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[ 1 ~~~Documentos para discusiónw -^ ] liM del Banco Mundial

Gestión de lainfraestructuraen el deceniode 1990

Arturo Israel

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Documentos para discusióndel Banco Mundial

Gestión de lainfraestructuraen el deceniode 1990

Arturo Israel

BaictO MundialWalshlington, D),('

Copyright C 1993Banco Internacional de Reconstrucción

y Fomento/BANCO MUNDIAL

1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433, EE.UU.

Reservados todos los derechos

Hecho en los Estados Unidos de América

Primera impresión: septiembre 1993

En los Doctumentos para discuisión se presentan los resultados de los análisis económicos sobre países o de las

investigaciones realizadas en ellos, con objeto de alentar el debate y los comentarios entre los que se dedican

a la tarea del desarrollo. A fin de ofrecer los resultados con la menor demora posible, el material de este

documento no se ha preparado de acuerdo con los procedinientos que ordinariamente se siguen para los

textos impresos oficiales, por lo que el Banco Mundial no asume ninguna responsabilidad por los errores que

pudiera contener.Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento pertenecen enteramente al

autor o autores y no deben atribuirse en modo alguno al Banco Mundial ni a sus afiliadas, ni tampoco al

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reproducción no sea para fines comerciales, sin cobrar cargo alguno. La autorización para hacer fotocopias de

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Congress Street, Salem, Massachusetts 01970, EE.UU.

La relación completa de publicaciones del Banco Mundial aparece en el Imidex of Ptublications, de carácter

anual, que contiene todos los títulos por orden alfabético (con instrucciones completas para hacer pedidos),

así como índices de temas, autores, países y regiones. La edición más reciente puede obtenerse gratuitamente

solicitándola a Distribution Unit, Office of thc P>ublisher, The World Baank, 1818 H Street, N.W.,

Washington, D.C. 20433, EE.UU., o bien a Publications, Banque Mondiale, 66, avenue d'léna, 75116

París, Francia.

Edición en español: ISBN 0-8213-2676-7

ISSN: 0259-210X

Arturo Israel es asesor principal ei el l)epartaniíeííto dc lofraestructura y l)esarrollo Urbano en el Banco

Mundial.

La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado la edición en inglés de esta

publicación de la manera siguiente:

Israel, Arturo.Issues for infrastructture uií;ií:g gíic"r it¡ tIhe 1990I's A Arturo Israel.

p. cim. - (World I;mink diis ussitui pperS; 171)

Includes bibliogripliic;ml reíireruces.

ISBN 0-8213-2193-51. lnfrastructture (1 ClíOVmiím c%) 1)vetI mmillg t mies. 1. Title.

II. Series.HC59.72.C3187 199)2

363'.09172'4 -d20 92-24118( '11

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Prefacio

La infraestructura -- que en sentido lato abarca electricidad, riego, transporte,telecomunicaciones, abastecimiento de agua y saneamiento-- será un instrumento clave parafacilitar tanto la reanudación como la aceleración del crecimiento en los paises en desarrollo. Esesencial contar con servicios de infraestructura que funcionen debidamente para que los paisespuedan participar en fenómenos tales como la universalización del comercio y cosechar susbeneficios. También son muy importantes para la eficaz implementación de programas dereducción de la pobreza y, además, su estrecha vinculación con el medio ambiente es bienconocida.

Con el correr del tiempo se han ido modificando las expectativas acerca de la función quele cabe a la infraestructura en el desarrollo. Si bien su importancia en este aspecto se reconocedesde hace tiempo, sus repercusiones han perdido intensidad en razón de ciertas restricciones quelas bloqueaban o desviaban por toda la economía. Durante los últimos diez años, la reforma delas polfticas, en especial en el contexto del ajuste estructural, ha puesto a muchos pafses ensituación de poder aprovechar más eficazmente los recursos dedicados a los servicios deinfraestructura en pro del desarrollo.

En este estudio se analiza una serie de cuestiones que se suscitan en todos los sectores deinfraestructura. Algunas, como la confiabilidad de estos servicios, surgen de la necesidad deadaptarlos a los requerimientos más estrictos de una economía abierta y de mejorar sudesempeño. Pero la mayoría emerge al explorar las repercusiones especificas que tienen lacambiante función del sector privado y los mercados competitivos en la prestación yreglarnentación de servicios de infraestructura. Un tema que surge una y otra vez en este análisises la necesidad de reorientar el concepto que se tiene acerca de la infraestructura, apartándosedel tradicional hincapié en la oferta y pasando a las consideraciones de demanda y a lasnecesidades cuantitativas y también cualitativas de usuarios, clientes y beneficiarios.

En el estudio se resumen muchos de los trabajos preparados como antecedentes para unarevisión de la polftica del sector de infraestructura. Se formulan varias recomendaciones encuanto a las operaciones y se proponen ciertas prioridades para las investigaciones. Las laborescomplementarias de este estudio constituyen un importante componente de las actividades deinvestigación y de polftica del Departamento.

Louis Y. PouliquenDirectorDepartamento de Infraestructura y Desarrollo Urbano.

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Nota de agradecimiento

En la preparación de este informe colaboraron varios funcionarios y consultores del BancoMundial. En especial, Hans Adler contribuyó en la preparación de los capítulos que tratan delestado de la infraestructura y su confiabilidad; Frannie Humplick (MIT) realizó los principalesestudios básicos sobre confiabilidad; Elliott Berg y Ann McDermott son los autores principalesdel capítulo sobre financiación del sector privado; Richard Moore (American University)participó activamente en el análisis de los problemas institucionales; Alan Krupnick y WinstonHarrington (Resources for the Future) prestaron asesoramiento sobre cuestiones ambientales yWilliam Fox (University of Tennessee) lo hizo sobre los aspectos económicos; Jennie Wishart(de la Hickling Corporation) ayudó a preparar la base estadística para analizar la condición dela infraestructura, y Bavani Krishnamurthi realizó investigaciones en diversas esferas. Tambiénse contó con el valioso aporte de los comentarios formulados por funcionarios del Banco ypersonas ajenas a la institución, entre quienes queremos mencionar en especial a Warren Baum,Philip Blackshaw, Ralph Gakenheimer (MIT), Alice Galenson, Jeffrey Gutman, Ian Heggie, RitaHilton, Christine Kessides, Ayse Kudat, Louis Pouliquen, Louis Thompson and Herman van derTak. Barbara Gregory, Gaby Menassie y Rita Vartanian se destacaron en la producción de losdistintos borradores y la preparación del estudio para su publicación. Corresponde efectuar lasadvertencias de rigor.

Indice

Página

1. Conclusiones y recomendaciones ............................. 1Conclusiones generales ............................... 1Recomendaciones operacionales ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . 3Prioridades de investigación ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

2. Situación actual de la infraestructura .6....................... . 6Introducción .6................................... . 6Caracterfsticas de la infraestructura ....... . . . . . . . . . . . . . . . . 7La experiencia del Banco en infraestructura ...... . . . . . . . . . . . . 9La infraestructura a fines de la década de 1980 ...... . .. . . . . . 12Los problemas del análisis tradicional ....... . . . . . . . . . . . . . 23

Cuadro 2.1: Financiamiento del Banco Mundial para infraestructura ..... . 10Cuadro 2.2: Proyectos Banco/AIF - Evaluaciones de resultados, 1974-90 .1. 11Cuadro 2.3: Logro de objetivos de desarrollo institucional:

Departamento de Evaluación de Operaciones, 1978-87 ..... . 11Cuadro 2.4: Gastos de capital del gobierno central en infraestructura

durante las décadas de 1970 y 1980 ...... . .. . .. . . ... . 14Cuadro 2.5: Acceso a infraestructura, 1980 y 1990:

Población rural y urbana ....... . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Recuadro 2.1: Estado de los caminos ....... . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Recuadro 2.2: India: Condiciones, operación y finanzas

del sector riego ......... . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . 19

3. Vinculaciones de la infraestructura con el resto de la economía .2.4.... .Vinculaciones macroeconómicas ....... . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Polftica de precios y recuperación de costos ...... . . . . . . . . . . 28Efectos sobre la pobreza ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Efectos sobre el medio ambiente ....... . . . . . . . . . . . . . . . . 30La necesidad de planificar ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Anexo 3.1: Créditos y préstamos para fines de ajusteen el sector de la infraestructura .................... 33

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4. La confiabilidad de los servicios de infraestructura ...... . . . . . . . . . 35Definición ........... .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. . . 36Demanda de confiabilidad ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Efectos de la falta confiabilidad ....... . . . . . . . . . . . . . . . . . 39La creciente importancia de la confiabilidad ...... . . . . . . . . . . . 43Cómo lograr que las operaciones sean confiables ...... . . . . . . . . 48

Recuadro 4.1: La mujer y la confiabilidad de los serviciosde infraestructura ......... . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . 42

Recuadro 4.2: Conexiones globales del mercado: Creciente participaciónde los países en desarrollo ....... . . . . . . . . . . . . . . . 44

Recuadro 4.3: Consecuencias de las deficiencias de infraestructura enlas cadenas de comercio internacional de la India ..... . . . . 47

Figura 4.1: Ciclo del comercio internacional ....... . . . . . . . . . . . . . 38Figura 4.2: Representación holistica de la confiabilidad

de la infraestructura ......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Figura 4.3: Líneas de ferrocarriles al servicio de la industria ..... . . . . . 50

5. Reorientación de la infraestructura hacia la demanda: Utilizaciónde mercados y del sector privado ....... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

El papel de los mercados competitivos ...... . . . . . . . . . . . . . . 53El papel del sector privado ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57El papel fundamental de la regulación ...... . . . . . . . . . . . . . . 61

Cuadro 5.1: Posibilidades de la infraestructura para la competencia ..... . 57

6. Mecanismos alternativos de financiamiento de infraestructurapor el sector privado .......... .. . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. .. . 65

Tipos de financiamiento ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65Costo del financiamiento privado . ... .. . . . . . .. . . .. . . .. . . 71Inventario de proyectos financiados en forma privada ..... . . . . . 72Costos y beneficios potenciales ........ . . . . . . . . . . . . . . . . 72Potencial de uso ............. .. .. .. .. ... .. .. .. .. . 75

Cuadro 6.1: Comparación de términos y condiciones de tres proyectos COT . 67Cuadro 6.2: Variante del proyccto COT ....... . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Anexo 6. 1: Infraestructura financiada por el sector privado, por país .... . 77Infraestructura financiada por el sector privado, por tipo ........ 80

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Página

7. Orientación hacia la demanda mediante sustitutos de la competencia:Descentralización y voz ................................. 83

Descentralización ......... .. . .. . . .. . . .. . . .. . . .. . . . 83Voz ........................ 89El sesgo contrario al mantenimiento .94

Cuadro 7.1: Actividades de infraestructura, potencial de las opcionesde retirarse y de voz .91

Recuadro 7.1 Desempeño institucional y fomento del riego:Necesidad de participación de los beneficiarios .92

Apéndice. ... 97

Cuadro A. 1: Operaciones crediticias del Banco Mundial parainfraestructura (número de proyectos y montode los préstamos) .97

Cuadro A.2: Operaciones crediticias del Banco Mundial parainfraestructura, por región y subsector .98

Cuadro A.3: Banco Mundial: Tasas de rentabilidad ex-post de lasinversiones en infraestructura .99

Cuadro A.4: Banco Mundial: Tasas de rentabilidad ex-post de lasinversiones en infraestructura .99

Cuadro A.5: Clasificación de los informes de evaluación inicialpreparados por el personal sobre los programas de

desarrollo institucional .. 100Cuadro A.6a: Desempeño del suministro de infraestructura ....... . . . 101Cuadro A.6b: Estado de la infraestructura ..... . .......... . . . . . 102Cuadro A. 6c: Infraestructura - Desempeño operativo . . . . . . . . . . . . . . 103Cuadro A.6d: Infraestructura - Resultados financieros . ......... . . . 104Cuadro A.7: Sector de telecomunicaciones: Demanda insatisfecha,

1979 y 1988 .......... . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . . 105

REFERENCIAS ............ .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. . . 106

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Capítulo 1

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones generales

1.1 En este capítulo se resumen las conclusiones principales derivadas del estudio y seanalizan sus repercusiones tanto para las operaciones como para la investigación. En primerlugar se determinó que en general a fines de la década de 1980, la situación en materia deinfraestructura (energía eléctrica, riego, telecomunicaciones, transporte, abastecimiento de aguay saneamiento) era relativamente similar a la del decenio anterior. La mayoría de los gobiernosmantuvieron niveles de gasto considerablemente elevados, lo que ayudó a ampliar la coberturade los servicios, en particular de electricidad y agua, y a disminuir las diferencias que existíanentre el sector urbano y el rural. No obstante, la condición general de la infraestructura siguesiendo deficiente, los estándares de desempeño, bajos y, prácticamente en todos los casos, lasituación financiera es poco sólida. Las sustanciales diferencias existentes entre los diversossubsectores y países no permiten elaborar generalizaciones con facilidad.

1.2 En segundo término, muy poco se sabe sobre la índole e intensidad de lasvinculaciones reales, financieras y fiscales entre la infraestructura y el resto de la economía pero,en cambio, están razonablemente bien documentados los efectos negativos de las políticasdistorsionadas sobre la rentabilidad de las inversiones en infraestructura. Históricamente, estasmacrovinculaciones se han abordado a través de una rígida planificación (por ejemplo, enmodelos de insumo-producto), y no se tiene suficiente conocimiento que sirva de base para unaefectiva gestión de las polfticas sectoriales y macroeconómicas. También se consideranfundamentales las interacciones entre los sectores de la infraestructura, es decir, la medida enque se complementan y sustituyen entre sí.

1.3 En tercer término, los desafíos que enfrenta la infraestructura en los pafses endesarrollo -- globalización y liberalización del comercio, creciente dependencia de mercadoscompetitivos, técnicas más agresivas de producción y comercialización, rapidísimos cambios enlas pautas de demanda, creciente urbanización, y la prevista escasez de capital de inversión--sugieren que el incremento de la productividad, en particular, en lo relativo al mantenimiento,es la vía que habrá de seguirse para que la infraestructura cumpla un papel más importante enel proceso de crecimiento. No es realista recurrir al aumento de las inversiones para compensarlas ineficiencias operacionales como se hizo en el pasado. Además, los cambios en la demandaparecen señalar que cada vez se pondrá más énfasis en la calidad de los servicios y no sólo ensu disponibilidad.

1.4 En cuarto término, las medidas que se aplican tradicionalmente para aumentar laproductividad no han tenido éxito. Acontecimientos recientes, como las reformas de políticasy una función distinta para los sectores público y privado revelan un avance en la direcciónadecuada, aunque resultan insuficientes para lograr los incrementos requeridos de productividad.Se precisa un nuevo enfoque que se concentre en intensificar la orientación hacia la demanda y,en consecuencia, la capacidad de respuesta de los servicios; esto significa que los operadoresdeben prestar una mayor atención a la índole y la pauta de demanda, o sea, a los mercados, y

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que los clientes, usuarios o beneficiarios deberán desempeñar un papel más importante en la

planificación y operación de los servicios (voz). Esto contrasta con la tradicional orientación dela infraestructura hacia la oferta, determinada en gran parte por el predominio de elementostécnicos y el hecho de que muchos servicios han sido monopolios, han pertenecido al sectorpúblico o ambas cosas. Este enfoque alternativo se deberfa complementar prestando una atenciónexplícita a las vinculaciones reales, financieras y fiscales entre la infraestructura y otras

actividades económicas.

1.5 Los componentes especfficos de esta orientación hacia la demanda que se propone

son los siguientes: i) concentración en la confiabilidad de los servicios, a fin de que lascuestiones relativas al desempeño operacional se analicen desde una perspectiva más orientadahacia la demanda; se pretende que la confiabilidad sea el punto central cuando se examina la

calidad de los servicios; ui) ampliación de los mercados competitivos en relación con sudimensión actual en la mayorfa de los pafses, aprovechando las recientes innovacionesinstitucionales y tecnológicas, como la forma más simple y efectiva de lograr orientación haciala demanda; iii) por la misma razón, el sector privado ha de cumplir un papel más preponderanteen lo que se refiere a la operación y al financiamiento de los servicios, y iv) una función másamplia de los sustitutos de la competencia --en particular, la descentralización y la voz-- en lasnumerosas actividades de infraestructura que deben continuar siendo monopólicas y/operteneciendo al sector público.

1.6 En quinto término, en muchos países hay un considerable potencial para que lainfraestructura sea financiada por el sector privado. No obstante, algunos mecanismos, comolos planes de construcción, operación y transferencia (COT), tienen pocas posibilidades de

aplicación debido a la falta de marcos reglamentarios adecuados y a la renuencia a compartirriesgos que muestran los operadores privados. Es más probable que tengan éxito y mayorrepercusión los métodos tradicionales a los que en general se ha recurrido, como, por ejemplo,las concesiones, la autoayuda o, incluso el financiamiento mediante bonos, en los casos en que

sean viables. La concentración en estos métodos significará una ayuda para aquellos países en

desarrollo en los cuales los planes COT no son una alternativa viable.

1.7 En sexto término, pese a que para la elaboración de este documento no se investigóen profundidad la vinculación entre la infraestructura y el medio ambiente, el estudio destacó el

impacto negativo que sobre éste ejercen tanto las distorsiones de precios como la ineficiencia enel mantenimiento de los equipos y de las instalaciones fijas. Tampoco se analizaronexpresamente las vinculaciones entre la pobreza y los servicios de infraestructura, pero la difusaevidencia disponible confirma que las deficiencias y la falta de confiabilidad de éstos afectan demanera más intensa, exponencialmente, a los pobres que a los grupos de ingresos más elevados;en realidad, una infraestructura que funcione debidamente puede convertirse en una de lasactividades más efectivas para reducir la pobreza.

1.8 En séptimo término, el concepto de infraestructura se está ampliando constantementea fin de que incluya no sólo las Instalaciones fijas, sino además los equipos e infraestructura"social". De acuerdo con este enfoque, se presenta como unificado un amplio conjunto de

actividades bastante heterogéneas. Esta tendencia debería revertirse para concentrarse en grupos

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más homogéneos. Las actividades que pueden operar en el sector privado en mercadoscompetitivos o de acceso irrestricto ("contestable markets") deben merecer el mismo trato quelas actividades industriales comunes que a veces requieren reglamentación. En cuanto a lainfraestructura, el sector público deberfa focalizar la atención en los bienes públicos que espreciso operar como monopolios o cuasi monopolios; estos bienes enfrentan problemas de difícilsolución; por ejemplo su rendimiento solo puede aumentar por intermedio de sustitutos de lacompetencia que requieren un fuerte apoyo polftico pues son menos efectivos que los mercadoscompetitivos.

1.9 Finalmente, en el estudio se han identificado varias áreas (que se ennumeran acontinuación) en las que sería aconsejable realizar tareas de investigación aplicada yexperimentación. Deberfa también darse prioridad a la definición de un programa deinvestigación, ya que en los últimos años han sido escasos los estudios sobre infraestructura enlos países en desarrollo.

Recomendaciones operacionales

1.10 Las conclusiones apuntan a enfoques alternativos que puedan orientar a los pafsesen desarrollo y al Banco Mundial en la tarea de abordar el desarrollo de la infraestructura. Elconjunto de enfoques alternativos debe incluir entre otras cosas:

1. Enfasis en el mejoramiento del desempeño operacional, la calidad yconfiabilidad de los servicios, y el mantenimiento y la rehabilitación, en vez de aumentar lacapacidad por medio de nuevas inversiones.

2. Siempre que sea posible, fomento de los mercados competitivos en losservicios de infraestructura, asegurándose de que se usen plenamente las innovacionesinstitucionales y tecnológicas que posibilitan el funcionamiento de dichos mercados.

3. Asegurar que un país dispone de la capacidad institucional para administrarlas políticas sectoriales y para reglamentar los servicios de infraestructura, según se necesite.Es probable que la gestión de polfticas sectoriales requiera algún tipo de planificación sectorialo subsectorial.

4. Cuando sea factible, estimular la participación del sector privado en laoperación y financiamiento de servicios de infraestructura; en la mayoría de los pafses, es pocoprobable que los mecanismos complejos, como los planes COT, tengan posibilidad de éxito,aunque sí son prometedores los enfoques más tradicionales, tales como las concesiones, laautoayuda, o los fondos o bancos para infraestructura.

5. Concentrar la atención y el apoyo de las políticas públicas en aquellosservicios de infraestructura que deben seguir siendo monopolios públicos, a fin de mejorar sudesempeño con medidas tales como establecimiento de reglas claras, descentralización y más vozpara los usuarios.

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6. Alentar una participación más intensa de los usuarios en las decisiones de los

proveedores de infraestructura pública, particularmente de aquellos que no operan en mercados

competitivos, como factor clave del manejo de estas polfticas y con la finalidad de que la

demanda tenga mayor peso.

1.11 Estos enfoques podrían servir de base y deberían reflejarse en el diálogo del Banco

con sus pafses miembros pero también en la elaboración de estrategias y estudios económicos y

sectoriales sobre los países. Las estrategias deberían incluir una evaluación del papel previsto

para la infraestructura en el proceso de desarrollo de los pafses, y basarse en estudios

multisectoriales (con la misma perspectiva del presente análisis) para evaluar problemas comunes

a los actores en la esfera de la infraestructura. También deberían basarse en estudios sectoriales

tradicionales, y en otros sobre cuestiones especificas, como la confiabilidad, la función de los

mercados competitivos, la reglamentación, y la voz.

1.12 Cada una de las operaciones también podrían reflejar estos enfoques alternativos;

además, podrfa resultar beneficiosa una operación multisectorial centrada en una o más de las

cuestiones que aquí se examinan, como, por ejemplo, la confiabilidad en el contexto de un ciclo

de promoción de exportaciones, la promoción de mercados competitivos, o la descentralización.

1.13 Conviene destacar otros dos puntos. En primer lugar, las telecomunicaciones están

surgiendo como un sector clave para la mayoría de los pafses en desarrollo; el Banco debería

rever el papel relativamente modesto que hasta el presente ha desempeñado en esta esfera, en

particular en el marco de un ajuste, o de otras operaciones que incluyen la privatización. En

segundo lugar, la reglamentación es esencial para asegurar el éxito de las nuevas políticas

sectoriales y constituye uno de los aspectos más inquietantes de la infraestructura. Hay

problemas de este tipo aun en las mejores circunstancias en los pafses desarrollados; en los que

se encuentran en desarrollo, las dificultades son peores: la base conceptual para la

reglamentación no está suficientemente perfeccionada, casi siempre se subestima la capacidad

institucional necesaria, y rara vez se dispone de apoyo polftico. Lograr una mejor calidad de la

reglamentación podrfa ser el desafío más importante para los países en desarrollo que tratan de

mejorar la infraestructura.

Prioridades de investigación

1.14 La investigación sobre infraestructura en los pafses en desarrollo ha sido muy

escasa, debido a diversas razones, tales como la existencia de otras prioridades en cuanto aestrategias de desarrollo, y una extremada concentración en el análisis de proyectos o laplanificación sectorial. Es sorprendente lo poco que se conoce acerca de los efectos específicosde la infraestructura, los efectos, índole y alcance de los factores externos, y el carácter de lasmacrovinculaciones. Los datos comparativos entre paises son escasos, poco coherentes y

confiables. El Banco debería tomar lo antes posible la iniciativa de establecer un programa de

investigación; del presente estudio surgen diversas prioridades.

1.15 En primer lugar, se requiere mayor conocimiento de los efectos a corto y a largoplazo y uno de los aspectos serían las vinculaciones de la infraestructura con el resto de la

economfa. La escasa investigación realizada ha tenido poca o ninguna aplicación en las polfticas.Se puede definir un programa grande en torno a los efectos -- por ejemplo, variaciones de éstossegún la estructura económica, la población, y las densidades económicas de las regiones; losefectos de la infraestructura en las diferentes etapas de desarrollo; los efectos sobre las diferentesunidades-- hogares, unidades productivas, comunidades; los efectos de los cambios en laestructura de la demanda -- como liberalización del comercio o eliminación de subsidios porubicación-- sobre los servicios de infraestructura; la dinámica de la interacción y secuencia delas inversiones en infraestructura, y así sucesivamente. También deberían considerarse losefectos externos de las obras de infraestructura sobre el medio ambiente y la reducción de lapobreza, y aspectos a largo plazo, como la forma y densidad de las zonas urbanas. Lainvestigación podría además contribuir a clasificar los diferentes efectos sobre el crecimiento delos servicios en cuanto a cantidad, diversidad y confiabilidad. En el caso de proyectosindividuales o grupos de proyectos, se debe mejorar la metodologfa del análisis decostos-beneficios incorporando la mayor cantidad posible de factores (el medio ambiente, porejemplo) y de efectos distributivos y fiscales. Constantemente se toman decisiones sobre estascuestiones sin suficiente conocimiento.

1.16 Una segunda área de investigación debería cubrir las formas de ampliar los mercadoscompetitivos (por la vfa técnica, institucional y polftica) y también las posibilidades departicipación del sector privado. Así, por ejemplo, se debería considerar la reorientación de lainvestigación técnica hacia estos dos objetivos, en vez de tratar el progreso tecnológico como sifuera exógeno. Se requiere una investigación más sistemática para evaluar el potencial desoluciones institucionales especificas según diversas circunstancias; por ejemplo, el bajo potencialde los planes COT sugiere que se los debe estudiar más, en vista de su evidente popularidad.Además, en cuanto a los monopolios públicos aún existentes, se necesita más investigación sobreel potencial de la descentralización y la voz.

1.17 El diseño e implementación de una reglamentación para la infraestructura deberíaconstituir una tercera área de investigación, comenzando con una detallada evaluación de laexperiencia reciente en los paises desarrollados y en desarrollo. Se debe elaborar un marcoconceptual para la administración de las polfticas sectoriales, que incluya, por ejemplo, conjuntosde indicadores de resultados. En los hechos, la administración de políticas y la investigación seven seriamente obstaculizadas por la falta de confiabilidad de los datos. El Banco deberíaconsiderar su contribución a la creación de un banco de datos sobre infraestructura, o laelaboración de otras soluciones que aseguren la confiabilidad de las comparaciones entre lospaises; como mínimo, deberfa registrar información comparable sobre sus operaciones.

1.18 Por último, se necesita más investigación sobre la confiabilidad y calidad de losservicios de infraestructura, particularmente en el contexto de operaciones intersectoriales, comola logística del comercio.

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Capítulo 2

Situación actual de la infraestructura

Introducción

2.1 En el decenio de 1990 la infraestructura (que se define en la próxima sección)enfrenta una cantidad de desafíos; el primero consiste en apoyar la reanudación del proceso decrecimiento en los pafses en desarrollo, luego de diez años de estancamiento. Muchos de elloshan atravesado por procesos de ajuste que produjeron economías considerablementereestructuradas, polfticas económicas más coherentes, menor distorsión de precios y también porun proceso de reestructuración del sector público aún en curso. No obstante, la reacción de laoferta ante el ajuste no ha sido tan pronunciada como se prevefa, debido, en parte, a lainsuficiencia de los servicios de infraestructura. Segundo, la productividad de la infraestructuraes fundamental para determinar la forma en que los paises lidiarán con las tendencias mundialescomo el ritmo creciente de urbanización, la apertura de las economías, la globalización delcomercio y las innovaciones técnicas en materia de manufacturas y logística. Tercero, lacreciente preocupación acerca del medio ambiente y de la reducción de la pobreza está tambiénfuertemente ligada con la productividad de la infraestructura. Estos desafíos parecenparticularmente alarmantes, porque se ha alegado que la infraestructura en los paises endesarrollo está "en crisis", en el sentido de que la insuficiencia y el deterioro de los servicios einversiones interfieren gravemente con la consecución de los objetivos de desarrollo.

2.2 La infraestructura ha cumplido una función diversa en las estrategias de desarrolloy en la década de 1950, se le asignaba, en particular al transporte, una función central pues sedecía que el crecimiento económico se aceleraría mucho si los gobiernos proveían infraestructura,concepto influido por lo acontecido en los paises desarrollados. Pero la propia experienciadesacreditó este supuesto porque en la mayoría de los casos la infraestructura no fue garantía decrecimiento. Era menester tomar otro tipo de medidas, como, por ejemplo, realizar inversionesen actividades directamente productivas o en desarrollo de recursos humanos. La infraestructurase volvió secundaria o pasó a ser parte de otros factores (aun cuando se mantuvo un nivel deinversión bastante elevdo). Esta prioridad relativamente baja que se asignó a la infraestructuraen las estrategias de desarrollo, alcanzó su nadir al centrarse la atención en las polfticasmacroeconómicas y sectoriales. Fue inevitable que este énfasis en las macrovariables hicieradescender más la prioridad asignada a la infraestructura y es en el fondo donde pareceencontrarse ahora.

2.3 Durante la década de 1980, los programas de reforma normativa hicieron que losservicios de infraestructura enfrentaran polfticas macroeconómicas y sectoriales más uniformes,y que se redujera su función prevista en la distribución directa. Los servicios están comenzandoa operar en mercados más competitivos y menos reglamentados; muchos de ellos se estánprivatizando o su operación corre por cuenta del sector privado. La mayoría de estascircunstancias son recientes y, resulta todavía diffcil evaluar su impacto, pero son potencialmente

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importantes, ya que la distorsión de polfticas y precios hace que buena parte de los esfuerzosdedicados a mejorar las operaciones se vuelvan ineficientes o contraproducentes. Ahora estándadas las condiciones para lograr mejoras sustanciales en la productividad de los servicios deinfraestructura.

2.4 El objetivo de este documento es analizar un determinado número de cuestiones quese consideran fundamentales para aumentar la productividad de los servicios de infraestructuraen los años noventa. Considerando la infraestructura como un todo, se revisan acontecimientosrecientes, se destacan nuevos conceptos que surgen de la comparación entre subsectores o pafses,se ilustran enfoques exitosos y se propone una serie de medidas que apuntan a incrementar laproductividad de los servicios de infraestructura que podrían ser útiles para los países endesarrollo, el Banco y la comunidad del desarrollo.

2.5 En este capftulo se define la infraestructura, se estudia su situación actual, y seanaliza someramente el papel del Banco en esta esfera. En el Capitulo 3 se tratan sus efectossobre la economfa y también sobre la pobreza y el medio ambiente. En el Capitulo 4 seexaminan las cuestiones relativas a la confiabilidad y cómo utilizarla para mejorar laproductividad. En los Capítulos 5 y 6 se consideran enfoques para reorientar la gestión de lainfraestructura hacia la demanda, a través de los mercados y del sector privado -- cuando seaposible--, incluidos algunos mecanismos financieros privados. Finalmente, en el Capftulo 7 seestudian los sustitutos de la competencia.

Características de la infraestructura

2.6 Todas las definiciones constituyen convenciones. La definición más literal deinfraestructura, que se refiere a instalaciones fijas, no aporta una base suficiente para decidir, conuna perspectiva operacional, qué sectores se han de incluir. La organización administrativa delBanco en divisiones o departamentos de infraestructura es reflejo de la conveniencia histórica,o bien es accidental, y tampoco configura un marco útil para tomar decisiones en esta materia.Son pocos, o prácticamente ninguno, los gobiernos que usan "infraestructura" con el significadode organización de sus servicios administrativos. Sin embargo, se demuestra que una definiciónes útil si existe un grupo de sectores que comparten características y problemas en un grado talque justifica agruparlos para fines analfticos. Claro está que no todos los sectores seleccionadosdeben compartir la totalidad de las características o problemas, pero debe haber significativoselementos comunes. En este documento se incluyen los servicios prestados en los cinco sectoressiguientes: i) energía eléctrica, ui) riego, iii) telecomunicaciones, iv) transporte, y v)abastecimiento de agua y saneamiento, tanto en el ámbito urbano como en el rural.

2.7 Los servicios de infraestructura resultan de la combinación de instalaciones físicas,elementos concretos --(vehículos y equipamiento)-- con otros insumos; este documento seconcentra en esos servicios y no solamente en las instalaciones físicas.

2.8 Tradicionalmente, la infraestructura la ha proporcionado el sector público y tieneademás las siguientes características: considerable volumen de las inversiones; economfas deescala que resultan en monopolios; elevado nivel de externalidades (positivas o negativas);

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insumos intermedios; importantes efectos de red, y dificultades en la recuperación de costos.

Aunque esta caracterización es en general exacta, se debe distinguir, por ejemplo, entre

infraestructura urbana, rural e interurbana, redes troncales y de alimentación, instalaciones fijas

y móviles, e instalaciones operadas por empresas (públicas o privadas) o por organismos oficiales

centrales.

2.9 La infraestructura se puede examinar desde diversas perspectivas; por ejemplo,

desde el punto de vista del mantenimiento, existe todo un espectro de instalaciones fijas, según

cual sea su utilización. En el extremo más simple, las instalaciones fijas, combinadas con

maquinaria fija (una central térmica o un centro de telecomunicaciones, por ejemplo) son las más

sencillas, porque su mantenimiento está relacionado fundamentalmente con el desgaste normal.

En el otro extremo están las carreteras, cuyo mantenimiento es el más complejo dado que el

desgaste no depende exclusivamente de factores como el tiempo, la dispersión geográfica y las

condiciones climáticas, sino además de su utilización por una flota de vehículos heterogénea en

lo que respecta a cargas por eje y con sobrecarga potencial. El mantenimiento de otras

instalaciones fijas es más sencillo; en una vía férrea se movilizan vehículos más homogéneos,

e institucionalmente, por lo menos hasta ahora, el organismo que provee las instalaciones es a

la vez el propietario de los vehfculos. También son de mantenimiento relativamente simple las

instalaciones que transportan agua. A partir de éste y otros puntos de vista, estos subsectores

se clasifican en el grupo "del agua", "de las máquinas", o "de los vehículos".

2.10 Desde el punto de vista de la demanda, la infraestructura vial es la más compleja;

el transporte por carretera interactúa con una gran cantidad de sectores, tiene importantes efectos

de red y es un insumo intermedio generalizado. Otras complicaciones son la falta de contacto

directo entre los proveedores (departamentos de vialidad) y los usuarios, y la dificultad de operar

competitivamente las carreteras, a diferencia del transporte vial. En el otro extremo, en las

actividades controladas por empresas, en las que proveedores y usuarios están en contacto directo

(telecomunicaciones, trenes), son mayores tanto el potencial para operar en mercados

competitivos como las posibilidades de responder mejor a la demanda. Algunos subsectores

tienen un monopolio por su ubicación que les permite no prestar mucha atención a la demanda,

particularmente en mercados poco activos, como los aeropuertos, los puertos y el abasteciemiento

de agua.

2.11 En términos de mercados competitivos, los factores pertinentes son el volumen de

las inversiones, las economías de escala, la estructura de la demanda, las vinculaciones entre

usuarios y proveedores y la complejidad de las estructuras institucionales y administrativas

requeridas. En un extremo se ubican las actividades que podrfan operar competitivamente en el

sector privado, como el transporte urbano. Un ejemplo del extremo opuesto lo constituyen

grandes sistemas de abastecimiento de agua, para los cuales, salvo pocas excepciones, no se

puede crear un clima de sector privado competitivo. Otros subsectores, como las vías navegables

y las instalaciones principales de depósito de agua, están en una situación similar aunque no tan

extrema; los demás caben a mitad de camino entre unos y otros. Un corolario de este análisis

se relaciona con el grado de intervención del gobierno. Considerando solamente el potencial de

situación monopolista, (que comprende volumen de las inversiones, activos de prolongada vida

y economfas de escala), los factores externos y las posibilidades de recuperar costos, nuevamente

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las carreteras se ubican en un extremo, pues requieren de un elevado grado de intervención, aligual que otras actividades como los sistemas principales de riego y las represas. En el otroextremo se ubican las telecomunicaciones, el transporte vial y la generación de energía térmica,que parecen requerir intervención mínima en comparación con otros subsectores.

2.12 Este análisis preliminar sugiere un espectro de subsectores de infraestructura, queva de aquellos en los cuales las polfticas o las soluciones institucionales son extremadamentedifíciles, a aquellos que suponen poco problema técnico y que por lo tanto pueden operareficientemente en un mercado competitivo, en manos públicas o privadas, con mínimareglamentación. Las carreteras, en particular, las urbanas e interurbanas, exigen las solucionesmás difíciles. Otros tipos de infraestructura fija, como los sistemas principales de riego oalmacenamiento de agua, tienen características similares aunque menos pronunciadas; los trenestienen grandes posibilidades de operar competitivamente, pero sus necesidades administrativasson complejas. El mantenimiento es una cuestión clave en todos los sectores de infraestructuraporque los factores institucionales, financieros y polfticos conspiran para que sistemáticamentese lo subestime y se le asignen fondos insuficientes. Por lo tanto, una función de mantenimientocompleja implica operaciones de mantenimiento exponencialmente más complejas.

2.13 Desde la perspectiva operacional, debe hacerse una clara distinción entre estosgrupos diferentes de actividades de infraestructura: las que presentan escasas características deinfraestructura tradicional se deben tratar de manera similar a las actividades comerciales oindustriales, mientras que, por el contrario, en el caso de las que presentan muchas de lascaracterísticas complejas, los paises deberán buscar la mejor función posible en el sector público--y fortalecerla.

La experiencia del Banco en infraestructura

2.14 En un documento sobre polfticas de próxima publicación se realiza un estudiocompleto de la experiencia del Banco en la esfera de la infraestructura pero las siguientes trestendencias claves son pertinentes al presente análisis.

2.15 En primer lugar, a pesar de los muy publicitados cambios en las estrategias dedesarrollo, desde el ejercicio 1975 a la infraestructura le sigue corespondiendo entre un tercioy la mitad de los préstamos del Banco 1/ (Cuadro 2.1 y Cuadros 1.1 y 1.2 del Apéndice). Entérminos reales, la infraestructura sigue ocupando el lugar más importante, pero con unacomposición diferente. Ha disminuido la importancia del transporte, mientras que se haincrementado considerablemente la de la electricidad: en los ejercicios de 1970-79, elfinanciamiento para el transporte representaba un 38%, y el agua y saneamiento, 10%; en losejercicios de 1980-89 los porcentajes correspondientes fueron de 17%, 34% y 10%respectivamente.

1/ La expresi6n 'Banco' incluye al BIRF y a la AIF.

