30, inc. 1: El MARN y el SINAMA deben recopilar, actualizar y publicar la información ambiental que les corresponda manejar. Final del Inc. 2: ‘‘...la cual será de libre acceso al público’’.

En cuanto a la obligación de generar el informe del estado del ambiente, está contemplado en el Art. 31 de dicha ley - El Ministerio elaborará cada dos años para su presentación a la nación a través del Presidente de la República el informe nacional del estado del Medio Ambiente.

El Reglamento desarrolla varios aspectos importantes sobre la información ambiental como el objetivo y administración de la información, atribuciones del ministerio y las unidades ambientales y las limitaciones al acceso a la información ambiental.

El resultado de esta evaluación refleja entonces como punto fuerte, la existencia de leyes especiales y específicas que exigen a las entidades gubernamentales, que generen y presenten información acerca de los casos de estudio seleccionados, aunque aun tengamos en el país, un control casi total de los medios de comunicación escritos, radiales y televisivos que sesgan la información para la ciudadanía y sobre todo que aún no existe, ninguna ley especial de ‘‘Acceso a la Información’’ (Véase La Prensa Gráfica del 16 de noviembre de 2006, pág. 6) ni siquiera el interés por parte del Ejecutivo para formularla; además de que apenas está tratado este derecho en la Constitución. Con todo, vale la pena destacar los esfuerzos que realizan diferentes instancias de la sociedad para generar el debate hacia la construcción de una Ley de acceso a la información pública.

La participación, protección, conservación y recuperación del medio ambiente; así como normar la gestión ambiental, pública y privada y asegurar la aplicación de los tratados o convenios internacionales celebrados por El Salvador; es también asegurada por la Ley del Medio Ambiente7.

3.2 Acceso a la información

A nivel de legislación competente, se puede considerar que la ley proporciona cierto acceso a la información sobre el estado del medio ambiente, la ley brinda ciertos mecanismos y procedimientos necesarios, pero todos ellos están en leyes secundarias y no garantizada plenamente en la Constitución de la República, ni tampoco existe una ley especial que permita claramente el acceso a la información. Las leyes y reglamentos específicos no plantean claramente la forma y mecanismos para brindar información al público ni cómo este puede acceder a ella.

Los esfuerzos realizados en la práctica, para cumplir con la responsabilidad de facilitar el acceso a la información en poder del Estado, se califican, después de analizar la información obtenida en la investigación de campo realizada en cada uno de los casos seleccionados; como INSUFICIENTE.

La no existencia de un mecanismo que verifique la conformidad de la revelación del gobierno de información en una base regular, no permite en su totalidad que las respuestas del gobierno a peticiones específicas sean completas, pertinentes o precisas.

La generación, recopilación y difusión de información de cara a elaborar el informe nacional del estado del ambiente se desarrollan en el contexto de un marco regulatorio elemental; por una parte existen algunos principios orientadores como exigencias claras de elaboración del informe, mantenimiento de infraestructura y plazos; pero también existen vacios relacionados al nivel de difusión y de clarificación de los limites y restricciones a información de carácter confidencial.

No se realizó una eficiente difusión del informe GEO 2002 provocando desconocimiento y falta de interés por parte del público, OSC y gobiernos municipales, quienes no solicitan este tipo de información, al parecer irrelevante para la toma de decisiones. En este sentido, el esfuerzo por alcanzar la audiencia del objetivo es limitado, al no ser oportuna, ni regular. A pesar que obtener el informe resulta económico, no se han entregado pautas, ni capacitaciones sobre acceso a la información, ni pautas que clarifiquen como obtener la información disponible.

A nivel de esfuerzo, el sistema de manejo integrado de la información sobre el estado ambiental de la nación es limitado en alcance y en calidad. El Salvador aún no publica por cuenta propia reportes completos sobre el Estado del Ambiente; lo que surge del actual sistema de información, no ha sido sistematizado por el MARN y se encuentran datos dispersos en las distintas entidades especializadas.

7 Ley de Medio Ambiente, capítulo II, participación de la población en la gestión ambiental, Art. 9 de la participación de los habitantes, Art.10, de la participación de la comunidad, y Art. 25 sobre las consultas públicas. La Ley de Medio Ambiente fue creada por Decreto Legislativo No. 233 del 02 de marzo de 1998, publicado en Diario Oficial Número 79 Tomo 339 del 04 de mayo de 1998.

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No existe mandato específico sobre fortalecimiento de capacidades en el tema ambiental y de acceso a la información, que sea dirigido para los funcionarios tanto de las agencias gubernamentales que tienen a su cargo la responsabilidad de la elaboración del informe, como tampoco de los gobiernos municipales. La Ley no plantea la asistencia técnica, orientación o capacitación al público sobre como acceder al informe.

Por otra parte, se desconoce si el informe GEO condujo a acciones deliberadas destinadas a prevenir o reducir impactos negativos sobre el medio ambiente, tanto por parte de los tomadores de decisiones, las OSC o el público en general.

Los medios de comunicación tienen una efectividad limitada en mejorar el acceso a la información cuando existe poco interés por los temas ambientales o cuando el acceso a información relevante les es negado.

Por su parte las organizaciones de la sociedad civil también tienen limitada su efectividad cuando no existe una buena coordinación, comunicación y apoyo, que permita un mayor acercamiento de cara a un trabajo conjunto.

No obstante que la Constitución no es clara en el aspecto de acceso a información general, la legislación nacional sí contempla el acceso a la información en materia ambiental desde la LMA. Las leyes y reglamentos específicos tampoco plantean claramente la forma y mecanismos para brindar dicha información ni cómo el público puede acceder a ella.

En el tema del Monitoreo, la calificación intermedia evidencia la falta de una red de monitoreo de la calidad del aire por lo cual se hace necesario que desde el MARN se dicten las medidas efectivas para instalarlo. Por otra parte, la dispersa información que sobre la red de calidad de agua se ha encontrado, y la duplicidad de roles obliga a establecer sistemas de información integrados donde el público pueda acceder a la calidad de agua y aire sin mayores contratiempos.

Y en el caso de las industrias, que es la subcategoría peor evaluada por la negativa obtenida de las empresas, se vuelve urgente que las autoridades puedan tener un papel más activo en el cumplimiento a la normativa establecida.

No existe operativización de las pocas disposiciones legales que tienen que ver con el acceso a la información de las actividades de las industrias ni tampoco una ley específica para este aspecto en particular solo algunas dispersas que a su vez no son lo suficientemente claras en relación a la información que estas deben proporcionar.

El aire se ha visto contaminado, principalmente por emisiones de dioxinas y furanos. Estas sustancias son producto de la destrucción térmica de los PCB´s a bajas temperaturas. En nuestro país la quema de desechos y de operaciones de industrias como la Nejapa Power es una práctica común de disposición final por lo que esto pudo haber provocado que equipo contaminado se destruyera térmicamente en condiciones no apropiadas provocando la formación de dioxinas y furanos. Pero las instancias encargadas de velar por que no se desarrollen actividades nocivas al medio ambiente no están cumpliendo a cabalidad sus funciones.

En definitiva no existe acceso a la información sobre las actividades de las industrias en el caso particular de la Nejapa Power al menos no una información confiable oportuna entendible y verídica como tiene que ser toda la información para que todos/as ejerzan algún tipo de contraloría social de las actividades que se ejercen contribuyendo así al derecho a la información que tiene todo miembro de una sociedad y que exista una verdadera democracia participativa.

3.3 Participación pública

En el marco jurídico salvadoreño se contempla el derecho de acceso a la participación en los procesos de toma de decisiones ambientales.

Sin embargo esta genera resultados positivos cuando existe acceso a la información vinculada con tales decisiones, cuando se garantiza el acceso a los mecanismos que le permiten a la sociedad informada dar orden y sentido a sus propias iniciativas y cuando las autoridades realmente toman en cuenta los comentarios emitidos por la población.

En la legislación secundaria, se retoma en alguna medida la participación de las personas en la toma de decisiones y la instrumentación de políticas públicas, planes, programas y en proyectos de desarrollo. Sin embargo, es necesario reforzar, ampliar los alcances y consolidar los mecanismos que lleven a buen término estos espacios de participación y que aun se muestran incompletos y limitados para ejecutarla de manera clara, integral y efectiva.

Ejemplo de esta necesidad es que la participación social en muchos casos aun se encuentra restringida a que los interesados en ejercerla demuestren ante las autoridades correspondientes un interés jurídico previamente establecido y generalmente la participación solo se limita a la consulta pública, sin dar seguimiento a la incorporación de las aportaciones de la sociedad de manera integral en los espacios de participación.

Es necesario reforzar los espacios, mecanismos y reglamentos que garanticen un efectivo ejercicio del derecho a participar en la toma de decisiones ambientales.

Hay que señalar que los esquemas de participación en su mayoría no reconocen a la gran cantidad de actores involucrados con el trabajo social; su alcance no cubre a poblaciones indígenas, organizaciones campesinas, sindicatos, asociaciones de productores y cooperativas, a comunidades pequeñas. Ni mucho menos a las comunidades aisladas entre otros. Por lo que en el tema del acceso a la participación de las personas en el país aún hay mucho que discutir y mucho trabajo por desarrollar.

La duplicidad de funciones de diferente entes gubernamentales (competencias, cumplimiento de leyes, otros), desincentivan el proceso de participación ciudadana, haciéndolo complejo y confuso. Personal del gobierno no informado, y no formado, puede crear obstáculos para la eficiencia de la participación pública

El público no puede tomar parte de manera significativa en un proceso de toma de decisión a menos que ellos/as tengan adecuada y relevante información sobre el rango total de opciones y los efectos ambientales y de salud de estas opciones.

Para obtener un amplio rango de generadores de opinión, es necesario que el gobierno realice esfuerzos más exhaustivos de difusión; utilizando para ello una variedad de herramientas de comunicación.

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3.4 Acceso a la justicia ambiental

Es quizá la categoría más débil en El Salvador, con una práctica muy reducida y confusa. Tanto el sistema de justicia ambiental, las instituciones y las personas que deben dar vida a ese sistema tienen pocas posibilidades de desarrollarse. Y es que el tema ambiental se sigue considerando que puede ser ventilado en materia civil para reparar daños económicos únicamente. La dimensión del entorno que proporciona la calidad de vida para los y las salvadoreñas todavía no ha sido valuado en su proporcionalidad.

En adición, la normativa vigente limita el papel que la Fiscalía General de la República puede tener, aunque sea con poca cobertura. Se requiere entonces que se ejecute lo más pronto posible las instancias que determina la ley: Tribunales agroambientales de Primera y Segunda Instancia. Se vuelve urgente la capacitación y formación para los actuales profesionales y la actualización curricular de las instancias formadoras de recursos humanos.

Uno de los problemas que presenta el acceso a la justicia por temas ambientales es la cuestión de determinar quién está legitimado para actuar ante la justicia, es decir, quién posee aptitud legal para demandar judicialmente en defensa de los bienes ambientales dañados o amenazados.

Cuando se trata de la defensa o tutela de derechos individuales, como el derecho a la vida, a la dignidad, a la libertad física o a la propiedad, etc., la legitimación del demandante surge de la demostración de poseer un interés individual-personal, inmediato y exclusivo, en el bien o valor (vida, dignidad, libertad física, propiedad, etc.) que ha sido lesionado o amenazado. En tal sentido, se considerará que el sujeto posee un interés legítimo y suficiente en el bien que protege el derecho.

En el caso de la defensa de los derechos de tercera generación (como el derecho al ambiente sano y equilibrado, el derecho a la paz, el derecho a la no discriminación, etc.) es necesaria una revisión de los criterios tradicionales de legitimación, concebidos en función de los derechos individuales.

Para el año 2000, las reformas introducidas a la Constitución mediante el decreto No. 38 del 06 de julio redefinen el art. 117 así;

“Es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo sostenible. Se declara de interés social la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución de los recursos naturales en los términos que establezca la Ley. Se prohíbe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos.”

La aplicación penal está contenida en el Título X del Código Penal ´´Delitos relativos a la ordenación del territorio, la protección de los recursos naturales y al medio ambiente``, específicamente en el Capítulo II ´´De los delitos relativos a la naturaleza y el medio ambiente``.

La Ley del Medio Ambiente (LMA) aprobada en 1998 plantea la creación de los Tribunales Agroambientales de Primera Instancia y las Cámaras Agro-ambientales de Segunda Instancia con asiento en San Salvador. Mientras los tribunales no hayan sido instalados, la misma ley le asigna a los Juzgados de Primera Instancia y a las Cámaras de Segunda Instancia en materia civil o mixta, conocer sobre las infracciones cometidas. Hasta la fecha no hay tribunales Agroambientales operando.

Según la misma LMA, dicha acción puede ser ejercida por personas naturales o jurídicas, en caso de no tener personalidad jurídica la acción civil se puede llevar a cabo por grupos de 5 ciudadanos, por la Fiscalía General de la República y por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos.

También expresa la LMA, que las sentencias son apelables según el Código de Procedimientos Civiles. El art. 97 LMA plantea que “toda resolución pronunciada en la fase administrativa admitirá el recurso de revisión, el cual conocerá y resolverá el Ministro con vista de autos dentro del plazo de diez días hábiles. El plazo para interponerlo será de cinco días hábiles contados a partir de la notificación y tendrá carácter optativo para efectos de la acción Contencioso Administrativo.”

Según la LMA en el Art. 106: La acción penal ambiental es pública y su ejercicio corresponde a la Fiscalía General de la República, sin perjuicio de que las personas naturales o jurídicas puedan ejercitar su derecho de acción personal de acuerdo a lo previsto en la presente Ley y el Código Procesal Penal.

En la Fiscalía General de la República -FGR- existen Fiscales Ambientales, pero tienen un papel muy pobre en cuanto a la aplicación de la normativa ambiental y generalmente se dedican a actividades de especialidades diferentes a la ambiental. En similar situación se encuentra la Policía Nacional Civil, división ambiental, ya que tienen un mínimo conocimiento de la LMA; y aunque encuentren personas en flagrancia es muy poco lo que se puede hacer pues el sistema no permite una valoración objetiva del delito ambiental y éstos se ventilan en los tribunales civiles.

En consecuencia, aunque la ley establece en orden básico el acceso a la justicia ambiental, la FGR está limitada en su actuación y el sistema judicial no cuenta con los mecanismos ni capacidades suficientes que permitan al público acceder a la justicia de tipo ambiental específicamente (tribunales).

3.5 Fortalecimiento de capacidades

En general, de la parte gubernamental se ha registrado la deficiente inversión en sus recursos a fin de que puedan brindar oportunamente la atención a la ciudadanía en temas ambientales. La PDDH y el MARN son las instituciones que tienen programas y proyectos para generar las capacidades en el público. Se suman a esta dinámica las organizaciones no gubernamentales y organizaciones ambientalistas de base.

En lo referente a generación de capacidades del gobierno para el público se ha evidenciado la poca inversión que se realiza para que sus recursos humanos tengan conocimiento sobre el tema ambiental, y mucho menos se generan espacios para que el público pueda acceder a recursos que fortalezcan los temas ambientales.

Hay evidencia de la falta de un marco normativo que obligue a la capacitación de personal y el intercambio de experiencias, pues se puede decir que actividades de capacitación importantes ´´la media`` es en realizar una capacitación por año, y que no necesariamente responden a un esfuerzo institucional, sino a iniciativas de organismos nacionales o internacionales de cooperación.

La anterior afirmación es compartida por la visión institucional pues dentro de las áreas de cooperación priorizadas por el MARN, en el marco del Acuerdo DR-CAFTA8 y dentro del plan de trabajo 2005 – 2007, se encuentran: Fortalecimiento de capacidades en las inspectorías ambientales, dentro del cual se espera como resultado especifico capacitar y equipar al personal técnico, administrativo y gerencial de la Dirección General de Inspectoría Ambiental.

8Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana.

78 79

Teniendo en cuenta que no existe la Escuela de Capacitación Fiscal dentro de la FGR, tanto las expectativas como las posibilidades de capacitación son realmente pocas, sin embargo se han realizado dos esfuerzos significativos, uno fue la participación en el Seminario Colombiano de Fomento a la Producción más Limpia en 2004; y, ser la sede del Curso Regional de Fiscales Ambientales en el septiembre 2006.

Llama la atención que no obstante estar ordenada la jurisdicción ambiental en la ley de la materia, no se hayan dado los pasos tendientes a la creación de programas de capacitación ambiental en la Corte Suprema de Justicia, y hasta la fecha solo se ha realizado un ́ ´Curso Básico de Derecho Ambiental`` (diciembre 2006).

Una experiencia digna de exaltar fue la realización de los Foros Regionales sobre Medio Ambiente, realizados en distintos puntos del territorio nacional y con relativa frecuencia, pues, van forjando conciencia en los diferentes funcionarios de la CSJ.

4.Recomendaciones • Establecer alianzas entre la sociedad civil y las instituciones gubernamentales con competencia

en la materia ambiental, para implementar acciones que fortalezcan el acceso a la información.

• Establecer espacios de diálogo entre gobierno y sociedad civil para trabajar el tema de acceso a la información ambiental.

• Crear una ley nacional general que regule y garantice el derecho de acceso a la información y a la participación ciudadana.

• Diseñar los mecanismos de fiscalización y auditoría necesarios para verificar el cumplimiento de la legislación vigente en materia de acceso a la Información.

• Fortalecer las capacidades de las organizaciones sociales, ambientalistas, comunales, municipalidades y sociedad en general, para que sean protagonistas en la toma de decisiones ambientales.

• Cumplir con la periodicidad del Informe del estado del ambiente, que según la Ley de Medio Ambiente es de dos años.

• Establecer una metodología de acopio de datos sobre El estado del ambiente.

• Capacitar a todo el personal técnico relacionado con el sistema de información, en técnicas de acopio, procesamiento y difusión de información.

