FROMALIZACION DE LA PROPIEDAD PREDIAL CONTROL LECTURA II

LA FORMALIZACION DE LA PROPIEDAD RURAL EN EL PERU 1996-2006.

Este trabajo muestra la experiencia peruana del proceso de formalización de la propiedad rural realizado por “el proyecto especial de titulación de tierras y catastro rural PETT” DURANTE 1996-2000, habiendo levantado catastralmente 2^400,000 predios y la formalización de más de 1^900,000 predios, utilizando en una primer etapa la FOTOGRAMETRIA y luego la metodología basada en ESTACIONES TOTALES Y TECNOLOGIA GPS, desarrollada e implementada en el PETT.

ANTECEDENTES.- el catastro rural en el Perú surge como parte del proceso de la reforma agraria, aplicada desde 1969, levantada por la ex oficina general de catastro rural 1970 orientada al estudio de la tenencia de tierras, tenía un carácter fiscal (costa sierra y ceja de selva), no establecía ni modificaba el derecho de propiedad, solo permitió un inventario de la tenencia de tierras afectadas y expropiadas, luego por el PETT el catastro fue esencialmente jurídico y abarco los predios de particulares y del estado.

Periodo 1969-1990.- el primer catastro rural tuvo un carácter administrativo, permitió llevar a cabo la ejecución de la reforma agraria decreto ley 17716 (1969) que modifico la estructura de la tenencia de la tierra en el país, pero la información de campo levantada con una simple declaración del ocupante origino inseguridad e inexactitud en la constatación de linderos por ello la legislación vigente determinaba que el establecimiento o las modificaciones a los derechos de propiedad no estaban sujetas al información catastral.

Periodo 1992.1996.- en 1992 mediante la 8va disposición complementaria ley 25092(ley orgánica ministerio agricultura) se crea el PETT con el objetivo de titular o perfeccionar (sanear) la titulación realizada mediante la reforma agraria y lograr la inscripción registral de todos los predios rurales y culminar con todos los procedimientos de adjudicación y titulación que habían quedado inconclusos.

La formalización de la propiedad rural en el Perú 1996-2006.- durante este periodo el tema catastral a nivel internacional toma una singular importancia por su impacto en los esfuerzos por erradicar la pobreza es por ello ONU y la federación de geómetras FIG. En 1996 definieron la visión catastral denominada catastro 2014 cuyo objetivo es desarrollar una moderna

infraestructura catastral que facilite un eficiente mercado de la tierra, proteja los derechos de propiedad y soporte el desarrollo sostenible y la administración de la tierra. Considerando la importancia del desarrollo catastral como un sistema de información territorial para el desarrollo social y económico dando ejemplos de aspectos legales de organización y técnicos a fin de establecer y mantener catastro, no recomendando un catastro uniforme para todos los países, en la cumbre de las Américas abril 1998 34 jefes de gobierno de las Américas en el marco de la erradicación de la pobreza y la discriminación, se vio la iniciativa de establecer un temario para fortalecer los sistemas de registro de la propiedad acordando hacer más eficaces los procesos de adjudicación, titulación y registro de los derechos de propiedad ,es por ello que el Perú mediante dos programas de titulación de tierras y catastro rural PTRT 1 y PTRT 2 que contaron con el finaciamientodel BID mediante endeudamiento externo, logra avances significativos en el proceso de formalización de la propiedad rural en el Perú.

El programa de titulación de tierras y catastro rural PTRT 1.- se ejecuta 1996-2001, institucionalmente nos han dejado lecciones importantes como

a) vigencia del PETT la ley inicial le da una vigencia de 10 años luego es ampliada hasta agosto del 2005, luego hasta diciembre del 2009.

B) autonomía le brinda autonomía técnica, económica y administrativa permitiendo agilidad en los procesos administrativos para la ejecución del proyecto.

C) estructura orgánica la dota de una que contempla una oficina central en lima, una unidad coordinadora en lima y 27 oficinas PETT de ejecución regional en promedio una por departamento.

d) selección de personal.- mediante concursos públicos de meritos o ternas estableciéndose para trabajos técnicos, los grupos de trabajo supervisado GTS.