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Cuadro 2.1Financiamiento del Banco Mundial para infraestructura

(en millones de US$ de 1987)

1970-79 _ 1980-89

PorcentajePorcentaje de los

Porcentaie de los Porcentaje préstamosSector en el total préstamos en el total para

del finan- para infra- del finan- infra-Monto ciamiento estructura Monto ciamiento estructura

Riego 8.087 7,9 15,0 11.079 6,6 14,8Energía eléctrica 14.909 14,5 27,7 25.553 15,2 34,2Telecomunicaciones 3.079 3,0 5,7 2.348 1,4 3,1

Transporte 20.225 19,6 37,5 20.001 11,9 26,7

Transporte urbano 2.259 2,2 4,2 8.497 5,1 11,4

Agua potable y 5.341 5,2 9,9 7.331 4,4 9,8saneamiento

Total de infraestructura 53.900 1 100,0 74.809 100,0

Financiamiento delBanco, total 103.015 167.625

Proporción depréstamos para 52,3 44,6infraestructura en eltotal de financiamiento

Nota: Los totales se dan en cifras redondas, lo que explica las diferencias que puede haber en las sumas.Fuente: Datos del Banco Mundial.Y' La expresión "Banco" incluye BIRF y AIF.

2.16 En segundo lugar, los resultados de las operaciones de infraestructuras han sidomejores que el promedio, considerándose satisfactorio un 85 % de todos los proyectos de este tipoanalizados por el Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO), en comparación con elpromedio de 77 % del Banco (Cuadro 2.2). Las telecomunicaciones constituyeron el mejor sector(96% satisfactorio) y el riego fue el menos favorable, con un 25%. Las tasas de rendimiento ex-post de estos sectores han sido casi siempre más elevadas y a menudo por valores significativosque los promedios del Banco, la particular en el caso de las telecomunicaciones y carreteras. Sinembargo, el resultado de los objetivos de desarrollo institucional en esas operaciones no ha sidotan favorable; se considera que sólo el 36% de los 1250 proyectos con componentes defortalecimiento institucional analizados por el DEO en 1978-87 lograron un éxito considerable,pese a que la infraestructura había alcanzado el éxito con mayor frecuencia que la mayoría delos proyectos en otros sectores. Por ejemplo, los proyectos relativos a empresas de serviciospúblicos lograron éxito sustancial en el 42% de los casos (Cuadro 2.3). Aun en el sector de másbajo nivel de logros sustanciales y parciales --la agricultura--, el mayor éxito se dio en obras deriego. En un estudio más detallado de 40 proyectos de infraestructura, se informa que eltratamiento del desarrollo institucional fuie califlcado como bueno en más del 52% de los

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proyectos, en comparación con un 38% para proyectos en otros sectores (Cuadro A.5 delApéndice). Pese a que la sostenibilidad requiere que se cumplan los objetivos institucionales,no es sorprendente que sus perspectivas de sostenibilidad sean relativamente bajas, aunquemejores para la infraestructura que para otros sectores. Se consideró que sólo era sostenible el59% de los 320 proyectos de infraestructura evaluados por el DEO en los ejercicios de 1986-90,debido, en gran medida, a problemas institucionales. Pero esta cifra es superior al promedio de51 % para todos los proyectos del Banco.

Cuadro 2.2Proyectos Banco/AIF

Evaluaciones de resultados, 1974-90

Número de proyectos Porcentajes calificadosSector Evaluados como satisfactoriosRiego 163 75Energfa eléctrica 220 92Telecomunicaciones 72 96Transportes 463 83Agua potable y saneamiento 132 86Total en infraesructura 1.050 85Todos los proyectos del Banco 2.587 77

Fuente: Departamento de Evaluación de Operaciones.

Cuadro 2.3Logro de objetivos de desarrollo institucional:

Departamento de Evaluación de Operaciones, 1978-87(porcentajes)

Sector Sustancial Parcial InsignificanteServicios públicos 42 42 15Transporte urbano 34 45 20Agricultura 33 42 25Industria 48 32 20Instituciones financieras

de desarrollo 40 45 15Educación 31 56 18Recursos humanos 23 54 23Total 36 45 19

Fuente: Departamento de Evaluación de Operacionoe.

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2.17 En tercer lugar, el enfoque del Banco en cuanto a las operaciones deinfraestructura ha evolucionado de manera similar al de otros sectores. Inicialmente, lasoperaciones de infraestructura estaban orientadas exclusivamente hacia las inversiones, con sólomodestos componentes de desarrollo institucional, centrados fundamentalmente en el organismode ejecución. Los proyectos utilizaban la condicionalidad, a menudo sin éxito, para imponer ladisciplina financiera y también apoyaban en general la propiedad estatal y la operación deservicios públicos. Este enfoque inicial se ha ampliado para incluir operaciones sectorialesdirigidas a reformas de polfticas y programas de reforma institucional a nivel de sector osubsector. Estas operaciones más amplias han procurado abordar las vinculaciones reales,fiscales y financieras de la infraestructura con otras actividades económicas, aunque existen, porsupuesto, variaciones importantes entre los diferentes sectores.

La infraestructura a fines de la década de 1980

2.18 En este estudio se evaluó la infraestructura en los pafses en desarrollo a fines delos años ochenta, utilizando las siguientes tres fuentes principales: datos y reseñas sectorialesdel Banco e información detallada sobre nueve pafses, a saber: Bangladesh, Brasil, Colombia,Hungrfa, India, Kenya, Nigeria, Marruecos y Tailandia (véase la totalidad del especto en elCuadro A.6 del Apéndice). Estos pafses sirven para ilustrar la muy diversa situación de lainfraestructura en todas las regiones principales, con distintos niveles de ingresos, y dimensionesy densidades de población también diferentes. Sin embargo, los datos tienen grandeslimitaciones. En primer lugar, en algunos países y sectores, los más recientes corresponden alperíodo 1985-87, aunque es posible que la situación no haya cambiado sustancialmente desdeentonces. En segundo lugar, los datos no son lo suficientemente coherentes como para facilitarla comparación de la situación reinante en los años ochenta con la de los setenta, razón por lacual no se puede verificar estadfsticamente la conclusión general de que el avance en elmejoramiento de la infraestructura fue más lento en la década de 1980 que en la de 1970.Además, el margen de error es grande: los conceptos de infraestructura, eficiencia operativa yviabilidad financiera no siempre son uniformes entre los paises o los sectores, y la informaciónmonetaria rara vez se ajusta según la inflación. Debido a estas limitaciones, el estudio debiócomplementarse con extensas entrevistas con funcionarios del Banco.

2.19 Se concluyó que en la mayoría de los aspectos, la situación de la infraestructurano había experimentado cambios sustanciales a fines de la década de 1980 en comparación conla anterior: la norma sigue siendo condiciones deficientes, bajos estándares de rendimiento yfinanzas debilitadas. A pesar de que aun durante el perfodo de ajuste muchos gobiernosmantuvieron niveles de gasto elevados aunque menores que antes, otros no procedieron de lamisma manera; el gasto osciló desde inversiones considerables en Asia Oriental a reduccionesen Africa y América Latina. Los servicios varfan según los paises y entre los subsectores debidoen parte a las diferencias en los volúmenes de gasto. Algunos países pudieron incrementar lacobertura de servicios y disminuir la brecha entre el sector urbano y el rural. El suministrosuperó a la demanda allí cuando el crecimiento era más lento que lo previsto. No obstante, peseal aumento del gasto, la infraestructura en Asia Oriental no se ha mantenido al nivel de lademanda. El tipo de gasto también varió; algunos países mantuvieron los niveles de servicio através de inversiones mayores en una nueva capacidad, al tiempo que se deterioraba el stock.

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En general y cualquiera sea la causa, la respuesta de la infraestructura ante una nueva demandaha sido lenta. El ajuste y las reformas de polftica, a nivel de pafs o de sector, todavfa no hanafectado mayormente los servicios, precios, o condición financiera.

2.20 De las distintas percepciones depende que esta situación se considere o no comouna crisis de infraestructura. En los años ochenta, la infraestructura no constitufa un obstáculoimportante para el crecimiento, particularmente en economfas estancadas o en declinación. Perolo que sí podrfa considerarse como crisis es que, en su situación actual, la infraestructurainevitablemente habrá de tornarse una barera diffcil de franquear para el crecimiento futuro,cuando otras ya hayan sido eliminadas. Esta crisis es diferente de la que experimentan los pafsesdesarrollados, en los que se dejó deteriorar una infraestructura previamente adecuada, debidofundamentalmente a la carencia de fondos, y no a problemas operacionales graves.

2.21 Gasto y cobertura. En este estudio se arribó a las siguientes cuatro conclusionesacerca del gasto y la cobertura, a saber: en primer lugar, en términos reales en los años ochenta,el gasto del sector público en infraestructura se mantuvo en niveles más elevados que en ladécada anterior. En segundo lugar, y como consecuencia de esto, el incremento de los serviciosde infraestructura durante este período fue en general suficiente para hacer frente al aumento dedemanda ocasionado por el crecimiento de la población y, cuando lo hubo, por el aumento delos ingresos. En tercer lugar, la inversión también hizo posible que un sector más grande de lapoblación accediera a los servicios de infraestructura, aunque, y en cuarto lugar, rara vez seutilizaba adecuadamente la capacidad disponible.

2.22 Un estudio sobre 53 países indica que en términos reales, la inversión del sectorpúblico fue en general más elevada en la década del ochenta que en la del setenta (Cuadro 2.4),incluso ajustada según el aumento de la población. Esta conclusión está respaldada por el estudiosobre nueve países y la información sectorial. Conforme a un estudio sobre inversiones vialesen 35 pafses, en la década de 1980, el gasto de capital del gobierno central se incrementó entérminos reales en 23 de ellos frente al decenio anterior, y en los estudios de los países no seseñala ninguna desaceleración de importancia en el ritmo de estas inversiones a medidados deldecenio de 1980. En los años ochenta, una serie de actividades especiales de las NacionesUnidas, conocidas como Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento, tuvo porfinalidad ampliar estos servicios. Las inversiones anuales se incrementaron 50% en términosreales: de unos US$6.000 millones a principios de la década, a US$9.000 millones hacia el finalde la misma. También se amplió considerablemente la capacidad de los sistemas detelecomunicaciones. Un estudio sobre 18 países en desarrollo señala que las inversionesaumentaron de US$4.600 millones en 1979 a US$5.5 millones en 1988 (a precios de 1992), yfueron mayores en 11 de los 18 pafses. No obstante, un estudio sobre puertos en 16 pafses norevela diferencias significativas entre los niveles de inversión en los años setenta y los ochenta.En los estudios de los paises se detectó que las redes de carreteras se expandieron y mejoraronen todos ellos, que en general el tráfico se incrementó en un 5% a 10% al año, y que la cantidadde vehículos continuó aumentando rápidamente. Las expansiones en las redes en la primeramitad de la década de 1980 oscilaron entre 5% y 20% en la mayorfa de los pafses. En cinco delos siete pafses sobre los cuales se dispone de datos comparativos, los incrementos de las redesfueron mayores o similares a los del perfodo 1975-79.

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Cuadro 2.4Gastos de capital del gobierno central en infraestructura

durante las décadas de 1970 y 1980(en términos reales)

Número de paísesTotal de Ferroca- Teleco-gastos de rriles, munica-Sector capital Caminos tuberfas Puertos Energía Agua ciones

Número total de 53 35 24 16 18 17 20países

Número de paísesdonde los gastos decapital fueron

Mayores en ladécada de 1980 32 23 11 7 12 14 14

Menores en ladécada de 1980 21 12 13 9 6 3 6

En comparacióncon la década de1970

Nota: Los gastos anuales promedios en precios de 1987 en los períodos 1975-79 y 1980-89se usan para comparar los gastos en las décadas de 1970-1980.

Fuente: Government Finance Statistics Yearbooks del FMI.

2.23 El suministro de electricidad se incrementó considerablemente en los años ochenta.En un estudio sobre 70 países en desarrollo, se advierte que en 1989 éste alcanzó alrededor de2000 TWh (terawatt-hora), más del doble del nivel de 1980 (Moore y Smith, 1990). Entre 1980y 1987, el consumo anual de electricidad pasó de 470 kWh a 650 kWh por persona en 41 paísesen desarrollo. En los nueve pafses estudiados, la generación y el consumo de electricidad seincrementaron a tasas anuales de entre 5 % y 13 %, inferiores a los aumentos de los años setenta,principalmente en razón de un menor crecimiento económico. Pese al significativo volumen delgasto, varios pafses (Bangladesh, Brasil e India, en particular) sufrieron escasez de electricidad,en parte porque la inversión no estaba debidamente equilibrada entre generación y transmisión.En telecomunicaciones, a pesar de haberse invertido más, la capacidad es insuficiente en lamayoría de los paises, lo que se traduce en congestión, disminución en la calidad del servicio,y pérdidas anuales para la economfa que, en algunos pafses, se estiman superiores a lasinversiones anuales en el sector. En los pafses en desarrollo, la demanda insatisfecha podríallegar a exceder los 20 millones de conexiones telefónicas, en comparación con unos 43 millonesde conexiones de servicios (Wellenius, 1990). Un estudio sobre 28 países en desarrollo señalaque entre 1977 y 1987, las listas de espera se han incrementado o han permanecido básicamentesin cambio en 22 de ellos (Cuadro A.7, del Apéndice). Según un estudio que data de 1988 sobre

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18 pafses, se señala que el período de espera promediaba unos 10 años 2/. Finalmente, eltráfico en los puertos aumentó en todos los nueve países estudiados en detalle. La capacidad hasido adecuada para manejar el tráfico de cargas general, pero los puertos no se han ajustado alritmo necesario para hacer frente al rápido aumento del tráfico en contenedores.

2.24 Como resultado de las inversiones y aumentos de la oferta registrados en los añosochenta, se ha ampliado el acceso a los servicios de infraestructura y una proporción crecientede la población cuenta con electricidad, agua potable, teléfonos y transporte. La brecha entrela población urbana y la rural todavía es grande, aunque ha disminuido levemente. Entre 1980y 1990, se incrementó de 35% a 43% la proporción de personas que puede disponer deelectricidad, pero el aumento fue más rápido en las áreas rurales (de 27% a 33%) que en lasurbanas (de 70% a 74%), cerrándose así un poco la brecha (Cuadro 2.5). En lo que respeta alsuministro de agua, en 1990 alrededor del 69% de la población tenía acceso al agua potable, un63% en zonas rurales, y 82% en las urbanas, lo que implica una mejora significativa conrespecto a 1980, época en que los porcentajes eran de 30% y 77%, respectivamente; enconsecuencia, casi mil millones más de personas han podido disponer de agua potable en lasáreas rurales 3/. Con la excepción de Bangladesh y Colombia, en siete de los nueve paísesaumentó el acceso al agua potable, aunque muchas ciudades debieron enfrentar en algunosperíodos una escasez tan severa que se hubo de recurrir al racionamiento. El déficit de losservicios tendió a concentrarse en los sectores pobres. De manera más general, en un númerocada vez mayor de paises, particularmente en Asia Oriental y América Latina, casi la totalidadde la población urbana tiene cierto acceso a los servicios de electricidad y agua. En cuanto a lastelecomunicaciones, sin embargo, el acceso es relativamente lento, a pesar del incremento decapacidad. En un estudio sobre 13 pafses, se advierte que en 1989 el número de teléfonos porcada 100 personas variaba entre 0,5 (India) a 18 (Portugal), en comparación con 40 a 60 en lospaises desarrollados en conjunto.

Cuadro 2.5Acceso a infraestructura, 1980 y 1990:

Población rural y urbana(en porcentajes)

Urban RuralSector 1980 1990 1980 1990Energía eléctrica 70 74* 27 33*Agua 77 82 30 63Saneamiento 69 72 37 49

Fuente: Bases de Datos del Banco Mundial, e Informe del Consejo Económico y Socialde las Naciones Unidas, julio de 1990.

2/ Unión Internacional de Telecomunicuciones, Pyramid Research, Inc.

3/ Informe del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas sobre el Decenio Internacional delAgua Potable y del Saneamiento Ambiental, 1981-1990, julio de 1990. Es difícil evaluar laefectividad de esto "acceuo". Muchos de estos sistemas nuevos dejan rápidamente de estar encondiciones de operar y requieren rehabilitación; en otros casos, el acceso se ve obstaculizado pordeficiencias en las vivienda#. Es factible que estas cifras estén sobreestimadas.

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2.25 A pesar de que ha continuado aumentado la capacidad de la infraestructura,no se la ha utilizado debidamente. En general, la capacidad es adecuada o supera la demandaen los siguientes sectores y regiones: caminos, en Africa; trenes, en Africa y América Latina;capacidad para tráfico de carga general en puertos, y electricidad, en muchos pafses, y suministrode agua, en algunos países. Las causas principales del excedente de capacidad son el incrementoinesperadamente lento o la decliración de la demanda debido al estancamiento de las economíasen la década de 1980 y, en unos pocos sectores, la disminución a largo plazo de la demanda noestuvo acompañada por una reducción equivalente de capacidad (por ejemplo, en los trenes y lacapacidad de los puertos para tráfico de carga general). A veces, el excedente de capacidad es

el resultado de la falta de equilibrio de las inversiones, por ejemplo entre generación, transmisióny distribución de electricidad, o cuando se desperdicia la capacidad de riego porque no se inviertelo suficiente en canales. Por otra parte, la capacidad existente se usa a pleno o no basta parasatisfacer la demanda efectiva en el caso de los caminos en muchos paises de Asia y algunos deAmérica Latina, Europa, Oriente Medio y Norte de Africa, y, en horas de punta, en la mayoríade las zonas urbanas; en el caso de los trenes, en la mayoría de los países de Asia y EuropaOriental; en el de la electricidad y abastecimiento de agua, particularmente en China e India yen el de las telecomunicaciones y capacidad portuaria para el manejo de tráfico de contenedoresy a granel, en casi todos los paises.

2.26 Losferrocarriles siguen siendo un caso especial; todos los paises han perdidotráfico, con las importantes excepciones de China e India, por motivos bien conocidos. Ladisminución más pronunciada se ha producido el tráfico de pasajeros por la continua expansiónde los caminos. En casi todos los nueve paises estudiados, los ferrocarriles podrían transportarmás tráfico, si se realizaran inversiones relativamente reducidas adicionales. No es fácil obtenerde inmediato datos sobre inversiones, pero el nivel de las realizadas por los gobiernos centralesen ferrocarriles, tuberfas y transporte aéreo combinadas no fue demasiado distinto entre los añosochenta y los setenta, lo que sugiere una disminución en las inversiones ferroviarias.

2.27 Situación y desempeño de la infraestructura. La situación de lainfraestructura continúa siendo deficiente y, en algunos casos, continúa deteriorándose; porejemplo, la vasta ampliación y mejoramiento de los caminos, llevados a cabo en los paises endesarrollo durante las décadas de 1960 y 1970, "creó una infraestructura que se estádesmoronando en los años ochenta y que, si no se la refuerza y proteje rápidamente, amenazacon derrumbarse por completo en los años noventa" (Banco Mundial, 1988, pág. 5). En 85paises, el 26% de la red pavimentada está en mal estado y requiere rehabilitación yreconstrucción, mientras que el estado de un 42% es regular y requiere un nuevo recubrimientopara no seguir deteriorándose (Recuadro 2.1). Los caminos sin pavimentar están en condicionesaún peores con un 33% en mal estado. No hay grandes diferencias regionales, a excepción delos caminos en el Asia Meridional, cuyo estado es particularmente deficiente debido al rápidoaumento del tráfico en los construidos conforme a estándares anticuados. En muchos pafses, eldeterioro resultante del mantenimiento insuficiente fue compensado por las muchas obras deconstrucción de nuevos caminos. En los subsectores en que se produjo un rápido cambio defunción, el estado es más precario. Plor ejemplo, la condición de los ferrocarriles en Africa,Europa Oriental, y América Latina, es en general deficiente, y un poco mejor en Asia.

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Recuadro 2.1Estado de los caminos

En el estudio del Banco Mundial sobre el deterioro de los caminos (1988) en 85 paises, se obsernaque más de una cuarta pare de las redes pavimentadas -270.000 kilómetros, aproximadamente-- esta en mal estado ynecesita rehabilitación o reconstrucción. Más del 40% de las redes pavimentadas están en estado 'regular', yprobablemente se deteriorarán rápidamente pasando a la etapa del 'mal estado, a menos que se tomen algunas medidaspara remediar las actuales prácticas de mantenimiento.

Estado de los caminos, por región, 1984(porcentajes)

Pai imentados Sin pavimentarEstado Estado

Bueno Regular Nlalo Bueno Regular Mlalo

Africa Oriental y Mleridional 42 32 26 42 30 28Africa Occidental 52 23 25 20 36 44Asia Oriental y el Pacífico 20 59 21 41 34 25Asia M1eridional 19 45 36 6 39 55Europa, Oriente M1edio

y Norte de Alrica 41 35 24 30 46 24América Latna 44 32 24 24 43 33

Promedio 32 42 26 31 36 33

En Asia Mieridional más de un tercio de las redes pavimentadas principales y más de la mitad delas sin pavimentar están en mal estado. La proporción en estado 'regular' es elevada, en parnicular en ciertas panes deAsia, y es probable que, sin mantenimiento adecuado, se deterioren pasando a *mal' estado.

En el estudio del Banco se señala que las variaciones en el estado de los caminos surgen de lasdiferencias en las necesidades de mantenimiento y de la respuesta que en el pasado se diera a éstas. Las necesidades demantenimiento están determinadas, entra otros factores, por el volumen de tráfico y la antigaedad de las redes. Porejemplo, las redes en Africa Occidental, que son relativamente nuevas, se mantienen en 'buen' estado, pero es probableque no se conserven asl dentro de diez años sin un mantenimiento adecuado. Las redes en Asia M1eridional consistenprincipalmente en caminos viejos, no construidos para atender las actuales necesidades del trárico pesado. en términosde volumen y carga por eje. En consecuencia, muchos de estos caminos necesitan no sólo mantenimiento y rehabilitaciónnormnales sino, además, mejoramiento. La medida en que se han atendido las anteriores necesidades de mantenimientoexplica el estado actual de las redes.

LA respuesta de los pafses a dichas necesidades (y, por lo tanto, el estado de los caminos) dependede la capacidad de financiarlas y de la capacidad institucional de usar con eficacia y eficiencia los fondos para mantenerla inrraesructura vial. Las rede. de caminos en América Latina se han estado deteriorando rápidamente, debido a larecesión económica de los años ochenta, y las restricciones financieras resultantes. En Brasil, la proporción de la reden mal estado aumentó de 18% en 1979 a 28% en 1984, al tiempo que la proporción de caminos en buen estado seincrementó de 24% a 30%, debido a nuevas construcciones. En cinco alos, 6.000 km. de caminos en estado *regular'pasaron a la categorfa de *malo- por falta de mantenimiento. En Honduras, el mantenimiento inadecuado, derivado derestricciones financieras, determinó la caidadel porcentajede 'buenos' caminos desde más del 80% en 1981, a un 50%.La redes en muchos pafse de Africa al Sur del Sahara son de construcción reciente; como están en ese 'periodo degracia durante el cual necesitan poco mantenimlento no muestran los efectos del mantenimiento inadecuado. Noobstante, el mantenimiento insuficiente crónlco puede producir determinar la disminución de la red vial.

Fuente: Banco Mundial; Deterloro de luz Caminos en los Pa<seo en Dosarrollo, Capftulo 1, 1988.

2.28 En buena medida, los estándares operacionales se han mantenido sin cambio.Los sectores de infraestructura sufren de graves ineficiencias operacionales, como el exceso detrabajadores, y no se han notado mejoras significativas en los afios ochenta. En los países en

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desarrollo, el promedio en los puertos fue de 13 toneladas de carga por hora-barco, encomparación con 23 toneladas en los industrializados. En lo que respecta a cargas encontenedores, la diferencia fue aún mayor: 36 toneladas frente a 100 toneladas (Hickling 1990,Cuadro 17). En muchos pafses, los sistemas de telecomunicaciones frecuentemente estáncongestionados y una cantidad importante de llamadas no se llega a concretar. En Marruecos,sólo se completaba del 20% al 30% de las llamadas internacionales e interurbanas en perfodosde punta. El promedio anual de fallas por línea en funcionamiento es de 0,9, casi el doble delnivel aceptable.

2.29 La eficiencia de muchas empresas de energía eléctrica no mejoró en la décadade 1980. En un estudio de alrededor de 100 países se señala que en 1980 y 1987 el promediode pérdidas de electricidad fue del 18% de la generación neta y el número de usuarios por cadaempleado se mantuvo en 70 aproximadamente. En Nigeria, por ejemplo, las pérdidas del sistemaalcanzaron un muy elevado 35 %, del cual 15% correspondió a pérdidas por razones técnicas, yel 20%, a medidores mal mantenidos, robo y subfacturación. La calidad del servicio ferroviarioincluida la confiabilidad y las pérdidas es en general deficiente y no se adapta a las necesidadesde los transportadores. Un estudio de 26 ferrocarriles indica que en la década de 1980 nopudieron mejorar su eficiencia 4/, pero hay grandes diferencias. Por ejemplo, en lo querespecta al promedio del tiempo de rotación de los vagones de carga (el tiemo que transcurre deuna carga a la otra), que es de solamente tres días en lo que respecta al promedio del tiempo derotación de los vagones de carga (el tiempo que transcurre de una carga a la otra), que es desolamente tres días en China, promedia en muchos pafses africanos entre 25 y 30 días.

2.30 En cuanto al abastecimiento de agua, generalmente las pérdidas son elevadasy los esfuerzos del Banco por reducirlas no han tenido éxito. En 1987 el promedio de péridasde agua en Brasil era de 29%. En la India, las pérdidas también eran elevadas, el suministro seinterrumpía a menudo y la calidad no era satisfactoria. En Nigeria, la mayoría de las obras detratamiento del agua no eran confiables por las frecuentes fallas de los equipos, lo que se traducíaen mala calidad del agua. En lo que respecta al riego, en cinco de los estudios de paises sedemostró que la aplicación y la distribución del agua son, con frecuencia, poco confiables,costosas e inequitativas, lo que se traduce en una intensidad y rendimiento de cultivos muyinferiores a su potencial. Hay también grandes pérdidas de producción por anegamiento ysalinización. En la India, la operación de la red de riego ha sufrido un considerable deterioroen los últimos años (véase Recuadro 2.2), y en Marruecos, el rendimiento del proyecto deDoukhala, que cuenta con asistencia del Banco, fue de alrededor del 50%, en comparación conel 65% estimado en la evaluación.

2.31 El mantenimiento insuficiente sigue constituyendo el problema fundamental,aunque hay importantes diferencias entre sectores y pafses. En los estudios actuales se señalanvarias razones que explican esta deficiencia, a saber: en lo relativo a trenes, insuficiencia defondos y restricciones a las importaciones; en cuanto a los puertos, instalaciones demantenimiento inapropiadas, escasez de piezas de repuestos y polftica incoherente demantenimiento de los equipos; y, en el caso del abastecimiento de agua y alcantarillado,

4/ Hickling 1990, Cuadro 16 y humo de datlo. ferroviarios del Banco Mundial.

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insuficiencia de fondos y de personal capacitado (Véase Capftulo 7). Los equipos inadecuadosconstituyen un problema común. Por ejemplo, sistemas rudimentarios de señalización ytelecomunicaciones en el sector ferroviario; tecnologJas inapropiadas y excesivamente costosasen el de abastecimiento de agua, y escasa penetración de la tecnologfa moderna en lastelecomunicaciones. También se cree que en los sectores de riego, abastecimiento de agua ypuertos, la deficiente construcción inicial es uno de los factores que complican el problema.

Recuadro 2.2India: Condiciones, operación y finanzas del

sector riegoLa infraestructura de riego y drenaje en la India se está deteriorando en todos los estados. a exCepdIinde Punjab: los canales menores, ramales y principales, las estructuras de control y los revestimienios neces,tan repara,i6n oreconstrucción. La defi; iente calidad de construcción de muchas represas plantea senos riesgos para las pobla; iones aguas abjo.Se considera que la mala constru;;ion, en particular en los proyectos recienies, y el mantenimientoinsuficiente, han sido las causas del deficiente estado de las estructuras de riego. Las presiones financieras, los recortespropiciados por gnupos de presión locales (en los procedimientos de contratación, espesor de los revesiimienios y, fraguado delcemento), y la ignorancia son factores deterninantes del deterioro de la calidad de construcción. En casi todos los estsdoi sedio escasa prioridad al mantenimiento. En la mayoría de loa sistemas de superficie se adviene deposi;;ón de cieno, insasJónde malezas, rotura de los revestimientos y estructuras dañadas que funcionan mal, todo lo cual es prueba de mantenimieniodeficiente. En muchos pozos entubados, los equipos de bombeo necesitan reparación. Con un mantenimiento tan deficiente,se incrementa rápidamente el gasto ordinario del gobierno.

El desempeño financiero del sector se esta deteriorando y se ha convenido en un drenaje para muchas delas Lesorerias de los estados. En la época de la independencia, el riego realizaba una contribución neta a las finanzas delgobierno. Los ingresos por tarifas de agua excedían los gastos del gobierno en operaciones y mantenimiento más el interésimputado sobre los cosios de inversión. No obstante, en la década de 1980, se estima que los subsidios para el riego texcluidala amortización de capital) ascendieron a alrededor del 70% del total de los destinados a la agricultura durante el periodo 198b-87. El ritmo creiente de deterioro financiero de los proyectos de riego grandes y medianos se representa claramente en elsiguiente cuadro

Ilngreso y gastos-Proyectos de riego grandes y medianos

Gastos'in2resos 1980/81 198R189 Cambio %Gastos corrientes 3,9 15,0 +280Ingresos corrientes 0,9 1,1 + 29Ingresos corrientesigastoscorrientes 22,0% 7,5%

El deficiente desempeño financiero del sector deriva del lento aumento de las tanfas de agua, delincremento de los gastos conmientes, de la insuficiencia de fondos para mantenimiento y del aumento en los costos de insersi¿in.Las tarifas se revisan con escasa frecuencia, lo que e traduce en la pérdida de valor en términos reales a trav¿s del tiempo. elasunto se complica aún máis porque los porcentajes de recaudación han bajado. Esta insuficiente recuperación de costos se debeala mala calidad de los servicios prestados en muehs zonaa bajo riego controlado y a inadecuados pro;edimientosde ta asa.iuny de recaudación. Las promesas que efectúan los políticos durante las campañas en el sentdo de no aumentar las tasas ocondonar montos adecuados agregan una dimensión pofltica al problema de las finanzas del Sector Los incrementospronunciados de los gastos comentes no se deben a un mejor mantenimiento, sino al aumento del monto total de los salanosde los departamentos de riego, atribuibles en su mayorfa a la mayor cantidad de empleados. En Punjab, donde el mranienimienioha sido de ni,el relativamente bueno, el 85% da los 9astos corrientes del sector de riego durante el periouo 198691)correspondía a salarios de personal, mientras que los gastos identificables de mantenimiento disminuyeron en 40%z En Bhar,los costos por concepto de personal aumentaron en airededor de un 150% desde 1980-81 a 1984-85, mientras que los gastosen obras relacionadas con el mantenimiento disminuyeron levemente durante el mismo período.

Nota: Basado en la Irigalion Subsector Review Dlvisi6n Operaciones de Riego, Departamento de India, 19Ql

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2.32 Débiles efectos de las reformas. De las reformas institucionales y de políticaque más interesan a la infraesructura, las de mayor importancia son la eliminación de lasdistorsiones de precios, la eliminación o reducción de los subsidios o de los serviciossubvencionados y la inquietud por la salud financiera de las empresas y de los organismoscentralizados. (En el Capítulo 5 se examinan otros objetivos, como el papel más preponderantedel sector privado, o la desreglamentación). Es esencial que mejoren las finanzas de losoperadores de infraestructura y que haya menos distorsión en la estructura de precios perolamentablemente no abundan las pruebas de que esto haya ocurrido (Cuadro A.6 del Apéndice).Por el contrario, en primer lugar, algunos subsectores que han mantenido su posiciónmonopolista (las telecomunicaciones y la mayoría de los puertos) conservan su solidez financiera,aunque otros como la energfa eléctrica, han visto su situación financiera erosionada debido engran medida al control polftico de las tarifas, más intensas que en perfodos anteriores. Ensegundo lugar, las finanzas de los ferrocarriles siguen siendo débiles, principalmente porqueestán expuestos a la competencia, pero carecen de suficiente independencia operacional. Entercer lugar, el cobro por los servicios de agua y riego es aún un problema operacional ysectorial. En cuarto lugar, pese a que en general los paises han logrado imponer cargos a losusuarios para cubrir los costos de operación de los caminos, los camiones no cubren los gastosque generan.

2.33 En términos generales, los puertos han logrado mantener una sólida posiciónfinanciera por medio de la fijación monopolista de los precios y otras medidas, pero, en muchosde ellos, la competencia es cada vez mayor. A menudo, las tarifas no reflejan los costos dediversos servicios, lo que puede derivar en dificultades financieras si no se las reestructura paraadecuarlas al aumento del tráfico de contenedores y a granel. En los nueve pafses estudiados aexcepción de Nigeria únicamente, los ingresos de los puertos cubrían los costos operativos.También es sólida la situación financiera de la mayoría de los organismos de telecomunicaciones,debido a su posición monopolista y a una demanda que supera en exceso a la oferta. En unestudio de diez pafses, se advierte que las tasas de rentabilidad financiera tienden a aproximarseal 20% y que el promedio de la rentabilidad anual de los activos netos revaluados es de 14%.En un estudio de 37 pafses, la recuperación de costos promediaba 172% 5/. En realidad, losorganismos de telecomunicaciones constituyen a menudo una fuente importante de fondospúblicos. En Marruecos, se espera que el sistema transfiriera US$ 2.100 millones al gobiernodurante el periodo 1987-94, o sea, el 60% de los ingresos brutos (Wellenius, 1990, pág. 3). Noobstante, pueden surgir problemas financieros debido a los elevados costos de divisas de estasinversiones.

2.34 En un estudio de empresas públicas de electricidad, de 29 paises prestatariosdel Banco, se muestra que durante el periodo 1987-89, sólo seis de éstos devengaron por lomenos un 8% de sus inversiones, y que en el caso de 13 de ellos, las tasas de rentabilidad habíandisminuido desde el decenio de 1970 (Banco Mundial, 1989 b, parráfo.28); por lo tanto, laproporción de necesidades de inversión que podría financiarse internamente disminuyó de 25%a 17% (Informe sobre el Desarrollo Mundial 1988, pág. 142). Solamente en dos de la muestrade nueve paises, las compañías mostraban una sólida situación financiera. En la mayoría de los

5/ Hickling 1990. Cuadro 3, y bauá de datos del Banco Mundial.

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casos, los ferrocarriles siguen experimentando fuertes pérdidas, las cuales se traducen en unapesada carga en los presupuestos oficiales; en un estudio sobre 21 empresas ferroviarias, sedemostró que en general los coeficientes de operación excedían el 130%, porcentaje que sólodisminuía significativamente (superando el 100%, no obstante) en el caso de los servicios quese dedicaban principalmente al transporte de cargas debido a la decisión oficial de protegerlosJ/. Las pérdidas tienden a ser particularmente elevadas en los servicios de pasajeros. Laconsecuencia práctica fue el cfrculo vicioso conocido en que cayeron los ferrocarriles:modernización demorada, mantenimiento insuficiente, deficientes servicios, y tráfico perdido afavor del transporte vial.

2.35 En lo que respecta al riego, es común que los cargos no cubran los costos delas operaciones ni del mantenimiento, y que no guarden relación con el valor del agua usada.Las bajas tasas de recaudación alientan el desperdicio, lo que se traduce en salinización, nivelesfreáticos elevados y erosión; además hacen que los fondos sean insuficientes para elmantenimiento y aumente la carga sobre los presupuestos del gobierno. En India, por ejemplo,las tasas de recuperación rara vez exceden el 70% de los costos operativos. En la mayoría delos pafses en desarrollo, la estructura tarifaria del abastecimiento de agua y alcantarillado noguarda relación con los costos, y los ingresos casi nunca llegan a financiar una proporciónrazonable de las nuevas inversiones. Además, se producen importantes pérdidas por robo,medidores inadecuados y deficiencias en la pronta facturación y cobro. La recuperación decostos es sensiblemente más elevada en las áreas urbanas que en las rurales. En general, ladeficiente situación financiera del abastecimiento de agua refleja el concepto de muchos gobiernosy sociedades de que el agua deberfa proveerse en forma gratuita.

2.36 En cuanto a los caminos, el nivel total de los cargos a los usuarios esadecuado para cubrir los gastos reales. En diez de 14 pafses estudiados, a mediados de la décadade 1980 los ingresos por este concepto excedían los gastos, por márgenes que oscilaban entre20% y 35%. Si se hubieran incrementado los gastos de mantenimiento a niveles adecuados, losingresos aún habrfan superado los gastos (Heggie y Quick, 1990). No obstante, los camionespesados rara vez pagan plenamente los costos adicionales que imponen a la construcción ymantenimiento de caminos; es probable, entonces, que se esté cobrando en exceso a otrosvehículos. En estos cálculos no se considera la proporción de cargos que deberfa definirse comoingresos generales y, como tales, deducirse de los ingresos viales; si se realizara este ajuste, lasituación financiera del sector serfa menos favorable.

2.37 Variación entre países y subsectores Evidentemente, en lo que respecta ainfraestructura, existen considerables diferencias entre los sectores, subsectores y pafses; en estasección se ha generalizado todo lo posible acerca de las tendencias, pero es posible hacer algunasobservaciones adicionales acerca de agrupamientos por sectores y por paises.

2.38 En primer término, los siguiente subsectores han evidenciado un crecimientodinámico en la mayoría de los países, pese a las negativas condiciones económicas generales:telecomunicaciones, transporte vial, tráfico de contenedores en puertos, y aeropuertos. La

6/ Hickling 1990. Cuadro 18, y hase de dutou ferroviarios, Banco Mundial.

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demanda de estos servicios se ha incrementado rápidamente y, a menudo, los paises no hanlogrado suministrar los servicios necesarios. Todo parece indicar que esta demanda seguirá enrápido aumento, particularmente si los paises reanudan un veloz crecimiento. Por el contrario,los servicios ferroviarios y el tráfico de carga general en los puertos han seguido declinando, loque es reflejo de cambios estructurales en sus funciones. Otros sectores, como el abastecimientode agua, saneamiento y riego, tienen un historial diverso, lo que hace más ardua su clasificación.El suministro de agua ha sido un sector dinámico, pero es difícil medir la demanda real a causade las distorsiones de precios.

2.39 En segundo término, a pesar de las grandes diferencias entre los paises,conforme a factores como nivel de ingresos y estadio de desarrollo, tamaño, densidad depoblación, estructura económica y polftica, y grado de urbanización, se pueden identificar lossiguientes cinco grupos, a saber:

* Paises de gran crecimiento en Asia, y ahora en América Latina, -- Chile, Indonesia, Coreay Tailandia. Estos paises seguirán experimentando una elevada demanda de obras deinfraestructura, y una cuestión clave es en qué medida las deficiencias de ésta limitaránsu crecimiento.

