geografía y desarrollo -...
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s FIGURA 5: índice de marginalidad, 1990
— 33'
IJ6° 98° 92' 86'
33o —
— 27'
-21'
— 15*
$
Y
INDICE DE MARGINALIDAD
MUY ALTA 1.4-2.7
ALTA
MEDIA
BAJA
0.4-1.4
(-05)-(0.4)
(-1.7)-(-0.5)
MUY BAJA ( -2)-(-18)
-É
Í "'I
c
116'
FUENTE CARTA BASE, I 1.3 ATLAS NACIONAL DE MEXICO. 1992 INSTITUTO OE GEOGRAFIA, U N A M
FUENTE CONSEJO NACIONAL DE LA POBLACION 1993 INDICADORES SOCIOECONOMICOS E INDICE DE MARGlNACION MUNICIPAL. 1990 CONAPO, MEXICO
110' 104'
100 50 O 100 200 300 Km ELABORO ERIC< ARVIZU FLORES
27°
15° —
98' 92° 86'
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La población económicamente activa, en los municipios
que presentan este nivel muy bajo se concentra más en
las actividades secundarias y terciarias, las cuales
presentan un valor entre el 35 y 70% , este último valor
se dá en las capitales de los estados (figura 8).
La población que obtiene menos de un salario mínimo,
registra porcentajes entre 1 y 27%, se distribuye en los
municipios fronterizos y capitales de estado de las
mismas entidades (fl§ura 9).
En el grado de marginalidad muy bajo se manifiestan las
tasas más bajas de mortalidad infantil de menos de 35
/ooo (muertes de infantes de menos de un año por cada
1000 niños que nacen), que es el valor nacional. También
la esperanza de vida presenta los valores altos de más de
70 años; el analfabetismo es bajo con menos del 5% y el
alfabetismo muestra valores arriba del 85% de alfabetos
(cuadro 5).
El grado de marginalidad baja, que es el predominante en
las zonas áridas, se caracteriza por los niveles de
urbanización que varían desde el 34% hasta el 90% ,
pero sólo en 40 municipios , el resto presenta población
rural, ya que se tomo en cuenta a las localidades que
tienen más de 15000 habitantes (figura 6).
La densidad de la población varía entre el 1 a 500 hab
/km cuadrado , es decir desde el valor muy bajo hasta el
alto (figura 4). La migración presenta valores de 7% a
35% el índice de migración; la población económi-
camente activa también tiende a distribuirse dentro de las
actividades secundarias y terciarias (figuras 7 y 8). La
población que obtiene menos de un salario mínimo se
concentra entre el 8 y 60% (figura 9).
El nivel de marginalidad medio, que abarca 173
municipios, muestra las siguientes características; la
población urbana se distingue entre el 24 y 40% en 8
municipios, es bajo el porcentaje de urbanización; la
densidad de población varía desde 1 a 170 hab/ km
cuadrado, el valor alto en este indicador se localiza en
Guanajuato. El índice de migración tiene una variación de
1% a 24% , hacia esta área migran menos personas, y
presentan en algunas áreas saldos netos migratorios
negativos (figuras. 6, 7 y 8).
La población económicamente activa tiene mayor representación en las actividades primarias, entre el 10 y
el 80%, la industria y las actividades terciarias presentan
valores de 5 a 40% solamente. Las personas que
obtienen menos de un salario mínimo presentan un rango
entre el 13 y el 80%, los valores altos se presentan en el
estado de Oaxaca, e Hidalgo (figuras 8 y 9).
Las tasas de mortalidad infantil en este nivel medio
registra valores entre el 35/ooo y ei 46.7/ooo (muertes de
infantes menores de un años por cada 1000 niños que
nacen), aumenta el valor con respecto a las anteriores; la
esperanza de vida es de 68 a 70 años; el analfabetismo
es de 5 a 15%; la tasa de fecundidad es un poco más alta
de la media nacional, de 2.7 a 2.9 (cuadro 5).
El nivel alto, cuenta con 48 municipios, que se localizan
en Chihuahua, Guanajuato, Hidalgo, y Oaxaca
principalmente, la urbanización no existe en estos
municipios; la densidad de población varía entre 6 y 60
hab/ kilómetro cuadrado, estos valores están en los
niveles de densidad bajo y medio; la migración tiene
valores entre 1 y 10%, con mayor número de saldos
negativos, existe una emigración (figuras 4, 6 y 7).
La población económicamente activa esta representada
con más del 50% en las actividades primarias; las
personas que reciben menos de un salario mínimo son entre el 50 y el 88% (figura 8).
La mortalidad infantil registra valores de más de 40/ooo;
la esperanza de vida es de 60 a 66 años (cuadro 5).
Los valores muy altos que se dan en 16 municipios se
distribuyen en Oaxaca, con 11, dos en Guanajuato, y uno
en Chihuahua, Jalisco y Guanajuato. No existe población
urbana; la densidad de población es de 4 a 14 hab/km
cuadrado; el índice de migración es de 0.9% a 5%, presentando saldos negativos de -20 (figura 6 y 7).
La población económicamente activa tiene mayor
representación en las actividades primarias con más del
70%; la población que recibe menos de un salario mínimo
varía de 50 a 88% (figura 8 y 9).
Las otras características sociales como la mortalidad
infantil es alta , de 49/ooo como promedio, (muertes de
infantes de menos de un año por cada 1000 nacidos vivos); la esperanza de vida es de 60 años; el
analfabetismo es de 30% (cuadro 5).
CARACTERIZACIÓN DEL ESPACIO GEOGRÁFICO
DE LAS ZONAS ÁRIDAS DE MÉXICO
La distribución geográfica de los niveles de desigualdad,
se manifiesta por el deterioro de los espacios tanto
productivos, como de soporte, lo cual se hace evidente
en la funcionalidad del espacio geográfico, que marca
áreas de riesgo para el crecimeinto socio-económico.
Áreas que crecen, las cuales tienen los niveles de
marginacion muy bajo y bajo, en ellas se encuentran las
capitales de los estados y los municipios fronterizos, así
como los municipios conurbados de Monterrey y San Luis
Potosí, así como, las áreas de los distritos de riego de
Sonora, la región Lagunera, Chihuhua, Sinaloa, y Baja
California Sur, estos abarcan el 55.9% del total de los
municipios de las zonas andas. Todos ellos manifiestan
un grado de urbanización de más de 70% ; las capitales
de los estados cuentan con áreas industriales bien
conformadas, en los municipios fronterizos la presencia
de la industria maquiladora en los municipios con distritos
de riego se representa una agricultura y ganadería
tecnificadas; en todos ellos las actividades terciarias
complementan la satisfacción de las necesidades de
consumo.
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CUADRO 5: Indicadores en tipos de marginalidad en zonas áridas de México 1990
ESTA- DO
POB. ZONAS ÁRIDAS
GRADO MARGI-
NALI- DAD
POB. URBANA
MORTA- LIDAD INFAN-
TIL
ESPE- RANZA
DE VIDA
ANAL- FABE- TISMO
FECUN- DIDAD
TASA CRECI- MIENTO
SALDO NETO
MIGRA- TORIO
MUY ALTA
GRO 18,150 1.70 - 41.1 66 26.8 2.8 0.9 -15.2
HGO 107,756 1.10 384,783 48.1 66 20.6 2.8 3.9 -18.0
MICH 96,652 0.20 17,771 33.5 69 17.3 2.8 1.4 -17.2
OAX 499,126 2.00 267,278 48.5 62 5.6 2.8 3.2 -17.6
FUE 151,909 0.80 - 48.5 66 19.2 2.7 -0.3 -9.4
SLP 1,393,871 0.70 730,844 32.9 71 14.9 2.8 2.0 -17.8
ZAC 1,082,752 0.50 313,548 31.1 71 9.9 3.1 1.3 -33.8
TOTAL 4,350,216 1,714,224
ALTA
CHIH 2,209,330 -0.80 1,692,226 35.9 70 6.7 2.5 1.9 6.7
DGO 1,179,912 0.01 574,723 33.8 71 7.0 2.9 1.2 -18.8
GTO 2,257,511 0.21 1,244,806 42.2 69 26.8 2.8 3.0 -10.2
ORO 904,660 0.16 489,408 42.7 68 15.3 2.7 4.1 1.5
SIN 1,964,667 -0.14 1,032,037 33.5 72 9.8 2.7 1.3 -2.8
TAMP 1,231,289 -0.60 817,825 28.4 71 6.9 2.4 1.3 9.1
TLAX 30,160 -0.13 - 46.7 68 11.1 2.8 2.2 -9.1
YUC 63,083 0.36 35,280 33.5 71 15.8 2.5 1.4 -9.8
TOTAL 9,340,612 5,936,305
MEDIA
AGS 719,657 -0.80 442,378 35.0 71 7.1 2.7 4.0 4.1
BCS 317,764 -0.90 188,392 30.4 72 23.0 2.4 3.7 23.0
COAH 1,972,340 -1.05 1,571,759 56.9 71 5.5 2.5 2.3 -4.4
JAL 465,027 -0.70 154,406 33.3 71 8.9 2.7 0.1 0.6
SON 806,502 -0.80 1,226,035 33.1 70 5.6 2.5 1.8 7.1
TOTAL 7,949,803 4,322,570
BAJA
BC 1,609,298 -1.37 1,329,672 34.9 71 4.7 2.3 3.3 40.9
NLN 2,663,513 -1.37 689,600 24.7 74 4.6 2.3 3.7 16.2
TOTAL 23,983,555
FUENTE: INEGI, 1992. XI Censo General de Población y Vivienda por Estados. Inegi Ags. Mexico.
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FIGURA 6: índice de población urbana, zonas áridas
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% FIGURA 7: índice de migración, zonas áridas
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FIGURA 8: Población económicamente activa de las zonas áridas por sectores
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\o FIGURA 9: Población que obtiene menos de un salario, zonas áridas
INGRESOS
(% de población)
— 15'
10-29.9
3 0 - 49.9
50 - 6 9.9
70 - 89.9
100 200 300 400 «m
/
/
113*
FUENTE'INEGI, INDICES DE BIENESTAR, AGS. MEXICO, 1995 . ELA80R0' MARIA ELENA QUINTERO RINCON
107* 101*
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15* —
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Áreas que sobreviven, son los municipios de nivel
medio de desigualdad, que corresponden a 173
municipios de las zonas áridas, concentrándose 12 en
Durango, 15 Hidalgo, 11 en Oaxaca, 13 en Puebla, San
Luis Potosí con 24 municipios, Tamaulipas con 11, Coahuila con 8, Chihuahua con 7 y Zacatecas con 20.
En estas áreas se observa condiciones socio-económicas
poco satisfactorias, como son centros de salud,
instituciones educativas, servicios y fuentes de trabajo
para retener a la población.
