gestión presupuestal en el gobierno regional de puno
DESCRIPTION
“Influencia de la gestión presupuestal en el cumplimiento del Alineamiento estratégico de las inversiones en el Gobierno Regional de Puno”TRANSCRIPT
1
“Influencia de la gestión presupuestal en el cumplimiento del
Alineamiento estratégico de las inversiones en el Gobierno Regional de
Puno”
Ing. Gustavo Alfredo Fernández Asqui
RESUMEN
Los resultados alcanzados en materia de logro de mejoras en los índices de desarrollo social, están relacionados estrechamente con las políticas fiscales y de gestión presupuestaria llevadas a cabo. La prioridad en las funciones básicas y complementarias se demuestra, entre otros aspectos, por el nivel que alcanza ejecución presupuestaria de la inversión en estos sectores. Por ello es crucial conocer el comportamiento del gasto público en el Gobierno Regional de Puno y el de los indicadores de resultado de las funciones básicas, durante el periodo 2011-2013.
Palabras clave: gasto público, alineamiento estratégico de las inversiones,
indicadores.
2
INTRODUCCION
“Perú tiene uno de los estados más disfuncionales de América Latina. Muchas
instituciones estatales no funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En
muchas partes del interior, los servicios públicos (educación, salud, agua
potable, infraestructura) no llegan, y si llegan, son plagados por la corrupción y
la ineficiencia. Los gobiernos locales y regionales carecen de un mínimo de
capacidad administrativa. Y la seguridad y la justicia —funciones básicas del
Estado - no son ni mínimamente garantizadas”.1
Algunas cifras sobre los servicios que brinda el Estado muestran que existen
grandes brechas de cobertura y de calidad en la provisión de bienes y servicios
públicos e ilustran las consecuencias de esta afirmación. La desnutrición
crónica es un problema serio en la Región Puno (21.5%) siendo una de las
regiones con mayor prevalencia en comparación del nivel nacional (19.5%)2.
En esta medida, resulta necesario estar al tanto de la magnitud de avance (o
de aproximación) de los resultados obtenidos por los proyectos que son
programados anualmente y conforman el gasto público a fin de avanzar hacia
una cultura de programación multianual como parte de la gestión orientada a
resultados al servicio del ciudadano, más allá de las consecuencias directas en
la mejor ejecución del gasto público y sus niveles de eficacia, eficiencia y
transparencia en el Gobierno Regional es conocer el logro de su misión y
objetivos en el marco de las políticas públicas de Estado, según las
competencias que corresponden a este nivel de gobierno que debería arrojar
como resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos y mejora de su calidad
de vida.
El objetivo del presente trabajo es conocer el comportamiento del gasto público
en el Gobierno Regional de Puno y el de los indicadores de resultado de las
funciones básicas, durante el periodo 2011-2013.
1Levitsky, Steven: “Una paradoja peruana”. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/una-paradojaeruana-12-05-2012. 13 de mayo 2012. 2 Desnutrición Crónica Infantil (Patrón OMS) a nivel Departamental: ENDES 2011 – INEI. A nivel provincial y distrital: toma las estimaciones realizadas por el INEI 2009.
3
El presente documento organiza en cuatro secciones la información recogida.
En la primera, se describe la situación del alineamiento estratégico con las
políticas de desarrollo que le corresponde brindar a la ciudadanía desde el
Estado.
En la segunda, se presenta la tendencia de la ejecución financiera del
presupuesto del Gobierno Regional de Puno. En la tercera, se muestra la
tendencia del alineamiento estratégico de la inversión correspondiente a las
funciones básicas y complementarias durante el periodo 2011 - 2013. En la
cuarta, se revela el progreso de los principales indicadores de educación, salud
y saneamiento respecto a la tendencia positiva en la ejecución financiera del
presupuesto en estos sectores.