* Paises de ingresos medianos en América Latina, Europa, Oriente Medio y Norte deAfrica --algunos muy endeudados--, que están implementando programas de ajusteimportantes. En estos casos, como se señalara anteriormente, es probable que lasdeficiencias en infraestructura no hayan sido determinantes de su pobre desempeño en losaños ochenta, pero se requieren considerables aumentos en la productividad para que lainfraestructura contribuya a la reanudación del crecimiento.

* China e India, naciones que comprenden casi la mitad de la población de paises endesarrollo, y que no se ajustan a las pautas que caracterizan a la mayoría de los paises.Algunos factores, como el papel crucial de los ferrocarriles, la escasez de electricidaden India, y el lento avance en la esfera de las telecomunicaciones, los clasifica en ungrupo aparte. Es probable que durante la década de 1990, ambos paises experimentenimportantes cambios estructurales en cuanto a infraestructura, particularmente en lo querespecta a una función más importante del transporte vial, y a una rápida expansión deaquellos subsectores necesarios para una economía más abierta: telecomunicaciones,puertos para contenedores y energía eléctrica.

* Paises de Europa Oriental y de la ex-Unión Soviética, que comparten algunas de lascaracterfsticas de China e India, y experimentarán cambios en cuanto a la distribuciónespacial de la producción, lo que modificará mucho el nivel y estructura de la demandade infraestructura.

* La mayoría de los paises de Africa al Sur del Sahara, que están pasando por un periodode ajuste, con economías todavía estancadas, que requerirán incrementos drásticos de laproductividad de la infraestructura, a pesar de la extrema debilidad de sus instituciones.

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2.40 En tercer término, el análisis realizado en este capftulo también sugiere quela interacción entre los subsectores de la infraestructura es crucial. India constituye un ejemploextremo pues, en un momento dado, la insuficiente capacidad de los ferrocarriles para transportarcarbón derivó en la subutilización de las centrales de energía térmica, lo que, a su vez, afectólas telecomunicaciones, las plantas de suministro de agua y las bombas para riego. Es necesarioexplorar de manera más sistemática estas interacciones para realizar una mejor evaluación de lasprioridades de inversión.

Los problemas del análisis tradicional

2.41 De un análisis en profundidad de la literatura sobre el tema surge comoconstante que los análisis y las medidas tomadas en la década de 1980 a los efectos de mejorarel rendimiento de la infraestructura fueron las tradicionales, es decir, similares a actividadesanteriores. No hubo ningún avance importante, a excepción, probablemente, de las reformasinstitucionales o de política que aún no han mostrado resultados significativos. Este bajorendimiento se ha atribuido en su mayor parte a problemas de índole técnica, financierao opolftica, y éstos últimos bajo la forma de políticas incoherentes e implementación ineficiente.A menudo se argumenta que el factor fundamental es la insuficiencia del mantenimiento, perotambién lo son los equipos anticuados y la construcción deficiente. Muchas de las razonesesgrimidas -- indicadores técnicos, tales como facturación y recaudación insuficientes,mantenimiento escaso, tiempo reducido de rotación de vagones e interrupciones del servicio deenergía eléctrica-- se basan en factores institucionales y gerenciales, entre ellos la falta depersonal capacitado.

2.42 Los problemas financieros derivan del hecho de que muchos servicios sonsuministrados por empresas u organismos deficitarios, que dependen de transferencias de recursosdel gobierno central. En la mayoría de los paises, la escasez de divisas afecta de maneraindirecta a los servicios, aun cuando los organismos sean superavitarios; la aplicación de cargosadecuados al usuario no ha asegurado la solvencia financiera de los departamentos de vialidadpues, por lo general, los gobiernos centrales no les han transferido todos los fondos recaudadoso necesarios. Se siguen citando como factores determinantes del bajo rendimiento el exceso dereglamentación y de interferencia del gobierno en cuanto a precios, la dotación de personal, lasinversiones y los servicios que deberán prestarse.

2.43 A pesar de que se han analizado las estrechas interacciones que existen entrelas cuestiones financieras, políticas, y operacionales, aún no se comprende plenamente sualcance. Por ejemplo, las empresas públicas obligadas a operar en forma deficitaria, y queapuntan a múltiples y contradictorios objetivos definidos por razones polfticas o sociales, nopueden lograr un nivel razonable de rendimiento operacional. En tales circunstancias, la tareade motivar e incentivar al personal se torna muy diftcil.

2.44 Es indudable que éstas son razones válidas para explicar el deficientedesempeño y estos problemas deben abordarse particularmente a través de programas de reformasinstitucionales y de política. No obstante, como ya se señalara, muchas de estas razones tienenuna excesiva orientación hacia la oferta y no son suficientes para lograr las mejoras que serequieren en la década del 1990; también es menester que haya orientación hacia la demanda.

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Capítulo 3

Vinculaciones de la infraestructura con el resto de la economía

3.1 Desde mediados de la década de 1970, la atención de los paises en desarrollo se ha

centrado en cuestiones como las inversiones en sectores directamente productivos, el desarrollo

de recursos humanos, y la coherencia de las polfticas económicas, relegando en buena medida

la consideración de la función económica que la infraestructura desempeña. Sin embargo, ésta

está mereciendo una renovada atención dada la insuficiente respuesta de la oferta ante los

programas de ajuste en las economfas en desarrollo. La necesidad de revaluar y lograr un

consenso sobre el verdadero papel que la infraestructura cumple en el proceso de desarrollo no

es una cuestión de teoría sino de urgencia fiscal. Independientemente del grado de apertura de

la economía al sector privado, los gobiernos deberán proporcionar una proporción considerable

de la infraestructura y, por lo tanto, planificar la forma de asignar recursos. Es común que estas

decisiones no sean acertadas, en parte debido a consideraciones polfticas o sociales, pero también

por falta de una comprensión plena de las interacciones de la infraestructura con el resto de la

economía. Aun las evaluaciones de proyectos bien realizadas no toman debidamente en cuenta

las repercusiones fiscales.

3.2 Al igual que otras instituciones de desarrollo, el Banco ha prestado escasa atención

a los efectos económicos de la infraestructura. Una revisión de una muestra de análisis de gasto

público y estudios sectoriales, revela que las vinculaciones entre la infraestructura y la economía

en su conjunto, s6lo se discuten en términos generales y, hasta poco tiempo atrás, nunca en

forma sistemática (Anexo 3.1). Aunque unos pocos estudios sectoriales abordan problemas

específicos de un determinado pafs --las vinculaciones entre comercio y transporte en la India,

por ejemplo--, dichos estudios demuestran que el Banco no tiene una opinión sistemática acerca

de las cuestiones operacionales principales, tales como la proporción de la inversión pública que

debería destinarse a infraestructura. No obstante, los nuevos desafíos (la universalización del

comercio, la creciente orientación hacia el mercado, y los esfuerzos para reducir la pobreza y

proteger el medio ambiente) exigen una comprensión plena de estas vinculaciones.

3.3 En este capitulo se realiza un somero análisis de lo que se sabe en la actualidad

sobre las vinculaciones entre la infraestructura y otras actividades económicas, por ejemplo, la

necesidad de planificar, el papel de los precios y la relación de la infraestructura con la pobreza

y el medio ambiente. Se intenta solamente destacar aquellas cuestiones que es preciso investigar.

Vinculaciones macroeconómicas

3.4 Las pruebas sobre las vinculaciones macroeconómicas son incompletas, se

circunscriben en su mayor parte a los pafses desarrollados y sus resultados son poco confiables;

por ejemplo, en un estudio realizado por Aschauer en los Estados Unidos y otros paises

desarrollados, se concluye que el rendimiento de la inversión en infraestructura se sitúa en un

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40%; sin embargo, se ha observado que el análisis no es correcto (Aschauer 1989). Ha sidoparticularmente difícil intentar determinar si las inversiones en infraestructura han estimulado elcrecimiento, o si la expansión de la economfa ha producido una demanda mayor deinfraestructura. Aunque es probable que la causalidad sea bidireccional, la investigación no halogrado separar los diferentes efectos de modo de proporcionar respuestas precisas. Asfmismo,varios estudios apoyan la noción de que los rendimientos de las inversiones en infraestructua sondecrecientes. La investigación también sugiere que en primera instancia, las inversiones públicasen infraestructura desplazan la inversión privada durante el año en que se realizan, pero llevana que ésta sea mayor en los años posteriores. Por su parte, en el Informe sobre el DesarrolloMundial 1991, se conclufa que si predomina la distorsión de las políticas, se reduceconsiderablemente la rentabilidad de las inversiones.

3.5 Una limitación de casi todos estos análisis macroeconómicos es que no toman encuenta la eficiencia con que se usan estos aumentos de capacidad. En lo que a esto respecta,están orientados a la oferta, y dan por sentado que el desempeño operacional es adecuado y semantiene implícitamente sin cambio en el periodo cubierto. En la práctica, el que una inversiónen capacidad de infraestructura logre o no su plena contribución a la producción económica, nodepende solamente del desempeño operacional sino además de la demanda del servicio; si secarece de una demanda efectiva o si se desean otros servicios diferentes, el consumo será inferioral previsto.

3.6 Esta escasez de conocimientos es notable: el Departamento de Infraestructura yDesarrollo Urbano está llevando a cabo una investigación para evaluar la productividad marginalde las inversiones en infraestructura en una muestra de paises en desarrollo; el método consisteen recopilar pruebas a macronivel y micronivel, y explorar las maneras de llegar a conclusionessignificativas a través de un análisis complementario de ambos niveles. La informacióndisponible impide realizar comparaciones entre los pafses, pues los datos a menudo se recopilanutilizando definiciones diferentes. Incluso los datos básicos, tales como los porcentajes quecorresponden a los sectores de infraestructura en el PIB, son poco crefbles. Por ejemplo, en1987, la infraestructura representaba el 16,8% del PIB en Bangladesh y 14,1% en Marruecos,pero solamente 8,1% en Brasil, o el 8,9% en India. La mayoría de los análisis de los efectosy vinculaciones se han basado en datos secundarios y, en general, agregados. Aparentemente,no se han notificado datos sistemáticos primarios de los efectos de la infraestructura.

3.7 Influencia sobre el producto. La infraestructura puede influir sobre el producto através de la oferta y la demanda. Puede afectar la oferta del producto total, constituyéndose enun insumo directo de la producción, haciendo más productivo el capital privado o el trabajo, oampliando la capacidad de producción de un área determilada, al atraer trabajadores o capitalprivado de otras regiones. La infraestructura puede afectar la demanda del producto totalmediante la creación de ingresos para trabajadores y empresarios a través de la construcción deinstalaciones, atrayendo a la inversión privada por la vía de estímulos tales como lacomplementariedad, o desplazándola cuando es reemplazada por inversiones en infraestructura,y mediante la generación de una mayor demanda de servicios de infraestructura a medida quecrece la economía. La oferta tiene efectos más prolongados que la demanda.

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3.8 Dimensiones reales, finacieras y fiscales. Las vinculaciones reales, financieras yfiscales de la infraestructura con el resto de la economía tienen importantes repercusiones sobrelas polfticas. Además de las vinculaciones con el producto, también son pertinentes los efectossobre el empleo y la importancia de las inversiones y los servicios de infraestructura en latotalidad de la economía. Se puede hacer un análisis similar sobre las vinculaciones financieras,como, por ejemplo, los efectos que tienen los préstamos solicitados por empresas públicas deinfraestructura sobre la disponibilidad de créditos para infraestructura privada. Las vinculacionesfiscales incluyen los déficit de las empresas públicas, los subsidios, los cargos a los usuarios yla recuperación de costos. Asfmismo, los sectores pueden ser sustitutos (transporte ytelecomunicaciones, por ejemplo), pero con mayor frecuencia serán complementos, como ocurreen el caso del transporte, la energía y las telecomunicaciones.

3.9 Lamentablemente, casi todo lo comprobado acerca de los efectos de lainfraestructura se refiere a inversiones individuales en servicios. Los datos de más prontadisponibilidad demuestran que las tasas internas de rendimiento de los proyectos deinfraestructura financiados por el Banco y, en particular, los del sector transporte, son máselevados que el promedio de esta institución (Cuadro A.3, del Apéndice). Pese a los seriosproblemas de interpretación de estas cifras (las metodologías de evaluación utilizadas difieren deun sector a otro y las evaluaciones ex-post no cubren la totalidad de los beneficios), éstas indicanque las inversiones en infraestructura podrfan clasificarse entre las más productivas, y sugierenescasez de instalaciones de infraestructura.

3.10 Efectos a largo plazo. Estos efectos podrían considerarse los más importantes, yentre ellos cabe mencionar los efectos sobre el uso de la tierra, la ubicación de las actividadeseconómicas, el ritmo de urbanización, y la forma y densidad de las ciudades. La infraestructurapodría ser fundamental para determinar si un pafs en desarrollo se convierte, por ejemplo, en unasociedad urbana basada en transporte público y gran densidad o bien en una sociedad contransporte privado y baja densidad o, lo que es peor, la primera opción para los pobres y lasegunda para los ricos. En realidad, la urbanización, con sus economías de aglomeraciónsubyacentes, podría constituir uno de los factores principales para explicar el crecimientoeconómico en una cantidad de paises. Una vez que comienza a nivelarse, como en AméricaLatina, las tasas de crecimiento van perdiendo velocidad. Esta hipótesis se debe explorar, yaque, de acuerdo con la sabiduría popular, la causalidad se mueve en la dirección contraria.

3.11 Otro asunto relacionado con este tópico es la forma en que se comportan lasfunciones de costo de los diferentes tipos de infraestructura según diversas e hipotéticasdensidades de actividades económicas y de población; no hay razón para pensar que variaránsiguiendo pautas similares. Los servicios de teléfonos serán diferentes de los de agua, los que,a su vez, serán diferentes que las diversas modalidades de transporte. Asimismo, se podríanesperar diferentes relaciones entre los sectores según los paises, debido entre otras cosas a lasvariaciones de los precios relativos de los factores. Estas relaciones de costos son los elementosesenciales para entender los efectos a largo plazo de la infraestructura. La ubicación es una delas ideas organizativas clave para las interacciones entre los distintos elementos de lainfraestructura, y una de las razones importantes para tratar los servicios de ésta como un todo.

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3.12 El conocimiento acerca de los efectos a largo plazo varfa considerablemente entrelos sectores. Por ejemplo, pese al sesgo que exhiben los efectos a corto plazo, se los hainvestigado bastante en el caso del transporte (las carreteras, en particular), y razonablementebien en el caso de la electricidad. El vacio importante se da en el sector telecomunicaciones, loque llama poderosamente la atención a la luz de su obvia y trascendente influencia en el comercioexterior, en los servicios y en la producción en general, sus vinculaciones con la informática, yla enorme demanda insatisfecha en la mayoría de los pafses en desarrollo.

3.13 Deterioro de los servicios. Otra área que debe investigarse es la diferencia entrelos efectos de agregar servicios de infraestructura y los derivados del deterioro o la suspensiónde servicios. Las pruebas disponibles sugieren que éstos podrían ser mayores (al respecto, véaseen el Capítulo 4 un análisis de la experiencia de Nigeria). Este tema es especialmente pertinente,dadas las continuas dificultades de mantenimiento. Se sabe que el deterioro de la infraestructuratrae aparejados incrementos de costos para usuarios y proveedores, servicios no confiables,congestionamiento, generación privada de servicios a costos mucho mayores, y, en casosextremos, una disrupción de actividades económicas y de otra índole. No obstante, se desconoceel pauta e intensidad de esos efectos para cada subsector.

3.14 Secuencia. La secuencia apropiada de las inversiones en infraestructura, encomparación con otros cambios que pueden afectar el desarrollo, y el umbral en que ésta se tornauna limitación real para el desarrollo, son otros dos aspectos que no se conocen en profundidad.En los últimos años, varios pafses de Asia han logrado crecer rápidamente sin que suinfraestructura aumente en medida correspondiente; la consecuencia inmediata fue un grado aveces tremendo de congestionamiento, pero queda por determinar si la insuficiencia deinfraestructura constituyó un obstáculo para el crecimiento. Los efectos de esta insuficiencia yel que los países puedan resistir escaseces considerables y seguir creciendo con rapidez quizásdependan de la concurrencia de otros factores, por ejemplo, un sector privado dinámico, unaeconomfa abierta, y polfticas armónicas. En ausencia de otros factores dinámicos, lainfraestructura adecuada puede constituir un estimulo fundamental. Así, por ejemplo, según lateorfa del "incubador", la confluencia de infraestructura y otros servicios en áreas urbanascentrales induce al establecimiento de pequeñas empresas nuevas que, en otro contextoeconómico, no serian lucrativas.

3.15 En cambio, algunos paises en desarrollo tienen exceso de infraestructura endeterminados sitios, lo cual puede inmovilizar recursos necesarios. Aquf se incluyen lasinversiones especulativas tendientes a estimular el desarrollo (las nuevas ciudades industriales enEgipto, por ejemplo), la fijación de tarifas excesivamente bajas para racionar la demanda, lasdecisiones incorrectas sobre dónde se requerirá infraestructura y la emigración después que éstase ha construido. Como se señalara anteriormente, el corolario es la necesidad de profundizarlos conocimientos acerca de la complementariedad entre sectores, por ejemplo, entre el transportey las telecomunicaciones, en lo relativo al desarrollo industrial.

3.16 La secuencia puede considerarse de una manera más amplia a partir de lasperspectivas de los pafses en diferentes etapas de desarrollo. No se dispone en la actualidad de

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un análisis sistemático del modo en que la infraestructura debe evolucionar durante el procesode desarrollo, pero tal análisis es útil para determinar la suficiencia de la infraestructura en cadaetapa.

Política de precios y recuperación de costos

3.17 La política de precios y la recuperación de costos se han estudiado en profundidaden otros documentos, en particular en cuanto a los caminos, que es el caso más complejo(Heggie, 1991). Aquí se procede sólo a destacar aquellas cuestiones que están directamenterelacionadas con los otros temas analizados en el presente documento. La medida en que laspolfticas de precios de los diferentes sectores reflejan sus estructuras institucionales es un asuntoclave. Otros problemas son que las políticas de precios y de recuperación de costos no hantomado en cuenta los efectos fiscales ni el costo de los fondos públicos, el hecho que ladistorsión de precios tiene importantes repercusiones negativas sobre la asignación de recursos,las normas operacionales y administrativas de los servicios, y el impacto de la infraestructura enel medio ambiente.

3.18 Las políticas de precios y el marco institucional. Las polfticas de precios reflejanla estructura institucional de los sectores y subsectores. La fijación eficiente de los precios dela infraestructura organizada en empresas públicas (energía, telecomunicaciones, ferrocarriles ysuministro de agua y saneamiento en zonas urbanas) se basa en el costo marginal a largo plazo,mientras que en los sectores organizados como departamentos del gobierno, (caminos, riego yel suministro de agua y saneamiento en las zonas rurales,) el precio eficiente se define en funcióndel costo marginal a corto plazo. Nada justifica esta divergencia, que es mero reflejo de lasdiferencias institucionales; existe porque las empresas confían fundamentalmente en la fijacióndirecta de las tarifas de sus servicios para recuperar costos y financiar la capacidad adicional,elevando el costo marginal a largo plazo bastante por encima de los costos marginales a cortoplazo. Por el contrario, los departamentos del gobierno no dependen de los fondos generadosinternamente para cubrir los costos, sino que utilizan asignaciones presupuestarias directas. Estasdiferencias en cuanto a tratamiento crean distorsiones en el sector público, particularmente enlo que se refiere a la competencia entre los diferentes tipos de transporte.

3.19 Fijación de precios, recuperación de costos y efectos fiscales. Un problemageneralizado en las polfticas de precios de los servicios de infraestructura es que a menudo sedescuidan sus consecuencias presupuestarias. Frecuentemente, debido a una estricta aplicaciónde los principios de costo marginal a corto plazo o a la incapacidad o falta de voluntad paraaumentar los precios, los gobiernos se ven obligados a cubrir los costos por medio de subsidios,cancelando deudas en libros, prestando a tasas preferenciales o dejando que se deterioren losactivos o los servicios. No obstante, en los últimos años, el costo de los fondos públicos ha sidodos veces superior al de los privados, la mayoría de los gobiernos tienen una capacidadimpositiva limitada, y es probable entonces que ya no sean factibles los grandes empréstitospúblicos. Por lo tanto se debe incorporar a la aplicación de las polfticas de precios un estudiode sus consecuencias fiscales. Tal marco actualmente en desarrollo para el sector vial en eldocumento de política de próxima publicación, da por tierra con la concepción tradicional al

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sugerir que los precios se basen en la manera más eficiente desde el punto de vista económicode recuperar los costos totales.

3.20 Se están comenzando a realizar estudios más sistemáticos sobre los efectos negativosde la fijación de precios excesivamente elevados o demasiado bajos. El cobrar muy por debajoy/o la sub-asignación de fondos han creado un cfrculo vicioso caracterizado por operacionesineficientes, servicios no confiables, y deterioro de activos fijos. Todo esto implica serviciosdeficientes, lo que a su vez ha afectado adversamente la disposición para pagar de losconsumidores y por lo tanto la capacidad de cubrir costos de las instituciones proveedoras. Enel sector de riego, por ejemplo, la proporción de costos recuperados se sitúa entre 15% y 45%.Las cuestiones de carácter institucional agravan los efectos negativos, como en los casos en quelos proveedores no cobran cargos y los fondos se asignan a través de un proceso polftico. Enel presente clima de desreglamentación, es posible que los precios excesivamente elevadospropicien el ingreso de operadores privados que pueden quitarle a los proveedores públicos losmejores clientes. La existencia de un número importante de subsidios cruzados, algo muy comúnen la infraestructura, expone a los operadores públicos a una competencia privada selectiva, queimpedirá que persistan y deteriorará mucho la situación financiera de los proveedores. Elproblema es que la diferenciación de precios se justifica por razones de eficiencia económica:la fijación de precios "Ramsey", esto es, cobrar precios más elevados a los usuarios con una bajaelasticidad de demanda, y más bajos a aquellos con elasticidades más altas, minimiza la pérdidade bienestar derivada de cobrar valores más elevados que los costos marginales.

3.21 El ingreso de proveedores alternativos puede perjudicar la eficiencia económica ola recuperación de costos, al socavar las economfas de escala de los operadores del sectorpúblico, aumentando, por lo tanto, los costos operativos, e iniciando un cfrculo vicioso. Estasituación puede verse agravada por un exceso de consumo y un posible congestionamiento en loscasos en que los precios son menores.

Efectos sobre la pobreza

3.22 Es preciso investigar más a fondo los efectos sobre la pobreza; los problemas deinfraestructura pueden afectar a los sectores de bajos ingresos de manera desproporcionada, porejemplo, forzándolos a obtener las alternativas más costosas o las menos seguras (Whittingtony otros, 1990). Por lo general, los grupos de niveles de ingresos más elevados pueden capturarlos mejores servicios disponibles. Las diferencias tanto cualitativas como cuantitativas de losservicios de infraestructura entre las zonas pobres y ricas de las ciudades constituyen el ejemplomás claro de esta situación. Los efectos negativos de una infraestructura inadecuada sobre elmedio ambiente (contaminación del aire y el agua, por ejemplo) se evidencian con mayor claridaden las zonas céntricas urbanas densamente pobladas, en las que se concentran las poblaciones demenores recursos. Por otra parte, la insuficiencia de los servicios afecta la productividad yacceso laborales de los pobres, por ejemplo, perjudicando su salud. También es posible que unacceso insuficiente a los servicios (transporte, por ejemplo) reduzca el tiempo de que disponenpara comprometerse en ocupaciones rentables o tareas domésticas. Las activ,dades con mayores

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posibilidades de generar empleo para los pobres -- las empresas pequeñas-- se ven particularmenteafectadas por las deficiencias en infraestructura.

3.23 En términos generales, es preciso desarrollar enfoques sobre aquellos servicios deinfraestructura que tengan un peso importante en cuanto a la reducción de la pobreza. Tambiénes necesario conocer mejor los efectos de la infraestructura a nivel de la unidad familiar. En lamayorfa de los casos, los programas que procuran lograr que los pobres tengan un mayor accesoa la infraestructura a través de subsidios han resultado insostenibles porque es muy diffcilorientarlos específicamente.

Efectos sobre el medio ambiente

3.24 La comprobación de la grave y creciente degradación ambiental en los pafses endesarrollo y el reconocimiento por parte de instituciones donantes y pafses del papelcomplementario que cumple el medio ambiente en el proceso de desarrollo ha suscitadointerrogantes sobre las vinculaciones entre infraestructura y medio ambiente. Es importante queel estudio de estas vinculaciones no se base en supuestos elaborados exclusivamente sobre la basede la experiencia de los pafses desarrollados, en los que por lo general se consideró inevitableque las expansiones en infraestructura traigan aparejado algún sacrificio para el medio ambiente.El Informe sobre el Desarrollo Mundial 1992 se concentra en estos temas y propone un amplioplan de acción para los países en desarrollo (Banco Mundial, 1992). El presente estudio se limitaa destacar sólo unas pocas cuestiones pertinentes para la infraestructura.

3.25 En los países en desarrollo, los problemas ambientales relacionados con lainfraestructura conforman una extraña combinación; por un lado, los rudimentarios artefactos quese usan para cocinar y calefaccionar que utilizan combustibles contaminantes en áreas malventiladas, pueden exponer a mucha gente a niveles nocivos de contaminación del aire en elinterior de las viviendas. Además, millones de personas deben combatir la elevada incidenciade enfermedades transmitidas por el agua y la comida. En los países desarrollados, ambosproblemas quedaron más o menos eliminados hace cien años. Por otro lado, a medida que lospaíses se desarrollan, están cada vez más expuestos a los males de la industrialización, como losvaciaderos de desechos peligrosos, y el smog fotoqutmico urbano. Como regla general, eldesarrollo de infraestructura ayuda a corregir los problemas de la primera categoría, pero agravalos de la segunda.

3.26 Por lo tanto, a pesar de que se deben tener en cuenta los efectos negativos de laexpansión de la infraestructura, la mejor prestación de estos servicios puede contribuir amantener y mejorar la calidad del medio ambiente. Aunque no se consideren los factoresexternos, los beneficios para el comercio, el turismo y la productividad de la mano de obrajustifican sobradamente desde el punto de vista económico la mejora de los servicios deinfraestructura.

3.27 Todavía no es demasiado tarde para que los paises en desarrollo eviten el tipo deperjuicios ambientales que se dieron en los patses desarrollados. Los efectos sobre el medio

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ambiente de muchos cambios en infraestructura dependen de detalles relacionados con el uso,como, por ejemplo, dónde se construye una carretera o el tipo de combustible utilizado para laproducción de electricidad. Entre las cuestiones a analizar se incluyen, por ejemplo, lasvinculaciones ante los efectos a largo plazo, las inversiones de infraestructura urbana, y la formay densidad de las grandes áreas urbanas.

3.28 Fijación de precios. Los precios tanto excesivos como demasiado bajos puedenperjudicar indirectamente al medio ambiente. Las tasas excesivas por servicios que contribuyena protegerlo, como el saneamiento por ejemplo, pueden hacer que los consumidores encuentrensoluciones alternativas pero de mayor riesgo. Es por ello que los gobiernos locales destinanentre un 30% y un 50% de sus presupuestos operativos a la recolección de desechos sólidos(Banco Mundial, 1989c). No obstante, la mayoría de los problemas derivan de no cobrar a losusuarios el costo marginal de un servicio. Los subsidios pueden llevar a exceso de consumo,producción insuficiente y carencia de fondos para el mantenimiento o la ampliación de obras yservicios. Por ejemplo si el mantenimiento es deficiente, es probable que las alcantarillas setapen. En México, ha sido imposible usar el 80% de las 200 plantas de tratamiento de desechos,debido a deficiencias de mantenimiento (Bartone, 1989 a). En Lima, Perú, sólo se dispone enun momento dado de menos del 60% de la flota de recolección de desechos, lo que ocasiona una"transformación casi universal de las zonas de relleno planificada en vaciaderos abiertos"(Bartone, 1989).

3.29 También es probable que los subsidios tengan consecuencias ambientales, alfavorecer una modalidad con respecto a otra (transporte o producción de electricidad, porejemplo). Los bajos impuestos pueden alentar el uso de vehículos pesados, a expensas de lostrenes, que pueden contaminar menos. Los precios bajos del carbón en comparación con los delgas natural, pueden aumentar la contaminación del aire. Las propuestas de incluir los factoresexternos en la fijación de precios --de la electricidad por ejemplo-- van de los incentivoseconómicos como cargos por emisión y permisos negociables, a las leyes que requieren eltratamiento de determinado porcentaje de las emisiones de un vehículo o central eléctrica. Lasemisiones de las plantas industriales son relativamente mayores en los pafses en desarrollo,porque la calidad del combustible es menor, la tecnología es más primitiva y es poco probableque se entrene adecuadamente al personal que trabaja en ellas. Por ejemplo, las emisiones departículas de las centrales eléctricas en China son muy grandes, debido en parte a la utilizaciónde carbón sin lavar ni clasificar con un contenido medio de ceniza de 27% frente al 11 % en losEstados Unidos. A pesar de que el consumo de electricidad "per cápita" es aún bajo, la elevadaelasticidad de la demanda en función del ingreso de la electricidad implica que este sector creceárápidamente a medida que aumente el desarrollo.

3.30 Deficiencias de la lnfraesructura. En los paises en desarrollo, muchas de lasconsecuencias negativas de la infraestructura en el medio ambiente están correlacionadasdirectamente con deficiencias operacionales, en especial acceso limitado, equipos poco confiablesy pérdidas en la distribución. Los dos factores mencionados en primer término producen algunosproblemas similares a los derivados de la Fijación de precios inadecuados. Además, es probableque aumente la contamínación si los equipos no son confiables. Cuando el mantenimiento es

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deficiente, el encendido de calentadores eléctricos a vapor ocasiona grandes emisiones dehidrocarburos y ceniza en suspensión; otro ejemplo: las centrales usadas para compensar lasfaltas de electricidad, como ocurre en Nigeria, probablemente serán mayores productoras decontaminación que las otras. La reducción de las pérdidas de distribución --por pérdidas en laslfneas, por ejemplo-- pueden aminorar la necesidad de ampliar la capacidad.

La necesidad de planifícar

3.31 El desencarto que reina con respecto a la planificación y al sector público, y elénfasis sobre el sector privado, han derivado en un virtual abandono de la planificación deinfraestructura. Sin embargo, se requiere alguna forma de planificación, debido al papel cadavez más importante que el sector público cumple como su proveedor. Independientemene de quela polftica de los gobiernos sea de "laissez-faire" o intervencionista, deben decidir cómo asignarlas inversiones públicas en infraestructura. Además, las consideraciones ambientales, políticasy sociales especificas de cada país requieren una perspectiva global. Por lo tanto, los gobiernosprecisan información sobre las interacciones entre los servicios de infraestructura y las variablesmacroeconómicas y sectoriales clave, los costos y beneficios de los objetivos no económicos quese procura alcanzar a través de los servicios, los efectos de las actuales polfticas deinfraestructura sobre los servicios, las tasas previstas de rentabilidad de las actuales inversionespúblicas, y otros objetivos económicos, como las exportaciones o el desarrollo regional, quepueden estar influidos por la infraestructura o influir en la demanda de infraestructura.

3.32 Es probable que a medida que se privatiza la infraestructura y comienzan afuncionar los mercados, se vaya perdiendo la distinción entre planificación y gestión de la políticasectorial. A medida que el enfoque se desplaza hacia la gestión de políticas, la primera prioridaddebe ser identificar los elementos que se necesitan para ejecutar esa tarea, por ejemplo, un marcoconceptual, necesidades de información y control, análisis económico y social de apoyo, ycapacidad institucional. No obstante, a pesar de que los conocimientos más profundos sobreestas cuestiones pueden mejorar mucho la gestión de las polfticas y las decisiones sobreinversiones, los análisis de costos-beneficios -- mejorados a través de la inclusión explícita de losfactores externos (por ejemplo, el medio ambiente) y de los impactos distributivos y fiscales--seguirán siendo esenciales para la toma de decisiones. La combinación de macroanálisis ymicroanálisis para mejorar la calidad de las decisiones seguirá siendo un arte.

Créditos y préstamos para fines de ajusteen el sector de la infraestructura

OPERACION SECTOR(ES) DE PRESTAMO/ INFORMACION DISPONIBLE SOBRE OBJETIVOS DE LAINFRAES- CREDITO SUMINISTRO, CONDICIONES, DESEMPENO OPERACIONTRUCTURA EN OPERATIVO Y FINANCIEROCOMPRENDIDO(S) MILLONES

____________ _______ __ DE US$ _1 Pog pa te Ag potble y saneamiento so A. para 72% de la población urbana y 80% de la población nural: Privatización, precios eficientes y disminucidndel e~r de aa potabk buen desempeño operativo en la dáreas urbanas y deficiente mantenimiento de la dependencia del presupuesto pdblico. LAsy _aiezo, Cate en ls urande; escasa recuperación de costos en estas éreas; lob recuros medidas incluyen racionalización de tarifas,d'lvor. (afose No netos provenientes de las operaciones financiaron solo el 7 % de lau transferencia de O&M a los usuarios en ársIrso,tVC. ~ dsm e 1990 inveriones de capital, rurales, reestnucturación funnciera y reforns

__ __ __ __ __ _ __ __ __ __ __ _ __ __ __ __ __ _ ____ __ __ __ _ __ __ __ __ __ _ __ __ __ __ __ _ __ __ __ ___ regblm entarias.2- Pg p q_u Ebtriciad, agua, 40 El deenmpeño de la empru de agua y electricidad esté mejoando, como Ampliar y profundizar las reformas en marcha,dd m~ de ha ( or resulad o de un proyecto anterior de sistencia técnica en apoyo de las facilitar la privatízación reestructuracion_ ~ pos_rio casqraido reformu. Resulados financieros no satisfactorios en el ector portuario en financiera y reducir el papel ded Estado.#E P-53- _ 1989. Modetas medidas previas de reforna en el setor correo yMUU. _- de 199% telecomunicaciones; lento progreo.

3. P_ p _ de C_a, 380 M rco rgmentario rerictivo pan el transporte vial, operaciones Desarrollo del ector privado:&m m de _ le U sm es ineficienes y deficiente ervicio multimodal; e recuperan los costos desreglamentación en e ector transporte porví y «. generales de lo. ca m , pero hay subsidios cruzados entre automóvile y camiones, privatización y reformaM e- No. camiones; ts pagn slo el 50% de los cos viales, incluso después del reglamentaria en e ector telecomunicaciones.f153- f ~de 199M ausne n las tarifs del diesel en dic. 1989 (aumento anterior de 15%); Se estén eliminndo las distorsiones impositivastarifas ferroviruas por debajo del costo; un 20 % de la red de carreteras y de precios en ls dos ectore. Medida parfede de México estc muy deteriorada debido al deficiente mejorar la seguridad de las carreteras ymuten todurante vnos años. El sistea de telecomunicaciones es controlar el cumplimiento de ha normauno de lo obdl>st principale paa el crecimiento económico: relativas a contaminación.prolongadas esp par conexne, ervicio poco confiable y muycongestionado.

4. Pro para e Elericidad 100 Geneamcin subp, distribución subdearrolada. Empresa pdblicts Implmentar polticas amediano y lao plazodd ~r de la e~, ineficientes: precio. elevado de electricidad. El desempeño operativo e para el ector energía. Mejorar la planificaciónCote d'lvoire. (Informe deterioró desde 1982 -mantenimiento deficiente; transmisión afectada por de inveniones, aumentar la eficiencia operativaNo. P-5165-RCI, diciembe interrupciones frecuente; distribución afectada por daños en equipos -- y fortaecer la gestión financier de lsde 1989) débil gestión financiera-; programi de electrificación rural excesivamente servicio eléctrico, incluida la introducción deambicioso, que ha contribuido a los deficientes resultados fiancieros mecanismos més eficiente y flexibles defijación de precios.

5. Proyecto pa ajute e Transporte 60 LA red de carreteas se ha deteriorado luego de años de mantenimiento El objetivo principal es reducirel costo y lo.invenión en e ector del deficiente; ineficiencis por monopolio camionero y elevados coso de precios del trnaporte. El crédito apoyarla eltrsiporte, Chad, (Iiforue transporte. fomento de la competencia y de un pape mn.No. P-4977-CD, mazo de importante de ector privado en la industria de1989) la construcción vial, el mejoramiento de lamovilización y asignación de recuro en elsetor, la elininación del monopolio y de hatarifas administrados, la rehabilitación y elmnentnimiento adecuado de lo. caminos.

6. Crédito par ajuste del Electricidad 175 El desarrollo del sistema de transmisión no se ajusta a l capacidad desector de la energía, generción. Elevadas pérdidas de distribución; el sistema requiere SBangladesh (Informe No. renovación. Sumnúistro poco confiable y de mala calidad, pérdidas delP-4546-BD, marzo de sistema muy elevadas (33 %-43 % de la geeración), baja productividad >1989) laborl, grandes cuents por cobrar, tarifas por debajo de los costos,; lofondos internos financiaron el 10 % de has inversiones rlidas por laempresa de elctricidad en 1980-88.

OApoyo al programa de reforma del Gobierno: fijación de precios yrecuperación de costos; reetruc in de tarifas y mininización desubsidios; inversión equilibrada e transmisión, distribución y generación;mejora del desempeño institucional.

7. Préstamo para ajuste Electricidad y agua 40 Dificultades administrativas y funancieras debidas a la estructura Mejorar el desempeíio de empresas públicas,

dl ector de las empreasa institucional de las empresa de servicios de electricidad y agua, reducir la dependencia de las finanzas pdblicas.

pilblicas Mali (Informe No. El progma de acción incluye

P-4734-MU, junio de re rcucidn orgánica de EMP (compañía de

1°,SS) electricidad y agu), y OFT (cmaí de

creacidn de nuevas compaña de correos yt ek«unicaciones).

a. Prso pa e Elaricidad 300 Acceden 58 %; 95% en las reas urbamas; la oferta excede ampliamente la Mejorar la eficiencia de la generación,

dd mr de h demanda; mantenirniento deficiente de los sistemas de distribución, lo que transmaisión y distribución de energfa;

cbrid. Cdov deriva en deterioro y sobrecarga de ls mismas; elevadas p¿rdida del racionalzar as inversiones, fijar precios de la

(I~ Xo. P-"676CO, sistemna; graves dificultades financierm (debido a grandes oblgaciones del electricidad al nivel de los costos marginales a

~u~ de 197) taevicio de la deuda, considerabls mora largo plazo, financiar una proporción

-peciaente de sector público- y grandes p¿ndidas, carencia de marco importante de la inversión con recursos propios,

reglamentario e inadecuada upervisión). La excepciones son EPM mejorar el marco reglamentario y la gestión de

(Empre Públicas de Medelln) y CVC (Cotporación de Autónoma las empre pdblicas y reetructurar e ector

Regionad del Cauca). Las estructur tarifarias estén distorsionadas: s desde el punto de vista financiero.

tarifas residenciales on baja en rmlación al costo marginal a largo plazo;

lo blque de consumo subsidiado son grandes; ls tarifas industriales en

Bogotd on eevdas.