Áreas en crisis, van a corresponder a los niveles alto y
muy alto de marginación, tienen como característica
general un saldo neto migratorio negativo, o sea de
expulsión, es un mayor número de personas que obtiene
menos de un salario mínimo o no tienen ingresos, y la
población se dedica a la agricultura de subsistencia, por lo
cual son áreas que se registran un descenso de población; se presenta un rezago social y falta de
oportunidades para mejorar la capacidad productiva de
las áreas , ya que el problema de la desigualdad en ellas
es de gran magnitud.
Se requiere que la política económica y la voluntad del gobierno esten más encaminadas al desarrollo social para
un mejor bienestar de la población siempre que ha habido
una política encaminada con ese objetivo se notan los
avances en todos los aspectos.
CONCLUSIONES
La desigualdad de la población de las zonas áridas esta
dada en función de la distribución de la población y sus
actividades económicas , ya que un factor importante en
la concentración o dispersión de la población es el
elemento agua en las zonas áridas y semiárida es un
factor prioritario en el desarrollo socioeconómico de las
zonas.
El nivel de desigualdad que más se extiende es el nivel
bajo, abarcando al 44% de los municipios de dicha zona,
con un volumen de población de 7 116 91 personas, la
población se distribuye en municipios urbanizados con
mas de 70%, por lo tanto existe una alta concentración de
la población. En los estados de Nuevo León y Sonora es
en donde se ubican el mayor número de municipios y se
dedican a la actividad agropecuaria.
El nivel muy bajo abarca a 59 municipios, concentrando a
12791,213 personas, es el nivel de mayor volumen de
población, es en los estados de Sonora, Chihuahua,
Coahuila y Nuevo León los que registran el mayor
número de municipios, son áreas dedicadas a la actividad industrial y agropecuaria. Cabe destacar que los tres
municipios del estado de Baja California presentan el
nivel muy bajo de marginación, esto debido al
crecimiento industrial y agropecuario.
Los niveles de desigualdad alto y muy alto concentran a
910,682 personas, y se extienden en 64 municipios de las
zonas áridas y semiáridas de México, es el estado de
Oaxaca el que presenta el mayor número de municipios
29, más de la mitad de ellos en zonas áridas. Los
elementos detonantes en estas áreas son el escazo
empleo, los niveles de ingreso muy bajos o inexistentes,
carencia de servicios educativos, de salud, e
infraestructura en las viviendas, en contraste altos niveles de analfabetismo, de mortalidad infantil y esperanza de
vida bajo.
Se presentan dos aspectos contrastantes, por una parte el
número de municipios que abarcan los niveles de
marginación bajo y muy bajo se localizan en la mayoría de los municipios que sirven como focos de atracción de
la misma zona árida y que requieren a su vez de
información a nivel de localidad para conocer el
comportamiento de la desigualdad dentro de ellos, y por
otro lado están los municipios con niveles de marginación
alto y muy alto que tienden a despoblarse por sus propias
características de precariedad.
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POLÍTICAS LOCALES DE DESARROLLO EN
ZONAS ÁRIDAS. Ahorro de energía en
MexicaU, B. C.
Sergio Flores Peña
Licenciatura en Urbanismo, Facultad de Arquitectura, UNAM
RESUMEN: A partir de 1988, la política tarifaria en materia de energía eléctrica penalizó en forma
desproporcionada a las zonas extremadamente calurosas. En el caso de Mexican B. C. el gobierno
municipal asumió el liderazgo para crear los espacios de concertación entre los tres niveles de
gobierno y evitar un conflicto creciente entre la población local y la Comisión Federal de
Electricidad.
ABSTRACT: Since 1988, energy pricing policy resulted in an unproportional burden for areas of
extreme hot temperatures. In the case of Mexican B.C. the municipal government took on the
leadership to facilitate partnership and negotiation between different levels of government and the
community in order to stop a growing confrotation with the Federal Electric Agency.
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo busca destacar la necesidad de
incorporar variables climáticas y de carácter regional a
las políticas públicas de desarrollo en zonas áridas.
Con esto se pretende colaborar al debate sobre el
papel que debe jugar la administración local como
instancia de concertación entre niveles de gobierno y
agentes del desarrollo, para que políticas de corte
general como el servicio de energía eléctrica, cuenten
con elementos que le permitan adecuarse a
condiciones específicas que resultan críticas en el
proceso de desarrollo.
El caso que aquí se presenta tiene que ver con la
necesidad de establecer una política local específica
relativa al consumo de energía eléctrica en una zona
árida que se caracteriza por sus condiciones climáticas
excepcionalmente adversas: El Valle de Mexicali.
El tratamiento que se le da al tema pretende contribuir
a nuevas perspectivas sobre los planteamientos del
desarrollo urbano en zonas áridas, se rebasan las
propuestas que frecuentemente se han realizado en el
contexto de las profesiones del diseño, donde se
tiende a un "folklorísmo" arquitectónico que ve en el
norte de África el paradigma formal al que se debería
sujetar para lograr niveles más altos de confort
mediante tecnologías "suaves" o de bajo consumo de
energía.
Apegarse a este determinismo formal deja de lado una
componente fundamental de la vida urbana: la cultura
de sus habitantes, suma y síntesis de la historia de un
lugar. Imponer la forma sobre la cultura de habitar ha
sido causa de grandes fracasos y de mal uso de
recursos.
Por el contrario, una postura que reconoce la cultura y
lo específico de un lugar como el "sustrato duro" en el
que debe apoyarse la construcción de conocimientos
sobre la vida urbana en zonas áridas, exige del
conocimiento de las maneras de adaptación que se
han generado en esas condiciones climáticas
particulares y las formas en que éstas han sido
gestadas y socializadas a través de instituciones y
actores locales.
Resulta particularmente relevante en un contexto
institucional como el de México, de tradición
centralista, vertical y autoritaria, identificar iniciativas
locales de adaptación ambiental, gestadas a nivel
municipal, estas son pocas, sin embargo existen y
deben rescate..os.
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De esta manera, el objetivo principal de este trabajo
es iniciar la documentación de este tipo de
experiencias que revelan formas de gestión, que
favorezcan una construcción más racional y eficiente
de las ciudades en zonas áridas. Se busca llamar la
atención sobre los vacíos de política institucional en
relación al desarrollo en zonas áridas, ya que los
esfuerzos institucionales en estas zonas se orientan
exclusivamente a zonas agrícolas marginales.
DESARROLLO URBANO EN ZONAS ÁRIDAS
Ciudad y política son conceptos que se funden al
construir la noción de desarrollo urbano como el
conjunto de medidas (reglas de convivencia, acciones
y obras) para conducir los procesos de cambio en las
áreas urbanas, hacia niveles superiores de bienestar
social.
La política permite obtener y ejercer el poder -la
facultad de conducir los procesos de cambio- para
administrar los bienes públicos La ciudad por su parte
puede conceptualizarse como un conjunto de
actividades interdependientes (un agregado social),
que requiere de un gobierno para coordinar una amplia
gama de servicios y de infraestructura disponible cuyo
uso ofrezca el mayor beneficio posible al conjunto
social.
Desde esta perspectiva, el desarrollo urbano en zonas
áridas es la suma de gestiones y acciones en el
ámbito de lo público, que propician una mejor
adaptación a sus condiciones climáticas extremas
propias. Esto a su vez deriva en un uso más racional
de los recursos y en ahorros colectivos. Al ser
iniciativas locales, su raigambre cultural es
incuestionable.
AHORRO DE ENERGIA ELÉCTRICA EN
MEXICALI B.C.
El concepto de zona árida se construye básicamente a
partir de dos condiciones climáticas: la poca y mal
distribuida precipitación, y las temperaturas extremas:
muy altas en primavera y verano, y muy bajas en
invierno (La Jornada 10-X-95). Sobre este segundo
componente, sobresale la experiencia del Municipio
Mexicali, iniciada en 1988 a raíz del incremento en las
tarifas de consumo de energía eléctrica por parte de la
CFE.
Se destaca el liderazgo asumido por la Administración
Municipal para atender un reclamo social
generalizado, los instrumentos creados, los
mecanismos de concertación social y la difusión de las
investigaciones que apoyaron todo lo anterior.
CONDICIONES DEL MEDIO NATURAL
El Municipio de Mexicali se ubica en la región del
desierto de Sonora en el noroeste de México sobre la
frontera con los EUA, con longitud 105 y latitud norte
32 (figura 1).
FIGURA 1: Localización de Mexicali y el Desierto de Sonora
FUENTE: Enciclopedia Multimedia. The Software Toolworks.
A su clima desértico contribuye su ubicación dentro de
la franja del Trópico de Cáncer y las condiciones
orográficas particulares de la región: su escasa altitud
(4 metros sobre el nivel del mar en promedio) y la
Sierra de Juárez bloquean la posibilidad de recibir
brisas marinas del Océano Pacífico como sucede en la
costa poniente de la península de Baja California. Las
temperaturas promedio máximas en verano son de
41 °C y los promedios mínimos de invierno son de 5°C;
presenta únicamente 74mm de precipitación anual y
con poca nubosidad: (de 3 a 5 días de lluvia al año).
Como consecuencia de la combinación de todos estos
factores, la vegetación desértica originaria es escasa.
ORIGEN DEL PROBLEMA
Si bien lo extremoso del clima hace difícil la
adecuación de los espacios habitables, el uso de los
materiales y sistemas constructivos utilizados en la
región es inadecuado al ambiente desértico. En las
condiciones actuales, el nivel de respuesta al medio
físico sólo ha propiciado que la población requiera de
mayores estándares de consumo de energía eléctrica
para alcanzar los niveles de confort que ahora ya se
consideran socialmente aceptables.
Mexicali surgió en condiciones naturales y económicas
muy adversas. Sin embargo por varias décadas, el
auge económico y el nivel relativamente alto de
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bienestar experimentado en la región impidieron que
el gasto de energía eléctrica derivado de la utilización
de aparatos de aire acondicionado durante el verano
fuese considerado un problema a nivel regional.
La condición de frontera y zona libre facilitó la
importación de estos equipos a precios accesibles; el
comportamiento económico favorable en la región
postergó la preocupación de usuarios, diseñadores y
constructores, por utilizar criterios de adecuación
ambiental en la construcción de espacios habitables y
de la ciudad en su conjunto.
Por el contrario, los patrones de expansión física del
área urbana favorecen el consumo de energía
eléctrica: traza ortogonal a base de calles anchas,
viviendas aisladas orientadas en su mayoría norte-sur,
que provocan una fuerte exposición al sol en las
fachadas este y oeste, escasa vegetación en las calles
y al interior del lote.
