Gestión Pública y Sistemas Funcionales: De Símbolos y Signos  

06 de Julio 2010

2010 La tarea de analizar y reducir el problema complejo del Estado es similar al que enfrenta un matemático al cual se le pide resolver un conjunto de algoritmos que configuran la identidad de un problema económico, bajo condición que resulte en una solución con sentido explicativo económico, no simplemente funcional. Por ello, se analiza el fenómeno de los Sistemas Funcionales que resultan en variable dependiente de la Gestión Pública, con el Poder Ejecutivo como variable independiente, que configura una relación Estado-Gobierno; y es motivado por la observación del ejercicio real de funciones por los Sectores (cuya definición formal –o legal- espera su turno) y su relación con las políticas públicas (que en conjunto contiene a las nacionales) y de ambas, con el funcionamiento del Estado, resultando evidente que el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado, se sujeta el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado (objetivos, metas), que depende del ejercicio de las funciones sustantivas de los Ministerios y Entidades Públicas, que conforman el Poder Ejecutivo, que es un diseño que los matemáticos llaman “recursivo ”, y los políticos, “Circulo de Poder”.

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Gestión Pública y Sistemas Funcionales: De Símbolos y Signos.

Por Econ. Alfredo Espinal

Prolegómenos1 La tarea de analizar y reducir el problema complejo del Estado es similar al que enfrenta un matemático al cual se le pide resolver un conjunto de algoritmos que configuran la identidad de un problema económico, bajo condición que resulte en una solución con sentido explicativo económico, no simplemente funcional. Ello revela la necesidad de un medio catalizador2, dadas las diferencias de comprensión y de explicación del fenómeno, percibido por dos profesionales diferentes trabajando los mismos datos, pero que generan diferente información; dado que el juego matemático es divertido pero árido, para el mensaje de este trabajo se apela a un estereotipo hoy muy popular: Símbolos y signos3. “Un símbolo es la representación perceptible de una realidad, con rasgos asociados por una convención social aceptada. Es un signo sin semejanza ni contigüidad, que solamente posee un vínculo convencional entre su significante y su denotado, además de una clase intencional para su designado. El vínculo convencional facilita distinguir al símbolo del icono como del índice y el carácter de intención para distinguirlo del nombre. Los símbolos son pictografías con significado propio. Muchos grupos tienen símbolos que los representan; existen símbolos referentes a diversas asociaciones culturales: artísticas, religiosas, políticas, comerciales, deportivas, etc”. Los signos pueden ser comprendidos por los seres humanos y, algunos, por los animales; los símbolos no. Los signos señalan; son específicos de un cometido o una circunstancia. Los símbolos tienen un significado más amplio y menos concreto. Este trabajo toma símbolos y signos como elementos alegóricos, para escenificar el siguiente desarrollo: Dado que nuestra unidad de análisis es el Estado, deseamos analizar el fenómeno de los Sistemas Funcionales que resultan en variable dependiente4 de la Gestión Pública, con el Poder Ejecutivo como variable independiente, que configura una relación Estado-Gobierno; y es motivado por la observación del ejercicio real de funciones por los Sectores (cuya definición formal –o legal- espera su turno) y su relación con las políticas públicas (que en conjunto contiene a las nacionales) y de ambas, con el funcionamiento del Estado, resultando evidente que el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado, se sujeta el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado (objetivos, metas), que depende del ejercicio de las funciones sustantivas de los Ministerios y Entidades Públicas, que conforman el Poder Ejecutivo, que es un diseño que los matemáticos llaman “recursivo5”, y los políticos, “Circulo de Poder”, lo que nos motiva la siguiente pregunta “¿Las Políticas Públicas (¿Símbolos?) requieren de un Sistema que active las funciones sustantivas (¿Signos?), que son la razón de ser del Poder Ejecutivo, que a su vez diseña y aprueba Políticas y Funciones?. 1. De los Símbolos y de los Signos: El lenguaje del Poder. El Estado en general es una compleja estructura político-jurídico-social donde concurren diversas características cuantitativas y cualitativas, objetivas y subjetivas, que lo caracterizan, bajo conceptos ideales universalmente aceptados, que le dan a esta organización política determinada, un carácter propio y específico capaz de dotar a sus ciudadanos de nacionalidad y pertenencia ante otros Estados. A este concepto se asocia de forma integral la Nación. Esta en una abstracción de filiación mucho más social y emocional, que despierta una vinculación e identificación entre los individuos, una decisión de compartir un espacio y sus factores, sean naturales: lengua; costumbres, religión, costumbres, y diversos otros símbolos sociales. Detrás de los términos citados, Estado y Nación, subyacen símbolos diferentes (En el crisol filo sajón norteamericano, aun se mantiene el reconocimiento a las naciones indias) siendo claro que la Nación integra al Estado reconociéndosele dos roles sustanciales: (i) La Nación está por encima de cualquier otro tipo de colectivo social, tradicional o moderno (clan, Panaka, Partido, Sociedad Civil Organizada, etc), pues incorpora a todas las otras; y, (ii) Es el factor articulador capaz de motivar el objetivo social en el sentimiento nacional, distinguiendo a los miembros del colectivo, evidente especialmente en el deporte, factor sintetizador.

                                                                 1 Real Academia de la Lengua Española, segunda acepción: Preparación, introducción excesiva o innecesaria de algo. 2 Un catalizador propiamente dicho es una sustancia que está presente en una reacción química en contacto físico con los reactivos, y acelera, induce o propicia dicha reacción sin actuar en la misma. 3 Tomado de: http://es.wikipedia.org/wiki/Signo_y_s%C3%ADmbolo. 4 La variable dependiente es el factor que es observado y medido para determinar el efecto de la variable independiente. 5 Un algoritmo recursivo expresa la solución de un problema en términos de una llamada a sí mismo. La llamada a sí mismo se conoce como llamada recursiva o recurrente, que coloquialmente se expresa en “comienza y termina en uno mismo”, como el inicio de la circunferencia. 

 

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De otro lado, el Poder Ejecutivo peruano y sus entidades (que se relacionan con los otros Poderes del Estado y Organismos autónomos, con arreglo a la Constitución Política y la ley), representan la estructura de ejecución y Gobierno, al servicio de personas y la sociedad; y actúan en función de sus necesidades, así como del interés general de la Nación, y al efecto desarrollan una estructura funcional establecida en el artículo 2° de la Ley N° 29158, Ley del Poder Ejecutivo (en adelante LOPE), formando parte6 del Gobierno Nacional. Aquí se diseñan las políticas públicas, se ejerce el Gobierno mediante competencias y sus funciones sustantivas (entre ellas: Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento, y Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales, de conformidad con las Políticas de Estado), y se gestiona el espacio social más relevante del aparato público: el manejo de los recursos presupuestarios. Cerramos esta cosmogonía del Estado, indicando que en la organización interna del Poder Ejecutivo y de sus Entidades, en las normas de organización y funciones se distingue las sustantivas de cada entidad de las de administración interna; y se establece la relación jerárquica de autoridad, responsabilidad y subordinación que existe entre las unidades u órganos de trabajo, donde la “línea de combate” está representada por los órganos de línea que ejercen tales funciones sustantivas y cuya estructura no incluye unidades de administración interna. En el Poder Ejecutivo, todas las entidades públicas están adscritas a un Ministerio o a la Presidencia del Consejo de Ministros (en adelante PCM), y realizan sus funciones coordinando con los respectivos niveles de Gobierno, integrando ese Poder las siguientes entelequias: 1. La Presidencia de la República del Perú. 2. El Consejo de Ministros. 3. La Presidencia del Consejo de Ministros. 4. Los Ministerios. 5. Las Entidades Públicas del Poder Ejecutivo. Habíamos señalado que el cumplimiento de políticas públicas, que reclama la participación de todas o varias entidades del Estado, se sujeta el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado, las que dependen del ejercicio de las funciones sustantivas de los Ministerios y Entidades Públicas, y hasta allí se tiene un proceso estable y racional: Las Políticas Públicas actúan sobre una infraestructura funcional que aporta el Poder Ejecutivo, el cual orienta y estructura sus funciones sustantivas en procesos, los cuales deben necesariamente producir resultados. No obstante lo sostenido, también en la LOPE, se encuentra previsto, bajo determinadas condiciones, la creación de Sistemas Funcionales. La LOPE considera a los Sistemas como conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno; el artículo 45°, aborda lo relativo a los Sistemas Funcionales: “Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema". Los signos del Poder se manifiestan en el artículo 4° de la LOPE, referido a las Competencias Exclusivas del Poder Ejecutivo, las que entre otras se refieren a las vinculadas a Sistemas Funcionales, como las siguientes: “Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno. Las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la política general de gobierno. Política sectorial es el subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad económica y social específica pública o privada. Las políticas nacionales y sectoriales consideran los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales, concordando con el carácter unitario y descentralizado del gobierno de la República. Para su formulación el Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinación con los gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades, según requiera o corresponda a la naturaleza de cada política. El cumplimiento de las políticas nacionales y sectoriales del Estado es responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales”.