9. P _ 9m Ebtcri l 325 Al cos operativos (atribuidos a la falta de mantenimiento sistemático Hibrido-apoyo al programa de reforma del

dd m~ rde hi pg. y bajos nivde de utilización); las tarifas se incrementaron pero contindan Gobierno (mayor participación de sector

T _ <eO No. P- por deboo del costo muginal a argo plazo. privado, autonomía fmanciea y concentración

4513-TU, ~ de 1987) en inversiones de alta prioridad) y aumnisro definaniación parcial a las inversone en elector de la energía.

10. Pro pas ajuste del Elesricidd., 80 Reforna de has polti: fijación de tarifas de

semr de hes np] teleclsmnicaciooey aua, servicios de agua, electricidad y

pdbLic. Nigeria (Inform telecomunicaciones para cubrir ls cos

No. P-4522-NiR, junio de operativos, el servicio de la deuda y, en una

1987) proporción razonable, los cos de nuevas

inversiones; desarrollo del ector privado; yreforma jurídica e institucional(responsabilidad, supervisión, autonomíafinanciera, etc.)

11. Préstamo para ajuste Transporte, electdcidad, 20 La p¿rdidas operativas en e ector ferroviario requieren apoyo Reducción del sctor público; eliminación de

dl sector de ls empresas agua y telcomunicaciones, presupuestario del gobierno centrl; la dirección de puertos ba generado moras intergubernamentales; balances

púbCicas, Jamaica (Informe superdvit operativo desde 1980; la calidad del servicio elctrico y los operativos mejorados de empresas públcaa

No. P-4549-JM, mayo de resultados fnancieros están mejorando. La Comisión Nacional de Agua beneficiarias; y eguimiento y control de las

1987) sufre problemas administrativos y carencia de fondos (considerables moras empresas públicas. Los programas de acción en

de organismo públicos, tarifas que no siguen el ritmo infiacionaro), infraestuctura incluyen: privatización y/o

Firme mejora de la calidad, confiabilidad y accesibilidad de las liquidación de los deficitarios servicios

telecomunicaciones en los últimos afos, aunque todavía son prolongados ferroviarios; ajustes tarifarios periódicos en el

ls atrao en la rectificación de fallas técnicas. eosr del agua para cubrir los incrementos decostos y eliminación de moras, y privatización

________________________ ____________________ _ _ _ del sistema de telecomunicaciones.

Fuente: documentos de evaluación inicial, Banco Mundial. >

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Capitulo 4

La confiabilidad de los servicios de infraestructura

4.1 El tema central de este documento es la necesidad de aumentar la productividad dela infraestructura por medio de una orientación más decidida hacia la demanda y el cliente. Laconfiabilidad de los servicios es un componente clave por dos razones: en primer lugar, el hechode que la confiabilidad depende esencialmente de la percepción del usuario o cliente, ayuda ainducir una perspectiva más orientada hacia la demanda (cliente) en la consideración de losproblemas tradicionales de desempeño operativo. Por definición, las operaciones, en general acargo de los ingenieros y los contadores, han estado orientadas siempre hacia la oferta; por lotanto, un enfoque diferente que las vincule más con la demanda parece más eficaz paraincrementar la productividad. En segundo lugar, la confiabilidad cobra creciente importancia enlo que respecta a la calidad de la infraestructura. En las primeras etapas del proceso dedesarrollo, particularmente en las estrategias de crecimiento de las últimas cuatro décadas,orientadas a lograr la autosuficiencia, el acceso a los servicios ha merecido la prioridad más alta.En la actualidad, el acceso ya no basta: la proporción creciente de comercio internacional en lamayorfa de las economías en desarrollo, la universalización de la economía, el ritmo aceleradode industrialización que resulta en una mayor cantidad de productos de alto valor agregado y loscambios fundamentales en las tecnologías de producción y en la logística, como los sistemas justoa tiempo, requieren servicios confiables con creciente frecuencia. Los cortes frecuentes deelectricidad resultan muy costosos para algunas actividades como las artesanías o incluso el riego,pero podrfan acarrear la ruina para los trabajos de alta tecnologfa de computación o lamanipulación de materiales congelados; un pafs no puede comenzar a participar en launiversalización de los mercados financieros sin buenas telecomunicaciones. Para los sistemasjusto a tiempo se necesita una confiabilidad absoluta en los sistemas de distribución y decomunicaciones.

4.2 Sin embargo, el concepto de confiabilidad no sólo es importante en materia deactividades de tecnología relativamente elevada: si los paises en desarrollo se integranverdaderamente en la economía internacional, no podrán mantener la dualidad de la economía --una integrada y otra aislada-- por un periodo prolongado. Aun las actividades con menoresexigencias en cuanto a tecnología, como la exportación de productos perecederos, han requeridoun elevado grado de confiabilidad en la infraestructura. Además, existen pruebas de que losservicios poco confiables tienen consecuencias mucho más negativas para los pobres. Laconfiabilidad de los servicios de infraestructura será un elemento clave para el éxito de cualquierestrategia de reducción de la pobreza.

4.3 Es indudable que la importancia de la confiabilidad varia significativamente segúnlas actividades, los subsectores y los paises. En un extremo están los paises en desarrollo queaplican una estrategia de crecimiento basada en las exportaciones (Chile, Corea, Malasia yTailandia), para los cuales la conflabilidad de la infraestructura constituye un asunto fundamentalque incide en casi todos los aspectos de sus economías. En el extremo opuesto se ubican las

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economías aún cerradas y subdesarrolladas de Africa al Sur del Sahara, en las que resultafundamental la accesibilidad de los servicios. No obstante, se da la paradoja de que cuanto másdemoren los países en destacar la calidad o la confiabilidad, más difícil será acelerar elcrecimiento y, en particular, participar plenamente en el comercio internacional. Además,aunque en materia de comercio internacional la confiabilidad es más importante, por ejemplo,en los subsectores de telecomunicaciones y transporte, puede ser útil concentrarse en su logroen todos los sectores.

4.4 En razón de las circunstancias antes mencionadas, la importancia del concepto de

confiabilidad ha surgido de la necesidad de centrar la atención en la calidad de los servicios deinfraestructura y no sólo en su cantidad o accesibilidad. Además, varias actividades económicasrequieren niveles muy especMficos de calidad; ya no se puede seguir pensando que estos serviciostienen un nivel único y uniforme de calidad, como ocurre por lo general cuando se analiza la

función de la infraestructura. La noción de "servicio" debe desglosarse a fin de poder explorarlos niveles de calidad requeridos por los diferentes tipos de actividades. Después de todo, elobjetivo fundamental es proporcionar calidad de servicios de la manera más efectiva y, en este

contexto, la confiabilidad es solo un enfoque que promete ser útil en el aspecto operativo.

Definición

4.5 En lo que respecta a los usuarios, confiabilidad significa que un servicio tienegrandes probabilidades de estar disponible en la cantidad, calidad y momento requeridos. Esteconcepto de la confiabilidad podría vincularse a un uso específico 7/. Los usuarios decidenindirectamente en materia de producción, debido a sus expectativas sobre el nivel de calidad --

confiabilidad-- de los servicios de infraestructura; si hay cambios sustanciales de confiabilidadhabrá cambios en el comportamiento de los usuarios. Por ejemplo, una empresa de corretaje que

llegue a concretar solo 70% de 100 llamados telefónicos previstos, sufriría una grave alteraciónde sus operaciones, o un agricultor que espere contar con transporte semanal, podría perder su

producción si el camión no llega en el momento clave. En la mayoría de los casos, y enparticular en los paises en desarrollo, un servicio poco confiable es resultado no sólo de aspectostécnicos sino además de fallas administrativas y financieras.

4.6 La confiabilidad se mide de manera diferente según los servicios de infraestructura;en el caso de la electricidad, por la cantidad, extensión y duración de las interrupciones delservicio, y los cambios de nivel de tensión y frecuencia; en el del transporte de cargas, por elcumplimiento de las fechas de entrega y las pérdidas o daños de los bienes que se transportan;para el transporte de pasajeros, por las demoras en el tiempo de viaje; en las telecomunicaciones,por las demoras en obtener tono para discar, las llamadas no concretadas y las interferencias enel sonido; en el suministro de agua, por la entrega oportuna de las cantidades prometidas y porsu calidad para beber, para riego, u otros usos.

71 Se podría ampliar la detinición a fin de incluir la confiabilidad de los precios, pero esa dimensión se

ha excluido de este ounLlinii.

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Demanda de confiabilidad

4.7 La demanda de confiabilidad de los servicios varia considerablemente de unaactividad económica a otra, dependiendo del nivel de complejidad tecnológica. Por lo tanto,también varía la importancia de la confiabílidad en las diferentes etapas del desarrollo económico.En un extremo, la demanda o expectativa de confiabilidad de la agricultura de subsistencia esmínima, y comienza a aparecer en las primeras etapas de la agricultura comercial o de laproducción industrial. En general, las manufacturas requieren electricidad, transporte ocomunicaciones relativamente más confiables y el cambio a una economía de servicios requerirácomunicaciones aún mejores. En el otro extremo se sitiian las actividades que no podrfanllevarse a cabo sin electricidad, agua, transporte y comunicaciones confiables, como laexportación de productos perecederos o las tecnologías modernas que utilizan avanzados sistemasde computación. A pesar de que la demanda de confiabilidad variará significativamente de unpafs a otro, en todos ellos el comercio exterior -- particularmente las exportaciones-- demandaráuna mayor confiabilidad.

4.8 Los proveedores de infraestructura se enfrentan a una diversidad de demandas deconfiabilidad. Se hace diferenciación en las demandas correspondientes a infraestructura comoun insumo intermedio, caso en el cual las consecuencias de la falta de confiabilidad podrfan sergraves (por ejemplo, en términos de pérdida de la producción, capital o fuerza laboral ociosos,desperdicio). También puede haber demanda para la infraestructura como un bien de consumooficial y en este caso la falta de confiabilidad, se traduce en inconvenientes o pérdida de tiempo,aunque también puede tener otras consecuencias negativas para la salud o el tiempo disponiblepara las actividades directamente productivas. Por lo tanto, los proveedores deben adaptar susservicios a estas distintas demandas de confiabilidad. Por ejemplo, en el sector del transporte,los productos perecederos son sensibles a las demoras y al daño durante el procesamiento ymanipulación; los bienes de precisión requieren que se los trate con sumo cuidado para evitardeterioros, y es probable que no sobrevivan al transporte por caminos o vías férreas en malestado; en el sector de abastecimiento de agua, la demanda de calidad difiere según se use enviviendas, industrias, departamentos de bomberos o limpieza de caminos. Hay ejemplossimilares para otros tipos de servicios de infraestructura. Por lo tanto, la naturaleza de lademanda hace difícil evaluar la confiabilidad de la red de infraestructura considerada en sutotalidad, dado que los usos de tales redes son competitivos y cada uno tiene un requisito deconfiabilidad diferente. Esto explica por qué conocer con claridad la perspectiva del usuarioreviste tanta importancia para las operaciones.

4.9 Los efectos y percepciones de la confiabilidad pueden variar según el momento yla ubicación. La confiabilidad de los componentes de la infraestructura puede variar de uneslabón a otro, como en un sistema que apoya una cadena de comercio internacional (Fig. 4.1).Por ejemplo, en la India, el objetivo actual es mejorar los precios competitivos y los cronogramasde entrega, y por ende el desempeño de las exportaciones. Anteriormente el país apuntaba aconsolidar la economfa y lograr autosuficiencia a través de la sustitución de importaciones. Estosobjetivos dependían de la infraestructura de manera diferente que en la actualidad y los sistemascon confiabilidad adecuada para metas anteriores probablemente no basten para cubrir las actualesdemandas.

Figura 4.1Ciclo del comercio internacional

InfraestructuraComercio

accesibilidad accesibilidad

Puertos - - Redes de transporte Puntos de

Aeropuertos en el país Depósitos Distribución

00

velocidad deentrega

procesamiento de procesamiento de gestión de procesamiento depedidos pedidos inventarios pedidos

TelecomunicacionesFuente: Humplick, 1991

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Efectos de la falta confiabilidad

4.10 En general, en los países en desarrollo, la confiabilidad de la infraestructura esdeficiente, aun cuando difiere según los países y los sectores. En muchos de los nueve pafsesanalizados en profundidad para este estudio, hay frecuentes interrupciones en el servicio eléctricoy caídas de tensión. En el norte de la India, en 1989, la falta de electricidad forzó a racionarel suministro a la industria, la agricultura y los hogares; la red principal hizo colapso nueve vecesen seis meses, lo que ocasionó interrupción en alrededor de un tercio del sistema, y larestauración del servicio requirió de tres a cinco horas en cada ocasión. Hay frecuentes caídasde tensión del orden de 25 % que con frecuencia hacen que se quemen las bombas de agua en elsector rural. Las tasas de contactos telefónicos fallidos oscilaron entre 8% en Bombay y 43 %en Calcuta, en comparación con a 2/3 % en un país desarrollado.

4.11 El mantenimiento deficiente de los caminos puede hacerlos intransitables, comoocurrió en Ghana a principios de la década de 1980, en que el interior del país quedó aislado.En Nigeria, el deterioro de la red de caminos rurales había llegado a tal extremo que laproducción debfa ser transportada cargándola sobre la cabeza, a un costo cuarenta veces mayorque el del transporte por caminos bien mantenidos. Además, el mal estado de los caminosrurales derivó en mayor costo y menor confiabilidad del agua transportada por camiones tanque.El agua se raciona periódicamente y a causa de las fallas de los equipos no se puede confiar enel tratamiento del agua, con el consiguiente riesgo en cuanto a su calidad. En la India, un 20%a 25 % de los sistemas rurales de abastecimiento de agua no funciona nunca. Una de las razonesque explican la poca confiabilidad de este servicio son las fluctuaciones del suministro deelectricidad. Si no se puede confiar en el suministro de agua para riego, aumenta la renuenciade los agricultores a mantener las estructuras y a pagar por ella.

4.12 Falta de confiabilidad de la infraestructura en Nigeria. El estudio más completode los efectos de la falta de confiabilidad de los servicios de infraestructura fue llevado a cabopor Lee y Anes con especial hincapié en Nigeria (1990); la investigación apuntaba a detallar losefectos que tienen sobre las industrias manufactureras ciertas deficiencias bien documentadas delos servicios de infraestructura (electricidad, agua, transporte urbano y telecomunicaciones),algunas de ellas, bastante significativas en Nigeria. Por ejemplo, en 1988, más de dos terciosde los establecimientos sufrieron más de cinco interrupciones por semana del servicio deelectricidad, y 17% experimentaron más de 10; de éstos, el 20% tuvo que parar por completolas operaciones en el transcurso de los apagones.

4.13 En esta investigación se demuestra que las empresas grandes y pequeñas se venafectadas de manera diferente; las primeras destinan un porcentaje significativo de sus recursosa inversiones en instalaciones y servicios propios, mientras que las segundas padecen mucho máslas deficiencias de infraestructura porque las inversiones y los elevados costos operativos hacenque rara vez estén en condiciones de financiar generadores de emergencia, taladros, transmisoresde radio, o mensajeros motorizados. El efecto negativo de estas deficiencias es sustancial porqueen las áreas urbanas son las pequeñas empresas las que ofrecen la mayoría de los nuevosempleos, entre 60% y 80% en las ciudades principales. Los costos más altos afectan lacapacidad de las empresas nigerianas para competir internacionalmente.

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4.14 A pesar de que las 179 empresas incluidas en el estudio están conectadas a la red,

las que tienen más de 20 empleados poseen generador auxiliar propio, y han invertido un

promedio de US$130.000 en instalaciones eléctricas, mientras que s6lo un tercio de las empresas

pequeñas (menos de 20 empleados) pueden generar su propia electricidad. La variación es

similar en materia de abastecimiento de agua: ninguna empresa pequeña de la muestra dispone

de abastecimiento propio; 14% de las que tienen de 20 a 50 empleados se autoabastecen, y entre

dos tercios y tres cuartos de las medianas a grandes (100 empleados o más) cuentan con pozos

privados. Ninguna de las empresas pequeñas dispone de un sistema privado de comunicaciones

(mensajeros en motocicleta o transmisores de radio), pero debido a las deficiencias de los

servicios públicos de telecomunicaciones, el 70% a 90% de las que tienen 500 empleados o más

se manejan con transmisores propios.

4.15 En las empresas con menos de 50 empleados, el promedio del valor de capital de

estas instalaciones privadas es de 25 % del valor total de la maquinaria y equipos, y en las de 50

o más empleados alcanza a 10%. El porcentaje de los costos totales de capital varía según el tipo

de servicio: en el caso de la generación de electricidad, el promedio es cuatro veces más elevado

que el correspondiente a pozos y plantas de tratamiento del agua. El costo medio de la

generación privada de energía eléctrica fue aproximadamente nueve veces más elevado que en

los paises en desarrollo más avanzados y los desarrollados. Esto ilustra la voluntad de estas

empresas para pagar por servicios confiables. Las industrias de la muestra, en su conjunto,

utilizaron sólo el 25 % de su capacidad privada de generación; la presencia de estas reservas en

su mayor parte ociosas contribuye a que el promedio de los costos fijos sea elevado.

4.16 Costos. Los costos de la falta de confiabilidad los sufren no sólo los usuarios sino

también los proveedores, que corren el riesgo de perder su inversión original si no toman

medidas para mejorar la confiabilidad; los operadores, que enfrentan dificultades futuras en la

gestión de la demanda como, por ejemplo, lidiar con servicios congestionados; y los que no son

usuarios, como resultado de efectos negativos tales como contaminación, ruido, degradación

ambiental y depreciación de la tierra. Los tipos de costos derivados de la poca confiabilidad

varian según el uso; así, por ejemplo, en el suministro de electricidad, cada uno de los usuarios

tiene un costo diferente, y hay métodos aceptados para calcularlos (Munasinghe, 1979; Lee y

Anas, 1990). En lo que respecta a otros tipos de infraestructura como el transporte, el

abastecimiento de agua y la eliminación de desecho, no hay un método aceptado. Los

ferrocarriles constituyen una excepción, pues hay métodos bien documentados pero parciales

(Martland 1974).

4.17 También se originan costos directos e indirectos de los resultados de un servicio

poco confiable como los cortes de electricidad. Los costos directos se producen durante el corte,

y los indirectos surgen si los usuarios adaptan sus actividades de modo de disminuir su

vulnerabilidad, pagando, por ejemplo, por otras fuentes de electricidad. Entre los costos

industriales se incluyen el daño de materiales y la pérdida de la producción, menos cualquier

recuperación lograda durante el horario normal de trabajo o en sobretiempo. Los cambios de

tensión o frecuencia pueden dañar los motores eléctricos. Los usuarios comerciales se ven

afectados por la pérdida de ventas y servicios si no pueden usar las computadoras u otros equipos

de oficina, si no hay luz o ascensores, si dejan de funcionar las cajas registradoras o las bombas

de expendio de combustible, o si no hay alre acondicionado o refrigeración en las tiendas,

restaurantes y hoteles. Los costos de los apagones dependen no sólo de su duración y frecuencia

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sino también de otros factores como el momento del dfa, el dfa de la semana y la advertenciaprevia.

4.18 Efectos en la recuperación de costos. El potencial de recuperación de costos pareceestar vinculado directamente con la confiabilidad de los servicios. En algunos estudios, se hademostrado que la falta de confiabilidad contribuye sustancialmente a la renuencia de los usuariosa pagar, aun cuando dispongan de los recursos. Los agricultores no están dispuestos a pagar loscargos por concepto de agua, no sólo porque tradicionalmente creen que el abastecimientodebería ser gratuito, sino también porque el agua para riego se suministra de manera errática ono se dispone de ella cuando más se necesita. En un estudio se determinó que las familias deOnitsha, una ciudad grande en Nigeria, pagaban a vendedores privados más del doble de loscostos de operación y mantenimiento del sistema público de agua corriente por la mejor calidady confiabilidad del servicio privado (Whittington y otros, 1989). La conclusión de otro estudiollevado a cabo también en Nigeria fue que "las unidades familiares no confían en el gobierno encuanto a un suministro público seguro de agua", lo que se esgrimía como la causa de la escasadisposición a pagar los cargos (Whittington y otros, 1990, párrafo 106). Las pruebas anecdóticassugieren que la escasa confiabilidad es también un factor importante para la recuperación decostos en sectores como la energfa eléctrica, las telecomunicaciones y el abastecimiento de agua,que contribuye a la debilidad financiera generalizada de los organismos públicos.

4.19 Efectos distributivos. De acuerdo con lo comprobado, los efectos de la falta deconfiabilidad en la distribución son muy regresivos. En primer lugar, en el estudio llevado acabo en Nigeria, se demuestra que las empresas pequeñas tienen posibilidades mucho menoresde generar su propio suministro o de protegerse de servicios poco confiables; aun cuandointenten obtener su propia infraestructura, las economfas de escala significan costos mayores paraellas. En segundo lugar, los pobres pagan por servicios confiables costos varias veces superioresal precio público; en Nigeria, en algunos casos, llegan a pagar nueve o diez veces más el preciode los servicios públicos o, lo que es aún peor, deben dedicar buena parte de su tiempo aconseguir agua. En Estambul, los costos ordinarios que deben pagar las familias para hacerfrente a una infraestructura no confiable van de 1% a 5% de los ingresos anuales,correspondiendo a las unidades familiares más pobres las proporciones más elevadas. Además,por lo general son las mujeres quienes soportan la mayor parte de la carga que implican estoscostos (Recuadro 4.1). En tercer lugar, como ya se señalara, los ricos se ingenian para"capturar" -- como dice Samuel Paul, 1991-- los escasos servicios buenos disponibles. En lospaíses en desarrollo son múltiples los ejemplos de este fenómeno: caminos y lfneas telefónicasperfectamente mantenidos para el establecimiento agrfcola de un político, mejores servicios enlas zonas más ricas de una ciudad, y preferencia para determinados envfos por carretera oferrocarril. Los pobres tienen poca voz y no están en condiciones de presionar a los proveedorespara que mejoren la confiabilidad.

4.20 En general, las consecuencias que una infraestructura poco confiable tiene sobre lossectores pobres se destacan más a nivel de las unidades familiares, para las que puede plantearsignificativos riesgos para la salud. Un ejemplo extremo se da el abasecimiento de agua enEstambul, donde ninguna familia puede beber agua del grifo y se ven obligadas a buscar fuentesalternativas, reducir el consumo, instalar capacidad redundante o disponer por sí mismas eltratamiento del agua.

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Recuadro 4.1

La mujer y la confiabilidad de los servicios de infraestructura

En los países en desarrollo, las mujeres cargan sobre sus hombros la pesada responsabilidad de compens3r l3sdeficiencias de los servicios de infraestructura de los asenlamientos urbanos y rurales. cuando no sc dispone deagua potable, recorren a pie largas distancias para traerla a sus hogares; cuando los servicios de transporte sonmalos o costosos, llevan sobre su cabeza la producción agrícola para venderla en el mercado; cuando los caminosno existen, van y vienen de su casa al campo acarreando insumos e implemenbos. Es comin que L.s mujeresdediquen al transporte un número entre tres y cuatro veces mayor de horas que los hombres, y que lleven cargasen promedio tres o cuatro seces más pesadas que los hombres (Barmell y otros 1987). En Ghana, las mujeresdedican 977 horas al año a transportar 46,6 t por kilómetro, y los hombres 346 y 12,1, respectivamente (Howe1987).

Entre los pobres, las familias dependen mucho del trabajo remunerado y no remunerado de las mujeres. Siempreque se puede, ellas combinan las lareas domésticas con trabajos fuera del hogar. En los estudios se ha demostradoque en general su jomada laboral es 25% más prolongada que la de los hombres: hasta 15 horas más por semana,en zonas rurales de India y 12 en Nepal (PNUD, 1990). Se ocupan simultáneamente de servicios deinfraestructura, tareas domésticas y actividades rentables. Cuando se les pide que trabajen con un horario fijoen el sector formal o informal, disminuye la ílexibilidad de que disponen para la ejecución simultánea de suslabores típicas.

La falta de adecuación y confiabilidad de los servicios de infraestructura hace que el trabajo de las mujeres insumamás tiempo; en Estambul. muchas mujeres pobres deben salir de su casa dos horas antes de entrar a trabajar, porel tiempo que deben esperar los autobuses y la congestión del tráfico. NMuchas dedican de sesenta a ochenta horasa mantener su trabajo, mientras que otras se desaniman y desertan (Kudat, comunicación directa). La pocaconfiabilidad en el suministro de servicios de infraestructura -incluidos el transporte, la energía y el agua--aumenta la incompatibilidad entre el trabajo doméstico y las actividades rentables Las mujeres pobres disponende escasos mecanismos para reducir tal incompatibilidad: si sus familias dependen mucho de sus ingresossacrifican la calidad de la alención que les prestan; las que pueden recurrr a los ingresos de otros miembros dela familia quizás se vean obligadas a abandonar la fuerza laboral y sacrilicar la caudad de la vida.

En un estudio reciente llevado a cabo en Chittagong, Bangladesh, se describe la amplia gama de estrategias deque se valen para abordar el problema de la irregularidad de los servicios de abastccimiento de agua (Kudat yFon, 1991). Las más pobres, que carecen de acceso a agua potable, reducen considerablemente el consumo; silas aguas están contaminadas, las usan para bañarse, lavar la vajilla y la ropa; si los maridos trabaj3n en áreascon grifos públicos, confían en ellos para que traigan agua potable; y, finalmente, las que tienen ingresosmayores, salen de los barrios de tugurios para pasar a complejos rcsidenciales donde pueden disfrutar del accesoa múlliples fuentes de agua potable, y reducir así su dependencia del sistema de agua corriente, que es pococonfiable. En barrios de ingresos medianos y altos, un porcentaje elcc ado de familias disponen de equiposmanuales de bombeo y pozos, además de la conexión con el sistema de agua corriente. La misma situación seda en otras áreas de India y Pakistán. En la zona rural de Punjab, más del 90% de las unidades familiaresconectadas al sistema disponen además de una fuente alternativa (Altaf y otros, 1990). Lo mismo pasa en la zonarural de Kerala, pero en un porcentaje dc 95% (Ramasubban y Singhi, 1989).

Preparado por Ayse Kudat

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La creciente importancia de la confiabilidad

4.21 La universalización de la economía es un acontecimiento trascendente que tendráimportantes y positivas consecuencias para los países en desarrollo (Peters, 1991 y 1992). Elnuevo hecho de exponer una economía a la competencia extranjera impone exigencias másestrictas que las que rigen en una economía cerrada respecto de la mayoría de las actividades,entre ellas los servicios de infraestructura de calidad y confiabilidad. Las demandas serán aúnmayores si un país desea recurrir a los procesos más avanzados de producción, como lasexistencias justo a tiempo. Las demandas más estrictas se aplican en todas las actividades delcomercio internacional y no sólo en las más avanzadas, como la producción de piezasautomotrices o electrónicas. Por ejemplo, los estrictos controles de existencias que aplican losminoristas en los pafses desarrollados significan cronogramas de entrega más estrictos para lasimportaciones de trabajos artesanales. Al principio, la presión ejercida por la competenciainternacional tendrá efectos saludables solo sobre los bienes comerciables pero, con el correr deltiempo, estas consecuencias positivas se extenderán a toda la economía, particularmente si la basede importaciones y exportaciones es amplia. A continuación se analiza cómo afectan lasdebilidades institucionales al suministro de servicios de infraestructura y la forma en que lasbarreras administrativas llegan a ser las principales responsables de las demoras en los sistemasde distribución.

4.22 La economfa mundial está enfrentando una nueva clase de competencia industrial(Alavi, 1990): han surgido nuevos rivales internacionales que ofrecen condiciones másventajosas en materia de costos, productividad o apoyo del gobierno; los nuevos productos oprocesos han creado posibilidades inusitadas de comercialización y producción; y los rápidoscambios en cuanto a tecnología de producción y comunicaciones han transformado la dinámicade la competencia de la economía mundial. La adaptación de la oferta a las variaciones diariasde la demanda constituye una caracterfstica fundamental de la nueva situación competitivamundial. Aunque en este nuevo clima la competencia de precios sigue conservando suimportancia, factores como la calidad, el tiempo de entrega, la comercialización, los servicios,y la capacidad de adaptarse rápidamente a los cambios en la demanda están tornándose crucialespara conquistar y mantener mercados. La universalización de los mercados y los nuevosprocesos de producción, cada vez más acelerados en la década de 1990, requerirán unmejoramiento sustancial de la calidad de la infraestructura para que los pafses en desarrollopuedan participar con posibilidades de éxito. Estas mejoras cobran importancia porque más del80% de las exportaciones de los pafses en desarrollo van hacia los paises desarrollados. En elestudio de Alavi se considera que la infraestructura física es la "columna vertebral de lacompetitividad" y se determina que "una infraestructura física muy avanzada -de transportemarftimo, aéreo, vial y ferroviario, de telecomunicaciones, electricidad, y demás, es condiciónprevia para el aumento de la productividad y el éxito en la competencia internacional" (Alavi,párrafo 4.32).

4.23 La creciente universalización de los mercados permite que los productores busquenventajas en materia de costos de suministros y otros insumos en todo el mundo. A la vez, laspreferencias de los consumidores están cambiando rápidamente en muchos mercados, a medidaque se difunde la información sobre nuevos productos y que sus ingresos aumentan, lo que losvuelve más selectivos, aunquie también más antojadizos. Este panorama cambiante requiererespuestas rápidas en cuanto a insumos, prodLUccIón y comercialización. La flexibilidad y pronta

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entrega en cualquier lugar del mundo llegan a ser tanto o más importantes que el costo y lacalidad. Un ejemplo claro lo constituye una empresa textil de Taiwan, principal abastecedorade prendas de vestir terminadas a un comprador en Alemania (Recuadro 4.2): los diseños semanejan en Taiwan pero la confección se lleva a cabo en una planta en Tailandia, que importatextiles de la India, algodón de los Estados Unidos, y fibra sintética de Indonesia. El productofinal se envfa desde Tailandia a Alemania. En todo este proceso, el proveedor debe respondera las estrategias del comprador que reacciona rápidamente a los frecuentes cambios en la moda.

Recuadro 4.2Conexiones globales del mercado:

Creciente participación de los países en desarrollo

Comercio de textiles: "Great Future Textiles Ltd.', de Taipei es una empresa fabricante y exportadora de textilesy prendas de vestir integrada; es la abastecedora principal de prendas de vestir terminadas de `Modern Fashions,en Dússeldorf (Alemania). Si bien los diseños de moda se manejan en la sede de Taipei, la conrección se llevaa cabo en una planta de fabricación recientemente establecida fuera del país, en Thonbun, justo al norte deBangkok, (Tailandia). La nueva fábrica importa telas de alta calidad de Rajastan, (India), algodón de Texas,(Estados Unidos), y fibra sintética de un complejo de industrias químicas en Java, (Indonesia) La produccidnfinal se envía por aire de Bangkok a Dússeldorf. En todo el proceso, "Great Future" debe ser muy sensible ala estrategia de respuesta rápida de "Nlodern Pashions".

Comercio de Pláslicos: "Infantland Stores Inc.", de Cincinnati tEstados Unidos) compra grandes cantidades deJugueLes de plástico a "Forlune 21 Ltd.-, en Hong Kong. `Forlune` produce estos juguetes en liangmen (China)en una operación conjunta con un fabricante local; compra resina plástica en "Dounstream Petroleum Exports`.en Johore (Nlalasia), la que es transportada a través de Singapur y Hong Kong a la planla de Jiangmen.

lInfantland' compra los Juguetes plásticos de `Fortune" FOB ex Jiangmen y dispone el transporte a través deHong Kong y Long Beach a su base central de Ohio. Todas las transacciones se llevan a cabo sobre la base deun sistema justo a tiempo.

Comercio de alimentos "Siam NilIs Co Ltd.` es una empresa dc procesamiento de arroz ubicada tierra adentroen Tailandia que en menos de diez años ha logrado expandir su negocio, pasando de atender un segmento limitadodel mercado regional a ser el principal proveedor del mercado de Norte América. La clas.e de este éxito fue laestrategia que aplicó Siam Milis, a saber, en asumir por sus clicntes -algunas importantes cadenas desupermercados en los Estados Unidos-- la plena responsabilidad dcl procesamiento de pedidos y mantenimientode existencias "Siam Milis" envasa el arroz, listo para el comerciante minorista, de acuerdo con los requisitosespeciales de cada cadena de supermercados, y consolida los embarques a los depósitos regionales para suposterior distribución en cada estado. El beneficio para los clientes dc esta empresa en Estados Unidos fue laeliminación de las operaciones dc cmpaquc y depósito, que requieren mucha mano de obra y son, por ende.costosas.

Comercio de acero: Las relaciones comerciales que Companhia Vale do Río Doce (CVRD) de Brasil mantienecon olras empresas en el país y de sus principalcs mercados cxternos con,liluyen un ejemplo interesante decooperación cn el proccbamicnto di: mincral de hicrro. CVRD. junto con KaAasaki dc Japón y otras empresasprivadas dc los Estados Unidos, adquiricron unu planta dc cliboración en California que es abastecida de placasde acero de producción brasileña Expanidierun csta *oopcrución a fr" de in.cluir un conglomerado en México queimporta de Brasil mincral par3 convertirlo en piliacas quc lucgo sc envían a la planta de California. Dado que estaplanta es la proveedora :lave de productis dc a.cero para Jl'bricas d auLtomóviles y equipos de la Costa Oesle.la mayoria de las cuales han aduptado hibiClilas de producción justo u tiempo, las líneas de suministro de mineraly placas de acero deben coordin.irse muy b,en para poder asegurar entregas oportunas y conflisbles.

Fuenre: Peters, 1992

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4.24 La universalización de los mercados ha venido acompañada de nuevos procesos deproducción que dependen de un mfnimo de existencias recurriendo al sistema justo a tiempo.Estos sistemas determinan relaciones más estrechas entre los vendedores y los compradores,porque éstos esperan perfecta calidad y entrega absolutamente confiable. Puede citarse comoejemplo una planta de elaboración de acero en California, propiedad conjunta de una compañíabrasileña, una japonesa y una norteamericana. La planta es abastecida con placas producidas enBrasil, y otras hechas en México pero con mineral de Brasil. Dado que la planta abastece deproductos de acero a varias fábricas de automóviles y equipos que han adoptado sistemas deproducción justo a tiempo, las líneas de suministro de mineral y placas de acero deben estarcoordinadas al máximo.

4.25 La gestión efectiva de este proceso requiere información actualizada sobresuministro, producción y ventas, así como un sistema de comunicaciones confiable y deconsiderable extensión. En efecto, la información se convierte en un sustituto de las existenciasy de otros recursos, mejora el servicio y controla los costos. En los últimos quince años loscostos de los principales insumos de producción han aumentado, mientras que los de lainformación han bajado. A raíz de que cada vez más empresas adoptan sistemas justo a tiempoy otros procedimientos similares, la cantidad, calidad y complejidad de la información queintercambian compradores, vendedores y terceras partes han cobrado una considerableimportancia. La oportunidad, precisión y disponibilidad de información constituyen la másimportante dimensión de los servicios. En un estudio sobre 1450 empresas en Cánada, Japón,los Estados Unidos, y seis pafses de Europa Occidental, se determinó que en la década de 1990los gerentes darán más y más peso a disponer de telecomunicaciones confiables antes de decidirel ingreso a nuevos mercados o seleccionar nuevos socios (Peters, 1992). No obstante, lasbuenas comunicaciones deben estar respaldadas por la entrega confiable de suministros, lo queimplica no solo eficientes servicios internacionales de transporte sino procesos de produccióntambién eficientes; a su vez, éstos precisan electricidad y transporte interno confiables.

4.26 Los nuevos procesos de producción requieren envfos más pequeños y embarquesmás frecuentes. La necesaria perspectiva multimodal a nivel mundial ha influido directamenteen los métodos y arreglos de transporte. En muchas regiones, el transporte marítimo tienefrecuencias y velocidades cada vez mayores -- particularmente para bienes de alto valor encontenedores-- y un grado de confiabilidad que permite a los transportistas cumplir con suscontratos justo a tiempo. Dos tercios de los servicios hacia y desde los principales puertos delPacifico se proporcionan en un dfa fijo de la semana. Asimismo, en el caso del tráfico internode carga, se ha reforzado la tendencia a pasar de los ferrocarriles a los camiones dada su mayorflexibilidad para responder con rapidez a los cambios en los requisitos de entrega.

4.27 En un estudio sobre los procesos de manufactura en Europa Occidental se señala quedel tiempo total transcurrido entre el suministro de materia prima y la venta minorista final, 2%corresponde a la producción, 5 % al transporte, y 93 % al almacenamiento en las diversas etapasde procesamiento (ONU, 1987). En algunos pafses desarrollados, el uso de la logfstica paramejorar este proceso redujo en 80% el tiempo del ciclo de pedido, en 30% a 70% las existencias,y en hasta 30% los costos del producto final. Un aporte importante provino de la liberalizaciónde las reglamentaciones oficiales que impedían la competencia en el transporte y lascomunicaciones.

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4.28 Los estudios acerca de productos básicos específicos de exportación confirman estanueva situación: en un análisis sobre la importación de bicicletas y calzado a los EstadosUnidos, se determinó que los tres criterios importantes para un producto son el precio, lacalidad, y la entrega a tiempo: "La entrega completa y confiable es fundamental para que losminoristas puedan aprovechar las temporadas de venta máxima y los ciclos de la moda" (Egany Mody, 1990, parráfo 2.10). Dada la brevedad de estos períodos, aun las demoras de unospocos días pueden traducirse en ventas perdidas y rebajas sustanciales de precios. En formasimilar, en un estudio sobre la industria electrónica se determinó que para competir conefectividad en los mercados mundiales no solo se requieren costos bajos de producción sinotambién elevada calidad y rápidos tiempos de entrega (Dahlman, 1990). Esto exige unainfraestructura mucho más sólida que la que poseen los que quieren ingresar a un mercado.