Aspectos técnicos.- inicialmente se opto por la metodología de contratación de terceros, con la finalidad de culminar con la formalización de la propiedad rural de los predios afectados y titulados mediante la reforma agraria ,en la década de los 70 y como no dio buenos resultados se cambio de estrategia y los especialistas plantearon la necesidad de trabajar en forma integral por valles, efectuando un nuevo levantamiento catastral de predios rurales a nivel de valle para lo cual se empleo la

1

FOTOGRAMETRIA. Siguiendo los siguientes procesos:

a) Formulación del proyecto y elaboración del plan operativo.- consiste en hacer un diagnostico de la zona, el mapa temático, acopio de información relevante ( antecedentes registrales RRPP, INRENA, INC), estimar cantidad predios, beneficiarios, tamaño promedio predio, rutas, vías de acceso, medios de transporte etc.

b) Planeamiento y contratación de vuelos fotográficos.- permite identificar en cartas nacionales la cobertura del vuelo y diseñar y establecer las especificaciones técnicas para la ejecución de vuelos de la empresa especializada en el Perú el servicio aerofoto grafico nacional SAN de la FAP (superficie de vuelo, alturade vuelo, escalas etc.).

c) control terrestre.- permite obtener coordenadas de puntos en terreno adecuadamente distribuidos en las fotografías base para al triangulación aérea.

d) Triangulación aérea.- permite obtener puntos específicos en las fotografías para la generación de los planos por FOTOGRAMETRIA.

e) Linderacion y empadronamiento.- actividad de foto identificación de los linderos prediales sobre una fotografía aérea, debidamente ampliada generalmente en factor 3 por un técnico de campo con el agricultor en el predio.

f) Restitución analógica.- se realiza en equipos de restitución analógica generando planos catastrales (linderos prediales y planimetría básica).

g) Vectorizacion edición y SIG.- permite la generación de planos catastrales en formato digital y su posterior vinculación con la información alfanumérica, permitiendo impresión de los certificados catastrales, padrones catastrales, mapas temáticos etc. Empleando diversos software CAD y GIS vinculando datos gráficos y alfanuméricos.

Aspectos legales.- el PETT elaboro un compendio de normas legales vinculados al tema catastral rural (institucionales, relacionadas a la formalización de la propiedad rural, a la formalización del territorio de

comunidades campesinas y nativas, conservación catastral, registrales, resoluciones ministeriales, DS. Y resoluciones del superintendencia de los registros públicos y mas).una de las que viene jugando un rol importante es el decreto legislativo 667 ley de registro de predios rurales, que privilegia la posesión de la propiedad en forma libre publica y pacifica por un periodo mayor a 5 años, si se trata de propiedad privada y mayor de un año si se trata de propiedad del estado y permite la inscripción del derecho de posesión y luego la inscripción definitiva y el otorgamiento del título de propiedad mediante un expediente cumpliendo con requisitos que la norma nombra como , certificado catastral y el formulario de inscripción registral firmado por un fedatario legal y técnico, simplificando grandemente el proceso de la formalización de la propiedad rural, teniendo detractores que incluso han enviado el tema al tribunal de garantías constitucionales, se sabe que esta norma fue de mayor aplicación durante los procesos de formalización del propiedad rural en el Perú.

Aspectos informáticos.- al inicio se avoco a brindar soporte al proceso, sin embargo dada la envergadura del proyecto y la necesidad de la implementación de un sistema de información catastral, que brinde soporte informático y permita la conservación y actualización catastral, la estructura orgánica del PETT se fue cambiando, incorporando finalmente en le año 2000 la oficina informática.

Metas ejecutadas.- en este periodo superaron ampliamente las expectativas del proyecto, la información proporcionada por la oficina de planificación del PETT, se obtuvo como meta la formalización de 927,511 predios de un total de 2^018,396 predios con levantamiento catastral.

El programa de titulación de tierras y catastro rural PTRT 2.- se ejecuta durante el periodo 2002-2006 se amplía la vigencia del PETT hasta el 2009, cuenta con el apoyo del BID, las metas iniciales formalizar 260,000 predios nuevos, estas se fueron superadas, se incorporo un componente muy importante que es el de fortalecimiento institucional.

Aspectos Institucionales.- se gestiono establecer la vigencia del PETT hasta el año 2009, y lo siguiente:

Estructura orgánica.- se consolida la siguiente estructura orgánica, una dirección ejecutiva, oficina de control interno, planificación, asesoría jurídica, administración, informática y la dirección de catastro rural, 27 oficinas PETT de ejecución regional, y la dirección de titulación y saneamiento legal. como se puede apreciar se consolida la dirección de informática

2

con el objetivo de implementar sistemas informáticos que permitan brindar soporte al proyecto.