4
1. SITUACION DEL ALINEAMIENTO ESTRATEGICO A POLITICAS DE
DESARROLLO
Una de las deficiencias más visibles es la ausencia de articulación entre las
Políticas Públicas Nacionales, Sectoriales, Regionales y Locales que se
expresan a través de los Planes de Desarrollo Concertado (PDC) con el
sistema de presupuesto público. Al respecto Eloy Durán, Director de Política y
Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas señaló:
“Debe existir una mayor articulación entre el presupuesto y las políticas
públicas y prioridades nacionales, así como los objetivos estratégicos y
operativos de todas las entidades en los tres niveles de gobierno. Hay un trío
que debe funcionar bien: planes, proyectos y presupuestos, es decir, CEPLAN,
SNIP y presupuesto público”.3
A nivel del presupuesto público, si bien hay avances en el uso racional de los
recursos a través de la implementación progresiva del presupuesto para
resultados, no siempre la asignación de los recursos responden a priorizar
proyectos de envergadura y alto impacto en la calidad de vida de los
ciudadanos. Ello en la práctica origina que los presupuestos no siempre se
dirijan a cerrar las brechas o déficits existentes de infraestructura y servicios
públicos, ni respondan a las prioridades ciudadanas, a las políticas,
lineamientos y objetivos estratégicos de los planes de desarrollo de los
sectores, el Plan nacional y los objetivos del milenio. En relación con ello el
Rodolfo Acuña Director General de la Dirección General de Presupuesto
Público del Ministerio de Economía y Finanzas indica: “El óptimo de una
formulación presupuestaria sería aquella en la que cada entidad proponga
resultados esperados por los ciudadanos que ayuden a cerrar los déficits que
nos distancian del desarrollo, y que al mismo tiempo programe gastar recursos
únicamente en aquellas intervenciones necesarias para alcanzar dichos
resultados. Sin embargo, las entidades no siempre conocen cuáles son
aquellas intervenciones necesarias, algunas veces por falta de esfuerzo en la
3 AC Pública SAC. (2012). “Diseño de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y de una propuesta para la Estrategia de Implementación al 2016“, Cooperación Alemana al Desarrollo GIZ Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado (pág. 31). Lima Perú. Resolución Directoral 005 – 2013 EF/50.01, Instructivo Meta 19.
5
búsqueda y otras veces porque no es tan sencillo tener el conocimiento de lo
que es realmente necesario para acceder a los resultados esperados”.4
Como consecuencia, no se asegura el alineamiento entre las políticas públicas
nacionales y sectoriales con las territoriales de responsabilidad de los
gobiernos regionales y locales, así como de los Planes de Desarrollo
Concertado (PDC) y el Plan Operativo (POI), ni la adecuada vinculación de
éste con los Programas Presupuestales con Enfoque de Resultados. En
concordancia con ello la Dirección General de Política de Inversiones del
Ministerio de Economía y Finanzas establece: “se considerará como
proyecto de inversión pública con alineamiento estratégico a aquel proyecto de
inversión pública, perteneciente a las funciones denominadas como básicas y
complementarias, las cuales son: Educación, Salud, Saneamiento, Energía,
Riego, Transporte Interurbano, Residuos Sólidos, Forestación y Reforestación,
Seguridad Ciudadana, Telecomunicaciones y Transporte Urbano”.5
2. TENDENCIA DE LA EJECUCION FINANCIERA DEL PRESUPUESTO
Los gastos totales del presupuesto del Gobierno Regional de Puno en
proyectos de inversión pública durante el período 2011-2013 se registran entre
95 y 293 millones de nuevos soles, similar tendencia ascendente presenta la
ejecución presupuestal de sus proyectos de inversión pública con alineamiento
estratégico, con valores entre 79 millones hasta 231 millones de nuevos soles
(Figura 1).
4 ACUÑA Rodolfo, HUAITA Franklin, MESINAS Jorge. (2012). “En camino de un presupuesto por resultados (PPR): una nota sobre los avances recientes en la programación presupuestaria”, Documento de Gestión Presupuestaria DGP-02/2012 (pág. 18). Lima Perú. 5 Resolución Directoral 005 – 2013 EF/50.01, Instructivo Meta 19.
6
Figura 1. Gasto Público total, tendencia. Región Puno 2011 - 2013 (Millones de
nuevos soles)
Fuente: Tabla de datos MEF – Portal de Transparencia Económica
En la figura 2 se observan indicadores de gasto representado por el
“devengado” de las entidades sobre el Presupuesto Institucional de Apertura
(PIA); la entidad tiene un mejor ratio de ejecución del Presupuesto Institucional
Apertura (PIA) en el año 2013 con un 162.4, ratio que es mayor respecto al
menor ratio mostrado en el 2011.
Como se observa en la figura 2, los ratios de ejecución respecto al Presupuesto
Institucional Modificado inversiones públicas del Gobierno Regional de Puno
han tenido una tendencia creciente en los últimos tres años, alcanzando un
nivel superior al 78% para el año 2013, la entidad tuvo un menor ratio de
ejecución de inversiones en el año 2011 con un 26.3%, ratio que remonta en el
2012; con tendencia creciente sin embargo, aunque ha mejorado su
performance en la actualidad viene ocupando a nivel nacional el puesto 19 del
Ranking de Ejecución a Nivel de Gobiernos Regionales6. Asimismo, los saldos
6 Dirección General de Política de Inversiones DGPI. (2014). “Novedades de Inversión Pública Ejecución
Gobiernos Regionales”, Boletín 2 de enero de 2014. Lima – Perú.