El incremento tarifario de energía eléctrica iniciado en
1988 se convirtió en una carga excesiva para el gasto
familiar y un problema social de importancia. Se
reporta que durante el verano de ese año, la CFE
facturó del orden de los 150 000 millones de viejos
pesos, convirtiéndose en factor de descapitalización
de la economía regional y ante los ojos del ciudadano
común, el enemigo público N°1. Fueron frecuentes,
ese verano, los convenios de pago a plazos donde se
comprometía el aguinaldo que se recibiría unos meses
después, (periódicos locales de "La Crónica" y "La Voz
de la Frontera", agosto-septiembre de 1988).
La respuesta local fue la de iniciar una serie de
manifestaciones de inconformidad ante la CFE. La
movilización popular desembocó en la creación de un
foro permamente de consulta popular donde
participaban los grupos más representativos de la
Sociedad Mexicalense. A ese foro se le llamó "Comité
de Defensa del Pueblo" (contra los cobros de la CFE).
LA INICIATIVA MUNICIPAL
Ante las expectativas de una mayor confrontación
entre la autoridad federal (representada por la CFE) y
la población local, en paralelo a un mayor deterioro de
la economía familiar, el gobierno municipal asumió el
liderazgo creando la Comisión para Ahorro de Energía
el Municipio de Mexicali (CAEMM) que se integró de la
siguiente manera:
TABLA 1: Composición de la Comisión de Ahorro de
Energía del Mpio. de Mexicali (CAEMM)
PRESI-
DENCIA CONSEJO DIRECTIVO
COORDINACIÓN
EJECUTIVA
Presidente
Municipal
* Sría. de Programación y Presupuesto (SPP)
* Sría de Desarrollo Social (SEDESOL)
* Comisión Federal de Electricidad (CFE)
* Instituto Nacional del Consumidor (INCO)
* Sría. de Asentamientos Humanos del Estado (SAHOPE)
* Universidad Autónoma de Baja California (UABC)
* Colegio de Ingenieros Mecánicos-Electricistas
* Comité de Defensa del Pueblo
* Ayuntamiento de Mexicali
Universidad
Autónoma de Baja
California
La presidencia correspondió al Presidente Municipal
en su carácter de líder político de la comunidad y
vínculo oficial con los otros dos niveles de gobierno.
En el consejo directivo se involucraron actores e
instituciones que desde la perspectiva local, resultaban
claves para establecer programas efectivos y
realizables. El consejo directivo se integró con los tres
órdenes de gobierno, a los responsables de las
políticas públicas del sector enérgico y al consumidor,
y a los que colaboraron para acotar y dimensionar la
problemática, incluido el órgano representativo de la
inconformidad social: el Comité de Defensa del
Pueblo.
Los propósitos primarios de dicha Comisión fueron los
de:
"Lograr un trato equitativo en materia de política
tarifaria dentro del ámbito del consumo nacional
de energía eléctrica"; y,
"Dar congruencia a todas las acciones
cotidianas de gobierno fomentando un estilo de
vida acorde al medio socio-geográfico".
Vale la pena aquí detenerse en un breve análisis de
los propósitos que revela la Constitución del Consejo
Directivo de la CAEMM.
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ENTIDAD PARTICIPANTE
FUNCIONES
Secretaría de Programación y Presupuesto*
Para acercarse a la posibilidad de aplicar recursos o de lograr la autorización de los recursos para ser aplicados por otras instituciones; además, era la encargada de autorizar cambios en las tarifas de consumo eléctrico.
Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología:
Para involucrar recursos del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol).
Universidad Autónoma de Baja California:
Para ofrecer el apoyo técnico requerido, sobre todo encaminado a los aspectos socioeconómicos y más importante, legitimizar y despolitizar la información base para los programas y la conducción de los trabajos en la CAEMM.
Secretaría de Asentamientos Humanos del Estado:
Como máximo órgano en materia de desarrollo urbano en la entidad, y vínculo con la industria de la construcción local.
Comisión Federal de Electricidad
La entidad prestadora del servicio cuestionado, es decir trabajando con el enemigo.
Colegio de Ingenieros Mecánico- Electricistas
Como órgano de asesoría técnica.
Comité de Defensa del Pueblo:
Organo no gubernamental de representación multisectorial, a través del cual se canalizaron las demandas ante la CAEMM.
Insituto Nacional del Consumidor:
En apoyo a la visión del usuario sobre la necesidad de establecer unas condiciones mínimas de habitabilidad en relación al clima y la obligación del Estado Mexicano de facilitarlas.
Ayuntamiento de Mexicali:
Para consolidar el liderazgo político en la Comisión y como la autoridad más cercana al usuario.
* En ese entonces la encargada del gasto Público, a partir de 1992 sus
funciones fueron absorbidas por la SHCP y la SEDESOL.
La CAEMM se volvió así la instancia misma de la
concertación apoyada por las coordinaciones de
estudios y servicios a la comunidad. Es decir, en un
mismo espacio se definió el problema, se
establecieron líneas de trabajo, se ejecutaron acciones
y se evaluaron resultados.
MODIFICACIONES TARIFARIAS
En el caso específico de los índices de consumo de
energía eléctrica, era importante demostrar que dichos
índices resultaban más elevados que en el resto del
país debido a las temperaturas extraordinariamente
más altas que se registran durante buena parte del
año. Esta condición obliga a la adquisición y
mantenimiento de equipo especial de aire
acondicionado, indispensables para el
acondicionamiento ambiental de las viviendas. Si bien
con esto se logran mejores niveles de confort, sus
costos de operación afectan sensiblemente la
economía familiar en detrimento de otras necesidades
de ese núcleo.
En cuanto a este último aspecto, también resultaba
imperativo la apreciación científicamente
fundamentada de los efectos sociales de la estructura
tarifaria vigente, demostrando a las instancias
federales correspondientes que las condiciones
particulares de la región la hacían merecedora de un
trato solidario y equitativo, que de ninguna manera
significaba privilegio alguno: se trataba de proteger un
consumo mínimo aceptable para que la población
menos favorecida mantuviera niveles mínimos
necesarios de confort, así como por cuestiones de
salud.
Dos acciones se emprendieron para soportar
técnicamente la necesidad de una nueva tarifa:
I. Un estudio comparativo de normales
climatológicas en ciudades del norte del país
con temperaturas máximas extremas en
verano (1990) y
II. El análisis del impacto ambiental derivado del
consumo eléctrico (1990) En el caso del
primero se construyeron los argumentos para
sostener la necesidad de replantear el diseño
de la tarifa, con datos climatológicos de la
SARH para el período 1941-1970, para los
casos de: Mexicali, B.C.; San Luis Río
Colorado, Hermosillo y Altar en Sonora;
Culiacán, Sinaloa; y Ojinaga, Chih.
El argumento clave fue demostrar que resultaba
inadecuado para el caso de Mexicali y San Luis Río
Colorado, Son., el criterio de diseño de tarifas de la
CFE, con base en temperaturas medias mínimas, esto
es la menor de las temperaturas medias generales
durante el período de verano, es equivalente a 31°C
para los climas cálidos extremosos. A esas regiones
se les aplicaba la tarifa 1D durante el verano.
La UABC demostró que el criterio utilizado ocultaba
variaciones importantes y que en virtud del promedio
considerado se estaban aplicando "tarifas iguales a
situaciones desiguales". A partir del análisis de las
temperaturas medias máximas y máximas extremas,
principalmente, se estableció que las condiciones de
Mexicali y San Luis Río Colorado son
substancialmente más adversas en virtud de obervar
las más altas temperaturas, las más fuertes
variaciones y los menores índices de precipitación.
Esto quiere decir que no sólo es mayor el calor sino
que éste permanece más tiempo y las condiciones
naturales para suavizarlo (lluvias y vientos) son más
escasos.
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Todo lo anterior demostró a la CFE la necesidad de un
tratamiento tarifario diferenciado en zonas con
temperaturas medias máximas superiores a los 40
grados centígrados como es el caso de Mexícali y San
Luis Río Colorado en Sonora (figura 2).
La segunda acción fue el análisis del impacto social
derivado del consumo eléctrico (1990), para lo cual se
diseñó una muestra aleatoria de 1200 viviendas
estratificadas por niveles de consumo y zonificación
de acuerdo a las áreas cubiertas por las cuatro
agencias de cobro de la CFE para la Zona Urbana de
Mexicali. El rango de consumo comprendido fue de
entre los 200 y los 2000 Kilowatt-hora. La información
sobre el consumo y la localización del consumidor fue
proporcionada por la CFE:
La encuesta buscaba información sobre cuatro
aspectos:
a) La vivienda, en sus características físico-
espaciales y ambientales
b) El perfil socioeconómico del usuario o la unidad
doméstica
c) El consumo eléctrico y las facturaciones
mensuales
d) La opinión de los informantes sobre otras
cuestiones de interés
En relación al impacto social de las tarifas se concluyó
que 8 de cada 10 personas dedicaron al pago de
consumo de energía eléctrica hasta un 10% del gasto
familiar, es decir, tres veces más que el promedio
nacional. Por otro lado, en los hogares con ingresos
mensuales superiores a los 8 salarios mínimos sólo se
destinó una cantidad aproximada al 2% de sus
ingresos.
En los grupos de más bajos ingresos (menos de 2
salarios mínimos) hubo familias que dedicaron hasta
un 40% de sus percepciones a este concepto.
En síntesis, la estructura tarifaria resultaba altamente
inequitativa (figura 3). Determinada por la encuesta
sobre el grado de adecuación ambiental de la vivienda
e impacto social derivado del consumo eléctrico en
Mexicali, C. Resultados reportados en 1990 por el
XIII Ayuntamiento de Mexicali y UABC-Instituto de
Investigaciones Sociales.
Con base en estos argumentos, durante 1989 el
Ayuntamiento planteó una serie de propuestas en el
seno de la CAEMM, quien en conjunto resolvió que la
mejor solución era apoyarse en la legislación vigente
en materia tributaria.
FIGURA 3: Comparativo de curvas de distribución del Ingreso con el
porcentaje de los ingresos familiares que se dedican al pago de
energía eléctrica por nivel de salario.
Salarios Mínimos (S.M.)
Serie 1: Parte de los ingresos familiares que se dedican al pago de energía.
Serie 2: Porcentaje de la población que percibe esos ingresos en términos de salarios mínimos.
Se realizaron así las modificaciones a la Ley General
de Tributación para que el 2% sobre las recaudaciones
aduanales a las que tiene derecho el gobierno
municipal por su condición de frontera, se convirtiera
en el 13% del valor de las exportaciones de energía
eléctrica producida en Mexicali. Dicha energía es
producida en el Complejo Geotérmico de Cerro Prieto,
municipio de Mexicali, y exportada a EUA. Información
verbal obtenida en entrevista con Milton Castellanos
Gout, Presidente Municipal de Mexicali, autor de la
iniciativa para la creación de de CAEMM.