• Dotar de equipo a todas las instancias que conforman el SINAMA y establecer una red nacional entre las instancias que lo conforman.

• Capacitar a todo el personal técnico relacionado con el sistema de información, en los principios de acceso a la información.

• Brindar pautas y capacitaciones a la ciudadanía que clarifiquen como obtener la información disponible.

• Garantizar la aplicación a nivel nacional de los convenios internacionales que garantizan el derecho al acceso a la participación de las personas.

• Incluir en todas las políticas, planes, programas, proyectos y leyes en el país el elemento indispensable que es la participación de las personas en los mismos.

• Que el acceso a la participación que ya existe en las leyes, políticas, planes, programas, y proyectos no sea solo formal es decir que no se quede en el papel sino que se materialice y se dé en la práctica.

• Que las inquietudes de las personas o sugerencias sean valoradas y tomadas en cuenta por el gobierno, en la creación y desarrollo de las actividades ya mencionadas.

• Que se garantice a la población el acceso a una información clara y suficiente sobre cualquier ley, política, plan, programa, o proyecto que se considere realizar, como requisito previo para la puesta en marcha de la participación.

80 81

• Las organizaciones comunales e instituciones con trabajo en el campo ambiental y legal del país, deben de incidir en las autoridades correspondientes para la creación de los Tribunales Agroambientales de primera instancia; los cuales permitirían conocer y resolver en actos que atenten contra el medio ambiente.

• Otro tema importante de acción puede ser el impulsar la creación de las Unidades Ambientales (ley de Medio Ambiente), de cada municipalidad; las cuales podrían facilitar los procesos de consulta, información, y propiciar una participación ciudadana más activa.

• Impulsar una campaña de incidencia para tratar lo relacionado con el Art. 25 de la ley de medio ambiente. En donde se vean los tiempos, la información y formas de participación.

• Incidir en las autoridades competentes para adjudicar una partida presupuestaria que fomente realmente la participación ciudadana; y revisar el papel de las gerencias que dentro del Ministerio de Medio Ambiente trabajan por la participación.

5.AnexoA. Legislación revisada para la categoría de acceso a la información

No TITULO FECHA DEL DECRETO

O DE PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL

1 Constitución de la República de El Salvador D. O. No. --- 16 de dic. de1983

2 Ley del Medio Ambiente D. O. No. 79, Tomo 339, del 24 de abril de 1998

3 Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente Decreto No. 17, del 21 de marzo de 2000

4 Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres D. O. No. 160, del 31-Ago.-2005

5 Reglamento Especial en Materia de Sustancias, residuos y desechos peligrosos. Decreto No 41, del 31 de mayo del 2000

6 Reglamento Especial sobre el Manejo Integral de los Desechos Sólidos Decreto No. 42, del 31 de mayo del 2000

7 Ley de Desarrollo de la Comunidad Decreto No. 425 del 22 de diciembre de 1977

8 Ley del Organismo de Inteligencia del Estado D. O. 178, tomo 352, Publicado el 21 de sept. de 2001

9 Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil D. O. 240, tomo 353, Publicado el 19 de dic. de 2001

10 Código Municipal D. O. No. 23, Tomo 290, Publicado el 5 de feb. de 1986

82 83

B. Legislación revisada para la categoría de acceso a la participación

No Ley Articulo Publicación

1 Constitución 6 Y18Diario Oficial 234 Tomo 218Public. D.O. 16/12/1983

2Declaración Universal de los Derechos Humanos

19 1948

3Declaración de Chapultepec sobre libertad de prensa.

Principio 2 1994

4 Declaración de Rio de Janeiro. Principio 10 1992

5 Ley de Medio Ambiente. 8 y 10D. Oficial: 79 Tomo: 339 Publicación DO: 04/05/1998

6Reglamento general de la ley del medio

7 lit. d, e, f. y 10D. Oficial: 73 Tomo: 347 Publicación DO: 12/04/2000

7 Código Municipal. 10, 116 y 117.D. Oficial: 23 Tomo: 290 Publicación DO: 05/02/1986

8 Ley de Turismo. D. Oficial: 899

9 Ley Forestal. 11 lit.f, g, D.O. 110 Tomo 347 Publicación D.O. 17/06/2002 D. Oficial: 238 Tomo: 257 Publicación DO: 22/12/1977

10 Ley de Desarrollo Comunal.3 lit. e, 4, 5 lit.a, c. 10 lit. a, b.12 lit. c, e.

D.O. 238 T25722/12/1977

11Ley de asociaciones y fundaciones sin fines de lucro.

11D.O. 238 T 333Public D.O: 17/12/ 1996

C. Cuadro del Marco Jurídico, vinculado al tema de fortalecimiento institucional por cada Institución

No Institución Ley Artículos

1

Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales

Decreto de Creación 1 y 2

2 Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo 45-A

3 Ley del Fondo Ambiental Art. 4 literal d)

4 Reglamento de la Ley del FONAES Art. 29 literal h)

5 Reglamento de Normas Técnicas de Control Interno Art. 15

6 Ley de Medio Ambiente 2 literal d), 6, 7, 9, 11, 30, 19 y 24

7 Decreto de Creación del SNET 3 literal e)

Fiscalía General de la República

1 Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República 54 y 59

Corte Suprema de Justicia

1 Constitución de La República de El Salvador 176, 177, 178, 179, 180 y 187

2 Ley de la Carrera Judicial 15, 17, 18, 22, 23, 45, 51, 73, 74, 75, 76 y 77

3 Reglamento General de la Ley de la Carrera Judicial 28

4 Ley del Consejo Nacional de La Judicatura 5, 6, 7, 39, 40 y 44

5 Reglamento de la Ley del Consejo Nacional de La Judicatura 33, 34,35 y 36

6 Estatutos de la Escuela de Capacitación Judicial del Consejo Nacional de la Judicatura 3, 4, 5, 12, 34, 39, 40,

7 Reglamento General de la Escuela Judicial “Doctor Arturo Zeledón Castrillo” 1, 13, 15, 17, 19, 20, 21, 23, 24, 25 y 40

84 85

SECCIÓN VSituación del Acceso a la Información, la Participación y la Justicia Ambiental en Nicaragua

Asociación Mujer y Cambio

Centro de derechos campesinos - CEDECAM

Centro de iniciativas de políticas ambientales - CIPA

Managua, Nicaragua. 2006

87

Tabla de Contenidos

1. Presentación

2. Metodología


3.1 Ley General





4. Conclusiones

5. Recomendaciones

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1.PresentaciónEL INFORME NACIONAL DE NICARAGUA sobre ´´Estado de Situación del Sistema Nacional de Participación Pública en la Gestión Ambiental en Nicaragua. Situación del acceso a la información, a la participación y la justicia en la gestión ambiental en Nicaragua. 2005–2006``; es un esfuerzo conjunto de varias organizaciones nacionales y regionales de Centroamérica y de personas naturales, que hemos considerado la realización de un informe temático como un instrumento de ayuda, cooperación y aporte para poner en agenda pública y política la situación del ambiente y los recursos naturales en Nicaragua.

El informe lo concebimos como un instrumento técnico y científico de alerta temprana para llamar la atención de la ciudadanía, del Estado, del Gobierno, de la Cooperación Internacional, y de otros Estados y empresarios que interactúan diariamente con Nicaragua en lo comercial, lo productivo, y lo humano, para el desarrollo sostenible.

Por esta situación es que la metodología The Access Initiative (TAI), por sus siglas en inglés; pretende convertirse en un instrumento útil para la auditoría social de éste tipo de procesos en particular, en los que la participación pública en la toma de decisiones ambientales es pilar fundamental para el desarrollo sostenible de las naciones.

La información vertida en este documento de Informe Nacional ´´Estado de Situación del Sistema Nacional de Participación Pública en la gestión ambiental en Nicaragua``, fue posible por la participación decidida y comprometida de varias organizaciones que conformaron el grupo de la Coalición Nacional y el Consejo Asesor.

La Coalición Nacional está integrada por las organizaciones: Centro de Iniciativas de Políticas Ambientales- CIPA, que ha actuado como coordinador de la misma a través de su director Cirilo Antonio Otero Escorcia; la Asociación Mujer y Cambio, representada por su directora Flor de María Zúniga y el Centro de Derechos Campesinos representado por su directora Norma Zepeda.

90 91

2.MetodologíaLa metodología TAI, se basa en la medición de los cuatro elementos que componen un Sistema Nacional de Participación Pública, siendo estos los tres principios de Acceso: a Información, a Participación, y Justicia; determinados por el marco jurídico del país; y los esfuerzos que el Estado hace para permitir y potenciar el fortalecimiento de capacidades dirigido de manera particular hacia medios de comunicación, educación a la ciudadanía en cuanto a la aplicación del marco jurídico existente y la efectividad derivada de dicha aplicación y las capacidades de funcionarios en cuanto a su manejo de difusión de información ambiental.

Tanto el marco jurídico general como el fortalecimiento de capacidades se midieron a través de indicadores independientes de las preguntas hechas en cada caso particular, así la Ley General se midió a través de la aplicación de las preguntas 1 a la 6 para revisar si la norma suprema de la nación, ´´Constitución Política de la República de Nicaragua``, establecía como principios o garantías ciudadanas las bases para desarrollar leyes generales y específicas que permitan el acceso a información, participación pública y justicia con equidad. Para el caso de Ley General por categoría, se investigó el Acceso a Información a través de la aplicación de los indicadores 7 a 9; Acceso a la Participación aplicando los indicadores 47 al 49; y Acceso a la Justicia aplicando indicadores del 91 al 94.

En cuanto a la acción práctica, se analizaron una serie de casos clasificados por categoría, a todos se les aplicaron los siguientes indicadores, conforme lo establecido para cada categoría:

• Acceso a la Información, indicadores del 10 al 46

• Acceso a la Participación Pública: indicadores del 50 al 90

• Acceso a la Justicia: indicadores del 95 al 136

El fortalecimiento de capacidades, como tema transversal se estudió a través de la aplicación de los indicadores 137 al 143 en cuanto a Ley General y con relación a medir el esfuerzo del Estado por mejorar las capacidades de la población, se midió aplicando indicadores del 144 al 148.

Estudios de casos

En Nicaragua los casos seleccionados se hicieron a partir de los criterios generales especificados por la metodología The Access Initiative (TAI), los que se describen en el capítulo de descripción de la metodología. Los casos seleccionados fueron:

Categoría Casos seleccionados Investigador (a)

Acc

eso

a la

Info

rmac

ión

Contaminación por aguas negras del municipio de San Rafael del Sur, Managua

Oscar Espinoza

Derrame de combustible en parque industrial TEXACO de Unidad de Propósitos, Managua

Guillermo Cabistán

Plaga del gorgojo descortezador en pinares de Nueva Segovia

Alejandra Martínez y Elba Segura

Informe de industrias del Grupo Pellas en Chichigalpa, Chinandega

Elba Valdivia

Monitoreo de emisiones de polvo de cementera en San Rafael del Sur

Mercedes Ríos y Flor de María Zúniga

Monitoreo a la calidad del agua en la ciudad de Managua por ENACAL Odell Macías

Monitoreo de la calidad del aire en la ciudad de Managua

Informe del Estado del Ambiente de Nicaragua, 2003 María Soledad Marenco


Acc

eso

a la

Par

ticip

ació

n P

úblic

a

Construcción de condominio de NOROME Park, cercano a Laguna de Apoyo

Roxana Salinas

Proyecto de rehabilitación de carretera Diriamba-empalme La Boquita, Casares

Roberto Herrera

Préstamo del Banco Mundial para el fortalecimiento de capacidades en gestión del riesgo al SINAPRED

Norma Zepeda

Proceso de consulta y formulación del capítulo ambiental del DR-CAFTA

Carlos Benavente

Formulación de la Ley Nº 337, Ley creadora del SINAPRED

Emily Caballero

92 93


Acc

eso

a la

Jus

ticia

Denegación de información a obreros agrícolas sobre perjuicios del Nemagón Mercedes Ríos y

Flor de María ZúnigaEl embargo de la Shell por los obreros del Nemagón

Extracción de arena del cerro Motastepe, Managua

Alejandra Martínez yElba Segura

Denegación de información de resultados de Estudio de Impacto Ambiental de cultivo de Tilapias en Ometepe

Alvaro Osorio

Negación de participación en toma de decisiones sobre concesiones mineras en el departamento de Chontales

Guillermo Cabistán

3.Resultados del estudio3.1 Ley general

En términos de Ley General, puede decirse que el país cuenta con una vasta normativa jurídica que permite que el Acceso a Información, Participación y Justicia, sea asequible a cualquier persona. En general el Estado nicaragüense promueve, prohíbe o tiene reglamentado, algún aspecto referido al Acceso en sus tres dimensiones.

Un resumen del marco jurídico para las tres categorías analizadas, se presenta en el siguiente cuadro. Además en las secciones siguientes se contemplan elementos de legislación relativos a cada uno de los derechos de acceso.

Normas jurídicas que sustentan el Sistema deParticipación Pública en las categorías de Información, Participación y Justicia

NORMA JURÍDICA Aprobada / Publicada

Constitución Política de la República de Nicaragua1987, se incluyeron las reformas al año 2004.

Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Ley 217)

La Gaceta Nº 105, 6 junio 1996

Ley de Participación Ciudadana (Ley 475) La Gaceta Nº 241, 19 diciembre 2003

Código Penal de Nicaragua 1934

Código Civil de Nicaragua 1904

Ley especial de delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales (Ley 559)

La Gaceta Nº 225, 21 noviembre 2005

NORMA JURÍDICA Aprobada / Publicada

Ley de carrera judicial (Ley 501) Aprobada el 14 de octubre del 2004, publicada en La Gaceta Nº 9, 10 y 11 del 13, 14 y 17 enero 2005

Ley de conservación, fomento y desarrollo sostenible del sector forestal (Ley 462)

29 agosto 2003

Ley de telecomunicaciones y servicios postales (Ley 200)

21 julio 1995

Ley general de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario (Ley 297)

La Gaceta Nº 123 del 2 Julio 1998

Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley 260)La Gaceta, Diario Oficial número 196 del 17 de Octubre de 2000.

Ley creadora del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y atención a Desastres-SINAPRED (Ley 337)

La Gaceta Nº 70, 7 Abril del 2000.

Decreto 98-2000. ´´Reglamento de asignación de funciones del SINAPRED a las instituciones del Estado``

2000

Ley especial de exploración y explotación de hidrocarburos (Ley 286)

La Gaceta Nº 109, 18 Marzo 1998

EL PLAN DE ACCIÓN AMBIENTAL. Preparado por la Unidad Técnica del ECOT-PAF, constituye la Política y Estrategia Ambiental de Nicaragua y expresa la posición oficial del Gobierno, es un documento que debe ser visto como un avance, para posibilitar el diálogo inter-institucional e inter-sectorial, y es a su vez una herramienta para la toma de decisiones en la materia.

ACUERDO PRESIDENCIAL Nº 261-93.

Reglamento general para el control de emisiones de los vehículos automotores.

La Gaceta Nº 114 de 18 de junio de 1997

Decreto ejecutivo creador de la Comisión Nacional del Ambiente y Ordenamiento Territorial (CONAMOR).Se crea la Comisión Nacional del Ambiente y Ordenamiento Territorial (CONAMOR) como órgano asesor de la Presidencia de la República.

12 Junio 1990

Política Ambiental de Nicaragua Decreto presidencial 25-2001

Plan Ambiental 2001-2015. Contiene matrices de planificación con metas, acciones, indicadores, medios de verificación, organismos responsables y períodos de ejecución, pero estos indicadores y metas tienen un carácter más cualitativo que cuantitativo y por tanto, no se prestan para el necesario proceso de seguimiento y evaluación.

2001

Ley 364. Ley especial para el tratamiento de los casos de los afectados por el Nemagón.

La Gaceta Nº 12, 17 enero 2000

Elaboración propia sobre fuentes investigadas.

94 95


La Constitución Política de la República de Nicaragua, en su artículo 52 dice: ´Los ciudadanos tienen derecho de hacer peticiones, denunciar anomalías y hacer críticas constructivas, en forma individual o colectiva, a los Poderes del Estado o cualquier autoridad; de obtener una pronta resolución o respuesta y de que se les comunique lo resuelto en los plazos que la ley establezca``. Se confirma en el artículo 66 que dice: ´´Los nicaragüenses tienen derecho a la información veraz. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas, ya sea de manera oral, por escrito, gráficamente o por cualquier otro procedimiento de su elección``; aún no existe una ley general que regule los procedimientos para que la ciudadanía ejerza dicho derecho. Lo que se ha trabajado desde el Grupo Promotor de la Iniciativa de Ley de Acceso a la Información Pública, es un anteproyecto que ya se presentó a la Asamblea Nacional, pero la misma no lo discutió y por lo tanto será responsabilidad de la Asamblea Nacional 2007-2012, la que apruebe dicho instrumento.

Por tanto los estudios de caso analizados no pueden estudiarse a la luz de una norma jurídica que regule expresamente cómo los entes gubernamentales y de otras entidades estatales deben garantizar el acceso a la información pública. A pesar de ello, en la Ley General de Medio Ambiente No. 217, se estipula que la información relativa al tema ambiental es de uso público, no restringida al mismo y que éste puede solicitarla en cualquier momento.

Aún cuando la Ley 217, Ley General del Medio Ambiente, establece la publicidad de la información, se contrapone con normas jurídicas que protegen en materia económica a empresas inversionistas, sean de capital extranjero o nacional, y esto se convierte en una barrera para obtener la información que la población debe conocer para prepararse ante eventualidades, o aún en un escenario ideal para ser partícipes de la toma de decisiones sobre cómo una determinada empresa estatal o privada debe actuar para no deteriorar el medio ambiente del cual somos parte todos.

