fundación pública andaluza centro de estudios andaluces · 2012. 5. 18. · inmaculada szmolka...

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ESTUDIO COMPARADO DEL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN EN ESPAÑA, FRANCIA Y EN QUÉBEC: LA

GESTIÓN PÚBLICA MULTINIVEL

Raquel Ojeda García

Universidad de Jaén

Carlos Conde Martínez

Universidad de Granada

Guadalupe Martínez Fuentes


Juan Montabes Pereira


Nieves Ortega Pérez


Mª Luisa Pérez Pérez


Susana Ruíz Seisdedos

Universidad de Jaén.

Inmaculada Szmolka Vida


Este estudio ha sido financiado por el Centro de Estudios Andaluces dentro de su convocatoria de ayudas a proyectos de investigación 2006.


El Centro de Estudios Andaluces es una entidad de carácter científico y cultural, sin ánimo de lucro, adscrita a la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía. El objetivo esencial de esta institución es fomentar cuantitativa y cualitativamente una línea de estudios e investigaciones científicas que contribuyan a un más preciso y detallado conocimiento de Andalucía, y difundir sus resultados a través de varias líneas estratégicas. El Centro de Estudios Andaluces desea generar un marco estable de relaciones con la comunidad científica e intelectual y con movimientos culturales en Andalucía desde el que crear verdaderos canales de comunicación para dar cobertura a las inquietudes intelectuales y culturales. Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico, mecánico, reprografito, magnética o cualquier otro, sin autorización previa y por escrito de la Fundación Centro de Estudios Andaluces. Las opiniones publicadas por los autores en esta colección son de su exclusiva responsabilidad © 2007. Fundación Centro de Estudios Andaluces Depósito Legal: SE-1244-07 ISBN: 978-84-690-4458-2 Prohibida su venta.


RESUMEN

La investigación pretende realizar la comparación de tres estudios de caso: la intermunicipalidad

en España a través de las diputaciones, mancomunidades y consorcios como estructuras de

gestión de servicios públicos de competencia local en las provincias de Jaén y Granada, la fusión

municipal de Québec y la cooperación intercomunal en el Departamento de Vosges (Francia). La

hipótesis de trabajo es comprobar si la gestión pública local tiende hacia la centralización frente

a las políticas más genéricas de descentralización de los Estados. Los puntos de partida de la

investigación son, 1) en el caso español partimos de la constatación de que la articulación de la

gestión intermunicipal de los servicios públicos de carácter local ha sido centralizada por la

diputación de Jaén, mientras que en la provincia de Granada el papel de la diputación ha sido

diferente y sí que ha promovido la creación de mancomunidades; 2) para el caso de Québec

ciudad, la implementación de una política de fusión de municipios en torno al núcleo urbano, y

3) en el caso francés del departamento de Vosges, se ha conseguido tan sólo articular

mecanismos de cooperación intercomunal, en permanente cambio, a pesar de las reiteradas

declaraciones de la necesidad de mejorar la gestión local y el problema del alto número de

comunas.

Desde el prisma de un enfoque politológico se pueden distinguir las implicaciones de tres niveles

de análisis que desarrollaremos más adelante: el formal-histórico, el análisis del discurso político

y el análisis empírico.

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ÍNDICE

1.- PROLOGO

2.- INTRODUCCIÓN

3.- MARCO TEÓRICO

El marco teórico de los procesos de descentralización y la gestión pública local.

Juan Montabes y Raquel Ojeda

4.- VERTEBRACIÓN TERRITORIAL

La gestión de la esfera supramunicipal a través de las políticas de recomposición

territorial en Québec y Francia. Raquel Ojeda

Las Diputaciones provinciales en España y las estructuras supramunicipales. Mª

Luisa Pérez y Susana Ruíz

Percepción ciudadana de la provincia y la Diputación de Granada. Inmaculada

Szmolka

Liderazgo político de gobierno y gobernanza. Una reflexión sobre la oportunidad

de las medidas de modernización del gobierno local. Guadalupe Martínez.

5.- GESTIÓN SUPRALOCAL

La gestión pública local y las estructuras supramunicipales en España. El caso

de Andalucía. Carlos Conde.

La gestión de la inmigración por las estructuras supramunicipales (estudio de

caso de Québec). Nieves Ortega.

7. CONCLUSIONES

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PRÓLOGO

Decía Groucho Marx en una de sus famosas sentencias que “la política es el arte de

buscar problemas, de encontrarlos por doquiera, de diagnosticarlos de una manera incorrecta y

de aplicar remedios equivocados”. Afortunadamente, los que nos dedicamos al arte de la Política

o a la Ciencia de la Política pensamos que aquella afirmación no era sino una de esas formas

irónicas que el genial humorista tenía de acercar la realidad a la ciudadanía, liberándola de ese

“aura” de misterio que para algunos tiene todo aquello que suene a poder público, a Política con

mayúsculas.

Parto de la anterior afirmación, porque el objeto de estas breves páginas es dar entrada

a la concreción de lo que primero fue un deseo, posteriormente se convirtió en una idea y al final

se plasmó en un proyecto: la creación del área de investigación de Ciencia Política y de la

Administración dentro de la Fundación Centro de Estudios Andaluces. La misma, que llevaba ya

unos años escarbando e intentando dar a conocer la realidad, las razones y sin razones de lo

que ha sido y es la Comunidad Autónoma Andaluza, se propuso en el año 2006 dar cabida

dentro de sus líneas de trabajo a un campo científico al que algunos aún miran con escepticismo

cuando se le aplica la denominación de Ciencia: La Política y la Administración Pública.

Para ello, dentro de las actividades que se realizaron, se abrió la convocatoria de ayudas

a proyectos de investigación a esta área. De entre aquellos que finalmente fueron seleccionados,

el trabajo que tienen hoy día ante sí, fue la gran apuesta del Centro. Un proyecto que

considerábamos que reunía en sus objetivos, metodología y formulación, todos los requisitos

para convertirse en un referente dentro de los estudios que sobre la descentralización y la

gestión del poder público se estaban haciendo no sólo en nuestra Comunidad Autónoma, sino de

la Comunidad científica nacional e internacional.

En él, se daban cabida un grupo heterogéneo de investigadores e investigadoras, tanto

por su procedencia geográfica-institucional (Universidad de Granada y Jaén), como también por

sus categorías profesionales (desde becarias de investigación hasta Catedráticos de

Universidad). Lo cual permitía aunar la experiencia profesional de investigadores andaluces con

los nuevos bríos de un grupo de hombres y mujeres que no deben ser sólo el futuro del

conocimiento de nuestra tierra, sino que se puede decir que son ya nuestro presente, el presente

de los avances científicos en Andalucía. Grupo, que a su vez, estaba coordinado por una

profesora que había demostrado a lo largo de su trayectoria profesional, el conocimiento de esta

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nueva realidad que está condicionando el día a día de numerosos Estados: la contraposición

centralización versus descentralización de la gestión de los servicios públicos. Trabajos que

además sumaban un plus, la realización de los mismos mediante la comparación de tres

estudios de caso: la intermunicipalidad en España a través de las diputaciones,

mancomunidades y consorcios como estructuras de gestión de servicios públicos de

competencia local en las provincias de Jaén y Granada, la fusión municipal de Québec y la

cooperación intercomunal en el Departamento de Vosges (Francia). No hay que mencionarlo,

porque se desprende de lo anterior, la dificultad teórico-metodológica que ello unía a la

investigación planteada.

Pero de nada serviría un esfuerzo como el realizado si el mismo no traspasara los muros

de la Fundación y de las mesas de trabajo de estos investigadores. Si queremos que el

conocimiento de qué está pasando en la manera de poner en marcha las políticas públicas, en

su implementación y evaluación, en la pregunta acerca de la capacidad que tienen los gobiernos

de dirigir a sus sociedades y bajo que condiciones lo pueden hacer, etcétera sean algo más que

especulaciones teóricas dentro del mundo académico, tenemos que hacer que la misma llegue a

la ciudadanía. Ese es el objetivo principal de esta publicación. Transmitir información que

permita de cara a la toma de decisiones por parte de la población, contar con estudios rigurosos

sobre temas de su interés y a los científicos y poderes públicos disponer de elementos de

análisis y cálculo, para guiar, fundamentar y orientar la solución de los nuevos problemas

públicos que afectan a la sociedad. Con una dificultad añadida que se trata en el texto desde

diversos puntos de vista: la que tiene en distintas sociedades definir qué vamos a entender por

público y por privado y qué grado de satisfacción vamos a considerar para entender que un

problema ha sido gestionado de manera eficiente por parte de la Administración Pública

afectada y encargada del mismo.

En este sentido, creo que el resultado de esta investigación responde a un debate que

los políticos consideran que la ciudadanía ha convertido en algo de su interés, como es el de

quién lleva a cabo las decisiones que estos toman y a quién corresponde gestionarlas, pero que

hechos como los recientes resultados del referéndum del Estatuto catalán y andaluz han venido

a poner en cuarentena. La desafección política y la escasa presencia ciudadana en las parcelas

de participación pública es un hecho innegable que está estrechamente relacionado con el

escaso conocimiento e interés sobre temas en los que la ciudadanía considera que no puede

incidir, ni en su inclusión en la agenda ni en su posterior búsqueda de solución. Hay que acercar

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la política a la población; hay que dar a conocer quién gestiona los servicios; qué sentido tienen

hoy día las distintas instituciones que conforman el sistema político español y, por ende,

andaluz; qué posibilidades se pueden barajar para lograr la eficacia, la eficiencia y la calidad en

sociedades donde los recursos son escasos y las demandas se encuentran en crecimiento… en

resumidas cuentas, hay que atender a las exigencias ciudadanas de conocer con mayor

profundidad quiénes toman las decisiones que les afectan de manera directa y por qué.

Por todo lo anterior, considero de gran interés este trabajo. Creo que debería ser de

obligado conocimiento por la Comunidad científica, pero también por aquellos neófitos en la

materia que quieren salir del desconcierto y la desconfianza que parece rodear al debate sobre

la configuración territorial. Pudiendo así tener elementos de análisis que les permita tomar

decisiones sobre cuestiones que condicionan y determinan su día a día. Creo que en este

sentido, este debe ser el primer trabajo de una larga serie que nos permita a los andaluces y

andaluzas conocer en qué mundo nos movemos y hacia dónde queremos ir. Para ello, el

conocimiento es la base de todo avance social.

Dra. Belén Blázquez Vilaplana Investigadora responsable del área de Ciencia Política y de la Administración Centro de Estudios Andaluces

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INTRODUCCIÓN

La investigación que presentamos a continuación pretende realizar la comparación de

tres estudios de caso: la intermunicipalidad en España a través de las diputaciones,

mancomunidades y consorcios como estructuras de gestión de servicios públicos de

competencia local en las provincias de Jaén y Granada, la fusión municipal de Québec y la

cooperación intercomunal en el Departamento de Vosges (Francia). La hipótesis de trabajo es

comprobar si la gestión pública local tiende hacia la centralización frente a las políticas más

genéricas de descentralización de los Estados.

Una de las constataciones nuestro estudio es que los procesos de descentralización son

políticas llevadas a cabo en los países industrializados a partir de los años ochenta como

consecuencia de la crisis del Estado del Bienestar. Los procesos de descentralización significan

que el Estado puede desprenderse de competencias, responsabilidades y cargas fiscales sin

tener que perder el control y la legitimidad e incluso la rúbrica de tener un sector público

implicado en lo social y en lo económico.

Lo que es cierto es que esos procesos también se verán acompañados de políticas de

privatización que buscan los mismos objetivos, aligerar al Estado de las duras cargas y

responsabilidades políticas que había ido acumulando en los últimos años. En este caso, los

nuevos actores no serán las colectividades territoriales sino las empresas privadas.

La descentralización significa también acercar los centros de decisión a los ciudadanos.

Y desde un punto de vista teórico, esto se puede traducir en mecanismos más transparentes,

más democráticos, más rápidos y eficaces en los procesos de toma de decisiones y en la

implementación de las políticas. Incluso, la descentralización es una forma más de reconocer los

hechos diferenciales sin llegar a descomponer las estructuras clásicas del Estado y su integridad

territorial.

Lo que llama la atención con el comienzo del nuevo siglo es que esos procesos de

descentralización siguen formando parte del discurso político y de los temas principales de las

reformas políticas y administrativas. Tanto en el caso de España, de Francia como en el de

Québec, se observa que el tema de la descentralización aparece en dos niveles, en el del

discurso político como objetivo que hay que profundizar y, en el de la gestión cotidiana, como

esfera en donde surgen los verdaderos problemas de su aplicación. Es decir, mientras que la

voluntad política es profundizar la descentralización y la autonomía de las colectividades

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territoriales parece que la gestión de la esfera local desmiente estos presupuestos, o al menos,

los cuestiona.

De ahí el interés por realizar el estudio de caso de tres países con una historia con

puntos en común, en donde Québec representa una “isla” en muchos sentidos. Por su

francofonía frente a un entorno completamente anglófono, por su apuesta por un Estado más

interventor y más proteccionista, por su capacidad de integración y de apertura hacia otras

culturas y hacia la inmigración, y por su relación con la Europa continental y América del Norte.

Por su parte, Francia nos proporciona el ejemplo de un Estado que se ha caracterizado

por su centralismo, por su excepción cultural, y por los esfuerzos de salvaguardar un Estado

comprometido con la sociedad, con la economía y la cultura. Un Estado del Bienestar más

cuestionado y en crisis que busca nuevos mecanismos de legitimidad sin perder sus

compromisos políticos. De ahí, el inicio de un reconocimiento de la esfera local, a través del

proceso de descentralización, y los permanentes cambios dirigidos a profundizar ese proceso. En

más de una ocasión Francia se mira en el caso de Québec y busca los referentes y las

soluciones al problema de la gestión local, al igual que Québec mantiene una fuerte vinculación

histórica y científica con Francia.

Por último, el caso español plenamente insertado en la tradición europea continental, ha

tenido en Francia uno de los principales pilares en los que ha basado la estructuración del

sistema administrativo. En la actualidad la constitución del Estado de las autonomías y los

mecanismos de articulación de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno ha permitido

colocar al sistema político-administrativo español entre los más descentralizados de su contexto.

Una vez expuesta la pretensión última de nuestro análisis así como la justificación de los

focos de interés escogidos (España, Francia y Québec), queremos presentar el desarrollo de la

investigación en torno a tres grandes bloques. El primero establece la delimitación del marco

teórico (el concepto de descentralización así como la relación de éste concepto con la

democracia y la gestión pública). El segundo bloque centra la atención sobre la vertebración

territorial del poder del Estado multiplicando sus centros de atención en los tres estudios de

caso, en un análisis de la percepción de la población hacia la Diputación de Granada y un

estudio de carácter teórico aplicado a la emergencia y presencia del liderazgo político local. La

última parte está dedicada a estudios de carácter empírico, en concreto, la prestación de

servicios públicos locales por estructuras intermunicipales en las Diputaciones de Jaén y

Granada, y el análisis de un aspecto sectorial, la gestión de las políticas migratorias en Québec.

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A continuación pasamos a introducir algunos de los aspectos más relevantes de los

capítulos en los que se estructuran estas páginas. En el primer capítulo realizado por los

profesores Montabes y Ojeda, la idea que podemos resaltar en esta introducción es que las

políticas de descentralización tan presentes en distintos países en los últimos veinte años no

están exentas de contradicciones dentro de sus propios desarrollos, sino que forman parte de

unos procesos cíclicos en donde tendencias descentralizadoras se ven limitadas por la aparición

de políticas de carácter centralizador. La otra idea que nos interesa resaltar es que los procesos

de descentralización que se justifican tan sólo por la mejora de la gestión bajo los valores de la

eficacia y la eficiencia pero ignoran el establecimiento de canales que permitan la participación

política de los ciudadanos de forma más directa, son procesos incompletos y disfuncionales.

En el bloque dedicado a la vertebración territorial, el primer capítulo analiza de una

forma comparada las políticas de recomposición territorial en Québec y en Francia. Estos dos

procesos surgen como la respuesta a las deficiencias de la gestión pública local. Sin embargo,

Raquel Ojeda se pregunta en este texto sobre las razones últimas de estas transformaciones en

la estructuración y vertebración del poder del Estado en el territorio, que no parecen ceñirse a

factores de racionalidad y mejora de la gestión pública, sino que también subyacen factores de

carácter político. Por último, en este texto se relacionan las políticas de recomposición territorial

como la fusión de municipios en Québec, y la creación de estructuras supracomunales en

Francia, con los procesos de descentralización, según los cuales se debe acercar los centros de

toma de decisiones a los ciudadanos y democratizar las estructuras político-administrativas.

Las profesoras Pérez y Ruíz en el capítulo destinado al análisis de las diputaciones y las

estructuras supramunicipales en España, ponen de relieve la importancia y la vigencia aún de

las Diputaciones provinciales, a pesar de ser objeto de un profundo debate sobre la necesidad de

su existencia tras la instauración del Estado de las autonomías, y trazan un recorrido analítico

por las estructuras supramunicipales (diputaciones, comarcas y áreas metropolitanas) e

intermunicipales (mancomunidades y consorcios), bajo el manto de las próximas reformas

promovidas por el Libro Blanco sobre la Reforma del Gobierno Local y el Anteproyecto de Ley del

Gobierno Local.

La profesora Szmolka hace girar su reflexión sobre las percepciones de los granadinos

sobre una serie de aspectos fundamentales sobre el papel y la gestión de la Diputación de

Granada ante los problemas y los grandes retos de ésta. Quizá uno de los aspectos más

interesantes es la parte dedicada al conocimiento de la población sobre aspectos más concretos

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de la actividad de la Diputación, así como de sus representantes. El carácter cuantitativo y

sistemático de este estudio abre las puertas para establecer comparaciones con las mismas

variables sobre la gestión y actividad de otras Diputaciones.

La investigadora Martínez nos devuelve a los aspectos más teóricos de la ciencia política

y de la administración pero sin descartar su aplicabilidad, cuando se plantea la relación entre el

liderazgo político local y la gobernanza. La reflexión sobre la influencia del contexto y en

particular de los partidos políticos en la construcción de un liderazgo político local es uno de los

aspectos más interesantes. En este capítulo no se obvia una de las discusiones más intensas en

esta disciplina como es la vinculación entre democracia y eficacia y las dificultades existentes en

las relaciones entre líderes políticos y liderados, entre líderes políticos de gobierno y su ejecutivo,

y entre líderes políticos de distintos niveles o gobiernos, y toda esta reflexión se desarrolla bajo el

manto de la gobernanza como uno de los retos actuales de los gobiernos locales.

El cierre de esta investigación lo pone el tercer bloque con dos capítulos, uno dedicado

al estudio de la gestión y prestación de los servicios públicos por las estructuras

supramunicipales y, el otro sobre el análisis de las políticas de inmigración en Québec.

El capítulo redactado por el profesor Conde sobre la gestión pública local y las

estructuras supramunicipales en España con especial referencia al caso andaluz, parte de un

marco teórico sobre las tres tendencias actuales para articular la gestión pública local: el modelo

racional-burocrático (articulado a través de las organizaciones públicas vertebradas a través del

principio de jerarquía), el de la nueva gestión pública (basado en el mercado), y el de la

gobernanza (redes). Tras la constatación del inframunicipalismo como un factor estructural en

nuestro sistema político-administrativo, las diferentes soluciones articuladas para solucionarlo

pueden girar en torno a estos tres modelos de gestión pública. Así la instauración de las

mancomunidades, los consorcios o las empresas públicas en diferentes provincias andaluzas

responderán a distintas opciones políticas y, por consiguiente, a distintos modelos de gestión

pública.

La profesora Ortega, en el último capítulo, inicia su reflexión con la pertinencia de

establecer un estudio comparado entre el modelo de gestión de la integración de la población

extranjera de origen inmigrante de Québec con el de Andalucía y tras concluir que es posible, se

lanza al análisis de los mismos. En este texto subyacen dos procesos, por un lado, la definición

de los modelos migratorios y, por otro, el análisis de la evolución e institucionalización de las

políticas de inmigración en Québec y en Andalucía, marcados por sus contextos nacionales.

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MARCO TEÓRICO

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EL MARCO TEÓRICO DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y LA GESTIÓN

PÚBLICA LOCAL

Juan Montabes Pereira, Catedrático de Universidad, Departamento de Ciencia Política y

de la Administración (Universidad de Granada) y Raquel Ojeda García, Profesora Contratada

Doctora, Área de Ciencia Política y de la Administración (Universidad de Jaén).

Introducción

Los Estados del bienestar han subrayado como objetivo principal y como elemento

constitutivo la dimensión social. Sin embargo, la comprobación de la dura travesía de algunos de

estos Estados por crisis, no sólo de carácter económico sino también político, ha provocado la

búsqueda de soluciones que permitieran la supervivencia de esta forma de Estado. Una de las

soluciones parciales propuestas, que no cuestionan la finalidad última de los Estados del

Bienestar, es la descentralización.

Desde un enfoque eminentemente teórico y neo-institucional, presentamos, en estas

líneas, el papel de los procesos de descentralización en los Estados. Sus distintas acepciones y

las razones de su implantación permiten conducirnos a la comprensión de estas políticas

llevadas a cabo por los Estados del bienestar en los años 80 como mecanismo de supervivencia.

La debilidad de unas administraciones que han alcanzado unas dimensiones gigantescas

y prácticamente imposibles de gestionar ha provocado la búsqueda de nuevas formas de

gestión. La nueva gestión pública articulada por los actuales Estados propugna la apertura de los

procesos de toma de decisiones y, el acercamiento del centro político y administrativo en la

implementación de las políticas públicas e incluso en su elaboración. En el fondo, lo que se ha

producido ha sido una cesión de las competencias y de la responsabilidad hacia los entes

territoriales, los organismos autónomos y, también, hacia el sector privado (políticas de

privatización). El Estado, a cambio, se ha beneficiado de un notable alivio frente a la creciente

insatisfacción de los ciudadanos con respecto al sector público.

Las colectividades territoriales surgen, por tanto, como unas entidades de carácter

intermedio que van a prestar los mismos servicios pero huyendo de la centralización nacional y

que ofrecen, sin lugar a dudas, la sensación de salvar la enorme distancia que existe entre el

Estado y el ciudadano. Otra cuestión será si consiguen alcanzar los grandes objetivos

establecidos en los procesos de descentralización como acercar los centros de toma de

decisiones y de poder hacia los ciudadanos, es decir, mejorar los canales de participación

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ciudadana, favorecer la gestión de tipo transversal evitando los estancamientos y las situaciones

de competencia entre distintas administraciones, así como, generar los mismos defectos

señalados a la Administración central en los distintos niveles de la Administración territorial.

La descentralización es también el reflejo de unas reivindicaciones basadas en la

existencia de unas diferencias históricas, culturales, lingüísticas, y religiosas a las que se les dota

de una entidad jurídica e institucional. El aspecto en el que nos vamos a centrar, dentro de los

procesos de descentralización, es en una de sus acepciones, la que se refiere a la gestión

pública. La descentralización entendida como la mejora en la racionalidad y la aproximación a

indicadores de eficacia gracias al acercamiento de los centros de toma de decisiones hacia los

ciudadanos, va a ser cuestionada por una de las últimas políticas llevadas cabo bajo el propio

impulso de los procesos de descentralización. Lo que intentamos poner de manifiesto es que los

procesos de descentralización no sólo sufren tendencias contrarias de centralización, sino que

bajo los principios de la descentralización se han desarrollado ciertas políticas que los

contradicen. En ciertos países (España, Francia y Québec –Canadá-), como los que analizamos a

lo largo de nuestra investigación, podemos observar que las políticas de recomposición territorial

en las que se intenta racionalizar la gestión local a través de mecanismos e instituciones de

cooperación intermunicipal e intercomunal, los valores propios a los procesos de

descentralización quedan en entredicho. Además estas estructuras de cooperación

intermunicipal suelen adolecer de un grave déficit democrático, como consecuencia de la

elección indirecta de sus representantes que conforman los consejos de decisión. Esto pone de

manifiesto que no sólo el significado de la descentralización como mejora en la gestión pública

queda en entredicho, sino que tampoco el poder político se ha trasladado a otros centros más

próximos a los ciudadanos. Estos mecanismos de elección indirecta agravan la falta de

transparencia de las decisiones y dificulta la comunicación, por lo que provocan un mayor

alejamiento de los ciudadanos. La pregunta que nos planteamos en estas páginas es saber si los

procesos de descentralización generalizados de forma más evidente a partir de los años 80

encuentran, en la actualidad, un freno en su desarrollo cotidiano a través de la gestión pública

supramunicipal, especialmente en aquellos Estados en donde la alta fragmentación o el alto

número de municipios dificulta la gestión local, recurriendo por ello a un nivel intermedio (como

ocurre en los casos de Francia, Québec y España).

Los apartados en los que hemos estructurado este capítulo son los siguientes: 1)

aproximación teórica al concepto de descentralización como proceso y a la distribución territorial

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del poder del Estado, 2) explicación de los posibles motivos y de las consecuencias de los

procesos de descentralización en el ámbito estatal y territorial y, 3) relación de los procesos de

descentralización con la gestión pública en la esfera local, de forma más específica, resaltamos

la evolución de las estructuras locales y supralocales como mecanismos de mejora de la eficacia

y la racionalidad en la prestación de servicios públicos.

1. La distribución territorial del poder y los procesos de descentralización.

Estas primeras líneas dedicadas a un breve análisis de los aspectos teóricos del Estado

y, en especial, a sus formas de distribución del poder, las queríamos iniciar con las palabras de

Keating (1996:7), que nos recuerdan que tanto el significado de la nación como la forma y el

contenido del Estado son históricamente fortuitos y cambian a lo largo del tiempo. Gellner (1994:

19) por su parte, afirma, que las naciones, al igual que los Estados, son una contingencia, no

una necesidad universal. Akzin (1968: 7) es más explícito al decir que entendemos por Estado

desde los Estados Unidos al Estado de Nevada, desde Francia hasta Mónaco, desde Italia hasta

San Merino, desde España hasta Andorra.

El Estado-nación se ha entendido hasta ahora como sinónimo de concentración y

centralización del poder, entre otras razones porque esa fue una de las principales vías para su

consolidación, pero a partir de los años 70 la centralización multiplica los costes sociales, no

favorece las economías de aglomeración y provoca que el Estado sea percibido como un ente

agobiante y omnipresente, burocrático y despilfarrador (Borja 1988: 23).

El siglo XX supuso la emergencia de una serie de circunstancias que favorecieron la

centralización político-administrativa de los Estados. En primer lugar, la concentración del capital

y de las actividades económicas que prefieren a los poderes centrales como interlocutores para

la consolidación de sus intereses. En segundo lugar, la actividad económica del Estado, referida

a la banca nacional, correos y comunicaciones, obras públicas, ordenación del territorio y

urbanismo, etc., son funciones desarrolladas preferentemente desde los poderes centrales. En

tercer lugar, las funciones sociales destinadas a garantizar la cohesión de la población, se

desdoblan en aspectos tales como la educación, la cultura, la sanidad y los servicios sociales.

Estas funciones han sido impulsadas y desarrolladas desde el Estado central ya que es el único

capaz de garantizar unas condiciones de igualdad entre todos los ciudadanos y disponen de los

recursos humanos y financieros suficientes para su puesta en marcha. En cuarto lugar, la propia

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lógica del desarrollo institucional y burocrático del Estado se ha hecho a través de esta tendencia

a centralizar el poder y el control. En quinto lugar, la política fiscal encabezada por grandes

impuestos como el impuesto sobre la renta, sobre los beneficios y sobre el patrimonio que son

fijados y recaudados con un marcado carácter central, también refuerzan esta tendencia. Por

último, señalar que tradicionalmente los partidos políticos de izquierdas también ha sido agentes

centralizadores ya que han desconfiado en muchas ocasiones de los poderes locales por

considerarlos como más vulnerables a la corrupción y a la manipulación de los caciques o las

elites económicas y sociales locales (Borja 1988: 28). Tras señalar las circunstancias y los

agentes centralizadores no podemos obviar los aspectos positivos de la centralización como

superación de desequilibrios sociales, económicos y territoriales causados por las primeras fases

del capitalismo. La centralización como decíamos más arriba ha servido para la consolidación

del Estado-nación y del estado de derecho garantizando la igualdad formal a todos los

ciudadanos.

A partir de los años setenta y con mayor intensidad en la década de los ochenta

asistimos a un proceso contrario, el de la descentralización, a través del cuál el Estado replantea

la distribución del poder en el territorio. Estos procesos de descentralización vienen promovidos

por una serie de razones que pasamos a analizar a continuación.

Las motivaciones se pueden dividir en tres grupos: a) motivaciones de tipo técnico-

administrativas; b) motivaciones de carácter democrático y c) motivaciones histórico- políticas

(Ribó y Pastor 1999: 486). Estas tres categorías de razones por las que los Estados se han

cuestionado la redistribución del poder coinciden con las tres acepciones que tradicionalmente

se le han asignado al concepto de descentralización.

a) Motivaciones técnico- administrativas.

En la actualidad pretender ejercer el poder desde el centro no sólo redundaría en la

elevación de los costes financieros, de personal sino que sería prácticamente imposible conocer

y satisfacer las demandas sociales. La cesión de poderes desde el centro hacia una diversidad

de ámbitos territoriales de decisión no es más que el seguimiento de un criterio de eficacia.

Además se parte de la idea de "cuanto más cerca esté la administración de los problemas,

mejor los conocerá y así podrá impulsar soluciones más certeras y adecuadas" (Ribó y Pastor

1999: 486).

Todos los enfoques administrativos modernos incluidos los actuales estudios sobre

políticas públicas son partidarios de una distribución territorial del poder.

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"La descentralización no debilita más que en apariencia la autoridad estatal, en realidad,

la refuerza en la medida en que, al descargar a los órganos centrales del cuidado de las

reglamentaciones técnicas, evita a la autoridad estatal comprometerse con las dificultades de la

administración, para imponerse serena e indiscutible en el plano más general de las directivas

políticas". Al compartir las responsabilidad en la dirección de las actividades sociales, el "Estado

deja de ser el único blanco de todas las críticas" (Burdeau 1980: 394).

El principio de subsidiariedad es el que va a primar en los procesos de descentralización,

entendido como el medio por el cual el Estado confía a la organización más apta las atribuciones

necesarias para el ejercicio de una función de regulación (Venne 2004: 7).

b) Motivaciones democráticas.

Estas motivaciones se sustentan en la afirmación siguiente: la aproximación de las

decisiones políticas a los ciudadanos implica una mayor capacidad de control democrático. Este

mayor control por parte de los ciudadanos permitirá una mayor transparencia en los procesos

políticos. El poder central que permite la cooperación de los ciudadanos y de las colectividades

intermedias, se traduce en un claro apoyo a su gestión y a los procesos de toma de decisiones.

El poder se consolida cuando permite la libertad local, dentro de unos límites, claro está. En este

caso, la descentralización "juega el papel de una especie de sucedáneo de la democracia

directa, irrealizable en los grandes Estados"(Burdeau 1980: 396). La descentralización sirve a la

libertad porque ejerce un procedimiento de cierta limitación a los gobernantes. A partir del

momento, en el que se superponen instituciones directamente constituidas por la voluntad de los

ciudadanos y no por la decisión de un órgano central, la descentralización permite oponer a la

institución ubicada en un nivel superior, la voluntad de la institución inmediatamente

subordinada (Burdeau 1980: 397).

No podemos ignorar, que el autogobierno de una comunidad territorial por sí solo no es

sinónimo de democracia. Tenemos un claro ejemplo en los espacios locales de poder del

feudalismo que no estaban gobernados por principios y normas democráticas (Ribó y Pastor

1999: 486). La democratización en cuanto al reparto territorial del poder está entendida en el

establecimiento de los mecanismos para facilitar una mayor participación en los procesos de

toma de decisiones.

La distribución territorial del poder expresa también la voluntad de establecer controles

verticales del poder y no sólo horizontales entre los diversos detentadores del poder: el ejecutivo,

el legislativo y el judicial. Los controles verticales del poder operan sobre la relación entre la

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maquinaria estatal y la sociedad, funcionando en una línea ascendente y descendente entre los

detentadores del poder y la comunidad.

Por tanto una de las justificaciones clásicas en los procesos de descentralización son las

motivaciones de carácter democrático que además, han servido para reivindicar la autonomía

política dentro de los Estados unitarios pero con una diversidad de puntos de elaboración

legislativa. Esta misma reivindicación ha estado en el inicio de muchos de los procesos

federalizantes. Para Jellinek (1981: 27), frente a la tesis dominante, según la cual el Estado es

un cuerpo sólido y enterizo, él parte de “distinguir cuidadosamente sus elementos - territorio,

población y poder- y admitir la posibilidad lógica de su desvinculación. Los elementos estatales

así desvinculados son los "fragmentos de Estado", ya sea un territorio sin población ni gobierno

propio, ya una población y un territorio sin gobierno, ya un gobierno estatal sin un territorio o una

población exclusivos, esto es, la posibilidad de que existan elementos gubernamentales, distintos

del gobierno estatal, en el ámbito territorial o personal de la competencia del estado".

A la descentralización también se le ha concedido un valor cívico como medio de

educación política de los ciudadanos. Los municipios han sido considerados como escuela de

democracia (como por ejemplo el papel que han desempeñado las comunas en Marruecos), en

donde se pueden adquirir no sólo los valores, sino también los rudimentos y técnicas para la

participación tanto de tipo electoral como la política, entendida en un sentido amplio.

c) Motivaciones histórico- políticas.

Dentro de un mismo Estado-nación existen colectividades que guardan una fuerte personalidad

política. Es lo que se ha denominado por Jellinek como fragmentos de estado, o por nacionalidad

para distinguirla de la nación que es uno de los principios que fundamenta el Estado (Ribó y

Pastor 1999: 487).

Estas colectividades con un mayor grado de conciencia política, reivindican un

reconocimiento diferenciado de su realidad. Por tanto, la distribución territorial del poder

supondrá el reconocimiento y la aceptación del hecho diferencial, de la existencia de

colectividades dentro de su territorio con unas especificidades y con una conciencia política

mayor que el resto de las colectividades que integran el Estado.

La nacionalidad legal ha sido definida como la condición individual legal de cada

ciudadano de un Estado. “Por ello porque la nacionalidad no es necesariamente la reivindicación

de autodeterminación soberana, sino de autoidentificación” (Jellinek 1981: 45). Pero a nosotros

16


nos interesa abordar la nacionalidad como sujeto colectivo que puede presentarse bajo las

siguientes formas:

- Como una colectividad cohesionada por sus características histórico-culturales y/o

lingüísticas. Es lo que se ha definido como nacionalidad cultural que probablemente,

reivindicará un reconocimiento territorial de aquellas características.

- Como una colectividad que reivindique sobre la base de una mayor concienciación,

su reconocimiento jurídico como colectividad, sujeto de derechos y con una fórmula

institucional para su autogobierno. Esta nacionalidad jurídica puede encontrar

respuesta en una solución institucional autonómica, federal o de otro tipo.

- El grado de concienciación política puede llegar a tal punto que la colectividad se

reclame sujeto de su propia soberanía. La solución a esta reivindicación puede venir

por dos vías: el planteamiento de un pacto federal entre el Estado originario y la

nacionalidad política o bien, la constitución de un nuevo Estado- nación

independiente a partir de esa nacionalidad política. Como es lógico pensar, esta

última reivindicación es la más compleja y la que más dificultades encuentran para

darle una satisfactoria solución a todas las partes implicadas (Ribó y Pastor 1999:

488).

Los procesos de descentralización pueden y deben ser caracterizados como realidades

evolutivas, por eso añadimos el término de “proceso” para referirnos a ellos, ya que no es una

decisión que permanezca fijada definitivamente sino que debe responder a las demandas de

unas instituciones y, sobre todo, de una sociedad en constante mutación. La descentralización

es el resultado del paso por diferentes etapas que son la consecuencia de la evolución de los

grupos, y también de sus intereses, de una sociedad.

Hay otras motivaciones complementarias que se han añadido a las tres anteriores:

a) la descentralización como mecanismo para frenar la crisis del Estado del Bienestar sin la

necesidad de desmantelarlo como desde otros enfoques políticos e ideológicos se ha

pretendido.

b) La descentralización entendida como un mecanismo que favorece la implantación de

nuevos modelos de desarrollo económico y territorial basados en la economía mixta y en

el equilibrio entre el campo y la ciudad.

17


c) La emergencia de la esfera local puede ser un importante antídoto ante las tendencias

corporativas, la fragmentación social y la marginación de ciertos grupos y, sobre todo,

permite la instauración de mecanismos que impulsan una mayor participación política

(Borja 1988: 48).

Los principios que deben ser privilegiados en los procesos de descentralización son los

siguientes (Ministères des Affaires Municipales 1995: 5):

- El ciudadano debe ser el motor y ocupar la posición central dentro de las

preocupaciones y en la articulación de los procesos de descentralización. El

concepto de ciudadano, no es sólo el de ciudadano-cliente, sino el de un ciudadano-

responsable, es decir, que tiene unos derechos pero también unos deberes (como el

de participación).

- La imputabilidad de los dirigentes que emana del derecho que tienen los ciudadanos

a elegir a sus representantes por sufragio universal directo, por tanto los

representantes deben responder de su gestión y de sus decisiones políticas frente a

sus electores y conciudadanos.

- La transferencia real de competencias y responsabilidades a los entes

descentralizados o colectividades territoriales (es decir, estos entes deben gozar de

personalidad jurídica y autonomía). En este caso prima el principio de que no debe

haber representación sin poder de decisión.

- La autonomía de las instancias descentralizadas y su responsabilidad de sus

decisiones y de sus actos, dentro de su campo de competencias.

- La igualdad entre hombres y mujeres y la democratización de las instancias políticas

y económicas.

- La disponibilidad de los recursos financieros y fiscales adecuados para las escalas

de las colectividades territoriales (la reforma del sistema fiscal local debe estar

acompañada de una fórmula que garantice el reparto justo e igualitario entre las

distintas colectividades).

- El principio de subsidiariedad (la responsabilidad de un servicio público debe ser

confiado al nivel de autoridad mejor situado para asegurar la mejor prestación al

mejor coste).

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- El principio de continuidad (garantizar el mantenimiento de un servicio y de unas

estructuras que ya han superado ciertas pruebas).

- El mantenimiento de garantías que permiten una verdadera negociación entre

distintos actores implicados (no se trata de ejecutar procesos de descentralización

impuestos desde las autoridades centrales).

- El papel fundamental de regulación del Estado. El Estado aparece como el garante y

el responsable de la definición de los grandes objetivos nacionales, de la elaboración

de las orientaciones y las normas nacionales que deben ser respetadas y

mantenidas.

- La descentralización debe ser matizada según las necesidades de las regiones

(respetar el principio de la flexibilidad regional en la organización de las estructuras).

- La protección de los derechos adquiridos (como puede ser el caso de convenios

colectivos en donde se garantiza la igualdad entre hombres y mujeres).

En cualquier caso, la descentralización no puede ser entendida como un fin en sí misma

sino como un medio para conseguir los siguientes retos:

- La consolidación del control de las instituciones por los ciudadanos y favorecer su

participación en la vida democrática.

- El mantenimiento de las condiciones favorables al desarrollo económico y a la

creación de empleo.

- La facilitación del desarrollo durable de todas las regiones.

- La reducción de las desigualdades sociales entre regiones y ciudadanos.

- La mejora de la eficacia en la distribución de los servicios públicos.

- La reducción de la carga fiscal global de los contribuyentes.

Tras esta enumeración no podemos ignorar que una de las principales finalidades de la

descentralización consiste en restablecer y reforzar los lazos de confianza entre la población y la

autoridad pública.

Los criterios que pueden servir como evaluadores de los procesos de descentralización

son: la eficacia, la eficiencia y la responsabilidad. El primer criterio hace referencia a la

distribución de recursos en función de unos valores para la regulación de los asuntos públicos y

todas las cuestiones o problemas que surjan relacionados con estos asuntos. Por tanto, hay que

tener en cuenta para este primer criterio, la importancia de la coordinación entre los distintos

reguladores en la gestión de los asuntos públicos. El criterio de eficiencia busca la medida o el

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tamaño óptimo del grupo comunitario para maximizar las economías de escala. Finalmente, el

último criterio, el de la responsabilidad puede ser caracterizado como la regulación responsable

en función de las preferencias mayoritarias. Para que exista una descentralización responsable

se debe garantizar que los modos de decisión permitan la participación en la elección de los

dirigentes y en la elección de las actividades de regulación. Por otro lado, los actores públicos

deben ser sensibles a las preferencias de los ciudadanos y rendir cuentas de sus actuaciones

(Bourret 2001: 34-37).

La descentralización no es sólo una receta para la organización administrativa. El

mantenimiento de las fuentes originarias de derecho en la sociedad por parte del Estado no es

un signo de benevolencia del Estado sino una condición de supervivencia. El reconocimiento de

estos centros de decisión en la sociedad encauzados a través de un mecanismo como es la

descentralización, no sólo proporcionan legitimidad sino un mínimo de buen funcionamiento y

entendimiento entre la sociedad y el Estado.

La necesidad de la interposición de colectividades intermedias entre el individuo y el

Estado ha quedado patente precisamente en las ocasiones en las que se han suprimido.

Burdeau nos recuerda que el efecto de las restricciones al derecho de asociación es la

multiplicación de las sociedades secretas, que el hecho de descartar a las agrupaciones

profesionales de la elaboración de la reglamentación sobre materias que les afectan, trae como

consecuencia la emisión de un derecho positivo inaplicable y que toda la imaginación del

legislador no puede suplir la consulta de las organizaciones interesadas.

La descentralización permite dar un rostro más humano y cercano a la ley impersonal

dirigida a las multitudes. Pero "la descentralización no es una panacea"(Burdeau 1980: 393). La

descentralización además, tiene sus costes. La implantación de la descentralización no sólo no

es barata, sino que tampoco, es fácil. Es necesario conocer el medio en el que se va a aplicar.

La descentralización no puede ser promulgada desde arriba, de forma autoritaria y sin contar

con los grupos humanos a los que se va a aplicar. El conocimiento de la historia, de las gentes,

de sus costumbres es imprescindible para que la implantación de la descentralización tenga

unas mínimas garantías de poder producir los efectos deseados. El equilibrio que debe buscar la

descentralización entre la limitación del poder del Estado y el recorte de la libertad local es

bastante difícil de conseguir, de tal manera que satisfaga a todos.

A través de los procesos de descentralización se pueden generar otras tendencias: 1) la

hipercentralización del poder en las instituciones locales y regionales (como ha ocurrido con las

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Comunidades Autónomas en España que han reproducido el sistema político-administrativo del

Estado); 2) la mutua dependencia entre las autoridades estatales y subnacionales; 3) la

acumulación de mandatos (especialmente en el caso francés. Para un alcalde que según indican

las estadísticas suele permanecer en el poder una media de 13 años, no centralizar y acumular

mandatos es un auténtico suicidio político) (Thöening 2005: 698); y la proliferación de los

mecanismos de tutela por la vía normativa, de asunción de competencias, de mantenimiento de

estructuras periféricas, financieras etc. (Borja 1988: 46). Los efectos perversos o no deseados

de la descentralización pueden ser más, como el hecho de incrementar las instituciones y el

número de representantes (y la partida de gasto público para garantizar su financiación), el

solapamiento de competencias y funciones sin delimitar claramente las responsabilidades, el

desmantelamiento del Estado (o ahuecamiento -Milward, Provan y Else 1998: 411-), encubierta

por una transferencia de la gestión de determinados servicios y bienes a los entes locales y

regionales cuando éstos no son acompañados de los recursos financieros y humanos

imprescindibles para su desarrollo.

La descentralización no es un principio de organización administrativa sino un

mecanismo de subsistencia política del Estado.

Queda una última cuestión. Eisenmann en su exposición sobre el problema de la

centralización y la descentralización y sus posibles soluciones ha tratado el tema como

políticamente neutro. Además reconoce la diferencia entre las formas del Estado en donde

interviene la centralización o no de los órganos del Estado y las formas de gobierno o las formas

políticas. Sin embargo, Eisenmann (1948: 20) no pasa por alto el hecho de que en la doctrina

clásica, la descentralización está ligada al concepto de democracia. Fue Hauriou quien con la

siguiente frase extendió esta acepción de la descentralización: "la centralización es autoritaria y

gubernamental es la fuerza en sí del gobierno del Estado; la descentralización es nacional, liberal

y constitucional, es una fuerza por la cual la nación reacciona contra el gobierno, es un

fenómeno democrático". Eisenmann critica esta tesis de Hariou. Primero, sólo a la

descentralización se le concede un carácter político determinado y además, democrático, no así

a la centralización. Segundo, si nos detenemos en la historia los casos de Francia y de Alemania

en la segunda mitad del siglo XIX, con sus grandes ducados, el ejecutivo de los reinos, no tenían

precisamente un carácter democrático, ni sus parlamentos eran elegidos por sufragio universal.

Tercero, no todos los órganos elegidos se traducen de forma directa en democracia, hay que

saber también, quién los elige. Por tanto, la identificación inmediata entre descentralización y

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democratización hay que matizarla, si bien, como nos recuerda Kelsen, la descentralización

permite elaborar las leyes con un mayor acuerdo de la voluntad de un mayor número de

individuos, ya que la descentralización está orientada a la diferenciación de la colectividad en

fracciones distintas. La posible diversificación de soluciones es un factor del grado de autonomía

y por lo tanto, también un factor del grado de democracia real. Es simplemente una cuestión de

grado, la centralización no excluye por sí misma a la democracia (Eisenmann 1948: 228).

Además, la descentralización puede dar mayor poder a las elites locales, pero no

necesariamente facilita la instauración de mecanismos de participación directa, de forma

especial, en el caso de la gestión supramunicipal (Keating 1996: 64).

En el inicio de este apartado presentábamos nuestro análisis a través de una

estructuración temporal, de cuáles han sido las tendencias de los Estados para distribuir

territorialmente su poder, a lo largo de las décadas de los setenta, los ochenta y los noventa. En

la actualidad, asistimos a un cuestionamiento de los procesos de descentralización, quizá sea

más justo afirmar, que ese cuestionamiento se dirige a aquellos procesos de descentralización

que han sido llevados a cabo para finalizar con los grandes gobiernos y han desplazado las

actividades del sector estatal a los mercados privados o a la sociedad civil. Si seguimos la tesis

de Fukuyama (2004: 10), “en el mundo en desarrollo los gobiernos débiles, incompetentes o

inexistentes son fuente de graves problemas”, y cita los casos de algunos países de África y de

América Latina. Este autor critica la reforma de la liberalización económica en los países en

desarrollo porque cargaron las tintas en la reducción drástica de la actividad estatal (o de su

alcance) sin reforzar desde un punto de vista, los aspectos institucionales y democráticos de las

estructuras del Estado (Fukuyama 2004: 21). En Washington prevalecía la convicción de que el

único peligro era no impulsar la política de liberalización a pesar de saber que ciertos países

presionados para que las aplicaran no gozaban de las instituciones estatales adecuadas para

soportarlas. Han sido necesarias crisis como económicas como la de Asia (Tailandia y Corea del

Sur) en 1997-1998 y los problemas de Rusia para percibir los problemas que acarrean la

importación de modelos liberales a unos Estados aún no consolidados.

2. La reinvención del territorio.

Las dificultades que encuentran los Estados-naciones para gestionar su territorio tanto

en los aspectos económicos como políticos no es más que la consecuencia de la emergencia del

territorio como un elemento más en la vida política. Esta afirmación de Keating nos deja la duda

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de si no será precisamente al contrario, es decir, que las dificultades por las que atraviesa el

Estado-nación son las causas de la emergencia del territorio.

En este sentido podemos seguir a Vallespín (2000: 125) que dedica bastante esfuerzo y

atención a los problemas actuales de gobernabilidad que pueden ser cifrados de forma muy

escueta como la incapacidad del Estado para responder a las demandas sociales.

Este resurgir del territorio no debe ser entendido como una vuelta a las formas

premodernas de identidad territorial, sino que se va a convertir en el vínculo entre los fenómenos

mundiales y la experiencia individual, así como en el escenario para nuevas formas políticas

(Keating 1996: 64). La gobernanza sería un concepto que pasaría a ser parte de estas nuevas

formas políticas en donde la implicación de la esfera privada y la pública impide delimitar de

manera clara la línea divisoria entre ambas. De la misma manera habría que incluir nuevas

formas de gestión, no sólo transversal en las que priman, en torno al desarrollo de un proyecto,

la actuación entre diferentes actores públicos (distintos niveles territoriales y funcionales) y

privados, así como los mecanismos para establecer contratos entre diferentes colectividades

locales, el Estado, los actores privados y organismos sin ánimo de lucro.

La práctica de la gobernanza está frecuentemente asociada a la existencia de redes en

las políticas públicas, a la relación existente con ciertas colectividades, a la esfera urbana y al

principio de subsidiariedad. Pero como señala Thöening (2005:686), no necesariamente tiene

que implicar la retirada del Estado en los procesos de toma decisiones, ni que la clase política

pierda el control. Lo innovador del papel que el Estado desempeña en este nuevo contexto es

que debe asumir que es un actor más, y que los otros niveles e instituciones necesitan de su

actuación.

Frente a las teorías de la mundialización económica, el territorio va a ser el contrapunto,

es el elemento para la adaptación económica al cambio. Las políticas públicas no pueden ser

planificadas y articuladas desde el centro sin tener en cuenta a los actores locales, al igual que el

desarrollo, no puede ser entendido sin la intervención del territorio. La cultura, los movimientos

sociales y la crisis del actual sistema de partidos políticos, también han sido elementos que han

incidido en la reinvención del territorio. El renacimiento de culturas y lenguas minoritarias ha

permitido reafirmar la identidad de esos grupos sociales frente a una sociedad de consumo de

masas, además de servir como medio de integración social ante los efectos desintegradores del

mercado y por tanto de mecanismo de estímulo a la acción colectiva.

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Los movimientos sociales tienen cada vez una mayor implicación territorial. Estos

movimientos están comprometidos con las actividades de la base y la organización sobre el

terreno. Tanto los movimientos vecinales, feministas, antinucleares como ecologistas tienen un

marcado sesgo localista.

La política en sí, también se ha girado hacia el territorio como consecuencia de la crisis

de legitimidad por la que atraviesa el actual sistema de partidos de carácter nacional. Esta

decadencia de los partidos políticos basados en la clase social e ideológica ha provocado la

emergencia de partidos territoriales o de divisiones de carácter territorial de los partidos de

ámbito nacional.

Por último, Keating señala un último factor en la incidencia de la reinvención del

territorio, los regímenes internacionales que aparte de restringir la libertad de los Estados para

dirigir sus territorios, han estimulado la movilización regional y local, también han contribuido a

que el territorio vuelva a ser otro asunto político de actualidad (Keating 1996: 66).

Para cerrar este apartado sobre la reinvención del territorio sólo recordar qué se puede

entender por "territorio" y cuál es la diferencia con un concepto como puede ser espacio.