4.29 Los nuevos procesos de producción plantean un difícil desafío para los pafses endesarrollo. A pesar de que muchos han logrado diversificar las exportaciones y aumentar elvolumen de exportación de productos manufacturados --partiendo de una base baja-- es probableque enfrenten ahora una desaceleración, debido en parte a importantes limitaciones de carácterlogfstico. Por ejemplo, los costos de las exportaciones en contenedores desde la India se hanincrementado en un tercio en comparación con el promedio en los pafses asiáticos competidores,y también es más prolongado el periodo necesario para que los productos lleguen a los mercados(Recuadro 4.3). Entre las causas figuran los déficit energéticos, las limitaciones de capacidadde los puertos, carreteras, ferrocarriles y depósito, y las deficientes telecomunicaciones.También son impedimentos de importancia la falta de actualización de la legislación comercialy los procedimientos aduaneros, la gestión no coordinada de los servicios de infraestructura yla limitada disponibilidad de servicios de información. En consecuencia, las importaciones yexportaciones enfrentan prolongadas demoras y altos costos. Los costos de manipulación decontenedores son un 80% más elevados en India que en Japón y Estados Unidos.

4.30 La situación es similar en varios puertos de América Latina. Según la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas, en 1988 el costo demanipulación de una tonelada de acero en Santos, Brasil, era de US$22, en comparación conUS$3,18 en Kaohiung, Taiwan, y US$3,80 en Rotterdam. Entre las principales razones de estoscostos elevados figuran las siguientes: inversión insuficiente, reglamentaciones oficiales, yreglamentos de los sindicatos que exigen demasiado personal, impiden el trabajo nocturno, ysancionan a los operadores privados de terminales que se ocupan sólo de sus propias cargas. Sepreveía que Brasil perdería US$$5.000 millones en posibles exportaciones en 1991, debido a loselevados cargos portuarios (The New York Times, 1991).1/

4.31 Los esfuerzos de la India por exportar programas de computación no se hanequiparado a las expectativas, en parte porque el estado de Karnataka pudo atender sólo la mitadde la demanda contratada de electricidad, lo que obligó a los operadores a adquirir sus propiasunidades eléctricas; una de las compañfas internacionales más importantes trajo su propia antenaparabólica para asegurarse comunicaciones eficientes. Como informa The Economist, estodesalentó las exportaciones de software para computadores y alentó "la exportación de lapoblación india altamente capacitada" (4/5191, pág. 70). La explicación del éxito de algunos

8/ Un billón es 1,000 millionve.

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casos aislados, como las exportaciones hortfcolas de Kenya a los mercados europeos en menosde 18 horas, y las importantes exportaciones de fruta fresca de Chile, reside en la eliminaciónde las trabas burocráticas que habían impedido que las compañías privadas establecieran logfsticasefectivas. Asimismo, Indonesia, Malasia y Tailandia han logrado un crecimiento considerabledel comercio, fundamentalmente creando un marco reglamentario liberal.

Recuadro 4.3Consecuencias de las dericiencias de i¡irraestructuraen las cadenas de comercio internacional de la India

Actuales objetivos del país:

Mlejorar las exportaciones en términos de precios competitivos y cronogramas de entrega.Cadenas de comercio:

* Insumos importados para la industria automotriz y electrónica; y* Productos e\portados, como textiles y prendas de vestir, calzado y artesanías.

Deficiencias de infraestructura que afectan a estas cadenas:

* Déficit de electricidad;* Limitaciones graves de la capacidad de los puertos, caminos, ferrocarriles y depósitos, queintluyen sobre los eronogramas de entrega, costos de existencias y costos de producción de

los factores;* Interrupciones en la cadena de desplazamiento de contenedores;* Deficientes servicios de telecomunicaciones; y* Deficiente conexión de las capacidades de transporte multimodal o combinado.

Causas de las deficiencias de infraestructura:

* Problemas relativos a la administración, como:- elevado número de personal (80% mayor que en Japón y Estados Unidos);- escasa productividad (20% de producción por trabajador, en comparación con Japón

y Estados Unidos);- influencia y acuerdos proteccionistas de sindicatos.

* Problemas operativos, como:- poca disponibilidad de equipos debido a mantenimiento deficiente, tecnología

anticuada, mala administración y falta de piezas de repuesto.* Problemas institucionales, como:

- un laberinto de reglamentaciones, controles e interferencias;- exceso de requisitos de documentación(23 docuinentos para despachar importaciones

y 118 para exportaciones. La preparación de la documentación insume 22 horas).

Las consecuencias de estos problemas en las cadenas de comercio internacional son prolongados períodosde espera y elevados costos de manipulación de contenedores; por ejemplo, los movimientos de cargas enla región norte de la India --la fuente del 70% del comercio del país-- insumen de 10 a 25 días. Peterssugiere que este tiempo se podrfa reducir a tres días. Madrás constituye una excepción, pues laadministracíón del transporte de carga es muy eficiente. Los costos de manipulación de contenedores enla India son 80% más elevados que en Japón o Estados Unidos, en contraste con Singapur, que procesa sindocumentación el 25% doe Hu comercio y transacciones relacionadas con el tranporte.

Fuente: Peters 1992

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4.32 Por lo tanto, los servicios de infraestructura se han vuelto cruciales para el éxito dela dispersión industrial y la diversificación de las exportaciones. No obstante, aun cuando sedisponga ffsicamente de estos servicios, la utilización efectiva de los mismos se ve obstaculizadaa menudo por las polfticas oficiales que comprenden procedimientos engorrosos de concesión depermisos de exportación, que demoran los embarques; reglamentos de transporte y requisitos dedocumentación fragmentados y anticuados que impiden un eficiente transporte multimodal;requisitos de seguro que no cubren los costos de los artículos comerciados y, por ende,incrementan sin querer los riesgos; procedimientos bancarios que impiden la realización detransacciones rápidas, como la emisión de cartas de crédito; y códigos de clasificación de losbienes y servicios locales que no se ajustan a los internacionales. Según Peters, en la India seexigen 23 documentos para despachar importaciones y 118 para exportaciones, mientras queSingapur procesa sin documentación el 25 % del comercio exterior y las transaccionesrelacionadas con el transporte.

Cómo lograr que las operaciones sean confiables

4.33 El concepto de confiabilidad tiene dos dimensiones operativas directas, a saber,primero, la necesidad de determinar el nivel óptimo --o más adecuado-- de confiabilidad para ungrupo de usuarios. Se debe considerar la confiabilidad como un concepto económico, pues losproveedores y los usuarios sólo están interesados en optimizarla por razones de costo. Por lotanto, es preciso realizar un análisis de costos-beneficios de la confiabilidad, vinculando la ofertacon la demanda en cada mercado. La segunda dimensión es evaluar, en un caso particular, siun programa de acción que apunte solamente a aumentar la confiabilidad diferiría de unoconvencional dirigido a aumentar la productividad de todo un servicio de infraestructura. Estees el meollo del asunto: prestar atención a la confiabilidad también debería significar considerarla productividad desde una perspectiva diferente y, se espera, más efectiva.

4.34 Análisis de costos-beneficios. Como antecedente del presente documento, se hapreparado un marco completo para un análisis de costos-beneficios de la confiabilidad.(Humplick, 1991) (Fig. 4.2). Aquf se destacan los puntos prinicipales, a saber:

4.35 Para llevar a cabo un análisis de costos-beneficios de la confiabilidad, deberíatomarse como unidad un ciclo completo de actividad, subdividido en ciclos menores. Ejemplosde ciclos completos pueden ser: uno multisectorial, que se centre en un producto paraexportación, o cualquier ciclo establecimiento agrícola-mercado, o fábrica-mercado. El usuarioo un organismo de planificación tienen en sus manos la perspectiva del ciclo completo, pero cadapaso podría estar en manos de un proveedor diferente. Por ejemplo, un sistema de ferrocarrileses sólo un subsistema de una cadena de comercio internacional. (Figura 4.3)

Figura 4.2Representación holística de la confiabilidad de la infraestructura.

:Insumos y-

Proceso deproducción de Producción.

» :: de la .actividaaes de uso industria

' Costo de \ Produccións bS isunoS del comercio

> Respuesta dinámica del ConfiabilidadUsuario a la confiabilidad * Capacidad

Uso de la infraestructura * Costo

l l ~~~~~~Información a los proveedoresRespuesta de la oferta Falla percibida

Proceso de suministrode sistemas de l-4 Las industrias que producen bienes comerciablesinfraestructura dependen de la infraestructura como insumo. La

confiabilidad, capacidad, y costo de los servicios deinfraestructura, en cualquier punto, dependen de lasprácticas de gestión y mantenimiento de losproveedores de servicios, y de las respuestas dinámicasde todos los usuarios a la falta de confiabilidad de lainfraestructura. Los usuarios exigen diferentes nivelesde confiabilidad, según su actividad particular, yFalla percibida adoptan estrategias para aumentar dichos nivelescuando no se ajustan a sus necesidades. La medida enque se sigan estas estrategias puede ser informaciónútil para que los proveedores de infraestructura tomenlas mejores decisiones de inversión para aumentar laconfiabilidad o la capacidad de los sistemas.

Fuente: Humplick, 1991

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Figura 4.3Líneas de ferrocarriles al servicio de la industria

Puntos de recolección yentrega

INDUSTRIA 1 INDUSTRIA 2

Playas intermedias

Playa NPlayaM

PayaA

Playa F

Víes férreas de recolección y distribución

. que unen los puntos

AL FERROCARRIL X AL FERROCARRIL Y

¡ente: Humplick, 1991

| ~~~~~~~~~~~~~~~~- 51 -

4.36 El componente siguiente en un análisis de costos-beneficios es un estudio de lasopciones que disponen los proveedores para aumentar la confiabilidad. Es obvio que una de lasformas es lograr una mayor eficiencia operativa pero, además, los proveedores puedenproporcionar redundancia en las etapas de diseño e inversión. Se trata de un concepto técnicocomplejo, pero es esencial para asegurar la confiabilidad de varios componentes de lainfraestructura 9/. El marco conceptual se ocupa después de las opciones del usuario parareaccionar ante la poca confiabilidad. Las alternativas son, entre otras, seguir demandando elservicio poco confiable, a falta de otras opciones; cuando sea factible, conseguir serviciosalternativos; ejercer presión, ya sea individual o colectivamente (voz); disminuir o cesar lademanda del servicio, reduciendo o descontinuando su propia producción, o cambiando deubicación. El marco incluye entonces la estimación de los costos -- privados y sociales-- de lafalta de confiabilidad y los cálculos de costos-beneficios.

4.37 Atención a la confiabilidad para mejorar la productividad. El énfasis en laconfiabilidad, más que en el desempeño general de un organismo, permite concentrarse mejoren la productividad y, en muchos casos, revela la necesidad de un enfoque multisectorial ymultiorganizacional. Lo esencial de una mayor atención en la confiabilidad es la concentraciónen la productividad de una o unas pocas de las actividades que cumple un proveedor,supuestamente aquellas en que es mayor el resultado potencial de un servicio de más calidad,como el tráfico de contenedores en un puerto, una sección de un ferrocarril, una ciudad en unared de telecomunicaciones, o una planta de generación en un sistema de electricidad. Laalternativa es la manera en que se realizan la mayoría de los análisis de desempeño, tomandocomo unidad un organismo en su totalidad --un puerto, una compañfa de telecomunicaciones, oun ferrocarril. La hipótesis que apoya el primer método es que mediante la concentración en unaactividad más limitada, que requiere estándares más elevados, se aclara la naturaleza de lasmejoras operativas requeridas y se aumentan las posibilidades de mejoramiento. Se prevé quelos estándares operativos más elevados logrados a través de este método ejercerán un efecto sobreel resto de la entidad, y que se podrá avanzar más rápido con un rumbo más cierto, o sea, quelos usuarios que verdaderamente necesiten mejores servicios los obtendrán con mayor celeridad.

4.38 Este enfoque tiene ciertos riesgos; uno es que se tomen recursos de otros servicios,lo que quizás reduzca su calidad y productividad, o que el efecto en el resto de la unidad nuncallegue a materializarse, particularmente si el usuario enfrenta muchos factores exógenosnegativos. Estas posibilidades se deben sopesar en cada caso, pero el enfoque pareceprometedor. A menudo se ha intentado la alternativa de centrarse en un organismo entero perono ha funcionado.

4.39 La otra forma de usar la confiabilidad para mejorar el desempeño es considerar latotalidad de los ciclos multisectoriales y multimodales, como en el caso de exportaciones claveo de una industria. Se necesitaría coordinación entre los organismos para mejorar lasoperaciones en un ciclo completo. Esta perspectiva de ciclo completo es particularmente útil parala planificación que realiza una entidad pLública o privada, para entender todas las repercusiones

9/ Por ejemplo, la capacidad redundante puedo ser activa cuando se usa en su totalidad en todo momento;pasiva cuando eutá latente y me la activa cuando se necesita, o auxiliar, una solución intermedia.

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de una actividad y ayudar a identificar los estrangulamientos en el ciclo. Se puede usar un

análisis similar para la gestión de polfticas sectoriales, ya sean industriales, de infraestructura,

o de comercio exterior. Tal análisis hace que los proveedores individuales tomen conciencia de

que forman parte de un ciclo, y permite ejercer presidn sobre los usuarios u otros proveedores

en el ciclo. Los costos totales de la falta de confiabilidad se hacen más evidentes y

cuantificables. De manera más general, una mayor concentración en la confiabilidad de los

servicios proporciona a los programas que procuran incrementar la productividad de los

proveedores de infraestructura y la calidad del servicio un objetivo claro y cuantificable.

También ayuda para que esos programas sean tangibles y útiles para los clientes que necesitan

mejores servicios.

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Capitulo 5

Reorientación de la infraestructura hacia la demanda:Utilización de mercados y del sector privado

5.1 Como se señalara anteriormente, una de las causas principales de la bajaproductividad de los servicios de infraestructura en los países en desarrollo parece ser suorientación hacia la oferta, con hincapié en la prestación de servicios. Esto se debe en granparte a la posición monopolista de los servicios y a una tendencia de la administración aconcentrarse en los aspectos técnicos de la operación. Por lo tanto, en este informe se examinaprincipalmente la necesidad de aumentar la productividad de los servicios de infraestructura através de una mayor orientación hacia la demanda. El desarrollo institucional es un componentefundamental para lograr este objetivo y el presente documento se concentra en dos enfoques queapuntan a ello. Primero, se supone que los mercados competitivos y una mayor participacióndel sector privado constituyen la forma más efectiva de lograr una orientación hacia la demandalo que se analiza en este capítulo y en el próximo. Segundo, si no es factible lograr lacompetencia y la participación del sector privado, es preciso simular sus efectos a través desustitutos de la competencia, dos de los cuales son particularmente pertinentes a lainfraestructura: descentralización administrativa y mayor participación de los clientes ybeneficiarios; estos sustitutos se examinan en el Capitulo 7. En el análisis se parte del supuestoque las polfticas y las instituciones en todo el pafs -- como la liberalización del comercio-- tienenpor meta impulsar la competencia.

5.2 Es indudable que otras cuestiones de carácter institucional también son importantespara aumentar la productividad de la infraestructura. El fortalecimiento institucional y lareforma de las polfticas sectoriales, como es tradición, continuarán siendo elementosfundamentales en la estrategia del Banco. Después de todo, en cuanto a lograr objetivos dedesarrollo institucional, los proyectos de infraestructura han tenido más éxito que la mayoría delos proyectos en otros sectores.

El papel de los mercados competitivos

5.3 Aunque el tema de la función que desempeñan los mercados competitivos en el logrode una eficiente asignación de recursos se ha tratado extensamente, sólo en los últimos tiemposse ha ampliado la atención para analizar en profundidad los efectos de los mercados sobre el usode los recursos. Una caracterfstica fundamental de los mercados competitivos es queproporcionan incentivos y desincentivos para un desempeño institucional eficaz. La competenciaorigina presión --y disminuye el comportamiento discrecional en una organización-- e impone unadisciplina que lleva a un mejor desempeño. Por estas razones, la manera más simple y eficazde lograr una orientación hacia la demanda es ampliar el dominio de los mercados competitivos.Cuanto mayor sea la proporción de servicios de infraestructura que se puedan operar en marcosrazonablemente competitivos, mejor será. En el análisis para el presente documento, se

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concluyó que en la mayoría de los países en desarrollo se puede ampliar el alcance de los

mercados competitivos en materia de infraestructura, pero que su potencial varia

considerablemente según los sectores, algunos de los cuales deberían seguir siendo entidades

públicas. Además, la capacidad reguladora del gobierno es un componente clave en el papel

que pueden cumplir los mercados competitivos.

5.4 Expansión de los mercados competitivos. Existen tres formas principales de

expandir los mercados competitivos en lo relativo a la infraestructura. La primera consiste en

adaptar las innovaciones tecnológicas para reducir las economías de escala y posibilitar la

participación de una mayor cantidad de proveedores, o bien para permitir la fijación de preciosde los servicios en casos en que ello no era posible anteriormente. La segunda, a menudo muy

relacionada con la primera, consiste en innovaciones institucionales, e incluso legales, que

reestructuran o dividen los mercados de forma tal de hacer posible la participación de una mayor

cantidad de proveedores. La tercera opción es desmantelar un clima inhabilitante, eliminar la

maraña de reglamentos, restricciones e intervenciones del gobierno que impiden el

funcionamiento de los mercados. Es probable que todavía se necesite regulación para que el

juego sea parejo.

5.5 La concepción convencional acerca de la naturaleza monopolista de muchas

actividades de infraestructura se origina en las tecnologías disponibles décadas atrás. Sin

embargo, éstas han evolucionado considerablemente en los últimos años; así, por ejemplo, la

nueva tecnología en materia de generación térmica hace que resulte económico generar

electricidad en una escala mucho menor que antes. Además, los cambios institucionalespermiten separar la generación de la transmisión y la distribución, y la entidad que se ocupa de

la distribución puede tener una posición más monopolista. Las innovaciones tecnológicas en

materia de telecomunicaciones también permiten una mayor competencia al hacer posible que

varias compañías presten diferentes tipos de servicios. Los grandes progresos de las dos últimas

décadas en materia de herramientas para la toma de decisiones y sistemas de bases de datos han

sido una gran ayuda para los servicios de infraestructura complejos y que requieren

administración intensiva como los ferrocarriles, para mejorar su capacidad de funcionarcompetitivamente. Otros avances, como los medidores de agua y otros mecanismos para la

determinación de cargos por uso de caminos, también han permitido que las operaciones se

asemejen más a las de los mercados competitivos.

5.6 No obstante, el cambio tecnológico se sigue tratando como un desarrollo exógeno.

Lo que no se ha hecho es invertir esta perspectiva: dado que ahora se considera que los

mercados competitivos son una de las formas más efectivas de aumentar la productividad de la

infraestructura, las innovaciones tecnológicas deben apuntar a ese objetivo; es preciso investigarmás sobre esta cuestión.

5.7 Las numerosas innovaciones institucionales que permiten la expansión de la

competencia se dieron en su mayor parte en los pafses desarrollados. Las más importantes

fueron los intentos de dividir las grandes entidades de infraestructura a fin de que las partes

compitieran entre si o con otras entidades. Son típicas las siguientes divisiones: las compañíasnacionales de electricidad, telecomunicaciones o abastecimiento de agua, en unidades regionaleso funcionales; los ferrocarriles, en compañfas que manejan servicios de diferentes tipos, como

cargas, pasajeros, y trenes suburbanos, o en compañías para el mantenimiento de las vías y otras

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para los servicios (Moyer y Thompson, 1992); los puertos, en compañías a cargo de muelles oservicios individuales que compiten entre sí. Es necesario distinguir entre los cambios queverdaderamente resultan en más proveedores al servicio del mismo mercado y las medidas queconstituyen formas de descentralización, como la regionalización de una compañía nacional desuministro de agua.

5.8 La competencia también se puede aumentar por medio del acceso irrestricto a losmercados --o sea, la competencia por el mercado--, una forma importante de hacerlo en lo querespecta a la infraestructura (véase Baumol, Panzar y Willig, 1982). El alcance y las técnicaspara que haya acceso irrestricto a los mercados se han desarrollado considerablemente en losúltimos años. Varias de las siguientes actividades, que continuarían operando como monopolioso cuasi monopolios en el sector público tienen gran potencial: abastecimiento de agua, puertos,aeropuertos, carreteras por peaje, y transmisión y distribución de electricidad. En lo querespecta a esto, la forma de mejorar la efectividad del acceso irrestricto constituye una tareaimportante. Este tema se discute en el próximo capítulo cuando se examinan las concesiones.

5.9 Una forma de ampliación de los mercados competitivos que viene generalizándosecada vez más podría denominarse "competencia dentro de la oferta": las entidades públicas queproveen infraestructura subcontratan con otras sean públicas o privadas y a través de unalicitación pública la ejecución de varias actividades, como mantenimiento, reparaciones, cobrode tarifas, o funcionamiento de servicios específicos. Si no hay connivencia en lasubcontratación, este sistema resulta una manera efectiva de incorporar competencia y aumentarla productividad operativa.

5.10 Diferencias sectoriales. Algunos subsectores de la infraestructura se prestan mása los mercados competitivos que otros; las posibilidades dependen de la medida en que cadasubsector se aproxima a un bien público o privado. Los criterios para distinguir entre bienespúblicos y privados son la posibilidad de exclusión y de extracción o el grado de consumoconjunto. Cuanto más manifieste un bien estos rasgos, mayores serán las posibilidades deoperarlo competitivamente. Otra característica importante es que algunos bienes no públicospueden constituir también monopolios naturales (Triche, 1990; Savas, 1982).

5.11 La posibilidad de exclusión es el grado en que puede excluirse a un usuario potencialde un bien o servicio si no cumple con las condiciones fijadas por el proveedor. A pesar de quela exclusión es fácil en el caso de muchos bienes (por ejemplo, bienes con un precio unitario enuna tienda), varia según la eficacia en función de los costos de la asignación de los bienes. Laimposibilidad de excluir a las personas plantea el problema de los aprovechadores que viajan sinpasaje, es decir de aquellos que pueden consumir un bien o un servicio sin pagar. Por ejemplo,un problema en materia de asignación de costos de mantenimiento vial es identificar quién debepagar, puesto que excluir a los aprovechadores no es práctico. De la misma manera, lasdificultades en la supervisión del consumo de electricidad en asentamientos ilegales implican quela asignación de costos entre los usuarios requiere mayor fiscalización. La forma de asegurarsede que los que consumen participan en el costo de producción no es simplemente una opciónentre producción del mercado o producción del gobierno, y aun cuando el gobierno no produzcael bien, puede ayudar a organizar la producción.

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5.12 La posibilidad de extracción se refiere a la medida en que el consumo de un serviciopor parte de un usuario disminuye la capacidad de consumo de los otros, sin elevar los costosde producción. La posibilidad de extracción varfa según los distintos servicios deinfraestructura; por ejemplo, la utilización de una carretera por un vehículo por lo general noafecta la utilización por otros pero, en ciertos umbrales de utilización, puede haber congestióno deterioro de la carretera. La contaminación aguas arriba disminuye la capacidad de consumoaguas abajo. Con frecuencia se tiende a crear un excedente de capacidad en materia deproducción de electricidad, de manera que el consumo por parte de un usuario no afecte ladisponibilidad para otros.

5.13 De acuerdo con estas dos características, se puede hacer una clasificacióncuatripartita de los bienes (y servicios): bienes públicos, con escasas posibilidades de exclusióny de extracción; bienes privados, con grandes posibilidades de exclusión y extracción; bienes concargo, escasa posibilidad de extracción y elevada de exclusión; bienes de propiedad común,elevada posibilidad de extracción y escasa de exclusión (Cuadro 5.1). Esta clasificacióntentativa es el primer paso en la determinación de medidas institucionales apropiadas. Los dosextremos sugieren en principio formas de proveer servicios de infraestructura a través delgobierno (bienes públicos) o del mercado competitivo (bienes privados), aunque las alternativasinstitucionales para los bienes con cargo y los de propiedad común son menos directas. Lacuestión práctica es en qué medida estos dos últimos tipos de bienes, valiéndose de los adelantostecnológicos e institucionales, pueden aproximarse a las condiciones de los bienes privados yfuncionar bajo competencia. En cada caso, el potencial exacto dependerá de factores como ladimensión del mercado y los marcos macroeconómicos e institucionales.

5.14 En el caso de bienes más privados, resulta más apropiada la dependencia de lasfuerzas competitivas externas (cuando hay mercados de acceso irrestricto), pero en el de bienesmás públicos, se torna fundamental el uso de sustitutos de la competencia. Los caminosconstituyen un ejemplo claro de la dificultad de aplicar los criterios del mercado competitivo:es interés de todos usar el servicio, pero interés de nadie pagar por él. Dado que es difícilexcluir a alguien, los caminos se sobreutilizan; sin embargo, este es uno de los casos en que losavances tecnológicos, como la fijación electrónica de precios, podrían cambiar la fndoleeconómica de la actividad haciendo factible la recuperación de costos, por lo menos en el casode algunos caminos. Ciertas formas de infraestructura se prestan a combinaciones dealternativas, como en los casos en que se pueden separar la generación y la distribución deenergía eléctrica; pese a que existen algunas economías de escala en la generación, seria factibleun mercado relativamente competitivo, pero la transmisión y la distribución probablementetendrían que operar como monopolios reglamentados.

5.15 El potencial de los mercados competitivos en cuanto a servicios de infraestructuraen circunstancias "promedio" son mucho mayores que lo que se suponía apenas unos años atrás.Pero, igual importancia tiene el hecho de que probablemente algunos servicios nunca llegarán

a ser apropiados para un mercado competitivo, como la mayorfa de las carreteras interurbanasy las calles de las ciudades, las grandes redes de abastecimiento de agua y las principales redesde riego, y la generación hidroeléctrica. Estos servicios quizás se aproximen más a la defensay la administración de justicia que al transporte vial o las telecomunicaciones. Los gobiernosdeben aceptar que probablemente estas actividades permanecerán en el ámbito público comomonopolios. En lo que se refiere a carreteras, el documento del Departamento deInfraestructura y Desarrollo Urbano sobre cargos a los usuarios y responsabilidad, propone varias

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Cuadro 5.1Posibilidades de la infraestructura para la competencia

Posibilidad de exclusión

Escasa Elevada

Posibilidad de extracción

Bienes públicos Bienes con cargocalles de las ciudades carretera con peajecaminos rurales locales telecomunicacionesEscasa vías de agua puertoscarreteras aeropuertostratamiento de aguas residuales sistemas de agua urbanos

transmisión de electricidaddistribución de electricidad

Bienes de propiedad común Bienes vrivadossistema de riego transporte carreterosistemas de agua rurales transporte urbanoElevada generación hidroeléctrica transporte ferroviariogeneración térmica almacenamiento de aguadrenaje de aguas pluviales riego en explotaciones agrícolas

formas de simular presiones competitivas a través de medios administrativos y de otra índole(Heggie, 1991). Es lamentable, sin embargo, que el énfasis en la importancia de los mercadoscompetitivos y la privatización haya apartado la atención de la necesidad de seguir buscandoformas de mejorar el desempeño de los monopolios o cuasi monopolios (Capftulo 7).

5.16 Los bienes con cargos y de propiedad común también experimentan algunosproblemas graves y de difícil solución. Por ejemplo, una de las dificultades de los bienes depropiedad común como algunos sistemas de abastecimiento de agua, es cómo asegurarse de quelos individuos tengan incentivos para contribuir a la producción y conservación. Si no puedeexcluirse a los individuos, o si la dimensión excesiva del grupo impide asignar responsabilidades,los aprovechadores pueden medrar.

El papel del sector privado

5.17 Se ha venido ejerciendo creciente presión a fin de encontrar alternativas para laprestación de servicios de infraestructura a través del sector público en razón de ciertos factoresdeterminantes como las grandes obligaciones que pesan sobre el ingreso corriente y falta de

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capacidad de endeudamiento que limita las posibilidades de los gobiernos para financiarinversiones de gran envergadura, al mismo tiempo que la demanda de muchos tipos deinfraestructura está aumentando con mayor rapidez que la población o los ingresos. Y el costode oportunidad de la financiación de la inversión por parte de donantes se está elevando dado queéstos han ampliado sus operaciones para financiar las reformas de polfticas. Otros factores quefomentan la privatización son que la capacidad de gestión del sector público se ha estirado almáximo y que algunos gobiernos se han convencido en razón de la eficiencia de que la inversiónprivada es más eficiente que la pública (Bennet, 1981; Butler, 1985; Hatry, 1983; Roth, 1987).A pesar de que la forma más efectiva de lograr orientación hacia la demanda es a través delsector privado en un mercado competitivo, la tendencia actual a la privatización de lainfraestructura puede resultar excesiva. Las posibilidades de privatización varían según lossubsectores, y aun en el caso de aquellos con buen potencial, se deben considerar otros factoresantes de concebir políticas de privatización de la infraestructura. (Banco Mundial, 1992)

5.18 La privatización como un continuo. La participación del sector privado puedeadoptar varias formas: la más sencilla y obvia es un servicio prestado por un operadortotalmente privado, pero otras alternativas incluyen las empresas conjuntas privadas-públicas, lascontrataciones, las licencias y concesiones, una variedad de esquemas de construcción-operación-transferencia (COT) y el voluntarismo y la autoayuda. En el Capítulo 6 se examinan losesquemas COT y de concesiones, mientras que los aspectos relativos al voluntarismo y laautoayuda se reseñan en el Capftulo 7.

5.19 Condiciones previas para la participación del sector privado. Aparte de unadecuado marco jurídico e institucional a nivel del país, las condiciones previas para una exitosaparticipación del sector privado son un clima competitivo o bien una efectiva capacidad regularia,participantes adecuados, y una cuidadosa planificación de la privatización.

5.20 En muchas operaciones de privatización no se ha prestado suficiente atención a lacompetitividad de los mercados pertinentes. Es probable que se requiera una cuidadosaregulación para evitar la colusión y el comportamiento oligopolfstico, como, por ejemplo, en elcaso del segundo proyecto de mantenimiento y rehabilitación vial de Belice y del proyecto demantenimiento de caminos secundarios de Guatemala. A pesar de que los dos proyectosrequieren la contratación de mantenimiento, en uno y otro es mínima la referencia a la necesidadde una industria privada de la construcción viable y competitiva, virtualmente inexistente enambos paJses. En un estudio sobre la contratación en Honduras realizado por Moore y otros(1987), se llega a conclusiones similares, destacando también la necesidad de examinar el marcopolítico, legal y regulario; se concluye que el permitir que el sector privado opere sin un climacompetitivo podrfa derivar en ineficiencia, colusión y sesgo de la oferta. Parte de estos efectosnegativos se puede mitigar autorizando la participación de las empresas extranjeras junto con lasnacionales, como se hace en Guatemala y Honduras. Las consecuencias negativas pueden serpeores en los casos en que predominan las condiciones de monopolio natural, como en elabastecimiento de agua (Triche, 1990).

5.21 El segundo proyecto de carreteras de Ziimbawbe es un buen ejemplo de un esfuerzopor fortalecer la capacidad del sector público y a la vez fomentar la competitividad. El Bancoy el gobierno acordaron utilizar una combinlación) de unidades de construcción pública y porcontratistas, algunas de las cualies habrían de scr por administración (trabajo realizado por el

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personal del organismo público). Se pagaría a estas unidades sobre la base de la tasa mediacorrespondiente a ofertas competitivas para trabajos similares; el arrendamiento de equipos yvehículos por estas unidades a precios menores que los del mercado, constituía un subsidioparcial. La razón para otorgar subsidios mientras se intenta fomentar la competencia es queéstos aseguran cierta continuidad en la prestación. El problema de la continuidad no surgesolamente en los países en desarrollo: en los Estados Unidos, suscitan inquietud las posibilidadesde interrupción de los servicios contratados debido a huelgas, bancarrota o desaceleración en laempresa privada. Si el gobierno sigue prestando parte de un servicio, hay menos probabilidadesde que esto ocurra: la ciudad de Nueva York contrata los servicios de recolección de basura,pero mantiene una pequeña flota para asegurar un nivel mínimo de continuidad y precioscompetitivos del sector privado, y evitar actitudes oligopolistas (Stevens, 1987). Además, seha demostrado que un patrón de medición "independiente" --el gobierno, en este caso--, es útilpara impedir que los ganadores originales de la licitación obtengan ventajas injustas en rondasposteriores. Esta práctica podría cobrar aún mayor importancia si los niveles previos decompetencia son bajos o existen monopolios locales.

5.22 La industria de la construcción constituye otro ejemplo: Kirmani (1987) haidentificado estrangulamientos clave en el desarrollo de las industrias de construcción nacionalesdel sector privado. A pesar de su extensa actividad en la esfera de la construcción, el historialdel Banco en lo que respecta a desarrollo de contratistas nacionales no es auspicioso, debido enparte a que los gobiernos no se han comprometido firmemente a fomentar la industria más alláde su interés inmediato. En parte, el problema deriva de un inapropiado marco institucional yde polfticas. Entre los obstáculos más graves figuran la falta de interés del gobierno por losproblemas de la industria de la construcción; procedimientos de adquisición mal administrados;dificultades en la importación de equipos, repuestos y materiales; inadecuados arreglosinstitucionales en materia de crédito, cauciones y seguro, y demoras en el pago a los contratistas.Por lo tanto, a veces hay que tomar medidas especiales para el desarrollo de los contratistas

privados. Por ejemplo, en el séptimo proyecto de carreteras de Madagascar, se contratarántodas las obras de rehabilitación y mantenimiento periódico. A fin de facilitar el desarrollo dela industria, se ha preparado un amplio plan de capacitación; los contratistas competirán paraingresar al plan y las obras en el terreno serán ejecutadas con asistencia administrativaproporcionada dentro del plan. Una vez finalizada la etapa de capacitación, los contratistas quehayan mostrado un desempeño satisfactorio podrán participar en las licitaciones. El proyectotambién prevé que el pago se efectúe al principio para aminorar los problemas de liquidez de laspequeñas empresas licitantes del lugar.

5.23 En el proyecto del corredor norte de transporte de Malawi se ha realizado unesfuerzo consciente para asegurar incentivos para el desarrollo del sector privado. Se crearánCentros de Carga, que serán responsables de estas operaciones. Tres entidades participarán enla propiedad y administración: el Gobierno, una sociedad paraestatal y matriz de losFerrocarriles de Malawi, y una empresa mixta que comprende a inversionistas privados del pafs,Ferrocarriles de Malawi y la Comisión de Control de Petróleo. El Gobierno transferirá losbienes l la entidad paraestatal, los cuales a su vez serán arrendados a las compañfas que manejanlos Centros de Carga-- que administrarán, promoverán y comercializarán el uso de lasinstalaciones y del corredor norte de transporte. La intención es reducir los riesgos y alentarla participación del sector privado. E:stas disposiciones proporcionan incentivos para el buendesempeño de las partes. La empresa p.raestatal responsable de la supervisión del uso de los

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activos e instalaciones tiene un interés financiero directo en el éxito de los Centros de Carga.Se prevé que mejorará el desempeño financiero de otros servicios de transporte a raíz del éxitodel corredor norte. Los inversionistas privados compartirán pérdidas y ganancias, aunque noasumen la totalidad del riesgo que supone la empresa. El Gobierno es el garante en últimainstancia.

5.24 En Cóte d'Ivoire el sector privado participa también a través del arrendamiento,"affermage", conforme al cual la municipalidad construye una instalación y contrata con unaempresa privada su funcionamiento y mantenimiento. En este caso, el gobierno contrata elabastecimiento de agua de Abidján con la Société de Distribution d'Eau de la Cóte d'Ivoire(SODECI), una entidad privada; mantiene el control sobre la fijación de precios, y lamunicipalidad recibe una comisión para amortizar los costos de construcción (Lewis y Miller,1986). Hubo varios inconvenientes en el funcionamiento de SODECI; hasta 1987 se lecompensaban los déficit, y debido a que la Dirección del Agua (centralizada) tomaba lasdecisiones en materia de inversiones -- que no suponían para SODECI-- las optimistasestimaciones del potencial de consumo produjeron sobreinversión. Esta situación se advertfacon claridad en las zonas rurales, donde un diseño excesivo para las necesidades, el exceso enlas construcciones, la escasa supervisión por parte de SODECI y la falta de incorporación deiniciativas comunitarias, hicieron que el servicio de agua en las zonas rurales se subvencionarapor medio de las elevadas tarifas impuestas a los usuarios urbanos (Proyecto de agua ysaneamiento de Cóte d'Ivoire, 1990; Triche, 1990).

5.25 De hecho, en muchos acuerdos contractuales, los problemas principales son loscostos y los riesgos y es posible encontrar distintas formas de aliviar de estas cargas al sectorprivado. En los Estados Unidos, los gobiernos locales y estatales forman regularmentesociedades públicas-privadas para prestar muchos servicios de infraestructura. Se usan mucholos planes de arriendo y recompra y las inversiones iniciales se basan en la capacidad del sectorpúblico para financiar obras de gran escala cuyo funcionamiento y mantenimiento se arrienda alsector privado; la municipalidad recibe una comisión para amortizar la deuda inicial. Estesistema se usa cada vez más para los aeropuertos y otras instalaciones en que los costos inicialesy los riesgos para el sector privado son elevados (Pagano y Moore, 1985). Los costos demantenimiento son responsabilidad del arrendatario. Hay muchas posibilidades de aplicar estetipo de relaciones en los países en desarrollo, en los que la carga que supone el volumen de lainversión inicial y la cuestión del riesgo son aún más problemáticas, mientras que la necesidadde asegurar la responsabilidad y la eficiencia operativa es mayor.

5.26 Una última condición previa de importancia en muchos pafses en desarrollo es lacapacidad del sector público para preparar las unidades que se privatizarán. A pesar de que enla maybría de los casos se deberfan privatizar las empresas públicas sin tratar de reestructurarlas,la reestructuración o redimensionamiento, si es necesaria, es un emprendimiento sumamentetécnico y muy pocos gobiernos disponen de la pericia necesaria en los lugares adecuados. Lapreparación y negociación de tin acuerdo -- por ejemplo, el precio y los métodos de financiación--son también tareas muy técnicas pero la pericia necesaria se puede obtener de los bancosinversionistas o consultores a un costo elevado. No obstante, el sector público necesita lacapacidad para negociar con los banqueros o consultores, evaluar su trabajo y asegurar que susrecomendaciones y las medidas que adopta sonl de público interés. No se requiere una granorganización para obtener de esta capacidad, sinio Unios pocos profesionales bien calificados e

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independientes desde el punto de vista político y técnico (Israel, 1990). En un reciente estudiosobre los servicios municipales de recolección de residuos sólidos en América Latina serecomienda cautela a este respecto.