Aunque en materia de ley, se puede sustentar las solicitudes de información en el articulado de las mismas; las normas complementarias, como reglamentos o aún normativas internas de trabajo de cada institución; no establecen la operativización de la entrega de información y hay casos como los ligados a las empresas privadas que no pueden ser obligadas a generar información sobre potenciales daños a la población, lo que dificulta el seguimiento por parte del Estado a las actuaciones de éstas y es hasta que los daños se han ocasionado que se interviene más en función de reparaciones, que en la mayoría de casos no restablecen a su condición original el medio ambiente, ni la salud de los agraviados.

En algunos casos como el de la empresa estatal ENACAL, se encontraron dificultades para acceder a la información pretendida, por cuanto argumentaron que la misma es de uso confidencial, lo que evidencia un claro desconocimiento de la Ley 217, y aún de la necesidad de informar a la población para evitar futuros daños a la salud, por consumo de agua no debidamente potabilizada. Este caso de calidad del agua, también es calificado mayoritariamente de PEOR.

Los indicadores que precisan sobre alcances y calidad del servicio que la ley manda entregar, así como a la efectividad que tanto medios de comunicación como organizaciones de la sociedad civil (OSC) demostraron para utilizar los canales y captar la información correspondiente fueron los que obtuvieron calificaciones de bueno a mejor.

Es por ello que debe destacarse que aunque el Estado todavía necesita de reglas de operativización para su marco general de ley, ya la sociedad civil en sus diferentes expresiones está haciéndose sentir en cuanto al reclamo de sus derechos a ser informado y ser parte activa de la toma de decisiones en las soluciones o prevenciones que en materia ambiental deban concebirse para proyectos determinados, sean estos implementados por el sector estatal o privado.


La participación pública se establece en la Constitución Política en el artículo 50, que a la letra expresa: ´´Los ciudadanos tienen derecho de participar en igualdad de condiciones en los asuntos públicos y en la gestión estatal. Por medio de la ley se garantizará, nacional y localmente, la participación efectiva del pueblo``. La ley que estableció en principio las actuaciones de la población en la gestión pública es la misma Constitución Política, ya que en su artículo 140 dice: ´´Tienen iniciativa de ley, en el numeral 4) explicita: “Los ciudadanos. En este caso la iniciativa deberá ser respaldada por un número no menor de cinco mil firmas. Se exceptúan las leyes orgánicas, tributarias o de carácter internacional y las de amnistía y de indultos”.

Con ello la ciudadanía puede a través de la propuesta, influenciar desde la concepción misma del marco jurídico. Este fue el germen de la Ley Nº 217, que a iniciativa del Movimiento Ambientalista de Nicaragua (MAN), se consultó, redactó, presentó como anteproyecto a la Asamblea Nacional y la misma la aprobó en el año 1996 durante la administración Chamorro-Godoy.

Para la gestión ambiental, el antecedente jurídico a la Ley de Participación Ciudadana (Ley 475), aprobada en diciembre del 2003; es la Ley de Municipios y sus reformas (Ley 40 y 261); ésta ley establece en su artículo 16, los derechos y obligaciones de los habitantes de un municipio

Con respecto a los casos estudiados se obtuvieron los siguientes resultados:

• Se encontró que a pesar de que existe una ley de participación ciudadana sustentada en el principio constitucional de que todos y todas tenemos derecho a una participación en el Estado de Derecho de nuestro país, que además se califica como de democracia participativa; no hay normas jurídicas que en los casos estudiados obliguen al Estado a garantizar dicho derecho. Por el tipo de casos que refieren a decisiones sobre proyectos de tipo turístico, donde la inversión extranjera y aún de capital nacional fuerte es muy influyente en la toma de decisiones, se soslaya el principio de participación pública.

• Para el caso particular del DR - CAFTA, donde quien decide qué organización participa es el propio Estado, se comprueba que la norma jurídica suprema y la norma específica no son consideradas, la explicación elevada a sustento jurídico es que el poder ejecutivo tiene la potestad otorgada por la Constitución para discutir y firmar cualquier tratado.

• En este apartado de participación pública, los cinco casos, se califican muy mal, de hecho comparativamente con los ocho casos de Acceso a la Información, ámbito que aún no se rige por norma jurídica específica; se establece que en tanto en información al público en el 100% de los casos hay indicadores calificados de BUEBO a MEJOR y que responden a las acciones tomadas por los medios de comunicación y OSC aún cuando no se les brinda el espacio; en este apartado de los cinco casos solo el 40% presenta éste tipo de calificaciones.

• Esto denota, que a pesar de que las normas jurídicas particulares de participación ciudadana (Ley 475) se están aplicando desde Diciembre 2003, aún no ha generado los efectos deseados para que la población y especialmente la sociedad civil organizada utilice los espacios donde haga valer sus derechos.

96 97


El acceso a la justicia en Nicaragua, está consignado en nuestra Constitución Política en los siguientes artículos:

Artículo 25: Toda persona tiene derecho:

1. A la libertad individual.

2. A su seguridad.

3. Al reconocimiento de su personalidad y capacidad jurídica.

Artículo 27: primer párrafo: Todas las personas son iguales ante la ley y tiene derecho a igual protección. No habrá discriminación por motivo de nacimiento, nacionalidad, credo político, raza, sexo, idioma religión, opinión, origen, posición económica o condición social.

Artículo 160: La administración de la justicia garantiza el principio de la legalidad; protege y tutela los derechos humanos mediante la aplicación de la ley en los asuntos o procesos de su competencia.

Artículo 166: La administración de justicia se organizará y funcionará con participación popular, que será determinada por las leyes. Los miembros de los Tribunales de Justicia, sean abogados o no, tiene iguales facultades en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

Artículo 167: Los fallos y resoluciones de los Tribunales y Jueces son de ineludible cumplimiento para las autoridades del Estado, las organizaciones y las personas naturales y jurídicas afectadas.

• La categoría de Acceso a la Justicia, en sus calificaciones generales, presenta un buen cuadro ya que en el 100% de los casos se hayan indicadores calificados de BUENO a MEJOR. Si bien estos refieren mayoritariamente al accionar de otros actores como los medios de difusión y las OSC en cuanto a la presentación de demandas judiciales o de otro tipo, ante instancias administrativas; ya refleja en sí el fortalecimiento de capacidades, aunque las mismas no sean producto directo del esfuerzo del gobierno por animar procesos de capacitación e información sobre cómo acceder a la justicia.

• De los cinco casos, el 80% (4 casos), refieren como actores a empresas privadas, en dos de ellos ligados al tema de nemagón a transnacionales como la Shell Chemical Company y/o Dow Chemical Company. Para el caso de las concesiones mineras en Chontales, las inversiones de éste tipo de industria siempre son asignadas a capital extranjero. La excepción le corresponde al caso del cerro Motastepe, cuya extracción de arenas es realizada por una compañía nacional.

• El único caso donde los actores involucrados son el Estado de Nicaragua, en su poder ejecutivo, específicamente el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales y las Alcaldías de Moyogalpa y Altagracia, más una serie de OSC, es el correspondiente al cultivo de tilapias en las municipalidades señaladas.

• Lo anterior, contrastado con los cuadros, nos indica que el mejor calificado en términos generales es precisamente el caso de las tilapias. Esto significa que por estar involucrado precisamente un ente regulador de las acciones ambientales, se presenta un mayor respeto y observancia de la mayoría de las reglas jurídicas establecidas es varias normas, desde las propiamente ambientales, hasta las que regulan los procedimientos en el ámbito contencioso-administrativo.

• Para el caso de los otros cuatro casos, estos se rigen por un marco jurídico que favorece lo económico sobre lo ambiental; situación que pone en desventaja a aquellos afectados por actuaciones de empresas que destruyen y consecuentemente afectan la salud y supervivencia de los humanos, fauna y flora de los territorios donde se practican dichas operaciones.

• Sin embargo, al contrastar con las categorías anteriores, vemos que se ubica en segundo lugar después de la categoría de Acceso a Información. Se puede notar que en tanto en la categoría de Acceso a la Participación Pública, hay 3 casos con más del 70% de sus indicadores como PEOR (rojo), en esta categoría de los cinco, cuatro presentan dicha calificación en 50%.

• Así mismo, se destaca que los casos que presentan indicadores de BUENO a MEJOR, son aquellos donde el sector privado lucrativo no tiene intereses. En Acceso a la Participación pública, los casos calificados muy mal son donde intervienen como actores empresarios turísticos, el Estado en cuanto a la firma de TLC, y el préstamo otorgado por el Banco Mundial al SINAPRED. De igual manera en esta categoría de Acceso a la Justicia, los casos calificados muy mal, son aquellos donde los actores son las empresas mineras y las transnacionales como la Shell.


A la luz de la propuesta de ley de acceso a la información pública, en su artículo 40, establece que el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes procurará que en los planes y programas de estudios de la educación preescolar, primaria, secundaria, normal y para la información de maestros de educación básica que se impartan en el Estado, se incluyan contenidos que versen sobre la importancia social, política y económica del ejercicio del derecho humano de acceso a la información pública y del derecho de habeas data en una sociedad democrática.

Sin embargo, sólo es un anteproyecto de ley, el cual aún se está discutiendo, por tanto el valor a éste indicador es NO APLICA.

El indicador 145, trata de medir al gobierno en cuanto a las oportunidades e incentivos para el desarrollo profesional de profesores de escuelas públicas en el tema de educación ambiental. Se respondió a ésta pregunta analizando la Ley 217. Y a pesar de que la ley 217, establece en su Capítulo 1, artículo 3, inciso 6: Fomentar y estimular la educación ambiental como medio para promover una sociedad en armonía con la naturaleza, no contempla oportunidades ni incentivos para el desarrollo profesional de profesores de escuelas públicas en el tema de educación ambiental.

Sobre los incentivos en el Capítulo 2, de los instrumentos para la gestión ambiental, sección VII, en 8 artículos, solamente contempla incentivos a quienes contribuyan a través de sus inversiones a la protección, mejoramiento y restauración del ambiente. Garantía de facilidades a empresas que deban ser reubicadas en sitios menos riesgosos por la contaminación y afectación a la salud y seguridad pública. Deducción como gasto en los impuestos sobre la renta, de los montos invertidos por personas naturales o jurídicas que se dediquen a actividades de investigación, fomento y conservación del ambiente. Exoneración del pago de impuesto sobre bienes inmuebles, a aquellas propiedades destinadas a programas de reforestación, conservación de suelos y conservación de biodiversidad. Incentivos fiscales para los medios de comunicación que concedan gratuitamente tiempo o espacios a la divulgación de campañas de educación ambiental debidamente autorizadas.

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Por ello se considera que como la ley no lo contempla de manera explícita la formación de los docentes en el ámbito de la educación ambiental, la valoración es PEOR.

Imparcialidad y equidad (# 146 – 148)El análisis reflejó que no hay una implementación equitativa por parte del gobierno, de normas y reglamentos para el registro y operación de las OSC. Los vacíos de la ley 147, promueven una aplicación discrecional por parte de las instancias encargadas del control de estas organizaciones. En el análisis de la ley 147, realizado por el consultor Mauricio Zúñiga, destaca algunos problemas encontrados en la aplicación de dicha ley: no contempla mecanismos que estimulen la autorregulación de las organizaciones que limite el exceso de control por parte del Estado; la exigencia de presentación de informes anuales por parte de las organizaciones no va acompañado de un proceso de auditoría externa, ya que el Ministerio de Gobernación, al que están inscritas las OSC, no tiene el mandato de hacerlo, por lo que debería establecerse la periodicidad de las auditorías realizadas por las organizaciones o que sean entregadas copias de las realizadas por los organismos donantes; la ley establece sanciones a quienes omitan la presentación de informes o que estos contengan información falsa, pero esto es aplicado de manera discrecional.

Precisamente porque la actuación de gobierno está determinada por vacíos legales que esconden una voluntad política de ser discrecionales en la atención a OSC, la calificación que asignada es de POBRE.

En la reforma a la Ley General de Telecomunicaciones y Servicios Postales, publicada en La Gaceta Diario Oficial No. 154 del 18 de agosto de 1995, establece que las concesiones de operación de los medios de comunicación social solamente se le otorgarán a personas naturales o jurídicas de origen nicaragüense y condiciona en el caso de las sociedades anónimas a que el 51% de su capital debe ser nicaragüense. Telcor es el ente regulador que supervisará y garantizará que los nicaragüenses tengan el derecho de contar con información veraz, de igual manera buscar, recibir y difundir información de la forma que estime conveniente, todo esto de acuerdo a lo establecido por el artículo 66 de la Constitución Política de Nicaragua.

El sector de los medios de comunicación que más atrae la inversión de capital extranjero son los medios televisivos. En la actualidad se conoce de manera extraoficial que algunos canales nacionales operan con capital mixto, nicaragüense-extranjero, siendo algunos de ellos el canal 10 y el canal 11. Los resultados en este tema tienen una calificación de INTERMEDIO.

En cuanto a los esfuerzos del gobierno por presentar asistencia jurídica gratuita, aunque el Estado ha hecho un esfuerzo por facilitarla a través de la Defensoría Pública, aún hace falta mucho por hacer. Todavía existe la percepción de que el que tiene más dinero es el que tiene más posibilidades de defenderse.

Existen casos emblemáticos en los que no ha habido el apoyo suficiente (asesoría legal gratuita) para el acceso a la justicia. Tal es el caso, de las personas afectadas por el nemagón, los ex trabajadores de la caña de azúcar afectados por la insuficiencia renal crónica. En algunas universidades como parte del servicio a la sociedad, cuentan con bufetes jurídicos, que tienen como fin acompañar judicialmente a personas de escasos recursos, ya sea de manera gratuita o con un cobro simbólico. Esto viene a cubrir un vacío dejado por el Estado, ya que existe la consideración de que no siempre los abogados de oficio, actúan de manera beligerante y apegado a derecho cuando asumen los casos de defensoría pública.

Por otra parte, existe la demanda de la existencia de una ley y presupuesto para los facilitadores judiciales en las zonas rurales, de manera que la población rural en zonas lejanas, tengan acceso a la justicia, sin que esto signifique el gasto de grandes sumas de dinero, puesto que contarían con fondos del Estado y además el acompañamiento de los facilitadores. Por las razones apuntadas el valor asignado fue POBRE.

4.ConclusionesNecesariamente debemos concluir señalando que en el caso de Nicaragua hay una combinación de dos factores determinantes, por un lado, la ausencia de conocimiento, dominio, manejo amplio de la legislación ambiental, tanto en la ciudadanía, como en los tomadores de decisión; pero, por otro lado, existe una actitud de pobreza acompañada de dependencia en los funcionarios públicos que limita su accionar y su apego a la ley y el derecho. Este último factor incluye a los medios de comunicación social y a la ciudadanía en general.

Al parecer, los efectos de cada acción ciudadana y productiva, no está medida en su verdadera dimensión en relación a los beneficios o daños que causan en el medio ambiente y como consecuencia en la vida de los y las ciudadanas del país. Por desconocimiento, por educación, por cultura, por la ausencia de políticas coercitivas que prevengan tales acciones que ponen en peligro los intereses y el derecho de los demás.

Es notorio que la combinación desconocimiento, más la pobreza-dependiente, resulta una actitud de impotencia en la prevención de daños ambientales en el país. Es importante concluir señalando que la diseminación de la información ambiental de manera informal, más el facilitamiento de la información en los planes de estudio oficial, podrían jugar un papel determinante en la asunción de papeles sociales y administrativos coherentes con la importancia del ambiente y los recursos naturales en el país.

Otra conclusión obligada es sobre la práctica administrativa en la ausencia de registros y monitoreo de acciones ambientales en el país, principalmente de parte de las instancias de gobierno y de la administración pública en lo local, regional y nacional. Por varios factores, pero, ésta acción lleva al país a una creciente ausencia de capacidad de vigilancia, prevención, disposición, animación a cambios de actitud frente a la naturaleza y sus recursos.

Concluimos que el país por ser pobre y muy endeudado se encuentra en una posición vulnerable acerca de sus relaciones con otros países, y con empresas e industrias extranjeras, cuando estas se asientan en el territorio nacional y tienen modos de producción que no son amigables con la naturaleza. Por ejemplo, este tipo de empresas frecuentemente en su proceso de producción son contaminantes, y no invierten en el diseño de sistemas de prevención y utilización de desechos. Por el contrario, muchas de las administraciones de estas empresas consideran y califican de agresión o de intervención cuando se encuentran con personas, instituciones o movimientos sociales que les señalan sus debilidades en la operación empresarial y que demandan mejorar su modelo de producción.

Evidentemente es necesario señalar que no existe en el país un sistema de observación y seguimiento como el presente que pueda contribuir a sonar la campana de la prevención y de la atención para mejorar el comportamiento social, empresarial, industrial, y gubernamental ante los recursos naturales y el ambiente en Nicaragua. Un ejemplo, oportuno es la producción de lácteos en el país, por cada galón de leche producida se invierte al menos 2.5 galones de agua, esto evidentemente pone en serio peligro un recurso vital: el agua, para la ciudadanía nicaragüense.

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5.Recomendaciones Recomendamos que en los programas de educación primaria, secundaria y universitaria deba haber un componente sistemático de entrenamiento y educación sobre el comportamiento social y humano frente a la vida, los recursos naturales y el ambiente. Este sistema debe ser incluido en los programas de manera oficial sin ser considerado accesorio en el aprendizaje de los y las nicaragüenses.

Las organizaciones de sociedad civil deben de invertir recursos materiales, financieros y humanos para contribuir a la educación no formal en la población en general sobre el manejo de los recursos naturales y el ambiente, con un pensamiento permanente y teniendo como meta el mediano y largo plazo para lograr cambios en el comportamiento social.

Recomendamos que toda empresa que desee invertir en Nicaragua deba comprometerse con una acción y comportamiento ambientalmente sano y ecológicamente responsable, de tal forma que desde el principio de su decisión de inversión considere una actitud de armonía con la naturaleza y que además, su actividad económica pueda contribuir con la calidad de vida de los y las nicaragüenses. Este compromiso debe ser incluido en los términos de las relaciones de la empresa inversionista y el país, debe tener un perfil oficial y nada voluntario.