El porcentaje y su equivalente en recursos monetarios
implicaba los recursos necesarios para la ejecución de
cuatro programas:
1. Subsidio directo al consumidor que se aplicaba en
forma escalonada a consumos hasta de 3500
kilowatts/hora;
2. Apoyo a los programas técnicos de la CFE
concebidos para "suavizar" los efectos del costo de
la energía eléctrica en el consumo familiar, como
son:
=> Plan IDEA: que aplica controles a los
termostatos de aire acondicionado para
"achatar" los picos del consumo
=> Plan Nivelado: que distribuye el pago del
consumo anual en 12 pagos iguales evitando
desembolsos desproporcionados en los meses
de verano
=> Aislamiento: financiamiento al usuario.
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FIGURA 2: Temperatura en los meses de verano en regiones de clima cálido extremoso (1941-1970)
ü) U <J) O) U (J) X X
Medias Mínimas Medias Generales Medias Máximas Máximas Extremas
Criterios de medición de temperatura
FUENTE: Datos de la SARH. (CAEMM, 1990): Estudio Comparativo de Normales Climatológicas en Ciudades del Norte del País con Temperaturas Máximas Extremas en Verano.
3. Mejoramiento administrativo de la CFE: para
mejorar la atención al usuario (nuevas oficinas de
cobro, menos "colas" y espera, comisiones de
verificación de medidores, etc) y
4. Apoyo a la participación de la autoridad municipal,
básicamente la CAEMM, para impulsar una nueva
cultura del uso de la energía eléctrica en la región
(6% del monto total).
Estas adecuaciones legales se realizaron por un
período de 3 años. A partir de 1993 el subsidio se
convirtió en una nueva tarifa (la 1E) y desaparecieron
los otros componentes, incluidas las transferencias
directas al municipio.
En síntesis, puede decirse que las propuestas que se
concibieron en el seno de la CAEMM afectaron
inclusive la organización interna de la CFE al
proporcionarle un espacio para recibir en forma
organizada las demandas de la comunidad. En la
Comisión no sólo se redefinió el problema y sus
efectos, sino que se le brindaron a la CFE elementos
para mejorar su vinculación con el usuario y en
consecuencia su imagen pública. Adicionalmente, fue
en esa misma comisión donde se concebió el
mecanismo y la forma de instrumentarlo para que
fueran aportados los recursos necesarios para atender
dichos reclamos una vez que se demostró la
necesidad de un trato diferente por, zones climáticas
excepcionales.
NUEVA CULTURA DEL USO DE LA ENERGÍA
ELÉCTRICA
Tan importante o más que la protección al consumo
mínimo socialmente necesario, resultaba ... "la gestión
de una conciencia social que nos comprometa (a los
mexicalenses) en la práctica hacia nuevas conductas
en el uso eficiente y racional de la energía".
Al concepto de adecuación ambiental se le dió así la
connotación de ..."un proceso de cambio en las pautas
y actitudes del habitante-usuario ante el medio
ambiente y una modificación gradual y sustantiva de
las estrategias socialmente empleadas en el diseño de
edificaciones y en la construcción".
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A partir de dicha conceptualización, el concepto de
adecuación ambiental adquiere una acepción
multidimensional que involucra: cuestiones
económicas (costos y procesos de inversión a la
vivienda); de educación y conciencia (sociales y de
grupo) que se reflejan en los hábitos y patrones
culturales de uso de la vivienda, además de los
aspectos funcionales, estéticos y ambientales propios
del diseño arquitectónico, incluidos el uso adecuado
de materiales y procedimientos de construcción y el
aprovechamiento de los recursos naturales
(vegetación, suelo y aire).
Los resultados de la encuesta mencionada
anteriormente revelaron un desencuentro entre las
condiciones climáticas de la región y los patrones de
expansión de la ciudad altamente influenciados por las
imágenes provenientes de la costa de California, EUA,
particularmente la región de Los Angeles.
Haciendo una síntesis de las inadecuaciones de la
vivienda en términos de confort térmico, las más
importantes fuefon las siguientes:
□ La importancia creciente del block de cemento y
la losa de concreto en la construcción de
vivienda, particularmente en las viviendas que
construyen los fondos institucionales (FOVI,
INFONAVIT, FOVISSSTE, etc.). Esto resulta en
viviendas muy frías en invierno y muy calientes
en verano.
□ La orientación predominante norte-sur de los
lotes, que hace que las fachadas y techos de
mayor desarrollo queden orientadas hacia el este
y el oeste, donde se recibe la mayor cantidad de
rayos solares en verano.
□ El poco uso de materiales aislantes en la vivienda
debido principalmente a la falta de recursos. Sólo
el 18% de la muestra declaró haber realizado
algún tipo de mejoramiento térmico.
□ El escaso uso de la vegetación como recurso
para mejorar las condiciones de confort en la
vivienda.
Establecidas estas consideraciones como base para la
acción y la concertación, la CAEMM se dió a la te rea
de diseñar unas políticas que impulsaran el ahorro de
energía sin representar conflictos en las tradiciones
culturales del habitar regional.
Se planteó así una política que resulta novedosa en
tanto se inscribe en el proceso social de la vivienda.
"Una estrategia integral para la adecuación
ambiental de la vivienda, en sentido amplio,
debe considerar el aislamiento térmico no como
solución única, pues tan sólo representa un
aspecto más del conjunto armónico posible y
deseable entre habitante y medio"
Con esta visión en mente, se diseñó una estrategia
que constaba de cinco componentes (tabla 2) y sus
correspondientes instrumentos:
TABLA 2: Fideicomiso Para el Aislamiento Térmico de la
Vivienda (FIPA TERM)
PROGRAMA INSTRUMENTO PARTICIPANTES
1. Aislamiento térmico
Fideicomiso para el Aislamiento térmico
CFE/BANOBRAS
Iniciativa privada
2. Apoyo a la vivienda popular
Fondo para la adecuación de la Vivienda popular
SEDESOL
Ayuntamiento
3. Estudios y Proyectos
Programa de Investigación de opciones técnicas para el mejoramiento ambiental
UABC
Ayuntamiento
Iniciativa privada
4. Servicios a la comunidad
Servicios técnicos de brigadas de apoyo ambiental de la vivienda
SEDESOL
UABC
Ayuntamiento
5. Enlace y difusión
Programa de publicación y difusión.
UABC
Ayuntamiento
Se creó un fideicomiso para financiar acciones de
aislamiento térmico en techos, hasta para 100 m2. El
capital semilla lo aportó la CFE y posteriormente se
operó con créditos a través de BANOBRAS,
recuperables en 4 años. Este crédito no generaba
intereses. La aplicación del aislamiento se apoyaba en
los estudios técnicos de las áreas de Investigación y
de Servicios a la Comunidad.
De acuerdo con comentarios de funcionarios de la
CFE involucrados en el programa, las acciones de
aislamiento reducen el consumo en aproximadamente
un 30%, si este se lleva a cabo en paredes y techos.
Para el sector doméstico, y básicamente en techos, el
ahorro obtenido se estima en 20% del total.
El consumo doméstico implica al 50% de los usuarios
y al 20% del consumo, es decir, el ahorro potencial se
aproxima al 4% del consumo global si el programa se
limita a techos; de llevarse a cabo en muros este
ahorro se elevaría al 6%. Información proporcionada
por la Arq. Laura Morales (titular de la oficina de
Ahorro de Energía, en entrevista realizada el 13 de
marzo de 1996.
A la fecha de la realización de esta investigación, no
se había logrado que los promotores de vivienda de
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interés social incorporasen medidas de ahorro de
energía en virtud de que los fondos institucionales no
fomentan esta condición, por lo que no resulta en
beneficio alguno para el promotor. Por el contrario, le
encarece el producto. Según los datos de la oficina de
Ahorro de Energía de la CFE, en Mexicali, en el caso
del cajón crediticio de 2-2.5 V.S.M. del FOVI (Fondo
de Garantía de la vivienda del Banco de México), el
costo de aislar el techo con fibra de vidrio y utilizar
materiales aislantes en muros, como Covintec o panel
W, eleva el costo total de la vivienda en 1.25 veces y
produce del orden de un 15% de ahorro en el consumo
de energía.
Otro de los aspectos de gran interés en la aplicación
del FIPATERM fue que su ejecución se planteó a
través del mercado local en el renglón tanto de
materiales como de servicios para su instalación.
En ese sentido el programa tuvo un doble efecto
positivo, no sólo por el ahorro de energía que produjo
sino por el estímulo económico que significó al
constituirse en una demanda masiva y sostenida para
empresas y comercios vinculados con el aislamiento
térmico, gracias al financiamiento aportado por el
FIPATERM.
Los trabajos y resultados del FIPATERM pueden
resumirse en los siguientes puntos:
□ Se analizó térmica y comercialmente la oferta de
materiales aislantes e impermeabilizantes y se
realizaron recomendaciones al respecto, sobre los
que se llevó a cabo el programa de aislamiento
térmico.
□ Se establecieron lineamientos técnicos para la
aplicación de diversos sistemas.
□ Se convocó a través de la CAEMM, a la
comunidad de empresas instaladoras de
materiales aislantes, estableciendo condiciones
de demanda sostenida y garantías para las
empresas que en conjunto significaron una
reducción en el precio del orden del 20%.
□ Se establecieron las condiciones del crédito y el
respeto al usuario en la selección del material y
de contratista.
□ Se redujo significativamente el costo del consumo
doméstico (del orden del 20%).
Los resultados producidos por el programa a 2 años de
operación (1992) fueron los siguientes:
□ Más de 6,000 aislamientos realizados.
□ Crecimiento del 300% de las empresas que se
dedican al aislamiento térmico en la ciudad de
Mexicali.
Por su transparencia, efectividad y sencillez de
ejecución la CFE internalizó el programa. A marzo de
1996 el número de aislamientos realizados fué de
45,213, prácticamente el 25% de las viviendas del
municipio de Mexicali. Datos proporcionados por la
oficina de Ahorro de Energía de la División de Baja
California de la CFE.
En virtud del éxito observado, el Programa de Ahorro
de Energía de la CFE plantea la continuación de una
segunda etapa en la que se busca aislar los muros
para elevar el ahorro por vivienda a un 30% del
consumo previo.
El programa se ha tomado como modelo para iniciar
un programa de ahorro con usuarios industriales.