Es importante que existan organismos públicos capaces de negociar y supervisar loscontratos de manera eficiente, evitando cargas innecesarias sobre los operadoresprivados. Lamentablemente, en los países en desarrollo, los administradoresmunicipales (públicos) de los servicios de recolección de residuos a menudo carecende preparación profesional práctica y la rotación es elevada, lo que impide lacontinuidad y coherencia en las negociaciones con el sector privado. Los proyectosde fortalecimiento municipal, financiados por el Banco, y otro(s) organismo(s)pueden proporcionar capacitación y asistencia técnica en esta esfera (Bartone yotros, 1990, pág. 9)

El papel fundamental de la regulación

5.27 Quizás el aspecto más importante --y más descuidado-- de las reformasinstitucionales en curso en la mayoría de los países en desarrollo, sea la necesidad de reglar losservicios de infraestructura públicos --y privados, la contrapartida clave del papel máspreponderante de los mercados competitivos y el sector privado. Las políticas de liberalizaciónimplican que los gobiernos ya no suministrarán directamente los servicios ni controlarán losprecios o las cantidades producidas, pero deben reglar el funcionamiento de los mercadoscompetitivos y no competitivos. Los servicios de infraestructura requieren tres tipos deregulación: para los mercados competitivos, para los monopolios y los mercados oligopolistasy para los subcontratistas de las empresas u organismos públicos.

5.28 En primer término, incluso en mercados plenamente competitivos -- que son escasosen el caso de la infraestructura a excepción probablemente del transporte vial o de navegacióncostera si está abierto a la competencia internacional-- el gobierno debe fijar reglamentacionespara asegurar que las reglas del juego son claras y aplicables a todos los participantes por igual.Las reglamentaciones estipulan normas técnicas y de seguridad, leyes laborales y normas

financieras y ambientales. Estas últimas pueden entrañar importantes soluciones de compromisoen lo económico que, por lo general, requieren prolongadas negociaciones. Aun si un mercadoes con¡petitivo, los gobiernos necesitan un mfnimo de fiscalización --no intervención-- paraasegurar que lo siga siendo, de que el ingreso es irrestricto y de que no existe colusión entre losproductores.

5.29 En segundo término, la tarea es mucho más compleja en lo que respecta amonopolios y oligopolios. El gobierno debe supervisar los monopolios y poder intervenir enmateria de precios, niveles de inversión, tasas de rentabilidad de los activos, u otras medidas deldesempeño, si tales indicadores insinúan que se utiliza mal el poder de monopolio. Este temaya se ha tratado extensamente. En tercer término, un aspecto que a menudo se descuida es laregulación interna, en los casos en que las empresas públicas u organismos centrales contratano conceden licencias a los operadores del sector privado para la ejecución de varias tareas. Estose contrapone a la regulación externa, función que cumplen los organismos gubernamentales.El organismo público debe tener la capacidad interna de supervisar a los contratistas y asegurar

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que la obra cumple con las especificaciones; dicho de otra manera, es la entidad reguladora deestos contratistas.

5.30 Desmantelamiento del clima inhabilitante. Una estrategia reguladora eficaztambién necesita desmantelar el clima inhabilitante eliminando los reglamentos innecesarios (yla consiguiente tramitación burocrática). Gran parte de la disminución de la productividad delos servicios de infraestructura de los últimos tiempos se ha atribuido a la expansióndescontrolada y contradictoria del marco regulario y legal asociado con la actividad comercial.La carga que implica el cumplimiento de normas excesivamente complejas ha desalentado la

participación privada en los casos en que estos empresarios podrían proporcionar serviciosespecíficos como, por ejemplo, el transporte local en pequeña escala, y los programas demantenimiento y construcción de caminos en zonas rurales. Los empresarios que venseveramente limitadas sus oportunidades de competir y no pueden cambiar la polftica delgobierno a través de la voz, se retiran ("salen") de los mercados formales (Hirschman, 1970).

5.31 En el proyecto de electricidad Pakistán, a pesar de los esfuerzos por crear incentivospara que el sector privado participe, el interés de éste estaba disminuyendo. En 1985 elgobierno anunció medidas para revertir esa situación: incentivos fiscales especiales, ampliaciónde las treguas para el impuesto a los ingresos, y exenciones de los derechos de importación deequipos. No obstante, hubo poca respuesta. Los estudios que se habfan llevado a cabo antesde la evaluación inicial señalaban que los procedimientos de evaluación ex-post y revisiónconstitufan uno de los impedimentos principales para la participación del sector privado; losprocedimientos engorrosos, con la intervención de personal no suficientemente capacitadoocasionaban increfbles demoras. La presión por acelerar las revisiones llevó a evaluaciones"ad hoc", incertidumbre, falta de uniformidad, y desinterés de los inversionistas. En elpréstamo para fines de ajuste del sector electricidad de Colombia (12/87), se observó que paralograr una mayor eficiencia y efectividad en la producción de energía, era preciso abordar elproblema del "marco regulario altamente legalista". Los prolongados procedimientos y lasengorrosas reglamentaciones locales afectan cada uno de los aspectos de la ejecución de losproyectos.

5.32 La necesidad de una reforma procesal también constituye una cuestión de interéspara los donantes. Carapetis y otros (1984) señalan las consecuencias de las normas rfgidas parala construcción de caminos que requieren métodos con uso intensivo de capital, cuando a menudofuncionan mejor las alternativas basadas en la comunidad. Además, el exceso de regulaciónpuede tener otros efectos negativos. En Filipinas, las estructuras tarifarias sancionadasoficialmente suponen a menudo operaciones sobre los caminos pavimentados transitables en todomomento. Por lo tanto, los operadores privados rara vez solicitan permisos para cubrir caminosno pavimentados. Como resultado, en estas secciones operan transportadores informales quecobran de dos a cuatro veces la tarifa oficial fijada para los caminos "buenos". Lasconsecuencias son la falta de concesiones y escasa presión de los operadores para elmejoramiento de esos caminos.

5.33 En otros casos, la cuestión es la inadecuada aplicación de las reglamentaciones.En el séptimo proyecto de carreteras de Colombia, un asunto importante era la disposición y elinterés del gobierno en hacer cumplir las reglamentaciones relativas a cargas por eje ydimensiones que, de no aplicarse, signInicarán rápido deterioro de la red vial. Otro ejemplo

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común es la incapacidad (a menudo jurídica) de los proveedores para impedir el uso noautorizado de un servicio, lo que se traduce en una recuperación de costos menor que la total,algo especialmente pertinente en lo que se refiere a los sectores de agua y electricidad. Elresultado es la reducción de los incentivos para una producción eficiente e ineficiencia en laasignación y distribución. En el segundo proyecto de suministro de agua de Manila, elorganismo, razonablemente competente, detectó niveles elevados de agua no contabilizada. Sinembargo cuando trató de eliminar a los usuarios clandestinos, tuvo que dedicar mucho tiempoy esfuerzo para obtener sentencia a causa de la naturaleza burocrática del proceso jurídico, ysolamente recuperó parte del valor del agua consumida clandestinamente. Las sancionesexistentes no parecen adecuadas para disuadir a los usuarios ilegales. En varios estudios sobreabastecimiento de agua en zonas rurales se señala que el diseño de los proyectos no logróconsiderar cabalmente la posible desviación del agua para usos distintos de los domésticos en laagricultura. Churchill y otros observan:

La experiencia ha demostrado que los habitantes de los poblados a menudo handesviado el agua destinada a beber, cocinar y lavar para regar los cultivos ... Estoes particularmente cierto en las zonas en las que se dispone de grandes cantidadesde agua corriente distribuida por tuberías. Por ejemplo, se descubrió que loscampesinos de Senegal y Nigeria extrafan un porcentaje elevado del agua corrientepara usarla en la agricultura ... (1987, pág. 53).

5.34 En el segundo proyecto de telecomunicaciones de Birmania surgió un problemasimilar con respecto a la incapacidad de hacer cumplir las políticas de precios y de cobrar lastarifas. El Gobierno prohibe que se desconecte el servicio a los clientes que no han pagadohasta durante un año, lo que resulta en escasos incentivos para el cobro y en pérdida de eficienciaoperativa. En Indonesia se da un caso similar, aunque más grave, porque es el Gobierno el queestá en mora. La causa principal de los bajos niveles de cobro eran los atrasos en los pagos deotras empresas estatales. El cobro de facturas a clientes no oficiales del Organismo Nacionalde Electricidad era satisfactorio en general: las cuentas por cobrar tenían menos de dos mesesde atraso en relación con la facturación, frente a más de un año de atraso en las cuentas másimportantes del gobierno en 1981-82 (Banco Mundial, 1988a, pág. 47).

5.35 Mejoramiento de las entidades de regulación. A fin de asegurar que losoperadores de los servicios de infraestructura cumplen las normas de seguridad, financieras,económicas y de otra fndole, los gobiernos necesitan una capacidad institucional de mayor calidadque la que tradicionalmente demuestran los organismos de regulación en los paises en desarrollo.Un organismo regulador debe ser capaz de obtener y procesar toda la información pertinente

de las unidades que reglamenta y de otras fuentes, llevar a cabo análisis técnicos, financieros yeconómicos de las unidades que reglamente y del subsector, coordinar con otras entidadespúblicas y privadas, e interactuar con las unidades que reglamente pero prevaleciendo sobre ellas.Estas funciones son difíciles de cumplir debidamente en cualquier circunstancia, pero más aún

en los países en desarrollo; requ¡ieren personal altamente calificado, con suficiente prestigio, nivele independencia de las unidades que reglamentan como para poder tratar con otras entidadesgubernamentales en pie de igualdad.

5.36 Por ejemplo, un organismo regUlador del abastecimiento de agua, que supervise unaspocas compañías privadas que operan como monopolios regionales, necesitarSa varios

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economistas y analistas financieros para controlar sus costos operativos y evolución financiera,y poder vincular el sector del agua con el resto de la economía regional y nacional. Elorganismo también necesitaría personal para cubrir los aspectos técnicos de la regulación y,probablemente, profesionales en ciencias sociales para encarar cuestiones relacionadas con estosaspectos. En un país promedio, la cantidad de personal requerido no sería numerosa, peropreferentemente debería ser de nivel profesional superior al que trabaja en las unidades que sereglamentan.

5.37 Pocos países parecen haberse detenido a considerar el tema de la capacidad delgobierno que se necesita para regular las estrategias de su sector privado. Los nuevosorganismos de regulación se parecen más a grupos de expertos que a las burocraciastradicionales, y la mayoría de los sectores públicos de los paises en desarrollo no pueden atraerni retener el personal más calificado, por el cual también compiten otras áreas (Israel, 1990).En estos paises, se está empezando a abordar sistemáticamente la cuestión de la regulación; porejemplo, el objetivo principal de un proyecto reciente de asistencia técnica en el sectortelecomunicaciones en México era ayudar a desarrollar la capacidad de regulación. No obstante,si la experiencia sirve de guía, la estrategia orientada al sector privado no logrará el éxito si lacapacidad de regulación no es de primera clase, como prueban las dificultades que experimentanlos paises desarrollados para regular eficazmente la infraestructura; algunos de los ejemplos sonlos servicios de abastecimiento de agua, telecomunicaciones y electricidad en el Reino Unido,y la industria de las líneas aéreas en los Estados Unidos.

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Capítulo 6

Mecanismos alternativos de financiamiento de infraestructurapor el sector privado

6.1 En la mayoría de los países en desarrollo, las inversiones en infraestructura sontodavfa responsabilidad del sector público, pero algunos gobiernos han comenzado a analizar oa estimular las posibilidades de financiamiento privado tanto de las inversiones como de losservicios. En este capitulo se reseñan algunas de las opciones más novedosas o menos comunesque tienen los gobiernos; se examinan tres tipos principales de técnicas de financiamiento, asaber: (i) inversiones destinadas a construir, operar y transferir un sistema al gobierno,generalmente denominadas COT, y sus múltiples variantes, entre ellas, las concesiones, quegeneralmente implican la rehabilitación de un sistema existente, y el aprovechamiento deldesarrollo, que captura algunos de los efectos externos positivos del desarrollo de lainfraestructura, concediendo al inversionista privado el derecho a explotar una propiedad adjunta;(i) auto-ayuda, en la que se incluyen desde cooperativas de servicios telefónicos hastacogeneración de electricidad o construcción de caminos secundarios, y (iii) financiamientomediante bonos. El capitulo se inicia con definiciones y ejemplos de estas técnicas, y unaenumeración de los proyectos realizados que revela la medida en que se las utiliza en los pafsesen desarrollo, se examinan el costo y los beneficios de la inversión privada, con el método COTcomo ejemplo, y se extraen conclusiones sobre su potencial en la infraestructura.

Tipos de financiamiento

6.2 Construcción-operación-transferencia y sus variantes. En los proyectos COTparticipa una compañía privada (en la mayorSa de los casos, un consorcio liderado por unaempresa constructora internacional) que financia, construye y opera un sistema de infraestructurapor un periodo fijo, durante el cual el gobierno cumple un papel de supervisión yreglamentación. Estos proyectos tienen por finalidad generar ingresos suficientes para cubrir lainversión y los costos operativos de la compañía, más una tasa aceptable de rentabilidad delcapital, que por lo general es de 15% a 20%. Al finalizar el proyecto, habitualmente despuésde 15 6 25 años, el sistema es transferido nuevamente al gobierno. Estos proyectos COT seconcibieron en principio para traspasar los riesgos comerciales al sector privado y así liberar losfondos públicos para otras finalidades, pero en la actualidad, los prestamistas y las compañíasencargadas de los proyectos se muestran renuentes a comprometerse en un proyecto sinposibilidades de recurso, de modo que suele negociarse una garantía gubernamental. Losacuerdos COT son específicos para cada proyecto, y la asignación del riesgo entre losacreedores, el gobierno patrocinante y la compañfa del proyecto varia mucho según el proyecto.Es probable que la asignación de riesgo sea la clave del atractivo de un proyecto para los queparticipan en él.

6.3 A la fecha, uno de los proyectos COT más exitosos es el Cruce de la Bahía de HongKong, un túnel subfluvial que combina carretera y vía férrea, enteramente financiado por elsector privado usando concesiones a largo plazo ofrecidas por el gobierno; es administrado porun consorcio que invirtió un capital equivalente al 29% de los costos del proyecto. Los

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observadores atribuyen el éxito de Hong Kong en la organización y ejecución de éste y otrosproyectos COT a la cuidadosa evaluación previa, la licitación pública, y la disposición delgobierno a prestar asistencia financiera en caso de dificultades; el gobierno también ha estadodispuesto a apoyar a los inversionistas privados reordenando sus propias prioridades para realizarlas inversiones auxiliares que sean necesarias, como, por ejemplo, caminos de acceso. Encompensación, la compañía ha asumido todos los riesgos comerciales.

6.4 El Banco también está prestando asistencia para el primer proyecto COT dePakistán, una central eléctrica de petróleo de 1.292 MW, cerca de la desembocadura del río Hab.Se estima que los costos totales serán del orden de US$1.100 a 1.200 millones, financiados dela siguiente manera: 20% inversión en el capital proveniente de patrocinadores del proyecto yemisiones de bonos convertibles; 30% aportado por el Fondo de Pakistán para el Desarrollo dela Energía en el Sector Privado, creado parcialmente con aportaciones del Banco, y el 50%restante proporcionado por prestamistas comerciales y organismos de crédito a las exportaciones.Después de más de cuatro años de preparación, se prevé que la construcción comenzará amediados de 1992. El ritmo se ha desacelerado porque fue necesario establecer leyes yreglamentos al mismo tiempo que se negociaba el proyecto.

6.5 A menudo se cita la central eléctrica de Gazi (Turqufa) como ejemplo de todo lo queno debe hacerse en un proyecto COT. Después de seis años y millones de dólares gastados enconcepto de desarrollo y negociaciones, este contrato COT para una planta de 1.000 MW aúnno se ha adjudicado. Algunos de los problemas de este proyecto puedan atribuirse a falta deexperiencia del gobierno y los patrocinadores en esta forma de contratación y a la modificaciónde sus requerimientos relativos a asignación de riesgo y niveles de tarifas. Otro problema fuela deficiente organización de la competencia entre contratistas y diseños. La CorporaciónInternacional de Finanzas, entre otros acreedores, se ha retirado del proyecto y su destino esincierto (en el Cuadro 6.1 se comparan los términos y condiciones de estos tres proyectos).

6.6 En los diez años transcurridos desde que se acuñó la expresión COT, fueronsurgiendo muchas variaciones (Cuadro 6.2). Para un proyecto de reciclaje-operación-transferencia (ROT) en Filipinas, una compañfa envió al país una vieja central eléctrica, larecicló y la puso en funcionamiento en mucho menos tiempo del que habría demandado unainversión totalmente nueva. Desarrollo-construcción-operación (DCO) es una nueva ideapropuesta para dos proyectos de transporte urbano (Ankara y Karachi), en los cuales la compañíano asume ningún riesgo comercial al principio pero es responsable financieramente de laconstrucción y operación de un sistema conforme a las especificaciones, luego va asumiendo losriesgos comerciales de manera creciente y condicional, a medida que el gobierno establece lasreglamentaciones y los mercados de capital apropiados.

6.7 Conceslones. Las concesiones constituyen una forma anterior del concepto COT:una compañía privada contrata con un gobierno la construcción o ampliación y operación de unsistema de infraestructura por un perfodo acordado, durante el cual asume todo el riesgocomercial; paga derechos al gobierno y se hace cargo de todas las inversiones y tareas demantenimiento mientras tiene la concesión. La compensación se obtiene a través de ingresos enconcepto de tarifas; los contratos tienen una duración suficiente para que los concesionariosrecuperen su inversión. Este sistema es característico del sector de agua y alcantarillado y se usamucho en Francia, España, las ex-colonias francesas, y algunos paises de América Latina.

Cuadro 6.1

Comparación de términos y condiciones de tres proyectos COT

Caso Costo totÍa Capital Deuda Tiempo de Rentabilidad Período de Apoyo del gobierno Estructura delestimado preparación de capital Oferta? concesión financiamiento

ce de la BE SOD milones 29% 71% 2 añios desde la Desconocida Sí Licencia por La licencia del gobierno Capital:de P~ Kog licitación al 30 años permite acceso pleno a - 100% de loscontrato; se estima 4 (carreteras) y los ingresos por concepto patrocinadoresaños para la 22 añios de carreteras oconstrucción (ferroca- ferrocarriles a lo largo de Deudarriles) la ruta; compromiso de - 80% de créditos

construir infraestructura renovablesde apoyo. - 20% facilidades de

venta a plazoCe dCt S1.I billoy~- 20% 80% Una ofena no 18 - 23% No 23 años Las garantías incluyen: Capital:cm d dou S1,3 billoes solicitada sc recibió subordinación de la - 60% de losPa~ el 12/87; la deuda del gobierno, patrocinadoresconstrucción todavía fuerza mayor, inflación, - 40% bonosno comenz~ tipo de cambio, convertibles

abastecimiento de 0%combustible, exención Deuda: -4impositiva, protección - 65% de organismos ucontra cambios en los de créditoimpue-stos o aranceles, y a la exporta-precio predeterminado ciónpara garantizar la - 35 % del sectorrentabilidad real de la privadoinversión.

Fondo para eldesarrollo deenergía

Central eléctrica $1,3 billones 20% 80% 40 meses desde la 16% Sí 26 años Contrato firme de Capital:de Gazi, Turquía licitación; situación compra, exención de - 67% de losincierta impuestos, garantías patrocinadorescanibiarias, fuerza - 33% del gobiernomayor, y deuda turcosubordinada del gobiernoa emitirse para cubrir Deuda:deficiencias operativas. - 100% de los

organisos de crédito ala exportación

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Cuadro 6.2

Variantes del proyecto COT

CPO (construcción-propiedad-operación): no vuelve atransferirse al gobierno

CPTO (construcción-propiedad-operación-transferencia)con una "C" y una "T" especiales paracapacitación y transferencia, respectivamente

CAOT (construcción-arrendamiento-operación-transferencia)

DCO (desarrollo-construcción-operación)

ROT (reciclaje-operación-transferencia)

6.8 En Cóte d'Ivoire, la operación del sistema de abastecimiento de agua de Abidján se

inició como un contrato de arrendamiento después de una licitación pública en 1960. Como se

señalara anteriormente (parráfo 5.24), en 1987 se modificó el contrato a fin de dar una plena

concesión a SODECI, una entidad privada; la operación del sistema es una de las mejores de

Africa al Sur del Sahara, pero también una de las más costosas. El nuevo contrato reduce la

remuneración que se paga a SODECI pero aumenta su autonomía en lo que respecta a

planificación y ejecución de inversiones en el sector de abastecimiento urbano. Se hizo este

ajuste ante las críticas de que la responsabilidad fragmentada había provocado falta de

responsabilidad e ineficiencia. En los últimos 30 años, los habitantes del país han participado

cada vez más en la administración de SODECI y la mayor parte del capital de la compañía está

en manos de accionistas nacionales.

6.9 A pesar de que desde el punto de vista contractual, los proyectos COT y las

concesiones son similares, tienen distintas oportunidades en el mercado. En los primeros, el

énfasis tiende a estar en la "C", la etapa de construcción, razón por la cual los consorcios están

generalmente encabezados por un contratista especializado internacional. Las concesiones, por

el contrario, se concentran más en la administración de un sistema, por lo general una empresa

de servicios públicos, y sus consorcios están usualmente dirigidos por una empresa europea

dedicada a estos servicios. Los proyectos COT son, en general, independientes desde el

comienzo, en sectores como generaclón de electricidad o transporte, mientras que las concesiones

se otorgan para ampliar y operar servicios existentes, ya sea de agua y saneamiento o de energía.

6.10 Debe distinguirse claramente entre concesiones, contratos de arrendamiento y

contratos de administracidr., aunque los tres pueden superponerse o combinarse: las concesiones

son un arreglo contractual por el cual una compañía privada invierte en infraestructura nueva;

los contratos de arrendamiento, según la definición de Vuylsteke (1988), comparten algunas de

las caractertsticas de éstas en el sentido que un contratista paga al gobierno derechos por operar

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y mantener una instalación por un período determinado y de acuerdo con criterios comerciales,pero, en general, no es responsable de la nueva inversión. Los contratos de administración sediferencian más de las concesiones; en estos casos se contrata una compañía para que opere unsistema de infraestructura por una cantidad fija y sin riesgo financiero alguno pues el gobiernolos asume todos.

6.11 Aprovechamiento del desarrollo. Esta es una técnica muy popular en los países dela OCDE; mediante ella se internalizan algunos de los factores externos positivos de las nuevasinversiones en infraestructura, dándole a un inversionista privado el derecho a explotar unapropiedad contigua, y aprovechar asf los beneficios que la inversión produce, principalmente elincremento de los valores de la propiedad. Esta técnica, que requiere tenencia de importantesextensiones de terrenos y un sector avanzado de desarrollo de la propiedad, se ha usado con éxitoen Hong Kong y se prevé aplicar en Tailandia. Hopewell Holdings, una de las principalesempresas en operaciones COT, ha logrado aprobación ministerial para una oferta de US$2.800millones para cubrir la ciudad de Bangkok con 60 km de vía férrea casi siempre elevada, y 48km de carreteras. Se propone un contrato tipo COT, en el cual el gobierno no proporciona nicapital ni garantfas financieras. Hopewell invertirfa en capital un valor equivalente a 10%-15%de los costos del proyecto y obtendría la mayor parte del rendimiento mediante la construccióny arrendamiento de establecimientos minoristas en las estaciones de ferrocarril. Hopewellpagaría derechos a la compañía estatal de ferrocarriles, dueña de estas propiedades, durante lostreinta años de vigencia del contrato.

6.12 Autoayuda. La movilización de trabajo y capital para construir infraestructura localen pequeña escala constituye una de las técnicas más comunes para complementar los recursospúblicos, con diversos grados de organización y variable apoyo u oposición de parte del estado.Los proyectos de este tipo comparten el elemento de autoayuda y escala reducida de la inversióninicial incluso si a la larga la dimensión de la empresa es sustancial; por ejemplo, en 1981, elnúmero de miembros de una cooperativa eléctrica en Santa Cruz, Bolivia, habfa subido a 50.000y proporcionaba electricidad no sólo a esa ciudad sino también a más de 80 pueblos cercanos.En algunos casos el efecto neto es grande, como en China, donde se estima existen unos 100.000mini-proyectos hidroeléctricos de 30 KW cada uno. En América Latina y Asia son muy comuneslas cooperativas para la prestación de servicios de agua, energía y telecomunicaciones, y envarios paises de Africa las actividades de construcción y mantenimiento de caminos secundariosson administradas localmente.

6.13 A menudo, las aportaciones de mano de obra disminuyen los costos financieros deestas inversiones. Por ejemplo, en el Distrito de Banglung de Nepal, las comunidades localesconstruyeron sesenta y dos puentes colgantes a través de una combinación de insumos locales yfondos públicos. El gobierno proporcionó algunos materiales especiales, pero las comunidadescontribuyeron con todo el material disponible en el lugar y la mano de obra; se pidió a lasfamilias que no podían participar directamente en la construcción, que aportaran dinero oalimentos. Los costos del gobierno totalizaron unos US$50.000, pero los montos movilizadoslocalmente fueron considerablemente superiores.

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6.14 Las cooperativas latinoamericanas que prestan servicios telefónicos en ciudades o

poblados cumplen su labor con una gran aportación bancaria local. Por lo común los miembros

de la cooperativa financian la compra de una pequeña central, cables, aparatos y otros equipos

necesarios para la red telefónica, que se conecta (o no) al sistema nacional. Las cooperativas de

este tipo han funcionadu durante décadas en Brasil, y pueden conectar sus subsistemas a la red

nacional, con sujeción a ciertas normas técnicas y cargos por uso. La experiencia del área de

San Pablo demuestra que el sistema de cooperativas telefónicas en zonas rurales es especialmente

efectivo en lo relativo a lograr participación local e inversión privada. Se dice que los costos

iniciales y ordinarios son menores que los de la empresa nacional en razón del menor costo de

la mano de obra local, auto-construcción, gastos generales bajos y aplicación de tecnologías

sencillas.

6.15 Quizá la forma más notable de autoayuda sean las considerables inversiones que

realizan las empresas privadas a fin de generar su propia capacidad ante los frecuentes cortes del

servicio de electricidad o la inestabilidad de la tensión. La electricidad así generada es

fundamental para el funcionamiento de muchas economías en desarrollo: en Indonesia, por

ejemplo, se estima que la capacidad cautiva es de 4.600 MW, frente a 6.400 MW instalados por

la empresa pública. Otro ejemplo importante de autoayuda son las inversiones privadas que

remplazan a las públicas en pozos entubados, como en Pakistán, o en instalaciones de riego en

gran escala, como ocurrió en Nigeria entre 1984 y 1989 cuando unos 9.000 agricultores del norte

invirtieron en pozos entubados superficiales y en bombas. También son una forma de autoayuda

las inversiones que realizan las familias para enfrentar la falta o escasa confiabilidad de los

servicios de infraestructura, en particular en cuanto a agua y saneamiento, y energía eléctrica.

Estas inversiones pueden llegar a ser sustanciales en el caso de unidades familiares con grandes

recursos económicos, pero como ya se señalara, en relación con el ingreso tienen mayor

importancia en las ciudades de bajos ingresos.

6.16 Bonos y bancos de infraestructura. En muchos paises de Asia y América Latina,

las empresas de servicios públicos emiten bonos respaldados por el gobierno para obtener capital

privado. La emisión de bonos municipales es menos frecuente, porque la mayoría de los

municipios no tienen capacidad crediticia y pueden obtener dinero a menor costo por otros

medios, como las asignaciones del gobierno central, impuestos locales, o donaciones. Una de

las limitaciones generales del financiamiento mediante emisión de bonos es una floja demanda

local de instrumentos de inversión; los administradores de las finanzas públicas han logrado

sortear este obstáculo de diversas maneras. En Pakistán, se emitieron valores en divisas para

incentivar la repatriación de los ahorros en el extranjero. En otros paises, la compra de bonos

es obligatoria; en la municipalidad de Taegu, Corea, los caminos se financian a través de una

emisión de bonos: todos los residentes que deseen registrar sus vehículos deben comprarlos, con

lo cual, la infraestructura de transporte será financiada por los usuarios potenciales. En Brasil,

ELECTROBRAS, una sociedad de inversiones con capital en unas noventa empresas de servicios

públicos, obtiene sus ingresos de las amortizaciones de los préstamos, y de lo que constituye,

en esencia, préstamos forzosos de los grandes usuarios de electricidad, quienes deben pagar

mensualmente un recargo en la facturación. A fin de año reciben bonos a largo plazo en

compensación por estos pagos. Además, los bonos con garantías oficiales emitidos por las

empresas de servicios públicos o por los servlclos de vialidad son comprados frecuentemente por

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los fondos nacionales de pensiones, lo que implica un valioso estímulo para el desarrollo delmercado de capitales; ejemplo de ello son los bonos emitidos para financiar las carreteras porpeaje de Indonesia.

6.17 Los bancos de infraestructura son un mecanismo público de préstamos conbeneficiarios especfficos, muy difundidos en América Latina; se financian a través de unacombinación de emisión de bonos, fondos públicos y apoyo de donaciones del extranjero. Losbancos represtan capital a los gobiernos locales para inversiones en infraestructura. A menudo,los préstamos están garantizados por el gobierno nacional. Los bancos de infraestructuramovilizan fondos nacionales para inversiones y ofrecen un medio atractivo para el financiamientopor donantes; el Banco Mundial ha ayudado a financiar veintiséis bancos de este tipo. En últimainstancia, la mayoría se derrumba por el peso de deudas incobrables. Sus dificultades financierasgeneralmente son atribuibles a que las tasas de los préstamos son inferiores a las del mercado yal hecho de que los mecanismos garantizados por el gobierno soportan la mayoría o todo elriesgo de los préstamos.

6.18 El Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos de México constituye unaexcepción; se financia mediante una combinación de bonos, fuentes públicas, amortización depréstamos y ayuda de organismos multilaterales, como el BIRF y el Banco Interamericano deDesarrollo. Da adelantos a los organismos federales, a los estados y municipios y a susorganismos, a través de varias líneas de crédito -- por ejemplo, préstamos a estados y municipiosde un fondo para inversiones en abastecimiento de agua y alcantarillado, un fondo parainversiones urbanas a nivel regional, un programa nacional de desarrollo urbano que beneficiaa pequeños municipios, y un programa de desarrollo urbano -con intereses más elevados- queutilizarán principalmente las grandes ciudades. Las tasas de interés son positivas en términosreales y superiores al costo del capital, pero los préstamos a municipios más pequeños tienentasas menores que los que se otorgan a comunas más grandes. La situación financiera generalde este banco es sólida; es responsable de la evaluación y supervisión de los préstamos y tienefacultades para emitir bonos específicos para sectores individuales.

Costo del financiamiento privado

6.19 Los costos relacionados con el financiamiento privado incluyen la derivación derecursos internos a una actividad de menor prioridad --en la medida que los criterios de selecciónde proyectos estén distorsionados por la búsqueda de una relación pasivo-capital más alta-- a finde atraer la inversión extranjera y lograr que el proyecto funcione. Hay otros costos y a menudolas inversiones auxiliares que debe hacer el gobierno, pueden llegar a ser significativas. Losinversionistas privados prefieren las áreas de gran demanda ya existentes a las nuevas noatendidas todavía, dado que hay mayor seguridad en cuanto a los ingresos, aun cuando ello vayaen contra los mejores intereses de la ciudad o región. Además, no está claro que el costo de laconstrucción financiada en forma privada sea menor que las alternativas públicas, en especial enel caso de proyectos sin licitación pública. También es probable que los propietarios yacreedores extranjeros busquen una compensación por los riesgos inherentes de estos proyectoso por los elevados costos de transacción que implica su preparación y negociación. Dadas estasconsideraciones, sería de esperar que los inversionistas en proyectos COT o semejantes

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(concesiones o aprovechamiento del desarrollo) exigieran elevadas tasas de rentabilidad. A pesar

de que la escasa información disponible sugiere que las tasas de rentabilidad financiera no son

más elevadas que en los países de la OCDE, indudablemente son superiores a las que buscan los

administradores del sector privado 10/. Lo importante es la tasa de rendimiento del capital,

en general mucho más elevada, debido a la relación pasivo-capital, pero se dispone de poca

información al respecto.

Inventario de proyectos financiados en forma privada

6.20 Un análisis del financiamiento privado de infraestructura en los países en desarrollo,

realizado por país y por tipo de infraestructura (Cuadros A6.1 y A6.2), demuestra que a

principios de 1991 habían comenzado a operar menos de 10 proyectos COT, a pesar de que más

del doble de esa cifra ya se había iniciado o estaba en avanzada etapa de planificación. Los tipos

más comunes de infraestructura financiados mediante operaciones COT son la generación de

electricidad y el transporte; la mayorfa se concentra en unos pocos países asiáticos. Las

concesiones, por otra parte, están bien establecidas y más difundidas; son características en el

área franco-parlante de Africa y en el sector del agua, pero en América Latina son todas

empresas de electricidad. La técnica del aprovechamiento del desarrollo recién se está

introduciendo en los paises en desarrollo y sólo se la ha propuesto para el transporte urbano de

gran escala.

6.21 La autoayuda es una forma común de financiar pequeños proyectos de

infraestructura -en todos los sectores- en el mundo en desarrollo, a menudo usando cooperativas,

muy frecuentes en América Latina. En Asia y América Latina se usan los bonos para financiar

las principales inversiones en todos los tipos de infraestructura. Los bancos de infraestructura

se han establecido por lo general en América Latina, siendo los préstamos más típicos los

destinados a inversiones en infraestructura urbana, como caminos, y agua y alcantarillado.

Costos y beneficios potenciales

6.22 Por lo general, las inversiones privadas en infraestructura ofrecen cuatro beneficios

posibles: menor riesgo para el sector público; mayor eficiencia e innovación en la construcción

y menores cargas en la gestión del sector público (en los casos en que la inversión está vinculada

con la propiedad y operación privadas); financiamiento adicional para inversiones, y efectos

externos positivos, tangibles e intangibles. La mayor presencia del sector privado en la economía

produce una mejor imagen en la comunidad inversionista mundial, una polftica pública más

10/ En los países de la OCDE las tasas de rentabilidad financiera varfan de un proyecto de transporte a otro:el Puente de la Bahía de Chesapeake, en los Estados Unidos, rindió alrededor de 5%, el Túnel MontBlanc, 17%, el Túnel del Canal (antes de los recientes sobrecostos), 17 a 19%, y el Tren de altavelocidad Paris Colonia, 6 a 11 %. El Metro de 1long-Kong tuvo rentabilidad negativa, mientras quesegún lo previsto, los dos últimos túneles de lHong Kong rendfan 14 a 16% (Havlicek, 1990). Las tasasde rentabilidad proyectadas de los COT en los países en desarrollo parecen ser más elevadas: elProyecto de electricidad del río Hab, en Pakistán, está dando del 18 al 23%, la Central eléctrica deGazi, en Turquía, 16%, el proyecto de abastecimiento de agua de Labuan, en Malasia, 18 a 20% y lasegunda etapa de la supercarretera de Bangkok, 21 % (Augenblick y Custer, 1989).

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sensible y apropiada, mejores prácticas y actitudes de gestión, y una mayor exposición a otrasideas y a los acontecimientos en el mercado. El financiamiento mediante bonos, que no tieneinfluencia directa en el diseño u operación del sistema, podrfa lograr estos dos últimos beneficios,es probable que los beneficios de un proyecto de autoayuda sean de índole y magnitud algodiferentes.

6.23 Adicionalidad. Generalmente se define la adicionalidad como el incremento netode los recursos de inversión disponibles para la economfa como resultado de la inversión privadaen infraestructura. Los recursos para las inversiones provienen de los ahorros internos, privadoso públicos, y de afluencia de capitales extranjeros. Un proyecto debe aumentar el total de estosrecursos a fin de lograr adicionalidad. La cuestión de la existencia y nivel de adicionalidad escomplicada y polémica; los funcionarios del Banco suelen ser escépticos acerca de estosbeneficios, pese a que no se ha llevado a cabo análisis sistemático alguno.

6.24 El grado de adicionalidad depende de las pautas de financiamiento: si es interno oexterno, si recurre a la deuda o la inversión en capital. Los componentes de la inversiónextranjera en capital son claramente adicionales. Es mucho más probable que los extranjerosque comprometen capital en un proyecto COT o semejante, en ausencia del mismo, inviertan encualquier otro lado antes que en el país receptor. La afluencia de capital constituye unincremento neto del ahorro nacional, y no hay motivo para que disminuyan otros ahorros,externos o internos. Se podrfa reducir el valor de la afluencia de capital si quienes proponen elproyecto elevan los precios de los insumos para compensar el costo de su "forzada" participaciónen el capital. No obstante, no está claro cómo podrfa suceder esto en una situación competitivay, en cualquier caso, tales consideraciones se deberfan reflejar en la tasa de rendimiento delproyecto; por lo tanto, no es probable que la "deducción" del capital sea significativa 11/.

6.25 Es probable que en la mayorfa de los paises el financiamiento mediante deuda externasea adicional en gran medida. Las dos fuentes crediticias son los bancos comerciales y la ayudainternacional o bilateral, o los organismos de garantía de créditos de exportación. Una cuestiónbásica es si estas instituciones tienen topes fijos de crédito (o sea, lImites de riesgo) para el paísprestatario, y si prestarían hasta ese lImite sin el proyecto en cuestíón. Ninguna de las dos cosases probable. A menos que los paises estén fuertemente endeudados, los bancos comercialesestarían dispuestos a financiar un proyecto COT o semejante con una serie de garantías especialesen países donde, en otras condiciones, no concederían préstamo alguno. Aun si los bancoscomerciales individuales tuvieran lImites en cuanto al riesgo, los proyectos COT o semejantespueden hacer intervenir a un número mayor de bancos en el financiamiento, ampliando así latotalidad de la disponibilidad crediticia. Es probable que los organismos de asistencia y créditoa la exportación consideren que las operaciones público-privadas son atractivas y, enconsecuencia, eleven sus topes de préstamo en los paises. La otra cuestión importante sobre laadicionalidad del financiamiento mediante deuda externa es si un proyecto COT o semejantedesplaza a otras inversiones, debido a los recursos locales que absorbe. La posibilidad de quehaya desplazamiento depende de las patitas de financiamiento del proyecto y de la flexibilidad

11/ En principio, también es neceusrio unulizur eNta cuoulión de la adicionalidad a largo plazo porque elefecto neto dependerá del repairlo futuro de capitul, dividendos, contratos vinculados, y demás.

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de la economfa. La necesidad de garantías oficiales podrfa reducir el grado de adicionalidad, aldisminuir la capacidad del gobierno de endeudarse para otros propósitos.

6.26 Un proyecto que hace uso de la inversión nacional en capital es adicional solo siatrae capitales fugados o aumenta las tasas de interés y promueve nuevos ahorros. Elfinanciamiento mediante deuda interna por lo general es adicional y puede distorsionar laasignación de la inversión, a medida que el gobierno desvía recursos de usos posiblemente másproductivos, para beneficiarse de la relación pasivo-capital del proyecto COT o semejante. Enel caso de bonos emitidos y mantenidos internamente, son válidos los atributos tanto de la deudainterna como del capital interno. Hay adicionalidad en la medida en que se repatria el capitalfugado o aumentan las tasas de interés y ahorro, y se producen distorsiones en las asignaciones.