Espacio no es más que un concepto geográfico mientras que territorio abarca las relaciones

económicas, sociales y políticas que se dan dentro de él. Territorio por tanto, para Keating, va a

ser definido como “los campos en los que puede efectuarse el intercambio político; en segundo

lugar, como sistemas de acción, en los cuales las decisiones pueden tomarse y legitimarse; en

tercer lugar, como actores dentro de los sistemas políticos y económicos más amplios en los

cuales se encuentran ubicados. Por tanto, proporcionan un dominio público y un espacio para

los valores ajenos al mercado, así como una capacidad para la movilización colectiva” (Keating

1996: 70).

En este contexto es claro que los nacionalismos minoritarios cobran un nuevo significado

ya que pueden servir para reconstruir las relaciones sociales y políticas en el territorio. Las

pretensiones de estos nuevos nacionalismos minoritarios no son la fundación de un nuevo

Estado o su utilización para alcanzar la autarquía económica. Con este marco la autonomía sufre

una transformación, de lo que se trata es de articular un proyecto nacional/regional capaz de

movilizar y de articular una política en un mundo complejo e interdependiente. Si una

nación/región quiere llevar a cabo esta política va a necesitar unas instituciones que sirvan como

foro para el debate y la adopción de decisiones, también para legitimarlas y definir el interés

colectivo, sin embargo, la autonomía gubernamental oficial no es suficiente para alcanzar estos

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objetivos. La fuerza y los recursos necesarios para poner en marcha el proyecto autonomista hay

que buscarlos también en la sociedad civil. Finalmente para que el proyecto de construcción

nacional sea viable necesitará de los siguientes elementos:

- “en la dimensión económica, mantener la competitividad internacional al tiempo que

se mantiene la autonomía territorial;

- en la dimensión social, mantener y promover la integración social;

- en la dimensión cultural, mantener la identidad colectiva, la cultura y la lengua al

tiempo que permanece abierto a las influencias mundiales;

- en la dimensión política, sostener un sistema democrático y abierto al tiempo que se

es capaz de resolver los problemas políticos de una manera que se acepte como

legítima, y definir el interés regional/nacional y cultivarlo en campos más amplios”

(Keating 1996: 72 y 73).

Este planteamiento de Keating destaca los elementos ideales para la construcción nacional

vinculada de forma clara a un nacionalismo cívico negociador abierto a las diferencias y

conciliador de los distintos intereses internos pero también con el Estado y con los regímenes

internacionales.

En cualquier caso, lo que no podemos ignorar es que el Estado en la actualidad, no

ofrece la estructura necesaria para la formulación de las políticas de representación, identidad,

institucional y del territorio. Lo más llamativo, es que Keating reconoce que tampoco los

nacionalismos regionales pueden ofrecer esa estructura. La reproducción del monopolio del

Estado en una escala inferior no es la solución, lo mismo que tampoco lo es a una escala

superior, supranacional. También es cierto, que a una escala infranacional es más fácil conciliar

parcialmente los imperativos de la cultura, la identidad, la competitividad económica, la

integración social y la democracia.

3. La gestión pública en los procesos de descentralización

Lo que llama la atención con el comienzo del nuevo siglo es que esos procesos de

descentralización siguen formando parte del discurso político y de los temas principales de las

reformas políticas y administrativas. Tanto en el caso de España, de Francia como en el de

Québec, se observa que el tema de la descentralización aparece en dos niveles, en el del

discurso político como objetivo que hay que profundizar y, en el de la gestión cotidiana, como

esfera en donde surgen los verdaderos problemas de su aplicación. Es decir, mientras que la

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voluntad política es profundizar la descentralización y la autonomía de las colectividades

territoriales parece que la gestión de la esfera local desmiente estos presupuestos, o al menos,

los cuestiona.

En este caso podemos plantearnos la reaparición del viejo debate teórico en la Ciencia

de la Administración que inició W. Wilson, al hablar de una neta separación entre la política y la

administración. Podríamos interpretar que el nivel del discurso político ignorase los problemas

cotidianos que son los que realmente afectan a los ciudadanos. Es más, las Administraciones

públicas se legitiman a través del contacto directo, de la gestión de los asuntos corrientes de los

ciudadanos, no con los grandes principios y declaraciones.

Clarke y Newman inciden en la idea de que las tendencias descentralizadoras deben ser

examinadas con detenimiento ya que en muchos casos son contrarestadas por movimientos

contradictorios. Las tendencias centralizadoras se presentan con mayor frecuencia en un campo

como es la política social. Peters también incide en esta idea. Los remedios implantados para

solucionar ciertas disfunciones generan, en muchas ocasiones, más problemas que los que

intentaban solucionar; ya que transcurrido un tiempo en el que se opta por una política, luego el

gobierno se ve obligado a implementar una política en el sentido contrario. Podríamos hablar de

ciclos de reforma: esfuerzos de centralización seguidos de descentralización que a su vez se ven

frenados por procesos de centralización (Peters 1996: 17). Además, la puesta en marcha de la

descentralización a través de las tradicionales instituciones intermedias de carácter local o

regional ha sido muy reducida ya que se le ha dado un mayor protagonismo a otras instituciones

cuyos consejos de decisión se eligen por sufragio indirecto. Tanto el control como la forma de

gestionar se llevan a cabo de forma indirecta más que por agencias o instituciones locales

(Clarke y Newman 1997: 23).

Algunas de las transformaciones que azotan a las instituciones locales son: la

imbricación de lo público y lo privado, la mayor complejidad de los montajes de los servicios

públicos con marcado carácter territorial, el menosprecio del papel del Estado, la extensión de

los grandes grupos de servicios urbanos o la fragmentación de las redes de actores que solicitan

apoyos públicos.

El problema está en encontrar el ente político-administrativo local adecuado para dar

respuesta a estas evoluciones. Las ciudades que en principio, son las que ofrecen un sistema

de gobierno más ágil y flexible para reaccionar ante los cambios, no nos sirven como única

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solución ya que las recomposiciones político-administrativas no son siempre urbanas, sino

que también hay que dar respuestas válidas para las zonas rurales.

Ante esta problemática, la de encontrar el nivel y el ente político-administrativo capaz

de responder a los principios de los procesos de descentralización al mismo tiempo que

corresponder con las exigencias de la gestión pública local, una de las propuestas para las

políticas de reorganización local y supralocal ha venido de la mano de las fusiones o

reagrupaciones de municipios (o comunas, como es el caso de Francia). Sin embargo, las

fusiones son vividas como auténticas amenazas por las comunas y municipios y éstos

prefieren la complejidad de las estructuras supramunicipales y hacer frente al reto de la

aplicación del principio de coordinación (entre distintos niveles territoriales, entes y actores

públicos y privados), que les abre ciertas posibilidades de supervivencia, que perder

definitivamente su autonomía. Lo más sorprendente, para el caso francés, es que este

entramado de colectividades territoriales y entes de cooperación intercomunal da buenos

resultados, tanto la cooperación entre diferentes niveles como la co-financiación (a través del

establecimiento de contratos con el Estado o con los consejos regionales y, la elaboración de

planes que corresponden además en el tiempo con los planes europeos, por tanto, son

estrategias a largo plazo). Las razones se resumen en que se promueve el esfuerzo por parte

de los agentes públicos en el sentido de buscar los mecanismos que garanticen su papel (es

decir, que les permita su supervivencia y justifique su presencia), buscan soluciones

consensuadas y negociadas que sean capaces de satisfacer a los distintos partenaires, y todo

esto sin descuidar las fuentes que garantizan su legitimidad frente a los ciudadanos

(Thöening 2005: 692).

Para Francia, el problema estaba en gestionar la política pública local a través de

más de 36.000 comunas cuya mayoría de ellas tenía muy pocos habitantes (el 80% tiene

menos de 2000 habitantes). Esto suponía un elevado gasto y despilfarro de esfuerzo y dinero.

La imposibilidad después del “I Acto de la descentralización”, a principios de los años 80 con

la llegada del Gobierno socialista de François Mitterrand y de su Ministro del Interior y de la

Descentralización Gaston Defferre, de atacar los verdaderos temas clave como la reforma del

sistema fiscal local, la acumulación de mandatos de los representantes (les notables locaux),

el alto número de comunas, el “II Acto” impulsado por el Gobierno conservador de Raffarin a

principios de los años 2000 (en el 2002 y 2003), tampoco ha podido o no ha querido

resolver dichos problemas y ha incrementado la complejidad del sistema político-

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administrativo local. La solución como decíamos, ha sido crear un entramado de

establecimientos públicos de cooperación intercomunal (comunidad de comunas, comunidad

de aglomeración y comunidades urbanas), fortalecidas porque disponen de un impuesto de

carácter único (el impuestos sobre actividades económicas), pero que adolecen de un grave

déficit democrático (sus consejos son elegidos por sufragio indirecto).

Es curioso observar, cómo uno de los grandes debates en los años 80 y 90 en torno

al proceso de descentralización era el papel que debían jugar los departamentos, institución

que había caído en desgracia (se criticaba su fuente de legitimidad ya que la elección de sus

representantes se hacía a través de los cantones, mecanismo que privilegia la representación

rural, actualmente sin mucho sentido, o el papel del prefecto como agente de autoridad y

representante del Estado en el territorio), y actualmente no sólo los departamentos han

sabido reinventarse (especialmente a través de la prestación de servicios sociales o la gestión

de otras competencias locales –transporte, educación-), sino que el prefecto desempeña un

papel fundamental de interlocutor y coordinador entre los distintos actores públicos y

privados.

La comuna es quien está en el ojo del huracán. Ante las insistentes críticas de que

las estructuras de cooperación intercomunal no pueden seguir siendo gestionadas y dirigidas

por representantes elegidos de forma indirecta (dado el presupuesto y el volumen de personal

del que ya disponen), las comunas ven peligrar su existencia. No tendría mucho sentido

mantener las comunas, las comunidades de comunas y comunidades de aglomeración, los

departamentos y las regiones (dado el alto coste financiero, el reparto competencial, y la

legitimidad representativa de la que gozan).

Al final, Francia no parece tanto un Estado centralizado y unitario sino una

complicada red de instituciones territoriales y funcionales.

El proceso de descentralización en España es si cabe más complejo, debido a las

repercusiones de carácter político (entendidas como reconocimiento de la diversidad cultural,

lingüística, histórica y política y asociadas a la instauración de un sistema democrático

representativo), pero si descendemos a la esfera local y supralocal, el cuestionamiento del papel

de las Diputaciones se acercaría a lo planteado para los departamentos en Francia, con la

salvedad que los consejeros generales son elegidos por sufragio directo, mientras que los

diputados provinciales, no. A parte de estas estructuras, bien por iniciativa de las propias

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diputaciones o de los municipios, existen otras entes de cooperación intermunicipal como los

consorcios y mancomunidades. La falta de transparencia, de conocimiento, y el alejamiento de

los centros de toma de decisiones de los ciudadanos sobre unas competencias y servicios de

una importancia vital, son algunas de las principales críticas. Otra de las críticas será la

centralización de las administraciones en los diferentes niveles reproduciendo los graves

defectos que ya habían sido detectados para el sistema político-administrativo del Estado (tanto

en las Comunidades Autónomas como en las Diputaciones, con la agravante de unos municipios

avocados a adoptar cada vez más un mayor protagonismo en la prestación de servicios públicos

sin disponer de unos recursos humanos y especialmente financieros que permitan su correcto

desarrollo, es decir, en la reforma constitucional de 1978, el énfasis fue marcado en las

comunidades autónomas sin prestar la atención suficiente a los municipios. De esta manera el

proceso de descentralización ha quedado inacabado pues sufre un freno notable a partir de las

comunidades autónomas). Por último, podemos señalar otra de las críticas más generalizadas al

proceso de descentralización en España que consiste en la falta de coordinación entre los

distintos entes, tanto en el nivel autonómico, como entre éste y el nacional. Las relaciones

intergubernamentales que constituyen uno de los pilares fundamentales sobre los que se

levantan los Estados federales, en España tanto de un punto de vista institucional como desde

un punto de vista político (ya que casi todas las negociaciones se han regido por un marcado

carácter bilateral entre el Estado y la Comunidad Autónoma) han sido ignoradas (Aja 2003: 215).

Por último, queríamos hacer una breve referencia al proceso de descentralización y sus

implicaciones en la gestión pública local en Québec. En el caso de Québec resulta llamativo que

el proceso de descentralización haya sido vinculado al proceso soberanista, o dicho de otro

modo, los distintos gobiernos conformados por el Partido Quebequés caracterizado por defender

la independencia del Québec frente a Canadá, es decir, luchar por la vía soberanista, cuando

han estado en el poder, no han promovido una profundización del proceso de descentralización

hasta no consolidar esta vía. Como en el último referéndum del año 95 tampoco se consiguió la

mayoría necesaria para adoptar la vía soberanista el proceso de descentralización ha quedado

olvidado. No existen regiones en Québec, sólo 16 con carácter administrativo y como

consecuencia de un proceso de desconcentración, también existía el problema de un alto

número de municipios con muy pocos habitantes y sobre todo, la extensión de los municipios

hacia las afueras con el consiguiente deterioro de las ciudades-centro. Esto suponía un grave

inconveniente ya que estos municipios de las afueras se beneficiaban de los servicios públicos

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locales de los grandes municipios o ciudades pero con una carga fiscal menor. De esta manera

las ciudades centrales llevaban la doble carga de la responsabilidad de prestar unos servicios y

de verse obligados a aumentar su presión fiscal sobre sus habitantes (que además eran los que

menos movilidad tenían y pertenecían a clases sociales más modestas).

Puesto que la descentralización quedó relegada como impulso político tras el fracaso del

referéndum del 95, la solución a la gestión de la esfera local en Québec, también ha venido

gracias a las políticas de reorganización municipal y supramunicipal, es decir, de las fusiones.

Por supuesto, al igual que en Francia, esta política impulsada desde el Gobierno central no tuvo

una buena acogida, especialmente por los alcaldes de los municipios pequeños que veían como

se atacaba su autonomía.

Los principales cambios impulsados por el Libro Blanco del Ministerio de Asuntos

Municipales y de la Metrópolis en el año 2000 fueron: la creación de dos Comunidades

Metropolitanas, la de Montreal y la de Québec (que funcionan como un nivel intermedio entre lo

local y lo estatal con importantes atribuciones en materia de transporte en común y ordenación

del territorio), y la fusión de municipios para generar grandes ciudades.

Esta política de reorganización municipal es cifrada como una de las causas del fracaso

electoral en 2003 del Partido Québecois y la victoria del Partido Liberal de Québec defensor de la

“desfusión” o reconstitución de aquellos municipios que así lo decidan por vía de referéndum. Es

decir, que en menos de dos años Québec ha asistido a una política pendular en cuanto a su

organización local. Sin embargo, podemos constatar que ni la política de fusión fue tan agresiva

ni tuvo tantas repercusiones negativas como se esperaba, ni tampoco su política contraria ha

ganado tantos adeptos ni ha supuesto un profundo cuestionamiento a la política de reagrupación

municipal. Las motivaciones políticas se han puesto de manifiesto detrás de la voluntad

expresada en los documentos y textos oficiales de simplemente mejorar la eficacia y la

racionalidad de la gestión pública local. Entre las motivaciones políticas, la de mayor peso ha

sido la búsqueda de conservar unos municipios con una población afín al mantenimiento de la

lengua y la cultura francesa, frente al incremento, especialmente en Montreal, del número de

municipios que detentan el estatuto bilingüe (tal como reconoce Carta de la Lengua Francesa de

1977), por tener una población mayoritaria de habla inglesa.

30


4.- Conclusiones

Para terminar queríamos concluir con las siguientes reflexiones. Los procesos de

descentralización promovidos de forma más intensa a partir de los años 80, no se han atrevido

con los grandes retos que desde los planteamientos teóricos y políticos se declaraban, como la

democratización de la esfera local, el acercamiento de los centros de toma de decisiones hacia

los ciudadanos, el establecimiento de mecanismos reales de participación, una mayor

transparencia, la mejora en la gestión, una disminución de los costes y gastos públicos y el

reconocimiento de colectividades con unas realidades diferenciales. Los procesos de

descentralización parecen haberse quedado en una mera descarga de la asfixiante

responsabilidad de los Estados de una gestión pública incapaz de satisfacer las demandas y

necesidades de sus ciudadanos, cada vez más complejas y heterogéneas, enmarcadas en un

contexto de crisis financiera. El dibujo de la situación actual de los Estados y sus

Administraciones territoriales representa un panorama de un sistema de una alta complejidad en

donde perduran elementos disfuncionales, como estructuras o colectividades territoriales que no

desempeñan en la actualidad un papel claro ni gozan de la legitimidad (política y funcional)

suficiente para justificar su supervivencia, con nuevos entes llamados a solucionar parcialmente

y en un corto o medio plazo estos problemas. Parece como si los procesos de descentralización

se toparan con la realidad difícil y compleja de lo cotidiano en la gestión pública local. Si estos

sólo pueden ser justificados por su faceta administrativa y de gestión quedarán empobrecidos y

a la larga faltos de legitimidad institucional. La falta de representatividad de distintos colectivos

se canaliza por la creciente demanda de descentralización (Kaufman 1997: 580). El cambio de

mentalidad y de cultura es total, ya no se trata de articular una política o un programa para los

pobres, sino de una política pensada, articulada y puesta en marcha por los pobres (lo mismo

ocurriría con otras políticas referentes a la educación, los servicios sociales e incluso a la

seguridad). La descentralización sólo puede ser entendida y justificada por la auténtica

participación popular en el gobierno (Kaufman 1997: 585). Aún así no podemos olvidar que

estos procesos son cíclicos. Este mismo autor lo explica de una forma muy clara. La

descentralización puede dar lugar a desequilibrios fiscales, a la generación de una competencia

estéril entre distintos municipios u organismos. Además, la descentralización de la

Administración pública no necesariamente va acompañada de la descentralización de otras

instituciones como los sindicatos de empleados, con lo que las unidades administrativas locales

pueden encontrarse en una situación de desventaja en el momento de las negociaciones

31


colectivas. La descentralización puede suponer el aumento de gastos superfluos y la repetición

de programas sociales incluso a los mismos destinatarios. “Al principio todos los interesados en

la representatividad considerarán que vale la pena pagar todos estos costos, pero, con el tiempo,

la acumulación de todas estas quejas provocará un clamor por la unificación y la consolidación”

(Kaufman 1997: 595). Por último consideramos que este ciclo en el que se repiten ciertos

valores, o mejor dicho deben ir encajando con predominio de alguno de ellos, no es inútil porque

si utilizamos el símil de una rueda que gira sobre sus propios ejes todos sabemos que ésta

avanza. En este sentido habíamos reseñado (siguiendo a Fukuyama 2004) las últimas

tendencias a fortalecer el Estado y el fracaso de los procesos en donde la descentralización se

ha confundido con una privatización salvaje y el desmantelamiento del Estado. El Estado debe

tener unas instituciones fuertes, no necesariamente con un amplio alcance, pero sí que cubran

los sectores más necesarios para garantizar la democracia y el desarrollo.

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34


VERTEBRACIÓN TERRITORIAL

35


LA GESTIÓN DE LA ESFERA SUPRAMUNICIPAL A TRAVÉS DE LAS POLÍTICAS DE

RECOMPOSICIÓN TERRITORIAL EN QUÉBEC Y FRANCIA.

Raquel Ojeda García

Profesora Contratada Doctora. Área de Ciencia Política y de la Administración.


1. Introducción

El objeto de estudio de este capítulo es la política llevada a cabo tanto por Québec como

por Francia para la reorganización de la esfera municipal y supramunicipal. Para ello utilizamos

dos estudios de caso, el primero la creación de la Comunidad Metropolitana de Québec y la

reagrupación de distintos municipios para formar la Ciudad de Québec, y el segundo, el intento

de creación de una Comunidad de Aglomeración en el departamento des Vosges, en Francia. El

análisis de estos casos va a estar articulado a través de dos ideas. Por un lado, pretendemos

comprobar si estas políticas de reorganización municipal y supramunicipal pueden constituir un

freno a los principios declarados en los procesos de descentralización tanto en Francia como en

Québec. Por otro lado, nos preguntamos si la creación de estructuras supramunicipales y la

reagrupación de municipios y comunas se ciñen a criterios de mejora de la gestión pública

(eficacia, eficiencia y calidad) o si bien, subyacen otras motivaciones de carácter político tanto en

la elaboración como en la puesta en marcha de estas políticas.

En la vertebración de nuestro análisis distinguimos tres grandes apartados que nos

permiten abordar de forma transversal los dos estudios de caso. En primer lugar, en el capítulo

hacemos una breve referencia al proceso de gestación y puesta en marcha de las políticas de

reorganización municipal y supramunicipal en Québec y el desarrollo de los Establecimientos

Públicos de Cooperación Intecomunal (EPCI), de forma especial, las Comunidades de

Aglomeración en Francia. Esta primera aproximación nos permite realizar un diagnóstico de la

situación de la que se parte para, posteriormente, presentar las soluciones propuestas desde los

gobiernos centrales. Estas medidas de solución suscitan en los dos casos bastantes críticas e

incluso movimientos de protesta de los propios municipios y comunas afectadas. Ni para Québec

ni para Francia estas políticas de reorganización de la esfera local emergen de la nada, sino que

son el fruto de una larga trayectoria de reformas.

En segundo lugar, presentamos una síntesis de los tres elementos fundamentales que

ponen de manifiesto el grado de descentralización que puede tener una colectividad local o una

estructura supramunicipal. Estos tres elementos son: las atribuciones otorgadas a las

36


Comunidades Metropolitanas y a las Comunidades de Aglomeración en Francia; el sistema fiscal

local, es decir, cuáles son los impuestos y la capacidad de decisión sobre ellos en el ámbito local

y, por último, el sistema de representación seguido para la conformación de las estructuras de

decisión.

En el último apartado ofrecemos una valoración sobre el grado de consecución de los

objetivos propuestos en la elaboración y puesta en marcha de las políticas de reorganización

municipal en Québec y la creación de Establecimientos Públicos de Cooperación Intecomunal en

Francia. Esta evaluación nos permite discernir si los objetivos se limitan sólo a criterios de

mejora de la gestión pública local o si bien podemos encontrar otros objetivos no declarados de

forma expresa por los poderes públicos.

2. El contexto de las políticas de reorganización municipal y comunal.

La primera idea que debemos tener presente es que las políticas de reorganización

municipal y comunal no surgen como una decisión puntual y nueva dentro del sistema político-

administrativo. Estas políticas de reorganización municipal y supramunicipal en Québec y la

articulación de la esfera local en Francia en torno a los Establecimientos Públicos de

Cooperación Intecomunal son un intento más dentro de una larga trayectoria de más de 30 años

en ambos casos. El sentido último de estas reformas es poner fin al problema que impide la

mejora de la gestión pública local y que todos los analistas coinciden en señalar como el alto

número de comunas y municipios, y el hecho de que un alto número de éstos tengan muy pocos

habitantes.

La situación en Québec es aún si cabe más compleja que en Francia porque las políticas

sobre la reforma de la organización municipal han sufrido un movimiento pendular que ha ido

desde la reagrupación forzosa de municipios y el reforzamiento de estructuras supramunicipales

en los años 2000 y 2001, hacia la reconstitución (o desfusión) de los antiguos municipios

obligados a reagruparse a partir de 2003.

El diagnóstico realizado del contexto en el que se enmarcan las políticas de

reorganización municipal y supramunicipal en Québec impulsadas con especial vigor a partir de

1999 por el Partido Quebequés, dibuja una estructura municipal construida sobre la base de las

parroquias y los pueblos característicos de la época colonial. Estas pequeñas poblaciones

próximas al río San Lorenzo y otros ríos fueron las que se convirtieron en las ciudades más

importantes de Québec (Montreal, Québec, Chicutimi, Hull, Trois-Rivières y Sherbrooke). Una de

las características de la división municipal de Québec provincia antes del año 2000, era su alta

37


fragmentación, la más elevada de todo Canadá. Si bien Montreal era la segunda área

metropolitana con 3,3 millones de habitantes después de Toronto, el 90% de los municipios de

Québec provincia tenían menos de 10.000 habitantes y sólo 5 ciudades superaban los 100.000

habitantes.

El número de municipios en marzo de 2000 ascendía a 1323 sin tener en cuenta los

territorios no organizados, los pueblos nórdicos que dependen de la administración regional de

Kativik y las reservas autóctonas (La réorganisation municipale 2000: 13).

En este diagnóstico el alto número de municipios no aparecía como el único problema

sino que las ciudades acumulaban el 70% de la población. Esta población no solía instalarse en

los centros de las ciudades sino que muchos ciudadanos preferían residir en las afueras, en los

denominados municipios suburbanos. Esta extensión de las ciudades a través de sus municipios

colindantes provocaba un efecto de desbordamiento, es decir, que estos habitantes solían

beneficiarse de los servicios públicos prestados por la ciudad (como transporte en común o

servicios de tipo social y cultural) pero pagaban unos impuestos más bajos. La traducción

inmediata del desbordamiento era una creciente disparidad fiscal entre los distintos municipios.

El desequilibrio fiscal fue precisamente una de las razones que motivaron los procesos

de reagrupamiento municipal. Pero no fue la única razón. En un contexto de crisis financiera y

de creciente globalización, la política de reorganización municipal y supramunicipal pretendía así

mismo mejorar la gestión de las áreas metropolitanas, dotarlas de una voz más unánime,

reforzarlas en su vocación de impulsoras del desarrollo económico y social, y adaptarlas a los

retos internacionales. Las áreas metropolitanas ya institucionalizadas a través de las

Comunidades Urbanas en Montreal, Québec y Outaouais, no eran las únicas que iban a salir

reforzadas sino también los municipios que emergieran como consecuencia de la reagrupación

municipal (fusiones), con la finalidad de mejorar la prestación de los servicios públicos locales. El

objetivo consistía en la reducción y reparto del coste de los servicios públicos locales por una

puesta en común de los bienes colectivos financiados por el conjunto de contribuyentes que se

benefician de ellos.

La política de reorganización municipal y supramunicipal se formaliza en el Libro Blanco

titulado La réorganisation municipale. Changer les façons de faire, pour mieux servir les citoyens,

publicado en el 2000 por el Ministerio de Asuntos Municipales y de la Metrópolis. Pero no es la

primera vez que la necesidad de reformar las estructuras de la esfera local está inserta en la

agenda política.

38


Los intentos de negociación con los distintos actores implicados no habían conducido a

un acuerdo. De ahí que el Libro Blanco sirviera como documento en el que se publicaron las

aspiraciones y estrategias del Ministerio, dirigido en ese momento por Louise Harel. Este

documento sirvió como plataforma para un posterior desarrollo normativo de estas políticas.

Los dos objetivos marcados por el Libro Blanco en el ámbito de la reorganización

municipal y supramunicipal son: por un lado, la reagrupación o fusión de los municipios locales y

por otro, reforzar los Municipios Regionales de Condado (Municipalités Régionales de Comté) y

las aglomeraciones urbanas, en especial, poner en marcha las comunidades metropolitanas en

las aglomeraciones de Montreal, Québec y Outaouais (La réorganisation municipale Québec

2000: IX).

En noviembre de 2000 el Gobierno presenta un proyecto de ley (170) para la fusión de

municipios en las cinco áreas metropolitanas mayores de la provincia para dar paso a la

creación de cinco grandes ciudades:

- Montreal con 1,8 millones de habitantes y 28 municipios fusionados.

- Québec con 504.000 habitantes y 13 municipios fusionados.

- Longueuil, 380.000 habitantes y 8 municipios fusionados.

- Gatienau-Hull, 200.000 habitantes y 5 municipios fusionados.

- Lévis, 118.000 habitantes y 10 municipios fusionados.

En ese mismo proyecto de ley, se regula la instauración de las Comunidades

Metropolitanas de Montreal y Québec que serán creadas el 1 de enero de 2001 y de 2002,

respectivamente.

Con estas medidas amparadas por la Ley 170, el Gobierno de Québec pretendía

alcanzar los siguientes objetivos: mejorar la gestión de las áreas metropolitanas, establecer una

mayor equidad ante la carga fiscal de los distintos municipios, equilibrar la prestación de

servicios entre todos los municipios y reforzar las instituciones locales.

El desarrollo e implantación de esta ley no fue un camino de rosas. Las críticas se

alzaron de una forma contundente y además provenían de los mismos actores que en anteriores

ocasiones se habían opuesto a las medidas gubernamentales de fusión de municipios. Los

actores más críticos con la política de reorganización municipal y supramunicipal (como los

alcaldes de los municipios suburbanos y la comunidad anglófona) destacan que estas reformas

son un desafío a la autonomía y a la identidad de los municipios. Otro de los inconvenientes de

la política de fusión es que va a suponer un incremento de los gastos públicos ya que se deben

39


homogeneizar las condiciones de trabajo y los convenios colectivos para los empleados públicos

así como los sistemas informáticos y de comunicación que tiene cada municipio. Tampoco

ofrece una solución (como tampoco lo habían ofrecido los anteriores intentos de reforma), al

verdadero obstáculo de la mejora de la gestión pública local, su sistema fiscal. La oposición a la

reforma se entiende mejor si recordamos que el Gobierno provincial mantiene hasta el 2000 una

política de subvenciones directas a los municipios de menos de 1000 habitantes que ascienden

a 230 dólares canadienses por habitante. Esta cantidad supone el 25% del total de los ingresos

de los presupuestos locales. Para los municipios de 5.000 habitantes o más, la cantidad

percibida es de 35 dólares, es decir, el 3% de los ingresos locales. Sólo hasta llegar a la franja de

más de 100.000 habitantes la cantidad dada a los municipios es muy baja. Los de más de

100.000 obtienen 196 dólares como consecuencia de la ayuda gubernamental en materia de

transporte en común y mantenimiento de las aguas. Estos datos explican el rechazo de los

representantes locales a fusionarse. La política gubernamental en este sentido pretende cambiar

radicalmente. Aquellos municipios que se negaban a la fusión vieron disminuir sus subvenciones

a la mitad a partir del 1 de enero de 2001 para desaparecer totalmente, a partir del 1 de enero

de 2002 (La réorganisation municipale, 2000: 67).

Los actores que manifiestan de forma pública su postura en contra de la política de

reorganización municipal y supramunicipal del Gobierno del Partido Quebequés son, las

asociaciones de Municipios Rurales y Regionales, la Asociación de Municipios Urbanos de

Québec, los alcaldes de los municipios suburbanos (los colindantes a las ciudades centrales) y el

periódico La Gazette (cuya línea editorial está más próxima de las posturas defensoras de la

comunidad anglófona). Por otro lado, los actores que no se oponen de forma rotunda a esta

reforma no siguen una estrategia muy activa en su favor. Quienes apoyaron esta política fueron

los alcaldes de las ciudades principales (como Montreal y Québec con ciertas matizaciones éste

último), los sindicatos de los empleados públicos municipales, algunos movimientos feministas y

de ciudadanos social-demócratas, los principales diarios, y en especial, el periódico Le Devoir,

que fue el único actor con una mayor implicación en defensa de la reorganización municipal y

supramunicipal.

El Libro Blanco no supone el primer intento de reforma de la esfera local. Desde los años

60 podemos observar intentos gubernamentales para la reducción del número de municipios. En

la década de los 60, desde el Gobierno provincial, se impulsa una política de reagrupación de

carácter voluntario apoyada con incentivos fiscales, que no alcanza sus objetivos pues la

40


reducción del número de municipios fue muy baja. En los años 70 se adopta una estrategia

diferente y en vez de impulsar un proyecto masivo, que afecte a todos los municipios, se opta

por analizar caso por caso e impulsar la fusión sólo para aquellos que reúnan las condiciones

ideales para dicha reagrupación. En la década de los 80 el punto neurálgico de la reforma se

centra en el nivel regional. En 1981 se crean 96 Municipios Regionales de Condado

(Municipalités Regionales de Comté), con un papel asignado similar al de los departamentos en

Francia. Estas estructuras se constituyen como territorios micro-regionales (supra-locales) y se

les asigna la función de servir explícitamente de base para la emergencia de solidaridades y de

iniciativas para el desarrollo social y económico (Proulx, 1998: 121).

En el año 1987 se modifica la división de las regiones como un intento de reforzar el

proceso de descentralización iniciado en 1966 con la implantación de 10 regiones con un

marcado carácter administrativo. El número actual de regiones es de 16 y su función principal se

centra en servir a la gestión de las actividades gubernamentales en todo el territorio. El número

de Municipios Regionales de Condado ha pasado de los 95 iniciales a 86 en la actualidad.

Ya en los años 90 se publican dos documentos desde el Ministerio de Asuntos

Municipales. El primero es el denominado Libro Verde, y el segundo es el Informe Bédard. El

Libro Verde se publica en 1995 con el título Décentralisation un choix de société. La política de

descentralización que propugna este documento debe traducirse en la creación de organismos

horizontales políticos y administrativos sobre un territorio dado. Estos organismos deben estar

dotados de unos poderes y de unos medios financieros reales que permitan al Gobierno

provincial ceder sobre ellos un amplio número de competencias (Collin, Hamel et al. 1999: 168).

Este nuevo impulso a la descentralización queda reflejado como una política vinculada a

la constitución de Québec como Estado independiente de Canadá. Los dos intentos de mayor

profundización de la descentralización fueron llevados a cabo por el Partido Quebequés1 (en

1980 y 1995) pero siempre supeditados a la victoria del sí en los referendos convocados para

decidir sobre el cambio del estatus de Québec con respecto a la federación canadiense. Como

en las dos convocatorias no se alcanzó el mínimo exigido para la independencia de Québec, la

descentralización no fue apoyada pues se entendía podía debilitar al Gobierno provincial.

La Comisión Nacional sobre las finanzas y el sistema fiscal local puesta en marcha en

abril de 1998 antes de las elecciones provinciales (en las que vuelve a triunfar el Partido

1 De forma muy resumida los resultados electorales de los dos principales partidos en los útimos 30 años en Québec provincia los podemos resumir de la siguiente manera: Partido Quebequés: 1976-1985; 1994-1998; 1998-2003; Partido Liberal: 1985-1989 y 1989-1994; 2003.

41


Quebequés), publica un informe en abril de 1999 conocido como el Informe Bédard. Este

Informe intenta dar respuesta a los problemas de la gestión pública local, pero en especial, de

las grandes aglomeraciones como Montreal.

Este informe supone un auténtico revulsivo y un cambio en las políticas llevadas a cabo

hasta el momento para la reorganización municipal y supramunicipal, porque se basa en 3

dimensiones fundamentales del gobierno municipal: las estructuras (pretende reforzar los 96

Municipios Regionales de Condado), las responsabilidades (estos organismos debían centrarse

en la planificación y gozar de mayor autonomía en su financiación) y los procesos democráticos

(los miembros de los consejos deben ser elegidos por sufragio universal directo).

Las reacciones en contra no se hicieron esperar. Los actores más críticos como ya

hemos señalado anteriormente, fueron la Asociación de Municipios Urbanos, la Unión de

Municipios suburbanos de la isla de Montreal y los alcaldes. La principal crítica se centra en el

hecho de que el Informe se sale del campo estricto de las finanzas y el sistema fiscal local y

entra en el debate sobre la reorganización estructural.

A la ciudad de Montreal se le ha dedicado siempre una atención especial como

consecuencia de su complejidad. Los factores que contribuyen a su alta complejidad son en

primer lugar de carácter territorial. Montreal es una ciudad que se expande a ambos lados del río

San Lorenzo por lo que fragmenta el escenario. En segundo lugar, la complejidad es de tipo

institucional porque es un territorio en el que coexisten 100 municipios, 12 Regiones

Metropolitanas de Censo y 1 Comunidad Urbana. En tercer lugar, el factor económico también

interviene ya que Montreal es concebida como la locomotora de la economía de la provincia. Por

último, la existencia de una población anglófona, concentrada en los municipios suburbanos,

cuestiona el mantenimiento de Montreal como una gran ciudad de habla francesa en el

continente americano. Catorce de los veintiocho municipios fusionados en Montreal gozaban de

un estatuto bilingüe tal y como lo establece la Carta de la Lengua Francesa de 1977. Los

ciudadanos de habla inglesa sentían la política de reagrupación municipal como una amenaza

que podía lesionar sus derechos como anglófonos y diluir su presencia en una comunidad con

una masa crítica francófona más numerosa y fuerte.

Tanto el Informe Pichette en 1993 como el Informe Bédard en el 99 proponen una

reorganización municipal pero con el objetivo de ofrecer una reestructuración ideal para

Montreal.

42


Todas las iniciativas referidas a la reestructuración municipal y a los procesos de

descentralización a lo largo de los años han tenido según Louise Quesnel (Quesnel 2000: 119),

sus consecuencias políticas. Quesnel, propone, no como el único factor, que si las elites

municipales entendían como demasiado radicales los cambios emprendidos por los gobiernos

provinciales, éstos tarde o temprano caían en las elecciones. En las últimas elecciones de 14 de

abril de 2003 el Partido Liberal gana. En su programa electoral promete acabar con las fusiones

y a través de referéndum permitir a los municipios fusionados a la fuerza reconstituirse de nuevo

como municipios. El Partido Liberal que goza de una fuerte base electoral anglófona sube al

poder entre otras razones como penalización de la política de reagrupación municipal y

supramunicipal del Partido Quebequés que fue llevada a cabo sin contar con el apoyo de los

principales actores afectados (los municipios suburbanos) y de una forma unidireccional. De

hecho, el proyecto de ley 1º del Gobierno Charest autoriza a los ciudadanos a liberarse de las

fusiones municipales decretadas por el anterior Gobierno de Lucian Bouchard. La celebración de

referéndum está regulada por la ley 9, aprobada el 17 de diciembre de 2003. Los referendos se

celebraron el 20 de junio de 2004 con las siguientes consecuencias:

o 31 de los 213 municipios reagrupados eligen reencontrar su

territorio.

o El número de municipios pasa, por tanto, de 1110 a 1141 el 1 de

enero de 2006.

o Esto conlleva la puesta en marcha de 11 consejos de aglomeración

(para mantener las relaciones entre el nuevo municipio que se

desfusiona y la aglomeración de la cual se desgaja).

La reconstitución de antiguos municipios ha obligado a generar una nueva figura el

consejo de aglomeración. Las aglomeraciones creadas son: Cookshire-Eaton, La Tuque, Les Îles-

de-la-Madeleine, Longueuil, Mont-Laurier, Montreal, Mont-Tremblant, Québec2, Rivière-Rouge,

Sainte-Agathe-des-Monts y Sainte-Marguerite-Estérel (Ministère des Affaires Municipales et des

Régions, 2005).

Hasta aquí hemos expuesto el contexto en el que emergen las políticas de

recomposición de Québec. En Francia el problema de la estructuración territorial del poder del

Estado reside en unas comunas altamente fragmentadas y en unos departamentos demasiado

grandes para estructurar la actuación pública local. Francia que se caracterizaba por ser un

2 Los dos municipios reconstituidos de Québec son: L´Ancienne Lorette y Saint-Augustin-de-Desmaures.

43


Estado unitario, inicia en el año 1982, con la llegada al Gobierno del Partido Socialista y con

Mitterrand como Presidente de la República, un proceso de descentralización. Este proceso

significa que se reconoce por primera vez la esfera local como un ámbito político y no sólo de

gestión y, por tanto, las instituciones político-administrativas locales pueden definir y ejecutar el

interés general.

El aspecto que nos interesa resaltar en el caso francés es que la descentralización no es

un proceso acabado, sino que ha sufrido distintas modificaciones y una paulatina evolución. Tras

el primer impulso dado por Defferre en los primeros años 80 y algunos intentos de mejora a

finales de los 90 con el Gobierno de Jospin, asistimos en el inicio del siglo XXI a lo que se ha

denominado como el “II Acto de la Descentralización” bajo el Gobierno de Raffarrin.

Es en 1999 cuando el Gobierno francés realiza un enorme esfuerzo para mejorar la

situación de la gestión pública local. En este sentido se aprueban tres leyes para regular las

aglomeraciones. La primera ley es la Ley de Orientación para la Ordenación y el Desarrollo

sostenible del territorio, llamada ley Voynet de 25 de junio de 1999. La segunda ley es la ley

relativa al refuerzo y la simplificación de la cooperación intercomunal, conocida como ley

Chevènement, de 12 de julio de 1999. La tercera se publica el 13 de diciembre de 2000, sobre

la solidaridad y la renovación urbanas, de Gayssot, Besson y Bartolone.

Estos distintos esfuerzos normativos van a tener otro año como emblemático, el 2004,

ya que se profundiza la reforma institucional local. En este año se crean 64 nuevos

establecimientos públicos de cooperación intercomunal, que se añaden a los 2461 del año

anterior, con lo que la cifra total a 1 de enero de 2005 es de 2525 establecimientos públicos

(Ministère de l´Intérieur 2005: 1).

En el año 2005, 32.311 comunas, es decir, el 88% de las comunas francesas (tanto de

la metrópolis como de los departamentos de ultra mar), eran ya miembro de un establecimiento

público de cooperación intercomunal con un sistema fiscal propio. Las cuatro categorías de

establecimientos públicos de cooperación intercomunal son: la comunidad de comunas, la

comunidad de aglomeración, la comunidad urbana o el sindicato de nueva aglomeración.

Este 88% de comunas reagrupa al 84% de la población, es decir, a 52,2 millones de

habitantes. El objetivo de cubrir todo el territorio del Estado de estas estructuras intercomunales

con un sistema fiscal propio está a punto de ser conseguido. Es un dato bastante curioso que el

71% de las comunas que aún permanecen aisladas, es decir, que no pertenecen a ningún

establecimiento público de cooperación intercomunal, tienen menos de 700 habitantes.

44


A las leyes anteriormente mencionadas, debemos añadir la ley nº 2004-809 de 13 de

agosto de 2004, relativa a las libertades y responsabilidades locales ya que refuerza los

establecimientos públicos de cooperación intercomunal al concederles la posibilidad de ejercer

ciertas competencias de los departamentos y regiones. Su papel se incrementa también en el

aspecto de la política del hábitat.

Esta ley da un paso más en la tendencia a cubrir todo el territorio con una maya o red de

establecimientos públicos de cooperación intercomunal, ya que permite avanzar en este sentido

y facilitar la evolución de estas estructuras de cooperación ya sea a través de su transformación

o de su fusión. Dos o más comunas se pueden fusionar y crear una sola o bien fusionarse para

crear una o varias comunas asociadas (la comuna asociada conserva su nombre y dispone de

un alcalde delegado). En el caso de que el proceso de fusión se establezca entre distintos

establecimientos públicos, al menos uno de ellos debe contar con un sistema fiscal propio. El

establecimiento que surja de la fusión ejerce las competencias ejecutadas anteriormente por los

otros establecimientos públicos preexistentes (Ministère de l´Intérieur 2005: 18).

Tras la primera presentación de las aportaciones normativas del proceso de

descentralización, vamos a continuación a analizarlas con más detenimiento. La ley de

Orientación para la Ordenación y el Desarrollo sostenible de 25 de junio de 1999 introduce dos

elementos fundamentales para nuestro objeto de estudio. El primero es la opción por el contrato

como mecanismo de acción del Estado basado en unos plazos similares a los de los créditos

europeos, cada 7 años, y en los distintos niveles político-administrativos más activos: regional, de

aglomeración, y el del pays como forma de “territorializar” las políticas públicas.

El segundo es la regulación de las aglomeraciones. En esta ley se establece que las

aglomeraciones deben cubrir un espacio de un área urbana de al menos 50.000 habitantes, en

la que al menos una comuna de las que conforman la aglomeración debe contar con más de

15.000 habitantes (artículo 26).

La segunda norma citada es la ley del 12 de julio de 1999 relativa al refuerzo y

simplificación de la cooperación intercomunal que se caracteriza por la invención de la

“Comunidad de Aglomeración”. Esta ley permite una mayor racionalización ya que se suprimen

las comunidades de ciudades y los distritos y se revisan el funcionamiento y el estatuto de las

comunidades de comunas, los sindicatos de comunas así como las disposiciones fiscales y

financieras con el fin de conseguir una mayor simplificación y eficacia.

45


Esta ley que introduce una de las aportaciones más novedosas, la Comunidad de

Aglomeración y pretende reforzar la cooperación intercomunal, provoca un efecto curioso y es

que concede un protagonismo especial al prefecto (agente de autoridad del Estado en el

territorio y que dirige la prefectura). El prefecto tiene la capacidad de fijar el perímetro de las

aglomeraciones antes de someterlo a la apreciación de los consejos comunales de las comunas

concernidas, y de esta forma, el prefecto emerge como garante del interés general y del sentido

del interés común en la cooperación.

Tras la ejecución de estas leyes que se complementan entre sí, han logrado transformar

las relaciones del Estado con las colectividades locales. La importancia de la creación de las

aglomeraciones estriba en el papel que van a desempeñar junto a las regiones. Este papel se

centra principalmente en la transversalidad de su actuación con el fin de mantener una ciudad

solidaria y sostenible. La gestión del desarrollo de la aglomeración debe integrar tanto lo

económico como lo social sin descuidar la conservación del medio ambiente.

A modo de cierre de este primer apartado podemos avanzar las siguientes afirmaciones.

En primer lugar las políticas de reorganización municipal y supramunicipal en Québec y en

Francia parten de un mismo punto, la ineficacia de la gestión pública local como consecuencia

fundamentalmente del alto número de comunas y municipios y del bajo número de habitantes

de la gran mayoría de éstos. En segundo lugar, estas reformas del nivel local y supralocal están

enmarcadas en los procesos de descentralización, en especial, en Francia. Los procesos de

descentralización entendidos no sólo como una retirada del Estado providencia y cesión de

atribuciones hacia las colectividades locales sino también como un reconocimiento de la

importancia del control de la gestión por los ciudadanos. Esto último se puede conseguir si se

acercan los centros de toma de decisiones hacia los ciudadanos y si se democratizan las

instituciones de decisión de las colectividades locales, en definitiva, si se profundiza en el

proceso de descentralización. Sin embargo, las políticas de fusión tanto en Québec como en

Francia parten de unas decisiones adoptadas por los gobiernos centrales que, especialmente en

el caso de Québec, cuentan con el rechazo de algunos de los principales actores implicados, y

que consisten en reagrupar los municipios y comunas. Estas nuevas estructuras parecen entrar

en contradicción con los principios declarados oficialmente en los discursos sobre los procesos

de descentralización política, parece como si una buena y racional gestión local fuera contraria a

la descentralización. Las reformas son, ante todo, territoriales y no implican modificaciones

substanciales de los modelos de gobierno local. Aspectos claves como el sistema fiscal local, el

46


estatuto del representante local o la descentralización de nuevas competencias quedan fuera de

estas reformas (Mévellec 2005: 67).

3. Elementos fundamentales de las colectividades locales en el marco de los procesos

de descentralización.

En este apartado vamos a centrarnos en tres aspectos fundamentales de las

colectividades locales que permiten valorar el grado de descentralización conseguido: las

atribuciones y competencias reconocidas, el sistema fiscal local que genera los ingresos de los

presupuestos locales, y el sistema de representación elegido para conformar los consejos. Dado

que nuestro estudio es comparado sólo van a ser abordadas las estructuras supramunicipales

que se han creado tanto en Québec como en Francia con el fin de acabar con el problema del

alto número de municipios y comunas, y con las reticencias a la fusión. Para Québec vamos a

abordar la estructura de la Comunidad Metropolitana y el Consejo de Aglomeración creado a raíz

de la política de reconstitución, y para el caso francés nos vamos a detener en la Comunidad de

Aglomeración.

3.1.- Las competencias y atribuciones

La instauración de las Comunidades Metropolitanas de Montreal, Québec y Outaouais es

el objetivo prioritario dentro de la política gubernamental de reorganización municipal.

Finalmente, sólo se han creado las Comunidades Metropolitanas de Montreal en enero de 2001

y la de Québec en enero de 2002.

La Comunidad Metropolitana es un organismo de planificación y concertación que

pretende una mayor cohesión entre las ciudades que lo conforman así como los Municipios

Regionales de Condado que también forman parte de ella, el Jacques-Cartier, Île-d-Orléans y

Côte–de-Beaupré. A los 3.350 kilómetros cuadrados del territorio sobre municipios hay que

sumarles los Territorios No organizados, hasta alcanzar la cifra de 9.500 kilómetros cuadrados.

La población asciende a las 702.000 personas, es decir, el 10% de la población total de Québec

provincia.

Sobre el territorio de la Comunidad Metropolitana coexisten dos regiones administrativas,

la región de la Capital-Nacional sobre la orilla norte del río San Lorenzo y la región de la

Acudière-Appalaches sobre la orilla sur.

Según Carrier y Gingras (2003: 34 y 35) se pueden reagrupar los mandatos establecidos

por ley a la Comunidad Metropolitana de Québec en 5 campos de competencia: ordenación del

territorio y transporte en común metropolitano; desarrollo económico, turístico e internacional;

47


desarrollo social; desarrollo del medio ambiente y, desarrollo cultural. Los poderes conferidos a

la Comunidad pueden ser resumidos en cuatro funciones principales: planificación,

armonización, promoción y financiación.

Si cruzamos estas dos categorías podemos obtener las funciones que le han sido

asignadas en función de los campos de acción o competencias de la Comunidad Metropolitana

de Québec.

Tabla I. Relación entre las Competencias y las Funciones asignadas a la Comunidad

Metropolitana de Québec

Funciones de la Comunidad Metropolitana de

Québec

Campos de competencia

Planificar Armonizar Promover Financiar

1.- Ordenación del territorio y transporte

en común metropolitano

X X X

2.- Desarrollo económico, turístico e

internacional

X X X X

3.- Desarrollo social X

4.- Desarrollo del Medio Ambiente X

48


5.- Desarrollo cultural X X

Fuente: CARRIER, M. y GINGRAS, P. (2003), La gouvernance métropolitaine à la

Communauté Métropolitaine de Québec: principes et procédures. Québec. Université Laval. P:

34. 35.

Tras las políticas de reconstitución impulsada a partir de 2003 con el cambio del

Gobierno provincial, se han creado las Aglomeraciones para mantener ligados a todos los

municipios, tanto los fusionados como los que han optado por reconstituirse tras la celebración

de un referéndum. Si nos centramos en el caso de Québec, sólo dos municipios de todos los que

se habían fusionado (12 más la ciudad de Québec) deciden reconstituirse. Las competencias de

los consejos de Aglomeración son: los elementos de la seguridad pública (servicios de policía,

seguridad civil y seguridad contra incendios); la evaluación municipal; el transporte colectivo de

personas; las vías de circulación que constituyen la red arterial en el territorio de la

aglomeración; la alimentación y el tratamiento de las aguas para las aglomeraciones de más de

100.000 habitantes; y la eliminación y reciclaje de materias residuales así como la elaboración y

adopción de un plan de gestión de estas materias.

La Comunidad de Aglomeración en Francia es un Establecimiento público de

cooperación intercomunal basado en un conjunto urbanizado de más de 50.000 habitantes con

una ciudad central de al menos 15.000 habitantes.