                                                                 6 Para una más amplia  explicación consultar el artículo “Estado y Poder Ejecutivo: Ecualización del Cambio”, publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 25/Agosto 2009 y Año 3 - Nº 26/Septiembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante. 

 

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En una perspectiva de reforma del Estado, en la que se suceden “Generaciones7” de Reformas al amparo del patrocinio de Organismos Internacionales o de Doctrinas del Pensamiento, en la República del Perú el tema de sistemas funcionales no había hecho su aparición en la Gestión Pública, al menos formalmente, hasta antes de la LOPE, aunque existía la denominación de Sistemas, reconocidos como estructuras institucionales en el D. Leg. N° 560, Ley del Poder Ejecutivo abrogada por la LOPE actualmente vigente. Como en todo proceso transformador, resulta pertinente identificar la base conceptual para caracterizar las experiencias y contrastar, en este caso los Sistemas Funcionales, encontrándose que tal concepto se asocia al de “Buen Gobierno”, del cual la Sociedad Civil deriva las “Buenas Prácticas” cuando observa al Estado y su actuación, que califica de adecuada o inadecuada. Al efecto, nos apoyamos en el trabajo de Bob Jessop8, el cual destaca, comentando el paradigma del Buen Gobierno, lo siguiente: “.Hace muy poco que "buen gobierno" ha pasado a formar parte del léxico habitual de los estudios de ciencias sociales y que se ha convertido en una palabra en boga en distintos círculos no especializados. Todavía, sus aplicaciones en ciencias sociales son a menudo "pre teóricas" y eclécticas y en el lenguaje de los no especialistas la expresión asume significados múltiples y opuestos entre sí. A pesar de ello, en términos generales, podemos detectar dos significados estrechamente relacionados aunque claramente diferenciados: en primer lugar "buen gobierno" puede remitir a cualquier modo de coordinación de actividades interdependientes, entre los cuales tienen pertinencia para lo que diremos los tres siguientes: la anarquía del intercambio, la jerarquía organizativa y la "heterarquía" que se auto organiza. El segundo significado -más restringido- es el de heterarquía (o auto organización). Sus formas comprenden las redes interpersonales que se auto organizan, la coordinación negociada entre organizaciones y la dirección entre sistemas descentrada en la que media el contexto. En los dos últimos casos se produce una dirección auto organizada de organismos, instituciones y sistemas múltiples que son autónomos operativamente unos de otros, pero están conectados estructuralmente a causa de su interdependencia recíproca”. Si bien es una caracterización del comportamiento grupal y del entendimiento del desempeño de un colectivo, no es propiamente explicación de lo que sistema funcional significa, ya que el concepto sistema (conjunto de funciones, virtualmente referenciada sobre ejes, bien sean estos reales o abstractos. También suele definirse como un conjunto de elementos dinámicamente relacionados formando una actividad para alcanzar un objetivo operando sobre datos, energía o materia para proveer información) es de por si un conjunto de relaciones y funciones, pero en lo social involucra más allá del estructuralismo a la persona. Para este efecto, Jessop postula una interpretación directa: “… La "auto organización de las relaciones entre las organizaciones" es una forma familiar de "buen gobierno" en contextos muy diversos. En cambio, "la dirección entre sistemas, descentrada, en la que media el contexto" es menos corriente, al menos fuera del mundo de habla alemana (donde se conoce como "dezentrierte Kontextsteuerung", Glagow y Willke, 1987), por lo que se impone exponer brevemente de qué se trata. Esta forma de "buen gobierno" entraña la coordinación de órdenes institucionales o sistemas funcionales diferenciados (como los sistemas económico, político, jurídico, científico o educativo), cada uno de los cuales posee una lógica operativa compleja tal que es imposible ejercer un control general efectivo de su evolución desde fuera de ese sistema. Los sistemas político y jurídico, por ejemplo, no pueden controlar el desenvolvimiento general de la economía mediante la coerción, la fiscalidad, la legislación, los fallos de los tribunales, etc. Esto no excluye intervenciones externas específicas para obtener un resultado concreto; excluye el control de las repercusiones de ese resultado en la evolución más general y a más largo plazo de todo el sistema”. Aquí hay una curiosa y aparentemente, planetaria, falla sináptica entre los organismos del Gobierno, y de este respecto a la idea del Estado, que es relevada en el trabajo comentado: “Aunque el "buen gobierno" en el sentido de heterarquía aparece en tres niveles (interpersonal, entre organizaciones y entre sistemas), la expresión corresponde a menudo a prácticas del segundo nivel, conforme al uso no especializado reciente, en el que "buen gobierno" se refiere a la manera de dirigir instituciones u organizaciones específicas en las que intervienen múltiples interesados, al papel que desempeñan las asociaciones entre agentes públicos y privados y a otros tipos de alianzas estratégicas entre organizaciones autónomas pero interdependientes. Ahora bien, en la medida en que los organismos, los interesados o las organizaciones pertinentes se basan en distintos órdenes institucionales o sistemas funcionales, los problemas que plantee la dirección entre sistemas también

                                                                 7 Para ampliar la explicación y teoría detrás del concepto, véase “Gestión Pública para resultados: El Quinto Elemento”, en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 29/Diciembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante.  8 Ponencia “El ascenso del "buen gobierno" y los riesgos de fracaso: el caso del desarrollo económico” en el coloquio sobre "Les enjeux des débats sur la gouvernance", 29-30 noviembre 1996, Universidad de Lausana. El autor (enseña sociología en la Universidad de Lancaster, UK) lo redactó siendo Hallsworth Research Fellow de la Universidad de Manchester, a partir de la labor efectuada para una investigación sobre el "buen gobierno" local patrocinada por el Consejo de Investigaciones Económicas y Sociales de Gran Bretaña; texto completo en: (http://www.unesco.org/issj/rics155). 