Selección de personal.- la existencia de injerencia política con los cambios de gobierno se acentuaban, sobre todo con el personal de planta y aquellos contratados mediante recursos del estado, pero se privilegio la implementación de los grupos de trabajo supervisado con técnicos y profesionales que contaban con experiencia en el PTRT 1 complementándolas con la conformación de ternas, asimismo se mantuvo la estructura de los grupos de trabajo supervisado implementada en el PTRT 1 .

Aspectos técnicos.- se consolido la metodología basada en la FOTOGRAMETRIA , complementándose con la generación de ORTOFOTOS , asimismo las oficinas PETT de ejecución regional fueron implementadas mediante equipos GPS y estaciones totales lográndose la integración de estas tecnologías en los procesos catastrales como son:

a) Metodología basada en tecnología GPS.- permite levantamiento catastral de los predios en los lugares principalmente en la ceja de selva y selva, zonas de mucha nubosidad , se basa en la técnica de post procesamiento diferencial , habiéndose establecido los siguientes procesos:

Identificación de áreas prioritarias.- deben responder a las necesidades del país , centrándose en zonas con mayor potencial agrícola o pecuniario, con mayor demanda de los agricultores o con mayor índice de pobreza , para lo cual se deben establecer los criterios y determinar las zonas prioritarias en coordinación con los involucrados y tomadores de decisiones del más alto nivel y de acuerdo a los objetivos institucionales, priorizándose los valles de la costa luego sierra y actualmente se viene trabajando la selva.

Compilación de información existente.- identificada la zona de trabajo se debe buscar la información y la compilación y organización de información existente en relación directa con el proceso cartográfico catastral de la zona priorizada lo que permitirá contar con información relevante para elaborar el diagnostico, el mapa temático integral que servirán para la formulación del plan operativo correspondiente.

Preparación de brigadas de trabajo.- cada brigada de trabajo debe levantar una ficha técnica por cada sector de trabajo con información básica que permita la supervisión de la ejecución del levantamiento catastral las que deben el equipamiento y la logísticas

según la zona de trabajo, estar debidamente capacitadas a nivel de gestión y técnico, que incluya temas sobre la importancia del catastro rural , fundamentos de las tecnologías a emplear , manejo y operación de equipos y software así como aspectos metodológicos , debiendo efectuar una evaluación permanente al personal seleccionado.

Establecimiento de la estación base.- para la aplicación de la tecnología GPS mediante la técnica diferencial, es importante una estación base sobre un punto extendido partiendo de la red GPS del instituto geográfico nacional mediante equipamiento geodésico esta debe estar adecuadamente configurada y ser la primera en encenderse y la ultima en pagarse durante la ejecución del levantamiento catastral.

Linderacion de predios.- deberá el jefe de grupo o sector efectuara la programación de trabajos de campo y notificar a los posesionarios indicando fecha y hora de inicio de los trabajos de linde ración y empadronamiento, acompañara a los técnicos de campo para el inicio de actividades, presentándolos en una reunión de trabajo a las autoridades y explicando a los agricultores, las ventajas del proceso de levantamiento catastral, la metodología emplear, tipo de equipamiento a emplear y la necesidad de limpiar los vértices de los predios cuando haya cobertura vegetal, debiendo efectuarlo con anticipación, solicitándoles el apoyo para que cada posesionario y su vecinos estén presentes e indiquen los límites del lindero y brinden apoyo al técnico durante el trabajo de campo frente a imprevistos o eventualidades al linderar sus predios uno por uno, cada día de trabajo.

Post procesamiento de información GPS.- consiste en la ejecución del post procesamiento diferencial, mediante el cual se logra la corrección de la información captada por los equipos GPS de campo, mediante la información de la estación base mediante software especializado, se debe contar con la ficha técnica e información de los valores de la estación base y luego ejecutar el post procesamiento efectuando el control de calidad de los resultados obtenidos.

Generación del SIG catastral.- con la información obtenida luego del post procesamiento diferencial y la ficha técnica de campo, mediante el software CAD, se procede a editar los datos generando los polígonos de cada uno de los predios y accidentes geográficos levantados, asignándoles la unidad catastral correspondiente y mediante un software SIG , con una estructura de datos diseñada según las necesidades de la organización se registran los datos del

3

empadronamiento y posteriormente se vinculan obteniendo un SIG catastral para posteriores estudios o aplicaciones.