Una vez que se constituye la Comunidad de Aglomeración y ésta se dota de

competencias, las comunas que forman parte de ella pierden de forma automática esa

competencia. Los medios financieros, los recursos humanos, los locales o equipamientos

afectados a esa competencia deben ser transferidos a la Comunidad de Aglomeración. De ahí,

que sea fundamental definir las competencias transferidas ya que en función de la definición del

contenido de las competencias transferidas así se llevará a cabo la transferencia de los recursos

humanos, financieros y materiales (Ampe 2001: 35).

Las comunas que conforman la Comunidad de Aglomeración y que aparecen dentro del

perímetro son las que deben pronunciarse sobre las competencias transferidas. El criterio que se

debe seguir para la transferencia de competencias a la aglomeración es el del “interés

comunitario”. El consejo de la Comunidad de Aglomeración será quien decida competencia por

49


competencia hasta definir el interés comunitario. La votación de cada competencia se aprueba

por una mayoría de dos tercios de los votos del consejo.

Las competencias obligatorias según el artículo 1 de la ley Chevènement son:

1.- Desarrollo económico (creación, ordenación, mantenimiento y gestión de zonas de

actividad industrial, comercial o terciaria, artesanal, turística, portuaria o aeroportuaria que sean

de interés comunitario).

2.- Ordenación del espacio comunitario, los transportes y los desplazamientos urbanos.

3.- El equilibrio social del hábitat.

4.- Política de la ciudad (desarrollo urbano y local, prevención de la delincuencia).

Las competencias opcionales son cinco y la comunidad debe elegir al menos 3:

1.- Creación u ordenación y mantenimiento del acerado y calzadas de interés

comunitario; creación u ordenación y gestión de aparcamientos de interés comunitario.

2.- Limpieza.

3.- Agua.

4.- Protección y cuidado del medio ambiente y del entorno

5.- Construcción, ordenación, mantenimiento y gestión de equipamientos culturales y

deportivos de interés comunitario.

La elección de las 3 competencias mínimas opcionales que puede desempeñar la

Comunidad es establecida por los consejos municipales de las comunas interesadas por mayoría

cualificada, la misma requerida para la creación de la Comunidad de Aglomeración:

- 2 terceras partes de los consejos municipales que representan a la mitad de la

población.

- O la mitad de los consejos municipales que representan a las dos terceras partes de

la población.

- Esta elección debe contar con el acuerdo de la comuna que posea la población

superior a la mitad de la población total o la comuna más importante.

Las competencias facultativas pueden ser decididas por las comunas. Nos referimos a la

transferencia por parte de las comunas a la Comunidad de Aglomeración de otras competencias

distintas a las obligadas por la ley. Dentro de estas competencias se encuentran el servicio de

incendios, la red de cableado eléctrico, el turismo, la acción sanitaria y social, los equipamientos

escolares de primaria y las áreas de descanso de las carreteras.

50


La Comunidad de Aglomeración puede ejercer por el departamento todo o parte de las

competencias de ayuda social, que éste le confíe. No se trata de una transferencia de

competencias sino de una ayuda en el ejercicio de la competencia departamental.

Las competencias obligatorias afectan principalmente a la ciudad centro, es decir, a la

comuna con más de 15.000 habitantes. El resto de comunas también se ven afectadas por la

transferencia de competencias pero en menor medida. De ahí, que en la mayoría de los casos,

el alcalde o un representante local de la ciudad centro sea el presidente de la comunidad.

En el entorno competencial de las comunas va a permanecer todo aquello que afecta a

la vida cotidiana de los ciudadanos, especialmente, lo referente a las actividades deportivas o

culturales, las vías públicas, las actividades escolares y el acompañamiento social.

3. 2.- El sistema fiscal

En Québec se sigue el principio de si los consejos no son elegidos por sufragio universal

directo, no se les concede el acceso directo a la tasación sobre el territorio. Por tanto, su

financiación proviene de las cuotas partes que aportan los municipios (La réorganisation

municipale, 2000: 93). Otras fuentes de financiación son, además de las ayudas

gubernamentales, las rentas obtenidas por ciertas tasas, las rentas obtenidas de un programa de

reparto del crecimiento del porcentaje de la base imponible del impuesto sobre el territorio, los

derechos de matriculación, la tasa sobre la gasolina (percibida por el Gobierno pero devuelta a

las Comunidades Metropolitanas para sufragar el transporte en común), y el pago de peajes o

estacionamientos.

En el caso de las Comunidades de Aglomeración en Francia, en el momento de su

creación se les aplica en su régimen fiscal el impuesto único sobre actividades económicas, es

decir, el mismo impuesto para todo el territorio que conforma la Comunidad.

El impuesto único sobre actividades económicas se implanta con la finalidad de dar

respuesta a la necesidad de eficacia económica. Lo que se pretende es acabar con la

concurrencia entre las ciudades vecinas para atraer empresas e inversiones. Con este impuesto

se pretende un mejor reparto de los recursos y del dinamismo económico en el seno de la

Comunidad de Aglomeración.

Las Comunidades de Aglomeración pueden adoptar un sistema fiscal mixto partiendo de

la obligatoriedad del impuesto único sobre actividades económicas, la Comunidad puede contar

con un sistema fiscal adicional, basado sobre el impuesto sobre la vivienda y el impuesto

51


territorial. También puede disponer del impuesto sobre la recogida de las basuras domésticas,

tasa de residencia y tasa sobre la publicidad.

La Comunidad de aglomeración es la que votará el porcentaje del impuesto sobre las

actividades económicas y las exoneraciones, y percibirá el producto. Por tanto, esto se traduce

en que las comunas no percibirán más este impuesto ni tendrán capacidad de decisión sobre él,

mientras que la mantendrán para el impuesto sobre la vivienda y el impuesto territorial.

A las comunas que conforman la Comunidad, ésta les debe devolver una cantidad en

concepto de compensación. Esta compensación tendrá en cuenta el producto del impuesto

sobre actividades económicas del año al que se pasa al impuesto único pero sin olvidar las

cargas transferidas desde las comunas a la Comunidad (Ampe 2001: 47).

Las nuevas Comunidades de Aglomeración se pueden beneficiar de una dotación global

de funcionamiento. Esta dotación consiste en 38,11 euros por habitante desde el primer año. La

evolución de la dotación global de funcionamiento dependerá, en primer lugar de la evolución de

la inflación y, en segundo lugar, de la progresión del coeficiente de integración fiscal. Cuanto

más elevado sea este coeficiente mayor será la dotación.

Como todos los Establecimientos públicos de cooperación intercomunal, las

Comunidades de Aglomeración, se benefician del Fondo de Compensación por el Impuesto

sobre el Valor Añadido.

En cualquier caso, la Comunidad de Aglomeración, tal y como está definido el

coeficiente de integración fiscal, tendrá un creciente interés en gestionar de forma directa sus

intervenciones en las comunas más que subvencionar estas acciones para que las lleven a cabo

las comunas.

3.3.- El sistema de representación.

El Consejo de la Comunidad Metropolitana de Québec lo conforman 17 miembros: el

alcalde de Québec, el alcalde de Lévis, 8 consejeros de Québec, 4 consejeros de Lévis, el

prefecto del Municipio Regional de Condado de la Côte-de-Beaupré, el prefecto del Municipio

Regional de Condado de la Île-d´Orléans y el prefecto del Municipio Regional de Condado de la

Jacques-Cartier, y al igual que en Montreal, el alcalde de la Ciudad de Québec es el que preside

el Consejo de la Comunidad Metropolitana. El Consejo de Montreal está compuesto por más

miembros debido a su mayor extensión, 28 miembros: el alcalde de Montreal, el alcalde de

Laval, el alcalde de Longueuil, 13 consejeros de Montreal, 2 consejeros de Laval, 2 consejeros

de Longueuil, 4 alcaldes de la corona norte de municipios y 4 alcaldes de la corona sur.

52


En los municipios, los alcaldes y consejeros son elegidos por sufragio universal directo,

cada cuatro años. Mientras que los consejos de Aglomeración, los de las Comunidades

Metropolitanas y los de las Regiones Metropolitanas de Censo lo son por sufragio indirecto.

En el caso de los consejos de las Aglomeraciones, deben estar representados la ciudad

fruto de la política de fusión y los municipios recientemente reconstituidos. La atribución de votos

se hace en función del peso demográfico de cada municipio miembro. Por tanto, la ciudad fruto

de la reagrupación de municipios es la que tiene más votos y detenta el control sobre las

decisiones políticas. En el Consejo de Aglomeración de Montreal compuesto por los 14

municipios reconstituidos y la ciudad de Montreal, el alcalde de esta última ciudad dispone del

87% de los votos. Mientras que para Québec, la ciudad de Québec dispone del 96% de los votos,

frente a los dos municipios reconstituidos, l´Ancienne Lorette y Saint-Augustin-de-Desmaures

(Gravel y Huard 2006: 23). No obstante, la ley 75 de 2004 que regula el ejercicio de ciertas

competencias en ciertas aglomeraciones, permite a los municipios oponerse a una decisión

adoptada por el consejo de Aglomeración. Antes de que transcurran 30 días desde la adopción

de una decisión del consejo sobre determinadas materias (sobre la red arterial de las vías de

circulación, los parques industriales o incluso la aprobación del presupuesto), un municipio

puede manifestar su oposición de forma razonada y por escrito al Ministerio de Asuntos

Municipales y de las Regiones. Con esta medida, se introduce no sólo un freno a la agilidad de la

gestión pública local, pues ya hay diversos casos de bloqueo del presupuesto local (el más grave

es el de Longueuil), sino que además introduce a la Ministra como árbitro dentro de la esfera

local.

Los miembros del consejo de la Comunidad de Aglomeración en Francia, como ocurre

en todos los Establecimientos públicos de cooperación intercomunal, son elegidos por los

consejos municipales de las comunas pertenecientes al Establecimiento de entre sus miembros.

La elección se produce a través de voto secreto y por mayoría absoluta. Es decir que los

representantes del Consejo de Aglomeración son elegidos también por sufragio indirecto.

Después de la promulgación de la ley sobre las libertades y responsabilidades locales en

2004, la nueva elección de un alcalde no implica obligatoriamente una nueva elección de los

delegados de la comuna en el Consejo de la Aglomeración.

Tras la presentación de estos tres aspectos fundamentales para una valoración del grado

de descentralización de las estructuras supramunicipales podemos deducir que éstas

desempeñan cada vez un papel más importante. Las Comunidades Metropolitanas a pesar de la

53


importancia de sus competencias, se le ha atribuido especialmente un papel de planificación y

financiación, ya que no se ha querido superponer otra estructura a las Ciudades recientemente

reforzadas gracias a la fusión de sus municipios y su carácter metropolitano. Sin embargo, las

Comunidades de Aglomeración en Francia disponen cada vez más de unos recursos financieros

y humanos y de unas competencias de vital importancia para la gestión pública local. En este

sentido, la permanencia del departamento como colectividad local en Francia había estado

durante mucho tiempo cuestionada tras el inicio del proceso de descentralización, pues había

sido concebida como una estructura que reforzaba la presencia del Estado en el territorio, sin

embargo, actualmente, es la comuna, la colectividad de base, la más próxima a los ciudadanos,

la que ha perdido su papel en cuanto a la gestión y la prestación de los servicios públicos, fruto

de la política de reforzamiento de los reagrupamientos a través de los Establecimientos públicos

de cooperación intercomunal. Este debate sobre la validez de mantener cuatro niveles de

gobierno, el estatal, el regional, el departamental, supracomunal y comunal, y cuestionar la

existencia de la comuna, se debe también al modo de elección de los delegados en los consejos

de Aglomeración.

Tanto los argumentos a favor de la elección indirecta de los representantes en las

estructuras supracomunales, como los que están en contra, esconden unas estrategias políticas

que a veces no tienen nada que ver con la búsqueda del mejor sistema o el más democrático

(Le Saout 2004: 67). La creación de los territorios supra-comunales no ha favorecido la

emergencia de una nueva clase política, sino que ha consolidado la posición de los concentran

varios mandatos y detentan los recursos políticos necesarios para ello (Sadran 2005: 42).

Estas instituciones tienen cada vez más capacidad de decisión y disponen de un

presupuesto pero sin embargo, no responden ante los ciudadanos de una forma directa

(accountability), además de no permitir la representación de la minoría de los consejos

comunales (es decir, que los delegados son casi de forma exclusiva de la sensibilidad política del

alcalde) (Ouvrard 2004: 3). En el fondo lo que se plantea es un cuestionamiento del control de la

comuna sobre el Establecimiento público de cooperación intercomunal sobre el que se ejerce

prácticamente un mandato imperativo.

Si bien es cierto que hay argumentos a favor de una mayor democratización de los

establecimientos públicos también es verdad, que este argumento es utilizado por los alcaldes

de las ciudades centro de estas aglomeraciones que además ocupan de forma general el puesto

de presidente de los establecimientos públicos. La elección directa reforzaría su legitimidad y su

54


poder (Le Saout 2004: 68). Por el contrario, los alcaldes de las comunas pequeñas temen el

cambio porque eso significaría conceder prácticamente el mismo estatus a los Establecimientos

públicos de cooperación intercomunal que a las comunas, y que las comunas de tamaño más

reducido queden excluidas del campo político.

La clave está en el reparto de escaños. Actualmente, todas las comunas tienen al menos

uno en el seno del establecimiento público de cooperación intercomunal. Esto significa que las

comunas pequeñas están sobrerepresentadas. Si se accede a la reforma del modo de elección y

se implanta el sufragio universal directo, uno de los criterios más extendidos para el reparto de

escaños es la población. En función de este criterio las comunas más pequeñas podrían perder

su representación en el seno de los Establecimientos públicos de cooperación intercomunal. De

ahí que los representantes locales aboguen por el reforzamiento de la comuna como célula base

de la democracia.

En cualquier caso, parece que existe consenso en torno a la instauración del sufragio

directo para los establecimientos públicos de cooperación intercomunal, pero no antes de las

elecciones municipales de 2007, incluso ya se habla de las de 2013 para permitir la

consolidación la red institucional de la cooperación intercomunal.

La gestión democrática de la esfera local también ha sido discutida por un aspecto muy

controvertido, la necesidad o no de acabar con la acumulación de mandatos de los

representantes locales. A pesar de las dos leyes (de 1985 y 2000) en las que se limita el

número y el tipo de mandatos que puede detentar un político (Marrel 2004: 122), persiste el alto

número de representantes políticos que acumulan mandatos locales y nacionales.

La acumulación de mandatos responde a una concepción representativa de la

democracia, incluso ha acompañado la democratización de los poderes locales en el marco

parlamentario. Pero también es cierto que ha impedido toda forma alternativa de participación y

ha favorecido la consolidación de una democracia de delegación, que además estaba bajo la

tutela del Estado central.

La acumulación surge como una forma de garantizar el poder del representante local

ante el prefecto y también de garantizar unos ingresos, ya que los representantes no cobran por

desempeñar sus funciones, sino que reciben unas indemnizaciones. De ahí, que fueran las elites

locales las que se presentaran a las elecciones. La acumulación de mandatos y la longevidad en

el cargo eran consideradas como aspectos positivos, como muestra de la eficacia del

55


representante y garantía de estabilidad. Sin embargo, la acumulación puede constituir uno de los

más difíciles obstáculos de la descentralización.

Ante las cifras de la acumulación de mandatos no es de sorprender que los

representantes locales se opongan a la instauración de medidas participativas como el

referéndum local, la simplificación de la división administrativa, la autonomización del sistema

fiscal local, la definición de polos de competencias específicas, la separación de poderes

deliberativos y ejecutivos locales, la extensión de derechos de la oposición municipal, la elección

de representantes de los Establecimientos públicos de cooperación intercomunal por sufragio

universal directo, etc. El desarrollo de la intercomunalidad está controlada por los representantes

(Kerrouche 2004: 376).

En diciembre de 2003 aún se observan las siguientes cifras (Marrel 2004: 127):

- 9 parlamentarios sobre 10 conservan un mandato local.

- Más del 55% de los diputados y senadores están a la cabeza de un ejecutivo local.

- 48% de los diputados y senadores son alcaldes.

- 7% de diputados y senadores dirigen una asamblea departamental.

- 1,5% de estos dirigen un consejo regional.

- Hay aún un 12% de parlamentarios-alcaldes-consejeros generales (del

departamento).

La reforma de este sistema de acumulación no aparece en la agenda política en un

sistema en donde la descentralización sirve sólo para reforzar el poder de las elites locales y no

para acercar los centros de decisión a los ciudadanos.

En el caso de Québec, si bien existe también el problema de la falta de legitimidad de los

consejos de las Comunidades Metropolitanas es un tema menos debatido que en Francia. Una

de las razones puede ser por el papel que desempeñan y su relación con las otras estructuras de

la Administración territorial como son las ciudades y los Municipios Regionales de Condado. En

las grandes ciudades fusionadas (Montreal, Québec, Longueuil, Lévis, Saguenay y Sherbrooke),

se han instaurado los distritos como un mecanismo para mantener la gestión de proximidad. Los

consejeros de estos distritos son elegidos por sufragio universal directo. En Montreal, a partir de

2003, gracias al impulso de su alcalde Tremblay bajo la presión de su partido (entre sus

miembros se encuentran alcaldes de municipios suburbanos caracterizados por su oposición

frontal a la política de reagrupación municipal), ha reforzado de forma muy especial a los

distritos, concediéndoles unas competencias similares a las de los municipios (en materia de

56


ordenación y urbanismo, y gestión de recursos humanos y financieros) (Gravel y Huard 2006:

23). Para algunos autores como Serge Belley, la instauración de los distritos habría sido una

medida adoptada por el gobierno Charest para frenar su propia política de reconstitución, dada

la complejidad que ésta implicaba. La pretensión era conceder amplios poderes a estos distritos

para persuadirlos de la falta de necesidad de implicarse en el proceso de reconstitución, dados

los costes, el poco tiempo transcurrido desde la fusión y el miedo a generar una estructura más,

el consejo de aglomeración. Esta estrategia no ha tenido mucho éxito pues 14 de los 28

municipios fusionados en Montreal han conseguido reconstituirse.

Los consejos de los Municipios Regionales de Condado, que son la otra estructura de

carácter supramunicipal, están compuestos por los alcaldes de cada municipio miembro y a

veces, por otros representantes locales. El prefecto del Municipio Regional de Condado es

designado por y entre los miembros de su consejo. A excepción de 10 Municipios Regionales de

Condado situados en el territorio de la Comunidad Metropolitana de Montreal, todos los demás

pueden elegir su prefecto por sufragio universal directo. En la actualidad, sólo 7 son los que así

lo han hecho.

4.- Valoración sobre el grado de consecución de los objetivos trazados en las distintas

reformas.

En este apartado nos proponemos abordar una primera estimación del grado de

consecución de los objetivos marcados en los dos casos estudiados. La pretensión es quizá

demasiado ambiciosa ya que ha transcurrido muy poco tiempo y por el grado de complejidad del

tema abordado. No obstante, nos gustaría avanzar en función de los objetivos públicamente

declarados tanto en Francia como en Québec alguna valoración sobre el éxito de estas reformas.

La reorganización municipal y supramunicipal en Québec, como ya hemos indicado, introduce

importantes cambios a partir de 2001. Los municipios y partes de municipios reagrupados son

213 y quedan reducidos en 42 nuevos municipios. Los Municipios Regionales de Condado

permanecen prácticamente inalterados (cierto incremento de su capacidad financiera), sólo su

territorio se ha modificado como consecuencia de algunas fusiones. Sólo Las Comunidades

Metropolitanas de Montreal y Québec suponen una verdadera transformación con respecto al

escenario anterior. De ahí que le hayamos prestado mayor atención y también por ser una

estructura comparable con las Comunidades de Aglomeración en Francia.

La política de reorganización supramunicipal y municipal en Québec provincia tenía unos

objetivos muy bien delimitados: reforzar las áreas metropolitanas frente a los retos

57


internacionales y de desarrollo, mejorar en las economías de escala, conseguir el equilibrio fiscal

entre los distintos municipios, reducir los costes de los servicios públicos y disminuir la

expansión urbana hacia los municipios suburbanos.

Con la victoria del Partido Liberal tras las elecciones provinciales de 2003 y la formación

de gobierno, Charest, el Primer Ministro no tiene más remedio que cumplir la promesa electoral

con la que había ganado, llevar a cabo la política de reconstitución de los antiguos municipios

(Prémont 2005: 61). Los municipios que esperaban el cambio son especialmente los que tienen

un componente poblacional de habla inglesa muy alto o unos ingresos y recursos económicos

más elevados que el resto de municipios fusionados. La puesta en marcha de la política de

reconstitución, a pesar de haberla intentado evitar con la creación de los distritos en las grandes

ciudades, no ha hecho más que complicar el panorama del ámbito local tanto en el aspecto

decisional como en el de la gestión pública. Por tanto, es muy difícil determinar si los gastos

públicos de los servicios públicos locales han disminuido gracias a la fusión o no, porque sólo

transcurrieron 3 años y con la incertidumbre de la celebración de un referéndum por municipio

que deseara reconstituirse. Es decir, que desde 2003 no se podía hacer ninguna planificación a

largo plazo pues no se sabía cómo iba a quedar la división municipal.

Una de las primeras constataciones que podemos avanzar es que al igual que la política

de reagrupación no fue tan grave ni provocó una reforma tan profunda como sus detractores

anunciaban, la política de reconstitución tampoco ha cambiado tanto el panorama. Tan sólo

Montreal es la ciudad más afectada por los cambios y que con más vehemencia los ha vivido

como consecuencia de la presencia de una comunidad anglófona que desea mantener su

autonomía y su identidad (sin olvidar sus intereses económicos, ya que los 14 municipios

reconstituidos en Montreal son de los más ricos).

El primer objetivo marcado por la política de recomposición territorial, la consecución de

las economías de escala, no podemos afirmar de forma rotunda que se hayan mejorado

(entendidas como evolución del salario y número de empleados de la función pública local y con

el fin de la superposición de la prestación de servicios públicos), tras la política de

reagrupamiento y después con la de reconstitución puesto que los gastos han aumentado

especialmente en aspectos relacionados con los salarios de los empleados públicos locales. La

diferencia salarial y de reglamentación laboral entre los distintos municipios se ha solucionado

equiparando a todos en función de las mejores condiciones reconocidas previamente. La

armonización de la prestación de servicios públicos (como los relacionados con la seguridad,

58


policía e incendios) supone un incremento de los costes, especialmente para las grandes

ciudades. El aumento del coste normalmente va acompañado de una mejora en el nivel de la

prestación de los servicios ofrecidos (Morin 2006: 90-94). Este mismo autor que hace un estudio

sobre la evolución de los gastos de funcionamiento de las nuevas ciudades reagrupadas, en

especial, de las de más de 100.000 habitantes, obtiene unas conclusiones bastante reveladoras.

Montreal es la ciudad fusionada que más ha mejorado tras la fusión. El aumento de la población

(del 3,72%), y de la riqueza territorial uniformizada (del 28,5%) son factores que han contribuido

en esta mejora tras el reagrupamiento de municipios. La ciudad que menos ha avanzado en este

sentido es Longueuil. Todas las ciudades fusionadas, excepto Longueuil, tienen un crecimiento

más débil de sus gastos per capita que la media de las otras ciudades de Québec.

En cuanto al segundo objetivo, el equilibrio fiscal, podemos reconocer que ha sido

alcanzado en las ciudades fusionadas pero no en las Comunidades Metropolitanas como en

Montreal en donde existen dos niveles de decisión de los porcentajes que se deben pagar en

cuanto al impuesto sobre el territorio, que es el impuesto fundamental del sistema fiscal local, el

del consejo de la Comunidad y el de los municipios reconstituidos. Es decir, que entre distintos

municipios existe competencia para atraer nuevas inversiones o a más población en función del

porcentaje que deben pagar para los impuestos locales. De todas formas, entre los municipios

que forman parte de las nuevas aglomeraciones ha disminuido la competencia (Collin et al.

2005: 248). Así se desprende de una encuesta realizada por estos autores entre los alcaldes,

directores generales de las nuevas ciudades, presidentes de las Cámaras de Comercio local,

Presidente del Centro Local de Desarrollo y periodistas encargados de los asuntos municipales.

Tras el análisis de esta encuesta también se puede deducir que la política de reconstitución

municipal no ha favorecido las economías de escala ni tampoco se ha transformado

radicalmente la organización de la gestión municipal. Sin embargo, sí que ha permitido una

revitalización de la política municipal y sobre todo interesarse por las desigualdades fiscales y los

problemas de solapamiento de competencias y de prestación de servicios públicos (Collin et al.

2005: 251).

Para los últimos objetivos hemos decidido abordarlos de forma conjunta. La planificación

del desarrollo económico y social, la ordenación del territorio y su planificación urbanística, así

como la reducción de la expansión suburbana en detrimento de las ciudades centro, se han

mejorado notablemente tras la política de reagrupación de municipios y la creación de las

Comunidades Metropolitanas. Estas medidas pueden ser desarrolladas de forma más sencilla en

59


un territorio homogéneo, y más extenso. Además estas estructuras cuentan con un solo órgano

de decisión lo que permite llevar a cabo políticas a más largo plazo y con el compromiso de

garantizar un equilibrio entre los intereses de los antiguos municipios fusionados.

A la luz de estas primeras conclusiones, en donde el balance sobre los objetivos

marcados por la política de reorganización supra-municipal no es negativo y además no ha

transcurrido el tiempo suficiente para poder comprobarlo de una forma clara, queda una

cuestión abierta, encontrar la motivación última de la política de reconstitución. Si la política de

reorganización municipal no fue un fracaso, y tampoco se le dio muchas oportunidades (ni

siquiera tiempo), la única razón parece residir en la variable política estrechamente relacionada

con el factor lingüístico, es decir, la protección de una comunidad anglófona frente a las

pretensiones de independencia de la comunidad francófona.

En el caso de Francia la justificación para la instauración de las comunidades de

Aglomeración se basaba en los siguientes argumentos. En primer lugar, una mayor coherencia

en la elección de las inversiones (en la realización de equipamientos culturales o deportivos

nuevos o en la puesta en marcha de un centro de acción social). En segundo lugar, un esfuerzo

de concertación en el establecimiento de los ejes de la estrategia del desarrollo sostenible, de tal

forma, que se rentabilicen los recursos económicos de las diferentes comunas que constituyen la

Aglomeración. Un campo en donde se pueden comprobar los efectos benéficos de esta

concertación es en el desarrollo turístico. En tercer lugar, la participación de los representantes

comunitarios en un esfuerzo de reflexión estratégica a largo plazo y en donde se inscriba de una

forma coherente, global y transversal las políticas públicas de la Comunidad. Este esfuerzo

también se traducirá en la concreción del SCOT, Esquema de Coherencia Territorial (Ampe

2001: 44).

Por encima de todos estos argumentos debemos recordar que la finalidad última es

poner fin al eterno problema para la racionalidad y la eficacia de la gestión pública que provoca

el alto número de comunas a través de la creación de una red de establecimientos públicos de

cooperación intercomunal sobre todo el territorio.

Para el caso de Francia ocurre lo mismo que para Québec, el tiempo transcurrido desde

que se implantan las Comunidades de Aglomeración hasta la fecha es muy corto y no permite

tener una perspectiva amplia del cumplimiento de estos objetivos. Sin embargo, se dan las

condiciones necesarias para que la mayor coherencia en la elección de un lugar para una

inversión, la rentabilización de los recursos económicos para la prestación de los servicios

60


públicos o el impulso del desarrollo económico, así como la posibilidad de planificar a más largo

pueden ser unos objetivos alcanzados en las Comunidades de Aglomeración.

En cuanto a la construcción de una red que cubra todo el territorio y que ponga fin al

problema de la alta fragmentación de la división comunal y a la oposición de los representantes

locales a fusionarse, podemos afirmar, si seguimos a Thöening, que este entramado comienza a

producir buenos resultados. La producción de buenos resultados en la gestión pública sorprende

por la enorme complejidad que entraña la coexistencia de estas nuevas instituciones y el

mantenimiento de las clásicas colectividades locales. Las razones explicativas se hallan en el

hecho de que los agentes públicos deben realizar un esfuerzo en el sentido de buscar los

mecanismos que garanticen y justifiquen su papel. Esto les conduce a buscar soluciones que

satisfagan a sus partenaires, sin descuidar su legitimidad frente a los ciudadanos (Thöening

2005: 692). Por otro lado, tenemos desde un punto de vista cuantitativo otro factor más que

habla del éxito de esta reforma. El 88% de las comunas francesas, es decir, 32.311, son ya

miembro de un establecimiento público de cooperación intercomunal con un sistema fiscal

propio y reagrupan al 84% de la población.

Para cerrar este análisis quisiéramos introducir una breve referencia al estudio de caso

del Departamento des Vosges. Este caso nos permite pensar, al igual que el de la Comunidad

Metropolitana de Montreal, que los factores explicativos de las reformas no pueden estar

basados exclusivamente en argumentos como la mejora de la gestión pública y la búsqueda de

la eficacia, la eficiencia y la calidad. Estos factores no son suficientes para explicar todo el

proceso ni su grado de consecución.

Con este estudio de caso del fracaso de la implantación de una Comunidad de

Aglomeración en el Departamento des Vosges, ponemos de manifiesto las dificultades para la

constitución de Comunidades de Aglomeración que podemos encontrar también en Reims,

Toulon, o Hyères (Némery 2003: 19). El Departamento des Vosges tiene la sede de su consejo

general en la comuna de Épinal. Este departamento pertenece a la región de la Lorraine y se

caracteriza por tener un fuerte componente rural y un sector industrial en dificultades. Además,

en esta misma región existe un eje muy dinámico desde un punto de vista económico y social

que es el conformado por Metz y Nancy del cual el departamento des Vosges permanece

totalmente aislado. El prefecto Jacques Reiller, en el año 2003 (ha estado en esa prefectura

hasta el 2005) impulsa un proyecto en el cual se intenta fijar un perímetro con 24 comunas para

la constitución de una Comunidad de Aglomeración. Las dos comunas más importantes son

61


Épinal por su población y por ser la sede de la prefectura y Golbey que es la única comuna

fundamental pues detenta el mínimo de población exigido de 15.000 habitantes. Nos interesa

recordar que el presidente del consejo general (órgano deliberante del departamento) es

Chretien Poncelet que a su vez es el presidente del Senado.

En el departamento des Vosges sólo existen en el año 2004 un 60,77% de comunas que

pertenecen a una Comunidad de Comunas (otro de los establecimientos públicos) y reagrupan al

62,08% de la población, pero no existe ninguna Comunidad de Aglomeración.

Esta iniciativa que parte de la prefectura y del impulso personal del prefecto no

encuentra respaldo en el alcalde de Golbey, Jean Alémani. En su campaña electoral de las

últimas elecciones locales fue uno de sus elementos fundamentales y ganó las elecciones, es

decir, cuenta con el apoyo de sus conciudadanos. El alcalde de Épinal, Michel Heinrich (que es

diputado también), puso como eje de su compaña el planteamiento contrario y también ganó las

elecciones en su comuna. El argumento esgrimido por el alcalde de Golbey se sustenta en la

negación a tener que soportar la carga de unas comunas más pequeñas y menos desarrolladas

sin ninguna necesidad, ya que Golbey cuenta con una importante zona industrial, si bien su

desarrollo se debe al apoyo de Épinal y del departamento.

Ante la oposición de la comuna de Golbey, el prefecto no quiso forzar la situación y el

proyecto de la creación de una Comunidad de Aglomeración ha quedado en papel mojado. Esta

es la postura seguida en general por los prefectos a pesar de las prerrogativas legislativas que le

fueron concedidas en 1999 (Cour des Comptes 2005: 7). Así el departamento des Vosges queda

muy lejos, por ahora, del objetivo de generar un tejido de estructuras intercomunales. En la

construcción del perímetro de los establecimientos públicos de cooperación intercomunal son los

cálculos políticos los que priman, pues son los representantes locales los que deciden

(Kerrouche 2004: 377).

5. Conclusiones

Ante nuestro planteamiento inicial al analizar las políticas de recomposición territorial en

Québec y en Francia, nuestras conclusiones se centran en los dos ejes principales. El primero

basado en la relación entre estas políticas y los procesos de descentralización. El segundo eje

plantea la existencia de factores políticos además de los de mejora de gestión y racionalización

de la división del territorio. Por último, retomaremos algunas de las ideas ya expuestas sobre el

grado de éxito de las reformas puestas en marcha por estas políticas.

62


Nuestra primera afirmación tras nuestro estudio es que el grado de descentralización de

las estructuras supramunicipales en Québec e intercomunales en Francia es muy débil. En el

caso de las Comunidades Metropolitanas de Montreal y Québec se debe a que sus órganos de

decisión son elegidos de forma indirecta pero, al menos, su capacidad competencial es también

muy débil. Es una estructura que no acerca los centros de toma de decisiones a los ciudadanos

y que tampoco ha incrementado su capacidad impositiva (Belley 2005: 6). En Francia, las

Comunidades de Aglomeración tienen unos consejos elegidos también por sufragio indirecto, si

bien disponen de una amplia gama de recursos humanos y financieros para hacer frente a sus

muchas competencias. Esto es una de las razones por las cuales son más criticadas por su

déficit democrático y por su falta de transparencia y su alejamiento de los ciudadanos a pesar de

ejercer materias que les afectan en su vida cotidiana.

El segundo eje cuestiona las motivaciones oficiales declaradas en los procesos de

reforma de las estructuras supramunicipales e intercomunales. En el caso de Québec la política

de reorganización municipal y supramunicipal estuvo determinada por la pretensión de mejorar

una serie de deficiencias de carácter administrativo y de gestión, pero también había una

pretensión de debilitar a la comunidad anglófona cada vez más presente, en especial, en

Montreal. Esta comunidad y los municipios suburbanos en los que suelen estar asentados

sintieron esta política como una amenaza y pusieron todos los medios para que fracasara y de

hecho arrancaron del Partido Liberal de Québec el compromiso de acabar con estas medidas de

reagrupamiento de municipios si llegaban al poder. Así fue, y como hemos expuesto en las

líneas anteriores la política de recomposición no se puede explicar si no es por la variable

política. En el caso del Departamento de Vosges con el fracaso de la implantación de una

Comunidad de Aglomeración también hemos podido comprobar como el papel, en este caso la

oposición, de un alcalde a otras elites locales (alcalde y prefecto), puso fin a un interesante

proyecto de impulso económico, social y de gestión de varias comunas de su entorno.

Para finalizar queremos recordar algo de lo que ya hemos avanzado sobre el grado de

éxito de las políticas de recomposición territorial en Francia y en Québec. No deja de llamarnos

la atención como la política de cooperación intercomunal en Francia que parecía sólo añadir más

complejidad al entramado institucional subnacional y no poder solucionar el eterno problema del

alto número de comunas, ha sido un éxito, al menos desde un punto de vista cuantitativo. El

entramado de establecimientos públicos de cooperación intercomunal sobre todo el territorio de

Francia es una realidad. Otra cuestión es el plano cualitativo (déficit democrático puesto que las

63


elites locales siguen desempeñando un papel fundamental en la salvaguarda de sus

prerrogativas, inadecuación del perímetro de las comunidades de aglomeración, pervivencia de

los sindicatos como estructuras de cooperación intercomunal) que aún debe mejorar mucho

(Cour de Comptes 2005: 14).

En Québec ya hemos afirmado en varias ocasiones que es una realidad aún más

compleja por los profundos cambios en tan poco tiempo. Uno de los factores que contribuyeron

al fracaso electoral del Partido Quebequés en las elecciones de 2003 fue el malestar generado

por la política de reagrupación municipal, pero eso no quiere decir que en su desarrollo haya

sido un fracaso, más bien al contrario. Ahora nos enfrentamos a que el Partido Liberal de

Québec puede perder las próximas elecciones pero en este caso, aunque nuestra constatación

es que la política de recomposición sí ha sido un fracaso probablemente no sea uno de los

factores más decisivos en su futura derrota electoral. La política de reconstitución ha tenido una

menor repercusión mediática y una menor movilización de la opinión pública. La opción actual

de algunos teóricos, ante la constatación de que es mejor no plantear por ahora ningún cambio

sobre la vertebración municipal y supramunicipal, es la de fomentar la vía de la descentralización

a través de los Municipios Regionales de Condado siempre y cuando la elección de sus

representantes fuera en todos ellos por sufragio universal directo y dispusieran de un sistema

fiscal propio, además, de forma asimétrica para ajustarse a las peculiaridades de cada territorio

(Belley 2005: 7).

6. Referencias Bibliográficas

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66


LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES EN ESPAÑA Y LAS ESTRUCTURAS

SUPRAMUNICIPALES

Maria Luisa Pérez Pérez3 y Susana Ruiz Seisdedos4

([email protected] y [email protected] )

1. Introducción. 2. El sistema local español y su organización administrativa. 3. Las

estructuras supramunicipales: las diputaciones provinciales. 3.1. Retos y nuevas propuestas: el

Libro Blanco y el Anteproyecto de Ley del Gobierno Local. 4. Las instituciones intermunicipales.

4.1. Comarcas y áreas metropolitanas. 4.2. Asociaciones de municipios: consorcios y

mancomunidades. 5. Conclusiones. 6. Referencias bibliográficas.

1. INTRODUCCIÓN

Durante mucho tiempo la pervivencia de las diputaciones provinciales en el entramado

territorial español ha generado un tenso debate. Sin embargo, las mismas continúan existiendo

al amparo del texto constitucional y de la normativa autonómica. La Constitución establece, por

una parte, con carácter necesario la existencia de la provincia reconociéndole autonomía. Las

competencias locales que los municipios no pueden desempeñar, por sus escasos recursos o

por la naturaleza de la materia, escaparían del ámbito municipal si no hubiera un ente

intermedio que permitiera que tales competencias permanecieran en el ámbito local. A este

objetivo responde la provincia como entidad local determinada por la agrupación de municipios,

tal como la define la Constitución. De esta forma, la provincia cobra una función capital:

posibilitar que la subsidiariedad favorezca al gobierno más cercano, añadiendo valor a las

competencias municipales en forma de economías de escala.

Al margen de ello, lo cierto es que se hace necesario reclamar a las Diputaciones su

adecuación a la nueva realidad española, haciendo frente al mantenimiento de sus funciones

tradicionales y, al mismo tiempo, asumiendo y desarrollando fórmulas innovadoras ante las

nuevas demandas planteadas por los ayuntamientos y /o los ciudadanos. Pero un problema

3 Catedrática de Escuela del Área de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Jaén. 4 Profesora Colaboradora del Área de Ciencia Política y de la Administración. Universidad de Jaén.

67

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]


fundamental, en este sentido, es que las funciones y competencias que las leyes les reconocen

no siempre han sido todo lo claras y exhaustivas que, a nuestro juicio, debieran haber sido,

sobre todo teniendo en cuenta que la cuestión provincial era y es un asunto poco pacífico en el

contexto de la nueva organización territorial del Estado español. Así, se ha señalado la

parquedad de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local que, al no determinar

competencias propias para la provincia y al habilitar a las CC.AA. para que atribuyan éstas

competencias mediante leyes sectoriales, ha dado lugar no sólo a la falta de atribución de

competencias por determinadas leyes autonómicas, sino al hecho de que algunas CC.AA.

(Comunidad Valenciana) hayan intentado hurtar a la provincia la competencia más específica de

la Diputación Provincial: la asistencia y cooperación a los municipios. Desde la necesidad de

reflexionar sobre la organización, funcionamiento, competencias, etcétera de las diputaciones

provinciales, cabildos y consejos insulares nos encontramos ante una oportunidad para

contribuir, si ello es posible, a la concreción del nuevo papel que han de jugar estos gobiernos

instrumentales. Todo ello debido a que en los últimos años los gobiernos locales han debido

acomodarse a múltiples crisis y cambios acontecidos en los niveles nacionales e internacionales

que han determinado modificaciones en sus pautas de funcionamiento, así como en los

modelos organizativos y de gestión5.

Por otra parte, junto a la necesidad de estudio de las diputaciones provinciales dentro

del contexto del sistema local español, debemos prestar atención a la promoción que en los

últimos tiempos la legislación está realizando hacia otras formas más o menos novedosas de

instituciones intermunicipales, dentro de las cuales hemos de considerar las que son apoyadas e

impulsadas por los entes superiores, como las comarcas y áreas metropolitanas, y las surgidas

por la libre asociación de los municipios, como las mancomunidades y los consorcios;

destacando todas ellas por su flexibilidad e innovación.

Todas estas cuestiones deben ser objeto de estudio a la luz no únicamente de la

normativa vigente si no también del Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local6 y del

Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local que suponen un avance muy

5 Un análisis más detallado de los cambios acontecidos y las modificaciones que se hacen necesarias en los gobiernos locales puede verse en Pérez, 2005, 119-152. 6 El Libro Blanco supone la confección por parte de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial del Ministerio de Administraciones Públicas de las conclusiones tras un proceso de análisis y de debate participativo que ha sentado las bases para presentar un proyecto de Ley sobre el Gobierno y la Administración Local.

68


destacado, especialmente en la materia que nos ocupa, pues apuestan de manera decidida por

apoyar las estructuras supramunicipales en nuestro país.

2. EL SISTEMA LOCAL ESPAÑOL Y SU ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Antes de entrar a conocer los aspectos más destacados de las estructuras supra e

intermunicipales en España, debemos reseñar el ámbito dónde las mismas se incardinan, el

sistema local español, pues el mismo determinará muchas de las características de las

mencionadas estructuras. En una somera aproximación podemos convenir que, tal y como se ha

reiterado sobradamente, el principal problema que presentaba y presenta la administración local

en España es el inframunicipalismo, derivado, como es sabido, por la aplicación en el siglo

pasado del modelo francés consistente en la identificación entre municipio y núcleo de

población, con independencia de su tamaño (Baena del Alcázar, 1985: 319). Ello dio lugar a la

creación en nuestro país de un importante número de municipios rurales incapaces de prestar

servicios a sus habitantes por faltarles la organización y una suficiente capacidad financiera. A

ello hay que unir el impacto de los movimientos migratorios del campo a la ciudad y la

consiguiente despoblación de los municipios españoles. La consecuencia de lo dicho, y a pesar

de la voluntad política primero del Estado y más tarde de las comunidades autónomas de

racionalizar el mapa municipal, es que en el transcurso de la etapa democrática el número de

municipios no ha hecho más que aumentar, llegando a tener registrados 8.111 municipios en el

año 2006.

El sistema político local se encuentra regulado en nuestro ordenamiento jurídico en los

artículos 137 y 140 de la Constitución Española, a través de los cuales se garantiza la

autonomía local frente a las demás instancias de gobierno. Esta escueta regulación se ve

ampliada y detallada en la ley fundamental del régimen local: Ley 7/1985 de Bases del Régimen

Local, que establece los principales elementos del sistema local de nuestro país;

complementada por otras normativas, como la LOREG (Ley 5/1985) sobre sistema electoral

general. Al margen de esta normativa general, las corporaciones locales se ven sujetas a la

posible normativa autonómica que verse sobre ellas y poseen sus propios reglamentos de

organización sobre funcionamiento y régimen jurídico de las corporaciones locales.

69


El papel más destacado, dentro del sistema local, es el de los ayuntamientos, que

también reciben una normativa mucho más extendida, pero a pesar de ello no podemos obviar

la labor desempeñada por otros entes locales, éstos de base provincial, como son las

diputaciones, cabildos o consejos insulares. Las diputaciones a pesar de ser, como se ha

destacado, símbolo de polémica, pues su origen se vincula con el sistema autoritario impuesto

entre 1939 y 1975, y de que en más de una ocasión ha sido objeto de debates políticos al más

alto nivel para su abolición, lo cierto es que hoy en día las mismas persisten en el entramado

territorial en nuestro país. La Diputación ostenta en la actualidad un doble papel, por una parte,

es el gobierno y administración de la provincia y, por otra parte, es la institución que posibilita la

coordinación de los municipios en su ámbito provincial. Es el órgano tradicional de gobierno de

la provincia y consta de un Presidente, vicepresidentes, comisión de gobierno y pleno. El pleno

está conformado por el Presidente y los diputados provinciales, cuyo número varía según el

número de habitantes de la provincia, oscilando entre 25 diputados para provincias de hasta

500.000 habitantes a 51 para las de más de 3.500.0007. Los diputados se eligen entre los

concejales de los municipios que conforman la provincia; aplicando la fórmula electoral D´hont

se establece cuántos diputados corresponde a cada partido político y éste designa a los

concejales que deberán ser diputados provinciales.

Además de estas entidades de carácter local, se pueden constituir entidades inferiores al

municipio o superiores, por agrupación de varios de ellos. Entre las primeras, estarían las

pedanías, los caseríos, las aldeas, etcétera; entre las segundas encontramos las áreas

metropolitanas, las mancomunidades y los consorcios, entre otras. Pero, dentro de las

instituciones supramunicipales debemos de destacar las comarcas que en determinados lugares

de la geografía española son una entidad de primer orden por tradición, como en Cataluña y a

las que prestaremos especial atención en los siguientes apartados.

Al margen de esto, una de las cuestiones fundamentales es el nivel de competencias

que asumen los entes locales. En este sentido, los ciudadanos generalmente ignoran a cuál de

las administraciones públicas debe dirigirse para resolver un problema. En la mayoría de las

ocasiones acaba recurriendo a la más cercana, la que más conoce, sobre la que puede ejercer

7 Art. 204 LOREG: “25 diputados hasta 500.000; 27 diputados para provincias entre 500.001 y 1.000.000; 31 para entidades entre 1.000.001 y 3.500.000; y 51 diputados para más de 3.500.000”.

70


más presión, y esa no es otra que la administración local. Ello es mucho más evidente ante

problemas de carácter diario y cotidiano. Por lo tanto, los ayuntamientos ven que deben hacer

frente a una multitud de demandas ante las cuales no posee competencias y en el caso de

tenerlas, no posee suficientes recursos administrativos, financieros, materiales o personales.

Esta característica de proximidad a la ciudadanía convierte a los poderes locales en las

administraciones que mejor conoce a su ciudadanía y sus intereses, por lo que no es de extrañar

su apego a la misma. A pesar del carácter omnicomprensivo que concedemos al nivel local, éste

posee unas competencias bastantes sucintas establecidas por ley. Dentro de las funciones y

competencias que tienen atribuidas los ayuntamientos y diputaciones, podemos distinguir las

que son de carácter obligatorio, que varían según la población con la que cuente el municipio, y

las facultativas.

En conexión con las competencias que ejercen, en la actualidad aparece como una

cuestión destacada el cómo ejercen las mismas, esto es, el tipo de gestión. Frente a la gestión

totalmente pública (a través de empresas municipales) cada vez es más frecuente que dichos

servicios sean prestados por organismos autónomos o por empresas privadas mediante

consorcios con la autoridad pública, entrando a formar parte del quehacer diario los principios

de eficiencia y economía en la prestación de dichos servicios.

Pero el mayor problema con que se encuentran los municipios a la hora de cumplir las

actuaciones se percibe de manera especialmente gravosa en los pequeños municipios los cuales

debido a sus escasos recursos materiales y presupuestarios ven muy dificultada su acción y en

numerosas ocasiones optan por agruparse con otros. En este sentido, por ejemplo, es común,

en algunas ocasiones, recurrir a la agrupación para materias tan elementales como la recogida

de basuras, y, en otras, acudir a las diputaciones provinciales, tal y como se detallará en las

siguientes líneas.

3. LAS ESTRUCTURAS SUPRAMUNICIPALES: DIPUTACIONES PROVINCIALES.

El largo y extenso debate acerca de la pervivencia de las diputaciones provinciales

surgido a raíz de la transición española y del establecimiento del Estado autonómico ha

resultado, cuando menos, estéril a la luz del respaldo constitucional otorgado a estas

71


instituciones y que ha impedido su desaparición. Las posiciones renuentes a la existencia de las

provincias con sus órganos de gobierno y el mantenimiento de sus competencias y poder se han

venido manifestando desde la aprobación de los primeros Estatutos de Autonomía, así como en

diversas leyes autonómicas de régimen local. Ejemplo claro de esta postura es el primer Estatuto

de Cataluña, que no incluía a la provincia en su organización territorial, y se refiere a ésta sólo en

cuanto organización reconocida por la Constitución, como entidad local que es a su vez división

territorial para cumplir las actividades del Estado. El nuevo Estatuto sustituye a las Diputaciones

Provinciales por una estructura de gobierno local propia como es la Veguería (artículo 91).

Al respecto de las posiciones contrarias a la existencia de las Diputaciones, en múltiples

ocasiones ha debido pronunciarse el Tribunal Constitucional para dirimir conflictos de

competencias entre las comunidades y las provincias elaborando la técnica de la “garantía

institucional”, a la cual ha tenido que recurrir para evitar que la autonomía de municipios y

provincias quedase a la entera disposición de la normativa infraconstitucional y garantizando así

la autonomía de los municipios y diputaciones una capacidad decisoria propia en la

determinación de su organización y en un haz mínimo de competencias propias locales8. En este

sentido, el mismo Tribunal Constitucional ha considerado integrante del “núcleo de la autonomía

provincial” la competencia de cooperación económica a la realización de las obras y servicios

municipales9.

Por su parte, el Estatuto de Andalucía podemos considerarlo como uno de los más

generosos con la provincia, a la que define como entidad local determinada por la agrupación de

municipios, circunscripción para el ejercicio de competencias autonómicas y sujeto de posibles

transferencias, delegaciones o encomiendas de gestión. Así mismo, prevé que la Comunidad

Autónoma articulará la gestión ordinaria de sus servicios periféricos propios a través de las

diputaciones provinciales. Este planteamiento tan favorable a la provincias y sus órganos de

gobierno se ha ido matizando posteriormente, poniéndose de manifiesto también en esta

8 Véase la STC 32/1981, en cuyo fundamento jurídico 3º recoge literalmente que “la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. [...] En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace». 9 STC 109/1998, FJ 2º.

72


Comunidad Autónoma la rivalidad e, incluso, antagonismo entre la pervivencia de

administraciones provinciales poderosas y consolidación del poder autonómico.

Pues bien, la explicación de la supervivencia de este mapa municipal tan precario la

podemos encontrar, en gran medida, en las funciones cumplidas por las diputaciones

provinciales con los ayuntamientos en el marco de cooperación y asistencia jurídica, económica

y técnica a los municipios. En definitiva, supliendo las deficiencias municipales en la gestión y

prestación de servicios a los ciudadanos, y utilizando como mecanismo fundamental, que no

exclusivo, la ayuda financiera a los municipios a través de los planes provinciales de cooperación

de obras y servicios municipales, en los que se precisan anualmente los objetivos a alcanzar y

los criterios para distribuir los fondos (Ballart, X. y Ramió, C., 2000: 304).

No obstante, hay que señalar que el papel jugado por las diputaciones no es homogéneo

en todo el territorio nacional. Igual que ocurre con los ayuntamientos, existen provincias y

diputaciones fuertes y otras débiles, en función del tamaño y distribución de la población, según

las competencias tanto propias como las delegadas, según su organización y sus recursos y,

sobre todo, en función del papel que les permiten ejercer sus respectivas comunidades

autónomas.

