Fiscalidad y soberanía. Dos puntos críticos del gobierno federal en Centroamérica, 1824-1838

Xiomara Avendaño Rojas Instituto de Historia de Nicaragua

Universidad Centroamericana

En Centroamérica, los desacuerdos entre el gobierno federal y los Es­tados se iniciaron a partir de la disputa por la soberanía, ambos órganos reclamaban para sí la titularidad de la potestad. Aparentemente, se ela­boró un texto constitucional que establecía una federación, pero al per­mitir la independencia de los participantes se hizo, en realidad, un pacto confederal. En las asambleas estatales y en el Congreso se discutió si la federación creaba a los Estados, o éstos preexistían a ella. El problema nos lleva al enfrentamiento entre federalistas y confederalistas: entre los portadores de las primeras ideas liberales y los que sustentaban la tradición política hispánica.

Para sintetizar, solamente haremos referencia a la importancia del cabildo y las provincias. Dos pilares importantes del Estado, la fuerza militar y las finanzas, estaban controladas por los centros urbanos del Antiguo Reino de Guatemala. A finales del siglo x v i i i , las reformas Borbónicas no lograron alcanzar el centralismo que pretendían y lega­ron unos territorios con un centro de la vida política, económica y so­cial: el cabildo. La experiencia colonial presenta, hacia 1810, a cinco provincias centroamericanas: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nica­ragua y Costa Rica. Este proceso fue respaldado por el constitucionalis­mo gaditano de 1812. La Carta Magna y el reglamento de administración interior de ayuntamientos respeta antiguas funciones de las ciudades. Pero estas funciones corresponden al Estado moderno, por ejemplo: la justicia, las finanzas, las milicias, las elecciones, por mencionar las más sensibles.

De julio de 1823 a enero de 1825 la Asamblea Constituyente nom­bró un triunvirato que asumió el gobierno de Centroamérica. Al interior de las provincias el Ejecutivo lo ejercieron las juntas gubernativas, y el Legislativo, las asambleas provinciales. Solamente en Guatemala con­tinuó funcionando la diputación y no se organizó ninguna asamblea provincial. La justicia, según lo establecido en Cádiz en 1812, continuó en manos de los tribunales territoriales nombrados en cada Estado y en los ayuntamientos constitucionales.

Desde la declaración de independencia hasta la instalación de los gobiernos constitucionales, en 1825, las provincias organizaron sus go­biernos. A partir de la emisión de las constituciones Federal y Estatal, el Ejecutivo fue ejercido por el ciudadano electo, quien sustituyó a las juntas gubernativas. Las asambleas provinciales precederían a las asam­bleas de los estados, y los tribunales de justicia se convirtieron en cor­tes de justicia. Ambos cuerpos, Legislativo y Judicial, estaban formados por miembros electos. La autonomía descrita fue plasmada tanto en la Constitución Federal como en las de los Estados. Las disputa por el po­der en el nuevo sistema político provocó un conflicto constante en las, hasta ahora, pacíficas provincias del Centro de América. El problema de la soberanía no es solamente un asunto de orden político, la discusión so­bre el poder lleva directamente a un punto, el de los recursos financieros.

Las instrucciones a los diputados en el Congreso Constituyente Centroamericano, en 1824, señalaban -igual que el poder de las juntas electorales- varios puntos en común: la creación de un Estado federa­do o confederado que respetase la soberanía de las provincias, un go­bierno representativo, el libre uso de sus ingresos fiscales, la libertad de organizar sus milicias y el rechazo a la ciudad de Guatemala, el centro político colonial.1 El artículo 10 del texto constitucional ratificó los dos primeros puntos, pero el resto no pudo ser aprobado.

En relación a las finanzas podemos señalar que, entre 1824 y 1838, no se logró organizar un sistemal fiscal federal. La estructura fiscal per­maneció en manos de las ciudades cabeceras de las antiguas provincias, además todavía algunos ramos estaban en poder de particulares. El po­der de decisión para distribur los recursos la tenían los nuevos Estados. A los problemas de índole económico, por ejemplo: ante la baja de las exportaciones de añil se deben buscar los ingresos y gastos de cada pro­vincia.