Recomendamos que las autoridades de Nicaragua en conjunto con movimientos sociales, y la cooperación internacional, deban ejecutar un plan de identificación y valoración en términos monetarios de los recursos naturales que el país tiene como recursos de utilidad pública, por ejemplo, el agua, el suelo, la energía hidroeléctrica, la energía eólica, entre otras.

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SECCIÓN VIPerfil Nacional de la Aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río Janeiro en Costa Rica

Fundación Para la Paz y la Democracia, FUNPADEM

Cooperativa Autogestionaria de Servicios Profesionales para la Solidaridad

Social R.L. Coope Sol i Dar R.L;

Justicia para la Naturaleza, JPN

San José, Costa Rica. 2008

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Esta investigación fue realizada por la Iniciativa de Acceso Costa Rica, integrada por la Fundación Para la Paz y la Democracia, FUNPADEM, la Cooperativa Autogestionaria de Servicios Profesionales para la Solidaridad Social R.L. Coope Sol i Dar R.L; y Justicia para la Naturaleza, JPN. Bajo el Proyecto: Refuerzo de Capacidades Nacionales en Materia de Gobernanza Ambiental Democrática la Aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río, del Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación, UNITAR y coordinado por la Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental, DIGECA, del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, MINAET.

Tabla de contenidos

1. Presentación

2. Introducción general

2.1 Balance de las estrategias ambientales, últimos 10 años

2.2 Balance legal

2.3 Balance del derecho de acceso

3. Evaluación de las capacidades existentes y de las limitaciones de capacidades para implementar el Principio 10 de la Declaración de Río

3.1 Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionadas con el acceso a la información

3.2 Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionadas con la participación pública

3.3 Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionadas con el acceso a la justicia

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1.Presentación

El estudio se realizó en el marco del Proyecto: Refuerzo de Capacidades Nacionales en materia de Gobernanza Ambiental Democrática y la Aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río, el cual es impulsado por el Ministerio de Ambiente y Energía, a través de la Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental (DIGECA), con el apoyo financiero y metodológico del Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación (UNITAR) 9

La investigación realizada para obtener la información que se presenta en este documento ha sido realizada por un equipo multidisciplinario, compuesto por personal de la Fundación para la Paz y la Democracia FUNPADEM, quien coordinó este estudio, Copesolidar R.L. y Justicia para la Naturaleza, JPN, organizaciones no gubernamentales que conforman la coalición Iniciativa de Acceso -TAI, Costa Rica.

Para la implementación de este proyecto se contó al inicio con un Comité Consultivo, que tuvo a su cargo la definición de una serie de lineamientos para la elaboración de este estudio o Perfil.

Como se ha señalado, el punto de partida de este estudio es la a Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, que fue suscrita en 1992 y que implica, para los Estados signatarios un conjunto de 27 compromisos que deben de cumplir y poner en práctica en el manejo de recursos naturales. El Principio 10, PP10, se refiere a la responsabilidad de incluir a la sociedad civil en el manejo de los asuntos ambientales y se le considera un tema medular por cuanto representa una estrategia de gestión que asegura la gobernabilidad y la sostenibilidad.

El Principio 10 de esta Declaración establece que:

´´El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes``.

En consecuencia el objetivo de este trabajo es documentar el estado y la práctica en la implementación del Principio 10 en varios niveles gubernamentales así como en la sociedad civil, con el fin de identificar asuntos prioritarios relacionados con la implementación de dicho principio.

El fin último del informe es servir de insumo para la formulación de un Plan de Acción, posteriormente elaborado por el Ministerio de Amiente, que contemple:

• Medidas prácticas para la implementación de iniciativas que refuercen los derechos y recursos procedimentales para el acceso a la información y la participación.

9El estudio se ha realizado con base en la metodología propuesta por el Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación (UNITAR), expuesta en el Documento Guía, “Perfil Nacional para evaluar las capacidades nacionales para la implementación del Principio 10 de la Declaración de Río.” Septiembre 2005.

• Propuestas institucionales y legales que refuercen las capacidades del Estado y de la Sociedad Civil, en áreas prioritarias de la aplicación del PP10.

Para cumplir con ese objetivo la metodología del informe comprende 7 capítulos, el primero de los cuales proporciona una visión general del sistema político costarricense, que contempla la organización constitucional, política e institucional y los medios por los cuales la ciudadanía puede acceder e incidir dentro del sistema. Se profundiza en el Sistema Político desde una perspectiva ambiental, examinándose los derechos constitucionales, leyes e instituciones que tienen relación directa con la estructura ambiental costarricense.

El segundo se refiere al acceso por el público a la información ambiental y a los procesos de toma de decisiones, nos introduce a la legislación y políticas generales sobre el acceso a la información, la jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional. Pero también sintetiza sobre los procesos en los cuales se puede participar y las limitaciones de esa participación, sean estos procesos de carácter legislativo, administrativo o judicial. Este capítulo también da información sobre la disponibilidad y accesibilidad de los datos ambientales en poder del Gobierno, así como los costos para adquirir la información. El cuarto apartado hace referencia al acceso y disponibilidad de datos poseídos por el Gobierno que no son considerados ambientales, pero que pueden tener un impacto en el ambiente. También se analiza el acceso y disponibilidad de la información ambiental en manos del sector privado, incluyendo a las industrias del Estado que tienen esta categoría.

El tercero recoge información sobre la participación pública en la toma de decisiones ejecutivas, dirigida ésta a seis procesos de toma de decisiones los cuales son: el desarrollo de planes, políticas y programas, preparación de Proyectos de Ley, desarrollo de Decretos Ejecutivos y Reglamentos Autónomos, desarrollo de Directrices Administrativas, desarrollo de Estándares y Adjudicación / Toma de decisiones sobre proyectos específicos y brinda un panorama breve sobre las oportunidades de participación ciudadana en procesos de toma de decisiones a nivel internacional.

El Capítulo IV introduce al ciudadano en la vía judicial, es decir en los procesos que siguen una vez superada la etapa de procesos administrativos o no judiciales. Analiza las oportunidades judiciales de acceso a la información ambiental, así como las posibilidades de obtener una indemnización por daño ambiental y las limitaciones a las que se enfrenta el público en las distintas materias. Se analiza al acceso a la justicia en materia de cumplimiento del derecho administrativo, tanto de forma procedimental como sustantiva. También se aborda el acceso a la justicia en asuntos relacionados con el cumplimiento del derecho constitucional, desde la perspectiva del recurso de amparo y el recurso de inconstitucionalidad.

En el Capítulo VI se presenta información sobre cómo se aplican las políticas descritas en los capítulos anteriores en sectores específicos: Calidad del Aire

Uso de la TierraBiodiversidad y Protección de la NaturalezaOrganismos Modificados Genéticamente (OMG)Calidad del AguaRecursos EnergéticosEnergía NuclearCambio climáticoGestión de los productos químicosGestión de Residuos

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En éste Capítulo se buscó Identificar las prácticas vigentes sobre la generación de informes y las condiciones del acceso a la información por el público, para cada tema a estudiar (aire, tierra, biodiversidad, etc.); identificar las experiencias concretas de participación: quiénes participan, condiciones para su participación y alcances de la participación; identificar experiencias específicas respecto al acceso a tribunales de justicia, por parte del público afectado en asuntos relacionados con los temas identificados para el estudio.

En el Capítulo IV se parte de dos supuestos: a) que la participación organizada demuestra ser más eficiente que los esfuerzos aislados y por ellos se forman grupos de público interesado u organizaciones sociales que buscan representar intereses tanto públicos privados como públicos, en el campo ambiental y b) que estos grupos suelen tener un papel muy importante a la hora de influir en los procesos de toma de decisiones y de utilizar el acceso a la información y a las provisiones de acceso a la justicia; a su vez, algunos grupos ayudan a otros miembros del público implicado a obtener acceso a la información y a la justicia, así como a participar en la toma de decisiones ambientales. Por ello en este Capítulo se estudiaron las relaciones entre los grupos de protección ambiental, específicamente Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y organizaciones de economía social (cooperativas), tanto las relaciones entre ellas, como con las instancias de gubernamentales de gestión ambiental.

El Capítulo VII presenta una propuesta de evaluación elaborada por el equipo de investigación, acerca de las capacidades y practicas existentes en Costa Rica de acceso a la información, sobre la participación pública en la toma de decisiones y del acceso a la justicia con respecto a los asuntos ambientales en el país, así como recomendaciones orientadas a mejorar estas capacidades y prácticas.

El presente resumen hace una sinopsis de los principales resultados del estudio enfocándose, principalmente, en dos secciones del informe: a- la introducción general al estudio y, b- el Capítulo VII.

2.Introducción general

2.1 Balance de las estrategias ambientales, últimos 10 años

A partir de los años noventa, Costa Rica adopta una exitosa política de conservación y compromiso con el ambiente que le ha permitido marcar hitos importantes reconocidos por la comunidad internacional entre los que podemos mencionar la protección de un significativo porcentaje de su territorio, la ampliación del conocimiento sobre su biodiversidad, y la participación proactiva en foros internaciones con propuestas novedosas como el Mecanismo de Desarrollo Limpio impulsado en la Comisión de Cambio Climático de las Naciones Unidas.

Sin embargo, según el XII Informe del Estado de La Nación (2006)10: ́ ´Costa Rica transita por un camino contradictorio, entre una imagen ecológica fuertemente arraigada y la profunda huella de impactos ambientales que dejan las acciones humanas y que se hace mas honda por la falta de planificación en el uso del territorio``.

Los desafíos actuales en materia ambiental parecen evidenciarse en el uso insostenible de los recursos por parte de los actores económicos y las presiones de la población sobre la tierra, el agua y el aire, así como con la debilidad institucional para controlar y mitigar el deterioro del ambiente.

10 XII Informe Estado de la Nación, Programa Estado de la Nación, San José, Costa Rica. 2005

Desde hace más de 10 años Costa Rica procura desarrollar un conjunto armónico e interrelacionado de políticas ambientales. Sin embargo, debido a la dinámica de alternabilidad y cambios de gobierno, no siempre han estado debidamente evaluadas y concatenadas. Así, se ha formulado la Estrategia Nacional de Conservación para el Desarrollo Sostenible (ECODES) en 1989, Estrategia Costarricense para la Sostenibilidad, (ECOSOS) en el 2002-2003, la Estrategia Nacional Ambiental (ENA) a partir del 2003 y Paz con la Naturaleza (2007).

No obstante, en los últimos años, pareciera que el lugar prioritario que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, MINAET le otorgó al sector ambiente dentro de la estrategia de desarrollo nacional, a partir de la Ley Orgánica del Ambiente y las leyes relacionadas, pierde importancia en su agenda política más reciente, tal como lo reporta el Informe XII del Estado de la Nación11, lo que se trata de superar a través de la iniciativa del ejecutivo, denominada ´´Paz con la Naturaleza``.

Algunos estudiosos del tema ambiental, como se refleja en el Informe del Estado de la Nación antes citado, han manifestado preocupación porque el MINAET, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, Jorge Manuel Dengo Obregón (2006-2010) evidencia un giro en la gestión tradicional y prioriza el trabajo en temas relacionados con energía, telecomunicaciones. En consecuencia, de los tres ejes de política identificados: 1) ambiental; 2) energética; 3) telecomunicaciones12; pareciera que el tema ambiental se ha depositado en el Sistema Nacional Áreas de Conservación, SINAC, estableciéndose un cierto divorcio con el MINAET.

2.2 Balance legal

En el año 2005, se cumplieron 10 años de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA)13. Pese a la relevancia de este hecho, no existe una evaluación oficial de la gestión ambiental a partir de la promulgación de este instrumento en 1995. Desde la promulgación y entrada en vigencia de esta Ley, la normativa en esta materia obedece a criterios y conceptos modernos e innovadores de la gestión ambiental, los que incluyen la participación ciudadana en la gestión ambiental.

Sus principios constitutivos y orientadores responden a la garantía constitucional de respeto al derecho a un ambiente sano, consagrado en el artículo 50 de la Carta Magna14. Costa Rica apuesta así a convertir el ambiente en un eje estratégico de su desarrollo teniendo el tema ambiental la misma relevancia que los aspectos sociales y económicos en materia de desarrollo.

A partir de la existencia de la LOA, se promulgaron otras leyes en diversos temas ambientales, así como a reglamentos y decretos que complementaron este cuerpo normativo. No obstante, la creación de nuevas instituciones no siempre ha conllevado un proceso de fortalecimiento institucional, brindándole los recursos humanos y financieros necesarios para cumplir con sus competencias. Esto ha hecho que exista una brecha entre la legislación existente y la aplicación y cumplimiento de la normativa vigente, que atenta contra la sostenibilidad.

Diez años después de la LOA, existen algunos claros desafíos, demandas y amenazas:

• Se vuelve necesario una jerarquización de conceptos, dado que los recursos naturales no son todos iguales, esto debe generar prioridades y fortalecimientos en la institucionalidad, al no hacerse

11 Ibídem.12 MIDEPLAN, 2007.

13Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. 13 noviembre de 1995.14 La reforma constitucional al artículo 50 ha permitido una profusa jurisprudencia por parte de la Sala Constitucional, que se inicio antes de 1994 al entender las garantías ambientales como parte del derecho a la vida.

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este esfuerzo, actualmente no quedan claras las jerarquías ni las relaciones entre las diferentes instancias involucradas (MINAET, SINAC, SETENA, DGM, DSE, TAA, Contraloría Ambiental y otras).

• Debe establecerse con claridad el vínculo de la gestión ambiental con los niveles de planificación local y gestión municipal.

• Deben diferenciarse las fuentes de recursos que darían sustento a la nueva institucionalidad creada por las leyes actualizadas en esta materia que rigieron el país una vez aprobada la normativa.

2.3 Balance del derecho de acceso

Como abordaje general, este estudio parte de la observación de que cada Ley emitida al menos en los últimos 10 años ha contemplado la creación de algún espacio para la participación ciudadana o de organizaciones sociales, para lo que ha creado organismos ad hoc para esto.

Es así como a partir de la Ley Orgánica del Ambiente, se promueven espacios de consulta y participación social con miras a una gobernabilidad ambiental incluyente15. Se crea entonces el Consejo Nacional para el Medio Ambiente (CONAMA) y los Consejos Regionales Ambientales, con diversas atribuciones en el análisis y formulación de políticas. Como nota relevante, en este estudio destaca el que en la estructura orgánica del MINAET, no aparece el CONAMA, tampoco ha sido posible tener acceso a actas ni informes de reunión de esta importante institución de coordinación y orientación de la gestión ambiental. De hecho, tampoco los planes, políticas y estrategias ambientales salen suscritas por este órgano, como podría esperarse.

Las leyes que siguieron también agregaron en este sentido, por ejemplo: La Ley de Biodiversidad creó el Consejo Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) y buscó ordenar la legislación sobre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC, y así se legisló sobre el Consejo Nacional de Áreas de Conservación y los Consejos Regionales como los órganos encargados de la administración de las Áreas Silvestres Protegidas. La Ley de uso, conservación y manejo de suelos dispone la creación de comités por áreas de manejo, conservación y recuperación de suelos, en tanto que la Ley de Planificación Nacional establece los Consejos Regionales de Desarrollo.

Aunque el Estado costarricense ha creado diferentes espacios e instituciones de participación ciudadana, en el ámbito de las comunidades, de la mujer, de la juventud, de los pueblos indígenas, en el presente, ´´es quizá en el sector de protección y manejo del ambiente donde el país muestra mayor avance, aunque todavía el marco formal presenta debilidades``16. Sin embargo, las personas entrevistadas principalmente los funcionarios públicos consideran que en este tema todavía está pendiente por definir con mayor precisión los alcances, modalidades y las responsabilidades de esa participación.

Los mecanismos de participación ciudadana más institucionalizados, aunque aún no los suficientemente generalizados, son los plebiscitos, referendos y cabildos, en el ámbito local o municipal. Con alcance nacional solo se ha dado un referéndum y se cuenta finalmente con un reglamento para su convocatoria y realización.

Después de evaluar las opciones de participación, la eficacia de los diferentes procedimientos de participación enmarcados dentro de la normativa costarricense, esta se puede valorar como incipiente y poco desarrollada.

En el ámbito Municipal se puede seguir el ejemplo del Departamento de Participación Ciudadana de la Municipalidad de San José. Esta oficina se encarga de realizar consultas previas a la comunidad 15Estado de La Nación, 200516 Ibíd.

cuando se trata de proyectos o permisos que de alguna manera podrían causar daños al ambiente o bien perturbación a la comunidad circundante, o a la salud de la población, informan a la comunidad de los pro y contra que traería consigo la instalación o desarrollo del proyecto, por lo tanto están asumiendo con antelación una parte del Principio 10.

En el ámbito del acceso a la información la LOA define como obligación del Estado propiciar, a través de sus instituciones, un sistema de indicadores ambiéntales.

El artículo 2 inciso e, establece que:

“El Estado propiciará, por medio de sus instituciones, la puesta en práctica de un sistema de información con indicadores ambientales, destinados a medir la evolución y la correlación con los indicadores económicos y sociales para el país”.

De las entrevistas y el análisis realizado se puede concluir que la información en materia ambiental se encuentra desarticulada y es de difícil acceso. A lo interno del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la información de cada una de las direcciones se maneja de forma independiente.

El método más utilizado de divulgación de la información son las páginas Web. La información está diseminada en un sinnúmero de sitios Web, algunos de ellos pertenecientes a organismos internacionales. Lo cual dificulta el acceso a esa información, sin mencionar que este instrumento todavía no está disponible para los grupos más amplios de la sociedad

Asimismo la Ley asigna al Consejo Nacional Ambiental, la función de preparar un informe anual sobre el estado del ambiente17. No obstante hasta la fecha no se ha reportado ni un solo informe anual.