Como marco general, se han señalado cuatro tipos de competencias susceptibles de ser

desarrolladas por las provincias (López-Nieto, F., 1989: 261-265) En primer lugar, las

competencias generales, consistentes en el fomento y gestión de los intereses particulares de la

provincia. Un segundo haz de atribuciones son las relativas a la prestación de servicios de

carácter supramunicipal y / o supracomarcal. El tercer bloque, el más ampliamente desarrollado

por la mayoría de las diputaciones, es el referido a la ayuda y cooperación con los municipios.

Por una parte, coordinando los servicios municipales entre sí para garantizar su prestación

integral y adecuada y, por otra, prestando asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica

a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión. Es en esta

faceta en la que la diputación opera como instrumento de reequilibrio territorial y de eliminación

de desigualdades en el acceso de la población de la provincia al conjunto de servicios mínimos

que han de ser prestados por los ayuntamientos. Finalmente, las diputaciones pueden

desarrollar otras competencias como consecuencia de la delegación de las mismas por parte de

73


las comunidades autónomas o del Estado. Este último elemento es el que determina, en gran

medida la fortaleza o la debilidad de la provincia, dibujándose dos modelos de organización

provincial en el panorama nacional. De un lado, aquellas provincias a las que la Comunidad

Autónoma han trasferido o delegado el ejercicio de competencias o encomendado la gestión de

servicios periféricos. En el extremo contrario se sitúa el modelo de organización provincial débil,

caracterizado por un vaciamiento competencial a favor de otras entidades territoriales creadas

por la Comunidad Autónoma (áreas metropolitanas, comarcas), como es el caso de Cataluña.

De nuevo, hemos de decir que en Andalucía la regulación de la relaciones entre la

Comunidad Autónoma y las diputaciones es bastante más respetuosa con la autonomía

provincial que en otras CC. AA. Así, además de recoger las competencias ya enunciadas en la

legislación general, atribuye competencias y el correspondiente traspaso de servicios y medios

en materia de cultura (archivos, bibliotecas, museos e instituciones culturales, publicaciones,

animación y promoción); deporte (instalaciones deportivas, animación y promoción); y turismo

(promoción y fomento). La Ley autonómica también regula la delegación de competencias,

atribuyendo a las diputaciones el ejercicio de las funciones y servicios relativos al mantenimiento,

conservación y mejora de la red andaluza de carreteras. En materia de servicios sociales se les

delega la gestión de los centros y establecimientos de los servicios sociales especializados de

ámbito supramunicipal o provincial; la coordinación y gestión de los servicios sociales

comunitarios; y la ejecución y gestión de los programas de los servicios sociales y prestaciones

económicas que pueda encomendarles la Junta.

Más allá del marco competencial legalmente establecido, podemos afirmar que la

mayoría de las diputaciones, igual que los ayuntamientos, ha venido ampliando por la vía de los

hechos los servicios prestados a los ciudadanos y /o a los propios ayuntamientos. Y ello porque

los ciudadanos vuelcan su mirada en el ámbito local, el que les es más próximo, cercano y

accesible cuando se trata de plantear nuevas demandas al poder público. No debe extrañar por

tanto que, a pesar de las tendencias centralistas manifestadas por las CC. AA., las diputaciones,

en su función de apoyo a los municipios, hayan estado al frente de la prestación de servicios

locales, utilizándose para ello la fórmula de los convenios de cooperación con la respectiva

Comunidad Autónoma. Convenios que suelen resultar totalmente ruinosos para estas

instituciones que son las que asumen la responsabilidad, gestionan y financian en gran parte

dichos servicios o prestaciones y las que reciben, junto con los ayuntamientos, la presión

ciudadana. Por el contrario, la Comunidad Autónoma, en tanto que menos involucrada en la

74


gestión de los servicios, puede, en el momento que así lo decida, denunciar dicho convenio por

criterios de rentabilidad política o económica. Para los ayuntamientos y las diputaciones esta

opción es prácticamente impensable una vez que se ha puesto en marcha el servicio o la

prestación, pues tendría que acarrear con el coste político que supondría el desmantelamiento

de un servicio y la consiguiente presión ciudadana. Esta situación se está produciendo en las

más diversas materias, desde prestaciones relacionadas con la inmigración, juventud, promoción

económica, expansión de los soportes adecuados para la consolidación de las redes de

comunicación e información, etcétera.

Lo cierto es que las transformaciones acontecidas en nuestras sociedades avanzadas10

en los contextos económico-laborales, socio-culturales y urbano-territoriales están impactando en

la esfera local, generando la necesidad de redefinir las políticas públicas locales articulando para

ello tres elementos básicos: más políticas y más complejas, roles políticos locales más

estratégicos y un estilo relacional de gobierno11. Esta redefinición afecta, claro está, a los

ayuntamientos, pero igualmente a las diputaciones por el papel que están llamadas a cumplir en

relación con los primeros. En cuanto al primero de los elementos, la oferta de políticas públicas

de los gobiernos locales, compartimos la elaboración propuesta por Brugué y Gomá que las

clasifican en tres ámbitos: el económico laboral, el de bienestar social, y el urbano y de territorio.

En definitiva, se trata de de que los gobiernos locales afronten los principales problemas

a los que nuestras sociedades se enfrenta: problemas de sostenibilidad, de convivencia y de

10 Al respecto, el Libro Blanco describe el contexto del gobierno local contemporáneo, señalando como principales transformaciones sociales las siguientes: El fenómeno de la globalización, que acentúa la interdependencia humana, difumina el papel de los Estados y lleva hasta el último rincón del último pueblo la preocupación, la angustia, el afán de tomar partido, ante las mil y una crisis y conflictos, locales o generales, que sacuden el globo. En la aldea global, el interés de los ciudadanos puede manifestarse con igual intensidad por la política de aparcamientos de su ayuntamiento que por los destrozos causados por un desastre natural al otro lado del planeta. Nuestro acceso reciente al club de los países ricos y nuestra cercanía a los pobres nos convierte en poderoso foco de atracción de las migraciones, que vienen transformando radicalmente la composición de nuestras sociedades, planteando problemas de cohesión social y cultural que hasta hace poco desconocíamos. Fenómenos como el envejecimiento de nuestras poblaciones, la incorporación plena de la mujer al mundo laboral y la aparición de nuevos hábitos de trabajo, consumo y ocio, vienen modificando drásticamente las demandas y las necesidades de servicios que han de atender los ayuntamientos. La sensibilidad creciente acerca de la necesidad de proteger el medio ambiente y de promover un desarrollo sostenible que proporcione un mundo viable a las generaciones futuras, ponen también de manifiesto la necesidad de dotar a los ayuntamientos de instrumentos para intervenir en estas cuestiones. El impacto de las nuevas tecnologías de la información, la comunicación y el conocimiento (Libro Blanco, 2005: 39-40) 11 Seguimos a este respecto el análisis y la propuesta realizada por Brugué, Q. y Gomá R. (1998): “Gobiernos locales y políticas públicas”. Barcelona: Ariel, pp. 30-35.

75


cohesión social, y hacerlo superando la mera prestación de servicios, siendo generadores de

consensos y de complicidades sociales, y comprometiendo e implicando a sus ciudades y

pueblos en la definición y consecución de objetivos colectivos.

La asunción de nuevas demandas corre paralela a la incorporación de nuevas formas de

diagnosticarlas y gestionarlas por parte de las diputaciones. Al respecto, pueden ser ilustrativas

las siguientes palabras: “(...) En el periodo de gobierno que ahora se abre seguiremos trabajando

en este modelo de igualdad de oportunidades y capacidades, desde políticas activas de mejora

socioeconómica, bienestar social y conocimiento, continuando con nuestra importante apuesta

inversora en infraestructuras, especialmente carreteras. Nuestra Diputación debe ser concebida

como un sistema abierto que responde a las demandas del siglo XXI. Una organización que

trabaja como un todo y en la que primarán la capacidad de innovar, el trabajo en red y la

horizontalidad de las políticas. El desarrollo sostenible, la igualdad de oportunidades, el acceso a

la sociedad de la información y la colaboración estrecha con los ayuntamientos no son trabajo de

un área concreta, sino obligada referencia para todos nosotros”12.

Como ha venido ocurriendo en muchos municipios, creemos que en el caso de muchas

diputaciones provinciales la necesidad de desarrollar nuevas políticas o de articular procesos de

decisión diferentes ha dado lugar a que se hayan establecido fórmulas que requieren la

participación mixta de entidades y ciudadanos y en las que es fundamental la concertación con

los ayuntamientos. En concreto, han adquirido gran relevancia en nuestro país y existe gran

variedad y generalización de experiencias de desarrollo de Planes Estratégicos13 y de procesos de

las Agendas Locales 21.

12 A los efectos de este trabajo creemos que es de sumo interés la lectura del discurso

de investidura del Presidente de la Diputación Provincial de Jaén, por lo que tiene de programa de futuro pero, también, de repaso a las principales políticas y servicios desarrollados por esta Diputación en los últimos años. En particular, se mencionan como políticas prioritarias las siguientes: el desarrollo sostenible a través del proceso de Agenda 21 y con el objetivo de elaborar un Plan de Acción de Desarrollo sostenible para la provincia; la igualdad de oportunidades para los jóvenes y las mujeres, mediante medidas de acceso al empleo y de compatibilidad entre la vida familiar y laboral; la promoción turística de la provincia; el desarrollo económico mediante el aprovechamiento y promoción del principal recurso, el olivar y sus productos; las políticas de bienestar mediante la consolidación de la red de equipamientos sociales y las políticas para desarrollar en la provincia la sociedad de la información (extensión de la banda ancha a los municipios; telecentros, accesos públicos a internet). Todas estas políticas, se dice, tienen como guía la visión consensuada del Plan Estratégico Provincial. Vid. (http://www.dipujaen.com/subareas.asp?seccion=8&pagina=discursos.dip.) 13 Tanto la Diputación de Granada como la de Jaén han desarrollado Planes Estratégicos de carácter Provincial. En este sentido, la Diputación de Jaén empezó sus trabajos con bastante

76


3.1. Retos y nuevas propuestas: el Libro Blanco para la Reforma del

Gobierno Local y el anteproyecto de Ley de Gobiernos Locales

Como ya hemos mencionado, en los momentos actuales no se pone en entredicho la

existencia de niveles intermedios de gobierno entre los gobiernos municipales, los autonómicos y

estatales. Y ello, en gran medida, por la idiosincrasia de nuestros municipios, pues la mayor

parte de los mismos acoge a una población de menos de cinco mil habitantes, lo que unido al

gran número de municipios existentes en nuestro país determina la necesidad de que existan

otros niveles de gobierno con la principal función de contribuir al ejercicio de las competencias

propias de los municipios. Esto es a nuestro juicio un elemento fundamental a tener en cuenta

de cara a las necesarias transformaciones que deben operarse en la propia concepción de las

provincias y las diputaciones. Éstas, en el Estado de las Autonomías, justifican su existencia y

fundamentan las bases de su autonomía, constitucionalmente reconocida, en cuanto que son

una agrupación de municipios, lo que no se opone a la existencia de otras formas de agrupación

municipal14. Como señala el Libro Blanco en su introducción “Provincias y municipios,

ayuntamientos y diputaciones integran una misma comunidad política local. Comparten un

mismo interés político, entre diputación y ayuntamientos no media una relación jerárquica sino

una relación de paridad institucional. Esto no significa que interés provincial e interés municipal

converjan espontáneamente, es necesario ajustar ambas realidades en un proceso de

anterioridad al resto de provincias andaluzas, a inicios de 1999, mientras que, por ejemplo en Granada deberemos esperar hasta 2003. 14 No faltan en el debate actual las posiciones de los que quisieran incluir en la futura modificación del gobierno local la desaparición de las diputaciones y su sustitución por otros niveles intermedios, como las comarcas, mancomunidades y áreas metropolitanas. Prueba de ello son las palabras del Ministro de Administraciones públicas en su intervención ante la Comisión de entidades locales del Senado, celebrada recientemente: “Otro de los puntos controvertidos ha sido la atención que han recibido, en el borrador, las provincias en detrimento de otras formas de agrupación de municipios, ante lo que cabe hacer algunas observaciones. En primer lugar, que corresponde a los municipios y a las Comunidades Autónomas promover mancomunidades, áreas metropolitanas o comarcas, por lo que no resulta procedente su inclusión pormenorizada en una ley básica. En segundo lugar, que se ha planteado un modelo de diputación con pleno respeto a las competencias autonómicas previstas en los estatutos y en la Constitución, pues se trata de un gobierno instrumental con competencias funcionales y elección indirecta, lo que deja espacio para que una Comunidad Autónoma pueda crear otras formas de agrupación de municipios. Al igual que en relación a la autonomía local, tanto el legislador básico como el autonómico han de partir del hecho de que la autonomía provincial está garantizada en la Constitución, donde se configura la provincia como agrupación de municipios, por lo que el Libro Blanco ha de ser coherente con este mandato constitucional. (Véase: DS nº 155: Cortes Generales, Diario de Sesiones del Senado. Año 2005 VIII Legislatura. Comisiones. Núm. 155. Comisión de Entidades Locales, celebrada el lunes, 9 de mayo de 2005 (http://www.senado.es/legis8/comyponen/index.html).

77


concertación que intenta conciliar los conceptos de coordinación y cooperación” (Libro Blanco,

2005: 19).

En la presentación del Libro Blanco se recogen algunos de los principales elementos que

definen la posición de la Comisión respecto a las provincias y diputaciones en la futura reforma

del gobierno local. Así, en primer lugar establece el matiz diferencial entre los conceptos de

coordinación y cooperación. Haciéndose eco de lo ya establecido por el TC, señala la paridad

institucional y la voluntariedad –implícitas en la noción de cooperación- como principio básico en

la relación entre ayuntamientos y diputaciones. “La naturaleza de la provincia como agrupación

de municipios permite que la coordinación no derive de una posición de supremacía sino de la

visión de conjunto que proporciona el conocimiento de las diferentes políticas municipales. A

diferencia de una comunidad autónoma, una diputación no responde a una carencia o una

iniciativa municipal con una mera transferencia de recursos que, una vez concedida, se

desentiende de su evolución y destino final. La singularidad institucional de la diputación pasa,

precisamente, por la interacción constante diputación-ayuntamiento en todo el proceso de

ejecución y evaluación del proyecto” (Libro Blanco 2005: 19). En esta interacción, lo que la

diputación aporta es solvencia técnica, intercambio de información y economías de escala,

contribuyendo así a aumentar las interdependencias municipales, favoreciendo la conciencia de

un interés compartido y a la postre, fijando en el ámbito local un poder político que, de otra

forma, inevitablemente, saltaría a la comunidad autónoma15.

Esta concepción es la que permite ubicar correctamente a estas instituciones en el

Estado de las autonomías: ser un gobierno instrumental con competencias funcionales y

legitimación indirecta. El tipo ideal de diputación sería aquel en el que fomenta la

intermunicipalidad y establece relaciones de complementariedad con mancomunidades y

otras formas de asociacionismo municipal. Para alcanzar estos objetivos, se apuntan los

principales cambios de funcionamiento que han de acometerse por las diputaciones, entre

los que destaca que se garantice la participación efe tiva de los municipios en las políticas c 15 Aquí, los redactores del Libro Blanco acometen la cuestión de las relaciones interadministrativas en el Estado autonómico, refutando la posición que algunas autonomías mantienen frente a los gobiernos locales: “El deslizamiento de lo local a lo autonómico es permanente porque la escasa capacidad de buen número de municipios lleva fácilmente a invocar interés supramunicipal en la regulación de una materia. Hay que defender, sin embargo, que lo que excede de un municipio no es autonómico sino que, en muchas ocasiones, es supramunicipal. Quizás fuera conveniente reivindicar no tanto la supramunicipalidad como la intermunicipalidad, la facultad de los municipios para asociarse en la prestación de servicios o para dar impulso a un proyecto conjunto”. Libro Blanco, p. 20.

78


impulsadas por la diputación, proponiendo “abrir un Registro de Prioridades Municipales”. A

esto añade la necesidad de establecer cauces adecuados para la rendición de cuentas

exponiendo con transparencia las políticas de la diputación en cada municipio (Registro de

Actuaciones). En cuanto al personal de la diputación, se indica que es el mayor activo que la

diputación pone al servicio de los municipios y que ha de estar preparado para responder a la

nueva agenda local, abordando otros campos como los servicios personales o la promoción

económica. (:20)

s

Estas líneas de reforma están inspiradas en los principios de subsidiariedad y

proporcionalidad, como principios fundamentales del reparto de competencias en la Unión,

establecidos en La Carta Europea de Autonomía Local y en el Derecho de la Unión Europea. Dice

literalmente el Libro Blanco, entre las Propuestas: “cuando una materia afecta directa o

primordialmente al círculo de intereses municipales o puede ejercerse mejor desde la

proximidad, se debe atribuir al mundo local, principalmente el ayuntamiento, y cuando su

capacidad de gestión no lo permita o el servicio requiera una prestación a mayor escala a la

diputación provincial, porque así lo requiere el principio democrático combinado con el principio

de proximidad: los poderes locales gestionan y resuelven los problemas de índole local. Entre los

asuntos de interés municipal y los asuntos de interés autonómico hay asuntos intermunicipales

que no pueden ser desempeñados de forma aislada por los municipios (transporte público

comarcal, carreteras y caminos comarcales, planeamiento plurimunicipal, etc.) pero que

tampoco presentan un interés intrínseco autonómico, cuya competencia debería ser ejercida por

las diputaciones provinciale o a otros entes locales intermedios” (:43).

En función de estos planteamientos y a la vista de las insuficiencias del actual modelo

competencial en lo que se refiere al gobierno local, la Comisión analiza los criterios y principios

básicos que deben informar el sistema de competencias locales: la autonomía local, la

subsidiariedad, la proporcionalidad, la suficiencia financiera, las potestades públicas, la

naturaleza de las competencias y la descentralización en la sociedad global. Se trata, en

definitiva de que la legislación del régimen local asuma el carácter político de este nivel de

gobierno, lo que debe traducirse en la atribución a los municipios de competencias de

regulación, gobierno y liderazgo político, aparte de las tradicionales de mera gestión de servicios,

sustituyendo esta noción por la de “servicios de acceso universal” como ámbitos específicos de

intereses locales y por tanto, responsabilidad propia de los entes locales. Este criterio ha de

79


servir para la determinación de los sectores de actividad local o “ámbitos materiales para la

atribución de competencias a los municipios” que serían los siguientes: seguridad ciudadana;

circulación de vehículos y servicios de movilidad; protección civil y protección de incendios;

urbanismo y ordenación del territorio y espacios públicos; vivienda; medio ambiente; agua;

energía; telecomunicaciones y sociedad de la información; limpieza y residuos; salud pública;

cementerios y servicios funerarios; asistencia sanitaria; servicios para la integración y la cohesión

social; deportes y ocio; cultura; educación; ordenación y promoción de la actividad económica;

colaboración con la administración de justicia.

El Libro Blanco, por tanto, considera que la provincia como entidad local queda definida

claramente en el título III de la LRBRL. En pocos artículos se realiza un diseño escueto pero bien

perfilado de esta entidad que debe formar parte de la misma comunidad política local que los

municipios. En este sentido, se deben buscar fórmulas que permitan conseguir su correcto

acomodo en el Estado autonómico y el mayor desarrollo posible de sus funciones de apoyo a los

municipios. Por lo tanto, las diputaciones han de trabajar conjuntamente con los municipios,

asumiendo que su posición no es de superioridad jerárquica frente a aquéllos, sino que tanto

municipios como provincias integran una misma comunidad política local y para ello nada mejor

que hacerlo trabajando en red.

El Libro Blanco, como espacio de encuentro y participación para conseguir el consenso

en torno a los aspectos fundamentales que debe recoger una legislación en la materia, nos

permite ahondar en debates y controversias que después han sido plasmados, con mayor o

menor amplitud y detenimiento, en el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la

Administración Local. De ella, especialmente hay que destacar la exposición de motivos en la

que se establece la necesidad de alejarse de una concepción que “vincula la autonomía local a

la regulación de los intereses locales o al círculo de intereses locales, asumiendo plenamente

que en el Estado social y democrático de derecho no hay intereses estatales, autonómicos o

locales, sino intereses de la ciudadanía y que, por tanto, la articulación entre los diferentes

niveles de gobierno exige ponderar criterios de eficiencia económica y de participación política”.

Al mismo tiempo, considera que una de las cuestiones fundamentales para que el poder local

adquiera su mayor despliegue es regular las competencias municipales, y ello lo hace desde un

triple mecanismo “establecer una cláusula general de competencias a favor de los municipios,…

un listado de materias sobre las que se considera que los municipios ostentan competencias

junto a los servicios obligatorios municipales que se distribuyen en cuanto a su obligatoriedad

80


según la población… (y) en la enumeración de una serie de materias sobre las que los

municipios tendrán potestad normativa en el marco que como mínimo común fijen las normas

con rango de ley del Estado y de las Comunidades Autónomas”.

Por su parte, el artículo 1. 3 determina que el objeto de la Ley es, entre otros, la

provincia, la cual queda definida como “una entidad local territorial determinada por su

condición de agrupación de municipios, que garantiza la efectividad de las competencias y los

servicios municipales y la aplicación del principio de subsidiariedad”. Y el artículo 25 considera

como competencias provinciales, al margen de que se asegure la prestación integral y adecuada

en la totalidad del territorio de los servicios de competencia municipal…generando economías de

escala que propicien una mayor calidad, eficacia y eficiencia en dicha prestación, como tales:

“a) Asistencia y cooperación jurídica, económica, técnica, administrativa y de gestión a

los municipios, dirigida a garantizar el ejercicio íntegro de sus competencias y servicios.

b) Ejecución de obras y equipamientos y la prestación de servicios públicos de carácter

municipal, intermunicipal o de interés provincial o insular.

c) Apoyo a las políticas municipales de su territorio”

Por lo tanto, el refuerzo que recibe la provincia y su institución, la diputación es una de

las claves de reforma, al menos en la letra de la Ley, aumentando su poder y capacidad de

decisión y abogando de manera decidida por la descentralización de los servicios y por formas

de gestión públicas y privadas (artículo 75).

4. LAS ENTIDADES INTERMUNICIPALES.

La Carta Europea de Autonomía Local de 1985 y ratificada por España en enero de

1988, sostiene en su artículo 10, “El derecho de asociación de las Entidades locales… Las

Entidades locales tienen el derecho, en el ejercicio de sus competencias, de cooperar y, en el

ámbito de la Ley, asociarse con otras Entidades locales para la realización de tareas de interés

común”. En este mismo sentido, en el artículo 141.3 de la Constitución Española se habla de la

posibilidad de crear entidades supramuncipales y el libro Blanco para la Reforma del Gobierno

local en España establece la necesidad de reforma del actual marco jurídico que debe orientarse

a la potenciación de la cooperación intermunicipal. En este mismo sentido, el Anteproyecto de

81


Ley da solución y refuerza la intermunicipalidad, a partir de la diversidad de organismos

existente, que incluye a las provincias, las comarcas, las áreas metropolitanas, las

mancomunidades o los consorcios.

El Libro Blanco sostiene la necesidad de la existencia de formas voluntarias y libres de

asociaciones de municipios, que deben ser fomentadas por parte del Estado y de las CC. AA.16.

La base ha de ser el acuerdo entre el Estado y las CC. AA. para promover las mismas y el diseño

de las formas organizativas que más se adecuen a sus respectivos territorios, a través de la

participación en los tributos estatales y las subvenciones de carácter finalista. Por lo tanto,

parece claro el interés por la creación de instituciones intermunicipales como un aspecto

eminentemente positivo en dos aspectos: la mejora del marco financiero local, al permitir

superar la baja eficiencia que produce el inframunipalismo; y la potenciación de los gobiernos

locales y entes intermedios en la prestación de políticas de proximidad. Todo ello permite que las

competencias locales se presten de manera más adecuada sin que sean asumidas por los entes

superiores, ante la baja capacidad gestora de este ámbito. Junto a todo ello, no debemos olvidar

la existencia de nuevas figuras en el ámbito local, que países como Francia están impulsando

(Punto 2.57 del Libro Blanco). En este sentido, también podemos destacar nuevas formas de

asociacionismo municipal como el planteado en Cataluña por la Ley 21/2002, de 5 de julio, con

la figura de la comunidad de municipios; se trata de una forma especial de asociación entre

municipios destinada a gestionar y ejecutar tareas y funciones comunes, que puede tener

carácter temporal o indefinido, y que se caracteriza por carecer de personalidad jurídica propia y

no suponer, por lo tanto, la creación de ninguna administración pública nueva (Punto 2.58 Libro

Blanco).

El reconocimiento del derecho de asociación de municipios se plasma en el impulso a

dichos acuerdos por parte de las Comunidades Autónomas y el Estado con la creación y

promoción de las comarcas y áreas metropolitanas, por una parte, y, por otra, en el ámbito de la

autonomía local permite la existencia de mancomunidades o consorcios. En el primer caso,

dependiendo para su creación de desarrollos legislativos previos de gobiernos de rango superior,

16 Se considera que el Estado debería orientar su acción de fomento hacia la constitución de agrupaciones racionales de municipios, diseñadas de acuerdo entre éstos, las comunidades autónomas y las diputaciones provinciales, que abarquen un territorio coherente en términos geográficos y socioeconómicos y que asuman un mínimo común denominador competencial (urbanismo, medio ambiente, transporte, ....). Estos espacios coherentes pueden comprender las comarcas, las mancomunidades de interés comunitario, etc. Unos espacios que permitan el desarrollo desde abajo, de los servicios que precisan sus habitantes en un grado que pueda considerarse aceptable”.

82


pues tal y como establece el Anteproyecto de Ley del Gobierno Local, “debemos reconocer la

existencia de un ámbito legislativo autonómico, que permite a las Comunidades Autónomas

buscar formulas propias de intermunicipalidad, adaptadas a su realidad territorial” (Exposición

de Motivos).

Por último, nos gustaría destacar las referencias recogidas en el nuevo Estatuto andaluz,

en proceso de tramitación, sobre las agrupaciones de municipios. Su artículo 92 titulado

“Agrupación de municipios” dispone lo siguiente: “Una ley regulará las funciones de las áreas

metropolitanas, mancomunidades, consorcios y aquellas otras agrupaciones de municipios que

se es ablezcan, para lo cua se tend án en cuenta las diferentes características demográficas,

geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y capacidad de gestión de los distintos

entes locales”.

t l r

4.1. Comarcas y áreas metropolitanas

La Constitución española recoge en el artículo 152.3 la posibilidad de reconocer

agrupaciones de municipios diferentes a la provincia establecidos por los Estatutos de

Autonomía. Los términos elegidos permiten que se englobe en esta fórmula a instituciones

diferentes, aunque parece claro que el legislador permitía la existencia de las comarcas, sin

nombrarlas.

Y es que el objetivo de los gobiernos locales, como establece el Libro Blanco, es la

ordenación de su territorio y la prestación de servicios de calidad, pero esto, como se ha

reiterado a lo largo de este capítulo, no siempre es posible sin los entes intermedios locales y de

otras entidades locales que en función de los intereses y características de los diferentes

territorios puedan crear las CC. AA. (comarcas, áreas metropolitanas, etcétera).

Establecida, pues, constitucionalmente la posibilidad de una ordenación regional interior

de las Comunidades Autónomas, los diferentes Estatutos han contemplado distintas formas de

agrupamiento supramunicipal institucionalizado, aparte de las propias provincias. Las

Comunidades Autónomas, por tanto, en el uso de sus competencias han creado nuevos entes

intermunicipales: las áreas metropolitanas y comarcas. Abordaremos, en primer lugar, los

aspectos más relevantes en relación con las comarcas.

83


Diferentes expertos han considerado que las comarcas fueron el gran descubrimiento (o

"redescubrimiento") del nuevo régimen local español, concibiéndolas, en muchos casos, como

alternativa o, cuando menos, complementarias a las provincias: "(...) existe en todos los

Estatutos una nota común que confirma el difícil encaje de la provincia en el Estado de las

Autonomías: los Estatutos otorgan a la provincia una posición secundaria en el marco de su

organización local. ...Ello se manifiesta en el énfasis dado al municipio y en la previsión de la

existencia de comarcas y otras entidades supramunicipales e infraprovinciales" (García-Escudero

y Pendes, 1985, pp. 138-141).

A este respecto, se ha señalado la existencia de tres tipos de modelos estatutarios

teniendo en cuenta como criterio diferencial el grado de desarrollo alcanzado por las distintas

CC.AA. en el cumplimiento de la posibilidad abierta por la Constitución en cuanto a la ordenación

regional interior. Esto es, el grado de implantación efectiva de una nueva entidad local

supramunicipal estable y con autonomía y personalidad jurídica propia, como es "la comarca".

Desde esta perspectiva, podemos distinguir lo siguientes modelos:

a) Estatutos donde la ordenación territorial comarcal se define como obligatoria:

Cataluña, Galicia, Valencia, Asturias, La Rioja y Murcia.

b) Estatutos donde la ordenación territorial comarcal se hace potestativa: "(...) por Ley

de la C.A., (…ésta) podrá organizarse territorialmente en comarcas". Ésta es la fórmula utilizada

en los Estatutos de Andalucía, Aragón, País Vasco, precisando que siempre se realizará dentro

de la misma provincia, pero contemplada como una previsión general para todo el territorio.

Aparece también así en los Estatutos de Castilla-La Mancha, Cantabria, Castilla-León y

Extremadura, sin embargo en ellos la previsión no se hace general para todo el territorio, sino

más bien como algo que podrán hacer aisladamente y por iniciativa propia los municipios que

así lo deseen, si bien dentro de una previsión legislativa procedimental que se establecerá

legislativamente por la C.A.

c) Estatutos donde no se hace mención de "las comarcas", pero donde, en aparente

contradicción, se da por sentada una división supramunicipal e infraprovincial de hecho:

Navarra, Canarias y Baleares (Arroyo, 1996, p.491).

Sin embargo, el desarrollo de las previsiones estatutarias de cada C.A. en lo que se

refiere a la organización territorial interna, resultó, después de la aprobación de la Ley 12/1983,

de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, considerablemente homogéneo, pero con una

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tendencia contraria a la que se percibió en proceso estatutario: se produce, en general el

abandono de los proyectos comarcalizadores generalizados para todo el territorio de cada

Comunidad Autónoma. A esta reorientación contribuyen varios hechos políticos y jurídicos

acontecidos en torno a la primera legislatura socialista, tales como la estabilidad política

alcanzada mediante la mayoría absoluta parlamentaria del PSOE en Octubre de 1.982, el logro

del cierre definitivo del "mapa autonómico" (excepto Ceuta y Melilla) a finales de Febrero de

1.983, con los estatutos de Madrid, Extremadura y Castilla-León (no ajeno a esa nueva mayoría),

la sentencia sobre la LOAPA (Agosto de 1.983) y la consiguiente L.P.A. (14 Octubre 1.983).

En España, han sido seis las Comunidades Autónomas que desde la aprobación de sus

respectivos Estatutos de Autonomía han puesto en marcha iniciativas para la creación de

comarcas. Así, hay que referirse, cronológicamente a la Comunidad Autónoma de Asturias, que

aunque fue la primera C.A. en dictar una Ley por la que se regula el procedimiento de creación

de comarcas en el principado de Asturias (Ley 3/1986, de 15 de mayo), no ha llegado a

desarrollar sus previsiones, limitándose, por tanto, a regular aspectos generales del

procedimiento de creación, órganos de administración y posibles competencias que podrían

ejercer las comarcas.

La Comunidad Autónoma de Cataluña, sobre la base del artículo 5 de su Estatuto de

Autonomía, inicia la regulación de las comarcas con la Ley 6/1987, de 4 de abril, de la

organización comarcal de Cataluña y la Ley 22/1987, de 16 de diciembre, por la que se

establecen la división y la organización comarcales de Cataluña y sobre la elección de los

consejos comarcales. Más recientemente, la Ley 8/2003, de 5 de mayo, de tercera modificación

de la ley 6/1987, de 4 de abril, de la organización comarcal de Cataluña, ha introducido las

últimas modificaciones sobre este marco jurídico.

En esta Comunidad Autónoma es evidente la firme voluntad de institucionalizar a la

comarca como “pieza necesaria de la organización territorial de Cataluña, junto con el

municipio”17.

Existen 41 comarcas registradas, la mayoría de las cuales tiene participación directa en

otras iniciativas, especialmente en consorcios. Las competencias que ejercen estas iniciativas

son diversas y como norma general se ocupan de la ordenación del territorio y urbanismo. Todas

las provincias tienen un número parecido de iniciativas, aunque se producen grandes diferencias

poblacionales. Así, en la provincia de Barcelona se registra una media de 400.000 habitantes en

17 Véase el preámbulo de la Ley 6/1987, de 4 de abril.

85


los municipios de cada iniciativa, dato que contrasta con los 60.000 habitantes de las provincias

de Girona y Tarragona, o los 23.000 de Lleida.

En cuanto a la caracterización del ámbito territorial de las iniciativas, se ha puesto de

manifiesto que tiene unas pautas bien definidas, pues para las provincias de Barcelona y

Tarragona se considera el ámbito territorial como un área policéntrica de elevada densidad

urbana y rural. En la provincia de Lleida se define como áreas rurales bajo influencia urbana,

mientras que las comarcas de la provincia de Girona se catalogan como zonas rurales con

ciudades de pequeño y mediano tamaño (Rodríguez y otros, 2005, p. 182).

Cronológicamente, la tercera Comunidad Autónoma que llevó a cabo iniciativas de

comarcalización fue el País Vasco, a través de la Norma Foral 63/1989, de 20 de noviembre de

Cuadrillas. Se han constituido siete “cuadrillas” situadas todas ellas en la provincia de Álava, con

la excepción del municipio navarro de Arbizu. Corresponde a la Cuadrilla, como institución de

participación, consulta, promoción y gestión de intereses comarcales, las competencias y

potestades previstas en el artículo 28 de la Norma Foral 63/1989, de 20 de noviembre, de

Cuadrillas18. Se trata, en suma, de desarrollar funciones en materia de promoción de los recursos

turísticos, constituirse en órgano de participación y consulta y promover y gestionar servicios que

sean de interés común para todos sus miembros. De estos objetivos se deriva la realización de

informes sobre cualquier anteproyecto de Norma Foral que afecte a la cuadrilla. A partir de estos

objetivos generales y compartidos, cada iniciativa ha desarrollado actividades y proyectos en la

medida de sus posibilidades, destacando la «Cuadrilla de Laguardia-Rioja Alavesa», que cuenta

con un servicio de asesoría económica, jurídica y técnico-urbanística. Los territorios incluidos en

las comarcas son calificados como zonas rurales donde se han desarrollado pequeñas y

medianas ciudades.

La cuarta Comunidad Autónoma en este proceso fue la de Castilla-León, que en 1991

constituyó la única comarca existente hasta el momento. En efecto, la Ley 1/1991, de 14 de 18 En concreto, se recogen las siguientes competencias: a) La emisión de Informes en anteproyectos de Norma Foral redactados por la Diputación, que afecten específicamente al interés de la Cuadrilla. b) Informar sobre cualquier otro asunto de interés general para la Cuadrilla que sea sometido a su consideración por la Diputación Foral o las Juntas Generales de Álava. c) Proponer a la Diputación Foral de Álava, Planes y Programas de Actuación de interés específico de cada Cuadrilla que sean competencia de aquélla. d) Canalizar y ejercer en su caso, aquellas funciones asignadas a entes de carácter comarcal en el desarrollo y ejecución de políticas sectoriales de la Comunidad Económica Europea, del Estado, Comunidad Autónoma y Territorio Histórico. e) Promover y gestionar servicios de interés general de la Cuadrilla. f) Asumir competencias por delegación o transferencia de los Ayuntamientos, Diputación y otras instituciones de derecho público. g) Formular propuesta de obras del Plan Foral de Obras y Servicios de la Cuadrilla con carácter previo a la redacción por la Diputación Foral de referido Plan.

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marzo, crea y regula la comarca de El Bierzo, perteneciente a la provincia de León y lo hace en

virtud de una serie de valores y peculiaridades geográficas, históricas y culturales. Esta

circunstancia hace que la agrupación de sus 37 municipios tenga participación de alguna

manera en varios organismos, entre los que destaca la Comisión Territorial de Urbanismo o el

Consejo de Turismo de Castilla y León. Así mismo, tienen competencias en el grado marcado

por la legislación regional en una serie de materias, entre las que destacan ordenación del

territorio, urbanismo y sanidad19.

La Comunidad Autónoma de Aragón es la quinta C.A. que inicia su proceso de

comarcalización a partir de 1993, en virtud de la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de

Comarcalización de Aragón, en la que se define la naturaleza y fines de las comarcas20.

Posteriormente, por la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de delimitación comarcal de Aragón, se

establecen los límites comarcales para poder poner en marcha iniciativas de creación de

comarcas. Éstas suman un total de 32 iniciativas, las cuales abarcan 721 de los 731 municipios

de la comunidad21. Finalmente, se ha dictado la Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas

de Comarcalización, en la que se definen las funciones que pueden desempeñar las comarcas

aragonesas. Esto supone que las comarcas pueden tener competencias en 18 materias

diferentes, además de otras que en el futuro sean determinadas por ley. Entre estas 18 materias 19 Los artículos 4 y 5 de la LEY 1/1991 de 14 de marzo, por la que se crea y regula la Comarca de El Bierzo establecen lo siguiente: “Competencias de la Comarca” Art. 4º- La Comarca de El Bierzo ejercerá las competencias que le atribuyan las leyes reguladoras de los distintos sectores de acción pública sobre las siguientes materias: 1. Ordenación del territorio y Urbanismo. 2. Sanidad. 3. Servicios Sociales. 4. Cultura y Deporte. 5. Salubridad pública y medio ambiente. 6. Turismo y tradiciones populares. 7. Artesanía. 8. Agricultura, Ganadería y Montes. 9. Minería. 10. Ferias y mercados comarcales. 11. Energía y promoción industrial. Art. 5º- 1. La Comarca de El Bierzo podrá realizar las obras y prestar los servicios siguientes: a) Los de interés comarcal. b) Los complementarios de los municipales. c) Los de competencia municipal cuando su realización o prestación resulte imposible o muy difícil para el Municipio y razones de economía y eficacia así lo aconsejen. 2. En todo caso, los servicios que la Comarca de El Bierzo preste podrán alcanzar a todo su ámbito territorial o a una parte del mismo. 20 La LEY 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón establece las competencias propias de las comarcas, disponiendo lo siguiente: 1. La comarca ejercerá las competencias que le sean atribuidas por la ley de su creación y, entre otras, las siguientes: a) Ordenación del territorio y urbanismo. b) Protección del medio ambiente. c) Acción social. d) Cultura. e) Deportes. f) Promoción del turismo. g) Artesanía. h) Ferias y mercados comarcales. i) Protección de los consumidores y usuarios. j) Protección civil y prevención y extinción de incendios. k) Transportes. l) Patrimonio histórico-artístico. ll) Servicios de recogida y tratamiento de residuos sólidos. m) Aquellas otras que con posterioridad a la presente Ley o a las de su creación pudieran ser ejercidas en el futuro por las comarcas. 2. Igualmente, la comarca podrá ejercer la iniciativa pública para la realización de actividades económicas de interés comarcal. 21 Las comarcas inscritas en el registro de comarcas del Ministerio de Administraciones Públicas son 32. No obstante hay que señalar que en el anexo de la LEY 8/1996, de delimitación comarcal de Aragón figuran 33 comarcas.

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destaca la presencia de la ordenación del territorio y urbanismo, medio ambiente y gestión de los

transportes22.

La cantidad promediada para toda la región de población por cada iniciativa asciende a

algo más de 36.000 personas, cifra que no representa la realidad por los desequilibrios

existentes en la Comunidad, puesto que los valores para las tres provincias aragonesas son muy

dispersos. Esta dispersión se debe al peso demográfico de la provincia de Zaragoza (con casi

48.000 habitantes por iniciativa) frente al de Huesca y Teruel (18.000 y 12.000 habitantes

aproximadamente). Esta diferencia en el peso poblacional se confirma mediante la

caracterización regional del ámbito en el que se desarrolla la iniciativa, ya que las comarcas de

estas dos provincias vienen englobadas en áreas rurales de pequeñas y medianas ciudades,

mientras que las incluidas en la provincia de Zaragoza caracterizan el ámbito territorial como un

área de elevada densidad urbana (Rodríguez y otros, 2005, p. 181).

Finalmente, hemos de referirnos a la situación de la Comunidad Autónoma de Galicia. La

actividad desarrollada por la Junta de Galicia en el ámbito de la planificación comarcal se inició

en los años 90, a través del diseño y aplicación de un modelo experimental de desarrollo local,

denominado Plan de Desarrollo Comarcal, que tuvo su origen en el Acuerdo del Consejo de la

Junta de 19 de diciembre de 1990, en el cual se regulaban de una forma inicial los instrumentos

y procedimientos necesarios para articular dicho modelo y se designaban cuatro comarcas

piloto.

22 El Artículo 4 de la Ley 23/2001, dispone las siguientes competencias propias: 1. Las comarcas podrán ejercer competencias en su territorio, con el contenido y de la forma que se indica en este Título, en las siguientes materias: 1) Ordenación del territorio y urbanismo. 2) Transportes. 3) Protección del medio ambiente. 4) Servicios de recogida y tratamiento de residuos urbanos. 5) Sanidad y salubridad pública. 6) Acción social. 7) Agricultura, ganadería y montes. 8) Cultura. 9) Patrimonio cultural y tradiciones populares. 10) Deporte. 11) Juventud. 12) Promoción del turismo. 13) Artesanía. 14) Protección de los consumidores y usuarios. 15) Energía, promoción y gestión industrial. 16) Ferias y mercados comarcales. 17) Protección civil y prevención y extinción de incendios. 18) Enseñanza. 19) Aquellas otras que, con posterioridad a la presente Ley, pudieran ser ejercidas en el futuro por las comarcas, conforme a la legislación sectorial correspondiente. 2. Igualmente, la comarca podrá ejercer la iniciativa pública para la realización de actividades económicas de interés comarcal y participará, en su caso, en la elaboración de los programas de ordenación y promoción de recursos agrarios de montaña y en la gestión de obras de infraestructura y de servicios públicos básicos que en ellos se incluyan. 3. En todos los casos la atribución y ejercicio de las competencias que se regulan en esta Ley se entienden referidas al territorio de la comarca y a sus intereses propios, sin perjuicio de las competencias del Estado, de la Comunidad Autónoma de Aragón y, en particular, de las competencias de los municipios que resultan de su autonomía municipal garantizada constitucionalmente y reflejada en las prescripciones específicas de la legislación sectorial aplicable.

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La aplicación del Plan a estas primeras comarcas piloto permitió avanzar de forma

gradual en el diseño del modelo, de forma que se incrementaron las comarcas piloto hasta

veinte y se introdujeron diversas innovaciones, como el diseño de nuevos mecanismos y

procedimientos, los sistemas de participación ciudadana y social o la creación de las

fundaciones para el desarrollo de las comarcas.

Posteriormente, a través de la Ley 7/1996, de 10 de julio, desarrollo comarcal, se

reguló lo que hasta ese momento había sido considerado como un modelo experimental de

planificación e intervención en el territorio, mediante la generalización de una escala intermedia

de planificación, organización y gestión territorial23. El objetivo genérico que comparten las

comarcas en Galicia es la de potenciar el desarrollo económico de su ámbito territorial y la de

constituir un marco de referencia para la cooperación entre el sector público y el privado24.

Sin embargo, es preciso señalar que los fines perseguidos por este proceso de

comarcalización pretenden, en todo caso, la implantación de estrategias de coordinación y

planificación integrada, pero, y esto es muy significativo, sin multiplicar las estructuras

administrativas existentes. Es por ello, que en el Registro de Entidades Locales del Ministerio de 23 La consolidación del modelo se fue regulando por la siguiente legislación regional: Decreto 65/1997, de 20 de febrero, por el que se aprueba definitivamente el Mapa de Desarrollo Comarcal de Galicia; Decreto 335/1998, de 27 de noviembre, por el que se regulan las áreas funcionales; Decreto 340/1998, de 20 de noviembre, por el que se regulan las funciones y los órganos provinciales dependientes de la Secretaría General de Planificación y Desarrollo Comarcal; Resolución de 9 enero, de 2001, por la que se establece un Plan de Desarrollo Comarcal. 24 Los fines del desarrollo comarcal que persigue la Ley 7/1996, son los siguientes: 1.- La coordinación de las diferentes Administraciones implicadas para favorecer el desarrollo local, mediante un modelo de cooperación horizontal y vertical que permita una mayor y más eficiente asignación de los recursos. 2.- La configuración de las Comarcas como unidades supramunicipales, como el ámbito más adecuado para la coordinación e integración de la planificación socioeconómica y la planificación física, y para la protección del medio ambiente en un modelo de desarrollo integrado. 3.- La implantación de estrategias de coordinación y planificación integrada sin multiplicar las estructuras administrativas existentes. 4.- El fortalecimiento del papel de los Agentes socioeconómicos públicos y privados de la Comarca como factores dinamizadores del desarrollo. 5.- La aplicación de los principios y métodos del modelo de desarrollo local a todo el territorio, mediante una implantación gradual y participativa para diseñar proyectos estratégicos de desarrollo comarcal. 6.- La búsqueda de una solución para las situaciones críticas que se derivan de los procesos de despoblamiento demográfico, envejecimiento, descapitalización, infraequipamiento y subutilización de recursos. 7.- La definición de las especificidades productivas comarcales, que permitan establecer las ventajas comparativas dentro de una oferta de calidad. 8.- La reducción de los desequilibrios territoriales existentes. 9.- La contribución a la ordenación del territorio, a fin de hacer compatible la protección del medio —entendido como recurso y como calidad de vida— con el desarrollo comarcal.

89


Administraciones Públicas no se registra a la Comunidad Autónoma de Galicia como una de las

comunidades con comarcas establecidas y registradas25. Además, se prevé que las diputaciones

provinciales participen activamente en la elaboración y gestión de los Planes de Desarrollo

Comarcal, colaborando en el cumplimiento de sus objetivos a través de sus unidades técnicas

comarcales. Así mismo, se establece que los Planes de Desarrollo Comarcal tendrán carácter de

marco de referencia para la elaboración de los Planes Provinciales de Cooperación de Obras y

Servicios26.

Actualmente existen 53 comarcas en Galicia, cuyas características están en función de

las diferencias provinciales. Así, las provincias de Ourense, con 12 comarcas, y Lugo, con 13

comarcas, tienen un promedio de población afectada en torno a 25.000 personas. Por su parte,

A Coruña, con 18 comarcas, y Pontevedra, con 10 comarcas, tienen un valor medio de

población afectada que supera los 90.000 habitantes. Asimismo, Existe una correspondencia

clara entre la calificación del ámbito territorial de las iniciativas y las diferentes provincias

gallegas, puesto que las comarcas integradas en las provincias de A Coruña y Pontevedra se

sitúan en territorios catalogados como regiones policéntricas de elevada densidad urbana y rural.

Por otro lado, las iniciativas de las otras dos provincias, Lugo y Orense, se incluyen en ámbitos

considerados como zonas rurales con pequeñas y medianas ciudades (Rodríguez y otros, 2005,

182).

En síntesis, según se ha visto más arriba, actualmente existen en España cuatro CC. AA.

con comarcas establecidas, registradas y con órganos de gobierno y administración que suman

un total de 81 comarcas: Aragón -32-; Castilla-León -1-; Cataluña -41-; País Vasco -7-. Las

comarcas están definidas por leyes autonómicas, en las que se especifican los fines, funciones y

competencias de las mismas, así como su delimitación territorial. Hay un rasgo que comparten

las comarcas de Aragón, Cataluña y Castilla y León, como es el hecho de tener competencias en

materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Así se configura un ámbito territorial de mayor

extensión que el municipal para la gestión de estos aspectos tan importantes en el desarrollo de

cualquier territorio. De cualquier manera, las comarcas constituyen un ámbito territorial que

supone una escala intermedia entre la entidad municipal y la provincia, lo que permite abordar

aspectos relacionados con el desarrollo económico de una forma más integrada de lo que

permiten las actuaciones municipales de forma independiente. Además, es destacable el papel

que juegan en Galicia las comarcas y sus fundaciones comarcales, puesto que una de sus 25 Véase: http://www.dgal.map.es/cgi-bin/webapb/webdriver?MIval=comarcaut 26 Artículo 15 de la Ley 7/1996.

90


funciones es la de elaborar Planes de Desarrollo Comarcales, con una vigencia de cuatro años,

como documento estratégico para el desarrollo de la comarca. Actualmente, existen otras CC.AA.

–Madrid, Valencia, etcétera- que están poniendo en marcha iniciativas de Comarcalización a

efectos de planificación económica y territorial, pero, por el momento, sin previsiones de generar

estructuras de gobierno y administración.

Por lo que hace referencia a la Comunidad Autónoma de Andalucía hay que decir que,

como se ha señalado anteriormente, también su Estatuto de Autonomía contenía una previsión

“potestativa” de organización de su territorio en comarcas, dentro de los límites provinciales27.

Posteriormente, se aprueba la Ley 3/1983, de Organización Territorial de la Comunidad

Autónoma, en la que se mantiene la filosofía de la comarcalización, pero donde "(...) no resulta

fácil saber cuál es el objetivo concreto pretendido por el legislador, pese a la extensión de la

Exposición de Motivos, de casi mayor longitud que el resto de su parte dispositiva" (...) "su

importancia radica... en los principios de articulación de competencias regionales y provinciales,

inspirados manifiestamente en el proyecto de LOAPA y, por fin, en la Ley del Proceso

Autonómico" (García-Escudero y Pendés,1985,153).

El espíritu que parece impregnar el preámbulo de la Ley denota una cierta

intencionalidad de estructurar todo el territorio andaluz mediante comarcas, si bien "dentro de

cada provincia" como se recogiera ya en el Estatuto, así como que "...esta institucionalización no

debe ser un paso previo sino una meta a la que se llega tras la constatación de la necesidad de

la misma". Se excluye, pues, claramente, la formación a priori de un mapa comarcal de

Andalucía, pero se deja abierta la puerta para que se realicen actuaciones individualizadas, que

era la tónica dominante en el proceso posterior a la aprobación de los Estatutos de Autonomía28.

27 Artículo 5 de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía: “Por Ley del Parlamento Andaluz podrá regularse la creación de comarcas integradas por municipios limítrofes dentro de la misma provincia, atendiendo a sus características geográficas, económicas, sociales e históricas. Se requerirá en todo caso el acuerdo de los Ayuntamientos afectados y la aprobación del Consejo de Gobierno.