Impresión de planos catastrales.- con la información obtenida mediante el SIG se procede a imprimir los planos correspondientes según las necesidades, pudiendo imprimirse desde certificados catastrales por cada predio, hasta planos temáticos y otros a diferentes escalas.

b) Metodología basada en estaciones totales.- responde a la necesidad de establecer, uniformizar y sistematizar los procesos que los agrimensores deben seguir como guía para la ejecución de levantamientos catastrales georeferenciados , debiendo ejecutar los siguientes procesos: procesos comunes a la metodología basada en tecnología GPS .

Conformación de las brigadas de trabajo.- cada brigada debe contar con la logística requerida, una estación total y como personal técnico mínimo 4 técnicos, un responsable de la estación total y 3 jaloneros o auxiliares de campo.

Establecimiento de punto de apoyo.- para la georeferenciacion de los levantamientos catastrales, mediante las estaciones totales se requieren de 3 puntos georeferenciados, establecidos en tramos no mayores de 5 Km. Que serán los puntos base de georeferenciacion de los levantamientos realizados.

Linderacion de predios.- se deben tener en cuenta las consideraciones desarrolladas para la metodología GPS, respecto a los procedimientos técnicos se deben efectuar el establecimiento de poligonales de apoyo y sobre ellos el levantamiento catastral de los predios.

Transferencia de datos.- llegadas el centro de operaciones el especialista en estación total en coordinación con el especialista CAD/GIS , deben efectuar la transferencia de datos de la estación total al computador y luego editar y evaluar el levantamiento correspondiente, para la aplicación de estas tecnologías y las metodologías propuestas actualmente en el Perú se cuenta con 12 estaciones de referencia GPS, establecidas durante los años 2004 y 2005 por el PETT.

ASPECTOS LEGALES.- se coordina con SUNARP a fin de mejorar la normativa existente elaborándose un compendio de normas legales correspondientes.

Aspectos informáticos.- se consolido administrativamente la oficina informática e implementaron con equipamiento y software a las oficinas PETT de ejecución regional, aun no se ha concluido con el sistema de gestión catastral requerido por el programa, pese a que estaba establecido y las oficinas usuarias las habían requerido en forma oportuna.

METAS EJECUTADAS.- superaron ampliamente las expectativas del proyecto levantamiento catastral a junio 2006, predios individuales, de predios con levantamiento catastral ejecutado 546,764, y predios titulados e inscritos el total ejecutado fue de 745,302.

Asimismo durante este periodo, se lograron entregar títulos de propiedad a 490 comunidades campesinas y 59 comunidades nativas.

El proceso de formalización del territorio de las comunidades campesinas CC.CC. y comunidades nativas CCNN.- durante este periodo y de manera complementaria a los objetivos del PETT se efectuaron también actividades de formalización del territorio de comunidades campesinas y nativas, a 490 comunidades campesinas y 59 comunidades nativas.

Del total de comunidades campesinas, reconocidas 6,016 se titulo 5,060, el área total titulada en Ha. 22,582,735, quedando pendiente de titulación solo 956 que representa el 15.89% del total. Observándose que en la sierra se concentra más del 70% de las comunidades campesinas en el Perú como son junin, Huancavelica, Ayacucho, Apurímac, cusco, y puno.

Del total de comunidades nativas reconocidas 1,428, se titularon 1254 (87.82%) quedando pendiente de titulación 174 (12.18%), extensión en superficie de 10, 977,74 se titulo 6,400.832, cedida en uso 3,719,436, fiscal 177,782, reservada 219,882 Ha. observándose que en 6 departamentos se concentran mas del 99% de comunidades nativas en el Perú, Loreto , Ucayali, amazonas, junin, pasco y cusco.

Para esta albor de formalización fue necesario el establecimiento de metodologías , que contaron con la participación de diversas ONG, y fueron establecidas por el PETT , disponiéndose su aplicación a nivel nacional.

el expediente de formalización de comunidades campesinas esta conformado por:1) el plano del territorio comunal georeferenciado , inscrito en los registros públicos, 2) la memoria descriptiva del plano del territorio comunal y su titulación, 3) la ficha de inscripción registral del título de propiedad de la

4

comunidad nativa, 4) la resolución administrativa por la que se aprueba el procedimiento de demarcación del territorio comunal, 5) actas de asamblea general de la comunidad levantada por la dirección regional agraria. y en el caso de las comunidades nativas además de estos documentos se debe incluir el contrato de cesión en uso de las tierras con aptitud forestal y otras expedidas por el INRENA.