FONDO PARA LA ADECUACIÓN DE LA
VIVIENDA POPULAR
Dedicado a las zonas populares, este programa operó
en la modalidad de créditos a la palabra hasta por 2
mil pesos, renovables. El propósito era el de apoyar el
proceso de consolidación de la vivienda con los
materiales adecuados para las condiciones climáticas.
Los paquetes de materiales fueron resultado de las
investigaciones ya señaladas ejecutadas en el
contexto de la CAEMM. El programa operaba con
fondos de PRONASOL y era conducido por el instituto
de Desarrollo Urbano del Municipio de Mexicali
(INDEUR). Se reporta una recuperación de los créditos
superior al 90%1.
En este caso, muy probablemente en virtud del poder
adquisitivo de los demandantes, de las modalidades
de compra de los materiales, de la forma de aplicación
de los mismos a la vivienda y de la ausencia de
productos y tecnologías adecuados económicamente
equivalentes en el mercado, no se logró el trabajo de
los mecanismo del mercado como en el caso de
FIPATERM.
Al proceso dé autogestión de la vivienda lo entorpece
o encarece cualquier posibilidad de uso de mano de
obra especializada por los costos que esto implica.
Sin embargo, la CAEMM vió limitada su intervención
en este programa en virtud que se realizó a través de
una de las líneas de PRONASOL donde era
súmamente complejo realizar modificaciones a dichos
programas.
i Dato verbal proporcionado por el Presidente Municipal de Mexicali en el
período 1989-1992, responsable de la iniciativa para la creación de la CAEMM.
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Queda, sin embargo, la tarea de fortalecer los
mecanismos de apoyo a la vivienda en esta modalidad
en virtud de que si bien los ahorros energéticos en el
corto plazo puedan no ser tan atractivos como los del
segmento de los que consumen más de 1000 kw/hora,
el beneficio social es mucho mayor y el ahorro de
energía será importante en el mediano y largo plazo
cuando estas viviendas que se inician sean
consolidadas.
PROGRAMA DE ESTUDIOS Y PROYECTOS
El programa de estudios y proyectos consistió
básicamente en la vinculación con la Universidad
Autónoma de Baja California, específicamente con el
Instituto de Investigaciones Sociales, que ya contaba
con un proyecto sobre "Energía eléctrica, vivienda y
confort". Esto se logró a través de un convenio en el
que el Ayuntamiento aceptaba cubrir los gastos del
vocal ejecutivo y los investigadores involucrados,
todos ellos pertenecientes al Instituto de
Investigaciones Sociales de la UABC.
A este grupo se incorporó otro emanado de la Facultad
de Arquitectura que contaba con antecedentes en el
tema de "Adecuación Ambiental de la Vivienda".
Las investigaciones publicadas fueron:
"Estudio comparativo de Normales climatológicas
en Ciudades del Norte del País con temperaturas
máximas extremas en verano". Donde se
demuestra lo inadecuado de los criterios utilizados
por CFE para el diseño de la tarifa aplicada a
Mexicali (Diciembre 1990).
"Encuesta sobre el grado de adecuación ambiental
de la vivienda e impacto social derivado del
consumo eléctrico en Mexicali, BC" (1990). Donde
se establecen las características de la vivienda y la
incidencia del consumo eléctrico en los diversos
grupos de ingreso familiar.
"Configuración urbana del consumo eléctrico y
adecuación ambiental de la vivienda en Mexicali, B.
C." (1990). Donde se presenta la distribución
territorial urbana del consumo eléctrico tomando
como base zonas socialmente homogéneas
(colonias),
"Construya su casa ganándole ai calor:
"Alternativas de adecuación ambiental en la
vivienda para el ahorro de energía en la Ciudad de
Méxicali". Donde se hace un compendio de
medidas para mejorar el comportamiento ambiental
en techos, paredes, ventanas, pisos y áreas
exteriores.
"Oferta de materiales y sistemas para el aislamiento
térmico de viviendas en Mexicali, Baja California".
Donde se identifican las características técnicas y
económicas de la oferta existente en la localidad.
PROGRAMA DE SERVICIO A LA COMUNIDAD
Este programa fue creado con el propósito de brindar
asistencia técnica al consumidor para reducir los
consumos de energía eléctrica y mejorar las
condiciones de confort de la vivienda. En los hechos,
sirvió como promotor del FIPATERM.
Aspecto muy importante fue la filosofía adoptada:
comprender que cada vivienda es un caso concreto a
resolver, para que justamente las soluciones
planteadas, respondan a todas las necesidades
específicas de ella.
Para lograr esto se integraron brigadas de apoyo
técnico y asesoría a la comunidad. Fue un servicio
gratuito otorgado a petición de los consumidores. El
servicio consistía en la realización de un diagnóstico
de los elementos del clima en la vivienda y sus
alrededores. Después se establecían una serie de
lincamientos de acción para resolver los problemas
encontrados, todo esto como parte de una estrategia
integral de mejoramiento de la vivienda.
Para llevar a efecto el programa se utilizaron becas de
servicio social de PRONASOL para contratar pasantes
de la carrera de arquitectura de la UABC.
La ejecución del proyecto quedaba en manos del
asesorado para que la realizara en los ritmos y
tiempos adecuados a su condición económica
pudiendo hacer uso del FIPATERM en lo relativo a
techos. Es claramente un enfoque autogestionari
Los resultados fueron un total de 21 proyectos
realizados, de los cuáles 12 de ellos se les brindó
atención en el ajuste de adecuación ambiental de la
vivienda. Esto debido a que algunos casos solo
presentaban problemas ajenos a los servicios
específicos de esta Comisión, tales como problemas
de lectura del medidor, o por la poca disponibilidad de
tiempo de los solicitantes para una asesoría completa
para la solución del problema.
La mayor parte de los casos corresponden a vivienda
unifamiliar, los otros casos fueron, guardería, albergue
infantil, y asesoría una institución en uno de los
fraccionamientos a construir.
El programa también sirvió para detectar junto con
otros programas realizados por las otras
coordinaciones de la Comisión, la problemática
general de la población en aspectos de la falta de
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adecuación ambiental de su edificación, que se ve
reflejado en el impacto socio-económico de las
familias mexicalenses.
EVALUACIÓN: EFECTOS DEL PROGRAMA
La evaluación rigurosa y cuantitativa de los efectos del
programa no fue posible realizarla para la
presentación de este trabajo.
Según apreciaciones reportadas por técnicos de la
Gerencia Regional de la CFE, los resultados del
programa permitieron a la CFE diferir inversiones que
ya se tenían programadas, en virtud del "achatamiento
de los picos" del consumo. Esto es en sí mismo un
indicador importante del éxito de la iniciativa
municipal.
Queda, sin embargo, la duda sobre los efectos debidos
al aumento del precio del consumo de la energía
eléctrica, y aquellos que se pudieran atribuir al
Programa Municipal del Ahorro de Energía. A este
punto pretendemos dedicarle lo que sería la segunda
fase de la investigación sobre el caso de Mexicali.
CONCLUSIONES
La experiencia de la Comisión para el ahorro de
Energía del Municipio de Mexicali, como una
respuesta local de adaptación a las condiciones de
climas áridos nos permite derivar las siguientes
conclusiones:
La visión centralizada en el diseño de políticas que
tienen que ver con condiciones particulares regionales,
es muy probable que omita factores claves en el logro
de mejores condiciones de bienestar de regiones
específicas.
El precio del servicio de energía eléctrica es un
instrumento efectivo para la modificación de
conductas y patrones de consumo "derrochadores",
pero insuficiente para lograr una distribución equitativa
del costo de dicho servicio. Previo a la intervención de
la CAEMM, el esquema tarifario penalizaba
desproporcionadamente a los grupos de menores
ingresos donde el consumo de energía eléctrica tiene
que ver con condiciones mínimas de habitabilidad y
hasta de salud.
En ausencia de un reconocimiento de estas
condicionantes, la política de corte general (federal)
puede ser causa de afectaciones importantes a una
región, como fue el caso de Mexicali con la energía
eléctrica en 1988, cuando el alza de las tarifas
significó prácticamente la descapitalización de la
economía local, particularmente de los grupos
asalariados y de más bajos ingresos.
Tales condiciones pueden provocar conflictos sociales
en contra de la instancia autora de la política en
cuestión, como fue el caso de la CFE, donde no
existen las instancias para darle cauce político a la
solución de los problemas.
Bajo esa circunstancia la autoridad de mayor contacto
con el problema (en este caso fue el municipio pero
podría intervenir también el gobierno estatal), es la
más indicada para establecer las instancias que
permitan la resolución de un conflicto social, como fué
la Comisión para el Ahorro de Energía del Municipio
de Mexicali.
En ausencia de los marcos legales requeridos, las
instancias locales, en este caso el municipio, son los
más adecuados para establecer los mecanismos de
solución por la vía de la concertación, el concenso y la
concurrencia. El Consejo Directivo de la CAEMM nos
ilustra una forma de trabajo en esa dirección.
Las medidas que se deriven de estas instancias de
concertación deben tener como metas de mediano y
largo plazo actuar sobre las causas del problema,
buscando la modificación de conductas hacia patrones
de comportamiento orientados hacia la adaptación del
contexto específico, en nuestro caso las temperaturas
extremadamente altas.
En este proceso deben generarse instrumentos
específicos para que sean los conductos de solución;
estos instrumentos deberán adecuarse a la realidad
social y cultural del problema a atender. Tal fué el
caso de los fondos creados a iniciativa de la CAEMM.
Es conveniente que dichos instrumentos actúen como
'mecanismos del mercado" para que a su vez se
constituyan en instrumento de estímulos a la
economía local y sean apoyados por los sectores
proveedores como fué el caso de los dos fondos
analizados y particularmente el FIPATERM, que se
transformó en un programa institucional.
En el diseño de las políticas e instrumentos surge
como elemento clave el conocimiento detallado de las
condiciones locales tanto sociales como culturales.
Como este caso de estudio lo demuestra, la aportación
de estos conocimientos por parte de la Universidad
local fueron factores de primer orden en la
construcción de argumentos y el diseño de programas
e instrumentos.
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A pesar de los aciertos que en este trabajo se
reportan, la CAEMM no sobrevivió el trienio en el que
fué iniciada.
Factores de orden político, cuya explicación trasciende
el ámbito de estre trabajo, propiciaron su desaparición
en 1993. De los programas iniciados sólo subsiste el
FIPATERM, que fué absorbido por la CFE y que hoy
BANOBRAS lo difunde ya como una de sus
contribuciones al ahorro de energía (ver revista
Federalismo N°50 de Julio y Agosto de 1995). En
cuanto a la situación en Mexicali, En 1996 ha vuelto
ha integrarse el foro popular contra las tarifas de la
CFE y se han reportado tomas de las oficinas
regionales en la ciudad.