 

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afectarán a la "auto organización de las relaciones entre organizaciones", aunque en este contexto no se planteen explícitamente”. Como respuesta a esta compleja cogestión de Estado-Gobierno, y en el mismo sentido de “Buen Gobierno” Jessop anota que “ … Aunque el "buen gobierno" en el sentido de heterarquía aparece en tres niveles (interpersonal, entre organizaciones y entre sistemas), la expresión corresponde a menudo a prácticas del segundo nivel, conforme al uso no especializado reciente, en el que "buen gobierno" se refiere a la manera de dirigir instituciones u organizaciones específicas en las que intervienen múltiples interesados, al papel que desempeñan las asociaciones entre los agentes públicos y privados y a otros tipos de alianzas estratégicas entre organizaciones autónomas, pero interdependientes. Ahora bien, en la medida en que los organismos, los interesados o las organizaciones pertinentes se basan en distintos órdenes institucionales o sistemas funcionales, los problemas que plantee la dirección entre sistemas también afectarán a la "auto organización de las relaciones entre organizaciones", aunque en este contexto no se planteen explícitamente”. Finalmente, Jessop señala que el “Buen Gobierno” es un enfoque superado por los problemas entre las expectativas y efectos reales, respecto a la percepción ciudadana, y resalta que “… El "metabuen gobierno9" posee dimensiones institucionales y estratégicas. Institucionalmente, facilita mecanismos para el aprendizaje colectivo acerca de las vinculaciones funcionales y las interdependencias materiales entre diferentes lugares y ámbitos de acción. Estratégicamente, promueve la concepción de visiones compartidas que podrían alentar nuevas disposiciones institucionales y/o nuevas actividades a perseguir para complementar las pautas existentes de "buen gobierno". En ambos casos, comprende la conformación del contexto en el que se pueden forjar heterarquías en lugar de elaborar estrategias e iniciativas específicas con miras a ellas. A los Estados corresponde un papel de primer orden como principales organizadores del diálogo entre las comunidades políticas, como conjunto institucional encargado de dotar de alguna coherencia a las relaciones entre los subsistemas, como fuente de un orden regulador en el cual y a través del cual puedan perseguir sus fines, y como poder soberano responsable "en última instancia" de la acción compensatoria cuando fallen otros subsistemas (por ejemplo., si han fracasado los mercados, los sindicatos o la comunidad de los especialistas en ciencias políticas)”. Hay evidencia que soporta a la percepción académica basada en la interpretación sociológica, que los sistemas funcionales se derivan (surgen como “Plan B”) por la inconexión entre las prácticas de gestión, relacionadas, donde “… los problemas que plantee la dirección entre sistemas también afectarán a la "auto organización de las relaciones entre organizaciones, como fuera anotado”. 2. Códigos para interpretar los Misterios Revelados: Sistemas Funcionales.

Comenzaremos por condensar el marco de referencia para situar y, bajo el marco teórico expuesto, postular la interpretación de lo que los Sistemas Funcionales representan en la actual configuración del Poder Ejecutivo y el Proceso de Modernización de la Gestión del Estado Peruano, bajo la siguiente disposición legal: Los Sistemas Funcionales son “generados” para asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias Entidades del Estado, y que indican los estándares de la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Pero el conjunto ”Políticas Públicas, Sistemas Funcionales y Provisión de Servicios”, como procesos y resultados, deben asegurar cumplir de forma previa con los fines de la “Eficiencia del aparato estatal”, “Mejor atención a la ciudadanía”, y “La priorización y optimización del uso de los recursos públicos”, que fundamentan la modernización de la Gestión del Estado10. Aquí se inserta el factor funcional, como catalizador entre “las actividades públicas y privadas”, y el factor económico11, como función de Gobierno. Antes de la actual Ley del Poder Ejecutivo los sistemas existentes no tenían el carácter de “funcionales” (La Ley N° 25187 -18/01/1990- delega Facultades al Ejecutivo, que promulga el D. Leg. N° 560 -28/03/1990- en un contexto de regionalización) y las relaciones y ejecución de las políticas eran responsabilidad ministerial y de la PCM, bajo un mecanismo intergubernamental presidido por el Presidente Constitucional de la República en el Consejo Presidencial de

                                                                 9 Concepto que posee dimensiones institucionales y estratégicas. Institucionalmente, facilita mecanismos para el aprendizaje colectivo acerca de los vínculos funcionales y las interdependencias entre actores, recursos, espacios y ámbitos de acción. Estratégicamente, promueve la concepción de visiones compartidas que podrían alentar nuevas disposiciones institucionales y/o nuevos objetivos a alcanzar. Interpretación libre de los textos de Rodenau, J.N. y Czempiel, E.-O., 1992, “Governance without Government: Order and Change in World Politics”, Cambridge, Cambridge University Press; y, Mayntz, R., 1993, "Modernization and the Logic of Interorganizational Networks", en J. Child, M. Crozier, R. Mayntz et al., “Societal Change between Market and Organization”, Alershot, Avebury, páginas. 3-18.  10 Artículo 4°, Ley N° 27658, Finalidad del proceso de Modernización de la Gestión del Estado. 11 La ley N° 27658, en el artículo 4°, literal (f) señala alcanzar un Estado fiscalmente equilibrado, y la Ley N° 29158, en el articulo II, señala como Principio 6°, Continuidad: La gestión adopta como referentes de actuación las Políticas de Estado acordadas, así como los objetivos y metas de planeamiento y programación multianual establecidos. Como sabemos, la Ley N° 27245, Prudencia y Transparencia Fiscal, y la Ley Nº 27806, Transparencia y acceso a la información pública, señalan al Marco Macroeconómico Multianual (MMM) como la herramienta de gestión fiscal, propia de la economía pública. 

 

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Coordinación Regional (LOPE actual: Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), responsabilidad del Presidente del Consejo de Ministros). Desarrollemos a continuación, el factor Funcional. La LOPE dispone en el artículo 43°, herramientas para la gestión pública, sustentada en conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos, que organizan las actividades de la Administración Pública, a cargo de todas o varias entidades de los Poderes del Estado, Organismos Constitucionales y Gobiernos Sub Nacionales, a los que llama Sistemas. Señala también que solo por Ley se crea un Sistema, a propuesta del Ejecutivo, y establece dos condiciones concurrentes para justificar a los Sistemas Funcionales: a. Asegurar el cumplimiento de Políticas Públicas; y, b. La participación de todas o varias Entidades del Estado. La LOPE no señala requisitos, formalidades (condiciones de concurrencia), dimensión (Administrativa o Técnica) o nivel12 (Intergubernamentalidad) del Ente Rector responsable de tales sistemas, por lo que estos debieran ser desarrollados y sustentados según los criterios técnicos de la Ley N° 26889 - Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa, que establece estructuras de forma y fondo (Decreto Supremo N° 008-2006-JUS, Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa, y Guía metodológica para la elaboración de iniciativas legislativas) que comprende la problemática de la situación actual y postulación de la mejor alternativa propuesta para su solución (con criterio lógico jurídico) desarrolladas en el texto normativo de la iniciativa, y por supuesto, el análisis de beneficio costo, con enfoque socio-económico, máximo beneficio al menor costo, así como la probanza de la viabilidad y efectividad de los beneficios de la iniciativa legislativa en el corto, mediano o largo plazo y sus efectos multiplicadores. Este es un símbolo de Gobierno, y buen mensaje. Ahora, analicemos el primer signo: Sistemas Funcionales y Funciones Sustantivas. Las Políticas Públicas aterrizan en Políticas de Gobierno o Nacionales, formalizadas por el Poder Ejecutivo, que constituyen el “oficio” principal de los Ministerios13, siendo estos responsables de diseñar, establecer, ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas, labor técnica que es desarrollada a través de los Órganos de Línea, que proponen y ejecutan tanto políticas públicas como funciones sustantivas a cargo de la entidad14. Las políticas nacionales de carácter multisectorial son coordinadas15 por el Presidente del Consejo de Ministros, que también16 desarrolla y dirige las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los demás Poderes del Estado, Organismos Constitucionales, otros niveles de Gobierno y Sociedad Civil. En cuanto a Sistemas Funcionales, requieren cumplir con las dos condiciones antes ya citadas, que cumplidas, son puestas en juego a través de un Rector del Sistema Funcional, que se encarga de darle el carácter ejecutivo e integralidad que el manejo de las políticas nacionales demanda; es a este nivel que se ha identificado algunas disfuncionalidades que se considera necesario relevar, para su mejora en el marco del proceso modernizador:

c. Siendo Políticas Nacionales toda norma que con tal nombre emite el Poder Ejecutivo en su calidad de Ente Rector, con el propósito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de política pública así como los estándares nacionales de cumplimiento y provisión que deben ser alcanzados para asegurar la adecuada prestación de los servicios y normal desarrollo de las actividades privadas, y siendo ello responsabilidad de cada Ministerio, primos interpares entre sí (excepto PCM, Ministerio de Ministerios), la LOPE concede a un Sistema Funcional (adscrito a un Ministerio) y a su Ministerio Rector por extensión, un carácter superior (salvo a la PCM ya dotada de tal cualidad), al de otros Ministerios, modelo que escapa al esquema de diseño intergubernamental e intersectorial del Poder Ejecutivo. ¿Por qué?, debido a que las Políticas Nacionales han sido enunciadas pero no claramente delimitadas, ni estructuradas como redes. De otro lado, las Políticas que sustentan a Sistemas Funcionales transversales (ambiente, sociales, salud, empleo y MyPE, extensión tecnológica y competitividad, etc), cuando tales sistemas atraviesan ámbitos de otros Ministerios, y se instalan como huéspedes en los procesos que integran las redes funcionales propias del Ministerio anfitrión, pueden resultar en un elemento, o ausente o extraño, al proceso y no aportante al resultado de la Política o funciones sustantivas del anfitrión, afectando en parte las competencias de este.

                                                                 12 La LOPE da carácter Rector al Gobierno nacional, e implica Políticas Públicas, siendo el nivel Regional Organizador y el Local, Ejecutor. 13 LOPE, artículo 22º, numeral 22.2. 14 LOPE, artículo 24º, numeral 4. Esta disposición contiene una paradoja de controversia con la prelación señalada en el artículo 2º, el cual establece la conformación del Poder Ejecutivo, indicando en forma separada Ministerios de Entidades Públicas, y precisando esta últimas en el Título IV, artículo 28º y siguientes. Contrario sensu, tal numeral 4 equipara Ministerio con Entidad Pública, un defecto, a juicio del Autor. 15 LOPE, artículo 18º, numeral 2. 16 LOPE, artículo 19º, numeral 6. 

 

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d. Los mecanismos de participación en una Política Nacional por Ministerios diferentes del Rector, requieren ser estructurados17 y al considerar lo ya indicado en (c), se percibe un potencial factor de riesgo para el cumplimiento esperado de estándares y provisión de servicios, que puede “debilitar” una política nacional o ralentizar una política sectorial, al introducir un elemento que depende del cumplimiento de más de un Rector, en ausencia de reglas de juego. El resultado puede resultar aun más complicado bajo el criterio de “especialización” con que la norma de creación del Sistema Funcional, blinda a este, respecto a las condiciones de coordinación de los Órganos de Línea a cargo de las funciones sustantivas, sujetas a Leyes ordinarias, que pierden “nivel” ante el Rector de tales Sistemas.

e. Este tema ya tiene precedentes reales en la doctrina, y por ende, en la Gestión Pública aplicada, en forma de las condiciones y cooperación “voluntaria” ventiladas entre entidades conformante del Estado, a la luz del principio de colaboración de poderes, extremo en el cual ha sentado precedente la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N° 0023-2003-AI/TC, especialmente en su sustento lógico que corresponde a competencias en las Entidades y Entes Rectores en el sistema de justicia, militar y civil.

La situación descrita, con el paralelismo y coexistencia en un mismo espacio de dos esquemas con propósitos similares, se ilustra a continuación:

Diagrama I – Relación Sistemas Funcionales y Funciones Sustantivas.  

Política Pública Poder Ejecutivo

PCM

Ministerios

Entidades Públicas

Funciones sustantivas

Coordina Políticas Nacionales

Rectoría Políticas Nacional-Sectorial

Política de Gobierno Sistema Funcional

Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas.

Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema.

Cumplimiento Política Pública

Participación varias Entidades

Requiere Rector del Sistema

Cumplimiento Política Pública

Participación coordinada PCM

Ministerio Rector de Políticas

Elaboración: Del autor, en base a la Ley Nº 29158 – LOPE. Corresponde ahora analizar el segundo signo: Sistemas Funcionales y Competencias. En el plano operativo, la LOPE en el Titulo IV, Entidades Públicas del Poder Ejecutivo, considera una filiación clara en cuanto a Políticas, en el artículo Nº 33, Organismos Técnicos Especializados: Los Organismos Técnicos Especializados se crean, por excepción, cuando existe la necesidad de planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo, de carácter multisectorial o intergubernamental que requieren un alto grado de independencia funcional. Estos Organismos son entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personería jurídica de Derecho Público y competencias de alcance nacional, adscritas a un Ministerio y que “deben otorgar o reconocer derechos de los particulares, para el ingreso a mercados o para el desarrollo de actividades económicas; que resulten oponibles a otros sujetos de los sectores Público o Privado”. Aquí dos disquisiciones notorias: Considerando la existencia de Organismos Públicos (Descentralizados, hoy convertidos a Ejecutores o Especializados por la Sexta Disposición Complementaria de la LOPE, muchos anacrónicos en sus leyes de creación y normas aliadas), los Técnicos Especializados, bajo el artículo 33º de la LOPE, resultan Rectores de Sistemas Funcionales, debiendo cumplir con tres de cuatro atribuciones18 que integra la matriz de Procesos Esenciales: Planeamiento, Administración y Ejecución, y Supervisión y Evaluación. Recuérdese que un Ministerio19, puede tener más de un Sector, y también otorga o reconoce Derechos. Luego, se tiene que:                                                                  17 La estructuración se refiere a dotar de diseño, viabilidad y actores, completos, a la política en sus elementos y no solo a tomar una parte de esta con propósitos presupuestarios, como por ejemplo, los Programas Institucionales – PIT. 18 Para ampliar este concepto, véase “Procesos Esenciales para el rediseño del Poder Ejecutivo” publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 27/Octubre 2009, Ediciones Caballero Bustamante. 19 LOPE, artículo 22º, numeral 22.1. 

 

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1. Los Ministerios delegan las funciones que les señala20 el numeral 23.1 del artículo 23º a un Organismo Técnico Especializado, conformando un Sistema Funcional con las competencias del caso, lo que en la práctica es tercerizar parte de su competencia ministerial, reservándose la del diseño de políticas, supervisando al Rector e indirectamente, a través de este, el éxito del proceso referido al cumplimiento de las Políticas a su cargo. Ello genera un área oscura: ¿Los aspectos técnico políticos de control y medidas correctivas (para la Política y para el Ente Rector) corresponden ser asumidas por el Órgano de Línea “dueño” de la función, o por el nivel21 político vice ministerial de supervisión de la política sectorial, o por el Despacho Ministerial, responsable político del cumplimiento de las Políticas? Tal tema requiere definición.