28 El preámbulo de la Ley recoge literalmente lo siguiente: “Con este tratamiento del tema comarcal se quiere atender a las dos ideas que deben prescindir la cuestión. Por una parte, la de que el reconocimiento de la agrupación municipal infraprovincial responda a un hecho real de homogeneidad del área. Por otra, la de la justificación de la institucionalización de este espacio de convivencia y actividad económica responda a la necesidad, en su caso, de dotarlo de una organización eficaz. Consecuentemente, entiende la Ley que esta institucionalización no debe ser un paso previo, sino la meta a la que se llega tras la constatación de la necesidad de la misma. Queda excluida, por lo tanto, la imposición de un determinado mapa comarcal; se opta por reconocer, caso por caso, la existencia de estos ámbitos supramunicipales haciéndose eco de la voluntad

91


En esta Ley se concibe a la comarca una agrupación de municipios limítrofes, con características

geográficas, económicas, sociales o históricas comunes y pertenecientes a una misma provincia.

Asimismo se determina que “para la delimitación de áreas comarcales, en su caso, se tendrá en

cuenta el criterio de que aquéllas coincidan con los espacios naturales donde acaece la

convivencia humana y se produce la actividad básica de los distintos agentes económicos”. Se

prevé la posibilidad de que la comarca tenga personalidad jurídica plena, cuando el

cumplimiento de sus fines así lo requiera. Y, finalmente, que para que se produzca la creación

de comarcas habrá de concurrir la voluntad y el acuerdo de los Ayuntamientos afectados y la

aprobación del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma (artículo 11 de la Ley 3/1983).

Poco después, en Noviembre de 1983, la propia Junta de Andalucía elabora una

Propuesta de Comarcalización (mapa comarcal de Andalucía), que somete a información

pública, lo que indica una voluntad de continuar el camino iniciado. El Consejero de Política

Territorial definía en el prólogo la comarcalización como "...el primer requerimiento de estudio en

relación al Proyecto de Ley de Organización Territorial de la Comunidad Autónoma". Pero el

resultado final de ese proceso fue la confección de un documento, el Sistema de Ciudades de

Andalucía, que solamente fija criterios para la ubicación de servicios de la propia Junta en el

marco de la red territorial urbana.

La Ley de junio de 1.983 lo único que hizo realmente fue dar rango de Ley al Decreto de

26 de Enero del mismo año por el que se desarrolla la organización de la Junta en las

Provincias, lo cual se complementaría más tarde con la Ley de Diputaciones de 1.987, que

determina las consabidas "cooperación" y "coordinación" provinciales.

Para terminar, hemos de decir que el actual Proyecto de Estatuto de Autonomía para

Andalucía, en su artículo 97, contempla también la posibilidad de crear comarcas mediante una

Ley del Parlamento de Andalucía. Esta Ley deberá establecer también las competencias de las

comarcas, que se configuran “como la agrupación voluntaria de municipios limítrofes con

características geográficas, económicas, sociales e históricas afines”. El requisito básico para su

social subyacente que en este sentido se exprese. Se evita, de esta forma, la actuación “per saltum” eligiéndose, como momento de institucionalización de entidad territorial de una determinada agrupación de municipios, aquél en el que dicho asociacionismo municipal se haya demostrado acertado.

92


creación es el acuerdo de los Ayuntamientos afectados y la aprobación del Consejo de

Gobierno29.

Por lo que se refiere a las áreas metropolitanas hemos de señalar que incluso el

concepto plantea una cierta problemática en cuanto a su delimitación. Como una primera

aproximación, podemos considerar que es una región urbana que engloba una ciudad central

que da nombre al área y una serie de ciudades satélites que pueden funcionar como ciudades

dormitorio, industriales, comerciales y de servicios, todo ello organizado de una manera

centralizada. El concepto como tal surgió a mediados de 1800 en Estados Unidos pero en

España no existe una puesta en común en torno al mismo. Probablemente, la más consistente

entre ellas es la que realiza el Ministerio de Fomento: “En dicha publicación se plantea en el

escalón superior de la jerarquía urbana un conjunto de Grandes Áreas Urbanas a partir del

umbral de población —al igual que EUROSTAT— de 50.000 habitantes. En total aparecen 68 de

tales grandes áreas urbanas, de las cuales sólo 31 son plurimunicipales, siendo estas últimas

calificadas por dicho estudio como las auténticas «aglomeraciones metropolitanas españolas»”

(Feria Toribio, 2004: 11).

Al margen de las cuestiones sobre el escaso consenso en torno al concepto mismo de

“área metropolitana”, la legislación se muestra muy parca en la normativa sobre las mismas,

quizás debido a la problemática acerca de su delimitación. Así, no existe en la Constitución una

mención específica a las Áreas Metropolitanas y solamente el Estatuto catalán hace una mención

tangencial en el artículo 9330. Sin embargo si están reconocidas en la LRBRL de 1985, que las

considera como entidad local territorial (artículo 3.2) y en el artículo 43, que otorga la capacidad

de creación, modificación y supresión de áreas metropolitanas a las CC. AA., previa audiencia de

la Administración del Estado y de los ayuntamientos y diputaciones afectados. En este sentido,

considera que “las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los municipios de

grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones

económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de

29 Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Texto Aprobado por las Cortes Generales y que será sometido a Referéndum (el Proyecto de Reforma fue aprobado por parte del pleno del Congreso 2 de noviembre y 20 de diciembre de 2006 por el Senado). El Referéndum está previsto para febrero de 2007.

30 Los demás entes locales supramunicipales se fundamentan en la voluntad de colaboración y asociación de los municipios y en el reconocimiento de las áreas metropolitanas. La creación, modificación y supresión, así como el establecimiento del régimen jurídico de estos entes, se regulan por una ley del Parlamento

93


determinados servicios y obras. La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los

órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los municipios

integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la

participación de todos los municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las

cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el

procedimiento para su ejecución”. Por lo tanto, el papel del órgano superior, es decir, de la CC.

AA. es claro en el impulso de las mismas. Resulta paradigmático, que pese al impulso de las

agrupaciones intermunicipales, ya destacado en líneas precedentes, en el Libro Blanco, apenas

se mencione como una propuesta “la constitución de la Conferencia de Ciudades en el seno de

la Conferencia sobre Política Local. En ella, junto a los representantes del Estado y de las

comunidades autónomas, se encontrarán los alcaldes de todos las grandes ciudades,

constituyendo el marco idóneo para abordar las políticas que específicamente afectan a nuestras

áreas urbanas y metropolitanas” (Libro Blanco, 2005: 98). Y, en el Anteproyecto de Ley del

Gobierno Local se las menciona únicamente en la exposición de motivos junto al resto de

organismos intermunicipales pero no aparece recogida en el articulado, salvo la referencia a que

en la creación de entidades locales por las comunidades autónomas, éstas deben respetar una

serie de principios como los de autonomía, representación de todos los municipios, eficacia y

economía y suficiencia financiera (artículo 6).

En todo este proceso, en Andalucía tampoco ha sido fácil la delimitación de áreas

metropolitanas. Aunque los expertos han identificado al menos nueve núcleos en los que viven

casi dos terceras parte de la población andaluza. Estos son los de Almería-El Ejido, Bahía de

Algeciras, Bahía de Cádiz-Jerez, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga-Marbella y Sevilla. La

variedad poblacional y complejidad estructural, entre unas y otras, son enormes (Feria Toribio,

2006). En este sentido, la Junta de Andalucía, en el marco de las áreas metropolitanas

andaluzas ha impulsado los Consorcios de Transporte Metropolitanos, en Sevilla, Málaga,

Granada y Bahía de Cádiz-Jerez, y las Oficinas de Transporte Metropolitano en Almería, Córdoba,

Huelva y Jaén (www.andaluciajunta.es/segundamodernización).

94


4.2. Los Consorcios y Mancomunidades

Tal y como se ha destacado en las líneas anteriores, en la actualidad se está

procediendo a un nuevo interés y empuje por las estructuras e instituciones intermunicipales.

Ello permitiría hacer frente a algunas de las consecuencias del inframunicipalismo para ejercer

competencias comunes y mejorar el servicio prestado a los ciudadanos desde todos los

municipios, incluidos los pequeños. En este ámbito, surgen entidades asociativas de carácter

voluntario que pueden constituir los municipios, como son los consorcios y las

mancomunidades. Estas entidades garantizan que las competencias delegadas a los municipios

más pequeños y, por tanto, con menor capacidad económica y de gestión, puedan efectivamente

prestarse.

Las mancomunidades aparecen recogidas en la Ley de Bases del Régimen Local, como

una asociación entre municipios para la ejecución en común de obras y servicios determinados

de su competencia, apareciendo recogidas en el artículo 3 como entidades locales. Con

posterioridad, se ahonda en esta estructura al establecer que tendrán personalidad y capacidad

jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos. Se regirán por lo establecido en sus

propios estatutos que serán los que regulen el ámbito territorial de la entidad, su objeto y

competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean

necesarios para su funcionamiento (artículo 44). Por su parte, el anteproyecto de Ley Básica del

gobierno y administración local muestra claramente la finalidad de las mancomunidades en el

artículo 4 con el siguiente tenor: “Mancomunidades de municipios para el ejercicio de sus

competencias. 1. Los municipios pueden mancomunarse para el ejercicio de alguna o algunas

de sus competencias. Las Leyes sólo podrán limitar este derecho para preservar la autonomía de

los otros entes locales con titucionalmente garantizados. 2. Las mancomunidades se regirán por

sus Estatutos, que serán aprobados por los plenos de todos los municipios mancomunados, y

habrán de regular su objeto, potestades y competencias, órganos de gobierno y recursos, plazo

de duración, así como cualesquiera otros extremos que sean necesarios para su funcionamiento.

La legislación de las Comunidades Autónomas determinará el procedimiento para la aprobación

de los Estatutos”.

s

95


De esta manera se configura como una entidad local de carácter intermunicipal formada

“inter pares”, es decir, entre iguales. En España en la actualidad están muy extendidas,

aproximadamente un 70 % de los municipios están integrados en mancomunidades (Libro

Blanco, 1.2), existiendo cerca de 1000, aunque un tercio de las mismas no realiza actividad

económico-financiera (Libro Blanco, 2.54).

Entre las características que han hecho proliferar a las mancomunidades debemos de

destacar su flexibilidad en los objetivos, adaptación a los municipios, formulación, etcétera. El

elevado número de mancomunidades también puede estar relacionado con la fragmentación

municipal (Font, J. y Parrado, S. 2000), pues un número muy elevado de municipios de escaso

tamaño de población y de superficie favorece la presencia de mancomunidades. Sin embargo,

diferentes autores consideran que hay otros elementos a tener en cuenta, y que ayudarían a

explicar la desigual distribución de las mancomunidades en el territorio español. En este sentido,

otras agrupaciones intermunicipales como los consorcios permiten la posibilidad de que las

diputaciones se integren como un socio más en ellas y esto las habría favorecido frente a las

mancomunidades. Ello crea ventajas, como hacer frente a los graves problemas de financiación

pero pueden suponer un freno o una tutela de la Diputación sobre la iniciativa de los

ayuntamientos (Riera Figueras, P. y otros, 2005). El caso más paradigmático puede ser el de la

provincia de Jaén donde la presencia de las mancomunidades es nula, lo cual además contrasta

con el resto de Andalucía31, que cuenta con 86 mancomunidades (Anteproyecto de Ley de

Gobiernos Locales). Los fines y objetivos perseguidos por las mancomunidades, como se ha

destacado anteriormente, son muy variados y están relacionados con la prestación de servicios

de competencia municipal. La prestación de servicios relacionados con los residuos, la limpieza

y el suministro de agua y con los servicios de promoción social son los más frecuentes (Font, J. y

Parrado, S., 2000).

31 En Granada, por ejemplo, se ha optado de manera preferente por las mancomunidades como las de Abastecimiento de Aguas Potables: del Río Dílar, de Peligros, Güevéjar y Pulianas. Y las de Municipios: de la Comarca Alhama de Granada, Comarca de Baza, de la Alpujarra Granadina, de la Comarca de Guadix, de la Comarca de Huéscar, de la Costa Tropical, del Valle de Lecrín, Juncaril (Albolote-Peligros), El Temple, de Güevejar, Pulianas, Calicasas y Nívar, Ribera Baja del Genil, Vega Baja de Granada, Intermunicipal Aldevi, Río Monachil

96


Por su parte, los consorcios son entidades de Derecho Público de carácter asociativo,

dotadas de personalidad jurídica independiente de la de sus miembros, patrimonio propio,

administración autónoma y tan amplia capacidad jurídica de derecho público y de derecho

privado como requiera la realización de sus fines. Sus objetivos son la articulación de la

cooperación económica, técnica y administrativa entre las administraciones consorciadas, a fin

de ejercer de forma conjunta y coordinada las competencias que les corresponden en el ámbito

territorial de los municipios integrados en el consorcio. Su aparición en la LBRL está desarrollada

en los siguientes artículos:

Artículo 57: “La cooperación económica, técnica y administrativa entre la

Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades

Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se

desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las

Leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios

administrativos que suscriban.”

Artículo 87: “Las entidades locales pueden constituir consorcios con otras

administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin

ánimo de lucro que persigan fines de interés público, concurrentes con los de las

administraciones públicas. Los consorcios podrán utilizarse para la gestión de los

servicios públicos locales…”

También aparecen en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, permitiendo su creación cuando ello sea

conveniente para la gestión (artículo 7).

Entre sus características más destacadas y que los distingue de las mancomunidades

está que al consorcio pueden pertenecer entidades locales de distinto rango, lo que ya ha sido

mencionado, y que en algunos casos los privilegia frente a otras formas de asociación municipal.

El Anteproyecto de Ley Básica del gobierno local recoge los consorcios de manera

similar a la LBRL en los artículos 42 y 78. Con carácter general, los objetivos de los consorcios

son la gestión de algunos servicios básicos como el tratamiento de residuos sólidos urbanos o el

abastecimiento de aguas y el desarrollo territorial. En Andalucía son comunes los consorcios

para el mantenimiento y mejora de los caminos, lo que es un objetivo propio de nuestra región.

Andalucía cuenta con 41 consorcios, siendo los mayoritarios los que tienen como objetivos la

97


gestión conjunta de residuos sólidos urbanos (10), el mantenimiento de la red de caminos (8),

abastecimiento de agua y la gestión de los recursos hídricos (7) (Rodríguez Gutiérrez y otros,

2005). La provincia de Jaén destaca porque es la única en la que los consorcios son de

mantenimiento de caminos32. En la provincia de Granada, se da otro tipo de consorcio típico de

las grandes urbes, la gestión del transporte, en el que podemos destacar la participación directa

de la Junta de Andalucía, y aquel en el que el consorcio se constituye en agencia de desarrollo

local y de promoción económica de carácter supramunicipal33. Con carácter general, “la mayoría

de entidades municipales integradas dentro de consorcios han sido definidas como áreas rur-

urbanas o rurales que tienen pequeñas y medianas ciudades, a excepción de las que están

integradas en los consorcios de transportes, las cuales se integran dentro de áreas policéntricas

con gran densidad urbana y rural” (Rodríguez Gutiérrez y otros, 2005: 187).

En resumen, los consorcios, son nuevas fórmulas que con su flexibilidad intentan ayudar

en la gestión de las políticas locales, permitiendo formar parte del mismo no sólo a los

municipios, si no también a las diputaciones provinciales y a otros actores sociales, como

entidades autónomas. Por lo tanto, se establecen como otro mecanismo de base intermunicipal

que permite la prestación de servicios de carácter local en municipios pequeños y de escasos

recursos, donde la gestión se haría dificultosamente.

Por último y en relación a las distintas formulas de asociación intermunicipal, la

proliferación de las mismas ha llevado a intentos de racionalización dentro del ámbito local como

el llevado a cabo por la Diputación Provincial de Granada que ha mandado elaborar un estudio

en este sentido.

5. Conclusiones

32 En la provincia de Jaén, nos encontramos con tres tipos de consorcios:

• De Aguas: La Loma, del Rumblar, El Condado, • De Caminos: Campiña Norte, de La Loma, Sierra Sur, Sierra Mágina, Sierra Morena,

Alto Guadalquivir, El Condado, Segura y Las Villas. • De Residuos Sólidos Urbanos: del Guadiel, del Guadalquivir, La Loma, del Condado,

Segura y Las Villas, de la Sierra de Cazorla, Jaén-Sierra Sur 33 En la provincia de Granada cuenta con el consorcio de transportes del Área Metropolitana y el Consorcio para el Desarrollo de los Montes Orientales es una entidad pública supramunicipal surgida en 1995 de la unión entre la Diputación Provincial de Granada y 16 municipios de la comarca granadina de los Montes Orientales y 2 entidades locales autónomas.

98


1. Actualmente, no se pone en entredicho la existencia de niveles intermedios de

gobierno entre los gobiernos municipales, los autonómicos y estatales. Y ello, en

gran medida, por la idiosincrasia de nuestros municipios, pues la mayor parte de los

mismos acogen a una población de menos de cinco mil habitantes, lo que unido al

gran número de municipios existentes en nuestro país -8.111 municipios en el año

2006- determina la necesidad de que existan otros niveles de gobierno con la

principal función de contribuir al ejercicio de las competencias propias de los

municipios. El momento actual es, por tanto, de transformación normativa a favor de

la pervivencia de las diputaciones pero también de impulso a nuevas y flexibles

formas de organización supramunicipal para hacer frente a algunos de los graves

problemas del mapa local español. La excesiva fragmentación en municipios con

escasa capacidad gestora ha conllevado que se observe como necesaria las

agrupaciones de municipios. No en vano ese es uno de los ejes fundamentales

sobre los que gira tanto el Libro Blanco como el Anteproyecto de Ley: el impulso y

apoyo a las asociaciones, a la provincia y a la intermunicipalidad. El Anteproyecto de

Ley de Gobierno Local da solución y refuerza la intermunicipalidad, a partir de la

diversidad de organismos existente, que incluye a las provincias, las comarcas, las

áreas metropolitanas, las mancomunidades o los consorcios. Por lo tanto, parece

claro el interés por la creación de instituciones intermunicipales como un aspecto

eminentemente positivo en dos aspectos, la mejora del marco financiero local, al

permitir superar la baja eficiencia que produce el inframunipalismo, y la potenciación

de los gobiernos locales y entes intermedios en la prestación de políticas de

proximidad.

2. En conexión con las competencias que ejercen los municipios, en la actualidad,

aparece como una cuestión destacada el cómo se ejercen, esto es, el tipo de

gestión. Frente a la gestión totalmente pública (a través de empresas municipales)

cada vez es más frecuente que dichos servicios sean prestados por organismos

autónomos o por empresas privadas mediante consorcios con la autoridad pública,

entrando a formar parte del quehacer diario los principios de eficiencia y economía

en la prestación de dichos servicios. Los mayores problemas a la hora de cumplir las

actuaciones se percibe de manera especialmente gravosa en los pequeños

municipios los cuales debido a sus escasos recursos materiales y presupuestarios

99


ven muy dificultada su acción y en numerosas ocasiones optan por agruparse con

otros. En este sentido, por ejemplo, es común, en algunas ocasiones, recurrir a la

agrupación para materias tan elementales como la recogida de basuras, y, en otras,

acudir a las diputaciones provinciales.

3. El papel jugado por las diputaciones no es homogéneo en todo el territorio nacional.

Igual que ocurre con los ayuntamientos, existen provincias y diputaciones fuertes y

otras débiles, en función del tamaño y distribución de la población, según las

competencias tanto propias como las delegadas, según su organización y sus

recursos y, sobre todo, en función del papel que les permiten ejercer sus respectivas

comunidades autónomas. Pero, más allá del marco competencial legalmente

establecido, podemos afirmar que la mayoría de las diputaciones, igual que los

ayuntamientos, ha venido ampliando por la vía de los hechos los servicios prestados

a los ciudadanos y /o a los propios ayuntamientos. No debe extrañar por tanto que,

a pesar de las tendencias centralistas manifestadas por las CC. AA., las

diputaciones, en su función de apoyo a los municipios, hayan estado al frente de la

prestación de servicios locales.

4. En el Estado de las autonomías el papel otorgado a las diputaciones es el de ser un

gobierno instrumental con competencias funcionales y legitimación indirecta. El tipo

ideal de diputación sería aquel en el que fomenta la intermunicipalidad y establece

relaciones de complementariedad con mancomunidades y otras formas de

asociacionismo municipal. Para ello, es fundamental que desde las diputaciones se

garantice la participación efectiva de los municipios en las políticas impulsadas por

la diputación. Estas líneas de reforma están inspiradas en los principios de

subsidiariedad y proporcionalidad, como principios fundamentales del reparto de

competencias en la Unión, establecidos en La Carta Europea de Autonomía Local y

en el Derecho de la Unión Europea. En esta línea, el Anteproyecto de Ley da

solución y refuerza la intermunicipalidad, a partir de la diversidad de organismos

existente, que incluye a las provincias, las comarcas, las áreas metropolitanas, las

mancomunidades o los consorcios.

5. El reconocimiento del derecho de asociación de municipios se plasma en el impulso

a dichos acuerdos por parte de las Comunidades Autónomas y el Estado con la

creación y promoción de las comarcas y áreas metropolitanas, por una parte, y, por

100


otra, en el ámbito de la autonomía local permite la existencia de mancomunidades o

consorcios.

6. Actualmente existen en España cuatro CC. AA. con comarcas establecidas,

registradas y con órganos de gobierno y administración que suman un total de 81

comarcas: Aragón -32-; Castilla-León -1-; Cataluña -41-; País Vasco -7-. Las

comarcas están definidas por leyes autonómicas, en las que se especifican los fines,

funciones y competencias de las mismas, así como su delimitación territorial. Hay

un rasgo que comparten las comarcas de Aragón, Cataluña y Castilla y León, como

es el hecho de tener competencias en materia de Ordenación del Territorio y

Urbanismo. De cualquier manera, las comarcas constituyen un ámbito territorial que

supone una escala intermedia entre la entidad municipal y la provincia, lo que

permite abordar aspectos relacionados con el desarrollo económico de una forma

más integrada de lo que permiten las actuaciones municipales de forma

independiente. Además, es destacable el papel que juegan en Galicia las comarcas y

sus fundaciones comarcales, puesto que una de sus funciones es la de elaborar

Planes de Desarrollo Comarcales, con una vigencia de cuatro años, como

documento estratégico para el desarrollo de la comarca.

7. Resulta paradigmático, que pese al impulso de las agrupaciones intermunicipales, ya

destacado en líneas precedente, en el Libro Blanco, apenas se mencione como una

propuesta “la constitución de la Conferencia de Ciudades en el seno de la

Conferencia sobre Política Local. Y, en el anteproyecto de Ley del gobierno local se

las menciona únicamente en la exposición de motivos junto al resto de organismos

intermunicipales pero no aparece recogida en el articulado, salvo la referencia a que

en la creación de entidades locales por las comunidades autónomas, éstas deben

respetar una serie de principios como los de autonomía, representación de todos los

municipios, eficacia y economía y suficiencia financiera (artículo 6).

8. Las mancomunidades se configuran como una entidad local de carácter

intermunicipal formada “inter pares”, para la ejecución en común de obras y

servicios determinados que son competencia de los municipios. En España en la

actualidad están muy extendidas, aproximadamente un 70 % de los municipios están

integrados en mancomunidades, existiendo cerca de 1000, aunque un tercio de las

mismas no realiza actividad económico-financiera. Entre las características que han

101


hecho proliferar a las mancomunidades debemos de destacar su flexibilidad en los

objetivos, adaptación a los municipios, etcétera. El elevado número de

mancomunidades también puede estar relacionado con la fragmentación municipal.

9. Los consorcios, son nuevas fórmulas que con su flexibilidad intentan ayudar en la

gestión de las políticas locales, permitiendo formar parte del mismo no sólo a los

municipios, si no también a las diputaciones provinciales y a otros actores sociales,

como entidades autónomas. Por lo tanto, se establecen como otro mecanismo de

base intermunicipal que permite la prestación de servicios de carácter local en

municipios pequeños y de escasos recursos, donde la gestión se haría

dificultosamente.

10. Tal y como se ha puesto de manifiesto, en ocasiones factores e intereses diferentes

a los de mejora de la gestión han marcado la existencia de agrupaciones

municipales. Uno de los casos más destacados ha sido el de la provincia de Jaén

donde no existen mancomunidades y ello por un interés de la Diputación Provincial

en el fomento de los consorcios, agrupación que sí admite la existencia de entes

intermedios y de actores no gubernamentales.

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PERCEPCIÓN CIUDADANA DE LA PROVINCIA Y LA DIPUTACIÓN DE GRANADA

Inmaculada Szmolka Vida

Profesora Contratada Doctora en el Dpto. Ciencia Política y de la Administración Investigadora del Centro de Análisis y Documentación Política y Electoral de Andalucía


1. Introducción

Este estudio pretende analizar la percepción de los ciudadanos de la provincia y de la

Diputación de Granada. Para ello se han utilizado los datos de la encuesta denominada

“Granabarómetro”, que cada año realiza el Centro de Análisis y Documentación Política y

Electoral de Andalucía (CADPEA) de la Universidad de Granada, gracias a un convenio de

colaboración entre la Diputación de Granada y la institución universitaria. El sondeo de opinión

se llevó a cabo en octubre de 2005 con una muestra de 600 individuos en la que han

diferenciado tres estratos de población: Granada capital, área metropolitana y el resto de la

provincia.

Concretamente, el presente trabajo analiza los siguientes aspectos relacionados con la

realidad sociopolítica de Granada: (1) valoración de la situación económica y política de la

provincia, en relación con la de otros ámbitos territoriales y la propia personal de los ciudadanos;

(2) percepción de los principales problemas de la provincia, tanto de carácter general como los

que afectan de manera individual a los ciudadanos; (3) apreciación de los retos más importantes

que se le plantean a la provincia de Granada en los próximos años; (4) interés e información

sobre la política local; (5) incidencia de la pertenencia de España a la UE en el ámbito local y

grado de información de los ciudadanos sobre las políticas comunitarias; (6) conocimiento y

valoración de la Diputación de Granada y su gestión; y, (7) conocimiento y valoración de los

dirigentes provinciales de los principales partidos políticos.

En el análisis de todos estos temas se tendrá en cuenta las tres áreas geográficas que se

reflejaban en la encuesta de opinión: Granada-capital, área metropolitana y el resto de la

provincia. Asimismo, cuando sea de especial interés, se examinarán los datos según distintas

variables sociodemográficas (sexo, edad, nivel educativo) y políticas (ideología, simpatía por

106


partidos políticos).

2. Valoración de la situación económica y política de la provincia de Granada

2.1. Situación económica

La mayor parte de los granadinos valoran positivamente la situación económica de la

provincia. Así, un 39.5% considera que ésta es buena o muy buena, mientras que un 29.3%

piensa que es regular y un 22.5% mala o muy mala. No obstante, comparativamente, los

granadinos evalúan mejor la economía del municipio en el que residen, la de la Comunidad

Autónoma andaluza y la de España. Sin embargo, como podemos ver en la siguiente tabla, el

hecho de que la coyuntura económica de la provincia no sea juzgada más favorablemente se

debe principalmente a un porcentaje mayor de respuestas en la categorías “No sabe/No

contesta” y no a un mayor número de valoraciones negativas.

¿Cómo calificaría Vd. la situación económica de...?

2,5 ,8 ,8 2,0

44,0 33,5 38,7 44,7

28,5 31,0 29,3 26,0

15,8 15,7 18,7 13,8

5,8 3,3 3,8 4,3

3,3 15,7 8,7 9,2

100,0 100,0 100,0 100,0

Muy buena

Buena

Regular

Mala

Muy mala

Ns/Nc

Total

Municipio Provincia Andalucía España

Hay que señalar que la mejor percepción de la situación económica de la provincia de

Granada la tienen los ciudadanos que habitan en el Área metropolitana. Así, las valoraciones

positivas suponen un 40.2% en esta zona, el 26% en Granada y el 35.1% en el resto de la

provincia. Por otro lado, las evaluaciones negativas representan, respectivamente, el 15.6%, el

26% y el 17.4% mientras que las neutras son del 30.4%, el 35.6% y el 29% en cada estrato

provincial.

107


Situación económica de su provincia * Hábitat

1,2 1,0

26,0 39,1 34,1

35,6 30,4 29,0

22,6 10,6 15,0

3,4 5,0 2,4

12,3 13,7 18,4

146 161 293

Muy buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy mala

Ns/Nc

Total

GranadaÁrea

metropolitanaResto deProvincia

En el “Granabarómetro” también se incluyó una pregunta sobre la percepción de la

situación personal de los ciudadanos. Los granadinos se muestran muy satisfechos de su

coyuntura personal. Concretamente, la distribución de frecuencias fue la siguiente: un 7.7%

contestó que las cosas le habían ido “muy bien” en el último año; un 61.2%, “bien”; un 21.8%,

“regular”; un 5.8%, mal; y, un 3.5%, “muy mal”. En relación con la valoración de la economía de

la provincia, observamos que los ciudadanos que mejor autopercepción tienen de su situación

personal, tienden a apreciar más favorablemente la situación económica provincial. Por el

contrario, las personas que peor califican su status personal, evalúan peor la economía de la

provincia o no saben o no contestan a esta pregunta. No obstante, las pruebas estadísticas no

muestran una relación fuerte entre ambas variables. Así, el coeficiente de correlación de

Spearman muestra un valor sólo de 0.182 y el estadístico Tau-b de Kendall empleado para

variables ordinales es de 0.162.

Situación económica de la provincia, por evaluación de la situación personal

Situación económica de su Provincia Situación personal Muy buena Buena Regular

(NO LEER) Mala Muy mala Ns/Nc Total

1 19 15 4 7 46 2,2% 41,3% 32,6% 8,7% 15,2% 100,0%

4 135 120 50 9 49 367 1,1% 36,8% 32,7% 13,6% 2,5% 13,4% 100,0%

32 41 27 8 23 131 24,4% 31,3% 20,6% 6,1% 17,6% 100,0%

108


12 8 6 1 8 35 34,3% 22,9% 17,1% 2,9% 22,9% 100,0% 3 2 7 2 7 21 14,3% 9,5% 33,3% 9,5% 33,3% 100,0%

5 201 186 94 20 94 600 ,8% 33,5% 31,0% 15,7% 3,3% 15,7% 100,0%

2.2. Situación política

Por lo que se refiere a la percepción de la situación política de la provincia de Granada,

como sucedía en el caso de la economía, predominan las evaluaciones favorables. No obstante,

la evaluación de la coyuntura política no es tan positiva, como en el caso de la económica,

debido al alto porcentaje de entrevistados que no contestan o no saben qué responder a esta

pregunta.

Valoración de la situación política y económica

0,7

27,3

24,2

14,5

2,3

31

0,8

33,531

15,7

3,3

15,7

0

5

10

15

20

25

30

35

Situación política Situación económica

Muy buena

Buena

Regular

Mala

Muy mala

NS/NC

Como en el caso anterior, la encuesta hace referencia a la situación política en relación

con distintos ámbitos territoriales. El que mejor valoración recibe es el municipio, con un 37.2%

de valoraciones favorables. Le sigue de cerca la Comunidad Autónoma andaluza (36.3%) y

España (34%) y, por último, a gran distancia, la provincia de Granada (28%). A pesar de ello, los

109


porcentajes de apreciaciones negativas de la coyuntura política de la provincia son las bajas de

los cuatro ámbitos (16.8%). Ello se debe, como ya hemos señalado, al desconocimiento

generalizado de los ciudadanos de la política provincial (31%).

¿Cómo calificaría Vd. la situación política de...?

3,0 ,7 1,5 1,3

34,2 27,3 34,8 32,7

22,2 24,2 25,0 28,3

20,5 14,5 21,3 18,2

10,0 2,3 5,0 8,3

10,2 31,0 12,3 11,2

100,0 100,0 100,0 100,0

Muy Buena

Buena

Regular

Mala

Muy Mala

NS/NC

Total

Municipio Provincia Andalucía España

Por otro lado, observamos que los ciudadanos del Área Metropolitana poseen una mejor

percepción de la coyuntura política de la provincia y son quienes arrojan un menor porcentaje en

la categoría “No sabe/No contesta”. Como podemos ver en la siguiente tabla, las percepciones

positivas representan un 32.9% en el Área Metropolitana; un 24.7% en la capital; y, un 26.9% en

el resto de la provincia. Por otro lado, las respuestas negativas constituyen el 16.8%, el 22.6% y

el 14% en cada una de estas zonas geográficas.

Situación política de su provincia * Hábitat

,6 1,0

24,7 32,3 25,9

23,3 25,5 23,9

17,8 14,3 13,0

4,8 2,5 1,0

29,5 24,8 35,2

146 161 293

Muy Buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy Mala

NS/NC

Total

GranadaÁrea


110


3. Percepción de los principales problemas de la provincia y de los ciudadanos

3.1. Problemas de la provincia de Granada

El empleo es el principal problema para los granadinos. De hecho, cuando a los

ciudadanos se les pide que citen los tres problemas más cruciales de la provincia de Granada, el

empleo es la respuesta más citada en primer y en segundo lugar, ocupando la tercera posición

como tercera respuesta.

Las comunicaciones, infraestructuras y aparcamientos son el segundo tema más

conflictivo de la provincia de Granada. Este problema es citado por uno de cada cuatro

ciudadanos en sus tres respuestas: en segundo lugar, como primera respuesta; en tercer lugar,

como segunda respuesta; y, en cuarto lugar, como tercera respuesta.

Asimismo, la vivienda es otro de los aspectos que más preocupan a los ciudadanos de la

provincia de Granada. Para el 6.7% de los granadinos, la vivienda es el principal problema con el

que se enfrenta la provincia de Granada; para el 10%, el segundo; y, para el 9.7%, el tercero. Es,

además, el problema más citado en tercer lugar.

Otro problema importante para uno de cada cinco granadinos es el desarrollo económico

de la provincia. Sorprende que los cuatro problemas más citados sean de carácter económico

cuando la visión que se tiene de la economía provincial es mayoritariamente buena.

Por otro lado, otros aspectos preocupantes para los granadinos son, en este orden: la

inmigración, el tráfico, la seguridad ciudadana, la sanidad, la agricultura, la protección del medio

ambiente, el fenómeno del botellón, el sistema educativo, la limpieza de las calles, las obras

públicas, la falta de subvenciones para la provincia, el transporte público, la política social, la

cultura y el ocio, el urbanismo y el patrimonio histórico y las instalaciones deportivas.

111


¿Podría indicarnos cuáles son para Vd. los tres principalesproblemas de la provincia de Granada?

54,8

26,5

26,3

20,0

18,8

18,7

18,7

14,3

8,5

6,7

6,7

6,7

5,2

5,0

4,5

4,2

3,7

2,2

1,3

,7

23,5

23,2

600

Empleo

Comunicaciones, infraestructuras y aparcamientos

Vivienda

Desarrollo económico de la provincia

Inmigración

Tráfico

Seguridad ciudadana

Sanidad

Agricultura

Protección del medio ambiente

Botellón

Sistema educativo

Limpieza

Obras públicas

Falta de subvenciones

Transporte público

Política Social

Cultura y ocio

Urbanismo y patrimonio histórico

Instalaciones deportivas

Otros, ¿Cuál?

NS/NC

Total

Tabla de respuesta múltiple

112


SEGUNDO PROBLEMA DE LA PROVINCIA DE GRANADA

14,7

10,0

9,2

8,2

7,3

7,2

6,3

4,5

3,7

2,5

2,3

2,3

2,3

2,2

1,7

1,3

1,3

,5

,2

,2

7,3

4,8

600

Empleo

Vivienda



Inmigración

Seguridad ciudadana

Tráfico

Sanidad

Botellón

Agricultura


Obras públicas

Sistema educativo

Limpieza


Transporte público

Política Social


Cultura y ocio


Otros, ¿Cuál?

NS/NC

Total

113


TERCER PROBLEMA DE LA PROVINCIA DE GRANADA

9,7

7,7

7,3

7,2

7,0

6,3

5,8

4,3

3,5

3,2

2,0

2,0

2,0

1,8

1,7

1,5

1,3

1,2

,3

,3

7,8

16,0

600

Vivienda


Empleo


Seguridad ciudadana

Sanidad

Inmigración

Tráfico

Sistema educativo


Limpieza

Transporte público


Agricultura

Botellón

Política Social

Cultura y ocio

Obras públicas



Otros, ¿Cuál?

NS/NC

Total

Teniendo en cuenta los tres ámbitos territoriales de la provincia de Granada que

diferenciaba la encuesta, observamos que el empleo es el principal problema para todos ellos,

principalmente en los municipios más alejados de la capital. No obstante, sí existen diferencias

en cuanto a la percepción del resto de los problemas de la provincia. Así, en sus tres respuestas,

los ciudadanos de Granada-capital señalaron como otros problemas importantes: las

comunicaciones, infraestructuras y aparcamientos (35.6%); el tráfico (24.6%); la seguridad

ciudadana (20.5%) y la vivienda (19.2%). Por otro lado, en el Área Metropolitana, tras el empleo,

se situaban como principales problemas de la provincia de Granada: las comunicaciones,

infraestructuras y aparcamientos, como en el caso de la capital pero en menor medida (26.7%);

con igual porcentaje, el tráfico (26.7%); la vivienda (26.1%); y, el desarrollo económico de la

provincia (21.7%). Por último, en el resto de municipios de la provincia, los temas más

destacados, además del empleo, son la vivienda (30%); las comunicaciones, infraestructuras y

114


aparcamientos (21.8%); el desarrollo económico provincial (20.1%); y, la inmigración, aspecto

que se incluía entre los cinco principales problemas en el resto de municipios de la provincia de

Granada (19.1%).

Principales problemas de la provincia * Hábitat

45,2 56,5 58,7

35,6 26,7 21,8

19,2 26,1 30,0

17,8 21,7 20,1

18,5 18,6 19,1

24,7 26,7 11,3

20,5 18,6 17,7

13,0 13,7 15,4

2,7 5,6 13,0

6,2 6,2 7,2

4,1 9,3 6,5

7,5 5,6 6,8

6,8 2,5 5,8

3,4 9,9 3,1

4,1 3,7 5,1

4,1 5,0 3,8

3,4 2,5 4,4

1,4 2,5 2,4

3,4 ,6 ,7

1,4 ,7

30,8 23,6 19,8

26,0 14,3 26,6

146 161 293

Empleo

Comunicaciones, infraestructuras yaparcamientos

Vivienda


Inmigración

Tráfico

Seguridad ciudadana

Sanidad

Agricultura


Botellón

Sistema educativo

Limpieza

Obras públicas


Transporte público

Política Social

Cultura y ocio



Otros, ¿Cuál?

NS/NC

Total

GranadaÁrea


3.2. Problema de los ciudadanos

Cuando se les pregunta a los ciudadanos por los tres problemas que más les afectan

personalmente, sorprende que la mayoría de ellos contesta que ninguno. De quienes citan

alguno o algunos, el empleo es de nuevo la mayor preocupación para los granadinos.

Por otro lado, otros temas que afectan a los ciudadanos son las infraestructuras (17.7%),

la inseguridad ciudadana (16.2%), la vivienda (16.2%) y otros problemas de índole económica

(15%). De este modo, comprobamos que los problemas de carácter social o global son los que

más preocupan a los granadinos, mientras que otros más personales tienen menor incidencia

115


como la salud (13%) o la situación personal (6%).

¿Podría decirnos cuáles son los tres principales problemas que aVd. le afectan más personalmente?

34,2

30,2

17,7

16,2

16,2

15,0

13,0

11,7

10,0

8,7

8,5

7,0

7,0

6,8

6,7

6,0

5,7

4,0

3,7

3,5

3,5

3,3

2,2

1,7

1,7

1,3

17,5

36,5

,8

600

Ninguno

El paro

Las infraestructuras

La inseguridad ciudadana

La vivienda

Los problemas de índole económica

Los problemas de salud

el funcionamiento de los servicios públicos

La inmigración

La educación

Los problemas relacionados con la juventud

Las pensiones

Los problemas de índole social

Los problemas medioambientales

Los problemas de la agricultura, ganadería y pesca

Las preocupaciones y situaciones personales

Las drogas

La violencia contra la mujer

Los problemas relacionados con la calidad del empleo

La crisis de valores

El gobierno, los políticos y los partidos

La clase política, los partidos políticos

El racismo

La corrupción y el fraude

La administración de justicia

Los problemas relacionados con la mujer

Otros

Ns

Nc

Total


116


PRIMER PROBLEMA PERSONAL

19,2

8,5

7,8

6,2

6,0

6,0

4,8

4,2

3,5

3,0

3,0

2,8

2,5

2,2

2,0

1,5

1,3

1,0

1,0

,8

,7

,5

,5

,3

,3

,3

6,2

3,8

600

El paro




La vivienda

Ninguno



Las pensiones

La inmigración


La educación








Las drogas



El racismo




Otros

Ns

Total

117


SEGUNDO PROBLEMA PERSONAL

11,8

7,7

6,3

6,3

5,3

4,7

4,5

3,8

3,7

3,5

3,2

2,8

2,7

2,5

2,2

2,2

1,8

1,5

1,5

1,3

1,2

1,0

1,0

,8

,5

,5

4,7

10,8

,2

600

Ninguno

El paro

La vivienda






La educación

La inmigración





Las pensiones


Las drogas




El racismo






Otros

Ns

Nc

Total

118


TERCER PROBLEMA PERSONAL

16,3

4,7

3,8

3,8

3,8

3,7

3,5

3,3

3,0

3,0

2,7

2,3

2,2

2,2

1,5

1,5

1,3

1,3

1,3

1,2

1,0

1,0

,8

,5

,5

,5

6,7

21,8

,7

600

Ninguno


La vivienda




La inmigración

El paro

Las drogas




La educación




Las pensiones








El racismo


Otros

Ns

Nc

Total

En relación con el hábitat de procedencia de los encuestados, se observan algunos datos

interesantes. Si bien el empleo es el problema que más preocupa personalmente a los

ciudadanos, su incidencia es mayor en el caso del Área Metropolitana, entre 8 y 9 puntos más

que en el resto de la provincia. Por otro lado, la segunda preocupación para los habitantes de la

capital es la inseguridad ciudadana, aspecto que aparecía como hemos señalado en cuarto lugar

de los problemas de la provincia para los granadinos. Si bien este tema es importante en otras

partes de la provincia, sólo constituye el cuarto problema para los ciudadanos del Área

Metropolitana y el sexto en el resto de la provincia.

119


Principales problemas que le afectan personálmente* Hábitat

27,4 36,0 28,3

9,6 8,7 2,0

23,3 14,3 13,7

21,2 21,1 14,0

10,3 10,6 15,7

13,7 19,9 15,4

13,0 17,4 14,7

6,2 1,9 3,4

1,4 2,5 11,6

1,4 1,2 2,0

7,5 6,2 7,2

4,8 3,1 2,7

1,4 2,5 1,4

10,3 4,3 6,8

2,1 2,5 2,0

9,6 11,2 9,6

3,4 8,7 1,7

8,2 10,6 7,5

5,5 3,7 2,4

8,9 8,1 8,9

4,1 5,6 8,9

3,4 3,1 3,8

9,6 10,6 13,3

2,1 1,2 1,0

6,2 5,6 6,1

21,9 21,7 13,0

21,9 29,8 42,7

41,8 27,3 38,9

,6 1,4

146 161 293

El paro

Las drogas




La vivienda





Las pensiones




El racismo

La inmigración




La educación






Otros

Ninguno

Ns

Nc

Total

GranadaÁrea


Por otra parte, en la encuesta se interroga a los ciudadanos por las instituciones que

ellos consideraban que debían resolver cada uno de los problemas citados. La Diputación fue la

institución a la que menos se responsabiliza de los temas de preocupación ciudadana, aunque

no por ello se deja de señalar como responsable. Así, un 45.7% de los granadinos le imputa la

solución de esos problemas. No obstante, a quien más apuntan los ciudadanos es al Gobierno

de la Nación, seguido de la Junta de Andalucía y, en tercer lugar, los Ayuntamientos.

120


57,7

45,7

61,265,8

6,80,5

0

10

20

30

40

50

60

70

AyuntamientoDiputaciónProvincial

Junta deAndalucía

Gobierno dela Nación

Ns Nc

INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS

Si tenemos en cuenta la procedencia municipal de los encuestados, advertimos que no

existen apenas diferencias en cuanto a la imputación a la Diputación de Granada de la

responsabilidad de la resolución de todos estos problemas. Así, en la capital, el 47.3%

responsabiliza de ello al órgano de poder provincial mientras que los porcentajes son sólo dos

puntos menos en el Área Metropolitana y el resto de la provincia.

¿A quién o a quénes corresponde la solución de estosproblemas? * Hábitat

66,4 55,9 54,3

47,3 45,3 45,1

63,7 62,7 59,0

65,1 66,5 65,9

6,2 5,0 8,2

1,0

146 161 293

Ayuntamiento

Diputación provincial

Junta de Andalucía

Gobierno de la Nación

Ns

Nc

Total

GranadaÁrea


121


4. Retos más importantes para la provincia de Granada

En el “Granabarómetro” encontramos varias preguntas que hacen referencia a los retos

que, en el futuro próximo, se le presentan a la provincia de Granada y algunos temas relevantes,

concretamente, la formación de mancomunidades de municipios y la conservación de la Vega

granadina.

4.1. Prioridades en infraestructuras en la provincia de Granada

Cuando a los ciudadanos se les pregunta por los principales retos que se le plantean a la

provincia de Granada en el ámbito de las infraestructuras, los granadinos señalan principalmente

la llegada del AVE (65.2%) y la finalización de la autovía Bailén-Motril (64.2%). Asimismo, estas

reivindicaciones aparecen como las dos contestaciones más numerosas cuando se citan como

primer, segundo y tercer desafío.

No obstante, otras infraestructuras son tema de interés para los granadinos. Así, la

autovía Nerja-Adra fue señalada por el 31% de los ciudadanos entre los tres desafíos de la

provincia; la carretera Granada-Córdoba-Badajoz, por el 29.2%; y, la construcción del ferrocarril a

la costa de Granada, por el 23.2%.

PRIMER RETO DE LA PROVINCIA DE GRANADA

37,0

30,2

6,2

5,0

3,5

9,3

8,8

600

Término de la autovía BailénMotril

Llegada del AVE a la provincia

Cierre de la autovía de la costa (Nerja - Adra)

Autovía Granada - Córdoba - Badajoz

Ferrocarril de la costa

Otro

Ns

Total

122


SEGUNDO RETO DE LA PROVINCIA DE GRANADA

20,5

20,5

14,2

9,3

7,0

10,2

17,5

,8

600






Otro

Ns

Nc

Total

TERCER RETO DE LA PROVINCIA DE GRANADA

14,8

14,5

12,5

10,7

6,7

9,3

29,3

2,2

600






Otro

Ns

Nc

Total

Si tenemos en cuenta los municipios de procedencia de los encuestados, podemos

observar que las prioridades son semejantes en las tres zonas representadas en la muestra: la

capital, el Área Metropolitana y el resto de la provincia. No obstante, pueden señalarse algunas

singularidades. En general, los ciudadanos del Área Metropolitana son más conscientes de las

necesidades en infraestructuras de la provincia de Granada, tendiendo a contestar más a esta

pregunta y de forma más completa, señalando los tres desafíos por los que se interrogaba a los

ciudadanos. Así, la frecuencia de los siguientes retos es mayor que en relación con las otras

áreas geográficas: el término de las autovías Bailén-Motril y Granada-Córdoba-Badajoz, la llegada

del AVE a la provincia y, en menor medida, el ferrocarril de la costa.

123


4.2. La formación de mancomunidades de municipios

Por otra parte, la encuesta también pregunta por un tema de interés público como es la

formación de mancomunidades de municipios u otras entidades supranacionales para prestar un

mejor servicio a los ciudadanos. En este sentido, existe un consenso amplio en la provincia de

Granada: nueve de cada diez granadinos se muestran a favor de la asociación de municipios.

Hay que señalar que, en la actualidad, existen veintiséis mancomunidades de municipios en la

provincia de Granada creados con la finalidad de llevar a cabo distintos objetivos.

21,7

68

4,50,8

4,70,3

0

10

20

30

40

50

60

70

Muy afavor

A favor Encontra

Muy encontra

Ns Nc

OPINIÓN DE LA ASOCIACIÓN DE SU MUNICIPIO CON OTROS

Es en el Área Metropolitana donde el acuerdo es mayor sobre el tema. El 29.8% de los

ciudadanos que habitan en esta zona se muestran “muy a favor” a la unión de municipios y, un

64.6%, “bastante a favor”. Esto supone que el 94.4% de sus habitantes muestren su

predisposición a la constitución de mancomunidades. En el resto de la provincia el grado de

acuerdo es menor: alrededor del 88%, es decir, 6.5 puntos menos.

124


¿Estaría Vd. muy a favor, a favor, en contra o muy en contra de que sumunicipio se asociara con otros municipios de su área para la ejecución

en común de obras y servicios que beneficien al conjunto de laslocalidades? * Hábitat

22,6 29,8 16,7

65,1 64,6 71,3

2,7 1,9 6,8

2,1 ,7

7,5 3,1 4,1

,6 ,3

146 161 293

Muy a favor

A favor

En contra

Muy en contra

NS

NC

Total

GranadaÁrea


4.3. La conservación de la Vega granadina

Otro tema de preocupación y debate, especialmente en el Área Metropolitana de

Granada, es el de la Vega. Respecto a ello, el CADPEA preguntó a los ciudadanos por su opinión

acerca del uso que se debía dar a la Vega, debían expresar su conformidad con una de estas

tres ideas: se debe recuperar el uso tradicional de la Vega; la conservación de la Vega debe ser

respetuosa con las necesidades de crecimiento de los municipios que la componen; y, la Vega

debe supeditarse al desarrollo del área metropolitana, aunque eso implique su parcial

desaparición.

Las respuestas a esta cuestión señalan una división de pareceres entre los granadinos.

Así, casi la mitad de los ciudadanos de la provincia de Granada es partidario de hacer

compatible el crecimiento urbanístico y la conservación de la Vega (49.3%), mientras que un

39.5% considera que lo prioritario era garantizar la utilización tradicional de la Vega, es decir, el

uso agrícola. En cambio, la opción que da prioridad al desarrollo de los municipios de la Vega sin

ningún tipo de limitaciones sólo fue escogida por un 4.7% de los granadinos.

125


39,5

49,3

4,7 6,3

0,2

0

10

20

30

40

50

OPINIÓN RESPECTO AL USO DE LA VEGA

La recuperación del uso tradicional de la Vega

La conservación de la Vega ha de ser compatible con las necesidades de expansión de losmunicipios que la componenLa Vega está supeditada al desarrollo del área metropolitana, incluso con la propiadesaparición del espacio de vegaNs

Nc

Es significativo el hecho de que no existen diferencias acusadas en el tema de la Vega en

relación con la zona en la que se habite. De esta forma, la opinión que expresa la necesidad de

recuperar el uso tradicional de la Vega únicamente es, en el Área Metropolitana, superior en 3

puntos, respecto a la capital y de 4 puntos, respecto al resto de la provincia. De forma

consecuente, el porcentaje en la respuesta que muestra la compatibilidad entre el desarrollo de

los municipios y la conservación de la Vega es ligeramente menor en el cinturón metropolitano.