En este ensayo expondremos las dificultades a las que se enfrentó la Federación Centroamericana para organizar su sistema fiscal. Una revisión de los informes de hacienda nos indica los ramos de obtención de recursos y las limitaciones de la recaudación. Además es posible vi­sualizar que para solventar la falta de recursos se acudió a los présta­mos, siendo la deuda interna la más importante. Un segundo aspecto a tratar es el análisis de los principales conflictos financieros, es decir, la disputa de los ingresos entre Estados y Federación.

La situación financiera

La independencia centroamericana en 1821 aceleró el proceso desinte­grador de la estructura fiscal monárquica. Durante la década de 1810 la baja de la recaudación de impuestos sobre el aguardiente, el tabaco y la pólvora significió una pérdida de 385 693 pesos. A su vez, la elimina­ción del tributo decretado por el Congreso mexicano redujo los ingre­sos en 176 000 pesos.2

El informe del Capitán General, Carlos Urrutia, en 1818 expone las dificultades para recaudar los impuestos. Los ingresos de 1818 indica una cantidad de 462 945; en cambio los gastos correspondían a unos 723 902 pesos, aproximadamente. El déficit anual correspondía enton­ces a unos 260 957 pesos.

En el cuadro Núm. 1 es posible observar que el rubro de tributos y de alcabalas alcanzaban un monto de 352 056 pesos, es decir que sig­nificaban el 75% de los ingresos del Reino. El Sr. Urrutia apuntó que a la vez de ocurrir una baja de ingreso se han elevado los gastos. La causa principal era el gasto militar. Por otra parte la Real Hacienda tenía deu­das contraídas hasta por 283 330 pesos, sin incluir los 3 090 310 pesos que el reino adeudaba a la Hacienda de la Nueva España. Para solven­tar el déficit se recurrió al dinero líquido de los ramos particulares que ascendía a unos 312 730 pesos (véase cuadro Núm. 2).3

Dos elementos disminuyeron la recaudación: el contrabando y la negativa de los pueblos indígenas a pagar contribuciones. El primero era ejercido por pequeños e importantes comerciantes, algunos miem­bros del Consulado de Comerciantes. A pesar de los controles y multas impuestas, no fue posible acabar con esa práctica.

Cuadro Núm. 1

Informe de las Finanzas del Reino de Guatemala, 1818

IngresosTributos 194 988Alcabalas 157 068Quintos 21 391Papel Sellado 12 087Aguardiente 45 727Asiento de Gallos 1 408Asiento de Nieve 277Pólvora 3 872Comisos 3 644Pulperías 30Azogue 2 078Arbitrios para rédito Consolidación 19 632Pasaje de Muías 126

Sínodos y doctrinas 10 778Sueldos de Capellanes 4 225Sueldos de Autoridades del Reino 70 822Sueldos de Funcionarios 48 313Cuerpos militares fijos 225 611Cuerpos de milicias 92 576Gastos de fortificación 1 773Pensiones y limosnas 8 400Juros irredimibles 14 008Gastos ordinarios y generales 46 382Réditos sobre 1 593 030 pesosde la caja de Consolidación 79 651Réditos del empréstito patriótico 8 658Gastos en presidios 4 802Misiones y Conquistas 1 384Hospitales Reales 13 168Gastos de buques y marina 3 649Hospitales CivilesGastos de Hacienda 50 000Chancillería 81Penas de Cámara 7 063

Al ramo de Comunidades 153 330Por sínodos y Doctrinas atrasadas 70 000Al ramo de Subvención temporal de guerra 47 000A la renta de Correos 13 000

Fuente: Informe de Real Hacienda (1818), 1907, pp. 525-539.

Cuadro Núm. 2

Ingreso de Ramos Particulares, 1818

Tabaco 256 375Bulas de Cruzada 16 925Medias Annatas 5 104Oficios vendibles 2 838Vacantes mayores y menores 7 000Novenos 8 116Ventas de Tierras 2 500Confirmaciones de Tierras 625Gracias al Sacar 12Inválidos 9 064Monte Pío Militar 4 070

Fuente: Informe de Real Hacienda (1808), 1907, pp. 540-545

El segundo incoveniente tuvo un respaldo legal cuando las Cortes de Cádiz, en 1812, eliminaron el tributo. Aun cuando Fernando vil vol­vió al trono en 1814, no fue posible volver atrás con la mencionada con­tribución. Es más, a finales de la década de 1820 el asunto se agravó.