Aquí dos ejemplos recientes: La Ley N° 29235, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, dispone en el artículo 6° que el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental es el Organismo Técnico Especializado y Rector del sistema, adscrito al Ministerio del Ambiente, norma que no precisa las líneas de autoridad analizadas, y además contiene una “novedad” funcional frente a las responsabilidades nativas de un Organismo Técnico Especializado: el artículo 12º señala la supervisión y fiscalización podrán ser ejercidas por terceros, contratados por MINAM y pueden ser “incentivados”, ¿No se suponía que esa alta especialización es justificación de su creación? . Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos, dispone en el artículo 9° la creación del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos, para articular el accionar del Estado, conducir procesos de gestión integrada y establecer espacios de concertación y coordinación, señalando en el articulo 14° a la Autoridad Nacional del Agua como Ente Rector, con características de Organismo Técnico Especializado.

2. Los Ministerios asumen plenamente las funciones que les señala el numeral 23.1 del artículo Nº 23, sin

conformar un Sistema Funcional, ejecutando el Órgano de Línea responsable las competencias del caso, bajo los alcances de la normativa respectiva. Aquí dos ejemplos: La Secretaria de Descentralización de la PCM ejecuta directamente la Primera Política Nacional, Descentralización, dispuesta por Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM, y también la función establecida en la Ley Nº 29158, artículo 19º, numeral 13, como Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación Intergubernamental. El Ministerio de Salud administra un sistema complejo establecido por Ley Nº 27813, Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud - SNCDS, bajo cuyos artículos 1º y 4º, concerta y coordina a través del Consejo Nacional del Salud, Órgano Consultivo, la Política Nacional y el Plan Nacional respectivo, que ejecuta la Política. Otro ejemplo interesante es el constituido por la Ley Nº 27943, Ley del Sistema Portuario Nacional, cuyo artículo 18º señala que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones es el Órgano Rector que define las políticas sectoriales y la normatividad general correspondiente para todas las actividades orientadas al transporte y las comunicaciones, y Sistema Portuario Nacional, siendo la Dirección Nacional de Transporte Acuático el órgano de línea competente. El numeral 19.1 del artículo 19º de la misma norma precisa que la Autoridad Portuaria Nacional es un Organismo Público Descentralizado encargado del Sistema Portuario Nacional, adscrito al Ministerio y dependiente del Ministro, con personería jurídica de derecho público interno, patrimonio propio, y autonomía administrativa, funcional, técnica, económica, y financiera, y facultad normativa por delegación del Ministro de Transportes y Comunicaciones. Esta norma es del 2003.

3. ¿Qué sucede con aquellos Sistemas Funcionales en cuya ejecución, vale decir, en el aseguramiento del cumplimiento de Políticas Públicas, se generan Derechos (otorgados o reconocidos) o estos resultan de naturaleza difusa? Sin entrar en la discusión de a qué derechos alude la LOPE, señalaremos que esa norma no señala rasgos claramente diferenciales que sustenten una definición entre el propósito de los Sistemas Funcionales, del de los Organismos Públicos Técnicos Especializados, ya que ambos tienen a las Políticas como justificación, y más allá de precisar Políticas Públicas respecto a Políticas de Estado como factor diferencial, ello no es suficiente; tampoco lo es que los sistemas no requieran presentar el plan inicial de actuación, como los Organismos Públicos. Si lo es que los Sistemas pueden mover sus marcos de referencia, pero los Organismos Públicos Especializados, no, ya que ellos adoptan el marco de referencia, Políticas Públicas, que diseñen los Ministerios, a la que someten su actuación.

La situación descrita, en ausencia de un marco regulatorio explicito e integral respecto a la escogencia del modelo de gestión, configura una decisión política y una estrategia de Gestión Pública, diferencial, que a juicio

                                                                 20 Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar y supervisar la política nacional y sectorial bajo su competencia.  21 LOPE, artículo 26º, Vice Ministros; numeral 1. 

 

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del autor, resulta para el caso de los Ministerios que asumen directa y plenamente la gestión de las Políticas Nacionales, consistente con el modelo de “metabuen gobierno”, marco teórico ya descrito, y que genera alternativas de gestión como se ilustra a continuación:

Diagrama II – Modelos de Gestión de Competencias.

Política Nacional Ministerio

Órgano de Línea

Política Sectorial

Política Nacional Ministerio

Organismo Técnico Especializado

Política Sectorial

Sistema FuncionalSectores

Otras Entidades

Nivel de Gobierno

Sectores

Otras Entidades

Nivel de Gobierno

Planeamiento

Ejecución

Evaluación

Planeamiento

Ejecución

Evaluación

Formula PolíticasMe

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Formula Políticas

Gestión de Competencias por Órganos de Línea Gestión de Competencias por Órganos especializados

Elaboración: Del autor, en base a la Ley Nº 29158 – LOPE y Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP. Corresponde ahora analizar el tercer signo: Sistemas Funcionales y Áreas Programáticas de Acción. El artículo 2º de la LOPE establece que “Los ministerios y las entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias áreas programáticas de acción, las cuales son definidas para el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y para el logro de sus objetivos y metas”. En otro trabajo habíamos señalado22 que “Las áreas programáticas de acción, por tanto, resultan en estructuras estratégicas que integran un conjunto de competencias (síntesis de un conjunto de funciones sustantivas que componen el ámbito material de la entidad integradas en Procesos Esenciales) necesarias para lograr un resultado esperado, trascendiendo roles sectoriales, y definidas en torno a las funciones sustantivas, mediante las cuales: (i) Se alcanza Objetivos Estratégicos Nacionales priorizados; (ii) Se ejercita la Rectoría y Rol de Estado delegado a una Entidad: y, (iii) Se establece Objetivos Funcionales Estratégicos y se asigna recursos para su cumplimiento”. Sobre esta base, que define al quehacer gubernamental, o Gestión Pública, metafóricamente como las perlas de un collar, donde una perla independiente carece de propósito sino es en el collar, introducimos el factor Sistemas Funcionales. La definición anterior, representa el caso donde se cumple la siguiente identidad: [1] ( ), ( ) /APA fs SFv fs cs= ∈∫ , donde (APA)=Área Programática de Acción, fs=Función sustantiva, SFv=Sistema Funcional integrado verticalmente, esto es, el Sector desarrolla sus competencias bajo una red de políticas eslabonadas al interior del Ministerio y Entidades completas en sí mismas e independientes de otras políticas a las cuales entrega sus productos finales, insumo para otros Sectores. Se cumple entonces que las funciones sustantivas desarrolladas en Políticas, resultan completamente definidas como procesos dentro del ámbito de sus competencias en las que genera un resultado, identificable y previsible. La definición analizada, al introducir el elemento de Competencias por Órganos especializados, muta a: [2] ( ), ( ) / ( , , )n m nAPA fs SFh fs cs cs cs+= ∈∫ , donde (APA)=Área Programática de Acción, fs=Función sustantiva, SFh=Sistema Funcional integrado horizontalmente, esto es, el Sector ejercita sus competencias bajo una red de políticas eslabonadas al interior ( Ministerio y Entidades) completas en sí mismas pero en parte dependientes de otras políticas respecto de las cuales genera insumos pero no productos finales.                                                                  22 Para ampliar conceptos y análisis de entorno, ver “Gestión Pública para resultados: El Quinto Elemento”, en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 29/Diciembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante. 