El MINAET reporta como una de sus dependencias al Centro Nacional de Información Geoambiental (CENIGA) que es una de sus unidades técnicas, adscrita a la Dirección General de Hidrocarburos. Dentro de los distintos proyectos que reporta esta dependencia esta el ”Diseño e implementación del módulo de indicadores ambientales en conjunto con las dependencias del MINAET.”18

Ninguna de estas responsabilidades se ha cumplido por lo que la producción tardía de indicadores, por parte de algunas instituciones, hace casi imposible contar con datos actualizados, y en algunos casos del todo no se genera información. El Estado, en especial el MINAET tiene el reto de dirigir esfuerzos concretos hacia la producción sistemática y regular de información ambiental oficial. Los esfuerzos por fortalecer el CENIGA no han sido suficientes.

17 Ley Orgánica del Ambiente, artículo 78 inciso h Op.Cit18 http://www.MINAET.go.cr/dependencias/comisiones/comision_nacional_informacion_geoambiental.html

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Recuadro No. 1

Principales leyes nacionales relacionadas directamente con el Ambiente

1. Ley de Aguas Nº 276, de 1942

2. Ley de Conversión del Ministerio de Industria Energía y Minas en Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas, N°. 7152. Publicada en La Gaceta N°. 117 de 21 de julio 1990.

3. Ley de Conservación de la Vida Silvestre. N0 7317, de 1992.

4. Reformas al artículo 50 de la Constitución Política de la República: derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Ley N0 7412, de 1994); y al artículo 46: los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente... (Ley N0 7607, de 1996).

5. Ley Orgánica del Ambiente. N0 7554, de 1995. Se cambió el nombre del MIRENEM por el de Ministerio del Ambiente y Energía (MINAET); se creó la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), la Contraloría Ambiental y el Tribunal Ambiental; se le da impulso a la agricultura orgánica, entre otros esfuerzos.

6. Ley Forestal. No. 7575, de 1996. Se estableció el pago de servicios ambientales y se creó el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), encargado de manejar los fondos para este pago.

7. Ley de Biodiversidad. No. 7788. De 1998. Regula el acceso a los recursos genéticos y fortalece al SINAC, entre otros.

8. Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 de 1992, Modificada mayo-zjunio 1995

9. Ley de Uso y Conservación de los Suelos. No. 7779, de 30 de mayo de 1998. 10. Ley Nº 5222 “Ley de creación del Instituto Meteorológico Nacional”, de 26 de junio

de 1973.11. Ley Nº 6797 “Código de Minería”, de 4 de octubre de 1982.12. Ley Nº 7399 “Ley de Hidrocarburos”, de 3 de mayo de 1994.13. Ley Nº 7447 “Ley Reguladora del Uso Racional de la Energía”, publicada en La

Gaceta del 13 de diciembre de 1994. 14. Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436, de 25 de abril de 2005.15. Ley de creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA),

No. 7384, de 29 de marzo de 1994.16. Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043, de 02 de marzo de 1967

3.Evaluación de las capacidades existentes y de las limitaciones de capacidades para implementar el Principio 10 de la Declaración de Río

3.1 Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionadas con el acceso a la información

I Resulta muy difícil, para la población, el recurso efectivo a las garantías y oportunidades que ofrece la legislación costarricense para asegurar el acceso a la información pública, por cuanto dicha legislación se encuentra dispersa y son herramientas que no todo el público conoce. En este sentido, la norma constitucional, pero sobre todo la jurisprudencia, sólo resulta efectiva cuando la persona está bien enterada de sus derechos y posibilidades a la hora de solicitar la información.

En consecuencia, resultaría efectivo compilar toda esta jurisprudencia que la Sala Constitucional ha dictado y hacerla del conocimiento de la ciudadanía.

II El Estado costarricense no cuenta con un sistema de información ambiental que incluya indicadores destinados a medir la evolución de los recursos naturales ni el impacto de las actividades humanas en el ambiente, como tampoco para medir la eficacia de las políticas públicas medio-ambientales, ni su correlación con indicadores económicos y sociales del país. En consecuencia, no existe un informe oficial sobre la situación de los recursos naturales, ni sobre los procesos de planificación que realiza.

Urge que el Estado costarricense avance en la formulación y concreción del Sistema de Información Ambiental y defina las políticas y mecanismos para cumplir con el compromiso de emitir un informe nacional, reconocido por el Estado, sobre el medio ambiente y los recursos naturales.

III De las entrevistas y el análisis realizado se concluye que la información ambiental, que está en manos de las instituciones del Estado, se encuentra desorganizada y, en consecuencia es de difícil acceso. Así mismo, los mecanismos de entrega de la información que utiliza el gobierno son muy limitados e incluso, en ciertas instituciones, informales. Por lo general no existen centros de información donde se cuente con personal capacitado para atender la demanda de información de los ciudadanos y ciudadanas de manera eficaz.

De la investigación realizada en diferentes instituciones del Estado se logra determinar que éstas hacen caso omiso o no están al tanto de la jurisprudencia de la Sala Constitucional, pues siguen condicionando la información que se les solicita y, en consecuencia, las personas deben acudir a la Sala Constitucional para que se les dé respuesta a sus peticiones de información.

Este comportamiento e ineficacia radica, principalmente en el desconocimiento de la legislación y de las resoluciones emanadas de la Sala constitucional; así como en la no existencia de criterios unificados, entre las instituciones del Estado, sobre el acceso a la información administrativa de interés público, no sólo ambiental, sino de interés público en general.

Por tanto sería conveniente que las instituciones públicas concretaran mecanismos de manejo, administración y entrega de la información al público y que el Sistema Nacional de Archivo establezca de manera unificada esos criterios para las instituciones estatales. Con ello las instituciones estarían archivando de un mismo modo, ordenando la información bajo criterios ya establecidos y no antojadizos.

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IV En lo que corresponde a la divulgación de la información y orientación al público, el método preferido por las instituciones estatales son las páginas Web; por lo que, no obstante que se ha avanzado en lo que se denomina el gobierno digital, la información sigue estando diseminada en un sinnúmero de sitios Web, con formatos diferentes, muchos de ellos en proceso de construcción y sin la información ofrecida. Todo esto dificulta el acceso a esa información, con el agravante de que la población en general, aún tiene dificultades para tener acceso a recursos informáticos

Los esfuerzos de divulgación del MINAET se ven limitados por la desintegración y la dispersión, por cuanto cada proyecto que promueve la aplicación y cumplimiento de Convenios Globales, poseen sus propios elementos de información y divulgación y establece su propia estrategia de actividades o consultorías independientes sin relación entre sí.

En consecuencia, procede un esfuerzo de integración, coordinación y homologación de formatos, mecanismos y recursos por parte de los distintos programas y proyectos ambientales, vinculados al MINAET.

V Cabe destacar que en el país no se ha avanzado en la promulgación de una ley específica en el tema de acceso a la información, donde las personas encargadas de brindarla y el público solicitante estén amparadas, conociendo hasta dónde les permite la ley llegar, y obligando a la Administración Pública a una transparencia total en sus funciones.

Por tanto, debe de promoverse una legislación precisa y específica sobre el acceso a la información y en el tanto en que esto no se logre sería muy relevante, capacitar al público sobre sus derechos e informar a los funcionarios públicos de sus deberes, de la responsabilidad que tienen y de las consecuencias que acarrea el no brindar la información a tiempo, principalmente debido a las reformas que trae consigo el nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, donde se faculta al Juez a secuestrar un expediente de las propias oficinas de una institución por no brindar la información a tiempo.

VI Las restricciones para el acceso a la información emanadas de la legislación y de la jurisprudencia costarricense, son específicas: el secreto de Estado, información privada tal como el secreto bancario, información confidencial de empresas, información contable y datos de la vida privada de las personas que no deben trascender como información pública. Además debe de indicarse que únicamente la Asamblea Legislativa puede suspender el acceso a la información en caso de necesidad pública y para salvaguardar la seguridad del Estado.

VII En el ámbito de los gobiernos locales, cuentan con el recurso de las Comisiones Ambientales municipales que en colaboración con las Asociaciones de Desarrollo pueden facilitar a las comunidades, sus organizaciones y los líderes locales, los mecanismos y la información sobre los recursos y fundamento legales para acceder a la información de interés público.

En consecuencia es recomendable que se trabaje con las Comisiones Ambientales y las Asociaciones de Desarrollo, para que las comunidades, personas interesadas o líderes comunales conozcan los mecanismos para acceder a la información necesaria para fortalecer su participación en procesos de toma de decisiones y para que sean capacitados en materia legal ambiental respecto de la normativa a la que deben someterse la agroindustria e industria en general.

También, es aconsejable que las universidades incluyan en sus prácticas de extensión social o acción comunitaria, la divulgación de los principios de acceso a la información y los fundamentos legales de dicho principio, a fin de fortalecer las capacidades de la población y de las propias municipalidades en el manejo y acceso se la información pública.

VIII Según la legislación costarricense, el sector privado, no están en la obligación de brindar información al público en general, siempre y cuando cumpla con las leyes que los rigen y sólo quedan obligados para con las instituciones del Estado que la ley les indica, como el Ministerio de Salud o el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por ejemplo.

En consecuencia sería adecuado identificar la información de interés público que las empresas y sector privado en general debe de facilitar al público, cuando esta la requiera, o por el contrario identificar la información que debe preservarse o protegerse como privada.

3.2 Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionadas con la participación pública

I. Costa Rica ha firmado y ratificado la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (el 30 de junio de 1994, y publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 143 del 28 de julio de 1994), incluyendo -de esta manera- sus principios y compromisos en la legislación nacional. Además el Estado costarricense cuenta con una plataforma jurídica para hacer promover el cumplimiento del Principio 10 de la Declaración de Río. Por tanto, cualquier institución pública, autónoma o semi-autónoma, empresa pública, así como cualquier órgano del Gobierno Central o Local están en la obligación de aplicar el principio de participación ciudadana y de convocar a la ciudadanía a la consulta, análisis, participación y evaluación de las políticas públicas de impacto ambiental. No obstante, se evidencia la falta de información de los funcionarios públicos con relación al Principio 10 y en consecuencia este no es tema prioritario en las agendas de las instituciones.

Por tanto, es recomendable que se inicie un proceso intenso de sensibilización a las instancias de gobierno nacional y local para que sus funcionarios se comprometan y actúen en consecuencia con el principio 10 de la declaración de Río.

Esto derivará en un mayor esfuerzo por convocar a la ciudadanía para una participación efectiva, para lo cual deben se identificar el sentido y los alcances, así como sistematizar mecanismos y procedimientos para la participación de la ciudadanía y los habitantes en general; en síntesis identificar y difundir las mejores prácticas para hacer efectiva dicha participación.

II. La legislación ambiental costarricense ha abierto espacios de participación de la sociedad civil en la toma de decisiones (Ley orgánica del ambiente, ley de biodiversidad, ley forestal, entre otras). En estas se ha recurrido a la figura de comisiones y consejos para facilitar la participación. Sin embargo, las funciones establecidas para estas diferentes estancias se traslapan entre sí y en la práctica, el funcionamiento de estos órganos ha generado mucha controversia sobre el alcance de la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones sin haber podido aclarar los alcances de sus decisiones, no obstante, la sala constitucional ha legitimado esa participación.

En Costa Rica es evidente que ha habido una proliferación de organizaciones que han abordado, en diferentes formas de organización y metodologías, el tema de ambiente y participación ciudadana. El Estado ha entablado relaciones con estas organizaciones para atender los problemas y retos específicos, pero esto no necesariamente ha redundado en un fortalecimiento de las capacidades reales del Estado ni de las ONG’s.

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En este orden de cosas, es recomendable que se haga un análisis preciso de las distintas instancias de participación ciudadana creadas por las leyes ambientales costarricenses, identificar duplicaciones, traslapes o inoperancia, para homologar su estructura y funcionamiento, evitar duplicaciones y apoyar una efectiva participación del público. Este análisis debe de identificar también el carácter y el alcance de la participación ciudadana en cada momento del proceso de las políticas públicas.

Por su parte, las organizaciones de la comunidad, de sectores sociales, de ambientalistas o no gubernamentales en general deben de desarrollar mecanismos de diálogo social y concertación de manera que su participación se torne más efectiva frente a iniciativas de desarrollo público o privado, ante las decisiones emanadas del Poder Ejecutivo o los procesos legislativos.

III. Los principales mecanismos de participación ciudadana, a los que recurre en las instancias del gobierno central, lo constituyen la celebración de las audiencias públicas. Estas son utilizadas por instituciones como la SETENA y la ARESEP, por lo general para abordar asuntos técnicos y puntuales. Su eficacia aún deja mucho que desear; normalmente a la población le resultan tediosas por lo excesivamente técnicas o poco apreciadas por considerarlas politizadas, razón por la cual no participan en ellas o lo hacen únicamente las personas directamente implicadas en los asuntos que se discutirán.

IV. Debe destacarse la figura del referéndum, que a partir de la promulgación de su reglamento (2006), y de su puesta en práctica para consultar a la población sobre la firma o no del Tratado de Libre Comercio de Centroamérica y República Dominicana con Estados Unidos (2007), se ha convertido en un recurso esencial de ampliación del ejercicio democrático por parte de la ciudadanía.

Sin embargo, cabe señalar que la limitación más importante de esta figura, tanto en Costa Rica, como en otros países donde se practica, está relacionada con el hecho de que generalmente un referéndum se convoca al final de un proceso en el cual no ha habido participación de la población por otros mecanismos o espacios, con lo que únicamente se logra identificar los sectores a favor o en contra del tema sometido a consulta, pero no se aprovecha la riqueza de los aportes que pueden generar los ciudadanos y antes bien puede agudizar la ingobernabilidad.

En consecuencia, para evitar llegar a estos extremos y aprovechar efectivamente la participación ciudadana, es recomendable, como se señala en el punto anterior, precisar el sentido y el alcance de la participación ciudadana, para lo que debe tomarse como referencia, todo el proceso o ciclo de las políticas públicas (entendidas estas como Estrategias y Políticas ambientales, Legislación, Proyecto de desarrollo -públicos o privados-, entre otros) para que se promueva la participación de la sociedad civil en cada momento de esas políticas, es decir, desde: a) la identificación de los problemas a atender, b) el diseño o planificación de la propuesta - proyecto, política, estrategia, o legislación -, c) la ejecución del plan o proyecto o el seguimiento en el ámbito legislativo, y d) el rendimiento de cuentas o evaluación de tales procesos. Al tener presente esos momentos, debe de hacerse un esfuerzo concreto por identificar y facilitar los mecanismos, roles y alcances específicos para la participación de la ciudadanía.

V. Aún más limitada es la participación ciudadana en las decisiones emanadas del Ejecutivo, sea esta un Reglamento o un Decreto; por parte de la administración central predomina una tendencia hacia el hermetismo, con lo cual se le priva al ciudadano común y corriente de participar en aspectos que pueden resultar de mucha importancia para la comunidad.

VI. Cosa similar sucede en el ámbito de participación de delegaciones nacionales en procesos, foros u organismos internacionales o multilaterales. A ese nivel, el Poder Ejecutivo maneja sus iniciativas de forma muy restringida, en lo que se refiere a la elaboración o adopción de posiciones nacionales y la participación en actividades internacionales. Por tanto la ciudadanía -en algunos casos se entera de los resultados- pero no ha habido posibilidad de participación en los procesos de elaboración, adopción y ejecución de políticas internacionales ambientales.

VII. En el ámbito legislativo, aún cuando existen experiencias de consulta a la ciudadanía o al menos a los sectores sociales interesados, para efectos de la formulación y promoción de leyes ambientales, como fue el caso de la Ley de Biodiversidad o más recientemente el caso de la “Ley de Aguas”, estas experiencias evidencian debilidades. En ambos casos los procesos de consulta y participación fueron posibles gracias al aporte de fondos de la cooperación internacional y no de recursos propios del Estado costarricense. En segundo lugar, una vez entregada la propuesta debidamente consensuada a la Asamblea Legislativa, como lo establecen las leyes costarricenses, los diputados tiene la potestad para cambiar o alterar los contenidos de las propuestas ya consensuadas ampliamente. En el caso de la Ley de Biodiversidad, si bien fue tramitada en la Asamblea Legislativa con bastante respeto a la propuesta inicial, posteriormente, a su aprobación, se ha evidenciado falta de voluntad política para implementarla y darle vida a las instancias, particularmente de participación, que se crearon por Ley. Esto manifiesta una debilidad en la cultura política, que haga que los legisladores y las instancias ejecutivas muestren un menor aprecio por procesos de consulta y del consenso construido, aunque también podría alegarse que pudo haber debilidades en la representatividad de los sectores consultados. En todo caso, esto evidencia una falta de institucionalidad de la consulta y participación ciudadana como tal.

En el caso más reciente de la Ley Aguas, la propuesta consensuada ampliamente en talleres de consulta y diálogo entre organizaciones sociales y ciudadanía, dicha Ley ni siquiera fue presentada a la Asamblea Legislativa, ya que lo que presentó el ejecutivo, según lo indica incluso la legisladora que en su momento promocionó la consulta, era -de hecho- otra propuesta, con modificaciones muy radicales y contrarias al espíritu de la consultada.

Por otra parte, si bien existe una Ley de Iniciativa Popular,19 que permite a la ciudadanía la presentación de propuestas de ley o de modificación a las que están en proceso de debate y aprobación o desaprobación, para ello deben de recogerse firmas por un equivalente al 5% del padrón electoral y elevarse a la Asamblea Legislativa, la que debe resolver en un plazo no mayor a 2 años. Este mecanismo es incipiente, solamente una propuesta de ley impulsada por ciudadanos ha llegado efectivamente a la corriente legislativa. Más aún, a no ser por las noticias, no existe un mecanismo eficiente que permita a los ciudadanos enterase del proceso o momento en que una ley se encuentra en la corriente o proceso legislativo.