En la provincia de Guatemala, en 1820, se originó un conflicto en la población de Totonicapán. Este y otros pueblos aledaños se rebela­ron contra el alcalde mayor, quien pretendía cobrar los impuestos del tributo.

Con la unión de Centroamérica al Imperio mexicano (1822-1823), el sistema impositivo no llegó a tener mayor variación al descrito. La Asamblea Constituyente de las Provincias centroamericanas, en 1823, suprimió los impuestos a las bulas, el quinto sobre el oro y la plata, la media annata, las alcabalas en las garitas y el impuesto del 2% atribui­do a los cosecheros del tabaco. Además se rebajó la alcabala marítima del 6 al 4%. También se eliminó el impuesto al hierro. No es sino hasta 1824, que el parlamento determinó que la Federación recaudaría los ingresos por la pólvora, correos, tabacos y alcabala marítima.

La realidad financiera no era tan lejana como la de siete años atros. El presupuesto de 1825 también ofrece problemas. Los ingresos consis­tían en 471 360 pesos y los egresos unos 652 608. Los impuestos de aduanas y el monopolio del tabaco constituían casi la totalidad de la

fuente de dineros de la Federación. El déficit de 181 248 seria cubier­to por los estados por medio de las cuotas siguientes: Guatemala, 51 092; El Salvador, 67 336; Nicaragua, 32 143; Honduras, 21 413 y Costa Rica, 9 261. Como en el informe de 1818, el rubro de mayor gasto lo constituía el del aparato militar.4

En el informe de 1825 se perfilaba que se recaudarían 878 586; en cuanto a los egresos estos ascendían a 806 888. Como se observa el dé­ficit era de 71 698. En cambio, la deuda interna consistía en 1 825 189 pesos pero también existía una deuda procedente de un préstamo a la casa Barclay por unos 1 142 857 pesos.

En el estado de Guatemala, por ejemplo, se suprimió el 7% a todas las rentas clericales, y en 1829 se ordenó cerrar las órdenes religiosas y confiscar sus bienes. El tributo no fue eliminado sino transformado, en 1823, en una contribución territorial y luego en un impuesto personal en 1825. Pero, los bienes de Cofradías fueron transferidos bajo el con­trol de la Contaduría de Propios.5 El recurso indígena quedó bajo la jurisdicción de los Estados.

Las decisiones del Ejecutivo Federal tendían a cubrir el faltante a partir de cuotas entregada por los estados, pero el Congreso rechazó tal propuesta. Durante el proyecto federal fue difícil que el Ministerio de

Cuadro Núm. 3

Presupuesto de la Federación, 1825

IngresosImpuestos regulares 530 000Cuotas provisionales 188 000Novenos decimales 88 888

EgresosEgresos del Ministerio de Estado 54 950Egresos del Ministerio de Justicia 17 600Egresos del Ministerio de Hacienda 178 208Egresos del Ministero de Guerra 627 828

Déficit 71 698

Fuente: Thompson, 1829, p. 457.

Cuadro Núm. 4

Presupuesto de la Federación, 1826

Ingresos 1 380 791

Impuestos marítimos 300 000Monopolio de la pólvora y el Tabaco 315 000Préstamos 75 000Cuotas de los estados para Contingente 690 791

Egresos 1 380 791Salarios del Ejecutivo 17 196Salarios y gastos de Diplomáticos 125 950Gastos en la recaudación de impuestos 12 600Gastos de correos 8 738Gastos en la administración del tabaco 115 950Gastos en la fábrica de pólvora 17 300Salarios en Hacienda 16 120Salarios de funcionarios en puertos 42 600Pensiones a funcionarios de la Corona 17 000Otras pensiones 2 800Hospitales 10 500Salarios de Secretarios en Congreso y Senado 6 400Gastos de Justicia 7 500Ejército y Marina 966 137

Fuente: Dunn, 1829, p. 209.

Hacienda recabara los datos necesarios sobre los recursos obtenidos. Además, los egresos federales aumentaban cada año. Desde 1824 la al­ternativa más viable que se observó para obtener dinero líquido fueron los préstamos, ya sea internos o externos.