 

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Lo formalizado indica que las funciones sustantivas desarrolladas para el cumplimiento de Políticas Nacionales, resultan incompletas aunque hayan sido diseñadas bajo competencias claramente definidas, al resultar en parte dependiente de otras competencias ejercidas por funciones sustantivas que son parte de un proceso que depende de competencias fuera del Sector. El corolario de lo expuesto, incorporando el efecto de los Sistemas Funcionales, y relacionándolo a las Áreas Programáticas de Acción, es que estas resultan siendo “estructuras estratégicas que integran un conjunto de competencias (síntesis de un conjunto de funciones sustantivas que componen el ámbito material de la entidad integradas en Procesos Esenciales) necesarias para lograr un resultado esperado, trascendiendo roles sectoriales, y definidas en torno a las funciones sustantivas, con el fin de asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado”. De ninguna manera tienen una filiación directamente competencial, sino en cuanto forman parte de un tejido a cuyo objetivo se aporta funciones sustantivas, claro está, de acuerdo a las competencias que delimitan a estas funciones, y dentro de Políticas. Desarrollemos a continuación, el factor Económico. La economía pública provee de los elementos de análisis para analizar la situación descrita, y dentro de ella la Teoría de la Elección Pública, muestra postulados que resultan consistentes con la naturaleza del fenómeno aquí descrito, y que James M. Buchanan (Nobel de economía 1986) desarrolló, demostrando la aplicación y la extensión de la teoría económica a las opciones políticas y gubernamentales, encontrando correlaciones entre decisiones políticas y conducta ciudadana, extendiendo tal teoría a las decisiones de los ciudadanos para la elección entre diversas opciones existentes en el mercado político. Lo esencial de su teoría es que las decisiones políticas adoptadas en la estructura del Estado, necesariamente generan costos a los particulares y a la sociedad en su conjunto. Asimismo, las decisiones políticas no le cuestan al Estado como tal, sino a todos los que se encuentran bajo el dominio de dicho Estado (contribuyentes). El costo de la toma de decisión se convertía entonces en un factor que influye decididamente en la eficiencia y los efectos de la decisión política. “La teoría23 antes referida resulta importante para comprender diversos fenómenos políticos y jurídicos que se dan en la realidad. Asimismo, permite entender la razón por la cual las normas jurídicas constitucionales deben elaborarse de tal forma que permitan un adecuado control del comportamiento del Estado por parte del electorado y además permite entender también porque dicho control resulta indispensable”. Para la explicación práctica, se recurre al uso de graficas de curvas, de amplia popularidad en economía, y se utiliza dos: la primera, Figura A, es la ampliamente conocida curva de restricciones, la que admite diversas combinaciones de unidades de medida en los ejes, y que para este caso utilizamos para representar el límite de servicios socialmente atendibles, respecto a los limites de recursos públicos disponibles. El principio utilizado es el de la relación de los Recursos Recaudados, simbolizado por (T) y cuya unidad práctica de medición es la tasa de tributación a PBI o presión tributaria (T/PBI), que a finales del año 2009, según SUNAT, alcanza al 13,6% del PBI. Por el lado de los Servicios prestados a la ciudadanía (relación de articulación “decisiones políticas a beneficios” generados a los ciudadanos) se toma el indicador de participación de los Productores de Servicios Gubernamentales en el PBI, (SG/PBI) del 15,6%, lo que nos indica que cada unidad monetaria de recursos extraído de los agentes económicos para su conversión en Gestión Pública, ha generado 14,7 puntos de “bienestar. Para una mejor comprensión del mensaje de este trabajo, se ha revisado y adoptado el análisis conceptual contenido24 en “Fundamentos de Economía Pública”, en especial el Capítulo III – Elección Pública. Se señala en ese texto que “Por el lado de la demanda, se busca establecer un mecanismo mediante el cual los pobladores exijan la presentación de cuentas, la que puede ejercer su voluntad mediante dos mecanismos: salida y voz. La voz involucra las opiniones o protestas del público sobre la provisión del servicio público. La salida implica que el público tenga acceso a ofertantes alternativos de un servicio público dado, …”. Al efecto se ha construido el segundo grafico, Figura B, de lo que resulta necesario establecer que las curvas de costos tienen comportamientos crecientes, en función al aumento del nivel de imperfecciones del nivel de fallas del mercado (en algunos casos respuesta a fallas de Estado), cruzándose ambas curvas en E1 en el mismo nivel de onerosidad de ejercer la voz o la salida. Se ha graficado la diferencia entre bienestar de PX2 a PX, como el límite de costos soportable para pedir la adecuada provisión de servicios públicos (PX2, E2), y entre (E2, E3) se aplica protesta de voz, pues se aprecia que el costo (creciente) supera al retorno (decreciente), según se explica:                                                                  23 Tomado de http://es.wikipedia.org/wiki/Teor%C3%ADa_de_la_elecci%C3%B3n_p%C3%BAblica 24 Apuntes de Estudio Nº 43, Primera edición, reimpresión septiembre 2009; Urrunaga, Roberto; Hiraoka, Tami; Risso, Antonio. Universidad del Pacifico, páginas 125 y siguientes. 

 

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Grafico I – Curvas de Costos y Retornos, Elección Pública.

T/PBI

SG/PBI Px

Py

Px2

Py2

X

Y

Y

X

Cs

CV

E1 E2E3

Costo

s (C)

y re

torno

s (R)

Servicios por nivel de Fallas de Mercado (E)

Relación entre (Px) y (PY):

(Px2/PY) > (PX/PY); y,(PX/PY) > (PX/PY2) , donde:Pendiente= -(PX/PY)

La Figura A muestra una restricción presupuestal, dada por los recursos públicos disponibles con los que se provee de servicios públicos, y evidencia dos situaciones que ilustra el efecto de un Sistema Funcional y un Organismo Técnico Especializado, como factor institucional en esta Economía:Primera: Dada la curva de presupuesto (Px, Py) , se incorpora un Sistema Funcional , que dado el nivel de servicio previo, o Px, aumenta el nivel de servicios a PX2 , manteniendo PY, lo cual resulta en una condición eficiente, de mayores servicios con el mismo nivel de recursos que el nivel previo, inferior;Segunda:Se pasa de un nivel de recursos demandados PY a PY2, mayor, pero manteniendo el mismo nivel de servicios públicos (PX), en ambos casos, lo que implica una perdida social.

La Figura B ilustra las situaciones de Rendición de Cuentas ( o accountability) que grafica el nivel de percepción y demanda de soluciones por la población a su Gobierno, enfoque de demanda, y que apela a la Voz (protesta o critica frente a la prestación de servicios provisto por el Órgano responsable; y, Salida, cuando se apela a alternativas de ofertantes, e implica decisiones del traslado de poblaciones de un ámbito a otro, por insuficiencia en la dotación de los servicios demandados. La curva Cs es la curva de costos de Salidas y la curva Cv, la de Voz. La curva R, es la que representa el Retorno, tiene pendiente negativa, como la relación (PX/PY) y que indica es mas difícil lograr resultados a medida que las fallas del mercado se hacen mas evidentes y percibidas.

La forma de ambas curvas de costos es creciente, en el sentido de E1 a E2, siendo la falla limite el punto E2 (simétrico con PX2), al caer la pendiente de R debajo del intercepto CS-CV, donde el espacio E3-E2 es aconsejable solo la Voz, y entre el origen y E3 es valida cualquier combinación de Voz y Salida.