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GEOGRAFIA
El Atlas Nacional de México (3 volúmenes), es una publicación primaria, editada por el Instituto de
Geografía, UNAM.
Su edición:
-Volumen I, Historia y Sociedad, 1990. (Secuencia cartográfica e histórica de México,
distribución de las poblaciones y características demográficas, migraciones, vivienda,
educación, etc.)
- Volumen II, Naturaleza y Medio Ambiente, 1992. (Geología, tectónica, relieve, clima,
agroclimatología, edafología, biogeografía, oceanografía, etc.)
- Volumen III, Economía, 1991. (Agricultura, ganadería, actividad forestal, pesca, energía
eléctrica, petróleo, minería, etc.)
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fundamental ofrecer un amplio panorama,físico,histórico,político,económico y social de México,
reflejando especialmente los avances de la ciencia en el conocimiento concreto del territorio
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RESUMEN: Con base en experiencias nacionales e internacionales y en una encuesta efectuada por
El Colegio de México, se examina el empleo de incentivos financieros y fiscales como instrumento
complementario para motivar a las empresas medianas y pequeñas a cumplir las normas
ambientales relativas a desechos peligrosos, y mejorar en general su conducta ambiental.
Recomendaciones y bibliografía.
ABSTRACT: Domestic and international experience, and a survey conducted by El Colegio de México,
suggest the advisability of using financial and fiscal incentives, as a supplementary measure, to
induce medium and small enterprises to comply with standars relating to hazardous waste
emissions and thus improve their environmental behaviour. Recommendations and bibliography.
EL EMPLEO DE INCENTIVOS PARA EL MANEJO
DE RESIDUOS INDUSTRIALES Y MUNICIPALES
Víctor L. Urquidi El Colegio de México
ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA
AMBIENTAL EN MÉXICO
Fuera de viejas ideas sobre conservacionismo, la
política ambiental mexicana se inició de hecho a
finales de 1972 a raíz de la Conferencia de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente Humano,
llevada a cabo en Estocolmo ese año. Después de
1988, a base de reformas constitucionales y con apoyo
en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección
Ambiental, se amplió y mejoró dicha política. Sin
embargo, se ha carecido de una visión de conjunto.
Además, se advierten algunas contradicciones y
deficiencias -por más que se haya intentado proteger
el ambiente y reducir la contaminación, principalmente
mediante medidas reglamentarias para hacer cumplir
determinadas normas, sobre todo en cuanto a
contaminaciónn atmosférica y a la emisión de
desechos industriales.
El que se careciera en México de visión.de conjunto se
explica, en gran parte, porque no la hubo tampoco en
la Conferencia de Estocolmo, aun cuando en ella se
tuvieron en cuenta aspectos del desarrollo económico
en que se preveían posibles contradicciones con una
política ambiental. México derivó muy poco de
Estocolmo, y la legislación ambiental mexicana de
1972 se basó en el conocido principio de que Quien
Contamina Paga (QCP -en inglés, PPP), y en el
sistema administrativo de Normas y Castigos (NyC -
en inglés, Command-and-Control, CCC). Estos fueron
los principios adoptados por Estados Unidos, que para
administrarlos estableció la Agencia de Protección
Ambiental, EPA, a fines de los años sesenta. Los
mismos principios se asumieron en todos los países de
la OCDE y en la Comunidad Económica Europea, y en
realidad en todas partes. México ubicó su programa
nacional en una Subsecretaría de Salubridad, como si
todo lo ambiental fuera cuestión de salud. Se siguió en
lo general la política de QCP y de NyC, sin mayores
resultados.
HACIA EL DESARROLLO SUSTENTABLE: LA
CONFERENCIA DE RÍO DE JANEIRO
Hacia 1984, y en vista del empeoramiento de la
situación ambiental mundial, no obstante programas y
proyectos iniciados por Naciones Unidas por medio del
PNUMA, se decidió en la Asamblea General de las
Naciones Unidas constituir la Comisión Mundial para
el Medio Ambiente y el Desarrollo (la Comisión
Brundtland) para hacer un examen de conjunto con
vistas al futuro. Después de tres años de trabajos y de
consultas, la Comisión emitió su Informe, Nuestro
Futuro Común (Comisión Mundial, 1987), la que,
teniendo en cuenta algunos antecedentes de
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discusiones en los medios académicos, por ejemplo,
acerca del concepto de Ecodesarrollo, que se debía
principalmente al profesor polaco-francés, Ignacy
Sachs (Sachs 1983; Urquidi 1994), expuso y promovió
la idea del desarrollo sustentable. La Comisión
Bruntland consideró como desarrollo sustentable aquel
que se llevara a cabo "sin comprometer la capacidad
de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades", añadiendo que "no se puede asegurarla
sostenibilidad física si las políticas de desarrollo no
prestan atención a consideraciones tales como
cambios en el acceso a los recursos y en la
distribución de los costos y los beneficios" (Comisión
Mundial 1987, p. 67) \ La Comisión aseveró además
que "los objetivos del desarrollo económico y social se
deben definir desde el punto de vista de sostenibilidad
en todos los países, ya sean desarrollados o en
desarrollo; de economía de mercado o de planificación
centralizada".
Cinco años más tarde se consagraría el concepto de
desarrollo sustentable en la Declaración de Río de
Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD, Río de
Janeiro, junio de 1992). No obstante, la Declaración
ínter-gubernamental no asumió una definición precisa,
aun cuando consignó que los países signatarios se
comprometen a "hacer frente de manera equitativa a
las necesidades de desarrollo y ambientales de las
generaciones presentes y futuras" (CNUMAD 1992b,
Principio 3o), como parte de un conjunto de 27
principios que deben guiar "la conducta económica y
ambiental de individuos y de naciones en la búsqueda
de la sustentabilidad global". De allí arranca
claramente la noción de que los problemas
ambientales del planeta, y de la especie humana y la
naturaleza, deberán abordarse con arreqlo a análisis,
diagnósticos y pronósticos de orden sistémico, en
sentido intertemporal. Nada de lo que pase o no se
atienda en cualquier aspecto ambiental deja de tener
relación con el resto, en un sistema de interrelaciones
y retroalimentaciones. El Club de Roma, por cierto,
había ya contribuido durante varios años con valiosas
ideas en este sentido, en paralelo con el Instituto
Internacional de Análisis Aplicado de Sistemas, la
Federación de Institutos de Estudios Avanzados, y
muchos más.
Los gobiernos al fin tomaron más en cuenta a los
científicos, y en este caso aun a los economistas de la
época, de quienes derivó otra de las ideas que
En la anterior definición está implícita "la preocupación por la igualdad social entre las generaciones, ...[que] debe lógicamente extenderse a la igualdad dentro de cada generación" (p. 67)
adquirieron sitio muy destacado en Río de Janeiro: la
conveniencia de adoptar instrumentos económicos
para la aplicación de la política ambiental, incluidos
incentivos fiscales, financieros y otros. Esta
modalidad, que se había ido madurando en los medios
académicos y, al fin, en los de Naciones UniCs,
alcanzó su expresión en el documento emanado de
Río de Janeiro titulado Agenda (o Programa) 21
(CNUMAD, 1992a), un catálogo de más de 800
páginas sobre la problemática ambiental global,
regional y nacional, con recomendaciones al Sistema
de las Naciones Unidas, a los organismos regionales y
subregionales y a los gobiernos nacionales, así como
a la sociedad civil para la puesta en práctica y
mejoramiento, en su caso, de los programas
ambientales mediante su integración a los programas
de desarrollo.
LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA LA
POLÍTICA AMBIENTAL
El capítulo 8 de la Agenda 21, titulado "Integración del
Ambiente y el Desarrollo de la Toma de Decisiones",
hace recomendación explícita a todos los países
miembros de las Naciones Unidas de "hacer uso
efectivo de instrumentos económicos y de mercado y
otros incentivos", y destaca, entre otros puntos, las
modalidades siguientes:
i) combinaciones efectivas de enfoques
económicos, regulatorios y voluntarios
(autorreguladores);
ii) reforma o rediseño de estructuras de incentivos
económicos y fiscales para hacer frente a
objetivos ambientales y de desarrollo;
iii) esfuerzos particulares para efectuar aplicaciones
del uso de los instrumentos económicos y los
mecanismos de mercado orientados a las
necesidades específicas de los países en vía de
desarrollo y los de economías de transición, con
la cooperación de las organizaciones
económicas regionales e internacionales, y,
según convenga, las instituciones de
investigación gubernamentales. (CNUMAD,
Agenda 21, 1992). Cap.8, incisos 8.32a, 8.32c y
8.34.)
Sin embargo, el avance en materia de instrumentos
económicos para la aplicación de la política ambiental
ha sido lento, si bien hubiera sido lógico pensar desde
el principio en su utilidad. En los países de la Unión
Europea y en Estados Unidos y Canadá se han
aplicado algunos -por ejemplo, derechos y cuotas por
emisión de desechos o por el uso de servicios
colectivos (basura municipal y otros); impuestos sobre
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productos y servicios, como los energéticos, para
inducir menor consumo de los mismos; licencias y
permisos; reembolso de depósitos (caso de los
recipientes de vidrio). También se han otorgado
subsidios directos y se han establecido sistemas de
permisos comerciables (tradeable permits), estos
últimos principalmente en Estados Unidos (Barde,
1994; Belausteguigoitia, 1992; Quadri de la Torre,
1994). Aunque también se mencionan los créditos a
tasas preferentes de interés y el uso de la depreciación
acelerada de equipo y maquinaria, en los medios
internacionales se da por supuesto que estos
instrumentos, por ser a veces de uso general, no
merecen mayor discusión sino que se tienen por
prácticas normales en materia fiscal y financiera. La
OECD empezó a interesarse en el empleo de
instrumentos económicos a fines del decenio de los
ochenta, y tiene en su haber numerosos estudios
sobre la experiencia en países de la OCDE y, más
recientemente, en los países en desarrollo, sobre todo
de Asia oriental y sudorienta! (OCDE, 1989, 1992,
1993, 1994; O'Connor, 1994). En el área académica es
ya abundante la literatura sobre instrumentos
económicos (Panayotou, 1994).
LA SITUACIÓN AMBIENTAL EN MÉXICO
En México no se han integrado aún los instrumentos o
incentivos económicos a la política ambiental, aun
cuando se aplican dos medidas, una fiscal y otra
financiera, en forma desvinculada (que se citarán más
adelante). La política ambiental mexicana, como ya se
afirmó, se ha basado en el sistema NyC, de
normatividad, reglamentación y castigos. Los
resultados han sido poco visibles, no obstante la
legislación de 1988 (Carmona, 1991) y el traslado de
la autoridad administrativa a una Subsecretaría de
Ecología de la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Ecología, y la ampliación de los presupuestos. Se
negociaron asimismo fondos del exterior para algunos
programas, sobre todo el de la contaminación
atmosférica de la Zona Metropolitana.