En 1826, la propuesta fue elevadísima. Según el cuadro Núm. 4, las aduanas marítimas y el monopolio del tabaco y la pólvora, significaban casi el 50% de la recaudación. En cambio la otra mitad correspondía a cuotas de los estados. Esta segunda propuesta no llegó a concretarse, durante los años 1826-1829, la Federación y los Estados se enfrentaron militarmente.

Los gastos, en sus dos terceras partes, correspondían al Ministerio de Guerra y Marina; el otro tercio al funcionamiento del Estado. De

este último monto es posible sustraer que las inversiones en justicia y salud eran muy bajos. En cambio la administración del tabaco y el esta­blecimiento de sedes diplomáticas tenían prioridad. En ninguno de los presupuestos encontrados notamos partidas dedicadas a la educación, de que continuaba en manos de la Iglesia y las municipalidades.

El informe de 1831 recoje una síntesis de la situación financiera de la década de 1820, y no se aleja de la perspectiva de otros presupuesto de la década de 1830. Por esta razón nos detendremos en analizar algu­nos aspectos.

La renta de pólvora, consideradas de menor cuantía, realmente producía sólo lo necesario para su subsistencia. Después de la guerra (1826-1829) se logró restablecer en todos los Estados, excepto en Hon­duras. En 1830, Guatemala logró un sobrante de 2 823 pesos. Los in­gresos de los otros estados se destinó para pagar la pólvora que se com­pró en el exterior en los años de conflicto. El Senado apoyó la decisión federal y estatal.

Sin embargo, el Congreso Federal consideraba que se debía elimi­nar dicho estanco, porque “su comercio libre produciría acaso mayor utilidad con los derechos de importación, que la que ahora ofrece; y no tendría que gastar en los empleados que se ocupan en él; pero sí cree, no solo útil, sino necesario, tener ciertas reglas que lo pusiesen a cu­bierto de los abusos que fácilmente pueden cometerse en su absoluta li­bertad”.6

En cambio la renta del Correo sí advertía un ligero aumento. Entre los años 1821 y 1826, los ingresos fueron menores, pero en la década de 1830 se inició una recuperación paulatina. En este cambio no sólo influyeron las medidas administrativas tomadas por el gobierno sino también la confianza de la población por el respeto al derecho de la in­violabilidad de la correspondencia.

Según George A. Thompson, comisionado británico en Centroamé- rica durante 1825, el correo estaba muy bien dirigido por Antonio Ba- tres. La comunicación se efectuaba regulamente entre los Estados cen­troamericanos y México, esto permitía una aceptable recaudación para el gobierno federal.7 En 1831 se propuso que se cobrara por la corres­pondencia a ultramar, tanto en México como en Europa, el traslado de la correspondencia dirigida a Centroamérica, lo que ayudaría a elevar los ingresos. Además se proponía renovar el sistema de contabilidad, y

de igual manera se hacía necesario unificarlo con los Estados. Lo ante­rior facilitaría el control e informe anual, lo que evitaría la desigualdad que incidía en un retraso para ordenar los resultados de dicha renta.

La renta del tabaco

Aunque considerada como un rubro importante desde finales del siglo xvm, el estanco de tabaco no aportó suficientes recursos a la hacienda Federal por las decisiones de la Asamblea Constituyente, por lo que rin­dió una quinta parte lo que había aportado durante la etapa colonial.

La administración interior otorgada por la Carta Magna a los esta­dos no permitía organizar la administración central de la renta de este producto. El ejecutivo federal no tenía facultades para intervenir en ella. El ministro de hacienda consideraba necesaria una reforma en este aspecto para el bien del gobierno federal. Proponía que la dirección de este ramo se ha obligado a la Federación

estar pendiente de las vicisitudes que haya en las administraciones de los Estados, y a que la voluntad de estos decida el éxito de las providencias directivas de aquel, y de los productos de la renta, sin tener por otra parte los medios oportunos para salvar un obstáculo fuerte emanado de la misma ley.x

Después de 1830 aumentó el conflicto entre las partes federadas por su administración y usufructo. El Estado de El Salvador tomó los ingresos para sí y desconoció al Director General de Siembras. De igual manera el Estado de Honduras no informó de los ingresos de dichas rentas. Los empleados federales se econtraban imposibilitados para po­der cumplir con las funciones encomendadas.