Figura A

Figura B

R

Ante el mercado de servicios públicos provistos por el Estado, y en el que interactúan diversos consumidores (personas y empresas), el propio James M. Buchanan, fundador de la Teoría de la Elección Pública, señala: “La manera de aproximarse a la economía que he preconizado y sigo preconizando era llamada por algunos de sus proponentes decimonónicos "cataláctica", la ciencia de los intercambio. Más recientemente, el profesor Hayek ha sugerido el término "catalaxis", el cual, según él se aproxima más a los orígenes griegos de la palabra. Esta manera de ver la economía, como tema de investigación, llama nuestra atención directamente sobre el proceso de intercambio, comercio o acuerdo contractual. Asimismo, introduce necesariamente en los inicios de la discusión el principio de un orden o coordinación espontánea, que es, como he sugerido a menudo, quizá el único principio real de la teoría económica como tal. … En un sentido completamente real, y sin falsa modestia, veo The Calculus of Consent como la primera contribución a la teoría moderna de la elección pública que combina y equilibra los dos elementos o aspectos críticos de esta amplia perspectiva. Es probable que esta combinación nunca hubiera ocurrido a no ser por los pesos ligeramente diferentes que Gordon Tullock y yo aportamos en nuestro esfuerzo común por escribir este libro. Creo que es política como intercambio, reconocido la gran influencia del enorme trabajo de Knut Wicksell sobre finanzas públicas. En contraste (y esto es interesante ya que su entrenamiento inicial no era el de economista), el acento de Tullock (que provenía de su propia experiencia y sus reflexiones acerca de la burocracia) era el de modelar a todos los agentes de las elecciones públicas (votantes, políticos y burócratas) estrictamente en términos de sus intereses propios”. Aun para los teóricos, entender al Estado y su funcionamiento, político económico, no es fácil.

Lecciones aprendidas y Conclusiones: Implicancias en la Gestión Pública. En el ambiente descrito, ¡Qué es Gestión Pública?, y ¿Cómo se involucra con los temas desarrollados? Gestión Pública es la generación de una administración eficiente y eficaz, capaz de “satisfacer” las necesidades reales

 

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de los ciudadanos al menor costo posible, promoviendo procesos y mecanismos de competencia que faciliten la elección de los usuarios, y fortalezcan procesos de servicios de mejor calidad y mayor cobertura, en un marco de predictibilidad, transparencia y modernidad, para fortalecer y retroalimentar el sistema de elección pública, y, la participación ciudadana. Los temas relacionados, políticas nacionales, funciones sustantivas, sistemas funcionales y organismos técnicos especializados, influyen de forma gravitante con la Gestión Pública, moldeando las decisiones derivadas de la interpretación de la norma marco, la LOPE: Primera Lección. Considerando la evolución histórica del Estado (2002-2007, 2008-2010) y de su Administración de Gobierno, las capacidades funcionales de los Ministerios, por las que adoptan las Políticas Públicas para diseñar las Políticas Nacionales y Sectoriales, y que involucran el dictar normas y lineamientos para otorgar y reconocer derechos, han sido segregadas en dos espacios, el de postular las políticas, y normas y lineamientos correlacionados, supervisar y definir las medidas correctivas, sobre los elementos anteriormente listados; y, el de asegurar el cumplimiento de las Políticas. Este último espacio decisional, mediante Sistemas Funcionales, que a su vez, resultan en factor inductor o excusa, para sobre la base de su aprobación o conformación, “crear” Organismos Públicos Técnicos Especializados a través de los cuales se satisfaga la necesidad de planificar y supervisar, o ejecutar, y controlar políticas de Estado de largo plazo, multisectorial o intergubernamental que requieren alto grado de independencia funcional, y establecer instancias funcionalmente independientes que otorgan o reconocen derechos de particulares, para el ingreso a mercados o el desarrollo de actividades económicas; que resulten oponibles a otros sujetos de los sectores Público o Privado, para cumplir con la finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. Segunda Lección. Siendo establecido por la LOPE que Sistemas Funcionales y Organismos Públicos son creados, cada uno, mediante una Ley, la LOPE no manda aplicar el “Principio de la Economía de Procesos” y que en una Ley se de existencia legal simultáneamente a ambos, y menos aún, que sean inversamente subsidiarios. En términos más simples: Los Organismos Públicos Técnicos Especializados de más reciente creación, surgen primero que las Políticas que deben asegurar, sentido inverso al señalado en la LOPE, y la línea argumental que se sigue en la Leyes de creación es un principio negado por la LOPE, dado que no es ni legalmente ni operativamente proceso previsto el que para asegurar el cumplimiento de Políticas Nacionales multi institucionales sean incompetentes los Ministerios y sea requerido un nivel de alta especialización, competente, a tales efectos (que finalmente también resulta adscrito a un Ministerio). ¿Si cuando se conforman Sistemas Funcionales, el imperio sobre las Políticas y gestión de derechos pasan a los Profesionales, “Organismos Públicos”, qué sentido tiene mantener a los Órganos de Línea vinculados? ¿Y si tales órganos de Línea son eliminados, el control de tales Organismos Públicos se restringe sólo al Político, dado que los Ministros no son instancias técnicas? Tercera Lección. Los Sistemas Funcionales tienen dos dimensiones: Multisectoriales u horizontalmente relacionados con los demás actores del Gobierno Nacional; e, Intergubernamentales, o verticalmente relacionado con los tres niveles de Gobierno. Estos Sistemas, en el marco de ejecución de la Política de Estado de Descentralización, deberían ser políticamente consistentes con el proceso de redimensionamiento de funciones y responsabilidades de las Entidades del Poder Ejecutivo, a tenor de las transferencias de este a los Gobiernos Regionales y Locales, de competencias, recursos y funciones, y no ser parteros de nuevos Organismos Públicos para ejercer funciones sustantivas especializadas, redimensionadas de Entidades del Poder Ejecutivo, que podrían ser defendidas bajo el argumento que se genera el sustento para ejercer el rol de Rector que la descentralización concede al Poder Ejecutivo, pero que parten de una grave falla de diseño: La Rectoría no comprende Administración y Ejecución, y el “asegurar” el cumplimiento de Políticas bajo Organismos Públicos, arrastra además, actos de ejecución que son típicos pre transferencia de competencias y funciones, bajo la interpretación LOPE comentada, y no propias de un ambiente descentralizado. Cuarta Lección. Explicamos en otro trabajo25 los “tiempos” del Estado y Gobierno; que hoy en día Gobernar y Administrar en nombre y representación del bien común, es gobernar y administrar por Políticas Públicas, y que para que lo sean, deben contener Actividades y Proyectos que un Estado diseña y gestiona a través del Gobierno; y que su fin, es el de resolver Problemas. Ello en un marco de Políticas Públicas cuyo propósito es definir objetivos prioritarios, lineamientos, y contenidos principales de políticas así como estándares nacionales de cumplimiento y provisión. Bien, pues tales características no están diseñadas, sistematizadas ni socializadas, ni están en la Agenda Pública para su formulación clara, objetiva y consensuada, por lo que plasmar Sistemas Funcionales y, dar por sentado que está acreditado el rigor y la especialización necesaria sólo mediante un Organismo Público, para asegurar un Gobierno por Políticas Públicas, o al menos asegurar éstas se ejecuten

                                                                 25 Equiparando el Kayros (tiempo de los Dioses, según los clásicos Griegos) al plazo de las Políticas de Estado, y el Chronos (tiempo de los hombres) al plazo de las Políticas de Gobierno o nacionales, cuyo contenido conceptual puede verse en “La Política de las Políticas y la Gestión Pública: Sumario sobre el caso peruano”, en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 35/Junio 2010, Parte I y Nº 36/Julio 2010, Parte II Ediciones Caballero Bustamante.