Si bien es cierto que las comunidades formalizadas cuentan con planos catastrales debidamente georeferenciados, se hace necesario realizar un análisis integral y la formulación de un proyecto de conservación y actualización catastral que permita contar con un sistema de información catastral del territorio de CCCC, y CCNN que contribuyan con un sistema integrado de propiedad formal, ya que los formalizados antes de 1996 en su mayoría no cuentan con los planos correspondientes en su expediente de formalización y otros los tiene pero no corresponden a la realidad y muy pocos cuentan con planos debidamente georeferenciados, que viene siendo digitalizados e incorporados en el sistema catastral que se viene implementando.

LECCIONES APRENDIDAS.- la ejecución del proyecto a dejado las siguientes lecciones:

Aspectos institucionales.-

a) la institución encargada de la formalización debe ser solida y permanente, preferentemente con autonomía técnica económica y administrativa,

b) establecer una estructura orgánica básica que permita logros y objetivos,

c) selección de personal directivo técnico y operativo de ser vía concurso publico priorizando profesionales de las zonas de trabajo,

d) el estado debe implementar bancos de expertos o especialistas nacionales en las diversas áreas de las ciencias, quienes luego de un concurso publico conduzcan las direcciones o jefaturas de áreas técnicas especializadas, evitando la improvisación,

e) establecer alianzas estratégicas entre las entidades involucradas en el proceso,

f) establecer programas de capacitación e intercambio de experiencias entre técnicos y profesionales de las zonas de trabajo, y si es posible las experiencias de otros países mediante intercambio o pasantías.

Aspectos económicos.-

a) de acuerdo a los planes operativos y los requerimientos presupuestales, evaluar fuentes de financiamiento y optar por una estrategia de financiamiento acorde a los objetivos locales y nacionales.

B) establecer mecanismos de atención oportuna de requerimientos de bienes y servicios.

Aspectos técnicos.-

a) establecer normas y especificaciones técnicas cartográficas y topográficas, especialmente respecto al marco de referencia cartográfico (datum , elipsoide y sistemas de proyección a emplearse) , así como las precisiones y tolerancias correspondientes),

b) impulsar elaboración y difusión de especificadores técnicas, metodologías, guías, manuales y libros sobre desarrollo del catastro y la experiencia y lecciones aprendidas , sobre la ejecución del proyecto catastral.

c) establecer una política de capacitación permanente, para poder compartir experiencias y casuística en cada uno de los sectores de trabajo.

D) desde el inicio se debe contemplar la conservación y actualización catastral, con el objetivo de contar con uno sostenible, permanente y brinde información actualizada y oportuna.

E) toda tecnología nueva a emplear debe ser probad y validada, puede hacerse en un plan piloto en una zona representativa de la región de trabajo.

F) se debe consolidar cuadros técnicos y profesionales y difundir la importancia del catastro y aplicaciones multidisciplinarias, ante los diversos organismos del estado y que realmente sea un instrumento de gestión estratégica en la lucha contra la pobreza, y que contribuya al desarrollo de nuestras localidades y de nuestro país.

Aspectos legales.-

a) al iniciar el programa se debe analizar el marco legal existente y de ser necesario establecer normas especificas que faciliten la ejecución de los programas de formalización de la propiedad,

b) establecer reuniones de coordinación periódica entre las entidades que formalizan y las que registran a fin evaluar resultados y optimizar procesos,

c) establecer compendios de norma legales y difundirlos,

5

d) establecer bancos de datos sobre casuística, a fin de compartir experiencias y soluciones brindadas en casos específicos.

Aspectos informáticos.-

a) implementar un sistema de gestión catastral que brinde soporte informático al proceso y fundamentalmente para la conservación y actualización catastral.

b) la selección de personal debe obedecer a capacidades técnicas y profesionales que garanticen el soporte informático que la entidad requiera.

C) implementar intranet permita comunicación e intercambio información entre regiones y sede central.

D) contemplar facilidades de intercambio de información, foros, debates, cursos a distancia, otros que la tecnología de información permite incorporaren la actualidad.

6