Por otra parte, no se respetaba el acuerdo de precios establecido por el Congreso. Además en algunos estados se favorecía el estanco y en otros se impulsaba la libertad de siembra y de comercio. Según el cuadro Núm. 5. los ingresos de este rubro cada vez eran menores.

Una prueba de este tema se observa con los informes de los estados de Guatemala y Costa Rica. En 1831 el primero obtuvo ingresos de has­ta 59 861 pesos, de éstos 29 025 se obtuvieron en dinero líquido luego de saldar las cuentas de gastos y de sueldos. Pero se ofreció un incon-

Cuadro Núm. 5

Renta anual del Tabaco, 1821-1828 (en pesos)

Período Monto Recibido Prorrateado anualmente

1821 438 349 438 349Julio-diciembre 1822 7 882 15 764Agosto-Septiembre 1823 42 204 168 816Enero-Septiembre 1824 14 000 18 6671826 112 032 112 0321827 104 551 104 5511828 83 016 83 016

Fuente: Wortman, 1991, p. 304.

veniente, los ingresos -por decreto de la Asamblea de Guatemala- te­nían que pasar por su tesorería y luego realizar el traslado a la Federal. Esta gestión contradecía la ley de tabacos aprobada por la Asamblea Constituyente y denunciada por el gobierno al Congreso.

En el Estado de Costa Rica la cosecha de tabacos significaba su principal producto, pero sufrió un daño considerable durante los años de guerra al ser requisados sus productos por el gobierno local. Así en 1831 se obtuvo un ingreso de 43 630 pesos, de los cuales estaban dis­ponibles sólo 14 550 pesos. A pesar de las tensiones, el Estado de Cos­ta Rica los había puesto a disposición de la Federación.

El Estado de Nicaragua luego de su guerra interna reorganizó la ad­ministración del tabaco. El Congreso aprobó que los ingresos obtenido se destinaran a gastos de la Federación y al control del tráfico clandes­tino. Además se invirtió en la apertura de nuevas tercenas. A pesar de ciertos resultados, se hacía necesaria una reorganización de este ramo. También era indispensable la renovación y control de cultivos, la per­secución del contrabando y el control de precios.

Las alcabalas

Considerados el rubro más importante, estos impuestos gravaban las importaciones y las exportaciones. A pesar de que el congreso elaboró

un nuevo reglamento, no se limitó el desorden,y muy al contrario di­chas medidas contribuyeron a complicar el sistema de recaudación. En el año 1830 y sobre todo en 1832 una comisión del Congreso discutió una nueva reglamentación. Uno de los problemas detectados era el con­trol de los puertos, ya que algunos de ellos propiciaban el contrabando. Debido a esto, la administración de alcabalas dispuso que dos navios recorrieran constantemente las costas del sur y del norte. La medida consiguió el decomiso de mercaderías y la aprehensión de algunos con­trabandistas. A diferencia de otros ramos, y después de largos años, se pudo recopilar la información de la mayoría de los puertos. Se avanzó en el cumplimiento de la recepción ordenada de la información y el envío al Ministerio de Hacienda. Estos pasos fueron importantes para el nuevo Estado Federal: en 1831 se recaudaron 233 268 pesos. Las medidas tuvieron efectividad porque se logró establecer una estructura organizada y dirigida desde la cartera de Hacienda.

El gobierno esperaba elevar la recaudación con un nuevo reglamen­to de aduanas y puertos. Además, el Congreso había aceptado la nave­gación de buques de vapor por los puertos del norte. Estos pasos agili­zaban la gestión de la hacienda pública e impulsaban la recaudación y transportación de la mercancía al interior de los Estados. La propuestas anteriores serían acompañadas con una nueva plantilla de funcionarios en los puertos principales. Una última medida era la construcción de edificios y de bodegas, indispensables para la custodia y el manejo de mercancías.