126


Como Vd. sabrá, en los últimos meses ha habido en la ciudad distintasposiciones respecto al uso y conservación de la Vega de Granada. A este

respecto, ¿con cuál de las siguientes afirmaciones está Vd. más de acuerdo? *Hábitat

39,0 42,2 38,2

53,4 50,9 46,4

4,1 3,7 5,5

3,4 3,1 9,6

,3

146 161 293

La recuperación del uso tradicional de laVega

La conservación de la Vega ha de sercompatible con las necesidades deexpansión de los municipios que lacomponen

La Vega está supeditada al desarrollo delárea metropolitana

Ns

Nc

Total

GranadaÁrea


5. Interés e información sobre la política local

Uno de los resultados más significativos de esta encuesta es el escaso interés e

información que disponen los ciudadanos respecto a los temas locales. Esto es algo que

podemos comprobar a través de cuestiones específicas en relación con estos aspectos pero

también a través del alto número de encuestados que deciden escoger como respuesta la

categoría “No sabe/No contesta” en muchas de las preguntas del cuestionario.

5.1. Interés por la política local

Como característica general podemos señalar el desinterés que existe por los asuntos

públicos locales entre los ciudadanos granadinos. No obstante, este desinterés hay que

enmarcarlo dentro de un rasgo general de la cultura política española como es la desafección

política. La política ocupa un lugar secundario dentro de las preocupaciones vitales de los

españoles, que se interesan por su realidad mediata mientras que la política es percibida como

algo lejano y ajeno a sus intereses (véase entre otros: Montero y Torcal: 1990; Morán y

Benedicto, 1995: 55; Frías, 2001: 118). Si bien esta falta de implicación personal en la política

se encuentra en consonancia con lo que sucede en otras democracias occidentales, en nuestro

país manifiesta una tendencia significativamente más acusada (Morán y Benedicto, 1995: 55).

Tras la instauración de la democracia en España se pensó que estas actitudes políticas se

127


debían a la proximidad temporal con el régimen franquista y al desencanto provocado por la

ineficacia de los gobiernos de la UCD (Montero y Torcal: 1990, 63). Sin embargo, el desinterés y

la apatía política se han perpetuado en la cultura política de los españoles34.

En el caso concreto de la provincia de Granada, como podemos ver en la siguiente tabla,

el porcentaje de ciudadanos desinteresados (70%) supera al de interesados (29.8%) en el ámbito

de la política local. Se da la circunstancia, además, que los temas locales son los que menor

interés despiertan entre la población granadina. Esto constituye una tónica discordante con

respecto a lo que sucede en el conjunto de la ciudadanía ya que es precisamente este ámbito

por el que más se preocupan los españoles.

8,3

21,5

35,3

34,7

7,3

25,8

35,0

31,7

9,3

29,0

32,0

29,3

7,8

23,8

34,7

32,8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Local Andaluza Española Internacional

GRADO DE INTERÉS POR LA POLÍTICA

Mucho Bastante Poco Nada

Por lo que respecta a los distintos niveles geográficos, hay que señalar que la política

local es seguida ligeramente más en la capital de la provincia de Granada, aunque el interés es

34 Se pueden dar dos explicaciones complementarias y no excluyentes del bajo interés por la política de los españoles. En primer lugar, podría deberse al éxito de la transición y consolidación democrática: a la aceptación del sistema democrático y a su relativa eficacia, a la superación de los tradicionales cleveages existentes en la sociedad española, a la alternancia gubernamental sin traumas y a la plena incorporación de nuestro país en la escena internacional. Por otro lado, otra explicación posible sería la ineficacia de las elites políticas para implicar a la ciudadanía en la política tras el largo paréntesis de la dictadura (Montero y Torcal, 1990: 63).

128


sólo 2.5 puntos más alto que en el Área Metropolitana. En cambio, el interés por las cuestiones

políticas provinciales es significativamente más bajo en el resto de la provincia, donde sólo el

27.3% de los ciudadanos dicen interesarse por ellas.

129


Grado de interés por la política local * Hábitat

7,5 7,5 9,2

26,0 23,6 18,1

37,0 41,0 31,4

29,5 28,0 41,0

,3

146 161 293

Mucho

Bastante

Poco

Nada

Nc

Total

GranadaÁrea


Grado de interés por la política andaluza * Hábitat

7,5 8,1 6,8

28,1 29,2 22,9

37,0 36,6 33,1

27,4 26,1 36,9

,3

146 161 293

Mucho

Bastante

Poco

Nada

Nc

Total

GranadaÁrea


Grado de interés por la política española * Hábitat

11,6 11,2 7,2

37,7 30,4 23,9

24,0 34,8 34,5

26,0 23,6 34,1

,7 ,3

146 161 293

Mucho

Bastante

Poco

Nada

Nc

Total

GranadaÁrea


Grado de interés por la política internacional * Hábitat

12,3 8,1 5,5

30,8 26,7 18,8

28,8 36,6 36,5

26,0 28,0 38,9

2,1 ,6 ,3

146 161 293

Mucho

Bastante

Poco

Nada

Nc

Total

GranadaÁrea


130


5.2. Información sobre la política provincial

Los amigos y vecinos constituyen la principal fuente de información sobre las decisiones

que se toman en el ámbito provincial (58.2%). Cerca de ellos se sitúan los medios de

comunicación local (43.3%) y, a más distancia, la familia (24.5%). Por el contrario, los cauces

institucionales y políticos suponen un instrumento de información menor, ya que sólo un 3.8% se

tiene conocimiento de las decisiones políticas provinciales a través de los miembros de la

corporación local, el 2.3% por la asistencia a los plenos y el 2.5% por medio de partidos u otras

asociaciones.

¿A través de qué medio/s se informa Vd. de lasdecisiones que se toman en política provincial?

58,2

43,3

24,5

3,8

2,5

2,3

1,8

5,5

600

Amigos/vecinos

Medios de comunicación locales

Familia

Por miembros de la corporación local

Partidos políticos y otras asociaciones

Por asistencia a los plenos municipales

Otros medios de comunicación locales

Nc

Total


Los medios de comunicación tienen especial incidencia en la capital (67.8%), mientras

que ésta es menor en el Área Metropolitana (44.1%) y, sobre todo, en el resto de la provincia

(30.7%). Por el contrario, fuera de la ciudad de Granada, los ciudadanos se informan

preferentemente a través de los amigos o vecinos (62.1 en el Área metropolitana, 66.2% en el

resto de la provincia). En Granada-capital, éstos constituyen sólo la segunda fuente de

conocimiento de las políticas provinciales. La familia es el tercer instrumento de información en

el conjunto de la provincia: la familia representa un medio de comunicación de la política

provincial para uno de cada cuatro granadinos tanto de la capital como del Área metropolitana y

el resto de la provincia.

131


¿A través de qué medios se informa de las decisiones que se toman a nivel provincial? * Hábitat

25,3 24,2 24,2

37,7 62,1 66,2

,7 3,1 3,1

,7 3,1 5,8

1,4 2,5 2,7

67,8 44,1 30,7

,7 4,3 1,0

4,1 2,5 7,8

146 161 293

Familia Amigos/vecinos Partidos políticos y otras asociaciones Por miembros de la corporación local Por asistencia a los plenos municipales Medios de comunicación locales Otros medios de comunicación locales (Especificar)

Nc

Área Resto deProvincia metropolitanaGranada

Total

132


Dada la importancia que cobran los medios de comunicación como fuente de

información sobre la política local, a continuación se presenta una serie de gráficos sobre la

frecuencia de consumo de noticias políticas, de carácter general, a través de la radio, prensa,

televisión así como Internet. Como podemos observar en ellos, los granadinos se informan

preferentemente a través de la televisión mientras que la radio, la prensa e Internet son recursos

de información más minoritarios. Por lo que a la prensa se refiere, el órgano periodístico

preferido por los ciudadanos de la provincia de Granada que la leen es el diario “Ideal” (80.1%),

caracterizado por la cobertura que realiza de temas locales. A gran distancia, le siguen otros

periódicos de carácter nacional y los otros dos diarios locales, “Granada Hoy” (14.5%) y “La

Opinión” (7.5%).

SEGUMIENTO DE LA INFORMACIÓN POLÍTICA A TRAVÉS DE LOS PERIÓDICOS

22,7

5,8

7,3

19,5

44,3

Todos o casi todos los días Cuatro o cinco días por semanaSólo los fines de semana De vez en cuandoNunca o casi nunca

133


SEGUMIENTO DE LA INFORMACIÓN POLÍTICA A TRAVÉS DE LA RADIO

24,0

10,061,2

0,2

4,3

Todos o casi todos los días Cuatro o cinco días por semanaSólo los fines de semana De vez en cuandoNunca o casi nunca

SEGUMIENTO DE LA INFORMACIÓN POLÍTICA A TRAVÉS DE LA TELEVISIÓN

70,0

10,29,7

1,2

8,5

Todos o cas i todos los días Cuatro o cinco días por sem anaSólo los fines de sem ana De vez en cuandoNunca o cas i nunca

134


80,1

20,214,5 12,3

7,5 6,9 6,3 2,7 5,7

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Ideal El País GranadaHoy

ElMundo

LaOpinión

A BC 20minutos

LaRaz ón

Otros

SEGUIM IENTO DE LA INF ORM ACIÓN POLÍTICA A TRAVÉS DE PRENSA

38,1

30,3

23,4

13,9 13,4

3,50,9

5,6

0

10

20

30

40

RadioGranada/SER

Onda CeroCanal SurRadio

RadioNacional de

España

COPE Emisoraslocales

Punto Radio Otras

SEGUIMIENTO DE LA INFORMACIÓN POLÍTICA A TRAVÉS DE RADIO

135


54,0

41,2 41,036,2

5,2 3,9 2,8 1,50,9 2,9

0

10

20

30

40

50

60

SEGUIMIENTO DE LA INFORMACIÓN POLÍTICA A TRAVÉS DE TELEV ISIÓN

TVE-1 Antena3 Canal Sur 1 Tele 5

La 2 C anal Plus Localia/Alhambra C anal 21/La Opinión

Canal Sur 2 Otras

FRECUENCIA DE CONEXIÓN A INTERNET

20,3

13,0

3,70,8

61,7

Todos o cas i todos los días Cuatro o cinco días por sem anaSólo los fines de sem ana De vez en cuandoNunca o cas i nunca

6. Incidencia de la Unión Europea en la provincia de Granada

136


Los ciudadanos no se muestran muy informados de los programas, ayudas o

subvenciones de la UE en la provincia de Granada. El mayor conocimiento se produce en la

capital, aunque no dejan de ser mayoría quienes no tienen constancia de algún programa de

desarrollo de la provincia subvencionado por la organización supranacional. El desconocimiento

mayor se produce en el área metropolitana, donde sólo uno de cada cuatro individuos dice

conocer una política comunitaria europea en relación con la provincia de Granada.

¿Recuerda Vd. algún programa, ayuda osubvención de la UE que se haya aplicado o que

se esté aplicando en su municipio? * Hábitat

42,5 25,5 30,4

43,2 57,8 52,2

14,4 16,8 17,4

146 161 293

Sí

No

Ns/Nc

Total

GranadaÁrea


6. Conocimiento y valoración de la Diputación de Granada

6.1. Conocimiento

La gran parte de los granadinos desconocen aspectos importantes de la Diputación de

Granada. De este modo, sólo un 21.5% sabe el nombre del Presidente de la Diputación de

Granada, aunque cuando se les pregunta a éstos de quién se trata, sólo un 60.5% de ellos ofrece

el nombre de Antonio Martínez Caler. Es en Granada capital donde se produce el porcentaje más

alto de conocimiento, aunque sólo llega a un tercio de los encuestados. Por otro lado, la

respuesta válida representa en el Área Metropolitana una quinta parte y en resto de la provincia

algo más de una sexta parte, a pesar de la procedencia del Presidente de un municipio de esta

área geográfica (Caniles).

¿Conoce Vd. al actual Presidente de laDiputación de Granada? * Hábitat

33,6 19,9 16,4

66,4 80,1 83,6

146 161 293

Sí

No

Total

GranadaÁrea


137


Por lo que se refiere al partido de pertenencia del Presidente de la Diputación, del 21.5%

de los encuestados que afirmaban conocerlo, el 84.5% de ellos acertaban a señalar su partido de

pertenencia, el PSOE.

PARTIDO POLÍTICO AL QUE PERTENECE EL PRESIDENTE DE DIPUTACIÓN

3,9

84,5

0,810,9

PP PSOE Independiente NS/NC

El mayor índice de conocimiento del partido de pertenencia del Presidente de la

Diputación procede de los ciudadanos del Área Metropolitana, en donde el 93.8% de quienes

afirmaban conocer quién ocupaba la Presidencia de la provincia acertaban en esta cuestión. En

cambio, en la capital de la provincia y en el resto de municipios, el grado de información

desciende alrededor del 80%.

¿Podría decirme a qué partido político pertenece elPresidente de la Diputación? * Hábitat

8,2 2,1

81,6 93,8 81,3

2,0

8,2 6,3 16,7

49 32 48

PP

PSOE

Independiente

NS/NC

Total

GranadaÁrea


138


6.2. Valoración de la labor de la Diputación de Granada

A los ciudadanos que señalaron que conocían el nombre del Presidente de la Diputación

de Granada, se les preguntó por la valoración que podían hacer de su actividad, utilizando para

ello una escala de 0 a 10, donde 0 representa la mínima puntuación y 10 la máxima. La

calificación que recibió el Presidente de la Diputación fue positiva, de 6.03 puntos (desviación

típica de 1.97 puntos). No obstante, tenemos que señalar que, dado el gran desconocimiento de

quien ocupa la máxima posición al frente del gobierno provincial, el número de encuestados que

valoraron el papel del Presidente fue muy bajo, sólo 91 entrevistados.

Por lo que se refiere a los servicios prestados por la Diputación de Granada, la

evaluación realizada por los ciudadanos también es mayoritariamente buena. La recogida de

residuos sólidos es el servicio mejor valorado, seguida del consorcio de bomberos, el ámbito de

la cultura y el deporte y la promoción turística de los municipios de la provincia. Otras

actividades desarrolladas por la Diputación no despiertan tanta aprobación, si bien también

predominan las valoraciones positivas, son los casos de la asistencia social, las actividades del

patronato provincial, la teleasistencia o las obras municipales de infraestructura. Por el contrario,

otras áreas de la competencia del órgano provincial suspenden a los ojos de los ciudadanos

granadinos como la red secundaria de carreteras y, sobre todo, la promoción de viviendas

sociales.

Valoración de servicios gestionados por Diputación de Granada

1,0 3,8 5,5 4,3 1,7

19,0 46,8 37,5 50,0 39,2

19,0 15,3 6,7 17,8 11,7

30,8 9,5 6,0 11,3 8,7

14,2 5,8 2,3 3,7 2,5

15,8 18,7 42,0 12,8 36,2

,2 ,2

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Muy buena

Buena

Regular

Mala

Muy mala

No sabe

No contesta

Total

Vivienda socia(VISOGSA)Asistencia sociaTeleasistencia

Cultura ydeporte

Patronatoprovincial

En relación con la valoración de los servicios prestados por la Diputación cabría destacar

139


algunas notas diferenciales teniendo en cuenta el hábitat de procedencia de los encuestados.

Los granadinos que residen en la capital valoran en menor medida, que el resto de

ciudadanos de la provincia, las actuaciones de la Diputación sobre la red secundaria de

carreteras. De hecho, la mayoría de ellos valoran como “mala” la gestión de servicios en este

ámbito, lo que supone alrededor de un 10% más de frecuencia de respuesta en esta categoría

que en el resto de la provincia. Sin embargo, quienes la valoran como “muy mala” en la capital

son significativamente menos que en los demás municipios de la provincia.

En el caso de la recogida de basuras, también existen algunas diferencias. Quienes

poseen una mejor impresión de cómo se gestiona este servicio son los ciudadanos de Granada-

capital, con un porcentaje de valoraciones positivas superior a 17.1 puntos, en comparación con

el Área Metropolitana y, de 7.4 puntos, en relación con el resto de la provincia.

Por lo que respecta a la asistencia social, observamos un mayor número de ciudadanos

de la capital que valoran como “muy buena” el servicio prestado por la Diputación en este

terreno. Sin embargo, esto no se traduce en un incremento de las respuestas positivas totales ya

que se reduce el número en la categoría “buena”.

Valoración de servicios gestionados por Diputación(Consorcio de bomberos) * Hábitat

8,2 7,5 4,4

50,7 54,0 48,5

4,1 3,7 8,2

7,5 8,7 9,9

,7 3,1 1,7

28,8 23,0 27,0

,3

146 161 293

Muy buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy mala

No sabe

No contesta

Total

GranadaÁrea


140


Valoración de servicios gestionados por Diputación(Promoción turística de los municipios de la provincia) * Hábitat

8,2 5,6 3,1

46,6 43,5 51,9

23,3 16,8 17,7

13,7 18,6 13,3

5,6 4,8

8,2 9,9 9,2

146 161 293

Muy buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy mala

No sabe

Total

GranadaÁrea


Valoración de servicios gestionados por Diputación (Redsecundaria de carreteras) * Hábitat

,7 ,6 2,4

16,4 23,0 25,6

24,0 22,4 20,1

37,7 28,6 28,0

14,4 21,7 19,5

6,8 3,7 4,4

146 161 293

Muy buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy mala

No sabe

Total

GranadaÁrea


Valoración de servicios gestionados por Diputación

(Recogida de resíduos sólidos urbanos) * Hábitat

4,1 3,1 4,4

61,6 43,5 53,9

15,1 21,1 15,0

11,0 21,1 16,0

4,1 10,6 9,6

4,1 1,0

,6

146 161 293

Muy buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy mala

No sabe

No contesta

Total

GranadaÁrea


141


Valoración de servicios gestionados por Diputación (Obrasde infraestructura municipal) * Hábitat

1,4 1,9 1,4

31,5 33,5 35,5

25,3 27,3 25,9

24,0 23,0 18,8

12,3 11,2 11,9

5,5 3,1 6,5

146 161 293

Muy buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy mala

No sabe

Total

GranadaÁrea


Valoración de servicios gestionados por Diputación(Vivienda social, VISOGSA) * Hábitat

,6 1,7

17,1 19,3 19,8

17,1 20,5 19,1

30,8 28,6 32,1

12,3 16,1 14,0

22,6 14,9 13,0

,3

146 161 293

Muy buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy mala

No sabe

No contesta

Total

GranadaÁrea



(Asistencia social) * Hábitat

6,8 1,2 3,8

41,1 49,1 48,5

13,0 16,8 15,7

11,6 6,8 9,9

4,8 5,6 6,5

22,6 20,5 15,7

146 161 293

Muy buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy mala

No sabe

Total

GranadaÁrea


142


Valoración de servicios gestionados por Diputación(Teleasistencia) * Hábitat

4,8 8,1 4,4

33,6 36,6 39,9

8,9 7,5 5,1

4,8 6,2 6,5

3,4 1,9 2,0

44,5 39,8 42,0

146 161 293

Muy buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy mala

No sabe

Total

GranadaÁrea



(Cultura y deporte) * Hábitat

2,7 6,8 3,8

53,4 55,3 45,4

20,5 19,3 15,7

9,6 9,3 13,3

,7 3,7 5,1

13,0 5,6 16,7

146 161 293

Muy buena

Buena

Regular (NO LEER)

Mala

Muy mala

No sabe

Total

GranadaÁrea


De forma consecuente con la valoración mayoritariamente positiva de la Diputación de

Granada por parte de los ciudadanos, éstos consideran en su gran parte que el gobierno de la

provincia incide mucho o bastante en el beneficio directo y en la mejora de los municipios

(36.9%). Frente a ellos, el 29.3% considera que su incidencia es poca o nula mientras que el

8.2% piensa que es regular. Como en otros casos, el índice de no respuesta es muy alto en esta

pregunta, siendo la opción que escogen uno de cada cuatro granadinos.

143


4,2

32,7

8,2

20,3

9,2

25,5

0

5

10

15

20

25

30

35

Mucho B as tante Regular Poco Nada NS/NC

INCIDENCIA DE LA ACTUACIÓN DE DIPUTACIÓN EN SU MUNICIPIO

Los ciudadanos de la capital son los que perciben en mayor medida beneficios de la

actuación de la Diputación. Así, mientras que en la capital de la provincia, el 49.3% de la

población mayor de 18 años considera que existe una incidencia directa en la mejora del

municipio, únicamente el 34.1% cree esto en el Área Metropolitana y el 32% en el resto de la

provincia.

¿Considera que la actuación política de Diputación deGranada incide en el beneficio directo y mejora de su

municipio? * Hábitat

6,8 3,7 3,1

42,5 30,4 29,0

7,5 7,5 8,9

11,0 21,7 24,2

4,1 11,8 10,2

28,1 24,8 24,6

146 161 293

Mucho

Bastante

Regular (NO LEER)

Poco

Nada

Ns/Nc

Total

GranadaÁrea


A pesar de que los ciudadanos consideren que la actuación de la Diputación influye

positivamente en la situación de su municipio, sólo un 19.8% recuerda algún programa o ayuda

concreta gestionados por la institución provincial (19.8%). Por el contrario, un 63.7% señala no

conocer alguno y un 16.5% no sabe o no responde a esta cuestión.

Los ciudadanos de Granada-capital son los que menos recuerdan alguna actuación de la

144


Diputación de Granada, sólo un 15.8%; en el Área Metropolitana el conocimiento es ligeramente

superior; y, en el resto de la provincia la información sobre ayudas de la institución provincial

asciende al 22.5%.

¿Recuerda algún programa, ayuda o actuaciónde diputación que se haya aplicado o que se

esté aplicando en su municipio? * Hábitat

15,8 18,6 22,5

65,8 67,7 60,4

18,5 13,7 17,1

146 161 293

Sí

No

Ns/Nc

Total

GranadaÁrea


7. Conocimiento y valoración de los dirigentes provinciales de los partidos políticos

Entre los granadinos predomina el desconocimiento de quienes asumen las direcciones

provinciales respectivas de los principales partidos políticos. El más conocido es el Secretario

General del PSOE, Francisco Álvarez de la Chica, que es conocido por el 30.2% de los

granadinos. En cambio, al Presidente del PP, Sebastián Pérez, sólo lo conoce el 12% de la

población granadina. Algo menos populares, son el Secretario General provincial de IU, Pedro

Vaquero (14.3%), y del PA, José Antonio Espinar (5%).

145


5,0

12,0

14,3

24,3

30,2

0 5 10 15 20 25 30 35

José Antonio Espinar

Sebastián Pérez

Pedro Vaquero

Juan Carlos Benavides

Francisco Á lvarez dela Chica

CONOCIM IENTO P RESIDENTES PROVINCIALES DE LAS PRINCIPALES FORM ACIONES POLÍTICAS

En cuanto a la valoración que los granadinos hacen de la actuación de estos dirigentes

políticos, hay que señalar que todos ellos aprueban con la excepción de Carlos Benavides que no

obtiene más que un 4.74. El mejor evaluado es Francisco Álvarez de la Chica con un 5.81,

seguido de Sebastián Pérez, con un 5.78, Pedro Vaquero con un 5.48 y José Antonio Espinar

con un 5.0. De ellos, los que más puntuaciones contrapuestas reciben son el líder provincial de

IU y del PP, tal y como muestran las desviaciones típicas respectivas: 2.23 y 2.04.

Valoración de la actuación de los Presidentes Provinciales de lasprincipales formaciones políticas

5,78 2,04 N=41

5,81 1,78 N=106

5,48 2,23 N=56

5,00 1,73 N=15

4,74 2,58 N=96

Sebastián Pérez

Francisco Álvarez de la Chica

Pedro Vaquero

Jose Antonio Espinar

Juan Carlos Benavides

Media Desviación típ. N válido

146


Anexo: Ficha técnica

Realización: CADPEA, Centro de Análisis y Documentación Electoral de Andalucía. Trabajo de

campo realizado entre el 5 y 8 de Octubre de 2005 por el Laboratorio de encuestas telefónicas

asistidas por ordenador de la Universidad de Granada.

Recogida de la información: Entrevistas telefónicas mediante sistema CATI.

Ámbito geográfico: Provincia de Granada.

Universo: La población objeto de estudio corresponde a los mayores de 18 años de edad

empadronados en la Provincia de Granada.

Tamaño muestral: 600 entrevistas telefónicas repartidas tres estratos de hábitat en la provincia.

Detalle de afijación:

ESTRATO

146 24,3

161 26,8

293 48,8

600 100,0

Granada

Área metropolitana

Resto de Provincia

Total

Frecuencia Porcentaje

Diseño muestral: Muestreo aleatorio polietápico combinado. Las unidades primarias de

muestreo, las pedanías, se han seleccionado proporcionalmente para cada estrato en función del

tamaño de hábitat. Las unidades secundarias, las personas encuestadas, se han seleccionado

siguiendo un procedimiento aleatorio sistemático de las bases telefónicas existentes, para

seleccionar, por último, a los sujetos encuestados según un criterio de afijación proporcional a

las cuotas de sexo y edad establecidas.

Error muestral: El error muestral para el total de la provincia es del +/- 5%, para un nivel de

significación o confianza de: 95,54% y bajo el supuesto de máxima indeterminación p=q=0,5.

147


LIDERAZGO POLÍTICO DE GOBIERNO Y GOBERNANZA.

UNA REFLEXIÓN SOBRE LA OPORTUNIDAD DE MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL.

Guadalupe Martínez Fuentes

Departamento de Ciencia Política y de la Administración


1. Introducción: Gobernanza como propuesta de redefinición del binomio (liderazgo

político, gobierno)”.

Probablemente la realización del binomio político liderazgo- gobie no sea uno de los más

interrogados en las sociedades políticas contemporáneas. Tradicionalmente cuestionado en su

forma y contenido, desde hace poco más de una década viene siendo también discutido en su

doble valor de democracia y de eficacia.

r

Las dinámicas relacionales entre gobernantes y gobernados, entre líderes políticos y

liderados, entre el líder político de gobierno y su “ejecutivo”, y entre líderes políticos de distintos o

iguales niveles de gobierno se han convertido en objeto central de discusión académica y política.

Tal centralidad se hace especialmente manifiesta en dos líneas de debate a veces paralelas, en

ocasiones encontradas (Steyvers et all., 2005): calidad de la democracia y eficacia de la gestión y

solución de nuevas problemáticas ante nuevos marcos de oportunidades y dificultades para el

desarrollo de las comunidades políticas.

Si bien dichas problemáticas se habrían esbozado con líneas difusas para dominios políticos

imprecisos, ambos campos de debate han llagado a definirse con mayor claridad concretándose

fundamentalmente en la discusión sobre la organización y funcionamiento de los espacios políticos

locales. No en vano, cuando a partir de los años noventa se planteara la reflexión en torno al valor

democrático y funcional de las estructuras y dinámicas políticas municipales en el cumplimiento de

la tarea de capacitar a la comunidad política para adaptarse, relacionarse y responder en un

entorno cada vez más complejo, se suscitaría igualmente la reconsideración del sentido

democrático y del valor de eficacia de los lideratos políticos de los gobiernos locales (Stoker 1998;

148


Rhodes 1996; March y Olsen 1995; Van Heffen et al., 2001; Kooiman, 1993; Rhodes et al., 2003;

Torfing et al., 2003).

Sobre ambos dos aspectos vendría a incidir la propuesta y defensa del llamado modelo de

gobernanza35. Por una parte, discutiría la cualidad funcional y calidad democrática del modelo

jerárquico relacional tradicional presente en las instituciones representativas de gobierno local, en

los vínculos que éstas sostienen con la sociedad civil, en las interacciones que éstas mantienen con

otras instituciones municipales y en su participación en entramados de gobierno multi-nivel. Por

otra, llamaría a la reconsideración de la condición social, política e institucional del liderazgo político

de gobierno en contextos políticos locales cada vez más complejos y articulados en entornos de

límites cada vez más difusos, así como a la redefinición de su papel en una nueva concepción del

municipalismo, del inter-municipalismo y de las relaciones entre distintos niveles políticos de

articulación territorial de los estados. En suma, la visión académica y política de promoción e

instauración de sistemas de gobernanza en los espacios locales vendría a proponer la necesidad

ineludible36 de la redefinición del gobierno local y de su liderazgo político37.

Esta doble propuesta ha venido a plasmarse en los diferentes proyectos de reforma del

gobierno local desarrollados en los países europeos. Coyunturas compartidas – globalización,

europeización, nuevo localismo, tendencia a la construcción de un Estado post-burocrático en el

que el sector privado desempeña cada vez un papel más destacado (Kertsing y Vetter, 2003;

Stayvers et all., 2005) – son enfrentadas con visiones comunes – interés por la promoción y

consolidación de sistemas de gobernanza local – y mediante similares estrategias – introducción de

reformas políticas o parlamentarias y administrativas38 en el gobierno local y su liderazgo.

35 Por éste se entendería una forma de gobierno más cooperativa, superación del modelo de gobierno burocrático-jerárquico y, apuesta por la complementariedad entre el sector público, el sector privado y las organizaciones, grupos e individuos que conforman la sociedad civil en la formulación y aplicación de políticas pública (Mayntz, 2001; Conejero y Pizarro, 2005). 36 En esta línea van Wijdeven y Cornelissen (2006, p.3) señalan: “Horizontalization and similar concepts, including network management, interactive decision-making, and co-production, suggest that direct interaction between government agencies, social organizations, and individual citizens has become a necessity”. Cornejo y Pizarro (2005, pp.12-3) coinciden con los primeros al subrayar que “en un escenario de compleja interdependencia política y socioeconómica a nivel mundial, el fortalecimiento de la democracia local, el incremento de los niveles de participación ciudadana, el diseño de nuevos mecanismos de deliberación y decisión compartida se constituyen en requisitos indispensables de regeneración democrática de las sociedades modernas”. 37 En referencia al nuevo papel del gobierno y al nuevo rol conferido a los líderes políticos de gobierno, Steyvers et all (2005, pp. 21-2) advierten: “The public domain is redefined…Meanwhile (executive) political leadership is strengthened redefining the role decision-makers more in the direction of a strategic steering management”. 38 Como Kersting (2005, pp.32-3) advierte, la reforma puede ser de tipo administrativo – orientada a la mejora de la eficiencia y eficacia burocrática del sistema local – o de tipo político

149


En esta trama reformadora entronca también los procedimientos y modernización política del

gobierno local en España recogidos en la Ley de Modernización del Gobierno Local del 2003 y en el

proyecto del Libro Blanco del Gobierno Local del 2005. Estos – focalizados en el espacio de las

llamadas “grandes ciudades”39 – plantean entre otras cuestiones una revisión tanto del

funcionamiento y organización del gobierno municipal como del papel que en ella desempeña la

alcaldía, concibiendo que del patrón de relaciones entre alcaldía, comisión de gobierno y pleno, así

como del modelo de liderazgo político de gobierno ejercido por el alcalde, dependen conjuntamente

la calidad de la democracia local y la eficacia de la gestión política del gobierno municipal – y por

derivación, demás procesos políticos propios del ámbito municipal, inter-municipal y de gobierno

multi-nivel.

Desde la aprobación de la ley del 2003 y la publicación del proyecto del 2005, estudiosos del

derecho y de la gestión y administración pública se han venido manifestando diferentemente acerca

de la oportunidad legal del componente administrativo de tales programas de acción. Empero,

apenas se ha visibilizado un debate politológico en torno a la oportunidad política del componente

parlamentario previsto en tales marcos de reforma. Conocemos el “marco administrativo

estructural” que el proyecto español de reforma del gobierno local introduce en la práctica formal

de la política local, pero desconocemos el “margen político funcional” que concede esta nueva

regulación la práctica informal de la política local. ¿Realmente redefine esta reforma el valor político

de eficacia y democracia del binomio (liderazgo político, gobierno) en el espacio de las grandes

ciudades españolas? Si lo hace, ¿qué condiciones formales e informales deposita sobre el liderazgo

político local de gobierno (influencia política, social e institucional del alcalde)? ¿Son tales

condiciones propicias para la promoción y desarrollo de sistemas de gobernanza (horizontalización

de redes de cooperación entre municipios y entre el nivel político/institucional local y otros estratos o parlamentario– orientada a la redefinición de procedimientos democráticos. Dentro de este marco político, la reforma adquiere igualmente una naturaleza bifronte. “The political or parliamentary reform is divided into reform strategies facing personal centred democracy with electoral reforms, direct election of mayors (strong executive mayor), the new role of councillors and, on the other hand, reform in the local issue centred democracy with implementation of local referenda, advisory boards for interest groups and forums”. Una distinción similar puede encontrarse en Kersting (2001) y Caulfied y Larsen (2002). 39 A noventa y ocho municipios españoles en los que se circunscribe cerca de un tercio de la población estatal son categorizados bajo la expresión “grandes ciudades”. Veinticuatro de ellos son objeto de aplicación directa de dichas medidas – ciudades con más de 250.000 habitantes, como Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga, Murcia, Las Palmas de Gran Canaria, Palma de Mallorca, Bilbao, Valladolid, Córdoba y Alicante, y capitales de provincia con más de 175.000 habitantes, como A Coruña, Granada, Vitoria, Santa Cruz de Tenerife, Oviedo, Pamplona, Santander, San Sebastián y Almería. En los sesenta y nueve restantes – veintinueve capitales de provincia, las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, Cartagena, y treinta y cinco ciudades con más de 75.000 habitantes – la puesta en practica de los nuevos procedimientos y adquiere un carácter discrecional.

150


superiores, permeabilidad de las instituciones de gobierno en su interacción con la ciudadanía…)? A

la discusión de estas cuestiones dedicamos las páginas que siguen.

En la sección que aparece a continuación introducimos la premisa que orienta teórica y

analíticamente nuestro trabajo, justificando su fundamento a través de la conciliación de dos

paradigmas de estudio: liderazgo político y gobernanza. En un apartado posterior analizamos las

condiciones formales e informales que la LMMGB y LBGL introducen sobre los procesos de

gestación, emergencia y consolidación del liderazgo político local en las grandes ciudades, dada la

contemplación que la ley y el proyecto hacen de la realización local del proceso político electoral,

proceso político de formación de gobierno y proceso político de ejercicio de gobierno. Finalmente,

bajo un epígrafe ulterior, abrimos líneas de reflexión sobre la proyección que dichas condiciones

pueden tener sobre la posibilidad y la naturaleza de promoción y desarrollo de procesos políticos de

gobernanza.

2. Condiciones de los procesos de liderazgo político de gobierno, condiciones de los

procesos políticos de gobernanza.

Las dinámicas políticas del contexto político local – ya comporten practicas formales y

regladas o prácticas informales no reguladas, propias de la cultura política de los colectivos políticos

– orientan los comportamientos de los actores políticos, su modelo de interacción, la naturaleza de

las relaciones entabladas entre ellos, y el significado político de las mismas. Tales condiciones se

proyectan por lo tanto sobre el modelo de realización de los liderazgos políticos locales. Esto es, el

liderazgo político es un fenómeno político contextual (Pfeffer, 1977; Blondel, 1987; Elgie, 1995;

Novarro, 2001; Natera, 2001; Elcock, 2001): las pautas que presiden la gestación, emergencia,

consolidación y crisis de un liderato político local responden en gran parte a las características del

modelo de articulación política del sistema político local en el que éste tiene lugar.

Atendiendo a dicha realidad se revaloriza el interés de la interrogación ¿cuáles son las

condiciones contextuales de los procesos de gestación, emergencia y consolidación del liderazgo

político local del (candidato a) alcalde40? En esta sección de nuestro trabajo proponemos la

40 El rol de líder político del gobierno local en España es asumido por la figura del alcalde o alcaldesa. La centralidad de la alcaldía queda justificada, siguiendo las anotaciones de Vallés y Brugué (2001, p.287) por la posición de ésta en el gobierno local, las características del proceso electoral local y la prolongada continuidad política del cargo en el tiempo. “El gobierno local en España tiene en la figura del alcalde su centrote gravedad….Por lo general ejerce un liderazgo de hecho en la política municipal.”. A estos criterios debe añadirse el de la condición de “broker” político atribuida a los alcaldes en la puesta en práctica de políticas públicas nacionales,

151


reformulación de dicha pregunta bajo los siguientes términos: ¿qué condicionantes contextuales

determinan la posibilidad/interés del líder político del gobierno local para gestar y consolidar una

red de gobernanza local en el ejercicio de su liderato?

Tal planteamiento y replanteamiento de interrogantes viene inspirado por la siguiente premisa

de trabajo: el modelo de desarrollo de los procesos de liderazgo político resulta condicionante del

desarrollo y resultado de otros tantos procesos políticos democráticos fundamentales que reúnen y

relacionan a tales diferentes actores políticos (Edelman, 1988; Punnett, 1992; M. Punnett, 1992;

Sartori, 1997; King, 2000; Novarro, 2000; Maravall, 2003; Rico Camps, 2005; Cases Méndez,

2005; R. M.; Stara, 1996; Natera, 2001; Vanaclocha, 2005; Robles, 2005; Peele, 2005). A partir

de la misma, relacionamos los paradigmas liderazgo político y gobernanza contemplando dos

proposiciones entrelazadas que resultan en una tercera:

i) la posibilidad de promoción y consolidación de un sistema de gobernanza local

depende del modelo de realización del liderazgo político local41;

ii) el modelo de realización de liderazgo político local queda atenazado por las

condiciones de gestación, emergencia y consolidación de la influencia política del

líder42.

regionales y provinciales, así como el de la “visibilidad política” de la que éstos gozan en el espacio político local. 41 Establecemos dicha proposición siguiendo a Borraz y John (2004) y a Haveri (2006). Los primeros sostienen: “Leadership is crucial to the functioning and success of local governance. The politics of decentralization, networks, participation, partnerships, bureaucratic reform, rapid policy change and central intervention need powerful but creative figures to give a direction to local policy-making. In a time of institutional fragmentation and complexity, leaders can make the shifting framework of individuals and organizations work together” Borraz y John (2004, p.12). Por su parte, el segundo razona: “In the changing local governance, complexity, paradoxes and uncertainty decrease the prospective of managerial and expert knowledge, because rational calculations do not give definitive support for decision making. …More than before, the implementation of change depends on the emergence of political leaders willing and able to take responsibility for reforms” (Haveri, 2006:31). 42 Fundamentamos esta afirmación en el paradigma teórico del liderazgo situacional o contingente, por el cual se sigue que el comportamiento y estilo de un liderazgo – y por ende, su capacidad y posibilidad de movilización de la acción colectiva para la promoción y establecimiento de un modelo de gobernanza – responde a condiciones contextuales propias de las dinámicas relacionales entre líder y liderados. Una lectura en profundidad de esta visión puede encontrarse en la teoría del liderazgo de contingencia de Fiedler y Chemers (1974) y en el modelo del liderazgo de situación de Hersey y Blanchard (1977). También en otros modelos de comprensión del fenómeno derivados de estos primeros, como el “modelo del camino-meta” (House, 1971), el “modelo de la multi-influencia (MIML)” (Hunt y Osborn, 1980), el “modelo de la decisión normativa” (Vroom y Yetton, 1983), el “modelo del continuo de liderazgo” (Tannenbaum y Schmidt, 1985), y el “modelo del vínculo múltiple” (Yulk, 1989).

152


iii) la posibilidad de promoción y consolidación de un sistema de gobernanza local

depende en última instancia de las condiciones de gestación, emergencia y

consolidación de la influencia política del líder político del gobierno local.

Justifíquese en primer lugar el interés del planteamiento relación entre liderazgo político local

y gobernanza en atención a los “parecidos razonables” existentes entre ambas realidades políticas.

Por una parte, mientras que el liderazgo político es entendido como un sistema de dirección política

de la acción colectiva para la consecución de unas metas, basado en influencia recíproca entre líde

y liderados, la gobernanza es concebida como un sistema de gobierno de la acción colectiva para la

consecución de unas metas, fundamentado en influencia política recíproca entre gobernantes y

gobernados. Por otra parte, si bien en todo proceso político democrático de liderazgo puede

distinguirse una red heterogénea e irregular de relaciones de influencia e intercambio asimétricas

entre diferentes actores individuales o colectivos que interactúan de acuerdo a una diferenciación

funcional de roles líderes/liderados, en todo proceso de gobernanza puede observarse una red

heterogénea e irregular de relaciones de negociación y cooperación entre diferentes actores

individuales o colectivo que interactúan de acuerdo a una diferenciación funcional de roles

gobernantes/gobernados. Por último, mientras que la gestación, emergencia, consolidación y crisis

de un proceso de liderazgo político responde a determinados patrones normativos, culturales, e

institucionales contextuales, así como a determinadas oportunidades y obstáculos ambientales, la

gestación, establecimiento, consolidación y estabilidad de un proceso de gobernanza atiende por su

parte a determinados patrones normativos, culturale , e institucionales contextuales, así como a

determinadas oportunidades y obstáculos ambientales.

r

s

En segundo lugar, apréciese la centralidad de las características de los procesos de

gestación, emergencia y consolidación de los lideratos políticos como variable explicativa del

particular modelo de materialización del fenómeno del liderazgo político para con cada contexto

político. Todo líder político democrático de gobierno en un sistema político local lo es en cuanto a

que ha participado en un curso político tridimensional (competitivo-electivo-representativo)

desarrollado a lo largo de un contexto político multi-nivel (terreno organizacional de una formación

política, arena electoral, instituciones políticas). Por ende, la gestación y ejercicio de dicho liderato

político de gobierno resulta ser un proceso político intercalado con un proceso de gestación y

gestión de una red de apoyo político – organizacional, electoral, institucional – al (aspirante a) líder,

la cual le confiere a éste la capacidad necesaria para competir por y ser elegido para el ejercicio del

153


liderato político del gobierno local43. Ahora bien, la naturaleza de dicha red “necesaria” varia en

función de las distintas “necesidades” que presenten al (aspirante a) líder diferentes modelos de

competición, elección y representación política. Estos es, diferentes sistemas de elección del líder

político de gobierno, de formación de gobierno y de ejercicio de gobierno sentarán diferenciadas

condiciones sobre los procesos de gestación, emergencia y ejercicio del liderazgo político de

gobierno, así como orientaran determinadas estructuras de preferencias y comportamientos

estratégicos del (aspirante a) líder en su tarea de gestación y gestión de su red de apoyo. Por ende,

distintas “necesidades” que presenten al (aspirante a) líder diferentes modelos de competición,

elección y representación política, imprimirán determinadas pautas en el estilo de liderazgo que

pueda/necesite desplegar el líder político local de gobierno.

Precísese por último la naturaleza de la dependencia de los procesos de gobernanza respecto

a los procesos de liderazgo político. El liderazgo político puede operar como obstáculo y como

facilitador de la instauración o consolidación de un sistema de gobernanza. Nótese que estilos de

liderazgo que sobredimensionen el componente social de su red de apoyo – (aspirantes a) líderes

que cuenten con la necesidad de potenciar su margen de influencia social en la comunidad política

para lograr emerger o consolidar su liderato de gobierno – serán más susceptibles de propiciar la

instauración o la consolidación de un modelo de gobernanza en su dominio político que aquellos

que desplieguen un estilo de liderazgo político que sobredimensione el componente político

partidista y /o institucional de su red de apoyo – (aspirantes a) líderes que cuenten con la

necesidad de potenciar su margen de influencia en la formación política que los respalda o entre los

miembros de las instituciones políticas locales lograr emerger o consolidar su liderato de gobierno

(Leach y Wilson, 2005).

3. Trascendencia del modelo de reforma del gobierno local en España: condiciones de

gestación, emergencia y consolidación del liderazgo político local.

43 Como Robles Egea (2005, p.33) concluye al defender la existencia de una relación sincrónica entre las dinámicas de creación y expansión de la red de apoyo del líder y las dinámicas de gestación y consolidación del proceso del liderazgo: “en la práctica, es el conjunto de relaciones personales del líder y de los que integran su red de apoyo la razón del éxito personal del líder y del colectivo de su organización”. En la misma línea, Natera (2001) considera que la naturaleza de la red de apoyo del líder una cuestión crítica en la ecuación final del proceso del liderazgo, y destaca que sin la existencia de una red de apoyo al (aspirante a) líder, difícilmente el propio proceso de liderazgo político podría iniciarse y desarrollarse.

154


Es de sobra conocido el connatural polimorfismo del fenómeno político de liderazgo. Empero,

en toda realización del liderazgo político de gobierno en sistemas políticos democráticos

representativos puede distinguirse un componente unívoco: una correspondencia entre los procesos

de gestación, emergencia y gestión del liderato por una parte, y los procesos electorales, de

formación y de ejercicio de gobierno, por otra. No en vano, aquellas medidas de reforma política de

los gobiernos locales europeos centradas en la redefinición de los procesos de liderazgo político

local han venido a replantear bien las dinámicas del proceso político electoral – sistema de elección

del alcalde –, bien las de los procesos de formación y ejercicio de gobierno – atribuciones del

alcalde y rol del mismo en las instituciones locales de gobierno44.

En el caso español se encuentra que la actuación reformista ha dejado al margen la

remodelación del proceso político electoral local – pese a la constitucionalidad de su viabilidad45 y

pese a iniciales tentativas de cambio del sistema46. En cambio, sí ha recogido previsiones de

modificación de las atribuciones políticas del alcalde y de una nueva organización del trabajo

político entre las distintas instancias del gobierno local. En base a tales determinaciones –

decisiones de reforma y decisiones conservación – quedan definidas determinadas condiciones

contextuales de gestación, consolidación y ejercicio del liderazgo político local de gobierno. O en

44 Una de las actuaciones políticas más generalizadas dirigidas a propiciar el fortalecimiento del liderazgo político del alcalde haya sido la introducción de un sistema de elección directa de la alcaldía. Otra de las más recurridas ha sido la redefinición de las competencias del alcalde en el marco de la comisión de gobierno o gabinete ejecutivo, así como la redistribución de funciones entre alcaldía, gabinete ejecutivo y asamblea de gobierno. 45 La Constitución española recoge la doble posibilidad del sistema de elección directa o indirecta de los alcaldes. En su art. 140 se establece: “Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los ciudadanos”. 46 Esta materia no ha quedado ajena a la controversia y la discusión entre quienes apuestan por el mantenimiento del modelo actual, los que demandan el desbloqueo de las candidaturas locales, y los que defiende la oportunidad de establecer un sistema de elección directa de la alcaldía (Vallés y Brugué, 2000; Rodríguez Alvarez, 2005). En 1999, inspirándose en el modelo de reforma alemán, italiano, austriaco y británico, el grupo parlamentario socialista propuso una reforma del sistema electoral local basada en un modelo de elección directa del alcalde a través de una doble vuelta. Dado el debate político y social reabierto con la aprobación de la LMMGL del 2004, las elecciones generales del 2004 absorberían también la cuestión local. Los programas electorales del PSOE y del PP incluirían un compromiso con la reforma del modelo de elección de la alcaldía. El proyecto socialista se inspiraba en el actual sistema proporcional de listas cerrada y bloqueada, recogiendo que para los casos en que ninguna candidatura consiguiera la mayoría absoluta en la asamblea local, el alcalde sería elegido en una segunda vuelta en la que sólo participarían los candidatos que encabezaran las listas que hubieran conseguido más del 10% de los votos en la primera ronda. Por su parte, el proyecto popular defendía un sistema mayoritario, donde la lista que consiguiera la mayoría relativa de los votos lograra no sólo la alcaldía sino también la mayoría absoluta de la concejalía. Finalmente, el marco de elaboración del Libro Blanco del Gobierno local recogería también esta materia de debate. La resolución alcanzada por el grupo de expertos reunidos por el Ministerios de Administración Pública convendría finalmente en el mantenimiento del sistema establecido, considerando la funcionalidad del mismo y sus buenos resultados en sus veinte años de vigencia.

155


otras palabras, si se prefiere, se han sentado determinadas “necesidades” o requisitos formales e

informales en la gestación y la gestión de la red de apoyo político del alcalde.

3.1. Condiciones del proceso de gestación del liderazgo político local: el proceso político

electoral.

La LMMGL primero y el LBGL después han determinado la conveniencia del mantenimiento

del modelo de formación del gobierno local establecido formalmente con los art. 196 y 180 de la

Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 1985 para los 5.526 municipios españoles con más

de 250 habitantes. Con ello, se conserva el modelo de elección indirecta del alcalde, el sistema de

distribución proporcional de los grupos políticos en la asamblea de gobierno, el sistema de

candidaturas en listas completas, cerradas y bloqueadas, una barrera electoral del 5% de los votos

válidos emitidos en la circunscripción única “municipio”. Por ende, esta solución viene también a

perpetuar la realización de los “efectos colaterales” que esta ley – en su combinación con la Ley

Orgánica de Financiación de los Partidos Políticos y la antigua y nueva Ley Orgánica de Partidos

Políticos – introduce en la práctica política de los procesos políticos electorales locales: un modelo

partitocrático con predominio de fuerzas políticas de ámbito supra- municipal47, y una tendencia de

47 Como Vallés y Brugué (2001) señalan, los dos principales partidos de ámbito estatal PSOE y PP recogen el 75% de los votos en las elecciones locales, mientras las candidaturas locales e independientes obtienen una media del 15% – porcentaje que disminuye según aumenta el tamaño del municipio: no llega al 5% en los de más de un millón de habitantes. Adviértase que con la implantación del actual sistema democrático de elección y formación de los gobiernos locales ya avanzado el proceso de transición democrática, los grandes partidos de ámbito nacional y los principales partidos de ámbito regional encontraron una vía de implantación territorial y consolidación de su presencia. Al efecto, las capitales de provincia y otras ciudades de gran población se configuraban como espacios estratégicos de visibilidad e influencia política. De ahí que en primeros momentos de instauración y andadura del sistema de partidos en las arenas locales se siguiera cierta tendencia de mimetización con el espacio político nacional o regional. Bajo ésta lógica, la aparición de formaciones “independientes” en el espacio de competición política local ha venido siendo residual. Por otra parte, debe subrayarse que la misma regulación legal de los procesos políticos electorales locales no sólo potenciaba la centralidad de los grandes partidos, sino que también fortalecía mecanismos de disciplina de partido para evitar dinámicas centrífugas en las organizaciones partidistas. Pondría luego el acento en el fortalecimiento del carácter disciplinario de partido en la vida política local el llamado “pacto anti-tranfuguismo” participado entre partidos de ámbito nacional y regional. Sus pautas se recogerían e institucionalizarían más tarde en la propia LMMGL. Nótese además que la evolución del modelo de competición electoral entre partidos ha venido entrañando un incremento del gasto aparejado a sus actividades de marketing, publicidad y campaña. Dado el modelo de financiación de partidos vigente desde 1987, las grandes y consolidadas organizaciones de partido cuentan con ventaja financiera y fiscal respecto a formaciones políticas locales emergentes, las cuales encuentran grandes dificultades para competir en igualdad de condiciones con las primeras. Bajo esta realidad, las formaciones

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“nacionalización/regionalización” – dependiendo del espacio autonómico a observar – de la oferta y

la demanda en el mercado electoral local48.