En consecuencia, es perentorio fortalecer la voluntad política y la cultura política en torno a la participación ciudadana, tanto en el proceso de gestión de las políticas públicas, como en el proceso legislativo. En este último caso deben mejorarse los mecanismos de información al público y tornar eficientes los mecanismos e instancias de seguimiento y de transparencia de los procesos legislativos en torno a cada ley en particular.

19Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica Ley de Iniciativa Popular Nº 8491 Publicada en La Gaceta No. 66 Del 3 de abril del 2006.

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Por tanto, debe legislarse para que el daño ambiental no quede impune por una cuestión simplemente procedimental y establecer un procedimiento idóneo de manera tal que las multas puedan ser cobradas y que los dineros sean empleados en la reparación del ambiente de las comunidades afectadas y no permitir que, aunque se reconozca la existencia del daño y se identifica al infractor, éste quede impune por indefinición o incongruencia legal.

II. La falta de Fiscales y Jueces especializados en materia ambiental es otra carencia del sistema judicial costarricense, por lo que se propone incorporar esta especialización en el cuerpo de jueces y fiscales, así mismo, se recomienda la capacitación de los jueces en materia ambiental y el nombramiento fiscales especializados en todos los circuitos judiciales, tal como ya se hizo en la zona sur del país.

III. Es recomendable dar prioridad al trámite para la incorporación al Código Penal la nueva propuesta de tipificación de delitos en materia ambiental con lo cual, como se ha señalado, se lograría unificar una serie de normas que existen en diferentes cuerpos legislativos y que por sus características constituyen verdaderos delitos.

IV. El nuevo código de procedimientos del contencioso administrativo abre la posibilidad de conciliación para las instituciones públicas, con lo cual se espera se logre mayor celeridad en el proceso.

V. Aunque la vía penal es muy utilizada para el trámite de daño ambiental, no es la más recomendada para darle un trámite eficaz a la demanda y al proceso en general. Esta no permite duda alguna y la prueba debe estar muy bien fundamentada para lograr un buen término a favor del ambiente. La recomendación es utilizar más la vía administrativa, como el Tribual Ambiental Administrativo, o la constitucional con el recurso de amparo, hasta lograr el personal especializado a nivel de Ministerio Público.

VI. Dado que el proceso penal no permite duda alguna sobre la culpabilidad del infractor y su relación con el hecho ilícito, se recomienda, -a quienes incoan procesos judiciales-, que la prueba esté muy bien fundamentada, esto aún cuando en los casos de delito contra el ambiente y los recursos naturales resulta difícil por el carácter difuso del daño y del ofendido.

VIII. En el ámbito Municipal existen las figuras de cabildos y plebiscitos, los cuales tiene que ser supervisados por el Tribunal Supremo de Elecciones. En Costa Rica, a partir de las reformas al Código Municipal (1998) y del Reglamento para el Referéndum, antes mencionado, se ha abierto un camino hacia la democracia directa, a través de las consulta a los ciudadanos y ciudadanas. No obstante, estos recursos requieren aún un mayor desarrollo y de instrumentos para su efectivo ejercicio.20 21

Las municipalidades deben de promover y concretar la creación de comisiones o unidades ambientales y fortalecerse en cuanto los conceptos y las prácticas de participación ciudadana. Se cuenta con la experiencia de Departamento de Participación Ciudadana de la Municipalidad de San José. Esta oficina se encarga de realizar consultas previas a la comunidad cuando se trata de proyectos o permisos que de alguna manera podrían causar daños al ambiente o bien perturbación a la comunidad circundante, o a la salud de la población, informan a la comunidad de los pro y contra que traería consigo la instalación o desarrollo del proyecto, por lo tanto están asumiendo con antelación una parte del Principio 10. Las Municipalidades, como gobiernos locales, pueden tener un mayor acceso y acercamiento a las comunidades, pudiendo llevar más rápidamente la formación a éstas.

IX La responsabilidad de la participación ciudadana, no recae únicamente en el gobierno, para lograr una fortaleza participativa de la población, principalmente en las decisiones emanadas del Poder Ejecutivo, se vuelve indispensable fortalecer las organizaciones sociales, así como avanzar en la unión de las organizaciones no gubernamentales, ambientalistas o no, de las universidades, asociaciones de desarrollo comunales y de cualquier grupo que se considere con legitimación para participar activamente, que de manera conjunta se den a la tarea de promover las iniciativas de su interés y no separadamente.

3.3 Evaluación resumen de las capacidades existentes relacionadas con el acceso a la justicia

I. Se considera que la legislación costarricense es omisa en cuanto al concepto de daño ambiental. Se parte de que en tanto el daño ambiental atañe a un grupo indeterminado de sujetos, no se puede determinar quiénes cuentan con la legitimación activa para poder reclamar el pago de esos daños, tampoco ha avanzado en cuanto al cómo se va resarcir el daño, así mismo, se carecen de lineamientos que estipulen como determinar el costo económico del daño causado. Por ello, los tribunales manejan la tesis de que el daño ambiental, por tratarse de un daño a la colectividad, sólo podrá ser cobrado y administrado por el propio Estado o alguna dependencia de éste. En razón de esto muchas ejecuciones de sentencia son declaradas sin lugar, no porque no pueda demostrase fehacientemente la relación causa - efecto, sino porque la parte actora no tiene legitimación para solicitar esa indemnización. Con la reforma al código de procedimientos penales se abrió más participación para la víctima u organizaciones interesadas, pero la fijación de la indemnización de la acción civil se ha dirigido a la caja única del estado y sólo en casos excepcionales se ha permitido el beneficio para ser utilizado a nivel local o por parte de una organización no gubernamental.

20El 21 de octubre de 1998 en La Gaceta no.204 se publicó un “Manual para la realizacipon de consultas populares a escala cantonal y distrital”. http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/Revista%20Derecho%20Electoral/normativa/manuales/Manual%20Consultas%20Populares.docSin embargo, a la fecha, muy pocas municipalidades han desarrollado este instrumento, entre ellas destaca la Municipalidad de Belén y San José. No fue posible obtener información sobre en cuantos municipios se ha recurrido a este mecanismo. 21Aún así, como muestra de una deficiente voluntad política en la participación ciudadana, en ocasiones se ha convocado a consultas, en lugares alejados de la comunidad. Por ello, cuando la audiencia se realiza en otro lugar que no corresponde a la comunidad o zona que se afectará, la Sala Constitucional ha declarado nulas estas audiencias y ha obligado a la institución correspondiente a llevarla a cabo de nuevo donde debió darse desde un inicio, amparando el derecho de las personas afectadas de poder participar en la audiencia. (Ver Expediente Nº 06-009543-0007-CO).

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SECCIÓN VIIJustificación y propuesta de Ley marco sobre el Acceso a la Información, Participación y Justicia en Asuntos Ambientales

Jorge Cabrera Medaglia Consultor


Centroamérica 2009

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PROPUESTA DE LEY MODELO SOBRE ACCESO A LA INFORMACION, PARTICIPACION PUBLICA Y ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL

TABLA DE CONTENIDOS

1. Presentación.

2. Explicación de los principales aspectos y elementos sustantivos de la propuesta.

3. Propuesta de Ley Modelo Sobre Participación, Acceso a la Información Y Acceso a La Justifica Ambiental para los Países De Centroamérica.

CAPITULO I. DISPOSICIONES GENERALES.

CAPITULO II. ACCESO A LA INFORMACION AMBIENTAL

CAPITULO III PARTICIPACION PÚBLICA EN MATERIA AMBIENTAL, INCLUYENDO PLANES, PROGRAMAS Y DISPOSICIONES DE CARÁCER GENERAL.

CAPITULO IV ACCESO A LA JUSTICIA

CAPITULO V. DISPOSICIONES FINALES

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2.Explicación de los principales aspectos y elementos sustantivos de la propuesta

2.1 Aspectos generales

El Derecho internacional ambiental reconoce desde sus orígenes la existencia de un derecho a la participación en la toma de decisiones en materia ambiental y el consecuente derecho de acceder a la información veraz, clara y oportuna que permita hacer eficaz dicho derecho.

Es así como la Declaración de Río, los Principios de Dublín y posteriormente el Convenio de Aarhus, hacen referencia a este derecho y se proponen una serie de lineamientos que constituyen una guía mínima para hacerlo efectivo en las legislaciones nacionales.

En particular, el Principio 10 de la Declaración de Río, de 1992, reconoce que la mejor forma de tratar los asuntos relacionados con el medio ambiente es con la participación de todas las personas en el nivel que corresponda. El principio señala que en el plano nacional, “toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.

Por su parte, el Convenio de Aarhus que en conjunto con el citado principio 10 de la Declaración de Río, han servido de guía para la elaboración de la Ley modelo que se propone, fue adoptado en 1998 y constituye una herramienta importante para hacer un acercamiento entre los ciudadanos y el Estado. Principios como la transparencia y la rendición de cuentas se convierten en las bases para la implementación de este acercamiento.

Por último, es importante mencionar la existencia de un borrador de lineamentos para la preparación de legislación nacional sobre acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia ambiental, en curso de finalización por el Programa de Naciones Unidas para el Ambiente (Programa de Derecho Ambiental). El borrador fue discutido en la reunión del Consejo Gubernativo del PNUMA en febrero del 2009 y se decidió continuar trabajando en el mismo de cara a su adopción en la próxima sesión especial del Consejo Gubernativo.

2.2 El proceso de integración en materia ambiental y la elaboración de instrumentos legales regionales, incluyendo leyes modelo

Centroamérica ha experimentado en los últimos años, un creciente impulso hacia la integración regional como un mecanismo para hacerle frente a los retos impuestos por la globalización de la economía, y por la imperiosa necesidad de alcanzar el desarrollo sostenible. Como parte de esta nueva tendencia, se han suscrito y ratificado gran cantidad de instrumentos jurídicamente vinculantes de carácter regional, así como numerosos declaraciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Solo a título de ejemplo, vale la pena señalar los siguientes instrumentos: el Convenio Regional para el Manejo de Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales; el Convenio

1.Presentación

La Propuesta de “Ley Modelo sobre el Acceso a la Información, Participación y Justicia en Asuntos Ambientales” es el producto de un proceso que se inició en octubre del 2007 con el Taller Regional para la formulación de una propuesta de ley marco de acceso a la información, participación y justicia en temas ambientales en Centroamérica celebrado en Costa Rica y que contó con la participación de representantes de las organizaciones líderes de las Coaliciones de Acceso de Centroamérica y representantes de las organizaciones miembros del Foro Social Centroamericano de Ambiente y Desarrollo, (FOSCAD).

Posterior a este taller regional, durante el 2008 se llevaron a cabo talleres nacionales en Honduras, El Salvador, Guatemala y Costa Rica, en los cuales se recogieron más insumos y propuestas para incluir dentro de una propuesta de articulado sobre estos temas. En enero del 2009 el Programa de Sociedad Civil y Participación de FUNPADEM, unidad encargada de ejecución del proyecto, contrató a Jorge Cabrera Medaglia el cual asumió la responsabilidad de sistematizar los resultados de los talleres y además de las conclusiones y recomendaciones de cada uno de los estudios nacionales sobre la “Situación del Acceso a la Información, Participación y Justicia Ambiental”.

La propuesta borrador de articulado de la Ley Modelo fue presentada y revisada durante el Taller Regional de las Coaliciones de Acceso de Centroamérica celebrado el 29 y 30 de abril del 2009, en este último se recogieron las recomendaciones finales que se incluyeron en la propuesta contenida en este documento.

Es importante destacar que este proceso no hubiera sido posible sin la dedicación e insumos de las Coaliciones de Acceso de El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, de las organizaciones miembros del FOSCAD y el apoyo financiero de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, UICN.

La propuesta de ley modelo contiene la explicación de los elementos sustantivos de la propuesta, de manera que sea posible comprender el contenido de las disposiciones redactadas y las implicaciones de las mismas. Asimismo, se realizan algunas reflexiones sobre los alcances de una legislación modelo y su utilidad, considerando las diferencias entres los sistemas legales e institucionales identificados en los diferentes reportes, por último, se presenta el texto del borrador de Ley Modelo.

Para la preparación de la propuesta de Ley Modelo se realizó una revisión exhaustiva de los estudios elaborados en cada uno de los países (Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua) sobre el estado de situación de la legislación, la institucionalidad y la práctica administrativa en estas materias. Adicionalmente, se consultaron diversas fuentes de información, tales como: estudios doctrinales y artículos de revista; legislación comparada de naciones de América y Europa; sitios web relevantes, tales como el sitio del Convenio de Aarhus; Lineamientos, Guías y Manuales elaborados por organizaciones internacionales; estudios específicos preparados para Centroamérica (por ejemplo, en materia de participación en procesos de evaluación de impacto ambiental), entre otros.

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regionales o iniciativas de armonización, por ejemplo, impulsadas por el Organismo Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA)22.

Fundamentalmente para armonizar, en alguna medida, la normativa ambiental se han utilizado tres mecanismos diversos:

• Elaboración y adopción de Convenios Internacionales aprobados posteriormente por los parlamentos de los países. Tal es el caso de los Convenios regionales antes citados.

• Apoyo técnico en la redacción de normas nacionales que busca acercar el contenido de las mismas entre todos los países de la región. Por ejemplo, de esta manera se han armonizado algunos aspectos de la legislación centroamericana sobre evaluación de impacto ambiental.

• Preparación de legislación modelo o marco. Esta legislación se caracteriza por constituir una guía que puede ser adaptada por cada uno de los países según sus necesidades puntuales, prioridades, situación del marco legal e institucional, entre otros. De esta manera, los Estados pueden escoger cuáles de las disposiciones de la legislación modelo son más adecuadas para ellos ajustándolas a su realidad social, económica y legal. A este tipo de mecanismo responde la legislación modelo propuesta misma que deberá ser considerada como un punto de partida para su posterior modificación y ajuste en el plano nacional.

2.3 Contenidos de la propuesta de Ley Modelo

La propuesta de Ley Modelo se divide fundamentalmente en cuatro capítulos y una sección de disposiciones finales y transitorias, estas se detallan a continuación.

Objetivo, principios generales, y definiciones

La primera parte de la Ley, establece en sus aspectos generales, el objetivo que debe perseguir esta regulación, los conceptos y los principios bajo los cuales debe interpretarse, y estipula claramente los derechos y deberes con respecto a los tres aspectos abordados por la normativa propuesta. Se incluyen las definiciones necesarias para poder aplicar correctamente la legislación y precisar el ámbito de los obligados a cumplir con ésta. No obstante, debe indicarse que el alcance de los sujetos obligados, puede variar debido a la organización y sistema legal de cada país respecto en lo atinente a la noción de “Autoridad o Administración Pública”.

El principal objetivo de la ley que se presenta es garantizar el derecho al acceso a la información, la participación en la toma de decisiones y el acceso a la justicia ambiental. Esto implica la búsqueda de la protección del derecho de todas las generaciones -presentes y futuras- de vivir en un ambiente sano, equilibrado y que les brinde calidad de vida.

La Ley establece estándares mínimos, razón por la cual es posible tomar medidas más protectoras y garantistas de esos derechos y que se adapten al contexto y realidad de cada Estado.

22El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura igualmente propicia la armonización en algunas áreas como la bioseguridad, a través de un Norma Tipo Regional.

Centroamericano sobre Cambios Climáticos; el Acuerdo Regional sobre Movimiento Transfronterizo de Desechos Tóxicos; el Convenio Centroamericano para la Protección del Ambiente y especialmente el Convenio sobre Áreas Silvestres Prioritarias y Conservación de la Biodiversidad en América Central. Unido a estos instrumentos internacionales ambientales y a la creación de un conjunto importante de instancias regionales encargadas de darles cumplimiento, se han firmado importantes documentos que expresan el compromiso de los centroamericanos con el desarrollo sostenible. Especialmente es de interés la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES).

A nivel regional se han realizado diversos esfuerzos para armonizar aspectos puntuales de la legislación ambiental, aunque no se cuenta con una iniciativa sistemática para aproximar los marcos legales ambientales en Centroamérica.

Diversos instrumentos regionales sobre la integración han retomado la necesidad de la armonización de la normativa ambiental. Como antecedentes jurídicos de este movimiento de armonización legal, tenemos el Convenio Centroamericano para la Protección del Ambiente (1989), constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), que específicamente establece la obligación de los Estados Signatarios de “Auspiciar la compatibilidad de los grandes lineamientos de las legislaciones nacionales con las estrategias para el desarrollo sostenible de la región. Asimismo, el Protocolo de Tegucigalpa (1992), que modifica y rediseña el Sistema de Integración de Centroamérica (SICA), establece como sus propósitos “Establecer acciones concertadas dirigidas a la preservación del medio ambiente por medio del respeto y armonía con la naturaleza, asegurando el equilibrado desarrollo y explotación racional de los recursos naturales del áreas, con miras al establecimiento de un nuevo orden ecológico en la región”.

Por su parte, la reforma al sector económico de la integración, por medio del Protocolo de Guatemala que modifica el Sistema de Integración Económica Centroamericano ( SIECA), estipula claramente que “En el campo de los recursos naturales y el medio ambiente, los Estados Parte convienen en desarrollar estrategias comunes con el objetivo de fortalecer la capacidad de los Estados de proteger el Patrimonio Natural de la región, adoptar estilos de desarrollo sostenible, utilizar en forma óptima y racional los recursos naturales del área y restablecer el equilibrio ecológico, entre otros, mediante el mejoramiento y la armonización a nivel regional de la legislación ambiental nacional...”. Igualmente, la Alianza Centroamericana para el Desarrollo, contempla como objetivo específico “Armonizar y modernizar los parámetros ambientales, la legislación y las instituciones nacionales encargadas de la gestión ambiental”. Finalmente, en la Declaración Conjunta Estados Unidos y Centroamérica, los Estados del área asumen el compromiso de “Promover reformas legislativas y políticas para la elaboración de leyes y normas ambientales compatibles a nivel regional que establezcan altos niveles de protección, y mecanismos eficaces de aplicación y cumplimiento de la Legislación Ambiental”.