6.27 Resulta difícil ver un paquete financiero típico debido a la escasez de datos yexperiencia; no obstante, en todos los proyectos COT o semejantes hay un componente deinversión extranjera en el capital, por lo general en una proporción de 10% a 30% del total dela inversión. Invariablemente, uno de los componentes principales son los créditos de bancoscomerciales extranjeros, con garantía de crédito de exportación. La participación en el capitaldel país receptor no parece un elemento importante en comparación con las contribuciones queusan deuda subordinada y garantías. Por lo tanto, es probable que la adicionalidad de la mayoríade los proyectos COT o de tipo COT o semejantes rara vez sea inferior al 25 % del costo total,y podría llegar a ser considerablemente más elevada.

6.28 Disminución de los riesgos del gobierno. Una característica importante de losproyectos COT o semejantes es el financiamiento con recurso limitado; los propietarios yacreedores no tienen garantías del gobierno sino que pueden reclamar los activos e ingresos dela compañía encargada del proyecto. Los riesgos del gobierno disminuyen en la medida en quelos financistas privados asumen los riesgos del proyecto, aunque en general, esta disminuciónnunca es mayor que un tercio. En el caso típico hay garantías de volumen mfnimo de tráfico,o acuerdos firmes de compra, así como garantías oficiales para la deuda del proyecto. Elproyecto de cruce de la bahfa de Hong Kong, ya comentado, es una excepción en el sentido deque los propietarios asumen considerables riesgos.

6.29 Eficiencia. En materia de eficiencia, los beneficios de la inversión privada eninfraestructura pueden ser tanto un menor costo como innovaciones en el diseño y construcciónde la planta física y también una administración más dinámica y consciente de los costos y lasnecesidades del mercado. Sin embargo, estos beneficios podrían desaparecer en parte por laimposibilidad de construir en etapas, y la necesidad de introducir cargos que elevan los costosde construcción y operación.

6.30 Sin embargo, se plantean dudas acerca de la magnitud de los beneficios deeficiencia. Es probable que el primero de ellos sea significativo para un proyecto COT osemejante licitado públicamente y con especificaciones generales, pero los elevados costos denegociación, las incertidumbres endémlicas y la naturaleza de las operaciones COT -- propuestasno solicitadas y frecuentes compromisos informales cn los primeras etapas-- siempre harán difícil

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o inefectiva la licitación pública. Por lo tanto, es probable que en la etapa de diseño yconstrucción no se obtengan aumentos considerables de eficiencia.

6.31 Podrían ser mayores los beneficios de una administración más eficaz, puesto que laineficiencia operativa suele originar más desperdicio de recursos que el inadecuado diseño o losexcesivos costos de construcción. Sin embargo, las operaciones son ineficientes no tanto enrazón de una mala administración, como de polfticas macroeconómicas inapropiadas, deficientessistemas de regulación o disposiciones institucionales obstaculizantes. Algunos de los aumentosde eficiencia de la propiedad y administración privada se podrían obtener mediante contratacióno arrendamiento de la misma. En principio, estas dos posibilidades reducen los beneficios netospotenciales de una menor carga para la administración.

6.32 Efectos externos positivos. Un programa exitoso de inversión privada eninfraestructura tendrá casi con seguridad muchos efectos externos positivos, aunque de inciertamagnitud. Sin duda mejorará la reputación del país y la percepción mundial de su clima deinversiones, pues la apertura a este tipo de inversiones es una clara señal de compromiso con lainversión privada en general. Los mercados locales de capital pueden fortalecerse. Incluso elproceso de negociación puede tener efectos positivos, al hacer explícita la naturaleza y magnitudde los riesgos e incertidumbres del proyecto y aclarar dónde están las barreras del sistemaregulario que bloquean las inversiones y frustran el espíritu empresarial.

6.33 Como resultado de este proceso, los negociadores del gobierno y la economíapueden quedar mejor preparados para tratar con inversionistas privados, en especial, losextranjeros. Es de esperar que los administradores se conviertan en promotores de una prudentegestión macroeconómica, reforma regularia, fijación de precios para los servicios en función delos costos totales, y mejor administración de la infraestructura auxiliar. Por lo tanto, el proyectotendrá efectos de demostración para la administración de otras empresas -- públicas o no-- y abriráuna nueva ventana al mundo. Finalmente, un proyecto de este tipo abrirá un nuevo fermento deliberalización de la economía. Los efectos externos positivos pueden llegar a ser los másimportantes de todos los posibles beneficios.

Potencial de uso

6.34 Algunos tipos de inversión privada son más prometedores que otros y tienenmayores posibilidades en ciertos paises en desarrollo que en otros. Por múltiples razones, esimprobable que el proyecto COT clásico (una importante inversión totalmente nueva en caminos,túneles o centrales eléctricas) se diftunda más allá de las fronteras de las economías de Asia, enproceso de rápido crecimiento y muy orientadas hacia el mercado. Las concesiones, lasinversiones en autoayuda y la flotación de bonos tienen posibilidades de aplicación más amplias.

6.35 En parte, la lenta implementación de los proyectos COT refleja su novedad, perotambién señala obstáculos más importantes. Primero, pocos paises disponen de sistemasregularios suficientemente bien desarrollados, que derinan claramente los derechos y obligacionesde los inversionistas privados y del estado. F:n general, las negociaciones contractuales ocurrencomo en una caja negra, donde abundan los vacíos y las ambigüedades. Además, el convenio

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COT es todavía tan poco frecuente que no existe un modelo que se puedan volver a aplicar. Encada país la siuación es única, en parte debido al carácter singular de cada acuerdo, y en partea que los detalles a menudo se mantienen en secreto. Los cambios de gobierno pueden complicaraún más el asunto. Por estas razones, los costos de transacción de estos proyectos sonrelativamente elevados.

6.36 Además, el hecho de que la infraestructura siga siendo muy vulnerable a lainterferencia del gobierno hace que pocos inversionistas privados se muestren dispuestos a asumirla clase de riesgos que aceptan en otras inversiones. En los proyectos COT, los inversionistasprivados exigen una rentabilidad del capital más elevada que la que consideran aceptables lamayoría de los gobiernos, y los costos implícitos para el gobierno pueden aumentar a medida quese requieren inversiones auxiliares, como caminos de acceso, nuevas lineas de transmisión, etc.Por lo tanto, es poco probable que los paises más pobres logren atraer inversiones COT.

6.37 Las concesiones tienen un mejor historial que los proyectos COT clásicos y soncomunes en todos los paises en desarrollo. A diferencia de los COT, existen modelos que seaplican desde hace muchos años, y por lo menos en algunos paises, ya están establecidas lasregulaciones que determinan su funcionamiento, de manera que el camino está despejado paralos inversionistas y gobiernos interesados. Además, y también a diferencia de los COT, lasconcesiones no comienzan desde cero sino que, por el contrario, implican que el sector privadose hace cargo de servicios públicos ya existentes. Las inversiones nuevas son incrementales.Comparadas con los COT, pues, las concesiones son inherentemente simples y menos riesgosas.El proyecto ROT en Filipinas constituye una variante de este enfoque.

6.38 Los proyectos de autoayuda continuarán siendo el tipo más común de infraestructuraconstruida y administrada por el sector privado, debido a su menor escala e independencia de lasupervisión del gobierno. Es característico que esta menor escala limite sus efectos, pero sepueden dar importantes excepciones, como el caso de la generación privada de electricidad enIndonesia. A menudo, el apoyo más positivo que el gobierno puede brindar es la eliminaciónde las reglamentaciones que se oponen al establecimiento o ampliación de los sistemas. Uno delos obstáculos más comunes a la ampliación es la prohibición de vender electricidad autogeneradaa las empresas de servicios públicos.

6.39 La financiación de servicios públicos o caminos mediante bonos ha movilizado conéxito los ahorros disponibles en varios pafses, aunque no en Africa. La financiación mediantebonos externos requiere un mercado de capitales en funcionamiento y una inversión atractiva.En los paises donde el ahorro individual es limitado al igual que el mercado de capitales, losfondos de pensiones podrían constituir una fuente valiosa de capital nacional.

6.40 Durante los últimos años, la comunidad inversionista, el Banco y la prensa popularhan identificado a la inversión privada en infraestructura con los proyectos COT, pero esprobable que, en su forma clásica, sean instrumento menos prometedor de todos los reseñadosen este capitulo, al menos cn lo que respecta a los paises en desarrollo que más necesitaninversión privada en infraestructulra. Mientras que la atención en materia de polftica y análisis -dentro y fuera del Banco- se ha concentr-ado luertenlente en los COT, las necesidades especialesde los pafses más pobres en csta áirea no son atendidas adecuadamente.

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Anexo 6.1Página 1 de 6

Infraestructura financiada por el sector privado, por país

AprovechamientoREGION/PaLs/Tipo de infraestructura COT Concesión del desarrollo Autoayuda Bonos

AFRICA

Cóte D'IvoireSistema de agua de Abidján O

¡ ChadEmpresas de servicios públicos P

GhanaCaminos rurales o

MadagascarServicios de agua oServicios de electricidad OTelecomunicaciones o

MalawiCaminos rurales o

NigeriaAutogeneración oPozos entubados O

Santo Tomé y PríncipeEmpresa de servicios públicos de Santo Tomé P

AMERICA LATINA Y EL CARIBE

ArgentinaElectricidad OCooperativas de agua O

BarbadosCompañía de alumbrado y electricidad O

BoliviaElectricidad de La Paz OCooperativas de agua OCooperativas de electricidad oCooperativas de telecomunicaciones O

BrasilELECTROBRAS oCooperativas de electricidad OCooperativas de tclecomunicacioncs OPequeña infraestructura local o

ColombiaAlcantarillado PInfraestructura urbana O OInfraestructura urbana oEnergía eléctrica oCoopcrativas de clcctricidad

Costa RicaCogeneraci6n ICooperativas de clectricidad O

ChileAgua de Santiago oAlcantarillado PCoopcrativas dc clectricidud oCooperativas dc agua O

Clave: O = Operativo ¡ - oIleado P = Planificado

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Anexo 6.1Página 2 de 6

Infraestructura financiada por el sector privado, por paísAprovechamiento

REGION/Pais/Tipo de infraestructura COT Concesión del desarrollo Autoayuda Bonos

AMERICA LATINA (continuación)

EcuadorCompañía privada de electricidad de Guayaquil OCooperativas de electricidad O

MéxicoPequeña infraesructura urbana O

NicaraguaCooperativas de electricidad O

República DominicanaGenerador de electricidad de 40 MW O

ASIA

BangladeshCooperativas de electricidad OCooperativas de agua o

Corea °Caminos de la ciudad de Taegu

ChinaCentral eléctrica a carbón de 600 MW PCentral eléctrica a carbón de 700 MW OMiniproyectos hidroeléctricos OServicios públicos de agua O

FilipinasCompañía de luz eléctrica de Manila OCompañías privadas de distribución eléctrica OAgua y alcantarillado de ManilaCentral con turbina de gas de 200 MW OCentral de carbón de 700 MW ICentral de carbón de 300 MW IPuerto de contenedores I117 cooperatívas de electricidad OCooperativas de telecomunicaciones OCooperativas de agua O

¡long KongTúnel del cruce de la Bahía OCruce este de la Bahía OCruce de Tate's Cairn 1Cruce fijo de Lantau PCruce oeste de la Bahía PTransporte urbano de gran escala OServicios de electricidad OServicios de agua O

IndiaTelecomunicacioncs OFerrocarriles OElectricidad de Bombay OElectricidad pCooperativas dc clectricidad O

IndonesiaEnlace Nortc^Sur OOtros caminos con pcje POtros caminos con peaje PCogeneración eléctrica OCooperativas dc electricidad O

Clave: O = Operativo 1 - Inieiado P = Planificado

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Anexo 6.1Página 3 de 6

Infraestructura financiada por el sector privado, por paísAprovechamiento

REGION/PaLs/Tipo de infraestructura COT Concesión del desarrollo Autoayuda Bonos

ASIA (continuación)

MacaoAbastecimiento de agua O

MalasiaAgua de Labuan OTransmisión eléctrica de LabuanCamino de los estrechos de Kelang del Norte OCruce de KL Kepong OSupercarretera Norte-Sur PCruce de Kuala Lumpur P

NepalPuentes colgantes o

TailandiaSegunda etapa de la su ercarreteraBangkok, transporte urbano de gran escala P pOtros sistemas viales PCogeneración O

Viet NamCooperativas de electricidad o

EUROPA. ORIENTE MEDIO Y NORTEDE AFRIIA oJordania

Infraesttructura urbana

MarruecosAbastecimiento de agua O

OrnánElectricidad de 100 MW I

PakistanElectricidad en el río HabTransporte urbano de gran escala de Karachi PAgua y electricidad oPozos entubados O

TurquíaPlanta de Aliaga de 1.000 MWPlanta de Karactopc de 200 MW ICentral de Gazi PCogeneración O

Yemen OCaminos rurales

Clave: O = Operativo 1 - Iniciado P = Planificado

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Anexo 6.1Página 4 de 6

Infraestructura financiada por el sector privado, por tipo

AprovechamientoREGIONIPafs/Tipo de infraestructura COT Concesi6n del desarrollo Autoayuda Bonos

ELECTRICIDAD - EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS

AfricaMadagascar O

América Latina y el CaribeArgentina oBarbados oBolivia O

oBrasil O

o

Colombia O O

Costa Rica OChile OEcuador O

OMéxico ONicaragua O

AsiaBangladesh OFilipinas o O

Hong Kong oIndia OIndonesia OViet Nam O

Europa, Oriente Medio, Norte de AfricaJordania OPakistán O

ELECTRICIDAD - GENERACION

Africa ONigeria

América Latina y el CaribeColombiaCosta Rica IRepública Dominicana O

AsiaChina P

O

IndonesiaIndia P

oFilipinas o

Malasia ¡Tailandia o

Europa, Oriente Medio, Norte de AfricaOmán ¡Pakistán ¡Turquía ¡

o

Clave: O = OperatIvo I u Iniciado P = Planificado

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Anexo 6.1Página 5 de 6

Infraestructura financiada por el sector privado, por tipoAprovechamientoREGION/PafslTipo de infraestructura COT Concesión del desarrollo Autoayuda Bonos

TRANSPORTE

AfricaGhana

OMalawi O

América Latina y el CaribeArgentina OBrasil

OColombia OoMéxico O

AsiaCorea

OFilipinasHong Kong O

o1pP

India OIndonesia °

PoMalasia O

OpP

oNepalTailandia p P

P

Europa, Oriente Medio, Norte de AfricaJordania

OPakistán PYemen O

AGUA Y ALCANTARILLADO

AfricaCote d'lvoire °Madagascar O

América Latina y el CaribeArRentina °Boflvia

OBrasil 0Colombia P

oOChile p

oAsiaBangladesh OChina OFilipinas

IHong Kong OMacao OMalalsia OFilipinas

I

Clave: O = Operllivo ¡ - Iniciado P = Planificado

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Anexo 6.1Página 6 de 6

Infraestructura financiada por el sector privado, por tipo

AprovechamientoREGION/Pa(s/Tipo de infraestructura COT Concesidn del desarrollo Autoayuda Bonos

AGUA Y ALCANTARILLADO (continuación)

Europa, Oriente Medio, Norte de AfricaJordania OMarruecos oPakistán O

TELECOMUNICACIONES

AfricaMadagascar O

América Latina y el CaribeBolivia OBrasil O

AsiaFilipinas OIndia O

RIEGO

AfricaNigeria O

Europa, Oriente Medio, Norte de AfricaPakistán O

Clave: O = Operativo I = Iniciado P = Planificado

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Capítulo 7

Orientación hacia la demanda mediante sustitutos de la competencia:Descentralización y voz.

7.1 En los dos capítulos anteriores se concluye que los mercados competitivos y elsector privado deben desempeñar un papel más importante que el que habitualmente se lesreconoce en lo que respecta al aumento de la productividad y la mayor orientación de lasactividades de infraestructura hacia la demanda. No obstante, la naturaleza intrínseca de algunosservicios -- carreteras, caminos urbanos, obras principales de agua y distribución de electricidad--hace que continúen siendo suministrados por el sector público, en general como monopolios.Para estas actividades no hay el grado adicional de responsabilidad y orientación hacia lademanda que es automático en un mercado competitivo; por lo tanto, se deberán simular esosefectos a través de los sustitutos de la competencia, que constituyen el enfoque alternativosubóptimo.

7.2 Las perspectivas más promisorias las ofecen dos sustitutos: la descentralizaciónadministrativa, y la voz, o sea, la participación activa de los clientes, usuarios o beneficiariosen la dirección o administración de un servicio. Evidentemente, no hay ninguna razón para quelos mercados y los sustitutos no puedan usarse simultáneamente. Dado que muchas formas deinfraestructura van a seguir operando como monopolios reglamentados o conforme a condicionesmonopolístas, los sustitutos pueden ser los instrumentos que permitan una más firme disciplinade mercado y una mayor orientación hacia la demanda. En lo que se refiere a los monopoliosprivados la voz de los clientes, por ejemplo, puede asegurar mejor servicio y menor costo, dadoque estos cumplen la función de reguladores. La descentralización de los mercados permite quela comunidad local participe más de cerca 12/.

7.3 Para lograr las finalidades antes mencionadas, los sustitutos de la competencia soninstrumentos menos potentes que los mercados competitivos; en consecuencia, es probable queaquellos servicios que deben mantenerse como monopolios, públicos o privados, nunca lleguena los niveles de desempeño operativo que se alcanzan en los mercados, problema éste que notiene solución total y que los gobiernos deben aprender a enfrentar para tomar las medidasapropiadas.

Descentralización

7.4 En principio, la opción de descentralización es una forma efectiva de lograr unamayor productividad y orientación hacia la demanda, pero su éxito depende de la existencia deciertas condiciones previas. Tradicionalmente, las unidades administrativas que suministran

12/ En este documento no os examinnn vario# luopectos relativos a la descentralización y a la voz, como porejemplo, el papel eJo lau ONC. Véuáo Puul e Irael, 1991.

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infraestructura han sido débiles extensiones de los organismos centrales, dependientes de la

administración central para las decisiones y los recursos financieros. La creciente insatisfacción

ocasionada por la falta de eficiencia y respuesta de los gobiernos centrales ha alimentado la

búsqueda, muchas veces desganada, de alternativas descentralizadas. Una de las consecuencias

ha sido la tendencia a transferir responsabilidades sin detenerse a considerar ni el organismo ni

la capacidad de absorción a nivel local o regional. No obstante, se requiere una posición clara

al respecto, porque la descentralización del sector público está tornándose norma, particularmente

en el Oriente Medio, Europa Oriental y América Latina.

7.5 Algunas de las crfticas que se efectúan a los gobiernos centrales son la ineficiencia

resultante de las pocas oportunidades que se brinda a la iniciativa local, la información inexacta

que llega a los responsables de las decisiones, la escasa respuesta de la administración pública

a las demandas de los ciudadanos --debida a los limitados incentivos para que los ministerios los

consideren sus clientes-- y los laxos controles sobre el personal de la administración pública.

Otras críticas mencionan las asignaciones de recursos que favorecen a los gobiernos centrales en

detrimento de las unidades en el terreno, la confusión de responsabilidades -- que da como

resultado escasos incentivos en todos los niveles--, la tendencia a concentrarse en atractivos y

sobreelaborados proyectos de construcción e infraestructura que a menudo requieren uso

intensivo de capital a expensas de las actividades rutinarias de mantenimiento y, finalmente, la

percepción de los ciudadanos de que la infraestructura proporcionada por el gobierno central es

gratuita a raíz de la falta de conexión entre suministro y consumo (Thompson, Connerley y

Wunsch, 1986). En otros estudios se señalan los problemas adicionales ocasionados por el

exceso de centralización, tales como la incompleta independencia financiera, la deficiente

capacitación y competencia profesional a nivel local y el inadecuado apoyo técnico a las

operaciones.

7.6 Descentralización administrativa. La descentralización administrativa consiste en

la transferencia de las responsabilidades de financiación, asignación, planificación y gestión de

recursos, del gobierno central a las unidades subordinadas 13/. Hay tres tipos de

descentralización administrativa que pueden coexistir en una organización, para diferentes

funciones:

* Desconcentración: implica el traspaso de funciones a agentes locales, con control

central sobre las decisiones y finanzas. La entidad central mantiene la autoridad y

la responsabilidad.* Delegación: es una forma más amplia de descentralización, que implica la

trarsferencia de responsabilidad por la mayoría de las decisiones, manteniendo el

gobierno central alguna autoridad y responsabilidad económica.

13/ La descentralización puede adoptar otras formas, a saber: descentralización política, que implica queel ciudadano intervenga más en la toma de decisiones, por lo general a través de una mayorrepresentación o participación de los beneficiarios; descentralización espacial, que comprende la difusiónde actividades en todasl l¡ta regiones, a fin de construir capacidad local o regional; descentralización demercados, que comprende el uso de mecanismos de mercado para suministrar infraestructura basándose

en las preferencia» reveladas por los consumidores individuales. Véase Rondinelli, 1990; Rondinelliy Nellis, 1986; y Silvernian, 1990.

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* Devolución: implica una cabal transferencia de autoridad en materia de decisiones,responsabilidad por actividades, y mecanismos de asignación de responsabilidadesa las unidades subnacionales y, por lo general, les da nivel corporativo.

7.7 La descentralización es una de las reformas institucionales que más posibilidadespuede tener de fracaso y distorsión, por ejemplo por conflictos entre los niveles deresponsabilidad y autoridad, o responsabilidad y control. Cuánto más débiles sean las estructurasinstitucionales de un país, mayores serán las diferencias en fuerza institucional entre lasorganizaciones centrales y las locales, y mayores serán los riesgos de la descentralización.Paradójicamente, es en los pafses cuyas organizaciones están más necesitadas de descentralizacióndonde menos probabilidades hay de que tenga éxito. La decisión acerca del grado y forma másrazonables de descentralización requiere una evaluación de las probables consecuencias negativasen un determinado contexto institucional y polftico.

7.8 El control central puede ser más adecuado para aquellas actividades deinfraestructura que se caracterizan por una considerable homogeneidad, intensidad de capital,necesidad de compromiso político del gobierno central o limitada capacidad local. En algunospaíses, la generación de electricidad o el aprovechamiento de recursos hfdricos requieren unaestrategia nacional para coordinar opciones y proveer la capacidad inicial. Algunas formas dedescentralización, por el contrario, pueden resultar más apropiadas para aquellas tareas muyespecíficas en que la cuestión fundamental es la eficiencia técnica o la información proporcionadapor los clientes. La especificidad de las tareas, y la claridad y equidad de las reglas y derechos,pueden no sólo requerir soluciones descentralizadas, sino también dar resultados más sostenibles.Los proyectos de riego constituyen uno de los casos en que la exacta y justa delimitación dereglas, derechos y prioridades durante la etapa de diseño -- por ejemplo, en lo que se refiere aasignación de agua a los agricultores, responsabilidades de operación y mantenimiento por partede los beneficiarios, sanciones por incumplimiento-- puede facilitar una evolución sostenible delprograma. Asimismo, la especialización funcional en las actividades de planificación, diseño,construcción, operaciones y mantenimiento, y reglamentación, se ve facilitada por la existenciade una clara organización de las reglas de operación y dotación de personal.

7.9 Conflictos de responsabilidad y autoridad. La descentralización y la reforma dela empresa pública son paralelas: en ambas son fundamentales las interacciones entre losorganismos locales o descentralizados (o empresas públicas) y los organismos del gobiernocentral, que definen y supervisan las reglas de funcionamiento de los organismosdescentralizados. La experiencia demuestra que buena parte de los factores que determinan eldesempeño de esas organizaciones locales y descentralizadas son controlados por el gobiernocentral. Una de las graves limitaciones de la descentralización de la infraestructura es la brechaentre responsabilidades y facultades o capacidad. La transferencia de responsabilidad, sin lacorrespondiente transferencia tanto de facultades como de recursos, ocasiona resultadosdesastrosos y desconfianza en el nivel local que recibe las responsabilidades adicionales. Losgobiernos centrales, por lo general no muy díspuestos a otorgar autonomía, mantienen el controlsobre nombramientos clave, presupuesto, adquisiciones, ingresos generados y reglamentaciónlaboral, lo que constituye un serio escollo para el trabajo eficaz de las organizaciones locales.

7.10 En el proyecto de riego de Debi-Lampsar, Senegal, se evidencian los esfuerzos pordelimitar la responsabilidad y la autoridad. Se habfa establecido una corporación estatal, SAED,

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a fin de planificar y desarrollar las operaciones de riego en la cuenca del río; el gobierno central,sin embargo, exigía el cumplimiento de procedimientos financieros y administrativos complejos--por ejemplo, en materia de licitaciones y gastos-- y mantenía centralizadas las cuentas; estotrajo aparejado demoras, ineficiencia y deterioro de las finanzas de SAED. A los efectos deevitar los problemas de este tipo durante la etapa de ejecución del proyecto, el gobierno convinoen realizar transferencias presupuestarias regulares a SAED y simplificó los requisitos en cuantoa aprobación previa de gastos. Se definieron con claridad las mutuas responsabilidadesfinancieras y operativas de SAED y del gobierno. Además, se intentó vincular a las actividadesde SAED con los beneficiarios: la descentralización tenía por finalidad conceder mayorautonomía a los agricultores, a través de equipos de gestión del proyecto separados eindependientes técnica y administrativamente.

7.11 Otra preocupación grave en un programa de descentralización es la coordinación delos procedimientos legales y administrativos que afectan a las diferentes unidades. En elproyecto de agua potable y alcantarillado de los estados del sur de Brasil el prestatario era elBanco Nacional de Vivienda, la institución central y fuente principal de los fondos de inversión,responsable de asignar recursos en los estados, establecer metas y prioridades, y supervisar yayudar según fuera necesario. Las dudas y mala coordinación en el traspaso de responsabilidadesa los niveles estatales demoraron la iniciación del proyecto. Las adquisiciones constituían unproblema para todas las empresas estatales de agua, debido a las dudas en cuanto a si cabíaaplicar las normas del Banco Mundial. El Banco Nacional de Vivienda no había enunciadonormas porque varias reglamentaciones locales y nacionales estaban en conflicto con las delBanco Mundial. Por otra parte, los criterios de selección y aprobación de subproyectos delBanco Mundial no se ajustaban a las normas del Banco de Vivienda para la preparación deproyectos, que las empresas estatales debían seguir. En realidad, los criterios eran diferentes encada uno de los cinco préstamos del Banco Mundial al Banco Nacional de Vivienda. En 1986,éste dejó de existir y otro organismo gubernamental central asumió sus funciones, persisitiendoel panorama confuso en cuanto a directivas y autoridad.

7.12 Por lo general, los programas de descentralización drástica y repentina han generadomás problemas de coordinación que soluciones. Por ejemplo, en el proyecto de caminos ruralesdel Alto Volta, Ghana, la rápida descentralización provocó graves problemas de capacidad eineficiencia a nivel local. La intención inicial del proyecto era fortalecer el servicio demantenimiento de caminos secundarios, pero durante la ejecución se traspasó la responsabilidadde las actividades de mantenimiento a direcciones regionales que no pudieron hacer frente almayor volumen de tareas. A menudo puede ser más apropiado que la responsabilidad setransfiera gradualmente a las organizaciones locales a través de varios proyectos.

7.13 Los criterios de exclusión y sustracción mencionados en el Capitulo 5 constituyenuna de las formas de analizar las posibilidades de descentralización; serán mayores en lossectores en que ambos criterios son elevados, mientras que si uno de ellos o ambos no sonpertinentes, las alternativas de la plena descentralización pueden resultar más apropiadas. Porejemplo, en lo que respecta a abastecimiento de agua y saneamiento, la mayorfa de los estudiosindican que la forma más eficiente es una combinación de tres niveles de centralización ydescentralización. La posibilidad de exclusión vale en este sector, particularmente en el contextourbano, haciendo factible la descentralización; no obstante, el monopolio natural de estosservicios sugiere que es necesario asignar responsabIlldades entre los diferentes niveles. A nivel

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nacional, un organismo debe ser responsable de las finanzas, planificación a largo plazo,establecimiento de normas, coordinación de las actividades de capacitación, consultorfa yrespaldo, adquisición de repuestos importados, y asistencia técnica; a nivel regional (gobiernosprovinciales o estatales, por ejemplo), un organismo debe tener responsabilidad sobre laaplicación de las normas y reglamentos nacionales, la supervisión y apoyo de los sistemaslocales, y la planificación y capacitación del personal administrativo y técnico; y a nivel local,las entidades (organizaciones municipales o comunitarias, por ejemplo) deben ser responsablesde la administración, cobro de tarifas, control del uso, operación y mantenimiento del sistemalocal, y planificación presupuestaria local (Naciones Unidas, 1990).

7.14 Una división similar de responsabilidades parece adecuada para actividades deinfraestructura en que existen condiciones de monopolio natural, hay evidentes niveles razonablesde exclusión y extracción, se necesita responder a los clientes locales, y es posible imponer unavinculación entre uso y pago; la transmisión y distribución de electricidad es un buen ejemplo14/. En otros casos, en que no prevalecen condiciones de monopolio, pero donde hay exclusióny extracción, podrfa ser más apropiado el énfasis en niveles más bajos de la administración; estosucede en la mayoría de las actividades de transporte, riego, y abastecimiento de agua en elsector rural.

7.15 Como ya se señalara, el análisis de estas alternativas debe realizarse en el contextode la fuerza relativa de las instituciones en los diferentes niveles. Las instituciones locales sonen general más débiles que las centrales, y el éxito de la descentralización requiere unconsiderable fortalecimiento institucional a nivel local que quizás no sea factible en el cortoplazo. El contexto polftico también es crucial: es probable que una institución local débil cedaante los grupos de presión, en vez de responder a las legftimas necesidades de la comunidad.

7.16 Conflictos de responsabilidad y control. Si no se logra vincular la responsabilidady el control efectivo se limita la capacidad de las organizaciones de operar conforme acondiciones comerciales, con escasos incentivos para la recuperación de costos. La empresapública de telecomunicaciones de Benin, OPTB, está sujeta al control directo del Ministerio deInformación y Comunicaciones desde 1984; se realizaron transferencias financieras del gobiernocentral sin conceder a la empresa un grado efectivo de autonomía y responsabilidad, lo que diocomo resultado limitados incentivos para mejorar la eficiencia operativa, bajas tasas de cobro detarifas e insuficiente recuperación de costos. OPTB no es competitiva y tampoco se autofinancia,sino que depende de la tesorería central para cubrir los déficit. Recientemente se le ha otorgadomayor autonomía operativa y se ha introducido un plan contractual que establece reglas clarasde diálogo y negociación que puede constituir una base firme para mejorar su rendimiento,aunque persisten los problemas relativos al control financiero absoluto.

7.17 Un aspecto fundamental de la descentralización es la administración y controlfinancieros; a pesar de que siempre se propugna la plena recuperación de costos, existendificultades prácticas. Ejemplo de ello es el proyecto portuario de Xiamen, China. En la

14/ No obstante, este tipo de descentralización crearta dificultades para la electrificación rural, que por logeneral opera con pérdida, dado íLue los subsidios en gran escala no son posibles en un esquemadescentralizado.

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reforma de 1984, el Ministerio de Comunicaciones empezó a alentar la autonomía y la

descentralización. Las reformas incluían la autofinanciación de las operaciones portuarias,inversiones financiadas con recursos propios y creciente competencia entre los puertos. Antes

de la reforma, el Ministerio fijaba tarifas, asignaba cargas, aportaba donaciones para inversiones,

cubría cualquier déficit y recaudaba la mayorfa de los superávit; esto dio como resultado escasosincentivos para que los puertos fueran eficientes. En la actualidad, sólo se asigna una parte de

la carga, se permite que las tarifas de la carga no asignada se fijen competitivamente dentro de

un margen limitado, y los puertos retienen las utilidades, que están sujetas a tributación. La

descentralización se ha hecho efectiva.

7.18 La falta de autonomfa financiera y decisoria es una cuestión particularmente crfticaen aquellos sectores en que se cumplen actividades de infraestructura razonablemente especificas,muy técnicas e independientes; en esos casos se requiere muy poco control del gobierno central

como ocurre con las telecomunicaciones. Los problemas relativos a la autonomía suscitados en

el proyecto de telecomunicaciones de Jordania perturbaron al organismo y al proyecto desde el

inicio. En la esfera de los servicios de telecomunicaciones y correos, la autoridad es el

Ministerio de Comunicaciones. TCC es un organismo público semiautónomo a cargo de prestar

y operar servicios de telecomunicaciones nacionales e internacionales; es un monopolio, pero su

capacidad institucional no ha ido creciendo al mismo ritmo que la ampliación y mejoramiento de

la red y, para todo efecto práctico, funciona como una organización gubernamental central, sin

autonomía. En un caso así, la motivación del gobierno central puede ser la apropiación directa

de los superávit generados por un organismo.

7.19 Otro método para determinar los niveles apropiados de descentralización de la

infraestructura toma en consideración las actividades funcionales especificas (Silverman, 1990).

Es probable que en los estados débiles, resulten muy efectivas la centralización de la formulación

de polfticas y planificación general, con descentralización de operaciones y mantenimiento en

actividades especificas y técnicamente rutinarias. Por ejemplo, en el diseño del séptimo proyectode carreteras de Madagascar, se advierte cierta inquietud por la división apropiada de

responsabilidades. Anteriormente, todas las actividades --incluyendo el diseño de operaciones

de mantenimiento, el envio de brigadas y las instrucciones para las regiones-- se centralizabanen las oficinas centrales del Ministerio de Transporte, lo que hacia que las operaciones de

mantenimiento fueran ineficientes e inflexibles, y carecieran de adaptabilidad y continuidad. La

descentralización del mantenimiento vial -- reteniendo el control administrativo centralizado de

la planificación y aplicación de políticas-- y la supervisión de los programas regionales a través

de sistemas de contabilización del desempeño permitió una razonable distribución de

responsabilidad.

7.20 Recientemente, el Banco Mundial se ha concentrado en el uso de acuerdoscontractuales para introducir sustitutos de la competencia, en particular, planes contractuales o

acuerdos de desempeño negociados entre los propietarios --o sea, el gobierno central-- y los

directores de las empresas públicas (Nellis, 1989). A pesar de que los planes contractuales

varfan mucho, se pueden señalar algunas características generales, a saber: en primer término,

es probable que se los haya sobreestimado como medio de resolver los problemas de finanzas

y eficiencia de las empresas estatales. Aunque los beneficios posibles son evidentes --mayorresponsabilidad, uniformidad en el suministro, mejor administración de personal y una

vinculación más directa entre estructuras tarlfarlas y costos-- el desempeño no ha mejorado

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significativamente. Muchos de los dilemas se plantean porque estos planes no son verdaderasrelaciones contractuales que permitan autonomía en las decisiones financieras y facultadessuficientes en casos de incumplimiento, en particular por parte del gobierno central; las reglasy relaciones aún no son justas ni claras, quizás porque el gobierno no se ha comprometidoplenamente a transferir los poderes implfcitos en el contrato. Los organismos del gobiernocentral deben tener voluntad polftica y la capacidad institucional necesaria de supervisión ycontrol. No obstante, es probable que estas generalizaciones sean prematuras y que debatranscurrir más tiempo antes de que se concreten las consecuencias positivas. Podrfa serfructífero un diálogo más sistemático que antes entre las empresas públicas y las organizacionesdel gobierno central, sostenido durante varios años.

Voz

7.21 Los cambios administrativos y de orientación al mercado son necesarios aunque nosiempre suficientes a fin de ampliar la orientación de los servicios de infraestructura hacia lademanda. La voz, o la participación de los clientes, usuarios o beneficiarios, es tambiénpertinente dado el alcance relativamente limitado de los mercados competitivos en variossubsectores, y las consecuencias frecuentemente problemáticas de las soluciones administrativas.Para ser sostenibles, los programas requieren que se los asuma como propios, con servicios querespondan a las necesidades de los beneficiarios o clientes. En casos extremos, en que no haycontacto directo entre los usuarios y los proveedores (por ejemplo, las carreteras) y en que elgobierno opera la infraestructura como un monopolio local, se torna fundamental lograr imponerla voz como una forma más de orientar hacia la demanda o asignar responsabilidades. Cuantomás cercano sea el contacto entre el cliente y el servicio, mayor será la probabilidad de que seexprese la inquietud por contar con un servicio sostenible. En torno a la voz y a este sentido depropiedad giran las cuestiones relativas al nivel tecnológico apropiado, la participación de lacomunidad y la disposición para pagar. Si no hay voz, es probable que los beneficiarios (losagricultores en los proyectos de riego, por ejemplo) opten por retirarse. Proyecto tras proyecto,el papel que los clientes cumplen en las actividades de operación y mantenimiento de lainfraestructura ha sido un tema difícil; sin embargo el establecimiento de mecanismos que haganoir la voz de los participantes han sido la clave del éxito en varios de ellos 15/. Cuanto másnumerosas sean las fallas de mercado, más importancia cobrará la intervención de la voz.

7.22 Según Samuel Paul, la voz es "el grado en el cual [los usuarios] pueden influir sobreel resultado final de un servicio, a través de alguna forma de participación, o manifestación deprotesta/retroinformación" (Paul, 1991a, pág. 13). Se puede expresar la voz de diversasmaneras, según el país y las circunstancias, a saber: en asociaciones de usuarios o clientes,organizaciones no gubernamentales, cooperativas, grupos polfticos, o a través de la intervencióndirecta en la administración de los servicios. A diferencia de optar por retirarse, que es unamedida económica que un individuo puede tomar independientemente, la voz requiere por logeneral algún tipo de acción colectiva. Rara vez la presión individual es efectiva, en particularsi la ejercen los segmentos más pobres de la población. La voz tiene un costo que los

15/ No es este el lugar para reseñar la abundante literatura sobre participación comunitaria, papel de losbeneficiarios y 'escuchar a la gente". Vduse infornmación adicional en Paul, 1991; Korten, 1980;Salmen, 1987; Uphotíf, 1985; y Corneu, 1991.

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participantes pueden calcular como si se tratara de costos-beneficios. En principio, cuanto máscompetitivo sea un mercado, menos deseable será la opción de la voz; en relación con laalternativa puramente económica de retirarse del mercado la voz es efectiva solamente si la gentesiente que habrá de ser escuchada, que efectivamente es "propietaria" de la operación, o quepuede influir en ella en medida considerable.