De acuerdo a esta realidad – especialmente manifiesta en el terreno de las grandes ciudades

– el espacio democrático local se torna “democracia de partidos”. En consecuencia, su liderazgo

político adquiere la misma condición. Al igual que ocurre en otros niveles político/institucionales

superiores de gobierno, en los procesos políticos electorales locales las dinámicas de partido

condicionan y orientan el modelo de realización del fenómeno de liderazgo político. Este adquiere la

naturaleza de “liderazgo político de partido”, y bajo dicha tónica se desarrollan los procesos de

gestación de la red de apoyo político del (candidato a) alcalde.

Obsérvese que la naturaleza democrática de la candidatura a la alcaldía se reduce a una

cuádruple exigencia. El candidato es elegido alcalde en cuanto a que 1) consigue la mayoría

absoluta de los votos de los elegidos miembros de la asamblea de gobierno, organizados y

distribuidos en grupos político; 2) lidera un grupo político (absoluta o relativamente) mayoritario en

la asamblea de gobierno; 3) encabeza la candidatura electoral de partido en la que concurrieron a

las elecciones locales los miembros de dicho grupo político; y 4) es elegido por tal organización de

partido para representar sus señas de identidad y defender su programa electoral en la competición

entre partidos por la formación del gobierno municipal. Es decir, la condición democrática-

representativa de tales líderes políticos reside en su triple carácter electivo: en el partido, en el

espacio público electoral, en el espacio institucional de la asamblea de gobierno.

Por lo tanto, en todos los casos adquiriría el rol de cabeza de candidatura aquel candidato

que gozara de la red de apoyo más influyente en el seno del partido – tanto en el aparato local

como en niveles jerárquicos superiores del entramado organizacional partidista49. Esto es, el

“independientes” vienen encontrando mayor dificultad a la hora de reunir apoyos y reclutar candidatos. 48 Si bien factores locales adquieren cierta presencia en el comportamiento electoral del votante, es igualmente notorio el hecho de que existe una clara influencia de la valoración de la dinámica de la política nacional/regional sobre la decisión del voto en la arena política local. Por otra parte, mientras que las particularidades de la política local adquieren cierto peso en el modelo de campaña y competición en el ámbito municipal, la línea de campaña, la campaña y estrategia de competición de los partidos de ámbito estatal y regional en el ámbito de la política parlamentaria central y autonómica condicionan el comportamiento de sus divisiones locales en el terreno municipal que les es propio. No en vano, en la dirección federal de los partidos de ámbito estatal o regional se establece con carácter permanente un comisionado o responsable de política municipal. Así mismo se ha generalizado la práctica de la celebración de congresos extraordinarios estatales o regionales en periodos de pre-campaña electoral local. 49 En las organizaciones locales de partido, al igual que en niveles superiores de organización, se crean formalmente comisiones electorales encargadas de decidir la composición de las candidaturas y la posición ordinal de los candidatos que integran la lista. Por la informal práctica oligárquica presente en tales procesos de toma de decisión, las listas se confeccionan no sólo con la aprobación del grupo local, sino también con la supervisión y conformidad de “comisiones

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(aspirante a) líder político de gobierno – (candidato a) alcalde – encuentra la necesidad de

sobredimensionar el componente organizacional partidista de su red de apoyo político, ya que no

puede aspirar a la alcaldía si su organización de partido no lo coloca en la cabecera de la

candidatura electoral.

Sin embargo, debe advertirse también que no en todos los casos se atribuiría el rol de alcalde

al cabeza de la candidatura más votada. En contextos locales donde los procesos electorales

resultan en la concesión de la mayoría absoluta de los votos a una candidatura de partido,

automáticamente sería elegido alcalde el cabeza de tal candidatura. Es decir, la gestación de su

liderazgo político de gobierno vendría definida por las relaciones de influencia que éste mantuviera

en la formación política que lo respalda y propone y entre el electorado que vota la lista en la que

éste concurre a las elecciones. En consecuencia, el (candidato a) alcalde debe cuidar no sólo la

solidez de su red de apoyo organizacional partidista, sino también su popularidad o influencia social

en el espacio político electoral. En cambio, en aquellos contextos donde ninguna candidatura suele

alcanzar la mayoría absoluta de los votos, la gestación del liderazgo político de gobierno de un

candidato vendría atenazada también por las líneas de conflicto o cooperación entre los partidos

políticos representados en el pleno y por su grado de autonomía o margen de maniobra para

entablar negociaciones y pactos post-electorales50. En consonancia, dado que contar con la red de

apoyo social/electoral más extensa o sólida no garantiza al candidato el logro de la alcaldía, éste

debe potenciar sus relaciones de influencia con los líderes de los partidos políticos que, con firmes

expectativas de alcanzar representación institucional, pudieran ser potenciales socios de gobierno y

garante de su elección y estabilidad en la posición de alcaldía.

Por lo tanto, puede sintetizarse que si bien la emergencia de los procesos de liderazgo

político local en el sistema político español se acompaña de la gestación de redes de apoyo que

“necesariamente” deben comprender una dimensión organizacional partidista, una dimensión

social-electoral y una dimensión institucional partidista, la primera dimensión precede y

electorales informalmente establecidas” en los niveles provinciales de la organización, que a su vez siguen las líneas de orientación definidas en su precedente nivel de estructura organizativa (federaciones regionales de partidos de ámbito nacional o nivel superior de partidos de ámbito regional). 50 Como Vallés y Brugué (2001) ponen de manifiesto, en el espacio político local se ha desarrollado cierta “cultura de coalición” dada la frecuente necesidad de establecer coaliciones de gobierno para la elección de la alcaldía y la estabilidad de la política municipal – la configuración de las mismas no queda necesariamente sujeta a la misma estrategia de alianzas de partido desplegada en el espacio político de gobierno regional o central.

158


condiciona a la segunda y tercera en todos los casos51; la tercera depende de la segunda en

sistemas locales de partido dominante; la tercera puede predominar sobre la segunda en

contextos de sistema de partidos pluralista donde no exista partido dominante.

3.2. Condiciones del proceso de emergencia del liderazgo político local: el proceso político

de formación del gobierno.

La LMMGL ha recogido la posibilidad de que el alcalde forme su equipo de gobierno (la

comisión de gobierno) eligiendo a libre discreción hasta un tercio de “concejales no electos”. Estos

pueden ser adjudicatarios de competencias delegables del alcalde, además de poder desempeñar

competencias propias del órgano en el cual se insertan.

Aunque el sentido formal de esta práctica sea dotar de mayor eficacia al funcionamiento del

gobierno – pretende asimilar la figura del alcalde y su carácter “presidencial” en el gobierno local

a la figura del presidente del gobierno en el espacio político parlamentario regional y central –, su

realización se proyecta informalmente sobre las condiciones del proceso de emergencia y

consolidación del liderato político del alcalde. Empero, su significado político presenta también un

carácter variable entre casos en los que el alcalde es líder del grupo político dominante en la

asamblea y casos en los que el alcalde es líder de un grupo político mayoritario pero no

dominante – la gobernabilidad del sistema dependa de un gobierno monocolor o de la

participación de otros grupos políticos en el gobierno.

51 Al efecto, estudiosos de la dimensión relacional del liderazgo político (de gobierno y no de gobierno) en los sistemas políticos parlamentarios no mayoritarios han subrayado esta cuestión. Natera (2001) considera que la naturaleza de la red de apoyo del líder una cuestión crítica en la ecuación final del proceso del liderazgo: sin la existencia de una red de apoyo político organizacional al líder, difícilmente el propio proceso de liderazgo político extra-organizacional en el espacio público electoral e institucional podría iniciarse y desarrollarse. Compartiendo esta visión, y defendiendo la existencia de una relación sincrónica entre las dinámicas de creación y expansión de la red de apoyo del líder y las dinámicas de gestación y consolidación del proceso del liderazgo, Robles Egea (2005, p.33) concluye que: “en la práctica, es el conjunto de relaciones personales del líder y de los que integran su red de apoyo la razón del éxito personal del líder y del colectivo de su organización”. Por su parte, Linz (2001) pone de manifiesto que el apoyo extra-organizacional que el líder recibe en sus dinámicas de interacción política con el electorado, grupos corporativos de interés y miembros de la élite política institucional, revaloriza su influencia en el seno de la organización. Sin embargo, destaca que la práctica política demuestra que los lideratos que no cuentan con un sólido soporte o apoyo organizacional acaban viendo frustrados también sus lideratos en el espacio público electoral e institucional.

159


Adviértase que para los casos en los que el alcalde es líder del grupo político mayoritario,

éste forma un equipo de gobierno monocolor o de partido único, y por tanto, más allá y más acá

de la centralidad de su condición partidista, su discrecionalidad en esta toma de decisión es total.

El elegido alcalde puede dar contenido a dicha cuota de no electos, a parte de la misma, o no

utilizar este mecanismo en la formación de la comisión de gobierno. Dada la imprecisión y

vaguedad de esta medida, en el primer y segundo escenario el alcalde puede recurrir a dicha vía

a fin de materializar tres tipos de intereses en virtud de sus preferencias. Cada una de las tres

alternativas lleva aparejado un sentido estratégico diferenciado al de las restantes.

En primer lugar, éste puede emplear dicho mecanismo como subterfugio de ampliación de

la presencia de su partido en el terreno institucional local. Es decir, puede elegir como concejales

no electos bien a miembros de la candidatura de su partido que no llegaron a lograr

representación institucional, bien a miembros de su partido que no llegaron a concurrir como

candidatos en la lista, ya sea para ambos casos en virtud de una estrategia de “recompensación”

de apoyo o lealtades políticas, ya sea de acuerdo a una estrategia de “cooptación” de aquellos

susceptibles de contestar su liderato52. Alternativamente, esta nueva medida puede ser

operativizada como instrumento de instauración o consolidación de determinadas relaciones

clientelares de la red de apoyo extra-partido del alcalde. Esto es, puede utilizar la concejalía no

electa para establecer relaciones de intercambio de lealtades políticas o para premiar relaciones

previamente establecidas. En tercer lugar, el alcalde puede determinar emplear la cuota de

concejales no electos para integrar en la comisión de gobierno a especialistas o expertos

“independientes”. Nótese que ésta última opción revertiría sobre el resultado de eficacia de la

dimensión institucional de su liderato de gobierno, la segunda lo haría sobre el resultado de

eficacia de la gestión de su red de apoyo extra-partido, y la tercera, sobre el resultado de eficacia

52 La profusión de estudios del comportamiento endógeno de los partidos democráticos desarrollados desde mediados de la década de los ochenta se conviene de forma generalizada que los procesos de partido competición, elección y representación se desarrollan en torno a líneas de fractura y afinidad entre grupos o facciones a partir de las cuales se establecen dinámicas de conflicto y cooperación más o menos variables y más o menos formales. Así, se sigue que “cualquiera que sea su disposición orgánica – oficial y oficiosa –, un partido político es una suma de individuos que forman constelaciones de grupos rivales” (Sartori, 1980, p.96). Se considera con ello que “el grado de cohesión de los partidos varía según los casos…Sin embargo, los conflictos político-ideológicos de grupos intra-partidistas y las luchas personales y de grupo por el poder son “normales” en todo partido...Es virtualmente imposible eludir un cierto grado de fraccionalización, aunque sea informal” (Vila Nogueira, 1995, p.60). No en vano, como Panebianco (1990) pusiera de manifiesto, la distribución de incentivos selectivos (recursos organizacionales o institucionales) entre tales grupos o facciones por parte de los líderes de partido resulta ser una práctica generalizada, ya que amortigua el impacto de las rivalidades internas de partido sobre las condiciones organizacionales e institucionales de estabilidad del liderato.

160


de su liderato de partido – en consecuencia, esta triple alternativa entraña un dilema fundamental

de liderazgo.

Por otra parte, cuando la elección del alcalde y estabilidad de la política local exige la

formación de gobiernos locales de coalición, el alcalde puede igualmente poner en práctica esta

cláusula o no hacerlo. Sin embargo, el recurso o desatención del alcalde a este mecanismo

adquiere un significado diferente al del caso anterior, dado que su discrecionalidad en esta toma de

decisión se ve notablemente mermada. Razónese que si el alcalde empleara esta vía discrecional –

ya sea en beneficio de la presencia institucional de su partido, en beneficio de su influencia

personal en el espacio político extra-partido, o en la persecución de la dotación de mayores niveles

de eficacia a la dimensión institucional de su gestión política de gobierno – paralelamente reduciría

el número de concejalías “con cartera” a repartir entre su grupo político y el grupo o los grupos

socios de su gobierno. Léase, mermaría sus recursos de influencia y negociación en la búsqueda

del apoyo de tales grupos políticos. De ahí que este marco sea poco propicio para la

instrumentación de dicha medida, y que en caso de que ésta se pusiera en práctica, quede avocada

a convertirse en “botín” repartible o canjeable en el proceso de formación de gobierno, en

instrumento de cooptación/recompensa de los grupos políticos que sustentan la alcaldía.

En conclusión, puede sostenerse que la introducción de la cuota de concejales no electos en

la comisión de gobierno no sólo favorece el modelo presidencialista débil o en funciones (Vallés y

Brugué, 2001) de la alcaldía. Dada la imprecisión de la norma que la regula, en su diferente uso

(con qué margen de discrecionalidad, en atención a qué interés, qué resultado derivado) también

aparece como un valioso instrumento o recurso de influencia transaccional que el alcalde puede

emplear en la gestión que éste necesite/prefiera hacer de las distintas dimensiones de su red de

apoyo político.

3.3. Condiciones del proceso de consolidación/quiebra del liderazgo político local: el

proceso político de ejercicio de gobierno.

La LMMGL introduce una reforma de la distribución formal de funciones hasta ahora habida

entre alcalde, comisión de gobierno y pleno. Esta está orientada a equiparar las tareas

(competencias) de cada uno de ellos respectivamente a las de la presidencia, el ejecutivo y el

legislativo en los espacios nacional y autonómico.

161


Dicha medida se fundamenta en la llamarada efficient mission-based organization (Gates,

2004): se plantea como mecanismo de corrección de disfunciones producidas por solapamiento o

por intromisión de los diferentes espacios del gobierno local en el ejercicio de sus actuaciones, y

también a modo de procedimiento de fortalecimiento del carácter democrático de la política local53.

No obstante, como ocurriera con la medida anterior, el resultado de la intención formal de ésta –

dotar de mayor eficacia a la dimensión organizativa institucional del sistema político local – no

escapa a los distintos efectos de la práctica informal de los procesos políticos locales de gobierno.

Apréciese que en los casos de gobierno monocolor viene a articularse informalmente una

práctica política conocida como mayor-driven-executive. Bajo este sistema existe una

correspondencia político-partidista entre el grupo político dominante en el pleno, los miembros de la

comisión de gobierno y el alcalde. De ahí que por lo general el pleno delegue parte de sus

competencias en la comisión de gobierno liderada “materialmente” por el alcalde, y también que

los grupos políticos “de oposición” representados en el plano encuentren grandes dificultades a la

hora de controlar políticamente la actuación de la comisión de gobierno y de su presidente, el

alcalde. Esto es, bajo esta lógica se materializa el llamado modelo de alcaldía strong-mayor form

(Mouritzen y Savara, 2002).

Por el contrario, en los casos de gobierno de coalición viene realizarse informalmente el

llamado modelo del cabinet-driven-executive. En este marco, es el alcalde el que delega una parte

importante de sus competencias en la comisión de gobierno, integrada por ciertos miembros

pertenecientes a los grupos políticos representados en el pleno que se hayan articulado como

socios de gobierno. La comisión de gobierno aparece en este caso liderada “simbólicamente” por el

alcalde. La dirección “material” de la misma se halla descentralizada dado el amplio margen de

discrecionalidad política con el que cuentan los concejales “con cartera” en la gestión de sus

tareas, dado que en última instancia éstos o son o responden ante los líderes de sus respectivos

grupos políticos. Para este caso, la capacidad del pleno de control político de la comisión del

gobierno es mayor, ya que el control plenario se configura como sistema de recíproca fiscalización

de la actuación de un/os grupo/s de gobierno sobre otro/s. Para esta casuística, viene a

desarrollarse una particular versión del denominado modelo committee-leader form (Mouritzen y

Savara, 2002).

53 De hecho, con esta medida se determina clarificar y fortalecer el rol de líder de gobierno del alcalde, el rol ejecutivo de la comisión de gobierno, y el rol parlamentario de control político del ejecutivo del pleno.

162


Puede plantearse entonces que, más allá de la norma formal de redistribución de

competencias entre el alcalde, la comisión de gobierno y el pleno establecida por el modelo de

reforma del gobierno local, tales instancias asimilan informalmente funciones y roles que dependen

de la distribución de fuerzas políticas en las instituciones locales de gobierno. Con ello, puede así

mismo contemplarse que las distintas articulaciones informales mayor-driven-executive y cabinet-

driven-executive sientan condiciones diferenciadas sobre los procesos políticos de ejercicio de

gobierno, y por ende, sobre los procesos políticos de ejercicio del liderato de gobierno. La

consolidación del liderazgo político en cada uno de tales escenarios, entrañará en consecuencia la

necesidad del despliegue de estrategias políticas diferenciadas.

4. Paradojas de la reforma política del gobierno local, dilemas de liderazgo político local de

gobierno, y posibilidades de gobernanza.

En los fundamentos o declaración de intenciones del modelo de reforma política del gobierno

local en España se recoge el propósito de instaurar e impulsar el desarrollo de sistemas de

gobernanza en el espacio político local – fundamentalmente en las grandes ciudades – a través de

determinadas medidas. Entre ellas, algunas orientadas a conferir mayor centralidad, mayor

capacidad de eficacia y un más profundo valor democrático a los liderazgos políticos locales de

gobierno.

De entre éstas últimas, ninguna ha perseguido modificar el fuerte carácter partitocrático

presente en los procesos de gestación, ejercicio y consolidación del liderazgo político local de

gobierno. Se mantiene la condición de que los liderazgos políticos locales de gobierno sean

necesariamente y de forma paralela liderazgos políticos de partido. Por ende, se redunda en que los

alcaldes se comporten como líderes de partido – sometidos a los límites u oportunidades que les

confieren la posición de su partido (grupo político) en el terreno institucional y las dinámicas

relacionales que el mismo mantiene con el resto de formaciones políticas representadas en el pleno

– en la ordenación preferencial de sus intereses y en la definición de sus comportamientos

estratégicos para con su tarea de gestación y gestión de su red de apoyo político.

Una primera consecuencia de esta realidad es la limitación del grado de eficacia de los

procedimientos ideados para fortalecer el rol de líder político de gobierno del alcalde. La práctica

política de la cuota de concejales no electos y de la redistribución de las competencias y misiones

entre el alcalde, comisión de gobierno y pleno viene presida en última instancia por el factor partido

163


– la distribución de fuerzas políticas representadas en el pleno condiciona la efectividad real de

tales previsiones – y por el factor cultura institucional de partido – corregir el componente

disfuncional de las prácticas políticas informales de los gobierno locales exigiría redefinir la cultura

organizacional de la institución, connivente con a la cultura política de los partidos políticos que en

ella se articulan; como Schein (1983) y Gates (2004) advierten, la capacidad de adaptación de las

organizaciones políticas de partido se resiente en esta materia cuando el problema del cambio es

observado en términos de modificación del sistema de funcionamiento y de distribución de su

funciones en las instituciones políticas.

Una segundo corolario de este estado de la situación es la limitación de la posibilidad de

promoción y consolidación de redes de gobernanza a partir de de la gestación y gestión de las

redes de influencia política y apoyo del alcalde. Al efecto, Leach y Wilson (2004:135) explican que

los liderazgos políticos locales de gobierno que han propiciado la generación de gobernanza son

aquellos en los que los líderes políticos sobredimensionan su liderato público social/institucional en

detrimento de su liderato organizacional de partido. “From a role-set, which was dominated by

inward-looking priorities (how do I carry the party group with me over this?), leaders’ agendas are…

much more focuses on outward-looking priorities (how do I persuade local stakeholders to cooperate

on this?)”. Como se ha puesto de manifiesto en la sección anterior, la dimensión relacional de los

fenómenos de liderazgo político local queda lejos de cumplir tal exigencia.

Así pues, puede resolverse que aunque en el panorama político español se planteen nuevas

necesidades sociales y nuevos retos políticos para las comunidades políticas locales, las exigencias

políticas y dilemas de liderazgo a los que se someten los alcaldes se mantienen en gran parte

inalterables. Por ello, y pese a que el replanteamiento del papel de la política local recomiende la

oportunidad de la aplicación de modelos de gobernanza en los contextos políticos locales, el papel

de los líderes políticos de gobierno local sigue el tradicional planteamiento del funcionamiento del

gobierno local en España. .

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166


GESTIÓN SUPRALOCAL

167


LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL Y LAS ESTRUCTURAS SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA

EL CASO DE ANDALUCÍA Carlos Conde Martínez Departamento de Ciencia Política y de la Administración Universidad de Granada Introducción

Las políticas y la gestión pública han sido definidas en ocasiones como el Gobierno en acción.

Aproximarse al estudio de la acción gubernamental requiere plantearse tres cuestiones que

pueden ser expresadas sencillamente: ¿qué hacen las autoridades públicas? ¿cómo lo hacen?

¿cuál es el resultado de sus acciones?. Lamentablemente, la respuesta a estas preguntas no es

tan simple como su planteamiento y, de hecho, la agenda investigadora sobre las

administraciones públicas está inspirada en gran medida por la búsqueda de una solución a

estos interrogantes. En nuestro estudio intentaremos contribuir al conocimiento de esta cuestión

a través de su tratamiento en un ámbito muy circunscrito y limitado, tanto temática como

geográficamente: los servicios públicos supramunicipales en Andalucía. En primer lugar,

trataremos las tendencias dominantes en el ámbito de la gestión pública en los últimos años,

refiriéndonos en particular al ámbito de la gestión pública local. En segundo lugar, abordaremos

la dimensión temática estudiando la estructura y contenido de los servicios públicos

supramunicipales en el ámbito español. Finalmente, observaremos esta realidad en el contexto

andaluz.

La gestión pública local: jerarquía, mercado y redes54

La evolución de la gestión pública en las últimas décadas ha estado sometida a un considerable

debate público y a un seguimiento científico intenso. Los modelos tradicionales de gestión

burocrática estaban basados en la actuación jerárquica del Estado y sus administraciones a

través de una amplia intervención reguladora e inversora. Bajo esta perspectiva, la prestación de

servicios públicos se asegura de manera directa por las autoridades públicas y se financia vía

54 Daemen, H. – Schaap, L. (2000) Citizen and City. Developments in fifteen local democracies in Europe (Delft: Eburon). Bovaird – Löffler – Parrado (2002) Developing Local Governance Networks in Europe (Baden – Baden: Nomos)

168


impuestos. Este modelo se inspira en la idea de que una elección racional derivada de un

proceso burocrático garantiza al mismo tiempo la eficacia, la eficiencia y la equidad de la

actuación pública. Este modelo entra en crisis a partir de los años ochenta, tanto por

motivaciones económicas como ideológicas. Durante los años 80 y 90 se asiste a la moda de la

Nueva Gestión Pública que pretende aproximar la gestión pública y la organización de los

servicios públicos al modelo privado. Elementos sustanciales de este modelo son la introducción

de nuevas técnicas, el uso de instrumentos de mercado en el ámbito público (competencia,

oferta y demanda) y la reducción de la esfera de la provisión pública directa a favor de una

regulación y supervisión de servicios contractualizados con entidades privadas. Recientemente,

las críticas de todo tipo que la Nueva Gestión Pública ha generado han orientado el interés hacia

ciertas formas asociativas de actuación que se han ido extendiendo progresivamente y que

acentúan la colaboración en red entre actores e instituciones diferentes para la solución de los

problemas públicos: el modelo de la gobernanza.

La idea de gobernanza está vinculada al desarrollo de políticas públicas en un contexto

contemporáneo de gran complejidad político-administrativa. La gobernanza se compone por una

serie de normas formales e informales, de estructuras y procesos dirigidos a la solución de

problemas y la satisfacción de necesidades sociales. El concepto de gobernanza es inclusivo, ya

que parte de la legitimidad de un gran número de actores y participantes. El concepto de

gobernanza se basa en el principio de confianza, responsabilidad y negociación. Un prerrequisito

para el desarrollo de la gobernanza en el ámbito local es la existencia de unidades locales con

capacidad efectiva de desarrollo de políticas, lo cual implica procesos institucionales de

descentralización y reforzamiento institucional previos al desarrollo de los mecanismos de la

gobernanza. La idea de gobernanza surge como evolución (y por oposición) al concepto de

Nueva Gestión Pública, que tuvo su momento de gloria en los años 90. Mientras que la Nueva

Gestión Pública se basa en el mercado como mecanismo institucional y la competencia como

base de la acción social, la gobernanza asume el papel motor de la sociedad civil y de los

mecanismos de cooperación como explicación de la actividad pública. La gobernanza requiere

un contexto institucional integrado en el que existe una identificación entre las fuerzas

endógenas que sostienen los impulsos sociales, políticos y económicos de una comunidad dada

y el aparato institucional formal responsable de atender sus necesidades y defender sus

intereses. La gobernanza se basa en la idea de confianza y legitimidad entre instituciones y

169


actores políticos, sociales y económicos, tanto entre la sociedad civil y las instituciones como

entre los niveles superiores e inferiores de gobierno.

¿Cuál es el método de gestión más adecuado (jerarquía, mercado, red) para cada ámbito de

actuación pública? ¿Existe una tendencia dominante claramente visible en cuanto a los modos de

actuación públicos en la actualidad? Ciertamente las herramientas propias de la gobernanza son

una pauta emergente que muestra una sólida presencia en determinados ámbitos: retos

económicos (riesgos u oportunidades), demandas sociales formuladas por una nueva ciudadanía

más educada y participativa, cambios demográficos (envejecimiento de la población,

inmigración, nuevos modelos familiares). Estas circunstancias requieren mecanismos de

cooperación entre las organizaciones públicas y el entorno que se desarrollan sobre la base de

nuevas fórmulas cooperativas. Existe suficiente base empírica como para determinar que ante

estas circunstancias una evolución dominante es la constitución de redes locales como

protagonistas de la acción pública. Se trata de un hecho observable por cuanto un número

creciente de problemas políticos locales se basan en la búsqueda de un consenso que busca

soluciones cooperativas a través de negociaciones entre las autoridades locales y los actores

socio-económicos. Por otra parte, el número de actores involucrados en políticas locales se ha

incrementado considerablemente, ya que los servicios públicos no son provistos en exclusiva por

el sector público.

Gobernanza y redes se configuran como tendencias emergentes en el ámbito de la gestión

pública local, sin embargo, es preciso subarayar su carácter parcial dentro de los mecanismos

existentes. En efecto, los mecanismos basados en la jerarquía propios de la administración

tradicional weberiana, tanto como los mecanismos de mercado propugnados por la Nueva

Gestión Pública coexisten con los instrumentos propios de la gobernanza e incluso son

dominantes en determinados contextos. La cuestión básica de la gestión pública en la actualidad

no es necesariamente crear redes, sino saber qué mecanismo es más adecuado en qué

circunstancia. Podemos encontrar gobiernos locales que gestionen mediante jerarquías

administrativas una parte de sus responsabilidades, mediante mercados externalizados otros

aspectos, y a través de redes sociales ciertos ámbitos de actuación. En resumen, los modelos de

gestión pública dominante oscilan en torno a tres opciones:

170


La gestión jerárquica a través del uso directo de la autoridad pública según un modelo

burocrático.

La gestión de inspiración privada a través de la introducción de mecanismos de mercado

en la provisión de servicios públicos.

La gestión en red basada en una estrategia cooperativa entre el sector público, el

privado y, sobre todo, el asociativo o tercer sector.

La servicios públicos supramunicipales en España: ¿top-down o bottom-up?

Los servicios públicos locales son un ámbito adecuado para observar la evolución de los

sistemas de gestión pública por cuanto su inmediatez con respecto a los ciudadanos plantea

grandes estímulos para la innovación y una gran presión para dar respuesta rápida a nuevos

problemas. En el ámbito europeo, la fuerte tradición de gobierno local sitúa este ámbito político

como el vínculo de unión clave entre la ciudadanía y las autoridades formalmente constituidas.

Hasta la eclosión de los Estados del Bienestar en la segunda mitad del siglo XX, el núcleo

fundamental de los servicios públicos provistos por Estado lo era a través sus organizaciones

locales, lo que implica una fuerte tradición gestora en la búsqueda de soluciones prácticas a los

problemas públicos. El caso español se inscribe dentro de este panorama general, concretado

como es natural en función de las condiciones estructurales, históricas y constitucionales que

definen la administración local española. Dentro de estas condiciones es preciso mencionar,

como es sabido, el problema del inframunicipalismo, elemento clave para la comprensión de los

sistemas locales de origen napoleónico, que todavía hoy continúa desempeñando un papel clave

en la evolución de la vida local en países como Francia o España.

Según los datos del Registro de Entidades Locales de la Dirección General para la Administración

Local sólo un 13,72% de la población española vive en un municipio menor de 5000 habitantes,

mientras que un 18,44% de la población lo hace en municipios comprendidos entre los 20.000 y

los 5.001 habitantes. Sin embargo, existen 6.871 municipios con una población menor de 5.000

habitantes, esto es, el 84,7% del total de los municipios españoles. El número de municipios con

una población entre los 20.000 y los 5.001 habitantes es de 882, esto es, el 10,8%. En

definitiva, el 95,5% de los municipios españoles son menores de 20.000 habitantes y sólo un

escasísimo número de 132 supera los 50.000 habitantes y pueden definirse por lo tanto como

171


propiamente urbanos. Estos municipios constituyen únicamente el 1,6% del total de los 8110

municipios españoles., sin embargo, en ellos se alberga el 51,8% de la población total española.

Este panorama muestra un primer rasgo estructural de la vida local española con gran incidencia

en los problemas de gestión que la definen: la mayor parte de las autoridades locales españolas

ofrecen sus servicios a un escaso número de habitantes. Desde el punto de vista de una

economía de escala razonable, la definición y prestación de servicios públicos de una dimensión

tan reducida se presenta problemática. El problema del inframunicipalismo no debe reducirse a

la dimensión cuantitativa de la población. Es preciso integrar la variable territorial, ya que dentro

del sistema local español, una de las atribuciones más destacadas de los municipios es la

gestión del territorio en su dimensión tanto urbanística como medio-ambiental, por lo que el

escaso tamaño y capacidad de gestión de los inframunicipios es un problema global que afecta

al conjunto del territorio. En efecto, un número ingente de pequeños municipios poco poblados y

con escasa capacidad financiera y técnica deben asumir la tarea de gestionar la práctica

totalidad del territorio que compone el Estado.

El fenómeno descrito, de profundas raíces históricas, ha sido objeto de preocupación política y

administrativa a lo largo de todo el siglo XX. Las circunstancias políticas del período y, en

especial, las orientaciones ferozmente centralistas de la dictadura franquista dieron lugar a que

la respuesta habitual al problema del inframunicipalismo no reposase tanto en la relación

intergubernamental horizontal, como en la dirección jerárquica de las entidades locales por los

niveles territoriales superiores. Esta tradición dirigista ha dado lugar a que la fórmula asociativa

tradicional por excelencia, la mancomunidad, haya sido promovida en términos generales por las

autoridades superiores para el cumplimiento de servicios básicos de carácter obligatorio en

razón de una economía de escala que aconsejaba la agregación de espacios para lograr una

mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos.

Otro rasgo de la administración local napoleónica que define en buena medida su

funcionamiento actual es el de la definición de las funciones locales de manera normativa por el

sistema constitucional y legislativo55. El principio de autonomía local faculta a las autoridades

locales para intervenir en todos aquellos aspectos que consideren convenientes para la defensa

55 Vandelli, Luciano (1992) El Poder Local. Su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la Europa de la Regiones (Madrid: INAP).

172


del interés local, lo cual no obsta para que el sistema jurídico atribuya de modo obligatorio, por

una parte, una serie de funciones bien precisas56 y, por otra parte, defina los ámbitos naturales

en los que el municipio debe intervenir de modo voluntario57. Puede decirse que el sistema

institucional local español está organizado en torno a la definición del municipio como

protagonista de la vida local y al mismo tiempo, dadas las dificultades estructurales que impiden

el ejercicio de este protagonismo, la puesta en marcha de mecanismos supletorios que permitan

asegurar las funciones locales que el sistema municipal no puede satisfacer de manera

autónoma. Esta situación explica el papel determinante de las diputaciones provinciales a través

de sus políticas de cooperación local en el aseguramiento de las funciones locales. El papel de

las diputaciones como supermunicipio volcado en el mundo rural y garante del pleno

rendimiento de los servicios locales no ha hecho más que afianzarse a lo largo de los años. Es

preciso mencionar en este punto, las políticas de comarcalización que pretende superar el

ámbito municipal como principal productor de servicios locales. A pesar de que numerosas leyes

56 El artículo 26 de la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local establece los siguiente: 1. Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas. B) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes-equivalentes, además: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos. C) En los municipios con población superior a 20.000 habitantes-equivalentes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. D) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes-equivalentes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.

57 El artículo 25 de la mencionada ley, señala lo siguiente: 1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. 2. El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: a. Seguridad en lugares públicos. b. Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas. c. Protección civil, prevención y extinción de incendios. d. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales. e. Patrimonio histórico-artístico. f. Protección del medio ambiente. g. Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores. h. Protección de la salubridad pública. i. Participación en la gestión de la atención primaria de la salud. j. Cementerios y servicios funerarios. k. Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social. l. Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. ll. Transporte público de viajeros. m. Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo libre; turismo. n. Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.

173


autonómicas de gobierno local prevén la creación de comarcas, lo cierto es que hasta la fecha

actual solamente Cataluña y Aragón han creado de manera efectiva las comarcas.

El estudio de los actores locales y sus funciones debe ir acompañado del tratamiento de sus

estrategias e instrumentos para el logro de sus fines. En este sentido, las autoridades locales

hacen uso de un amplio abanico de fórmulas de gestión para asegurar la prestación de sus

servicios, tanto de forma directa (administración ordinaria, organismos autónomos, sociedades

mercantiles públicas) como indirecta (contractualización, concesión administrativa, concierto

administrativo, arrendamiento de servicios, sociedades de capital mixto, sociedades

cooperativas)58. La cuestión que debe plantearse es quién es el protagonista de la gestión de los

servicios en un contexto en el que, como se ha señalado, la escasa capacidad de la mayor parte

de los municipios dificulta la tarea de la prestación autosuficiente de servicios municipales. Dos

son las alternativas institucionales que el diseño territorial permite, por una parte lo que

podríamos definir como alternativa top-down. Esto es, la insuficiencia de las autoridades

municipales para prestar sus servicios da lugar a la intervención de los niveles territoriales

superiores, provincial o autonómico, para garantizar una correcta provisión de servicios públicos

necesarios. Otra alternativa es la que podemos definir como bottom up, esto es, los municipios,

conscientes de su insuficiencia optan por desarrollar fórmulas cooperativas que garanticen el

cumplimiento de sus funciones. Hemos observado que históricamente la primera opción es la

dominante. Cabe preguntarse si el proceso de profunda descentralización abierto por la

Constitución de 1978 ha cambiado esta pauta.

Existe una gran tradición en la vida local española en lo que respecta a las entidades asociativas

voluntarias, esto es, las mancomunidades y los consorcios. Estas figuras ofrecen fórmulas de

gestión asociativa dirigidas a garantizar la prestación de servicios en el ámbito supramunicipal.

La mancomunidad es una fórmula de relación intergubernamental exclusivamente horizontal y

homogénea, ya que consiste en la asociación voluntaria de municipios para la prestación de uno

o varios servicios locales. Ciertamente, los niveles territoriales superiores pueden incentivar o

disuadir a los municipios sobre la creación de mancomunidades, pero en cualquier caso no

formarán parte de ellas, ya que sólo los municipios de una misma Comunidad Autónoma pueden

componerlas. Los consorcios, el contrario, son una fórmula igualmente asociativa y voluntaria

58 Escolà, Marc (2002) Introducció a les Formes de Gestió del Serveis Locals (Barcelona: Universitat Internacional de Catalunya).

174


pero vertical y heterogénea, ya que permite la inclusión de diferentes niveles administrativos

(municipal, provincial, autonómico, nacional) y de organizaciones tanto públicas como privadas

sin ánimo de lucro.

Mancomunidades y consorcios plantean diferentes problemas de análisis por lo que se refiere a

su utilidad, su finalidad y la fórmula de gestión que define su funcionamiento. Ambas fórmulas

tienen una naturaleza asociativa que las acerca a las fórmulas de partenariado y trabajo en red

que tan extendidas se encuentran en la política local de los países industrializados. Como toda

red o partenariado su utilización plantea un problema de autonomización de la gestión pública

con el consiguiente reto de asegurar un control y una responsabilidad visibles y efectivos.

Efectivamente, la prestación de servicios a través de organismos dotados de personalidad

jurídica propia derivados de una autoridad principal sometida a control político y electoral plantea

la cuestión de la transparencia y el control de la acción pública de manera notoria. Esta cuestión

es más acuciante en el caso de los consorcios, dado que por su propia composición variada y

heterogénea, el número de actores involucrados y sus motivaciones e intereses pueden ser más

divergentes. Los consorcios se definen asimismo por un tipo de gestión más profesional, basada

habitualmente en la responsabilidad de gestores expertos en el tema de actuación del consorcio.

Por el contrario, las mancomunidades suelen estar sometidas a la dirección directa de las

autoridades elegidas. Fenómeno éste que se ve reforzado por el hecho de que los consorcios

suelen dirigir su actuación a espacios más amplios y al mundo urbano, mientras que las

mancomunidades suelen referirse a espacios más reducidos y esencialmente rurales.59

El panorama de la cooperación supramunicipal no puede cerrarse sin mencionar el creciente

papel de las empresas públicas locales. Se trata de una parte del sector público poco estudiada

y que muestra una gran vitalidad y tendencia al crecimiento. De hecho, cuando se habla de las

grandes políticas privatizadoras de los últimos años se olvida frecuentemente que estas políticas

han estado circunscritas al ámbito de la Administración General del Estado, pero que los

gobiernos locales y autonómicos lejos de desprenderse del sector público empresarial lo han

acrecentado de manera notable60. La posibilidad de que la fórmula empresarial sea utilizada para

la prestación de servicios de carácter eminentemente municipal queda atestiguada por le 59 Font, Javier – Gutiérrez Suárez, Salvador – Parrado, Salvador (1999) Intergovernmental partnerships at the local level in Spain: Mancomunidades and Consortia in a Comparative Perspective. OECD paper. 60 Ver Inventario de Entes del Sector Público Local, Ministerio de Economía y Hacienda. (http://www.meh.es/Portal/Estadistica+e+Informes/Estadisticas+territoriales/)

175


Inventario de Entes del Sector Público Local publicado por el Ministerio de Economía y Hacienda

cuando describe la finalidad del ingente número de este tipo de entidades.

Desarrollábamos en la sección anterior un estado de la cuestión sobre las fórmulas dominantes

de gestión pública local en el ámbito europeo. Se describían en concreto tres tipos básicos de

gestión: burocrática tradicional basada en la gestión directa, gestión de tipo empresarial –

privado aun dentro del ámbito público y gestión de redes basada en el paradigma de la

gobernanza. Estas tres fórmulas surgen en momentos históricos distintos pero son acumulativas,

en el sentido de que las posteriores no sustituyen a las anteriores sino que las complementan.

La panorámica de los servicios supramunicipales españoles nos permite observar de modo

aplicado esta evolución. Si las mancomunidades son la expresión clásica de la cooperación entre

organizaciones administrativas que comparten recursos para la satisfacción de necesidades

comunes, los consorcios dan cobertura jurídica a las fórmulas de trabajo en red que con tanta

fortaleza se están extendiendo en el panorama local. Las empresas de capital público por su

parte, son una formula consolidada por el tiempo que en el caso local, fuera de sufrir el acoso de

las políticas privatizadoras, muestran una considerable fortaleza. Mancomunidades, consorcios y

empresas no son realidades incomunicadas. Por el contrario, los dos segundos pueden ser

instrumentos de actuación de las primeras, lo cual es previsible dada la amplia casuística

existente. Consorcios y empresas suelen tener una finalidad única, mientras que una gran parte

de las mancomunidades (aunque ni mucho menos todas) tienen finalidades múltiples, alguna de

las cuales pueden ser gestionadas a través de un consorcio o de una empresa. Dado el aspecto

eminentemente práctico y aplicado de la gestión, es preciso completar la descripción genérica de

la gestión municipal en España con el análisis empírico de un caso. El caso elegido es la

Comunidad Autónoma de Andalucía.

Estudio de caso: Los servicios supramunicipales en Andalucía

La Tabla I muestra la composición del sector público local supramunicipal por el tipo de entidad

responsable de la gestión de servicios locales. Las mancomunidades y consorcios son

obviamente entidades de naturaleza intergubernamental. Las empresas públicas no lo son

necesariamente aunque existan estimaciones que apuntan a su creciente uso como instrumento

de colaboración intergubernamental61. La desigual distribución provincial de mancomunidades,

61 Font, Javier – Gutiérrez Suárez, Salvador – Parrado, Salvador, Op. Cit.

176


desde un máximo de 25 en Granada hasta la única mancomunidad de carácter testimonial

existente en la provincia de Jaén, es un dato de interés que aboga por el carácter inducido de las

mancomunidades. En efecto, frente a las similares condiciones de inframunicipalismo y a los

problemas idéntios de economía de escala en la gestión de los servicios públicos, lo cierto es

que los municipios reaccionan de modo muy distinto: a través de un intenso asociacionismo en

unos casos (Granada, Huelva, Sevilla) y mediante un asociacionismo muy limitado en otros

casos (Jaén, Málaga, Cádiz), ocupando Córdoba y Almería una posición intermedia. El papel de

las Diputaciones y sus políticas cooperación local parece determinante como factor explicativo,

pudiendo afirmarse que las mancomunidades tienen una finalidad instrumental fomentada o

evitada desde arriba.

Frente al desigual número de mancomunidades, la tendencia a la consorcionalización parece

clara en el caso andaluz. En efecto, no sólo el número de consorcios es amplio en todas las

provincias, sino que su número ha aumentado de manera notable frente al estancamiento del

número de mancomunidades. Lo mismo puede decirse del amplio número de empresas de

capital público prestadoras de servicios de carácter municipal. Consorcios y empresas son

instrumentos habituales de los modelos de la Gobernanza y de la Nueva Gestión Pública,

respectivamente, en la medida en que las administraciones optan por 1) la gestión

intergubernamental mediante el uso de recursos compartidos por parte de administraciones de

distintos niveles y del sector privado no lucrativo en el caso de los consorcios 2) la gestión de

naturaleza privada en condiciones de mercado e introduciendo el mecanismo de la competencia

en el caso de empresas de capital público gestoras de servicios locales. Estos entes

instrumentales parecen desplazar a las mancomunidades como actores fundamentales de la

prestación de servicios municipales, lo cual es una ilustración de la evolución de la gestión

pública hacia formas menos basadas en el control político-burocrático tradicional (caso de las

mancomunidades) y más en la cooperación intergubernamental a múltiples bandas y en los

modelos de gestión privada (consorcios y empresas).

177


Tabla I: Sector público local en Andalucía

Nº Mancomunidades

Nº Consorcios Nº Entidades empresariales de capital público local

Total provincial

Almería 7 31 14 52Cádiz 4 25 74 103Córdoba 10 31 24 65Granada 25 50 34 109Huelva 18 20 40 78Jaén 1 49 11 61Málaga 4 36 83 123Sevilla 19 46 100 165Total 88 288 380 756Elaboración propia a partir de datos del Inventario del Sector Público Local, MEH

La Tabla II aborda de manera detallada la distribución provincial y la tipología de

mancomunidades en la Comunidad Autónoma de Andalucía. La legislación local española diseña

la mancomunidad como una entidad fundamentalmente multifuncional, aunque permite su

especialización en un único servicio. En el caso andaluz, un 28% de mancomunidades están

especializadas en único servicio público (generalmente abastecimiento de aguas o gestión de

residuos) lo que muestra la inspiración económica de un gran número de mancomunidades

dirigidas a ahorrar recursos y lograr una mayor eficiencia en ámbitos reducidos de la actuación

pública, pero sin abordar el problema del inframunicipalismo de manera integral. Las

mancomunidades de finalidad múltiple, por su parte, suelen referir su actividad a un número

reducido de servicios, siendo escasas las que definen sus funciones introduciendo abanicos

amplios de servicios públicos. Un aspecto importante dentro del estudio de las mancomunidades

se refiere al tipo de servicios prestados por estas entidades. Como es sabido, la legislación local

española distingue los servicios mínimos obligatorios de los servicios voluntarios prestados por

las autoridades locales. Esta distinción tiene especial importancia en el ámbito rural definido por

la situación de inframunicipalismo. Dado que el papel fundamental de las diputaciones

provinciales es la colaboración con los municipios para asegurar la prestación de servicios y

complementar las carencias municipales en este aspecto, cabría preguntarse si las

mancomunidades son definidas como un mecanismo de mínimos, esto es, de aseguramiento de

los servicios mínimos obligatorios en función de una economía de escala adecuada o, por el

contrario, un instrumento más ambicioso que incluya actividades y servicios potestativos. Ésta es

178


la opción que cabe deducirse de la observación de la situación en Andalucía. Un 27,2% de las

mancomunidades andaluzas concentra su actividad en la prestación de servicios mínimos

obligatorios, mientras que un 47,7% incluye entre sus actividades servicios tanto obligatorios

como facultativos. Finalmente, un 25,1% de las mancomunidades concentran su actividad en

servicios públicos no obligatorios. Éste es un dato de interés por cuanto muestra un dinamismo

local intenso. La ambición política de los pequeños municipios desborda el estrecho marco de

las obligaciones impuestas por la legislación local e introduce fórmulas asociativas que permitan

el desarrollo de acciones públicas de mayor alcance que las estrictamente necesarias.

Tabla II: Número y tipos de mancomunidades en Andalucía Finalidad Servicios Nº

Mancomunidades Única Múltiple Sólo obligatorios

Obligatorios / voluntarios

Sólo voluntarios

Almería 7 1 6 0 5 2Cádiz 4 0 4 0 4 0Córdoba 10 0 10 2 8 0Granada 25 13 12 7 10 8Huelva 18 5 13 7 4 7Jaén 1 1 0 0 0 1Málaga 4 1 3 1 3 0Sevilla 19 4 15 7 8 4Total 88 25 63 24 42 22Elaboración propia a partir del Registro de Entidades Locales del MAP.

¿Qué tipos de servicios prestan los entes mancomunados? ¿Cuáles son los servicios públicos de

naturaleza eminentemente supramunicipal? La Tabla III responde a esta pregunta comparando la

frecuencia con la que los servicios municipales básicos aparecen dentro de las finalidades de las

mancomunidades y consorcios. Es preciso señalar previamente que, como regla general, los

consorcios tienen una finalidad única, mientras que, como hemos mencionado, las

mancomunidades se definen con una finalidad múltiple. La comparación de ambas entidades

muestra diferencias sustanciales. Siendo las actividades de naturaleza económica la

especialización más frecuente de ambas entidades, resulta claro que los consorcios están

claramente especializados en este aspecto de la actividad municipal, mientras que las

mancomunidades tienen finalidades más diferenciadas. Las actividades económicas suelen

referirse en ambos casos a tareas de promoción del turismo, fomento industrial y del empleo y

apoyo a las empresas locales. Actividades no incluidas dentro de los mínimos obligatorios

señalados por la legislación, pero que reciben un interés destacado por parte de las autoridades

179


locales. La promoción económica es obviamente la finalidad más destacada de las entidades

consorciales, mientras que dentro del listado de actividades de las mancomunidades la

prestación de servicios mínimos obligatorios mantiene una presencia destacada.

Tabla III: Porcentaje de mancomunidades y consorcios por servicios Mancomunidadades Consorcios Abastecimiento de aguas 11,3% 4,1%Actividades económicas 20,3% 63,5%Educación y cultura 12,0% 7,2%Depuración y medio ambiente 16,6% 9,3%Transporte y comunicaciones 9,4% 5,2%Protección ciudadana 5,2% 2,0%Servicios generales 6,4% 5,5%Sanidad y salubridad 4,5% 0%Servicios sociales 13,9% 2,7%Elaboración propia a partir del Registro de Entidades Locales del MAP y del Inventario del Sector Público Local del MEH

Conclusión

En definitiva, el panorama supramunicipal andaluz muestra una situación dispar en las

diferentes provincias, pero con ciertas tendencias dominantes que definen el modelo de gestión

pública local. La gestión asociativa tiene una presencia destacada tanto en la forma de

mancomunidad (con la llamativa excepción de la provincia de Jaén) como en la variante del

consorcio. El progresivo protagonismo de la forma consorcial es ilustrativo de dos fenómenos

importantes para comprender la gestión local, por una parte, la importancia de la gestión a

través de redes y, por otra, el desarrollo de nuevas fórmulas de gestión para el desarrollo de

servicios que no se corresponden con los tradicionales servicios locales. En efecto, la

especialización de los consorcios en las actividades de promoción económica muestra la

búsqueda de nuevas formas de organización y gestión por parte de las autoridades locales para

hacer frente a los nuevos retos.

El progresivo auge del consorcio como sistema de gestión de los servicios municipales es un

elemento clave del sistema de relaciones intergubernamentales. En efecto, el consocio, permite

la interacción con una finalidad única de diferentes niveles de gobierno. Este mecanismo permite

superar las insuficiencias de las mancomunidades derivadas de su naturaleza horizontal y

180


homogénea, evitando al tiempo una relación intergubernamental de naturaleza jerárquica. No

obstante, esta figura, al igual que las demás formas asociativas y mercantiles plantea el reto de

la transparencia y de la responsabilidad. La profusión de organismos responsables de la gestión

de servicios públicos, su autonomización con respecto a los órganos centrales de las entidades

locales, la gestión contractual basada generalmente en la confianza pero en un contexto de

mercado introducen problemas evidentes de control político y administrativo. La búsqueda de la

eficacia en la gestión no puede confundirse con la erosión del papel y la legitimidad de las

instituciones representativas que no pueden sustituirse ni por el mercado, como sostenía el

modelo de la Nueva Gestión Pública en los años 90, ni por la sociedad civil, como se deriva de la

aplicación del modelo de la gobernanza. En este sentido, la profusión de entidades

instrumentales para la gestión de servicios en el ámbito supramunicipal debe observarse con

atención para evaluar sus consecuencias, no sólo sobre la eficacia en la prestación de servicios

públicos, sino también la calidad de la democracia local.

181


LA GESTIÓN DE LA INMIGRACIÓN POR LAS ESTRUCTURAS SUPRAMUNICIPALES (ESTUDIO

COMPARADO DE LOS CASOS DE QUÉBEC Y ANDALUCÍA)

Nieves Ortega Pérez

Profesora Ayudante. Área de Ciencia Política y de la Administración


La inmigración como movimientos internacionales de población y la gestión de la presencia de

comunidades extranjeras asentadas son fenómenos generalizados y susceptibles de análisis

comparados en arenas políticas similares.