Con fundamento en estas y otras disposiciones legales, la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD, hoy la Secretaría Ambiental del SICA) se ha abocado a la tarea de promover el proceso de discusión y de análisis de propuestas de armonización. Asimismo, en diversas áreas se han realizado estudios tendientes a lograr cierta convergencia legal en la región, tal ha sido el caso del Estudio elaborado mediante una consultoría del Banco Interamericano de Desarrollo sobre la factibilidad de armonizar la legislación ambiental en Centroamérica. A lo anterior se suman las labores realizadas, por ejemplo, en la creación de una Ley Forestal Modelo; en la homogenización de los formularios relativos a las evaluaciones de impacto ambiental; en la redacción de protocolos sobre acceso a recursos genéticos y bioquímicos, bioseguridad y comercio de vida silvestre. Por último en materia de agroquímicos, medidas sanitarias y fitosanitarias existen algunos instrumentos

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Acceso a la Información ambiental

Un segundo capítulo regula el acceso a la información ambiental. El acceso a la información se aborda desde una doble perspectiva: la obligación de las autoridades estatales o públicas de dar respuesta a una solicitud de información que haga cualquier ciudadano, como también el aspecto “activo”del derecho, el deber del Estado de generar esta información ambiental y ponerla a disposición del público.

Se presentan las principales obligaciones de las autoridades públicas respecto al acceso a la información; los derechos de las personas; ciertos aspectos básicos relacionados con el procedimiento de acceso para garantizar un mejor cumplimiento de éste; las excepciones al mismo y otros aspectos relevantes a ser considerados. No obstante, en lo pertinente a este capítulo debe tomarse en consideración la necesidad de ajustar las excepciones a nivel de cada sistema legal (fundamentalmente considerando el régimen constitucional), debido a que los países cuentan con regulaciones para acceder a la información (en general). Sin embargo, se presenta una lista de posibles excepciones a ser evaluadas para su incorporación en la legislación nacional. La obligación del Estado o las administraciones públicas de recopilar, generar y difundir información ambiental al público, también varía de país a país. Lo mismo puede mencionarse sobre la elaboración (y periodicidad) de informes nacionales sobre el ambiente. Por lo tanto, algunas de las disposiciones de la Ley se encuentran recogidas en los ordenamientos jurídicos nacionales y pueden no poseer la misma relevancia para todos los países. En materia de plazos y ciertos detalles de procedimientos administrativos (incluyendo las sanciones), estos deben ser determinados por cada país en atención a sus marcos legales nacionales. Por último, se han establecido algunas obligaciones para asistir a los interesados en el proceso de acceder a la información ambiental de manera que se facilite el ejercicio de este derecho.

Participación Pública

La propuesta regula la temática de la participación pública desde dos perspectivas: la participación en planes, programas y disposiciones de carácter general (aspecto donde existe menor desarrollo normativo) y en el proceso de aprobación de licencias u otras autorizaciones para proyectos específicos o particulares.

La propuesta aborda la manera como las autoridades públicas deben actuar para facilitar la participación ciudadana, incluyendo obligaciones de informar adecuadamente sobre las propuestas y de coadyuvar en el acceso a los conocimientos necesarios para sustentar una participación consciente. No se ha considerado pertinente definir, en el texto de la Ley, los planes, programas y disposiciones de carácter general sobre las cuales se abren las opciones de participación por dos motivos. Primero, es un asunto que puede variar fuertemente de país a país. En segundo lugar, contemplar esta situación en una ley puede dificultar el proceso de modificación a la misma (debido a la dinámica propia de la puesta en vigencia de legislación).

En principio, dado que se trata de planes, programas y disposiciones generales relacionados con el ambiente (tales como planes reguladores, programas o estrategias nacionales de conservación, gestión del recurso hídrico, etc.) no parece haber motivos para excluir a las mismas del proceso de participación previsto en la Ley. Otra opción, no seguida por el texto, consiste en remitir a la reglamentación para establecer los programas, planes y disposiciones a ser objeto de las obligaciones de la Ley Modelo (o al menos determinar las grandes áreas temáticas).

Con respecto a la participación en proyectos específicos o particulares, debe considerarse que en los países existe un procedimiento de participación en obras o actividades que requieren de una evaluación de impacto ambiental (determinadas por cada legislación). Por ende, la legislación propuesta debería complementar estos mecanismos sin convertirse en una duplicidad innecesaria. De allí que se ha establecido una disposición para preveer esta posible duplicidad. Adicionalmente, en lo concerniente a este punto, se considera que resulta más apropiado, que se establezca en un reglamento cuales proyectos serán objeto de los mecanismos de participación contemplados en la Ley Modelo. De todas maneras, para todos los procedimientos destinados a otorgar un permiso, concesión o licencia ambiental, siempre será posible participar mediante la presentación de observaciones y otros, pero sin que necesariamente se requiera la gestión activa de la autoridad pública para fomentar la participación que se encuentra prevista en la Ley. Finalmente, una alternativa podría ser incorporar algunas de las medidas sugeridas en el proceso de participación en las evaluaciones de impacto ambiental, en el tanto, usualmente se trata de proyectos de relevancia y ya se encuentran definidos en la legislación nacional.

En general, la participación en espacios de elaboración de programas, planes y políticas públicas es el más sencillo de regular de forma general; sin embargo, se considera que con respecto a las actividades particulares, cada legislación debe establecer de conformidad con la realidad del país cuáles deben ser objeto de procesos públicos de participación como los contemplados en la Ley Modelo.

Por último, se han incorporado algunas disposiciones para que sea obligatorio valorar las observaciones y opiniones expresadas en el proceso de participación.

Acceso a la justicia

Este constituye el área más compleja de elaborar por las siguientes razones.

• Existe un marco legal general aplicable para el tema del acceso a la justicia (incluida la ambiental) en todos los países. Este sistema comprende normalmente instrumentos como medidas cautelares, determinación de los efectos de las sentencias, etc. que son aplicables a conflictos de naturaleza ambiental.

• La regulación del acceso a la justicia se encuentra normalmente contemplada en Códigos o leyes procesales y en el derecho administrativo, civil y penal de cada país y cada uno de ellos presenta principios y mecanismos procesales particulares no siempre homogéneos.

• Considerando lo anterior, se presenta como un reto establecer principios y mecanismos de acceso a la justifica que sean propios de esta legislación y se separen del cuerpo normativo existente (ejemplo, crear un sistema específico de asistencia o defensa pública para casos ambientales).

• El propósito de la legislación no consiste en el diseño de una jurisdicción ambiental especial o regulaciones ambientales para abordar temas como la reparación del daño ambiental, a pesar de que estos aspectos han sido identificados como problemas importantes en los estudios de país. Este tipo de propuestas escapan a los alcances de la consultoría.

• Finalmente, algunos de los elementos sugeridos por la Convención de Aarhus se encuentran ya de por sí regulados por el derecho interno, al menos en la letra de la ley (rapidez y equidad de los procedimientos; comunicación de fallos por escrito, existencia de asistencia pública en ciertos supuestos, etc).

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Por ello, el capítulo de acceso a la justicia presenta algunas consideraciones generales sobre esta materia y algunas disposiciones que pueden resultar de interés, especialmente en tópicos como la legitimación para accionar, etc.

Disposiciones finales

Por último, se presentan disposiciones finales necesarias para la correcta aplicación de la legislación.

Aunque resulte obvio es necesario indicar que la mera puesta en práctica del marco legal, sin el adecuado financiamiento para cumplir con las obligaciones y sin la ejecución de procesos de capacitación, es insuficiente para poder generar los cambios que se pretenden al diseñar un nuevo orden jurídico. Particularmente, muchos de los deberes asignados a las autoridades públicas, requerirán de fondos adecuados para su cumplimiento.

3.Propuesta de Ley Modelo sobre Acceso a la Información, Participación y Justicia Ambiental para los países de Centroamérica

CAPITULO I. DISPOSICIONES GENERALES.

Artículo 1. Objeto de la Ley.

Esta Ley tiene por objetivo establecer las condiciones mínimas para garantizar el ejercicio de los siguientes derechos:

a. Derecho de acceso a la información ambiental en manos de las autoridades públicas o en el de cualquier otro sujeto que la posea en su nombre

b. Derecho a participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente sobre el ambiente y cuya elaboración o aprobación corresponda una autoridad pública.

c. Derecho a promover la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a cualquier autoridad pública o persona privada que pudieren poner en peligro el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, violentar la legislación ambiental o vulnerar los derechos establecidos en la presente legislación.

Esta Ley también garantiza la difusión de la información ambiental con el grado de amplitud, de sistemática y de tecnología lo más amplia posible.

Artículo 2. Principios.

Las disposiciones contenidas en esta Ley se interpretarán de acuerdo con los siguientes principios generales, sin menoscabo de los principios del derecho ambiental contemplados en otras normas legales:

a. Las autoridades públicas deben asegurar transparencia en el proceso de toma de decisiones sobre el ambiente

b. La participación ciudadana debe ser puesta en práctica como una medida de protección al ambiente. La administración pública debe impulsar y promover la participación amplia, informada y oportuna en cada una de las instancias de toma de decisiones. La participación debe ocurrir en la etapa más temprana del diseño de los planes, estrategias, programas, proyectos y disposiciones de carácter general y continuar durante las distintas fases de los mismos, tales como la ejecución, seguimiento, revisión, rendición de cuentas, entre otros.

c. Toda persona tendrá acceso a la información ambiental, posibilidad de participar en la toma de decisiones con relación al ambiente y acceso a la justicia en materia ambiental sin ningún tipo de discriminación en razón de su nacionalidad, ciudadanía o domicilio y, en el caso de una persona jurídica, sin discriminación por el lugar en que tenga su sede oficial o un centro efectivo de actividades.

d. Las autoridades públicas deben regir sus actuaciones con base en los principios de eficiencia, información mutua, cooperación y colaboración.

e. Las autoridades públicas deben promover la recopilación, adecuada sistematización, amplia difusión y uso de la información existente sobre el estado del ambiente.

f. La Justicia ambiental se fundamenta en dos principios básicos. La posibilidad de cada persona afectada en sus derechos ambientales de participar informadamente en los procesos de toma de decisiones para obtener resultados justos y equitativos (Justicia Procedimental) y el reconocimiento de que los beneficios y costos sociales, ambientales y económicos deben ser distribuidos de manera equitativa (Justicia Distributiva).

Artículo 3. Derechos en materia ambiental.

1. Para hacer efectivo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el deber de conservarlo, todas las personas físicas o jurídicas podrán ejercer los siguientes derechos en sus relaciones con las autoridades públicas, de acuerdo con lo previsto en esta ley:

1.1 En relación o con respecto al acceso a la información ambiental

a. A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en de otros sujetos a su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede.

b. A ser informado de los derechos que le otorga la presente Ley y a ser asesorados en su adecuado o correcto ejercicio.

c. A recibir información ambiental en la forma o formatos elegidos de conformidad con el artículo 9.

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d. A conocer los motivos por los cuales no se le facilita la información, total o parcialmente, y también aquellos por los cuales no se les facilita en el formato o forma solicitada

e. A conocer las tasas o precios que deben cancelar para recibir la información solicitada, cuando proceda

2.4 En relación a la participación pública

a. A participar de manera efectiva y real en la elaboración, modificación y revisión de los planes, programas, estrategias, proyectos y disposiciones de carácter general relacionados con el ambiente incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley. La participación deberá facilitarse en todas las etapas tales como el diseño, ejecución, seguimiento y rendición de cuentas.

b. A acceder con suficiente antelación a la información relevante relativa a los referidos planes, programas, estrategias, proyectos y disposiciones de aplicación o carácter general.

c. A formular las observaciones y comentarios antes de que se adopte la decisión final sobre los mencionados planes, programas, estrategias, proyectos o disposiciones de carácter general y a que sean tenidas en cuenta por la administración pública correspondiente.

d. A que se haga público el resultado definitivo del proceso en el que ha participado y se informe de los motivos y consideraciones en los que se basa la decisión adoptada, incluyendo el proceso de participación pública.

e. A participar de manera efectiva y real de acuerdo con lo dispuesto en la legislación aplicable, en los procedimientos administrativos tramitados para el otorgamiento de concesiones, autorizaciones, licencias y permisos en materia ambiental.

2.5 En relación con el acceso a la justicia administrativa y jurisdiccional:

a. A recurrir los actos y omisiones de las autoridades públicas que contravengan o amenacen contravenir los derechos que esta ley reconoce en materia de acceso a la información y de participación pública.

b. A ejercer una acción basada en los intereses difusos o colectivos23 para recurrir los actos u omisiones de las autoridades públicas o de personas privadas que contravengan la legislación ambiental existente en el país

Artículo 4. Definiciones

Para efectos de esta ley se entenderá por:

a. Autoridad pública o administración pública: El Estado Central y los órganos desconcentrados, las entidades autónomas o descentralizadas, los entes públicos no estatales, las municipalidades y en general, cualquier persona física o jurídica cuando asuman responsabilidades públicas, ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos relacionados con el medio ambiente.

b. Información ambiental: Toda aquella información en cualquier forma de expresión o soporte, relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sostenible,

23 La determinación de la legitimación con base en los intereses difusos o colectivos debería ser evaluada por cada uno de los países.

incluido el estado del ambiente o alguno de sus componentes, así como las obras que los afecten o que pudieran afectarlos. Se incluye toda la información en forma escrita, visual, sonora, electrónica, o en cualquier forma que verse sobre los siguientes aspectos: el estado de los elementos del ambiente y la interacción entre estos elementos; los factores ambientales tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones, residuos, emisiones, inmisiones, vertidos; los informes sobre la aplicación de la legislación ambiental; los planes, programas y políticas ambientales.

c. Información en poder de las autoridades públicas: información ambiental que dichas autoridades posean y haya sido recibida o elaborada por ellas.

d. Información poseída en nombre de las autoridades públicas: información ambiental que esté físicamente en poder de una persona jurídica o física en nombre de una autoridad pública.

e. Justicia ambiental: consiste en el tratamiento justo y equitativo y la participación informada y consciente de todas las personas sin importar su raza, color, nacionalidad, género, nivel educativo o ingresos económicos, con respecto al desarrollo, implementación y observancia de las leyes de carácter ambiental.

f. Público: cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones y grupos constituidos de conformidad con la normativa que corresponda, incluyendo las organizaciones no gubernamentales.

g. Restricciones para el acceso a la información ambiental: excepciones taxativamente previstas e interpretadas de manera restrictiva que niegan el acceso a información ambiental-total o parcialmente- en condiciones y supuestos específicamente determinados y claramente delimitados.

h. Solicitante: cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones y grupos, que solicite información ambiental.

CAPITULO II. ACCESO A LA INFORMACION AMBIENTAL

Artículo 5. Derecho de acceso a la información ambiental.

1. El acceso a la información ambiental será libre y gratuito para toda persona física o jurídica, a excepción de aquellos gastos razonables vinculados con los recursos utilizados para la entrega de la información solicitada. Para acceder a la información ambiental no será necesario acreditar razones, derechos ni un interés determinado.

2. Se deberá presentar una solicitud ante la autoridad pública que corresponda, debiendo constar en la misma la identificación de la información requerida y la identificación del o los solicitantes.

3. En ningún caso el monto que se establezca para solventar los gastos vinculados con los recursos utilizados para la entrega de la información solicitada podrá implicar menoscabo alguno al ejercicio del derecho al acceso a la información ambiental conferido en esta Ley.

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Artículo 6. Obligaciones generales de las autoridades públicas.

1. Las autoridades públicas definidas en el artículo 4 de esta Ley tendrán las siguientes obligaciones en materia de acceso a la información ambiental:

a. Informar al público de manera adecuada sobre los derechos que les otorga la presente Ley, así como los mecanismos para ejecutar tales derechos.

b. Facilitar información para su correcto ejercicio, así como el asesoramiento en la medida de sus posibilidades, incluyendo la designación de funcionarios o departamentos encargados o responsables de la información ambiental

c. Elaborar, en la medida de sus posibilidades, una lista de la información ambiental que tenga u obre en su poder la cual será de acceso al público.

d. Garantizar que su personal esté en condiciones de asistir y asesorar el público en el ejercicio de su derecho de acceder a la información ambiental.

e. Fomentar el uso de tecnologías de la información y la comunicación para facilitar el acceso a la información.

f. Garantizar una respuesta dentro de los plazos previstos en esta Ley.

2. Las autoridades públicas promoverán mediante alianzas, convenios y otros mecanismos, el acceso y difusión de la información generada por entes privados a través de ecoauditorías, certificaciones ambientales y otros esquemas similares tales como los informes de desempeño ambiental. Para tal efecto, podrá poner en marcha un plan de incentivos que incluya la difusión de los nombres de las empresas que voluntariamente desean participar u otros incentivos compatibles con el marco legal vigente.

Artículo 7. Obligaciones específicas en materia de recopilación, sistematización, preparación y difusión de la información ambiental.

1. Las autoridades públicas deberán recopilar, sistematizar y poner a disposición del público de manera accesible la información sobre el estado del ambiente. Lo anterior incluye, pero no se limita, a la elaboración y presentación de informes nacionales sobre el estado del ambiente o informes sectoriales de conformidad con el artículo siguiente de esta Ley.

2. Las autoridades públicas adoptarán las medidas oportunas para asegurar la difusión de la información ambiental y su puesta a disposición del público de la manera más amplia y sistemática posible.

3. Las autoridades públicas organizarán y actualizarán la información ambiental relevante para sus funciones que obre en su poder o en el de otra entidad en su nombre con vistas a su difusión activa y sistemática al público, particularmente por medio de las tecnologías de la información y la comunicación siempre que sea posible.