En 1992 se creó la Secretaría de Desarrollo Social y
en ella se individualizó el Instituto Nacional de
Ecología que reemplazó a la antigua Subsecretaría de
Ecología de SEDUE. Finalmente, en diciembre de
1994 se creó la Secretaría del Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), en donde
quedó situado el Instituto Nacional de Ecología
(todavía con un apellido, Ecología, que no es sino una
parte de la problemática ambiental). En el INE y en
asesorías de la Secretaria del ramo se han iniciado
estudios sobre el uso posible de instrumentos
económicos para la política ambiental.
Sin desmerecer en nada los esfuerzos hechos a lo
largo de más de 20 años, y en particular la nueva
orientación que parecen estar adoptando la
SEMARNAP y el INE para el período de 1996 en
adelante, debe reconocerse que apenas se empieza a
plantear una política integrada para contrarrestar el
deterioro ambiental general del país.
La gravedad de los problemas había sido ya descrita
con claridad en el Programa Nacional de Protección
Ambiental 1990-1994 a cargo de la SEDUE (SEDUE,
1990). En este documento se declaró que todos los
ecosistemas de México se encontraban amenazados
por el desarrollo agropecuario, industrial y urbano, a lo
que se añadía el efecto del crecimiento demográfico
rápido. Se determinó que las áreas principales de
contaminación eran entonces las grandes ciudades,
los puertos industriales, las cuencas hídricas y algunos
ecosistemas especificados. El Programa decía muy
poco, por cierto, acerca de las superficies de uso
agropecuario.
El más reciente Informe Bienal sobre la situación
ambiental (SEDESOL-INE, 1994) contiene información
verdaderamente preocupante. En este último informe
oficial se enumeran 25 áreas críticas, que incluyen
zonas agrícolas (Cap. 3). (A esa lista habría que añadir
toda la subregión de la Frontera Norte). Se señalan
también 15 áreas caracterizadas como de riesgo para
la salud humana, incluida la Ciudad de México y su
zona metropolitana, y 5 áreas de alto riego personal
para la población local debido a la presencia de
sustancias carcinogénicas (Cap. 3). Además, la
calidad del agua urbana en general ha descendido, la
desforestación continúa ocurriendo a una tasa anual
superior al 1%, y la intensidad energética en la
producción ha aumentado en lugar de haber
descendido. Se estima que la intensidad contaminante
de la industria de transformación se multiplicó veinte
veces entre 1950 y 1989, sin indicios de que se haya
atenuado (Cap. 11).
En 1993, la generación de desechos municipales
sólidos (excluidos los desechos de procesos
industriales) se estimaron en 893 kg per capita como
promedio nacional (en el Distrito Federal, 1259 kg). La
mayor parte del total de 28 millones de toneladas que
se generó ese año se originó en las zonas centrales de
México y en el Distrito Federal (60%); en el norte
correspondió el 21%; en la zona de la Frontera Norte
el 6%. Más de la mitad del volumen total fueron
desechos orgánicos y casi un 20% vidrio, papel y
plásticos, siendo el resto metales y hule. Se calculó
que un 82% de tales desechos fue a dar a tiraderos a
la intemperie, en su mayoría no controlados. Por
añadidura, se estimó que en 1994 el volumen de
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desechos industriales peligrosos, tanto líquidos como
sólidos, fue de 7.7 millones de toneladas, constituido
el 38% por solventes, el 43% por aceites, pinturas,
soldadura, resinas, ácidos y derivados del petróleo, y
el restante 21% por desechos varios (Cap. 18).
Han estado en ejecución programas de construcción
de confinamientos sanitarios de desechos y de
tratamiento de aguas y de reciclaje, incluidos
proyectos especiales para los desechos tóxicos. En la
zona fronte risa del norte existe un régimen especial
aplicable a las empresas maquiladoras, y se ha creado
mayor conciencia de los agudos problemas
ambientales en esa zona, que afectan las aguas
subterráneas.
Sin embargo, en general queda mucho por hacer, por
ejemplo, la elaboración de un inventario actualizado
de los desechos peligrosos. No se ha logrado impedir,
por otra parte, que una proporción muy considerable,
quizá la gran mayoría, de los desechos industriales
peligrosos vaya a dar a los sistemas de drenaje, a los
ríos y los arroyos y otras superficies acuáticas, a las
lagunas y esteros, a las bahías, o a tiraderos no
debidamenete controladas de donde los desechos
líquidos se filtran al subsuelo y a los mantos freáticos.
El diagnóstico completo dfe la problemática ambiental
de México, sobre todo en un posible contexto de
desarrollo sustentable como objetivo a mediano y a
largo plazo, no se ha hecho todavía. Entre los diversos
campos en que se ha aumentado el conocimiento
figuran desde luego algunas áreas naturales
protegidas, así como otras, no debidamente
protegidas, en que el deterioro forestal y de los suelos,
así como la condición de las cuencas hídricas, las
lagunas y los esteros, es evidente. Pero en el campo
de los desechos industriales y municipales, problema
que se agrava cada año en grandes proporciones, se
carece de información sistemática y suficiente.
Lo anterior lleva a un comentario: el discurso oficial
sobre la política ambiental en México parece referirse
sobremanera a los recursos naturales y en particular a
la depredación de los bosques y las lagunas de las
zonas costeras, así como a la protección de la
biodiversidad, las zonas protegidas del sureste y otras,
y a determinadas especies animales, etc. También se
habla, pues es inevitable, de la contaminación
atmosférica de la Zona Metropolitana, aunque no tanto
de sus causas profundas. Mas no se oye decir mucho -
-más bien casi nada- sobre el problema de los
desechos industriales y municipales, no obstante que
el sistema de NyC está diseñado principalmente para
contener o reducir la contaminación por emisiones de
sustancias peligrosas y tóxicas resultantes de la
actividad agropecuaria e industrial, y hasta cierto
punto la comercial y de servicios. Cierto es que la
contaminación industrial y municipal acaba por afectar
los mantos freáticos, las cuencas hídricas y las
lagunas y los puertos, y la salud de los habitantes
urbanos y rurales. No obstante, estos fenómenos no
aparecen gran cosa en el discurso oficial, ni en los
programas municipales (hasta donde puedan existir)
para administrar los desechos de los hogares urbanos
-tema que casi brilla por su ausencia2. También se
minimizan los efectos de la contaminación sobre la
salud3.
LA ENCUESTA DE EL COLEGIO DE MÉXICO
SOBRE DESECHOS INDUSTRIALES EN LA ZONA
METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MÉXICO
Una política ambiental integrada y dirigida hacia el
desarrollo sustentable que muchos anhelan deberá sin
duda articular los problemas derivados de la actividad
agropecuaria, industrial, y de servicios urbanos, y de la
de los hogares, con los que afectan los activos
naturales de recursos bióticos, agua, minerales,
hidrocarburos y otros. Con respecto al impacto de la
actividad industrial y de servicios, es de interés relatar
los resultados de un primer estudio -que se sepa, el
único hasta la fecha efectuado en un país en
desarrollo, por lo menos en la región latino-americana-
- en que se planteó la conveniencia de explorar el
posible uso, en términos concretos y a nivel de
establecimiento industrial o de servicios, de incentivos
financieros y fiscales, como refuerzo de una aplicación
general administrativa de la normatividad, para inducir
a los empresarios a asumir una conducta más
favorable al ambiente.
La investigación fue llevada a cabo durante 1994 y
parte del presente 1995 -a partir de un anteproyecto
elaborado en 1992- por un pequeño grupo en El
Colegio de México, con referencia a la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México4. Se efectuó la
2 En la reciente reunión de la Comisión de Cooperación Ambiental del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), llevada a cabo en Oaxaca el 12 de octubre de 1995, las tres señoras ministras, administradoras del medio ambiente de Canadá, Estados Unidos y México, respectivamente, omitieron, no se sabe si por accidente o por otros motivos, incluir en sus discursos de apertura las palabras "deshechos industriales y municipales"
Posición que tuvo su expresión epitomizada en boca de un secretario de salud que dijo a la prensa que no le constaba que alguien hubiera fallecido por la contaminación orginada en el ozono en el Distrito Federal
4 El estudio contó con apoyo financiero de CONACYT y del IDRC de Canadá, así como del propio Colegio de México, y se benefició además de la colaboración por medio de datos disponibles y varias instancias de consulta de dependencias del sector público, entre ellas en particular el INE.
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encuesta por cuestionario aplicado a 90
establecimientos en las 9 ramas industriales más
importantes que generan en el Distrito Federal y en los
principales municipios conurbados de la ZMCM el
mayor volumen -y en algunos casos la mayor
intensidad- de desechos peligrosos y tóxicos, así
como a 26 establecimientos de servicios en 3 ramas
de este sector. Entre las empresas industriales, se
seleccionaron grandes, medianas y pequeñas en las
siguientes ramas: productos químicos, celulosa y
papel, bebidas alcohólicas y no alcohólicas,
curtiembre, imprenta, pinturas y barnices, metalurgia y
productos metálicos, productos farmacéuticos y
artículos electrónicos. Entre los servicios, se
escogieron empresas hoteleras y hospitalarias, y
laboratorios médicos. En el conjunto encuestado se
incluyeron tanto empresas extranjeras, como de
capital mixto y de capital nacional.
Además de la encuesta por cuestionario, se hicieron 9
estudios de caso con objeto de profundizar a base de
entrevistas más prolongadas, con mayor acceso a
información cualitativa, y de contrastar posibles
conductas empresariales regionales diversas, en los
siguientes lugares: Tijuana, Guadalajara, Monterrey,
San Juan del Río, Naucalpan, Cuernavaca y la ciudad
de México5.
Los análisis de la encuesta, que se presentaron a un
Seminario Internacional organizado en El Colegio de
México los días 16 y 17 de octubre pasado, y que
previamente, con datos todavía preliminares, fueron
también dados a conocer en otros seminarios
nacionales y en instancias internacionales, y ante
agrupaciones empresariales, indican hechos que en
gran parte confirman algunas de las hipótesis iniciales.