 

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(para resolver qué problema, logrando qué efectos, utilizando qué medios, a qué costo) resulta en una contradicción, máxime si el proceso requiere un costo incremental marginal (véase el grafico de curvas, Figura A). Quinta Lección. Las acciones o los proyectos de los Gobiernos sin Actividades, no son Políticas Públicas. Sin proyectos que vinculen solución de problemas con efectos esperados, tampoco hay Políticas Públicas. Las Políticas Públicas no se pueden diseñar ni gestionar sin el Estado. Conclusiones: Mirando los resultados económicos de los últimos nueve años, sin lugar a dudas tendremos la certeza que en términos de dirección, hemos acertado, pero en términos de gestión aún estamos manteniendo “unidades” de negocios que tienen filtraciones, aunque el resultado neto final sea positivo. Ello es especialmente claro al ver los “motores” del crecimiento: Consumo, Inversión y Exportaciones, en las que el Estado interviene en los dos primeros con el 7% y el 3% respectivamente (el consumo es 63% del PBI, y la inversión el 20%) del PBI, no obstante participar en el agregado macroeconómico final con una presión tributaria del 13,6% del PBI. Examinando las estadísticas y registros de Conflictos, vemos que una abrumadora mayoría tiene origen regional y local, pero una igualmente abrumadora mayoría de situaciones críticas sociales, demanda la participación del Poder Ejecutivo, a través de sus autoridades políticas, no las técnicas ni las administrativas. Este último tema es un vínculo directo entre Políticas de Estado y lo social de las Políticas, materia sobre la cual hemos analizado y señalado la ausencia de un claro elemento transformador, antes de los Sistemas Funcionales y después de los Sistemas Funcionales. Bajo las reflexiones señaladas, concluimos en lo siguiente: a. Resulta necesario un diseño lógico conceptual explicito que haga evidente la existencia de un visible hilo

conductor entre los roles de los Rectores de las Políticas, la relación de los Rectores de los Sistemas Funcionales y de estos respecto a los Organismos Públicos Técnico Especializados, y a su vez la relación técnico administrativo funcional del Presidente del Consejo Directivo con los Directores Generales, Vice Ministros y Ministro.

b. Es política y técnicamente conveniente el dotar, simultáneamente, de un sentido lógico a los roles que el Poder Ejecutivo diseña a través de la estructura y consensos alrededor de competencias y funciones estructuradas en Procesos Esenciales, post transferencia de competencias, funciones y recursos a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales; y, articularlos con los principios de empoderamiento y responsabilidades en el desarrollo nacional que sustenta el proceso descentralizador, y empoderamiento fáctico que en el plano territorial, corresponde a esos niveles de Gobierno Sub Nacional, para que los Sistemas Funcionales no tengan un “sabor recentralizador”.

c. El no tener un “mapa” aceptable de problemas, medios fundamentales y efectos esperados, especificados

en metas, para que los actores intergubernamentales puedan tener claridad de “en qué consiste hacer que las Políticas Nacionales se ejecuten”, puede alentar el facilismo de acudir solo el proceso más organizado y emblemático que dispone el Gobierno: el que las Políticas Públicas discurran solamente por el espacio social más sensible de toda la esfera estatal: El Presupuesto Público. Ello puede disgustar a muchos, pero el MEF ha probado tener “reflejos” y manejar su rol allende sus competencias, llenando vacios de poder.

d. Es conveniente dotar de una “mecánica y clases de manejo” al concepto Políticas Públicas, para que no

sea un concepto cuya aceptación es “acto de fe”, y que los Sistemas Funcionales sean lo que deben ser: una forma colectiva de solución en base a características de los problemas socialmente representativos, en los que cada Ministerio actual aporta Actividades y Proyectos en base a sus competencias y Funciones, pero bajo un sólido libreto, y “metiéndose bajo la piel” del personaje que interpretan.

e. La LOPE no dispone ni organiza los procesos sustantivos y orgánicos del Poder Ejecutivo bajo alguna definición administrativa por la cual cada Sistema Funcional deba ser creado con su Organismo Público Técnico Especializado, bajo el brazo, y a efectos de la creación de estos, tanto de Sistemas Funcionales como de los Organismos Públicos, la consistencia técnica que debería seguirse y así ser regulada por transparencia y claridad de impacto social, y económico derivado de la asignación de los recursos para su implementación, se sugiere contenga al menos lo siguiente:

 

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(i) Análisis de la necesidad de la creación de un Sistema Funcional, y justificación bajo el escenario de la mejor alternativa, no de la única alternativa;

(ii) Problema y delimitación del mismo, que sustenta la creación del Sistema Funcional, marco temporal y supuestos, con que se determina Objetivos y Vigencia hasta cumplir con los contenidos principales de la Política Pública a las que se orienta;

(iii) Evaluación de No Duplicidad de Estructuras Orgánico Funcionales orientadas a dar cumplimiento a las Políticas nacionales y Sectoriales a cargo del Ministerios;

(iv) Determinación de Dimensión Institucional para el desarrollo e implementación del Sistema Funcional, en términos de recursos institucionales y administrativos para su puesta en marcha; y,

(v) Evaluación de la viabilidad económica, para un periodo de tres años en relación a los objetivos que el Sistema Funcional establece, y su consistencia en servicios generados vs. costos demandados, con los estimados del Marco Macroeconómico Multianual en el cual se adscribe. Esta sugerencias se formulan para evitar que primero se conformen Sistemas Funcionales y tracto seguido, un Organismo Publico Técnico Especializado, el cual se va armando progresivamente, pero el cual no tiene idea de qué dimensión de problema enfrenta y si este es responsabilidad solo del Sector, y que nivel de recursos demanda, y cuál es el marco temporal del Sistema Funcional o del Organismo, pues se asume problemas de duración limitada, caso contrario no resulta necesaria una Entidad técnica especializada para eliminar, o reducir a un nivel aceptable, el problema en similares condiciones que lo haría el Ministerio, en forma directa.

f. Resulta igualmente necesario recordar en todo momento los fines de la Modernización de la Gestión del Estado: Mejorar la Gestión Pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano; ello implica no complejizarlo aumentando el número de Entidades Públicas, no insertar factores de incertidumbre sobre la estructura relacional diseñado en la LOPE, y consolidar las funciones y roles de los Ministerios y su estructura funcional administrativa.

g. Finalmente, pero no por ello último, consideramos que los Sistemas Funcionales deberían ser concebidos

bajo Mapas de Procesos, dentro de los cuales se desarrollan y gestionan redes de Actividades y Proyectos, de filiación sectorial, en los que el producto final de cada Sector aportante es un insumo del tejido de funciones, que bajo una red de políticas públicas, ejecuta el Gobierno, en una plano sectorial y en un plano territorial.

Nos preguntábamos si “¿Las Políticas Públicas (¿Símbolos?) requieren de un Sistema que active las funciones sustantivas (¿Signos?), que son la razón de ser del Poder Ejecutivo, que a su vez diseña y aprueba Políticas y Funciones?. La respuesta es no requieren de un Sistema Funcional, lo que requieren es el ejercicio de las competencias y funciones de los tres niveles de Gobierno, orientada a los objetivos, metas y la solución consensuada al problema identificado que se requiere resolver. Recordemos que Gestión Pública es el conjunto de acciones mediante las cuales las Entidades del Gobierno buscan el logro de sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo. Los Sistemas Funcionales no son sino una herramienta a este efecto, como puede ser cualquier otra. Post Scriptum: El 28 de Junio 2010 falleció el Ingeniero Cesar Robles Freyre, un político, agudo analista económico, temible lector, y ejemplo de amigo, de luchador social, de persistencia y de coraje para levantarse después de caer, una, dos y las veces necesarias. El me dio mi primera oportunidad de trabajar como Consultor, en Economía del transporte, y desde esos tempranos tiempos, trabajamos juntos y aprendí la Política real, la discreta y principista. Trabajamos juntos en el Ministerio de Economía y Finanzas, donde yo era Director General, y el, Ministro, y nuevamente amigos después de las 20.00 horas. Fue un Senador digno de la Roma Antigua, austero y probo. Será difícil seguir su ejemplo. Descansa en Paz!

Biografía:

Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Email: alfrespinal@hotmail.com Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 4 - Nº 37/Agosto 2010, Parte I y Nº 38/Septiembre 2010, Parte II, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)