7.23 El potencial de la voz depende de varios factores, algunos de ellos bastante obvios,como la importancia relativa del servicio para el cliente, y el nivel de ingresos, educación ycultura del público. Pero hay otros factores determinantes como las barreras legales einstitucionales --muy relacionadas con el marco político-- las convenciones culturales (porejemplo, las audiencias públicas), las asimetrías en materia de información --en el sentido de quelos proveedores a menudo disponen de más información que los clientes-- y el nivel dediferenciación en el servicio: Cuanto menos diferenciado sea un servicio, mayor fuerza tendrála opción de la voz, porque todos los usuarios, influyentes o no, tienen algo en juego.

7.24 El análisis realizado por Paul ayuda a efectuar una clasificación tentativa de lossubsectores de la infraestructura según su potencial para las opciones de retirarse y de la voz(Cuadro 7.1), esquema que no refleja el continuo real, pero que resulta útil para las operaciones.En la mayoría de los subsectores, las posibilidades de recurrir a la voz son relativamenteelevadas; se supone que en los casos en que las posibilidades de retirarse también son elevadas,saldrán los usuarios insatisfechos (cuadrante 4); son interesantes los sectores en que retirarse esmenos factible pero la opción de la voz tiene gran potencial (cuadrante 2). Está implícito elsupuesto de que para ejercer la opción de la voz,los ambientes urbanos son más adecuados quelos rurales, debido a que la población en general goza de una mejor situación económica yeducacional. El mecanismo preferible para ejercer la opción de la voz depende de cadasubsector.

7.25 Los casos difíciles son aquellos en que el potencial de las opciones tanto de retirarsecomo de la voz es bajo (cuadrante 1) lo que queda demostrado en los fracasados intentos porcrear una opción de voz en carreteras interurbanas, tratamiento de residuos, o grandes obras deriego. El análisis de Paul confirma la importancia de encontrar alternativas para desarrollar vozy participación en esos subsectores. La trascendencia de las opciones de voz y de retirarseparece estar estrechamente vinculada con la magnitud de los cargos a los usuarios de estosservicios; cuanto más avanzados sean los sistemas de cargos, mayores serán las posibilidades deque haya una efectiva opción de voz y participación. Es interesante observar que en elcuadrante 3, está vacía la alternativa de elevadas posibilidades de retirarse y bajas posibilidadesde voz, porque si retirarse es una opción, es probable que carezca de importancia una débil voz.

7.26 La pertinencia de la participación de los clientes también se puede considerar entérminos de la distinción entre bienes públicos y privados. En lo que respecta a aquellos,adquiere decisiva importancia el poder lograr una mayor orientación hacia la demanda mediantela participación de los clientes, usuarios o benericiarios; en estos casos, se hace muy evidenteel temor a la falta de asignación de responsabilidad y la necesidad de incentivos explícitos paralos proveedores. En todas las etapas de la planificación de caminos rurales, la necesidad de quehaya participación, la institucionalización de la voz, es un aspecto crucial. Los variosorganismos y la comunidad que hace uso de los servicios dan los elementos para la planificación;en la construcción, en la mayoría de los casos es necesario mantener los costos bajos, dando

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mayor valor a la utilización de técnicas con alto coeficiente de mano de obra; cuando se llevana cabo las tareas de operación y mantenimiento, es preciso desarrollar las capacidades de lacomunidad con el aporte de asistencia técnica efectiva y apoyo financiero del gobierno central(Cook, 1985). El mantenimiento es un área en la que absolutamente se han de estimular la vozy la participación local; muchos proyectos, en particular los de caminos rurales y riego, seejecutan suponiendo que la comunidad se va a encargar del mantenimiento, pero esto ocurre encontadas ocasiones. La auténtica participación comunitaria en el diseño, planificación yconstrucción tiene un pobre historial (Recuadro 7.1). Si no se logra incorporar a losbeneficiarios se afecta el desempeño de diferentes maneras: por ejemplo, hay una mentalidad"arriba-abajo" muy generalizada en la mayorfa de los departamentos de obras públicas, quemerece una reorientación burocrática. La excesiva estandarización y la complejidad de losprogramas en cuanto a las normas y procedimientos administrativos, procedimientos de licitación,o desembolsos, pueden desalentar la participación.

Cuadro 7.1Actividades de infraestructura, potencial

de las opciones de retirarse y de voz

voz

Bajos Elevadoscamninos rurales urbanos urbanosabastecimiento de agua en generación hidroeléctricaáreas rurales nego en gran escalaalmacenamiento de agua aeropuertos

Bajos tratamiento de residuos puertos públicossistemas principales de riego telecomunicacionesgeneración hidroeléctrica sistemas pequeños de riegcaminos interurbanoso distribución de elecricidadvías navegables generación térmica de

electricidad

SALIDA 1 2

3 4

Elevados transporte urbanotransporte vialtransporte de pasajeros porferrocarriltransporte de cargas porferroc¡irril

Fuente: Basado en los análisis de Sanuel llaul (1991a).

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Recuadro 7.1Desempeño institucional y fomento del riego:

Necesidad de participación de los benericiarios

En un estudio lle-ado a cabo recientemente por el Departamento de Evaluación de Operaciones,centrado en cuatro proyectos de riego --dos en Filipinas (Pampanga Superior y Aurora Penaranda) ydos en Tailandia (Riego en el Noroeste ¡ y 11)--, se señalan deficiencias institucionales que afectaronlos resultados logrados por los proyectos.

Una conclusión fundamental se refiere a las ventajas de incorporar a los beneficiarios en todas lasetapas del proyecto. En todos ellos se preveía la creación de grupos de usuarios, responsables tantode la operación como del mantenimiento en el sistema terciario de riego, y de la distribución de aguapor debajo de los canales principales, no obstante, ninguno de ellos tuvo éxito. Esto es particularmentedesconcertante en lo que respecta a Filipinas, donde se reconoce la calidad de la participación de losagricultores.

Los deficientes resultados logrados por los cuatro proyectos se deben a varios factores, a saber: enprimer término, se dio escasa participación a las asociaciones de beneficiarios en el diseño, enconsecuencia, se desarrolló un sistema de riego con control central y demanda convenida, en el quelos usuanos y el organismo de ejecución no determunaban conjuntamente la cantidad, frecuencia yduración del riego. No se establecieron claramente y de antemano normas sobre la "propiedad' delos agricultores ni cuáles eran sus responsabilidades de operación y mantenimiento. En segundotérmino, los proyectos no abordaron los conflictos internos que a menudo se producen en asociacionesgrandes; esto se debió a que durante la etapa de preparación no se habían analizado suficientementelas características de la comunidad. En tercer término, la capacitación fue mínima, pretendiéndose quepequeños agricultores, sin experiencia, se encargaran de funciones para las que estaban malpreparados. Además, se asignaron a orgarusmos diferentes las funciones relativas al sistema de riegoy las relativas a la extensión agrícola, lo que provocó un problema de coordinación de las mismas yprodujo confusión entre los beneficiarios. En los organismos de riego sigue prevaleciendo unaorientación hacia los aspectos técnicos y poca experiencia en agricultura, y los servicios de extensiónestán mal preparados para asesorar a los agricultores en materia de técnicas de riego.

Si no se reconoce el papel que cumplen los beneficiarios, los resultados serán significatiivos. Se estimaque la vida útil prevista de los sistemas se reducirá en un 15 % a 45 %r,, no hay mantenimiento periódico--pese a la elevada dotación de personal--, en 1982-88 las tasas de recaudación declinaron de 54% a35% y la coordinación entre los organismos se ha suelto un problema permanente, que persistirá pormucho tiempo después de completado el proyecto. Se crea un círculo vicioso en que el deficientediseño inicial produce un rendimiento decreciente, que a su vez lleva a la insatisfacción de losagricultores no comprometidos. A su vez, esto determina una baja recuperación de costos, lo quederiva en dificultades financieras para las autoridades del proyecto y desempeño deficiente.

Fuente: DEO, 1990.

7.27 Si el diseño del proyecto se trata como .lm proceso de aprendizaje y no como unmodelo rfgido, se alentará un mayor uso de la voz; este enfoque ayuda a disminuir lasdiscontinuidades entre planificación y ejecución, puesto que ésta a menudo requiere adaptacióncreativa. Por ejemplo, el seguindo proyecto de riego de Mahakali, en Nepal, incluye apoyocontinuo para las granjas piloto establecidas conforme al primer proyecto, en las cuales secapacita a los agentes de extensión agrícola y agricultores. Se formará una comisión decoordinación del proyecto -- integrada por un jefe, representantes del distrito (Panchayat) y unagricultor representante de las operaciones en cl canail secunidario-- con la finalidad de brindar

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asistencia en las etapas de ejecución y operación. A esta altura, su función más importante esla comunicación entre los agricultores y el personal encargado del proyecto. A través de lacomisión, los agricultores participarán en las decisiones sobre el proyecto, lo cual deberíaayudarles a identificarse con el mismo, a darles un sentido de propiedad, y a comprometerse enlas tareas de operación y mantenimiento. La comisión continuará funcionando una vez finalizadala construcción. El proyecto deberfa transformar a los grupos informales de agricultores enasociaciones formales de riego que puedan discutir los detalles, negociar con los agricultoressobre participación y distribución de costos, y capacitar y preparar grupos para operar ymantener subproyectos terminados.

7.28 Existen otras opciones para asegurar voz y participación, a saber, sistemas de peajescamineros, en los cuales, por ejemplo, se asigna a cada beneficiario parte de una red vial;desarrollo de la capacidad de los contratistas locales; autoayuda organizada por lfderes locales;y ejecución a través de organizaciones no gubernamentales. En el tercer proyecto deabastecimiento de agua de Zaire, los principales organismos de ejecución han logrado laparticipación de aldeanos y organizaciones no gubernamentales locales en la operación ymantenimiento de las obras. Los intentos de transferir estas responsabilidades a las comunidadeslocales deben ir acompañados de capacitación y asistencia técnica. Las reparaciones "in situ"y el mantenimiento periódico se organizan de manera tal de incorporar a los aldeanos y losmecánicos locales en estas actividades. Se espera que esta participación y el sentido de propiedadconduzcan a una mayor recaudación de tarifas. En el proyecto de riego de Debi-Lampsar,Senegal, se bregó para que los grupos de agricultores se incorporaran en las diversas etapas dedesarrollo del proyecto. SAED, la corporación estatal a cargo del suministro de agua,proporcionaba alfabetización y capacitación administrativa. Los grupos de agricultores tienenla responsabilidad de coordinar actividades como la distribución del agua, el riego de loscultivos, y el mantenimiento de los canales secundarios, terciarios, y diques en su sector. Paraincrementar la participación de los agricultores en la administración del perímetro, se formó unacomisión conjunta SAED-agricultores, con facultades sobre asuntos específicos a la aplicacióndel programa agrícola. Este mecanismo está resultando muy valioso para que los agricultorestengan voz en las operaciones y SAED pueda dar mejor respuesta a las necesidades de losusuarios. En lo que respecta a problemas delicados, como el establecimiento de sanciones pormoras, las decisiones de la comisión son mejor aceptadas que antes por los agricultores puestoque han sido tomadas por sus representantes.

7.29 También se pueden mejorar el potencial y la efectividad de la voz mediante el usode mecanismos que aseguren el flujo de información del cliente o usuario al organismo deejecución: en el tercer proyecto portuario de Filipinas, una sección de consumidoresespecialmente creada brindaba asistencia en materia de promoción, comercialización yretroinformación; en el proyecto de rehabilitación de puertos de México, las compañías deservicio incorporaron a los usuarios en las comisiones de desarrollo para estimular una mayorrespuesta a las demandas; en el proyecto de transporte regional de Kyonggi, Corea, se establecióuna comisión, integrada por miembros de varios organismos gubernamentales y representantesdel sector privado y de las comunidades académicas y de investigación, a fin de revisar elprograma de inversiones y tomar las decisiones principales al respecto. Se estableció unprocedimiento sólido para la toma decisiones sobre inversiones en infraestructura en la regiónen el que intervienen los Interesados principales. En cada caso, los mecanismos para aumentar

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7.37 Por lo tanto, los problemas administrativos y financieros a que se recurre paraexplicar el descuido del mantenimiento son importantes pero no llegan al fondo del asunto; tantolos actuales sistemas de incentivos en los pafses como los organismos donantes hicieron que talsesgo fuera casi inevitable. En muchos pafses los organismos gubernamentales asignan escasovalor a la asistencia externa y elevado valor a los recursos propios, mientras que los donantestienen una concepción opuesta, esto es, elevada prioridad para el financiamiento y bajo valor paralos gastos locales ordinarios. Hasta que no se resuelva esta asimetrfa, el sesgo persistirá.

Cuadm A.1 S'Opetd_e credicls del Banco MUndal pera reslunctuam

Númo de Proyedos y Monto de bs Prémstao(M«nes de US$)

- - , -= - = -- =

T 1629 1676 1960 1961 1962 1963 1964 91 5 196 l 1967 1966 16Se~~ _ O. _ N 6 M~otO No. M No 0N. Mo~40 No. Momo NO. M~o* No. M40nt1 No. 1404110 No. Mom #M No. Momo

O3. 4 .z 5 17 le.Mw usí1. 2 Irs 112 n.0 1913 S,2 13 U0.l1 14 101.2 17 140.1 a 416.4 13 941,7 5 O0.4

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- .U 66.2 216* 5 221.1 2110 4131.0 3 32.2 9 35S 2 57.0 3 166.5 5 121.3 3 50,4 7 662.3 1 36.0 7 161.0

_ 2n, tr.9 3 U 34 ~A6 33I2 391604.4 261".S as 10*i2 30 1614.2 30 1923.6 29 2596.9 27 213C.7 24 1496.2 25 1745S 34 26425 22 103L9_____________________ I 4 n.2 3 736.3 ,1 20 5 n 31 7 92136. u 795.5 17 570,3 20 153 19 1007.7 20 1562A 13 696.1 12 761.7 16 1217.7 n9 1313.6 6 74,2__________________________ O 3 J 4 1255 4 21.2 5 3627 4 337.0 3 271.0 2 103.0 2 450.0 5 676.7 4 755.0 4 329,9 4 36.0 7 6560 4 332.0_______________________ ~ 664* W ^X5 6 2Us 7 163.6 3 6" 6312.0 2 56.0 Y 330.9 7 257.7 3 333._ 6 361.7 7 364.6 5146.2 S 250.6 3 15M4

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dd6.pco 5696 6632 1067 6411 1001 Ilia2 12291 13016 14477 15524 14366 16219 17674 e221 21367Pfu. p,8 * 3S.2% 5u00 45.5# 4Z7% 50.5% 51% 37.5# 41,6% 3f.6 4a% 44.3% 31.9% 36,7% 32.1% 31.1%CoMo proeord6n dd toas d6

0046906 fses _ _. 0,.

- 100 -

ApéndicePágina 4 de 9

Cuadro A.SClasificación de los informes de evaluación inicial preparados por el

personal sobre los programas de desarrollo institucional(porcentajes)

Infraestructura (40) Débil Adecuada Buena

Caminos (7) 12 25 63

Puertos (2) 100

Agua/Alcantarillado (8) 25 25 50

Electricidad/Energía (7) 14 28 57

Telecomunicaciones (1) 100 ll

Riego (7) 43 28 28

Urbano/Municipal (7) 14 28 57

Total 20 28 52

No corespondientes a 38 24 38

infraestructura (92)

* Fuente: Moore (diciembre, 1989); Gray y otros (junio, 1990).

Cuadro A.6aDesempeffo deF sumnistro de infraestructura

PAiS CAMiNO FEW OCAWMiLES PUERTOS ELECTICIDAD TELECOMUNCACIONES ASASTECW.IJENTO DE AGUA MEGOBANGLADESH Se ampio la ed; mn OiDsut tráico Acceso sólo pae 6% de la Se anplié. Aumn l sum o peroel triroilo. d. caga y población.ó dé el ceo deadelpujo.

ceciino demavdfco; elaccaso bano_m»joro_ p u .pOCO.

BAA*IL Se aplié la red, Aunei el trófico Auamem el tráicaO de Auenoé el conrwno. Se amplié Aunenf coneidua ; 90% de las oba detnton el tr&nio y la de caga y paaasroa comenedooes. Accaoa: 67% y 89% en e acceso pua 84% de te pobleción riego a cergo defatiOla de V.cu o y hay a lga drsa ncb. ve ub . L cciad d171 e n eos vaua y 86% en ncesae privada.cíongestanarnto en Ia_ de tiambsion es incuda l urbael._ _ v u ~b prs le de p-o-ducción.

COLOMBA Se mpi la red. Se de Dram.xs,y, el m,lico Dmwuyo el lico; Acceso 96% en le ciudede _ Accuso el ague 67% MAi de la maad deprioridad a loe ce de pa_iaor y de e prevé qu mnte gral; w nt e alcetaiSedo. 41%; mjear acco riego * a ceo de~a"; a~4, el u o caeg. duwa 1806-90. canew y existe un en n roe rurals. epe privada.excd de capcidad de Deficierte deeromorsve. del riego público enlas espl dotata

a ~ Se i us pac la vedI Dinuy el trfico Mo el Se mpli. Le cpcidad es me_aró el acces en ¿Fes al,uaen el u o y la de p«a_e« y de iniice para la y ubana.Aosu so ce. aconom l. *.it uneaconebb demanudinstiefecha y espera decnonlmin ervicio eapídond.

Sa e s de_ A rgi d gewo y de ae loel lico cn Auco 14S n iens no so anplo; b perAvo de acceso Le crtre se del Se raeg mun tmblo;N i h c._ do cwel y de ~ale y de co~ l k* défikit; kwíindon n con ion el euviio te cceo ctwua co, dd ára MtJiv~ma Aararn e paa ee. vrdo en puca. eq*uhbrdas n meia de praoi eida.Le linrlones heen mde rdameu en el potancbl de riegoarhuhy a ll ote do En dg~so pitara ea, g«enrción uenorasó y con hmrudicientes. las ¿raes rurlee que en las es he deleado ova~" e la capacidad dibuci. rben_a. En muchos ciuded_ e 61,6 bmil_ de haprácticamarte a & Umo es iermit y poco ti os ol * lim opden y hay xc~ cnliebb;. y en Med e*a la uicion dd _donO de cearacdd evdecen lmnporea défIcI. potenia en 3%.en las pherts más

¡llA Se lred ySesm~se Diyay~elu dréco t La capaidd es Aco eio 6%. Acceso 1 00 % en r l¿ea ue d. cugo; el uco narx; en gaeal el delbena y 1l5% ln as r.ee.de pesqera vié. Utfico .rm,é.

i~ GS So 6 la red Auwm d eltrico Aumó el mlico. El a o ea timigado; le La aspae de conexion el El acceo meoré en l_s ¿reas Se ai.ateaseararen l u i y l de caga y de capacidd ¡ntelada viio es proongada abo y or en les relu.Se de Veídc. Paaa. comanme a partir de 1 P86. haste 6 do y elsum .titra, inuiicinte.

iiA Se im i Dimndruyó el tuico La capadd de ls Acceao 186 muchas Acceso limitado pau e Ei ul u lrsm*o inad cuado;cena _ te l red y de carg y de pueros es Sciemnt cara ubas pequa 20% del ¿re lotel del pdo. cceso al agua 20% n e seaored e to. pas_oer paa la niveles rodav no cuentan can al Pgalongde d moras ihasa ral y 100% n l ubno.actua de tfico, ~evicio. Las onxioes 10 Ia. Grne déficit en Laeg.suponn prolonadas

TMA A Se umplia levd. Atnuer el tráfico Aumeté el utfico. El El cmenus por cpit es Se a~lié l suminitro pero El acceso meioré en les ¿eo Se spC el veoauearn el Ueo y la de crga y trlico de s io al poedio n el anno de la dmnds ruale y empeoré en las urban lo aisma--es deloe de v . diinuye de comntedors pdaies de simil nivel de s mayar. dibtribucón sonpa aes. a t máo rápido inreso. def8cionts.qu el cnvencional.

l>

Cuadro A.6bEstado de la infraestructura

PAIS CAMINOS FBUtOCAMLES PUERiTO0 ELECTWCIDAD TELECOMUNiCACIONES A8ASTEC'NIENTO DE WEGO

AGU^

BANGLADESH Esiado di brd principal Anticuados, Defecto en el sistem de En genital bm; la moved.

paviment*da: 46% beno: detotido. distíibuci&in co~trtLid a paincipio. de la

40% raeguas 1E% malo. El mantenimiento defiieinte dtieda de 1i960

S0% de lo red principa no de Ia plantee insteaonostai mAs vs en

pavlmnt da en mal e«tedo genados. mal 0a1do.

Idatom de 19841. Emt tento o. in .do

81WIEAS Estad. de 1btid principal Vasc en malos Gvta parte del eltma ea

p entda en 1987-88: 24% condicine; contuyb en lo. Utimo. 20

buno; 34% roviada 42% locom etor y _stJ en utedo

mla. Ea matn _ anticu .: aldfctolio.

inedec ; impte s_sot mraestiminteVems. defiene.

COEO4_A Estado de a red pm Vl y ~p en mal 3 de 4 pueto. Sistema de distribucion En la _ed cuda al Sistemas privados

paS da mateS de 10u4: estado. Mantenimienso deisuiordea d bido detauoado debido al miedo ¡ bu paso el n ben estado

21% b.mn 37% tiuer. 42% deficene al defiiet mantenimiento deficiente mantnmient es peso no lo.

t_lo~ la ed ese deiriaaa. mn anto. y dl nv welion inadecudo en otut Aa., y púco

Se pni utn nidl de eAgdad Y. en iniaiteinto l ucnogl. inopiad. ma nte y

amuen e id~oe lunse coe. s abiicien

oo ddieician indeu

lA ~ PU_ dl _a ~e Vla y lt en buen El atm mod en Técnicamanta anticuada.;

_aiedhc Mmw a ee «tde m aia buen mtdo, en 1t988 s requla

it.M~ paa a Irec tad y eicasea de tempao del 28% de lu

y~ de IFo. p y apacidd de cenarsta.

p tide Mao. O

_Es de ie rea plba e Vta en mal etedo; Sime anticudo Centra y stema. de Tecnología nticuada y Sibtom_ en mal staden m i#A« _w

P¡_ae UI ln. fXuera moti man mnto triumnian y dtsstibutin qu subetl&du. vaia. cud y equo. adoe en

465% ati 20% meleo trmine y deficient.e; gavee en ml estado; defdctuo.. P b

_ai ie inc . lo o_ limacine de mnte nto

erieictiudee. divma.. inadecuado; inei ~«landos para loa e ton eeai pera la

KSWYA Ea de ab ned pdpa Locomotora. en mal Miuele_ tmna Lo. dotma de

p__b o 10S bueno; tado por esu de pauobo. rúu y boetcmn en la ate

62% ni 32% a antt ded; flota de c«tio rul.. y lao de aiee90fiide

a4de d l rd prindpal no ma m gora requien munkipol_ requeren

paved en 1884:17S deficit .. nutl el

k~ri 17% regd; 0% mtnimbte hded

inadMcude~

MMAFUICOS La rd t d~ etA da stedo El etado geneal Mantm enten genrerl Servidos razonabmete Estado dal detera de El atao vyuta.

de la red prncipal pvimntede: atidactio. e atiaat«ol lo. ecuipie bien mantenido.. abe mlento a*tiefactro;, fodo. y peronald.

36% bueno; 44% rgui v 20% expdón de le del otoemo eni y la al alcantauildo requia insuiicient«e.

mao. M itrinto reiation de la CempoH« ioione no reperdon.

inedecuodo. escolla y dragado. sAtán ~landrizdo.

NIGERiA Estado de la red principal Mal estdo no fundcon al Manteninto deficiente, Grave deteriore inco de | e

pavimentada: 1841: 23% 40% da le undd de cencia de repuat"o y eiteme tod.na nievo..

bueno; 16% rSeiier; 62% goneradcin mninenimisno etlulpee de control debido al manteonii

malo. Mantemnto defco. defactuoes. Inadecuiado. >

inecuado. * _ _

TAILANDIA Estado de la red prncpal Mantnmnto de le Manten nto de Mntenimiento en g a Gnan parte ded

p.vlm ontad:20% buno: 30% vía. ecudo. sistema les inatalaionea stiaectoio. istama dbbe <5 -'

Frguar 60% mao: 4.b0 km. de eeñelilacion aixtentoe modierítar oI

de l_. cretere rquieran deficiente, adecudo; alguno.

sfthbwil cion j19841. quip anticuado.

Cuadro A.6cInfraestructura - Desempeño operativo

PAIS CAMINOS FEPFOCARFiiLES PUERTOS ELECTRiCIOAD TELECOMUNICACIONES A8ASTECIMIENTO DE AGUA PjEGO ¡. DBANGLADESH El utapra colctvo da Ineici.ntes; poca Baje productividad y Elevada. pérdida, xcesivo Bajo. porcentejes de Op.rhctón deficiente; I apasjeros stá conlgabiidad y prleongado tiempo de personal. frecuente llamadac compltas; conriderable ascas.: de agua O L.sobrecrgado debido a lee prolonrgda demora.. rotación de e barco. apagones. en Diukha; excesivo . F nbqa. tuilaa lijadas por e Bat. píoductivided tbarali

pesonal. iIgobierno.

BPASiL Malo admríauación y Deempaejo operativo Ineficentes. El deempeSo varla agún L« pérdida de agua Eficient, en adcongestión del u ito; varitbl; en general las compfa; en aounsg o *ialca zn a un 29% deI tol i sacro pdivado ydeterminain *ubjptim stiactoio en ee dan pérdida mayore prodtucido; mi. eevad.. en deficiente en elde ni.. de robu^ No comparación cn otro debido a in ufic.enite lo. e~tado del norte. El pubico.*e he~n cmpir pa en desrraoj. invrsiaone en tranmisión. n ero de consumidotes por¡decued i t nos rnn Meior la productividad

empltado es mi* elevdo ende peso lalosa. los .aado. del *u.

COLOL Ca. del truprer Bja productvidad Baj productividad y Aumenttron le pérdidee de La. campatee de I« El rIego privado esve y rglametin locomouru debido a dmasiado ~iempo de lo. elecuricidad. ciudade. gtendes son eficiente. Loa_u t LernamérU red o numero de barcos en to muee

diciente. Le. pérdida son taitema pCbico.aprta- nle hay unidadee; exco de

*levada. y e. excesiva la son poco eficintecoerdtadón de personal ms atvo y

interfrencia poolice en las y permiten bajed.aUMM n cea~ de t cr_co.

operaiones. n ad de

iM l ENd ~ t_r l S¡e ione, en na_ral Saiafactleoi; pocas Prolongade esperas yp_é i de le. e. el d~ia_ pérdidas. bajo. porcentajes der _aue al. kr de rescósn de be iama da completes.así c .ow . va ~a a . _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

B_ pi e S cteoe en ríal; Excesiva demora n to Calidad del servicio Stervido deficiente: grn Inadecuado y deficiente; le. Aluno de lode s eue i aoa la producividad mue. procedi~ient«o de deficient; reuentes congetón y bajo interrupciones del auiinstro problema.

_ _e . an engorroo. apagones y lucuacies porcentaj de lamadas son freuentes. El opativo. conai n aas P de p docientacin *acesiv y de tan gate complets. abastecimiento es vuinerb potencia incierte, I

s teas de eevado. ceto. de pérdidas del istaema y e le. eqiLsa. Inadeudo O.a__ ¡ry wr_e mani ó redes de tranmisión y

mantenimiento, yc»_

disuibueión inadecuadas, débi bIntefrencia politice en le

Uttucli.operacion de lo. e.rvicio.

VA4 La 1dea é adsp Bcp a producvidd bral Baj ficienca operatva. En Nairoeb. lae pérdidasd tr ~a ~del en ed y prolongdo Uspo de deiiexsn» mrnipicón Iyblca e aproximaron a tanc_r p al votación de Me vagones, curga. fta de coordinacion 40 a SO % del suministro.pera destrollar el uso de peo lmuego e. redyeron econtenedores. 30%. 0 & M delicient en alabastecimiento eala. k*"erurales Y en lo. wisemoa

M¡E Oa Se rq~e coerdleación Mejora la productividad Considerabil mejora en los En general satisfctorio; Boio porcentaje de 30% de agua no Lo. sstema.irermnda. Lase argas o laboral iimo S eñc. Necesidad de elevadas pédidas de Mramadas locale contabiizada. Raonabl navel gfrandes ectin bienlrga y med distancia e. simplifcar l documenmación distribución debido al competas en hora de de personal. Calidad del eaua disaSdos ytrau tn de mnra pera cargas; m nipuidcn de deterioro progresivo de lx puta; la candad de setisactoria en las tubarla operdo.; labiBrciae en vdefioo crgas convencionee stsema; y excesivo empledos es favortable detminn gren potencial de confiabilidad P.R~. defiiente personal; coordinación comprad con la de contamiunción. oportunidad de lebndcuda enue l. pa vecino. ditribucin soncompNeoe regionales y le atfctcentral.

¡WbillA Sobrecarge. m tienimiernto Baja produtividad ebora. Se redijo cosidera mnte Poca conibiidad dd Servicio de calidad i to no aatiectrio;inadacuedo, y delice a~ estí meporAndo. el príodio de esper de las itsema de tranna n deficiente. congoe~ y las plata de traentocaiidd de cnerucción. barcos. sobrecarg de o bajo porcentaje de poco conial y exceso detransformaora.. u~da. local. perene en loe sev má.frecuenase pérdida. de cenpt. bajo. con mErina e nginpotencia y del sistem. _ c acitcin técrica.TAILANDA Congeé y Bien dnistdoe. En genel ectiafdctorio.; Frec t interrucios Ddfcian. Sistmua de distribución pococntainaó Anent la productvidad, periodo de elmace i*nt de sevicio y fluctu on coniable, mal cn dirado escMeev. de tenión basanex d..cMontra . El

itindur de O & M e baje.

Cuadro A.6dInfraestructura - Resultados financieros

PAiS CAMiNOS FEIFOCAFiLES PUEiRTOS ELECTWCIDAD TELECOMUNICACIONES AJASTECM£ENTO DE AGUA MiEGO

AljWLADESH Los ingresoe superan los Fuertemente Las terifes media cubren Les trifa son elevado* en En 1 980-8 beo incrementos

"ztos ,og` vt en zubvencion dos. Hay solamente el 70% dW CMLP. compavaci4n con otros de toilta fueron menores quegntes.tLo gastosen sun levado porcentae La eeticdd rur est ps en desarollo de nivel la kilflcion; crónicos déficit

ntudosn Se de pelsonea qoe vnan fuertemene subiididla. La de ingreso iul. L tesa de opertivossubvncione tr rte sin pagar. lectwacn es deficiente y hay rentabilidad es de 33%. y alcoctivo de p_ie ro cord b atras del 0% de l e kcursiones se

gobisvno. finncen con recwsoa

ftAStLl En le tr .l Import nt_ e pérdidas La piic nd En 1 899 §e tarif DéW le Incrementoe da In ~ntae de vieldd rnud. El trifico de presupuestacin y pvomedian alrededor de turitf están desatado con recuparacién de

pré mtiomer se pmaeros es fuente de determinaclén de 75% del CMLP. Existe un la irClecion, lo costos costo. Los coses desqrmparan e los inereso pérdidas mientU que cetos son deficiente. expIito p os operativoe enten debido el rego pú<bco por h.ovensentaede ueuanes. el de carga produce las tardva no guardan cor moa r_rwa y las incrpmento en los costos de la on mucho mhsEnbaetuaiid s ee puada utilide. L deuda es relaclin con le compafleas de abaste nto decticidad y de b productos eevdo que lo de

cobrar eles camiones lo enorme y § tdras, coste. de *e~ y lca*ntaillad. Ei qukntkoL Hay un fuert apoyo los *btem_m*dii pus ~ubrv ind _&* fiYn~ ~ inosmo, m p ~el vo. Los *tratvos prh &dose~**. L_ eempx« neºative. ELECTROE. lo murticipals son con de~.p M de trareb rt no compaM* neclonel dereu n mes cestoe inversione ha ido bien

__ _ __ _ _ _ t ~sr e Administra J_ _ _ __ _ _ _ __ _ _ _

COL A Lee CYe a he u i Coierabe dkfiit Finnrament Existen grav diukcitade Ls taifa son excesivamente Existe una tradidonaupan les gate da epertivee. Les independientes sin inier*s bjs tarif. baja ese recaud poco y la de no par las

Ld e suan ersios de tda a*poyo presupuestario in ficiente rendiminto. e~inancion con recursos tifas publicas, enselerisres alas fueron frundinierite~ del gobierno. E escasez de curecsos propios elcane sólo el t6%. 1987 cu.rloronrreessidadee. Lespus ciubrr bs e oes cesficinte de provenientes de las meneo da 30% deW~ci po nroe da la n dimy opeacione. eevds pérdidas O&M. En enereles

q deye en1992-94 y e ova y condr atraos de tieicnteraque d9isminuy a % *bOS sector puko rcupetecn da

en 1999-90. ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~costos en lospoyectosco

asistenaci ddl RYenc

_~L hiases_par es La gt es en Satisfetorbio el promediou e La ouln fn iar esbu os Las ' b taifas e. superor el CMLP. satisfactoria; en 1990 l

W_as d tasl_ e han s tasas tase da ente iidad ae des.br ashoasadsrtsdas. ds rastidad pae is 20% e 94S da l_las _ e hopases par cargas inversiones de copitd se

_ _ sari e_rs ho .el;s~ lee finaniein con rec«ros.d a y hs ca5 s a pr smi2 propios.

Las I_arasas a _e t _L inreop e cubr~en le Eso e La totalidd da la compaffi En gener. atiseftorio. En ga estadessassise s_paren en costes:la ingree por totalidd c e lbo estatale. tiene n levadas ls taift no ~en

edas he g.as las cargas lee xcedn costos. La tarias pérdidas. La situaclé vuarf de les ceoste da CAA.e_rgss e _e vsfdcs ies oure s que los da po tuarias son u, estad a otro. tL gastos de Les t_aa de

pesadas no _n pasqares etrn el elsvYada. Hay di c atl son fn ados recaudacl sentm50%. iOScuaedo de io puerto medi=ane endeudamiento. L_ bajas y assten

que arojan pdid, trife medias cubren 60 a atrasoe de le70% del CMLP. Hay un oedii no cles. En

5~ pme la agrícultura. ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~~e ecpaacénd___________ ______idio p__v___ _______ _____ esros fue ds 70S

TA Las b prer Pérdidas crénicas: Les resutdo En g e satifeatori La tarYif son ineuticiente. yde r1 _ a~r s taias rele en em_aon alig v_a tarifa medias ieriores el hay considerables atreso engaste da tiada que diamu acdn.tarifa*seon exceivas. CMLP- at~idi excesivo para'4 *eld ogdob

hagsa he v¿cj"lopesaa no eutren le

MAMRECOS Los r proveni Fuerte respaldo Satifctorios. Hay Mejorando; corerabSe Satfaorio No hay poifílce La estructura tarifría es Stdicienteda taruarios exceden los presupuestaio. subd crucedo de atsos de los departantos tai aria pr has d purte adecuada y la recaudacion en recuperación decom t me cY * als i,9o puertos que arrojn del oerne fuerte. idios Existen corriderabiea el caso de oro anmo cotos en losvdreuldopes« no pérdidas. La estructure e los conxutidoee belals atrsos de los pubxlc«e. deficiente, proyeVcto del Bnco.cuiren lme cotes trilaria es departntos del goerno.

__ _ _ __ _ _ _ __ _ _ _ __ _ _ _ __ _ _ __ _ _ _hd__ _ __ n recu ada

eA Los ingres provenientes Inetfactaoie L ftina se DUrat d e eríodo 1985-d7 l« Satilfctorio: e dependede usuario excen ls pérdidas ceniab. deteioron la restitados iaieros fueron demasiado del gobierno Lacostos; se gesta máa en tecaudacién y el deficientes; elevada pérdidas, factuacin y recaudic¿¿n I 5construcciin qu en mantenimiento de bajas taifas. coridreble son del tnt_ Ieí.

ment to. activos es insuficiente, atras. >y los déficitocerativo e roc nicos __ _ _ _ __ _ _ _ __ _ _ _ _ «t__ _ __ _ __ _ __ _ __

TlNDIA Le cee ae u r ^ entn les prdidas En geeralí Séolide poscién fn er. Gran No *ee h raipir |-ceubrn o etos. El Operativae. satisfacorio; deuda. la ecperaecin datru te tebano incemennten lo costo op"ec s kucrative costos en lo,ematropelitano de BangJok de mano da obr y proyectos pitacos. r varoja pras pirdida combu tiUe, noapaateas, uo dt Tilibie no

_ _son autficintes_

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ApéndicePágina 9 de 9

Cuadro A.7Sector de telecomunicaciones: Demanda insatisfecha, 1979 y 1988

(Número en miles) Lista de espera como porcentajeLíneas principales En lista de espera de la demanda total

País 1979 1988 1979 1988 1979 1988 Cambio

1 Turquía 1.092 4.921 1.535 37 58,4 0,7 -57,7

2 Corea 2.341 10.486 619 51 20,9 0,5 -20,4

3 Malasia 325 1.248 106 69 24,5 5,3 -19,3

4 Argentina 1.797 2.748 863 789 32,4 22,3 -10,1

5 Tailandia 332 1.006 194 377 36,9 27,3 -9,6

6 Kenya 70 157 40 64 36,5 28,9 -7,6

7 Costa Rica 134 257 12 14 8,3 5,1 -3,2

8 Portugal 940 1.849 127 178 11,9 8,8 -3,1

9 Chile 351 626 139 237 28,4 27,4 -0,9

10 Túnez 100 249 43 104 30,2 29,6 -0,6

11 Uganda 21 28 19 25 47,9 47,6 -0,3

12 China 4.335 8.653 164 484 3,6 5,3 1,7

13 Sudán 44 58 15 22 25,2 27,5 2,3

14 Zambia 30 59 13 29 30,0 33.2 2,8

15 Uruguay 212 345 45 93 17,5 21,3 3,8

16 Sri Lanka 54 104 22 51 28,7 33,0 4,3

17 México 2.494 3.821 314 757 11,2 16,5 5,4

18 Senegal 17 29 3 8 15,9 21,3 5,4

19 Polonia 1.852 2.953 926 2.189 33,3 42,6 9,2

20 Malawi 11 23 1 6 10,3 19,9 9,6

21 Marruecos 154 287 69 205 30,9 41,7 10,7

22 Algeria 260 697 118 524 31,2 42,9 11,7

23 Ghana 36 40 16 30 30,6 42,3 11,7

24 India 1.868 3.488 241 1.125 11,4 24,4 13,0

25 Zimbabwe 93 118 5 32 5,3 21,3 16,0

26 Tanzania 38 66 18 76 32,3 53,5 21,1

27 Indonesia 318 829 43 549 11,9 39,9 28,0

28 Etiopía 61 113 9 88 13,0 43,8 30,9

Fuente: International Telecommunications Union Yearbook.Demanda total = Total de línras conectadas + Número en lsta de espera.

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