Por ejemplo, una proporción importante de las
empresas encuestadas no tiene noción precisa de las
reglamentaciones y las normas aplicables; ni han
implantado programas de tratamiento y reciclaje de
agua y residuos; ni monitorean sus consumos de
combustibles y electricidad con vistas a hacer
economías en su uso y de prevenir impactos
ambientales. Salvo excepciones, sobre todo entre las
empresas mayores, las encuestadas tienen escasa
conciencia ambiental y no prevén adoptar procesos
alternativos "limpios" o menos contaminantes ni
5 El proyecto en su conjunto fue dirigido por el maestro Alfonso
Mercado García, del Centro de Estudios Económicos de El Colegio de México, con la colaboración de la maestra Lilia Domínguez, del Postgrado del CCH de la UNAM, actuando como asesor general el profesor Víctor L. Urquidi, del propio Colegio de México. Está en preparación el informe final sobre el proyecto; mientras tanto pueden solicitarse textos de sus principales aspectos al maestro Alfonso Mercado García.
incorporar nuevas tecnologías (muchos son
establecimientos con veinte o más años de operación).
Tampoco tienen conciencia de las consecuencias
competitivas de no ocuparse de sus impactos
ambientales, a los que asignan prioridad baja. Más de
la mitad desconocían el tipo de sanción y, en su caso,
las multas en que se incurre por efectuar emisiones de
desechos peligrosos por encima de la norma; otras
desconocían el destino último de los tambos y otros
contenedores de sus desechos. Los residuos líquidos
se echan en buena parte al drenaje municipal; los
sólidos se mandan a la basura municipal o son
recogidos por servicios privados, o se remiten a
tiraderos no controlados. El contacto con las
autoridades ambientales se reportó como muy
limitado.
NUEVAS TENDENCIAS EN POLÍTICA
AMBIENTAL A ESCALA INTERNACIONAL
Por la revisión previa que se hizo de la literatura sobre
política ambiental, se planteó la hipótesis de que el
sistema de NyC, aun en los países de la OCDE,
dejaba mucho que desear en cuanto a eficacia y
alcance. Por ejemplo, es común que una empresa,
aun haciendo las inversiones necesarias,
frecuentemente dictadas por las urgencias de la
competitividad y por la presión del sector público y aun
de organizaciones privadas, trate de cumplir lo menos
posible dentro de la norma oficial respecto a desechos,
es decir, si la norma es 100 como máximo,
arreglárselas para emitir 85 ó 90, con lo cual se
cumple. Sin embargo, la tendencia reciente ha sido la
de procurar que los controles ambientales no se
limiten a instalar, por ejemplo, un filtro para reducir
ciertas emisiones a la salida del proceso
manufacturero sino que deberá, con nuevas
tecnologías e innovaciones, y mejor gestión
empresarial, trasladar los controles hacia la entrada o
a etapas intermedias, lo que lleva, por ejemplo, a
tratamientos del agua, reciclaje y separación de
algunos desechos líquidos, cambios en las materias
primas, aprovechamiento de desperdicios, mayor
eficiencia en el consumo de energéticos, etc. Para ello
se necesita de información tecnológica y empresarial,
y acceso a ella, así como de servicios de capacitación.
Se infiere también que en general las grandes
empresas de los países industriales han adquirido
conciencia ecológica y tienen muy en cuenta su
imagen pública en cuanto a su comportamiento
ambiental, tanto por sus procesos, como por sus
productos, lo9 empaques, las fuentes de sus materias
primas, etc. Muchas empresas grandes,
transnacionales, cumplen con exceso las normas; de
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hecho, se autorregulan. Ello ha dado lugar, sobre todo
en Estados Unidos, al empleo, en determinados
sectores y lugares, de los llamados permisos
comerciables. Por medio de este sistema, una
empresa que cumpla las normas con exceso puede
recibir una dotación de certificados (cuya emisión se
negocia) que puede colocar en un mercado o bolsa,
por ejemplo, en Chicago. En esta bolsa, los
certificados pueden ser adquiridos por empresas que
todavía rebasan las normas y no han podido o no han
decidido lanzarse al cambio de tecnología o a la
instalación de equipos que reduzcan sus emisiones
peligrosas, sea por falta de información, por ignorancia
y desidia o por el alto costo de la nueva inversión.
Estas empresas adquieren en el "mercado", de esta
forma, "certificados para contaminar" (término que, por
cierto, debería reemplazarse por otro de mejor imagen
pública). Este sistema, que a muchos parece
reproducir las bondades del mecanismo del mercado,
ha sido criticado por significar bonificaciones o
premios inmerecidos a las empresas cuyo
comportamiento ambiental exceda las restricciones
que las normas imponen (ya que lo hacen en su propio
interés de mantener su participación en los mercados
mundiales), y, al mismo tiempo, castigos a empresas
que no se encuentren en la misma posibilidad
tecnológica -aparte de que^pueda haber mercado
negro de certificados.
Pensando especialmente en los países de menor
desarrollo industrial, y tratándose de empresas
medianas y pequeñas, o de mercados de productos
que sean más diferenciados respecto a las
condiciones básicas, se puede sostener que los
mecanismos de mercado son insuficientes para lograr
el resultado ambiental deseado. Para que ese tipo de
empresas pueda cumplir con las normas, partiendo de
condiciones desventajosas, se requieren, por una
parte, programas de apoyo en cuanto a información y
servicios tecnológico-ambientales, y acceso a los
mismos, programas de capacitación, y otros.
Conjuntamente, además, se requieren incentivos
temporales para dar a esas empresas más tiempo y
oportunidad de ajustarse a las condiciones creadas por
las normas y no estar sujetas a multas y, en su caso,
al cierre del establecimiento. Es decir, habría que
reconocer la asimetría dentro de las ramas
industriales, a fin de colocar a las empresas que
actúan en desventaja en mejores condiciones de
competitividad ambiental con las mayores.
Este sería sin duda el caso, en forma aguda, en la
mayoría de los países semi-industrializados o en vía
de desarrollo. Al examinarse la política ambiental
practicada en muchos de éstos, por ejemplo, en el
área del Pacífico, esta característica es citada con
frecuencia, y se traduce en demanda de incentivos
financieros y fiscales.
LOS INCENTIVOS ECONÓMICOS PARA EL
AMBIENTE EN MÉXICO
En México, sin embargo, como se citó anteriormente,
no se han aplicado incentivos económicos como parte
de la política ambiental. Existen tres instrumentos de
persuasión ambiental, tal vez calificables, al menos
dos de ellos, como incentivos económicos, aunque no
relacionados entre sí:
i) Los derechos o cuotas cobrados por la Comisión
Nacional del Agua por las descargas a las
fuentes hídricas federales bajo su control. La
tarifa, determinada por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, carece de criterio
ambiental y es dudoso que los derechos del
caso constituyan un verdadero "desincentivo",
es decir, induzcan a economizar agua o a
tratarla o reciclarla. Para tener algún efecto, la
cuota tendría que ser muy elevada.
ii) La depreciación acelerada, que en 1993 se
anunció como "instrumento ambiental", pero que
no pasaba de ser un aliciente general en
momentos en que los sectores empresariales se
quejaban de la elevada carga fiscal. Dicha
depreciación acelerada sólo es aplicable a los
causantes mayores -que en 1994 eran aquellos
cuyos ingresos brutos excedieran de
N$1,800,000- y la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público ignora si en efecto la
depreciación se aplica a "inversiones de equipo
anti-contaminante", o más bien a cualquier
equipo; ni había coordinación con las
autoridades ambientales. En la encuesta
efectuada por El Colegio de México, se encontró
falta de información e interés más bien limitado
por parte de las empresas en hacer uso de la
depreciación acelerada.
iii) En el área del financiamiento, NAFIN dio a
conocer en 1991 una línea de redescuento a
favor de la banca comercial para que, a tasas
preferenciales, se extendiera crédito con
amortizaciones hasta por 20 años, para una
amplia gama de fines ambientales, a empresas
que lo solicitaran. En marzo de 1994 el monto
acumulado de tales créditos fue apenas de
N$493,000,000, más Dls26,000,000 a 1244
empresas, a través de los intermediarios
financieros. Pese a la buena intención, el
programa no ha operado con suficiente eficacia
ni en forma significativa, en parte por falta de
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información entre las empresas --verificada en
la encuesta de El Colegio-, y también por el
limitado acceso de las medianas y pequeñas
empresas al crédito bancario, los altos costos
reales del financiamiento, y el escaso interés de
las instituciones bancarias por otorgar este tipo
de créditos. En consecuencia, para fines de
política ambiental, su uso ha tenido muy poco
resultado,
CONCLUSIONES PROVISIONALES
Mientras continúa el debate entre los técnicos y los
economistas sobre las ventajas de unos y otros tipos
de incentivos e instrumentos económicos, pueden
adelantarse algunas propuestas y conclusiones:
i) Las empresas medianas y pequeñas, en México
como en otros países en vía de desarrollo,
carecen de la información y del acceso a la
innovación tecnológica que les permita abordar
en forma adecuada una conducta
ambientalmente favorable en cuanto a la
disposición, reciclaje o uso de sus desechos
peligrosos. Es preciso que tanto el sector
público como el empresarial emprendan
programas de apoyo a información y
capacitación que les permitan adquirir las
tecnologías necesarias y la capacidad
empresarial-ambiental para cumplir con las
normas.
i i) El sistema de normas y castigos (NyC), apa rte
de que deberá aplicarse con mayor eficiencia,
es insuficiente para lograr los fines ambientales
sociales que constituyen el objetivo que
determina la legislación y que es parte de las
políticas gubernamentales. Se requieren en
forma complementaria incentivos económicos,
de carácter financiero y fiscal entre otros, para
inducir a las empresas, sobre todo las medianas
y pequeñas, al cumplimiento de las normas
ambientales.
iii) Los incentivos económicos deberán ser de
suficiente magnitud para lograr el resultado
deseado en la conducta ambiental de las
empresas, es decir, para vencer las resistencias
e inercias; pero deberán ser temporales y
genéricos, es decir, no dirigidos a una empresa
en particular. Deberán comprender modalidades
regionales y referirse no sólo a medidas fiscales
de orden federal sino también a impuestos y
derechos locales. Los incentivos fiscales podrán
también establecerse en forma escalonada y, en
casos determinados, hasta por el 100% del
gravamen respectivo.
iv) Deberán considerarse en especial las situa-
ciones de las empresas medianas y pequeñas
que, a su vez, contribuyan de manera
considerable a la creación de empleo, y que
acepten programas de capacitación y
concientización.
v) En el caso de los desechos municipales de los
hogares (tema que no se ha tratado en este
trabajo), sobre lo cual se carece en México de
política y de programas articulados a la política
ambiental general, se deberá hacer un esfuerzo
en escala nacional para que las familias
adquieran mayor conciencia de lo que significa
lanzar al drenaje -donde éste exista-
sustancias contaminantes y mandar a la basura,
sin tratamiento o reciclaje, ni siquiera
separación, desechos sólidos de posibles
efectos contaminantes. El problema de- los
desechos de los hogares requiere participación
de la sociedad civil en programas claramente
definidos y una amplia concientización a niveles
municipales y nacional.
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