Un punto vital para la administración de aduanas, era la reclama­ción a Inglaterra de los puertos situados en Belice. Además en la Costa Caribeña de Centroamérica se encontraban otros asentamientos ingle­ses: Honduras y Nicaragua realizaban un amplio intercambio, sin inter­vención de controles federales. En estos sitios se propiciaba el contra­bando y causaba las bajas recaudaciones del Gobierno Federal. Durante la Federación Centroamericana no se llegó a tener el control del terri­torio, los esfuerzos fueron muchos, pero el intercambio con Inglaterra no fue controlado por el Ministerio de Hacienda.9

Cuadro Núm. 7

Resumen de la deuda Federal

Deuda hasta el 15-9-1821 3 138 451.3Deuda hasta el 24-6-1823 445 124.7Deuda hasta el 28-2-1831 1 165 389.3

Total 4 748 965.3

Fuente: Memoria de Hacienda Federal, 1831.

Cuadro Núm. 8

Desglose de la deuda Federal por rubros

Vales de Consolidación 1 980 496Juros 369 148.6Préstamos a individuos 366 479.9A fondos de Casa de Moneda 1 217 329.7

Total 3 933 454.2

Fuente: Memoria de Hacienda Federal, 1831.

La deuda nacional

En 1831, la deuda acumulada ascendía a 4 748 965.3; casi las dos ter­ceras partes se habían adquirido antes del establecimiento del sistema Federal. Si desglosamos las cantidades por rubro, observaremos que provenía de los vales de Consolidación y de los préstamos de la Casa de Moneda.

El préstamo realizado a la casa inglesa, recibido entre 1825 y 1827, no era el monto mayor, sino la deuda interna. Esta tenía su origen en los Vales de Consolidación, los Juros y los préstamos individuales. En ese estado de cosas, parece necesario investigar las relaciones entre los in­dividuos que financiaban al Gobierno Federal y también los términos de estos intercambios financieros. Las vicisitudes de los funcionarios, seguramente fueron aprovechadas por grupos de comerciantes de las ciudades principales.

En cuanto a la distribución de los recursos llama la atención la dis­tribución entre dos Ministerios, el de Guerra y Hacienda. La inversión militar se encaminaba a la formación de tres batallones de infantería y uno de caballería, lo que significaría un costo de 340 284 pesos. En cambio la marina tenía asignado 17 200. Es evidente que los problemas internos con los estados requerían una mayor atención que un riesgo de invasión externa.

En cambio, la ofensiva hacia una nueva política fiscal, sustentada en una mayor organización, reglamentación y dirección, llevó a elevar la inversión en este rubro. Sin embargo, los esfuerzos no dieron resul­tado por la resistencia tenaz de los Estados.

La disputa por la soberanía

La alteración del gobierno en el imperio hispánico provocó una crisis política en los reinos de la península y del Continente Americano. La invasión francesa en 1808 y luego el levantamiento del general Riego, en 1820, generaron una diversidad de mecanismos de gobierno al inte­rior de los dominios de la Corona.

La sociedad corporativa y los cabildos organizaron juntas provin­ciales. A partir de este movimiento se formó la Junta Central, pero las leyes españolas señalaban que en caso de sucesión dinástica la deter­minación la tomaría un Consejo de Regencia. En la formulación de la Junta y del Consejo se presentó un nuevo elemento: ambos llamaron a reinos y provincias a elegir un miembro que los representara, y tras la consulta a la nación se decidió convocar a Cortes, que se reunieron los años 1810-1814, y, nuevamente, en 1820. Esta reunión modificaría el gobierno con la promulgación de la Constitución de Cádiz, que esta­blecía la monarquía parlamentaria. Dado que el horizonte político de

Gastos Federales en 1831

Relaciones Exteriores Justicia y Negocios Eclesiásticos Guerra y Marina Hacienda

52 046 15 450

490 782 304 253

las élites coincidía con el de los diputados de la Cortes de Cádiz, la Constitución gaditana fue aceptada. En lo sustancial, la Carta Magna garantizaba la autonomía de las provincias centroamericanas.