S/. 0
S/. 50.000.000
S/. 100.000.000
S/. 150.000.000
S/. 200.000.000
S/. 250.000.000
S/. 300.000.000
2011 2012 2013
Gasto Público Gasto Público con Alineamiento Estratégico
7
de ejecución son significativos, pues en promedio la ejecución ha estado por
encima del 50.2%.
Figura 2. Ratio de ejecución del presupuesto de inversiones, tendencia 2011 -
2013
Fuente: Tabla de datos MEF – Portal de Transparencia Económica
3. TENDENCIA DEL ALINEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA
INVERSION
La tendencia creciente en la asignación presupuestaria a proyectos alineados
al cumplimiento de los objetivos de desarrollo a los que el Estado Peruano se
ha comprometido a nivel internacional, nacional, regional, local y sectorial se
puede constatar con mayor precisión en la figura 3. Puede observarse un
crecimiento sostenido entre 2011 y 2013, el resultado del indicador de
alineamiento estratégico, que toma en cuenta la presencia significativa de las
funciones básicas y complementarias conducentes a mejorar el gasto público,
manifiesta una tendencia irregular. Entre los años 2011 al 2013, se tiene un
alineamiento estratégico en este periodo en la ejecución de proyectos de
inversión pública de 82.5%, 83.1% y 79% respectivamente, de los cuales el
26,3
45,9
78,4
94,0
128,4
162,4
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
2011 2012 2013
Indicador de Eficacia del Gasto PIM Indicador de Eficacia del Gasto PIA
8
14.1%, 10.3% y 23.6% corresponden directamente a las funciones básicas, que
están relacionado con la provisión de un conjunto de bienes y servicios que son
considerados básicos tales como, la educación (inicial, primaria y secundaria),
salud, saneamiento y la nutrición, entre otros; debido a lo cual, constituye una
categoría de análisis importante para la definición de políticas públicas
relacionadas con el sector social, que aportan significativamente a la mejora de
las condiciones de vida de la población dado que, actuando articuladamente,
ayudan a disminuir las brechas sociales y económicas en los territorios
intervenidos; ver Figura 3.
Figura 3. Alineamiento estratégico de las inversiones, tendencia 2011 - 2013
Fuente: Tabla de datos MEF - Banco de proyectos SNIP y MEF – Transparencia Económica
En este mismo periodo de tiempo la inversión ejecutada con alineamiento
estratégico en las funciones complementarias (Agropecuaria, Ambiente,
Comunicaciones, Energía, Orden público y Transporte) que contribuyen a
mejorar la competitividad representaron un 68.4%, 72.8% y 55.4%
respectivamente.
82,5% 83,1% 79,0%
14,1% 10,3%
23,6%
68,4% 72,8%
55,4%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
2011 2012 2013
INDICADOR DE ALINEAMIENTO ESTRATEGICO
INDICADOR DE ALINEAMIENTO ESTRATEGICO FB
INDICADOR DE ALINEAMIENTO ESTRATEGICO FC
9
3.1.- El Alineamiento estratégico de la inversión en las funciones básicas
En la tabla 1 se presenta la participación de las funciones básicas en el período
de evaluación 2011 - 2013, en el cual se aprecia que la mayor participación se
da en la función educación, que en promedio simple tiene una participación
aproximada del 9%, en segundo lugar se encuentra la función salud que en
promedio cuentan con una participación de aproximadamente 6% y finalmente
se ubica la función saneamiento con una participación de aproximadamente
1%.
Cabe resaltar, que la ejecución financiera del presupuesto de inversiones en
cuanto a las funciones básicas prioriza la educación, salvo en el año 2012,
donde ésta última tiene menor participación. Por lo tanto, se deduce que se
reordenaron las prioridades en ese año. En el año 2012, se toma la decisión de
reordenar las prioridades y darle mayor participación a la función salud
alcanzando el 10%, en la ejecución.