Esta investigación desarrolla un estudio comparado de la gestión de la integración de la

población extranjera y de origen inmigrante en dos regiones ampliamente descentralizadas:

Québec y la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Si bien uno se enfrenta a dos modelos estatales distintos, uno federal y otro autonómico, la

extrema descentralización alcanzada por las Autonomías permite el análisis comparado con otras

regiones federadas como Québec. Por otro lado, la pertenencia a sistemas migratorios distintos

marca pautas en las políticas de inmigración diferentes; sin embargo, la integración se

desenvuelve en las líneas marcadas por la gestión de los servicios sociales dirigidos a las

comunidades extranjeras y de origen inmigrante, y con dinámicas distintas a las políticas de

carácter federal y con elementos fronterizos y de control de flujos. Cómo se realice esa gestión,

las variables determinantes de la integración de las mencionadas comunidades, y los modelos

defendidos en ese proceso gestor son los elementos del cuerpo de este estudio.

Este trabajo tiene dos partes claramente diferenciadas, en primer lugar, una evolución de las

políticas de inmigración de los gobiernos canadiense y central español, y los provincial

quebequés y autonómico andaluz. En segundo lugar, el análisis de la distribución competencial

de la gestión de la integración de las comunidades extranjeras más específicamente en los

territorios de Québec y Andalucía se hará en función de las variables determinantes de ambos

casos.

1. Introducción: el enfrentamiento de dos modelos migratorios

La pertenencia de España y de Canadá a dos grupos de países con tradiciones migratorias

distintas, no solo por el momento de su primera experiencia de inmigración masiva sino también

por el grado de institucionalización de su política de inmigración, es un dato a tener en cuenta en

182


el análisis de la gestión de la inmigración en estos dos estados pero no una condición que

niegue o imposibilite el estudio comparado.

Ningún estado encaja en el modelo de política de inmigración62 de las democracias liberales

como lo hacen las sociedades colonizadas anglófonas (Australia, Canadá, Nueva Zelanda y los

Estados Unidos). La inmigración fue un elemento integral en su fundación y desarrollo como

naciones. Éstos son los prototipos de países de inmigración, y aún hoy se enfrentan al reto del

asentamiento de la inmigración masiva. Aunque los flujos de la inmigración y las políticas

públicas han fluctuado en el curso de sus historias nacionales, su interacción con la inmigración

y sus consecuencias sociales es estrecha y bien institucionalizada.

Por otro lado, Portugal, España, Italia y Grecia han experimentado recientemente su transición

de países emisores a receptores. El retorno de emigrantes se dio en Italia en 1972, en España y

Grecia en 1975, y en Portugal en 197163. A este rápido cambio no solo contribuyó la crisis

económica y el consecuente cierre de fronteras de los tradicionales países receptores del norte

de Europa, sino que los nuevos contextos democráticos o en vías de democratización para el

retorno de estos países conformaron factores decisivos.

Algunos de los factores que propulsaron esta transición fueron el rápido crecimiento económico,

el desarrollo de mercados laborales con amplios sectores irregulares, escasez y en ocasiones

inexistencia de mecanismos de control de la inmigración, y presiones migratorias de países

cercanos. En este contexto se deben tener en cuenta la mayor separación económica que se dio

entre ambas orillas del Mediterráneo así como las demandas de mano de obra en algunos

sectores económicos de los nuevos receptores. Con independencia de determinar cuales puedan

ser las razones principales para las presiones migratorias, éstas afectan a las actitudes

gubernamentales de los que buscan entrar en el país.

En principio se parte de dos contextos migratorios distintos que en materia de política de

inmigración se traducen en dos grados de institucionalización de las acciones políticas distintos.

2. Evolución de las políticas de inmigración de los gobiernos canadiense y español

2.1. Canadá

62 Freeman, Gary P. (1995): “Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States”, International Migration Review, V.29 N°4, Pg. 887-896. 63 King, R. y Rybaczuk, K. (1993): “Southern Europe and the international division of labour: from emigration to immigration”, en King, R. (Ed.): The new geography of European migration. Belhaven Press, Londres.

183


Desde 1871 hasta la I Guerra Mundial, la llegada de inmigrantes se encontró vinculada al

crecimiento de la población canadiense. La inmigración y la primera generación posterior

incrementaron el número de habitantes del país en la primera década de 1900 en 1,8 millones

de personas alcanzando una población de casi siete millones. Posteriormente la inmigración en

masa a Norte América principalmente europea fue frenada por la I Guerra Mundial, aún así

Canadá presentó tasas de inmigración mayores que las que se dieron en Estados Unidos

durante la Gran Depresión y la II Guerra Mundial.

Tras 1946 la inmigración a Canadá se reanudó, motivada por las necesidades de mano de obra

y por una política migratoria basada en la “capacidad de absorción”. El país alcanzó así en 1951

la cifra de 14 millones de personas a las que se les sumaron 4,5 millones de nacimientos en la

década posterior. A partir de los años 60, el número anual de entradas de inmigrantes en

Canadá rondó las 100.000 personas, frenando el posible aumento con la regulación de

admisiones que se dio a partir de 1970.

La inmigración a Canadá fue básicamente libre hasta 1895. Pasaje y tierra baratas eran las

ventajas ofrecidas y los límites tan solo la exclusión de lo que se definió como las “clases

prohibidas”, aquellas personas que por sus características físicas o psíquicas supusieran una

carga para el estado. Este periodo de libre acceso de 1867 a 1895 regulado por el Acta

Británico-Norteamericana vio la entrada de 1,5 millones de inmigrantes en Canadá. Ésta Acta

asignaba la responsabilidad en inmigración conjuntamente al gobierno federal y a los

provinciales. Posteriormente el periodo de 1896 a 1914 estuvo marcado por programas del

Ministerio de Interior centrados en la gestión del establecimiento de los inmigrantes en el oeste

del país. En 1914 la frontera “abierta” canadiense se cierra, enfrentada a una fuerte presión

desde el este y sur de Europa, comienza a favorecer en las dos siguientes décadas la

inmigración procedente del Reino Unido, Irlanda, Nueva Zelanda, Sudáfrica y de su vecino

Estados Unidos.

Los principales movimientos y cambios en materia de inmigración empezaron a tener lugar a

partir de 1947, las líneas defendidas por el Gobierno canadiense basadas en la “capacidad de

absorción” (de mano de obra inmigrante) del mercado volvieron como ya hicieran a finales del

siglo pasado a fomentar el crecimiento de la población a través de la inmigración. El Acta de

Inmigración de 1952 estableció las categorías de inmigrantes admisibles (empresarios,

profesionales, asistentes domésticos, enfermeros, etc.) con el fin de cubrir determinados puestos

184


de trabajo en las ciudades, y un sistema universal de administración. Mientras que esta acta

estableció una política expansionista en términos numéricos y mantuvo los criterios de selección

que favorecían los mencionados países de procedencia; la posterior acta de 1976 fue diseñada

para asegurar la estabilidad demográfica de la nación64.

A finales de los años setenta, la reforma de la política de inmigración acometida pretendió retirar

todo rasgo racista o arbitrario y dotarse de reglas procedimentales que aseguraran la definición

universal de admisibilidad en términos de etnia y de cultura defendida en la nueva regulación. El

resultado parece claro, en la actualidad la mayoría de inmigrantes que llegan a Canadá son de

origen asiático.

El Acta de 1976 redefinió las clases de inmigrantes que el sistema de admisión de puntos

evaluaba principalmente en tres grupos de inmigrantes: familia, refugiados y trabajadores. Por

otro lado, el sistema de puntos reformado en 1985 evaluaba factores como la educación,

experiencia, ocupación, edad y, entre otras cosas, el conocimiento del inglés y/o francés. Otro

punto interesante de la regulación tras las reformas de la década de los ochenta es una política

de naturalización liberal que favorecía el objetivo de mantener estable y fijo el porcentaje de

inmigración de la población canadiense.

La Constitución canadiense establece que la inmigración es una competencia compartida por el

Parlamento federal y por los provinciales. En la práctica solo Québec ha ejercido lo esencial de

esa competencia dotándose de mecanismos de selección de la inmigración en su territorio. En

las otras provincias, el Gobierno federal ejerce las atribuciones ligadas a la inmigración. No

obstante, es importante puntualizar que Ontario también tuvo una actividad significativa en

inmigración tras la II Guerra Mundial. En este periodo, Ontario, donde muy pocos políticos

influyentes tenían fuertes convicciones en materia de inmigración, jugó un papel muy activo a

través de políticas de reclutamiento de mano de obra cualificada para completar algunos huecos

en su mercado laboral. Sin embargo, Québec, donde algunas convicciones de otro orden han

llegado a ser cada vez más fuertes, jugó un papel negativo en inmigración hasta el despertar de

64 Kubat, D. (1993), “Canada: Immigration’s Humanitarian Challenge”, en D. Kubat (Ed.). The politics of migration policies. Settlement and integration into the 1990s. Center for Migration Studies, Nueva York. P.30.

185


los años sesenta ante las ventajas políticas y económicas de un programa activo de

inmigración65.

Otro elemento constitucional a tener en cuenta por su importancia en el estudio de la política de

inmigración canadiense es el papel central que juega la protección de los derechos y libertades

en el control de la actividad legislativa y gubernamental. La Carta Canadiense de Derechos y

Libertades de 1982 estableció las garantías que se le aplican a toda persona que se encuentre

en territorio canadiense, susceptibles de ser invocadas en todo momento ante cualquier tribunal

contra aquella ley federal o provincial que vulnere esos derechos y libertades reconocidos, como

así ha demostrado la jurisprudencia Tribunal Supremo canadiense.

Canadá se ha fundado por razones históricas sobre el fenómeno de la inmigración. A excepción

de la población autóctona (700.000 americanos nativos inscritos), toda la población canadiense

está formada por inmigrantes y descendientes de inmigrantes. Colonizar y poblar han sido

siempre un objetivo primario, y aumentar la competitividad económica uno correlativo. La

inmigración es en este sentido un hecho social ineludible que en el imaginario colectivo es

portador de prosperidad y desarrollo; lo que por otro lado no significa que en Canadá no se den

ciertos posicionamientos racistas o xenófobos, como el caso del partido de extrema derecha

l’Alliance Canadienne66.

La inmigración ha sido para el estado canadiense una fuente de legitimidad a través de su papel

en el crecimiento de la población y el desarrollo económico del país. Así la política de

inmigración ha sido una política voluntarista en busca siempre de los recursos humanos

necesarios para su población y su desarrollo económico, fundada sobre el establecimiento de

objetivos calculados para la selección individualizada de inmigrantes principalmente económicos

en virtud de criterios socio-profesionales precisos. El portafolios de la inmigración conlleva por un

lado el establecimiento anual de los niveles de inmigración y por otro la selección técnica de

inmigrantes a través de un sistema de puntos. Cada año en noviembre, el gobierno federal

anuncia sus objetivos calculados de inmigración. Éste es el nivel de inmigración que cifra el

número deseado de inmigrantes por categoría. Asia, y concretamente China, se ha convertido en

el principal emisor de inmigración en los últimos diez años, haciendo difícil el mantenimiento del

porcentaje del 1% de inmigrantes (300.000 inmigrantes entre los 30 millones de canadienses) 65 Hawkins, F. (1988), Canada and Immigration. Public policy and public concern. McGill-Queen’s University Press, Montreal. P. 201-234. 66 Crépeau, F. (2002), “La politique canadienne d’immigration”, en E. Bribosia y A. Rea (Direcc.). Les nouvelles migrations. Un enjeu européen. Editions Complexe, Bruselas. P. 96.

186


deseado por el gobierno federal. La selección técnica se da a través de un mecanismo de micro-

gestión establecido en 1967, un cuadro complejo que atribuye puntos por cada característica

exigida en función de las diversas categorías existentes (inmigración económica, inmigración

familiar e inmigración humanitaria/refugiados)67.

2.2. España

En el transcurso del siglo XX, unos seis millones de españoles abandonaron su país de origen y,

hasta la década de 1930, el 80 por ciento de éstos se dirigió al continente americano. Sin

embargo, entre la década de 1950 y la de 1970, el 74 por ciento de emigrantes españoles

prefirió asentarse en países de Europa septentrional. Posteriormente, durante el último tercio del

siglo XX, España dejó de desempeñar el papel de país productor de emigrantes y fue

disminuyendo su papel de país de tránsito de migrantes que iban camino al norte. Se convirtió

así en país receptor no sólo de trabajadores extranjeros, procedentes principalmente del Norte

de África y América Latina, sino de inmigrantes acomodados de otros países de la Unión

Europea, tales como jubilados.

Las corrientes migratorias se invirtieron en España como consecuencia de la crisis económica

internacional de comienzos de la década de los 70. Mientras que se redujo el número de

emigrantes, el de inmigrantes siguió aumentando a un ritmo sostenido. De 1961 a 1974, en el

apogeo de los programas de trabajadores invitados en Europa, cada año emigraban unas

100.000 personas. Las estadísticas indican que desde entonces se ha terminado el periodo de

alta emigración en España, ya que en años recientes se ha reducido la cantidad total de partidas

de 20.000 al año a una cifra apenas por encima de las 2.000 al año.

La evolución de España hasta llegar a ser un país receptor de inmigrantes estuvo inscrita en un

fenómeno regional de mayor envergadura. A fines de los años 80, aún en medio de la crisis

económica con el alto nivel de desempleo concomitante, países mediterráneos de Europa tales

como España, Portugal e Italia, que hasta entonces habían hecho las veces de “estaciones de

paso” o “salas de espera”, se convirtieron en países receptores.

El número de residentes extranjeros de España registró un aumento considerable en el último

cuarto de siglo. Entre 1975 y 1985, dicho aumento correspondió a un promedio moderado del

2,2 por ciento anual. Luego, entre 1985 y 1991, la población extranjera subió a una tasa

promedio del siete por ciento anual. Para 1992, esta cifra se había elevado al diez por ciento

67 Op.cit. P. 97-101.

187


anual. De 1992 a 2000, el número de personas procedentes de países en desarrollo aumentó

en un 214 por ciento anual, cifra muy superior al aumento del 60 por ciento en el número de

extranjeros que ingresaron procedentes de países industrializados. A partir de 2000 el

incremento del número de extranjeros residentes en España ha aumentado anualmente

alrededor de un 20%, contando en la actualidad con dos millones aproximadamente.

La política de cierre de fronteras posterior a la II Guerra Mundial en los tradicionales países

receptores del norte de Europa significó la promoción de la cooperación entre países europeos

en materia de inmigración a mediados de los 80 en el marco del Grupo TERVI, uniendo las

cuestiones securitarias de Europa con la inmigración.

En este contexto, España empezó a ser definida por sus vecinos como un país receptor de

inmigración a mediados de los 80 y estado-frontera de la Unión Europea. La inmigración entró

así en la agenda política nacional de la mano de la regulación legislativa de 198568 que supuso

no solo una unificación normativa sino también la categorización del residente extranjeros en un

status legal diferente al de residente comunitario.

La Ley de 1985 enfocaba la inmigración como un fenómeno temporal y se centraba

exclusivamente en los flujos procedentes de países no-comunitarios. De hecho, se omitió

cualquier referencia al establecimiento o integración de los inmigrantes, cuestiones que se

convirtieron en una reivindicación para el resto de actores sociales, tanto para ONGs como para

la Iglesia Católica misma. El objetivo integrador se vio materializado en 1991 en el primer plan

nacional69 centrado en la integración de la población inmigrante. Las metas establecidas en este

plan estaban dirigidas tanto a los inmigrantes como a la sociedad de origen. Apuntaba por un

lado la necesidad de garantizar una situación legal estable, y por otro lado eliminar cualquier tipo

de discriminación u obstáculo a su integración social.

Hasta este momento, el gobierno nacional había adoptado una actitud pasiva ante la población

inmigrante, que de hecho estaba en manos de los gobiernos locales. Las acciones integrativas

desarrolladas no formaban parte de ningún cuerpo normativo, formaban parte de medidas

institucionales, a iniciativa a veces política y otras veces técnica, de carácter genérico a nivel

local, que se empezaron a desarrollar desde finales de los 80 y a lo largo de los 90 dependiendo

del porcentaje de residentes extranjeros en el municipio. La lógica administrativa hacía que esas

68 Ley 7/1985, de 1 de Julio, sobre Derechos y Libertades de los extranjeros en España. 69 Plan para la Integración Social de los Inmigrantes, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

188


medidas dependieran de la administración local y se centraran de hecho en las áreas que

afectaban a la integración de los inmigrantes. De este modo, las medidas integradoras,

desarrolladas en cualquier nivel de gobierno, no tuvieron ni soporte material ni marco formal

dentro de la política de inmigración. En los años 90 el desarrollo de las actividades de las ONGs

fue indirectamente promovido por los gobiernos nacionales a través de programas de

financiación y paquetes de subvenciones; financiando las actividades de las ONGS, el Estado

había encontrado así el modo informal de operar sobre la población inmigrante. Sin embargo,

esta delegación competencial de facto de una parte tan importante de la política de inmigración

ha provocado un efecto negativo que persiste hasta ahora. La reciente transición de España a un

país receptor, su tardío desarrollo del Estado del Bienestar y su particular idiosincrasia social,

que une rasgos clientelares y un fuerte peso de la tradición católica, ha hecho que estas

actividades integrativas sean consideradas por la sociedad como actividades caritativas debido a

su dependencia económica de las arcas estatales. El perfil descrito ha hecho que los derechos

sociales de los inmigrantes se vean vaciados de contenidos y se perciban como ayuda o

asistencia estatal70.

Hay una tendencia a considerar en la política de inmigración española el acceso al mercado

de trabajo como el principal modo de garantizar la integración de los extranjeros y los

derechos sociales en iguales condiciones a los españoles. De ahí la importancia y el extremo

desarrollo en los ochenta y noventa de los instrumentos reguladores de naturaleza económica

o basados en la concesión de los permisos de trabajo, caso de los procesos extraordinarios

de regularización y la política de contingentes, para encarar la integración en el mercado

laboral y en la sociedad de acogida.

Es interesante señalar que hay también en el caso español un claro paralelismo entre la

construcción progresiva de una completa política de inmigración en la línea definida por la

Unión Europea y el hecho de considerar específicamente la política de integración para

residentes extranjeros, lo que se traduce en políticas específicas en los tres niveles de

gobierno a través de subvenciones con fines específicos y órganos institucionales con un

claro perfil en la materia. Ésto va definiendo el modelo español tácitamente, dependiendo de

70 Gil, S. (2002). “Políticas públicas como tecnologías de Gobierno. Las políticas de inmigrantes y las figuras de la inmigración” en C. Clavijo y M. Aguirre (Eds.) Políticas sociales y Estado de Bienestar en España: las migraciones. Fundación Hogar del Empleado, Madrid.

189


la especificidad o generalidad de la estructura político administrativa competente en

extranjería, que por otro lado dependerá de cada Comunidad Autónoma.

La victoria mayoritaria del Partido Popular en 2000 y la necesidad de una renovación en

materia legislativa ante un contexto migratorio cambiante llevó a la promulgación de la Ley

8/200071. Al margen de la polémica en torno a su reforma y al escaso consenso político y

social que la sostuvo, indudablemente diseñó lo que por primera vez en España se consideró

una política de inmigración completa e integral, en el sentido que aglutinó en un mismo

marco legislativo la regulación de la política de control y acceso, la política de integración, a

través de un renovado plan nacional72 con cobertura en la nueva ley, y la cooperación con los

principales países emisores de inmigración.

No obstante, una pinza de irregularidad de 600.000 personas en España, la negativa del

Gobierno del Partido Popular a abrir otro proceso extraordinario de regularización y la casi

evidencia de que la política de cuotas de trabajadores extranjeros cada año más pequeña no

respondía a las necesidades del mercado laboral fue el contexto que llevó a lo largo del segundo

semestre de 2003 a abrir un nuevo proceso de reforma de la ley de extranjería, que vio la luz el

Noviembre de ese mismo año. La Ley de 200373 salió adelante con el apoyo de las fuerzas

políticas mayoritarias del país, el Partido Socialista Obrero Español y su antagónico ideológico el

Partido Popular, dando lugar a un pacto político de mínimos en esta materia.

3. La gestión de la inmigración por los gobiernos de Québec y Andalucía

3.1. Québec

Desde 1867 a 1950 la inmigración en Québec estuvo completamente determinada por las

políticas federales que favorecieron la inmigración británica. Los inmigrantes reclutados y

seleccionados por Canadá que se establecían en Québec se identificaban generalmente con la

minoría anglófona, de modo que su integración se articulaba a través de los recursos sociales y

de las instituciones de esta minoría.

71 Ley 8/2000, de 22 de Diciembre, de reforma de la Ley 4/2000, de 11 de Enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social. Para un estudio más pormenorizado de la reforma de esta ley veáse J.L. Monereo y C. Molina Navarrete (Direcc.) (2001), Comentario a la Ley y al Reglamento de Extranjería e Integración social (LO 4/2000, LO 8/2000 y RD 864/2001). Editorial Comares, Granada. 72 Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración (Plan GRECO 2001-2004). 73 Ley Orgánica 14/2003, de 20 de Noviembre, de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, modificada por la Ley 8/2000, de 22 de Diciembre.

190


Los años sesenta fueron una década de construcción y de afirmación de la identidad de Québec.

Hasta ese momento la inmigración no había formado realmente parte del debate político y el

Gobierno quebequés había intervenido muy episódicamente. A finales de los 60 el cambio

operado en la estructura política, económica, social y cultural va acompañado de constantes

entradas anuales de inmigrantes a la provincia. Después de 1968, las entradas en Québec han

permanecido estables, con años de rápido crecimiento (35.000 entradas en 1968 y 1989,

40.000 en 1900, y 51.000 en 1991) y años casi huecos (una media de 16.000 entradas entre

1972 y 1986); sin embargo, Québec no ha conocido ningún año de saldo migratorio negativo.

No obstante, el Informe Gauthier (1967), que analizó la enseñanza de las lenguas a los

inmigrantes adultos y a los niños de origen extranjero, fue el origen de una política de integración

de las comunidades inmigrantes basada en los servicios de aprendizaje del francés y en la

constitución de comisiones escolares lingüísticas. De hecho, la Ley de 1968 constitutiva del

Ministère de l’Immigration establecía que éste debía “favorecer el establecimiento en Québec de

inmigrantes susceptibles de contribuir a su desarrollo y de participar en su progreso”

Posteriormente, en 1972 el Informe Gendron, centrado en el análisis de los grupos étnicos en la

ciudad de Montreal, puso de manifiesto la tendencia de los inmigrantes a integrarse en la

comunidad anglófona, y tal como lo expuso la Comisión, a riesgo de comprometer a largo plazo

el carácter francés de la mencionada ciudad.

La toma de conciencia de la lengua como motor central de la identidad quebequesa llevó al

gobierno a intervenir en materia de planificación lingüística y a la adopción de la Carta de la

Lengua Francesa o Ley 101. El Gobierno buscaba con este ordenamiento la inserción de los

alófonos en las estructuras sociales francófonas. El crecimiento relativo del grupo de alófonos era

visto como punto de desequilibrio lingüístico dado su anglanización y por ende en detrimento del

francés. La inmigración se convierte así en una cuestión principal de la evolución de los

equilibrios lingüísticos y culturales de Québec. Después de la creación de la Carta de la Lengua

Francesa (Charte de la Lange Française, Ley 101) en Québec en 1976, el gobierno provincial

decidió hacer del francés una herramienta primera de la integración de los inmigrantes y de los

refugiados políticos llegados a la provincia. Esos años supusieron la culminación de la

“revolución tranquila” de Québec. El Québec francófono consiguió su independencia de cara al

poder de la iglesia y al dominio anglófono de la economía de la provincia. “En esos años, Québec

pasa de un estado de sociedad tradicional (conservadora, religiosa y patriarcal) a una sociedad

191


moderna inscrita en una contexto occidental de economía de mercado, de renovación cultural,

de revolución de costumbres, y sobre todo, de apertura al mundo exterior, particularmente a la

inmigración”74.

La cultura es desde el comienzo el centro de la reconstrucción del Québec posterior a 1968, y la

reivindicación lingüística uno de sus principales motores. Así la Carta de la Lengua Francesa ve

la luz acompañada de un amplio movimiento popular apoyado por el gobierno de la época. El

francés se debe entones abrir camino hasta convertirse en elemento reunificador de la gran

mayoría de la población. Empieza a ganar terreno frente al inglés, que no es más el elemento de

poder, en las escuelas, negocios,… Pero sobre todo, la lengua francesa encuentra la legitimidad

frente a los quebequeses francófonos y también ante los numerosos inmigrantes. Antes de la

Carta de la Lengua Francesa, el francés unía una parte de la sociedad étnica, religiosa y

lingüísticamente homogénea, y excluía a los demás, los no-francófonos y los no-católicos. La

lengua se consideraba como un vehículo identitario que transportaba los valores comunes de

una red cultural cerrada sobre si misma. En el Québec moderno, los gobiernos sucesivos han

intentado hacer del francés un elemento unificador. Québec adquiere así sobre el plano

lingüístico a nivel internacional y nacional un reconocimiento idéntico al de otros Estados que

han elegido su lengua oficial en función de su historia y desde la óptica de hacer funcionar la

sociedad gracias a una lengua definida75.

La Comisión Gendron acentuó la voluntad del Gobierno de Québec de negociar con el federal a

fin de obtener el control sobre la selección de los extranjeros. Los objetivos quedaron claramente

establecidos: la determinación de contingentes extranjeros debía contribuir al enriquecimiento

sociocultural de Québec así como a su especificidad francesa, y los candidatos debían ser

seleccionados en función de sus capacidades de integración rápida y duradera en esta sociedad.

De modo que, en las décadas setenta y ochenta se da un paralelismo constante entre la

legislación en materia lingüística y las reivindicaciones en materia de control de la inmigración.

La consolidación de poderes de Québec en materia de inmigración y la afirmación de la lengua

formaron parte de un mismo polo identitario preponderante, la inmigración fue concebida como

un instrumento al servicio de la afirmación del carácter francófono de la sociedad quebequesa y

74 Mègre, B. (1998), Les enjeux de l’immigration au Québec. Histoire d’un kidnapping culturel. Balzac-Le Griot Éditeur, Montréal. P. 16. 75 Op. Cit. P. 17-18.

192


como un medio de integración de los “recién llegados” y medio indispensable para el desarrollo

armonioso de esta sociedad.

La Alianza Couture-Cullen (1978) permitía a Québec establecer sus propios criterios de selección

de los extranjeros independientes, que deseen establecerse en su territorio de modo permanente

o temporal, y fijar las normas financieras a las que se someterían las personas que deseen

avalar a un miembro de la categoría familia.

En 1981 el Ministerio de la Inmigración se transforma en el Ministére des Communautés

Culurelles et de L’Immigration (MCCI), que debía “asegurar la planificación, la coordinación y la

implementación de las políticas gubernamentales relativas a la apertura plena de las

comunidades culturales y a su participación en la vida nacional”. Algunos años más tarde

aparece el Conseil des Communautés Culturelles et de l’Immigration, colaborador directo del

MCCI en las políticas de integración iniciadas por el Gobierno.

Hasta 1985, Québec mantuvo una política bastante restrictiva en términos de selección debido a

la situación de su mercado de trabajo. Después de esa fecha, la consciencia de que la

inmigración pudiera contribuir al crecimiento demográfico operó como factor potenciador del

número de admisiones. El aumento de la diversidad se impuso progresivamente en el seno

mismo del grupo mayoritario francófono, y provocó una ampliación gradual de la perspectiva de

la integración desde la dimensión lingüística a la cultural, social y económica. La realidad de una

política de integración en Québec llega tras la adopción por parte de la Asamblea Nacional de la

Declaración sobre las relaciones interétnicas e interraciales en 1986. El marco de aceptación por

parte de Québec de inmigración viene también determinado por el contexto internacional y la

firma de los acuerdos de Ginebra relativos a la aceptación de refugiados.

El comienzo de los años noventa estuvo marcado por dos hechos de gran importancia, en primer

lugar la publicación en 1990 de un Acuerdo gubernamental de política de inmigración y de

integración76, que dio lugar a un plan de acción gubernamental concertado y que establecía

como unos de sus objetivos declarados el “de preservar el peso demográfico de Québec en el

seno de Canadá y de asegurar una integración de inmigrantes y refugiados políticos en la

provincia respetando su carácter distintivo”. En segundo lugar, la firma en 1991 del Acuerdo

76 Énoncé de politique en matière d’immigration et d’intégration, Ministère de Communautés Culturelles et de l’Immigration du Québec, 1990.

193


Gagnon-Tremblay/McDougall (Acuerdo Canadá-Québec77) relativo a la inmigración que consolida

los poderes de selección de Québec y su control sobre acogida y establecimiento, así como los

criterios a partir de los cuales son seleccionados los inmigrantes y los refugiados políticos. Según

esta regulación, el Gobierno de Canadá es el que determina quien es un refugiado político,

siguiendo la Convención de Naciones Unidas relativa al estatuto de refugiado, pero no puede

admitir un refugiado con destino a Québec en el caso de que éste no responda a los criterios de

selección de la provincia. Una excepción es que la persona que demanda protección se

encuentre ya en Québec.

Las políticas de integración e inmigración se inscriben en procesos de afirmación de una

comunidad política de lengua francesa sobre el territorio de Québec. Así las prerrogativas para

ejercer determinados criterios de selección son vitales. El Acuerdo Canadá-Québec de 1991 le

permite al Gobierno de Québec la selección en función de su especificidad francófona y su

mercado de trabajo de la categoría de inmigrantes independientes, no pudiendo sobrepasar esta

selección más del 50% de la cuota de admitidos en su territorio, y tiene poder completo sobre el

establecimiento de los inmigrantes. El resto de las admisiones las determinaba el gobierno

federal para cubrir las categorías de la familia y el estatuto de refugiado.

Canadá se mantiene al margen de los servicios de acogida y de integración ligüística que Québec

oferta a los residentes permanentes en la provincia. Así mismo, se reserva el derecho de ofrecer

a los nuevos ciudadanos canadienses los servicios relativos a su propia política de integración (el

multiculturalismo) y de promover el mantenimiento y la valorización del patrimonio multicultural

de los canadienses.

Ambos acuerdos de 1990 y 1991 contribuyeron a crear un cuadro conceptual común que

permitiera unificar la inmigración y la integración como procesos ligados hacia la adopción de

una nueva ciudadanía. Las directrices que guiaron este proceso fueron, por un lado, la

orientación del reclutamiento y la selección hacia aquellos que contribuyeran al desarrollo de una

sociedad francófona y de una economía próspera; por otro lado, favorecer el aprendizaje y el uso

de la lengua francesa; y finalmente, promover la participación de los inmigrantes en la sociedad

quebequesa y fomentar el desarrollo de relaciones comunitarias armoniosas.

77 Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains, de 5 de Febrero de 1991.

194


El acuerdo de 1991 es fuente normativa del modelo de integración quebequés y un texto

antológico que trata de modo directo los temas de integración, los derechos y libertades de los

ciudadanos, pluralismo, la lengua pública y la cohesión social.

Este acuerdo describe la integración como un “contrato moral” que conlleva un principio de

reciprocidad por el que la sociedad de acogida asume sus obligaciones de cara a los

inmigrantes, y éstos asumen su parte de responsabilidad respecto al desarrollo de la sociedad

de acogida78.

El gobierno de Québec al igual que su homólogo de Canadá, aborda el tema de la integración de

los inmigrantes y de los refugiados políticos en la sociedad de acogida desde el ángulo de la

adaptación de “comunidades culturales”, como grupos culturalmente homogéneos. A pesar de

la diferencia de interpretación en materia de integración, sea desde la aproximación canadiense

del multiculturalismo o desde interculturalista de Québec, es una cuestión de la noción de

comunidades culturales.

Con el multiculturalismo, Ottawa ha querido desarrollar los derechos de cada uno en

consideración al grupo cultural de cada individuo como lugar de desarrollo del mismo. Diversidad

cultural, igualdad cultural y libertad cultural son las tres palabras clave de la ideología

multiculturalista que elaboró Pierre Elliott Trudeau en 1971 que declaró “No hay cultura oficial

en Canadá”79. En teoría las minorías culturales no deben ver sus derechos disminuidos u ocultos

por dos grupos mayoritarios culturales, la francófona y la anglófona. Sin embargo, el Gobierno de

Québec no comparte este de concepto “no cultura oficial” ya que no se considera una minoría

cultural como las otras. Los quebequeses han visto en el multiculturalismo una maniobra para

ahogar sus aspiraciones culturales y para no reconocer sus derechos estatutarios de grupo

fundador.

Con el fin de poner freno a esta cuestión, el gobierno de Québec ha desarrollado una política

paralela a la del gobierno federal. El hecho de definir una política interculturalista puede

entenderse como un modo de poner a la par dos nociones nacionales de integración cultural.

78 Gagnon, B. (2006), « Normes et valeurs de la citoyenneté selon la politique québécoise d’intégration des immigrants », en J. Palard, A. Gagnon y B. Gagnon (Direcc.) : Diversité et identités au Québec et dans les régions d’Europe. Les Presses de l’Université de Laval, Québec. 79 “Il n’y pas de culture officielle au Canada”, citado en Mègre, B. (1998), Les enjeux de l’immigration au Québec. Histoire d’un kidnapping culturel. Balzac-Le Griot Éditeur, Montréal. P.23.

195


Las diferencias entre el multiculturalismo y el interculturalismo son muy profundas. El primero

privilegia los derechos individuales mientras que el segundo pone por delante la necesidad de

defender los derechos colectivos. En Québec, todos los grupos culturales deben formar una sola

comunidad caracterizada por la interdependencia de los grupos y la coherencia de los objetivos

perseguidos por la sociedad en su conjunto. Los grupos tienen la obligación de permanecer

unidos de modo indisoluble a sus orígenes y de participar en un proyecto colectivo común “la

cultura (quebequesa) es el factor primordial de solidaridad y de cohesión de los individuos y de

los grupos sociales”80.

Esta política interculturalista, heredada de la convergencia cultural (concepto que precede al de

interculturalismo) propone la reagrupación de la población alrededor de la cultura de matriz

dominante, en este caso la cultura quebequesa francófona. Los inmigrantes y los refugiados

políticos no deben romper sus lazos con sus culturas de origen, porque son éstos los que van a

enriquecer la cultura matriz (que se define entonces como la cultura de tronco común). Los

inmigrantes y los refugiados políticos se encuentran insertos en las comunidades culturales de

su origen étnico, y son a éstas a las que el gobierno va a consultar para tener en cuenta, en sus

programas de intervención, las reivindicaciones relativas a los procesos de integración de uno o

de otro grupo étnico.

3.2. Andalucía

La distribución competencial establecida por mandato constitucional y estatutario tiene sobre la

política de inmigración un doble efecto, en términos analíticos y prácticos. En primer lugar, le

confiere al territorio un máximo valor a la hora de definir, gestionar e implementar la política.

Más que por las necesidades del número y características de los usuarios, por el hecho de que

la descentralización político-administrativa de España tiene base territorial. En segundo lugar, en

términos prácticos el marco formal de la política de inmigración se ha complejizado

extremadamente. El nuevo marco legal ha provocado no solo la aparición de un plan de

integración del gobierno central a nivel nacional sino también un mimetismo estructural de

gestión de la inmigración vertical y horizontal dando lugar a planes autonómicos de integración

de la inmigración.

El desarrollo de una política integral en esta materia propugnada en el discurso político supone

abordar todos los vértices del prisma migratorio; es decir, a excepción del control de flujos,

80 Op. cit. P.23.

196


supone que conscientemente a través de los planes para la integración la Autonomía defina un

modelo de la misma partiendo de políticas específicas o generales y de esquemas de gestión

administrativa diferentes. Cabe además considerar como parte de esta política integral, el

desarrollo del factor cooperación con los países principales emisores que muchos planes para la

integración, entre ellos el de la Junta de Andalucía, han incluido explícitamente. Las políticas de

inmigración de las CC.AA. son el resultado de un esquema de diseño mimético del nivel estatal,

y los planes de integración de las mismas no fueron una excepción respecto del Plan GRECO.

Paradójicamente, aunque los planes son políticas públicas de acción sobre un sector de la

población determinado, en este caso el inmigrante, la mayoría de ellos han partido del principio

de normalización. Como el capítulo IV del plan andaluz81 ha expresado, "no se trata de crear una

red paralela (a la de los ciudadanos autóctonos) para la prestación de los servicios o la dotación

de equipamientos, sino de dotar a esas redes de medios y de estrategias adecuadas para

responder al fenómeno de la inmigración". Otra de las características comunes entre las CC.AA.,

son las estructuras administrativas especializadas en inmigración compuestas básicamente por

tres cuerpos: un órgano interno, intra-administrativo de coordinación entre los distintos

departamentos con competencias en materia de inmigración; un órgano de participación,

consultivo en el que se reúnen la Administración y ONGs, sindicatos, asociaciones de

inmigrantes y patronales, que posibilita la comunicación horizontal, y un órgano gestor, una

dirección general, un servicio, etc. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la

Dirección General de Políticas Migratorias, el Foro Andaluz de la Inmigración y la Comisión

Interdepartamental de Políticas Migratorias respectivamente responderían a la estructura

organizativa expuesta. La Junta de Andalucía ha querido así que la coordinación, el impulso y el

seguimiento del conjunto de políticas referidas a la inmigración caigan dentro de la Consejería de

Gobernación como órgano político de carácter horizontal. Las nuevas características de la

población inmigrante junto con el nuevo marco de la política de inmigración han marcado la

necesidad de agrupar en una política global e integral todas aquellas políticas sectoriales que se

venían realizando tiempo atrás, como la asistencia sanitaria, la educación, la vivienda, los

servicios sociales, las políticas de igualdad, y de atención al menor entre otras. La visión integral

de la política y global del fenómeno migratorio supone un instrumento de planificación que define

principios, objetivos y ámbitos de actuación.

81 I Plan Integral para la Inmigración en Andalucía 2002-2005

197


Estos instrumentos han sido el I y II Plan Integral para la Inmigración en Andalucía (2002-2005 y

2006-2009 respectivamente), como programas integrales de intervención pública en materia de

inmigración. Se fundamentan en las diversas competencias que la Junta de Andalucía tiene

atribuidas por mandato constitucional y estatuario82, en relación con la prestación de servicios

básicos a los ciudadanos, donde la población inmigrante supone uno de los sectores con

mayores dificultades de acceso a dichas prestaciones. El desarrollo de estos planes de acción

constitutivos de una política integral de inmigración a nivel autonómico, donde para cuya

elaboración e implementación se prevén la participación de actores tanto institucionales como

no-institucionales, conjugando un sector de la población específico como objeto del mismo y el

principio de normalización, suponen una política basada en un “modelo integracionalista”83, por

el que la política diseñada se orienta hacia políticas genéricas de acción específica. Aunque la

actuación del gobierno autonómico de Andalucía ha sido tardía en comparación con el temprano

peso adquirido por la inmigración en esta Comunidad, en comparación con otros gobiernos la

Junta ha sido uno de los primeros en poner en marcha una política integral debido al peso y a la

presión ejercida en determinadas zonas y momentos del año por las comunidades migrantes

que han desbordado las posibilidades de respuesta de los entes locales.

La política integral de la Junta, cuya finalidad última es la plena integración de los inmigrantes en

la sociedad andaluza independientemente de su situación administrativa, se fundamenta en una

serie de principios definidores, expresados en ambos Planes. El principio de igualdad como

principio según el cual la incorporación de las personas de origen extranjero a la sociedad

andaluza y española ha de producirse en condiciones de equiparación con los nacionales, en

derechos, obligaciones y oportunidades. La contención de los aspectos de prevención, atención y

promoción, en la medida en que abarca distintas formas de actuación, responden al principio de

integralidad. La coordinación como principio se impone de forma intra-administrativa, entre los

organismos de la Junta de Andalucía, y verticalmente, entre la Administración del Estado y los

Ayuntamientos. El principio de participación se define como la implicación e intervención activa

de las organizaciones sociales, civiles y culturales tanto en la elaboración del plan como en la

implementación del mismo. El principio de la interculturalidad queda unido a la pluralidad

cultural como el respeto a las culturas propias y a sus peculiaridades. La descentralización 82 Artículo 148 de la Constitución Española de 1978 y artículo 13 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. 83R. Zapata Barrero (2001), “¿De que modo las instituciones políticas públicas deberían acomodar a los inmigrantes?. Un marco analítico para el análisis”, en Revista gestión y análisis de políticas públicas, N° 20. P. 28.

198


queda definida de forma sorprendentemente explícita al establecer que la ejecución del Plan y su

concreción final se hagan en un nivel profundamente descentralizado, mediante la firma de

Convenios singulares de la Junta de Andalucía con cada Ayuntamiento en cuestión. Junto a ellos,

se contempla también el ya comentado principio de normalización; y finalmente el llamado

principio de socialización, donde se fija la obligación de los poderes públicos de impulsar la

integración plena de los inmigrantes compatibilizándolo con la participación y colaboración

activas de la iniciativa social en materia de inmigración.

Los objetivos generales establecidos en el Plan son, en primer lugar, favorecer la plena

integración social, laboral y personal de la población inmigrante, como sujeto de derechos y

deberes, creando las condiciones que favorezcan dicha integración en la sociedad andaluza. En

segundo lugar, asegurar el acceso de la población inmigrante a los servicios básicos comunes al

conjunto de la población, tales como la sanidad, la educación, la vivienda y los servicios sociales.

En tercer lugar, cualificar la oferta de bienes y servicios tanto a la población inmigrante como a la

de acogida, fomentando la coordinación y cooperación de las actuaciones de los poderes

públicos. En cuarto lugar, mejorar permanentemente el conocimiento de la realidad y de las

estrategias más adecuadas para el cambio. En quinto lugar, fomentar la sensibilización social

acerca de los valores positivos del hecho migratorio, y de rechazo a toda forma de racismo y

xenofobia, y cualquier clase de discriminación. Finalmente, contribuir a mejorar las condiciones

de vida y de las infraestructuras de los países de origen de la población inmigrante, mediante el

conjunto de actuaciones que constituyen la cooperación al desarrollo, incidiendo así en las

causas de la inmigración. Las áreas de intervención de este plan sobre las que se actúan son el

área socio-laboral, área socio-sanitaria, área socio-educativa, el área de vivienda, recursos

sociales, formación e investigación, el área socio-cultural, y el área de cooperación.

A pesar de la elaborada propuesta en materia de integración y gestión de las minorías, no se

trasluce en esos planes un modelo de integración claro, más allá del neutro concepto de

normalización defendido, que de cuerpo a medidas de carácter más comprometedor en

términos políticos.

4. Conclusiones

En este trabajo se han analizado dos modelos evolucionados en tiempos distintos y ciertamente

con grados de institucionalización diferentes a nivel federal canadiense y central español. No

obstante, como se ha observado, la activación de la política de inmigración por Québec

199


comienza a finales de los años sesenta y no hasta principios de los noventa se da un reparto

claro y una participación activa de este gobierno provincial, no solo en la gestión del modelo de

integración de los inmigrantes admitidos en su territorio sino también en el control sobre acceso

de los mismos. Por su lado, España define una política de inmigración integral y completa en

2000, abriendo espacio y reglando la participación de las Autonomías en la gestión de las

minorías étnicas a ellas atribuidas por mandato constitucional y estatutario.

En el primer caso, el desarrollo de políticas de integración e inmigración se inscribe en procesos

de afirmación de una comunidad política de lengua francesa sobre el territorio de Québec. En el

segundo caso, se debe más bien a una clara distribución técnica competencial del Estado

español. No obstante, salvando las diferencias relativas al margen de maniobra de ambos

gobiernos provinciales en materia de política de control, la distribución de la gestión de la

integración de la inmigración a través de la creación de estructuras administrativas

especializadas no presenta en ambos casos importantes diferencias.

Finalmente, las estructuras especializadas homólogas nos llevan a la vital diferencia que subyace

entre ambos modelos. El carácter fuertemente identitario de la región quebequesa reviste la

gestión y la prestación de servicios sociales a las comunidades inmigrantes en un proceso de

autodeterminación de la capacidad política del gobierno provincial frente al federal, peso político

del que por ahora carece la política autonómica andaluza frente al gobierno central en materia

de inmigración.

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202


CONCLUSIONES

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CONCLUSIONES

La redacción de unas conclusiones generales para toda la investigación no es una tarea

fácil dada la complejidad de la temática abordada, las distintas metodologías utilizadas, y el

carácter comparado de algunos de los estudios presentados. Sin embargo, en estas últimas

líneas nos proponemos presentar algunas reflexiones generales sobre los temas con un

marcado carácter transversal, que a nuestro juicio, pueden ser más relevantes.

Uno de los temas más notables, destacados en el capítulo de las profesoras Pérez y Ruíz,

es el impulso dado a las estructuras intermunicipales (mancomunidades en Granada y

consorcios en Jaén) para la mejora y la racionalización de la gestión de servicios de carácter

sectorial en las Diputaciones provinciales. Como en tantos otros aspectos nos encontramos que

las estructuras intermunicipales de carácter sectorial, es decir destinados a materias puntuales

con una amplia libertad para los municipios en donde incluso pueden participar las

diputaciones, como es el caso de los consorcios, actualmente es uno de los mecanismos más

impulsado para favorecer la cooperación entre municipios. Sin embargo en Francia y en

Québec es uno de los aspectos más criticados y de los que se está intentando huir desde hace

al menos una década. Sin mucho éxito, por otro lado, en el caso francés (los sindicatos son

estructuras que aún están presentes para la gestión de determinadas competencias

comunales), ya que no consiguen que disminuya su número a pesar de reforzar las estructuras

de cooperación intercomunal con un sistema fiscal propio, como hemos podido observar en el

capítulo escrito por la profesora Ojeda. En este mismo sentido, el profesor Conde recoge la

importancia de la innovación que implica en la gestión pública local mecanismos como los

consorcios que facilitan un tipo de gestión más asociativa, en red, pero reconoce las

dificultades que entrañan por su falta de transparencia y la necesidad de reforzar sus

estructuras desde un punto de vista democrático.

Esta reflexión nos conduce a la importancia del contexto del sistema político-

administrativo y a las peculiaridades de cada proceso de descentralización que marca las

pautas para el establecimiento de un modelo (o varios) de gestión en la esfera municipal y

supramunicipal. En el caso español se ha hablado de la construcción del Estado de las

autonomías en detrimento de la descentralización hacia la esfera local, y el papel cuestionado

permanentemente de las Diputaciones provinciales. En el caso francés la descentralización ha

sido la justificación para reagrupar comunas que ancestralmente se oponían a ello y en

204


Québec, el avance de la descentralización estaba estrechamente sometido al proceso de

independencia propuesto por el Partido Quebequés.

Pero estos procesos no son unidireccionales, sino que la tendencia a centralizar

comienza a hacerse patente tras procesos de descentralización e incluso al mismo tiempo

(Peters 1996:17). Con esta reflexión podemos recordar las conclusiones de la profesora Ortega

cuando analiza de una forma comparada los modelos de gestión de la población inmigrante en

Québec y en Andalucía. Para ella la similitud entre los dos casos analizados es la distribución

de la integración de la inmigración a través de la creación de estructuras administrativas, pero

la mayor diferencia es de fondo, ya que no se le concede el mismo peso político a estas

medidas. En Québec estas políticas son utilizadas para reforzar su especificidad cultural y

nacional frente al Estado federal, mientras que en el caso andaluz no supone una reivindicación

política frente al Gobierno nacional, es decir, no es un instrumento para reforzar o potenciar la

descentralización política.

Las reflexiones sobre el liderazgo político local, sus relaciones con el contexto en el que

emergen y le fortalecen (redes de apoyo, partido, otros gobiernos y ciudadanos) puede ser

relacionado con la cita de Kaufman (1997: 595), en el capítulo sobre la teoría de la

descentralización y su relación con la gestión pública local. Kaufman habla de que los cambios

en los procesos de descentralización administrativa dependen del establecimiento de equilibrios

que evolucionan en torno a tres valores fundamentales: la representatividad, la neutralidad de

los empleados públicos y el papel del liderazgo en el ejecutivo. En unos momentos prevalece

alguno de estos valores sobre los otros pero no es algo estable o permanente en el tiempo sino

que va evolucionando en función de los distintos equilibrios y eso mismo es lo que nos pone de

manifiesto Martínez cuando afirma que actualmente en el caso español el peso en el valor del

liderazgo político para los alcaldes, es poco elevado debido a la rigidez de la institucionalización

de la esfera local y porque persiste la presencia de los partidos. Todo esto no genera tampoco

mucho espacio para la creación de redes de apoyo y de participación de la sociedad civil en la

política local.

Por último, queríamos destacar que la presentación de una forma detallada de las

percepciones que tiene la población sobre cuestiones tan fundamentales como los problemas y

retos de la provincia de Granada, pero de forma muy especial, la pregunta sobre el

conocimiento de los representantes (elegidos de forma indirecta en el caso de las Diputaciones

provinciales) es una prueba evidente del distanciamiento de una institución de carácter

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supramunicipal de los ciudadanos, justo la pretensión contraria de cualquier proceso de

descentralización. Llama aún más la atención cuando la impresión que se desprende de este

estudio es que los habitantes no están descontentos con la prestación de los servicios ni con la

forma de abordar los problemas que tienen sus instituciones (que después de los municipios,

las diputaciones son las más próximas), sino que desconocen a sus representantes y el interés

mostrado por la política local es muy baja. En España no podemos huir del debate sobre el

déficit democrático de las estructuras de carácter supramunicipal cuando cada vez están

llamadas a prestar más servicios y disponen de más recursos humanos y financieros. Este es

un debate que también está presente, con especial virulencia en Francia (por el papel que

tradicionalmente han jugado los notables locales a través de la acumulación de mandatos de

carácter local, regional y nacional), así como en Québec, si bien su cultura política es más

participativa y en parte, el problema de la elección indirecta de sus representantes empieza a

estar resuelta, al menos para los Municipios Regionales de Condado.

Referencias Bibliográficas -Kaufman, H (1997), “La descentralización administrativa y el poder político”. En J. M. Shafritz y

A. Hyde (1997), Clásicos de la Administración Pública. Fondo de Cultura Económica, México.

-Peters, G. (1996), The Fu u e o Go e ning Fou Eme ging Models. University Press of Kansas,

Kansas.

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El Centro de Estudios Andaluces es una entidad de carácter científico y cultural, sin ánimo de lucro, adscrita a la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía.

El objetivo esencial de esta institución es fomentar cuantitativa y cualitativamente una línea de estudios e investigaciones científicas que contribuyan a un más preciso y detallado conocimiento de Andalucía, y difundir sus resultados a través de varias líneas estratégicas. El Centro de Estudios Andaluces desea generar un marco estable de relaciones con la comunidad científica e intelectual y con movimientos culturales en Andalucía desde el que crear verdaderos canales de comunicación para dar cobertura a las inquietudes intelectuales y culturales. Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico, mecánico, reprografito, magnética o cualquier otro, sin autorización previa y por escrito de la Fundación Centro de Estudios Andaluces. Las opiniones publicadas por los autores en esta colección son de su exclusiva responsabilidad © 2007. Fundación Centro de Estudios Andaluces Depósito Legal: SE-1244-07 ISBN:978-84-690-4458-2 Prohibida su venta.

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