4. Las autoridades públicas adoptarán las medidas necesarias para garantizar que la información ambiental se haga disponible paulatinamente en bases de datos electrónicas.

5. La información que difunda será actualizada e incluirá, como mínimo, los siguientes extremos:

a. Textos de los tratados, convenios y acuerdos internacionales y los textos de las leyes, decretos y otros actos de carácter general de relevancia relacionados con la materia ambiental.

b. Las políticas, planes, programas ambientales

c. Informes sobre los avances registrados en el cumplimiento de las leyes y programas contemplados en los incisos 1 y 2 anteriores

d. Informes sobre el estado del ambiente

e. Los permisos, autorizaciones, concesiones, licencias y otros otorgados en materia ambiental por la autoridad de que se trate.

6. Cada autoridad pública deberá designar un punto de contacto específico dentro de la institución para orientar al usuario sobre el acceso a la información, dicho punto de contacto puede ser una instancia existente como la contraloría de servicios u otra similar, pero deberá contar con el suficiente personal y preparación para cumplir con estas disposiciones

Artículo 8. Obligación de elaborar informes nacionales y sectoriales sobre el ambiente.

1. El ente rector en materia ambiental deberá elaborar un Informe del Estado del Ambiente al menos cada……años.24. Para su elaboración podrá hacer uso de los sistemas nacionales de información ambiental o similares que existan al amparo de otra legislación ambiental. Para su difusión se aplicará lo dispuesto en este artículo.

2. Las autoridades públicas deberán elaborar, publicar y difundir como mínimo cada año, un informe sobre la situación del ambiente en el ámbito de sus respectivas competencias. El informe a que hace referencia este artículo podrá ser divulgado mediante medios electrónicos, talleres, seminarios, publicaciones populares y otros medios que garanticen su más amplia difusión, según sea posible. En todo caso, deberá elaborarse un resumen de carácter no técnico que permita su adecuada comprensión por parte de la población general.

Artículo 9. Procedimientos para solicitar la información ambiental.

1. Las solicitudes de información ambiental deberán dirigirse a la autoridad pública competente para resolverlas y se tramitarán de acuerdo con los procedimientos establecidos al afecto, sin perjuicio de las siguientes disposiciones:

a. Cuando una solicitud de información ambiental este formulada de manera imprecisa, la autoridad pública pedirá al solicitante que la concrete, precise y corrija lo antes posible y en todo caso antes del plazo para entregarla fijado en esta Ley25.

b. Cuando la administración no posea la información y conozca a otra autoridad que la posea, remitirá la solicitud a la misma de manera directa y comunicará por escrito tal situación al solicitante.

c. En caso de no ser posible lo anterior deberá, sin embargo, informar al solicitante sobre la autoridad pública a la cual, a su juicio, ha de dirigirse para obtener la información.

24Esta obligación se encuentra establecida en la legislación de varios países, aunque la periodicidad para su preparación es diversa.25 Por la naturaleza de esta propuesta de Ley Modelo no se incluyen plazos.

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d. La autoridad pública tratará de suministrar la información o indicar los motivos para denegar la solicitud tan pronto sea posible y siempre dentro de los plazos establecidos en esta Ley

e. Cuando se solicite la información ambiental en un formato determinado la autoridad pública deberá satisfacer la solicitud del solicitante, a menos que la información no la posea en dicho formato o la autoridad justifique por otros motivos la disposición de la información pública en otros formatos.

f. La autoridad pública en la medida de sus posibilidades, buscará conservar y poner a disposición del público la información ambiental que obre en su poder en formatos de fácil acceso o reproducción, especialmente mediante el uso de medios electrónicos y otros.

Artículo 10. Denegación de la información. Excepciones al acceso a la información ambiental.26

1. La información ambiental solicitada podrá ser denegada únicamente en los siguientes casos:

a. Cuando pudiera afectarse la defensa o seguridad nacional;

b. Cuando la información solicitada se encuentre sujeta a consideración de autoridades judiciales, en cualquier estado del proceso, y su divulgación o uso por terceros pueda causar perjuicio al normal desarrollo del procedimiento judicial si así se dispone por leyes especiales;

c. Cuando pudiera afectarse el secreto comercial o industrial, o la propiedad intelectual previstos en una ley especial, siempre que los interesados no hayan prestado su consentimiento para tal divulgación;

d. Cuando pudiera afectarse la confidencialidad de datos personales protegidos por ley, a menos que el interesado hubiera prestado su consentimiento para tal revelación;

e. Cuando la información solicitada corresponda a trabajos de investigación científica, mientras éstos no se encuentren publicados o se refiera a material en curso de elaboración o documentos o datos inconclusos. Si la denegación se basa en este motivo, la administración pública deberá informar al solicitante del estado de elaboración del trabajo y el tiempo aproximado previsto para su finalización.

f. Cuando no pudiera determinarse el objeto de la solicitud por falta de datos suficientes o imprecisión de la solicitud a pesar de lo dispuesto en el artículo anterior;

g. Cuando sea necesario para la conservación del ambiente, por ejemplo, particularmente en el caso de la localización de especies amenazadas o la de sus lugares de reproducción, entre otros.

h. Cuando la información solicitada esté clasificada como secreta o confidencial por las leyes vigentes y sus respectivas reglamentaciones.

2. Las causales anteriores serán también de aplicación en el caso de difusión de la información ambiental por la autoridad pública.

3. Los motivos de denegación deberán interpretarse de manera restrictiva según las condiciones de cada caso

26Estas excepciones pueden variar según lo dispuesto en el ordenamiento jurídico de cada país, incluyendo las respectivas Constituciones.

4. La denegación total o parcial del acceso a la información deberá ser fundada y, comunicada por escrito al solicitante

5. En caso de que sea posible separar la información que ha sido denegada de aquella cuyo acceso se encuentra amparado por las disposiciones de esta ley, la autoridad pública procederá a realizar tal separación y comunicará al interesado de las razones para la denegatoria parcial de la misma.

Artículo 11. Infracciones, sanciones y autoridad encargada de la vigilancia de la aplicación de la ley27.

1. El ente rector en materia ambiental tendrá la autoridad de supervisar la aplicación de las disposiciones de esta Ley, incluyendo la potestad de emitir directrices sobre su correcta aplicación a otras autoridades públicas y de recibir denuncias, en vía administrativa, por la infracción a lo preceptuado en esta legislación. El ente rector deberá iniciar las acciones correspondientes que sean necesarias para el adecuado cumplimiento de la Ley.

2. Se considerarán infracciones a esta Ley, la obstrucción, falsedad, ocultamiento, falta de respuesta en el plazo establecido en la misma, o la denegatoria injustificada a brindar la información solicitada, y todo acto u omisión que, sin causa justificada, afecte el regular ejercicio del derecho que esta ley establece.

3. Al funcionario público o persona obligada de conformidad con esta Ley, se le aplicarán las sanciones previstas en la legislación laboral, administrativa, civil y penal según corresponda y en los términos establecidos en el ordenamiento jurídico.

Artículo 12. Creación y funcionamiento de registros de generación y transferencia de contaminantes.

1. El ente rector en materia ambiental procurará crear registros de generación y transferencia de contaminantes con el propósito de informar al público sobre la generación de contaminantes producidos las industrias, comercios y otras actividades.

2. El reglamento de esta ley establecerá los mecanismos y detalles operativos sobre el funcionamiento de estos registros y la manera como se hará pública la información contenida en ellos, incluyendo la lista de categorías o actividades que serán cubiertas por este instrumento.

CAPITULO III PARTICIPACION PÚBLICA EN MATERIA AMBIENTAL, INCLUYENDO PLANES, PROGRAMAS, ESTRATEGIAS, PROYECTOS Y DISPOSICIONES DE CARÁCER

GENERAL.

Artículo 13. Principio general sobre la participación pública en materia ambiental.

1. Toda persona tiene derecho a participar activa, consciente, informada y organizadamente, en la toma de decisiones y acciones cuyo propósito sea proteger y mejorar el ambiente. La autoridad pública tiene el deber de garantizar este derecho y fomentar su efectivo cumplimiento.

2. Para fomentar el pleno ejercicio de ese derecho las autoridades públicas deberán establecer programas de difusión sobre los mecanismos de participación creados en esta Ley o existentes en otros cuerpos legales, de manera que se informe a la población general sobre la existencia de estos mecanismos de participación.

27 La forma y modalidad específica de las sanciones es un aspecto que corresponderá determinar a cada país, según su sistema legal interno.

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3. Para fomentar estos mecanismos se podrán realizar convenios con organizaciones no gubernamentales, sector privado y otros, para coordinar la difusión de la información sobre estos mecanismos.

4. Como parte del presupuesto de cada autoridad pública se deberá incluir una partida para darle cumplimiento de esta disposición.

Artículo 14. Participación del público en la elaboración, revisión y modificación de planes, programas, estrategias, proyectos y disposiciones de carácter general en materia ambiental.

1. Las autoridades públicas velarán porque, de conformidad con esta ley:

a. Se informe al público mediante avisos públicos u otros medios de comunicación incluyendo los electrónicos cuando sea posible, sobre cualquier propuesta de planes, programas, estrategias, proyectos y disposiciones de carácter general o de sus modificaciones o revisiones28 y porque la información sobre dichas propuestas sea puesta a disposición del público, incluida la información sobre su derecho a participar en los procesos decisorios y sobre la administración pública competente para recibir los comentarios.

b. El público tenga derecho a expresar sus observaciones y opiniones en cualquier etapa del procedimiento antes de que se adopten las decisiones finales respecto a los planes, programas, estrategias, proyectos y disposiciones de carácter general.

c. Al adoptar esas decisiones se tomen debidamente en cuenta las observaciones presentadas por el público.

d. Una vez examinadas estas observaciones y opiniones recibidas del público se informe al mismo de decisiones adoptadas y sus motivos, incluyendo la valoración de los resultados del proceso de participación pública.

2. La comunicación a que hace referencia este artículo debe incluir, entre otros aspectos:

a. Las fases del proceso de consulta si hubieren.

b. La naturaleza del plan, programa, estrategia, proyecto o disposición de carácter general.

c. La autoridad pública encargada de tomar la decisión

d. El procedimiento previsto incluyendo: fecha y plazos para la participación del público; fecha y lugar de una audiencia pública si procede; autoridades a las que puede dirigirse para obtener información que permita la participación informada así como los lugares donde se encuentre información disponible sobre la actividad propuesta; entre otros.

3. Las disposiciones del presente artículo no se aplicarán a la aprobación o modificación los planes, programas, estrategias, proyectos o disposiciones de carácter general que no resulten sustanciales, por su carácter puramente operativo, organizativo, procedimental o análogo, siempre que no impliquen una reducción de los niveles vigentes de protección ambiental.

4. Sin perjuicio de las disposiciones de este Capítulo, que serán aplicables a todos los planes, programas, estrategias, proyectos y disposiciones de carácter general, las autoridades competentes, en el marco de lo previsto por el ordenamiento jurídico, podrán utilizar procedimientos específicos de consulta y participación, tales como plebiscitos, cabildos, referéndum y otros.

28Se aplicaría esta disposición a todo plan, programa o disposición general. Otra alternativa consiste en estipular que el reglamento a la Ley definirá cuales de estos serán objeto de este procedimiento de participación.

Artículo 15. Acceso a la información para la participación.

1. Toda persona tiene derecho de acceder con suficiente tiempo a la información relevante para una efectiva participación. La autoridad pública deberá promover la diseminación de esta información de la manera que sea entendible a los interesados.

Artículo 16. Formulación de alegaciones y observaciones:

1. Toda persona tendrá derecho a presentar alegaciones y observaciones cuando estén aún abiertas todas las opciones y antes de que se adopte la decisión sobre los planes, programas, estrategias, proyectos o disposiciones de carácter general, así como el derecho a que sean tenidas debidamente en cuenta por las autoridades públicas correspondientes. Este derecho se considerará en las diferentes fases de los procedimiento administrativos.

Artículo 17. Determinación del agotamiento o finalización del proceso de participación previsto en esta Ley.

1. La autoridad pública deberá determinar y establecer claramente en la resolución respectiva que adopta el plan, programa, estrategia, proyecto o disposición de carácter general que se han agotado el procedimiento de consulta previsto en esta Ley.

Artículo 18. De la participación en el caso de proyectos o actividades de carácter específico.

1. Toda persona tiene derecho a participar de manera efectiva y real, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación aplicable, en los procedimientos administrativos tramitados para el otorgamiento de las autorizaciones reguladas en la legislación ambiental, el otorgamiento de concesiones sobre recursos naturales y en cada una de las etapas de los procesos de evaluación de impacto ambiental y otorgamiento de licencias ambientales para actividades particulares.

2. Por reglamento se establecerá la lista de actividades, obras o proyectos en cuyo proceso de aprobación, se deberán aplicar los mecanismos previstos en el artículo 14, en lo pertinente. Para la determinación de estos proyectos, obras o actividades se deberá considerar lo dispuesto en la legislación ambiental vigente en materia de evaluaciones de impacto ambiental y se crearán los mecanismos adecuados para evitar cualquier duplicidad innecesaria para alcanzar los objetivos de esta Ley.

Artículo 19. Relación con leyes sectoriales.

En caso de que legislación sectorial, tales como leyes específicas de participación pública, acceso a la información, transparencia, evaluación de impacto ambiental, consultas a pueblos indígenas u otras otorguen derechos de participación y acceso a la información mayores a los estipulados en esta Ley, estos prevalecerán sobre lo aquí normado.

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CAPITULO IV ACCESO A LA JUSTICIA

Artículo 20. Acceso a la justicia por violación de lo previsto en la ley

1. El incumplimiento de las disposiciones contempladas en esta Ley en materia de acceso a la información y participación pública en materia ambiental, podrán ser objeto de recursos administrativos o jurisdiccionales ante la autoridad competente, según la legislación nacional vigente que sea aplicable29, por cualquier persona que se sienta afectada por su incumplimiento, incluyendo organizaciones de la sociedad civil.

2. Cualquier persona estará legitimada, con base en los intereses difusos o colectivos para presentar un recurso legal ante la violación a lo dispuesto en la esta legislación.

Artículo 21. Tramitación de los procedimientos.

1. Los procedimientos indicados en el artículo anterior se tramitarán de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico vigente en materia de procedimientos administrativos, civiles, contenciosos, penales y otros. No obstante, en su tramitación deberán considerarse además los principios procesales de celeridad; debido proceso; y gratuidad, este último cuando así se encuentre previsto en la legislación procesal y sustantiva mencionada en este artículo.

Artículo 22. Legitimación en materia ambiental en general

Se concede legitimación procesal para accionar basada en los intereses difusos o colectivos a toda persona para interponer las acciones administrativas o jurisdiccionales que correspondan contra cualquier violación a los contenidos de esta ley o de la legislación ambiental vigente en el país.

Artículo 23. Medidas provisionales, cautelares y decisiones finales.

Las autoridades públicas y jurisdiccionales podrán tomar las medidas cautelares y finales previstas en el ordenamiento jurídico vigente30 y en todo caso podrán ordenar el cese de las acciones que violentan esta Ley y la legislación ambiental vigente y las medidas de reparación, compensación y mitigación necesarias respecto a los daños al ambiente.

Artículo 24. Difusión de mecanismos de asistencia.

Las autoridades públicas y jurisdiccionales deberán informar al público sobre los mecanismos existentes para facilitar el acceso a la justicia, incluidos los relativos a la asistencia al público (tales como defensa pública y otros) y las condiciones para acceder a ellos. Para tal efecto, se podrán elaborar manuales y otros instrumentos para facilitar la difusión de esta información.

29 La referencia específica a los procedimientos administrativos aplicables debe necesariamente realizarse por cada país según su sistema legal.30 Estas dependerán de lo establecido en el marco general de administración de justicia. Debido a que la Ley Modelo no busca crear una jurisdicción ambiental o similar, se remite a los mecanismos previstos en las legislaciones nacionales. Estos usualmente permiten la adopción de medidas cautelares o provisionales y la condena a reparar los daños.

CAPITULO V. DISPOSICIONES FINALES

1. Primera. En el supuesto de que exista legislación sectorial que otorgue mayores derechos y garantías que los previstos en esta Ley, prevalecerá lo establecido en esa legislación.

2. Segunda. En el caso de procedimientos administrativos en curso para la elaboración, revisión, modificación y aprobación de planes, programas, disposiciones generales o proyectos específicos, estos se continuarán tramitando conforme a la legislación anterior vigente al momento del inicio de su respectivo trámite. No obstante, cualquier proceso de revisión o modificación de estos deberá ajustarse a lo previsto en esta Ley.

3. Tercero. Las autoridades públicas deberán presupuestar los recursos necesarios para cumplir con lo dispuesto en esta Ley.

4. Cuarta. Los informes establecidos en el artículo 8 de esta Ley se deberán elaborar en un plazo no mayor a . a partir de la vigencia de esta Ley. Posteriormente se deberán elaborar en la periodicidad contemplada en dicho artículo.

5. Quinta. Esta Ley rige a partir de…..

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PROYECTO ALIANZA 10 CENTROAMÉRICA

Esta publicación es parte de los productos del proyecto “Alianza 10 Centroamérica” mismo que es ejecutado por FUNPADEM con el sustento económico de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, UICN con el apoyo de las Coaliciones de Acceso de Centroamérica.

CoordinadorRicardo Sol A.

Asistente técnicoLuis Diego Segura


Esta publicación es parte de los productos del proyecto “Alianza 10 Centroamérica” mismo que es ejecutado

por FUNPADEM con el sustento económico de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza,

UICN con el apoyo de las Coaliciones de Acceso de Centroamérica

Coordinador

Ricardo Sol A.

Asistente técnico

Luis Diego Segura

Programa de Sociedad Civil y ParticipaciónProSCyP


San José, Costa RicaTel: 2283 9435 •Fax: 2283 [email protected]

www.funpadem.orgwww.sociedadcivil.net

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