Tabla 1. Evolución del indicador de Alineamiento estratégico de la inversión en
las funciones básicas periodo 2011 – 2013
Fuente: Tabla de datos MEF – Transparencia Económica
3.2.- El Alineamiento estratégico de la inversión en las funciones
complementarias
En la tabla 2 se presenta la participación de las funciones complementarias en
el período de análisis 2011 - 2013, donde se observa que la mayor
participación se da en la función transporte, que en promedio simple tiene una
participación aproximada del 55%, en segundo lugar se encuentra la función
agropecuaria que en promedio cuentan con una participación de
aproximadamente 11% y finalmente se ubica la función orden público con una
participación de aproximadamente 0.2%.
10
Cabe resaltar, que la ejecución financiera del presupuesto de inversiones en
cuanto a las funciones complementarias prioriza el transporte y agropecuaria.
Tabla 2. Evolución del indicador de Alineamiento estratégico de la inversión en
las funciones complementarias periodo 2011 – 2013
Fuente: Tabla de datos MEF – Transparencia Económica
4. EVOLUCION DE LOS INDICADORES DE EDUCACION, SALUD Y
SANEAMIENTO
Puno es una de las regiones que presenta una situación crítica en lo que se
refiere a sus indicadores sociales, como podemos apreciar en la tabla 1.
En educación, a nivel de toda la Región se ha alcanzado avances en materia
de cobertura, sin embargo, existen problemas serios en cuanto a la calidad de
la enseñanza, ya que la mayoría de los estudiantes de primaria no logra los
aprendizajes esperados. La tabla 1, muestra los resultados de la evaluación
censal de estudiantes, a nivel del departamento de Puno en el 2012, sólo el
19.5% de los alumnos de segundo grado de primaria logró el aprendizaje
previsto en comprensión de textos y apenas el 7,63% en matemática, puede
observarse un crecimiento mínimo de estos indicadores entre los años 2011 y
2012.
La desnutrición infantil tiene secuelas irreversibles: baja talla para la edad;
limitación de las capacidades físicas, emocionales o intelectuales, entre otras.
A nivel de la Región de Puno, la desnutrición crónica en el año 2012 afectó al
20.04% mostrando que continua la tendencia hacia la disminución gradual de
este indicador con relación a los años previos.
En la Región de Puno, nacer con salud y en buenas condiciones es un derecho
aún por alcanzar. A pesar de ello se observa una disminución evidente de la
11
tasa regional de mortalidad neonatal, que de 24 se redujo a 18 por cada 1000
nacidos vivos en el año 2011. Las principales causas de la aún elevada
mortalidad infantil en el Perú son la falta de acceso a servicios de salud con
facilidades obstétricas y la escasa adaptación cultural al parto atendido por
profesionales entrenados.
Respecto al acceso a los servicios básicos, el 80.3% y 75.8% de la población
urbana del departamento cuenta con agua potable y alcantarillado, mientras
que el 24.7% y 25.3% tiene suficiente acceso de la población rural a agua y
saneamiento de calidad y sostenibles; ver tabla 1.
Finalmente en el Gobierno Regional de Puno, se observa una débil articulación
del planeamiento con el presupuesto desde una perspectiva de resultados
concernientes a la educación, salud y saneamiento. Dado que el progreso de
los principales indicadores relacionados a las funciones básicas no evidencian
un progreso significativo en su tendencia de progreso por otro lado quedan aún
grandes brechas por cubrir especialmente en el ámbito rural si se consideran
las metas al 2021; ver tabla 3.
12
Tabla 3. Evolución de los indicadores de resultado vinculados a las funciones
básicas. Puno 2009 – 2012
Indicadores 2009 2010 2011 2012
Meta al 2021
Valor Estimado
Valor Estimado
Valor Estimado
Valor Estimado
Valor Estimado
Porcentaje de estudiantes de 2° grado de primaria de instituciones educativas públicas que se encuentran en el nivel suficiente en comprensión lectora (porcentaje)
18.2 Na 18.5 19.5
70%
Porcentaje de estudiantes de 2° grado de primaria de instituciones educativas públicas, que se encuentran en el nivel suficiente en matemática (porcentaje)
12.5 Na 7.5 7.63
70%
Prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años (Patrón OMS)
36.71 25.52 21.47 20.04
5°%
1/
16,7%2/
Tasa de mortalidad neonatal (número de nacidos vivos que mueren antes de cumplir un mes por mil nacidos vivos )
24.1 17.5 18.8 Na
0%
1/
15 por mil nacidos vivos
2/
Cobertura de agua potable - urbano (porcentaje)
Na Na 81 80.3 85%
Cobertura de alcantarillado y otras formas de disposición de excretas - urbano (porcentaje)
Na Na 73.3 75.8 79%
Cobertura de agua potable - rural (porcentaje)
Na 26 19.9 24.7 85%
Cobertura de alcantarillado y otras formas de disposición de excretas - rural (porcentaje)
Na Na 22.9 25.3 79%
- Na: no aplicable 1/ La meta 0 es considerada internacionalmente como aquella que incorpora los casos
evitables por factor humano social. No incluye casos patológicos o naturales. Si se incluyeran estos casos inevitables se considera un máximo de 4%.
2/ MINSA
Fuente: Tabla de datos aplicativo informático RESULTA MEF – DGPP
-Evaluación censal de estudiantes (ECE)
-Encuesta nacional de demografía y salud familiar (ENDES)
-Encuesta nacional de programas estratégicos (ENAPRES)
-Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021
13
CONCLUSIONES
1. El Gobierno Regional de Puno, cuenta con una tendencia positiva de
eficacia respecto a la ejecución financiera de su presupuesto asignado a
inversión pública. Durante el año 2013 mostró una ejecución
presupuestal de 78.4% respecto al 26.3% del año 2011.
2. El gasto público total del Gobierno Regional con relación al indicador de
alineamiento estratégico, deja ver una expectante propensión por
asegurar que la ejecución presupuestal de los proyectos de inversión
pública estén alineados con las políticas públicas nacionales y
sectoriales con las territoriales de su responsabilidad.
3. Se evidencia una tendencia positiva en la ejecución financiera de su
presupuesto asignado a inversión pública correspondientes a las
funciones básicas (educación, salud y saneamiento); sin embargo, esta
tendencia no ayudo en gran medida a la consecución de las metas
proyectadas en el Plan Bicentenario concernientes a la reducción de
brechas en cuanto a la mejora en la formación matemática y
comprensión de lectura, reducción de la desnutrición crónica, mortalidad
neonatal e incremento de la cobertura de saneamiento.
4. Se deben desarrollar estudios básicos sobre el tamaño y la localización
de todas las brechas sociales y de infraestructura productiva de la
Región; ello permitirá obtener información estadística relevante,
detallada y precisa que complemente la información que emite el INEI.,
pero que tenga un nivel de representatividad necesario y suficiente para
priorizar proyectos de envergadura que consideren la problemática
sectorial y regional.
5. Es necesario priorizar la asignación de recursos a proyectos de inversión
que contribuyan directamente a la reducción de brechas de cobertura y
calidad en la prestación de servicios públicos vinculados a las funciones
básicas.
6. Es indispensable identificar los cuellos de botella, los pasos
innecesarios, los procedimientos engorrosos, la duplicidad de tareas y
de ese modo optimizar los procesos de la cadena de valor (insumo,
proceso, producto, resultado e impacto) de la inversión pública.
14
BIBLIOGRAFIA
ACUÑA Rodolfo, HUAITA Franklin, MESINAS Jorge. (2012). “En camino de un
presupuesto por resultados (PPR): una nota sobre los avances recientes en la
programación presupuestaria”, Documento de Gestión Presupuestaria DGPP-
02/2012. Lima - Perú.
ALVAREZ ILLANES, Juan. (2011). “SIAF resumen general”. Edit. Pacifico
Editores S.A.C. Lima - Perú.
DE LA FUENTE OLGUÍN Jorge. (2011). “¿Qué es la Planificación Estratégica y
cómo se utiliza en el sector público?”, Caja de Herramientas Dirección General
de Desarrollo Económico y Social, Viceministerio de Planificación, Ministerio de
Economía de Chile. Chile.
DE LA FUENTE OLGUÍN Jorge. (2010). “¿Cómo se construye un Indicador de
Desempeño?”, Caja de Herramientas Dirección General de Desarrollo
Económico y Social, Viceministerio de Planificación, Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo de República Dominicana. República Dominicana
DIRECCIÓN DE POLÍTICA Y PROGRAMACIÓN DE INVERSIONES DGPI.
(2011). “Definición de Funciones Básicas y su alineamiento estratégico en la
Gestión de la Inversión Pública a nivel territorial”, Documento de trabajo
Dirección General de Política de Inversiones, Ministerio de Economía y
Finanzas. Lima - Perú.
NORMAS LEGALES
1. Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto – Ley Nº 28411
2. Directiva Nº 005 -2012-EF/50.01, directiva para la evaluación semestral
y anual de los presupuestos institucionales de las entidades del gobierno
nacional y gobiernos regionales para el año fiscal 2012, Resolución
Directoral Nº 017-2012-EF/50.01