La nueva experiencia constitucional generó conflictos entre los ca­bildos y las autoridades reales. ¿Pueden catalogarse estos hechos como movimientos revolucionarios? Habría que analizar las causas que los impulsaron. Para los que suponen la influencia de la Revolución Fran­cesa, indudablemente lo son, pero niegan el pasado hispánico y su in­fluencia en la cultura política americana. Nuestra propuesta retomaría la influencia de la idea pactista, los “movimientos” no son más que el ejercicio de la soberanía por parte de los territorios. Se desconoció la autoridad de los funcionarios nombrados por el soberano y se eligieron nuevos miembros de Cabildo, intendentes, y de otros altos cargos de la administración colonial. Con la restitución del Soberano y la vuelta aparente al viejo orden, retomó el funcionamiento tradicional de los ca­bildos de españoles. En cambio, los cabildos indígenas en Guatemala resistieron abandonar el orden constitucional y ocasionaron un enfren­tamiento con las autoridades reales.

Sin embargo, aun cuando el Rey reimplantara la monarquía abso­luta en 1814, la era constitucional abrió el paso a una nueva geografía política. El cambio se sustentó en dos elementos pocas veces resaltados en la historiografía: la reasunción de la soberanía en las antiguas entida­des políticas y la adopción de la Constitución gaditana. En este contex­to la formación de los ayuntamientos constitucionales, las diputaciones provinciales y la elección de representación a las Cortes, fortaleció un proceso autónomo generado por el sistema político monárquico.

Posteriormente, la proclamación de independencia en 1821 desar­ticuló la antigua entidad política. Los actores del proceso descrito fue­ron las ciudades y los pueblos. En el ínterin, las élites urbanas de los antiguos y nuevos cabildos adoptaron su propio gobierno provincial y el reino se dividió en seis provincias autónomas.

Pero, en 1822, la decisión de los cabildos de unirse a México pro­fundizó la separación. La convocatoria a un Congreso de la América septentrional -con el Virreinato de la Nueva España- dio inicio a una segunda experiencia constitucional. El desacuerdo sobre la forma de gobierno, republicano o monárquico constitucional, amplió el rechazo hacia la ciudad de Guatemala. La reasunción de la potestad ante la cri­

sis monárquica inició dos movimientos políticos: uno que desintegró el reino y otro que dividió el espacio al interior de cada provincia.

No es casual que la misma división administrativa realizada con las reformas borbónicas y las diputaciones provinciales fuera el origen de los nuevos Estados. Esta identidad geográfica-institucional tiene un ori­gen cultural. La identificación con el reino de Guatemala fue débil, la “patria” era la provincia.

El intento de organizar una Federación resultaba difícil en las cir­cunstancias descritas. El proyecto de Constitución Federal, elaborado en 1824, fue aceptado por los cabildos, porque sus diputados recogie­ron en el texto la verdadera voluntad provincial: el establecer una Con­federación. Indudablemente, las tensiones entre federalistas y auto­nomistas condujeron a un conflicto en donde la resolución final fue el establecimiento de cinco entidades soberanas: la repúblicas de Guate­mala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. Esta segunda crisis política llevó como eje central la disputa entre soberanías: la de las antiguas provincias y la Federación.

En ensayo de la República Federal estuvo condicionado por la irre­versible autonomía provincial. La falta de lazos económicos, el poco desarrollo del Estado moderno y la existencia de una forma de hacer política tradicional no permitió consolidar el nuevo sistema. Los cam­bios en materia hacendaría y militar, dos pilares importantes del Estado moderno, se percibieron como un atentado contra la soberanía de los estados. La formulación de la ley se entendía no como una decisión del Congreso Federal, sino como un acuerdo con las asambleas, por eso hubo un constante rechazo a la legislación y se realizó el retiro de dipu­tados, senadores y magistrados. Este mecanismo hispánico de generar el cuerpo legal -entre el rey y los súbditos- no se logró superar.

En la capital, un militar de alto rango pretendía ser el comandante del ejército, y provocó una revuelta que disgregó a la Asamblea Cons­tituyente en septiembre de 1823. El Salvador a través de su Junta Gu­bernativa se declaró autónomo, mientras se aclaraba la situación en Ciudad Guatemala.10 La mencionada provincia fue la primera en poner a salvo su soberanía, esto era sólo un ejemplo de un conflicto continuo entre los Estados y el Estado federal.

La Federación trató de imponer su poder y esto originó una lucha que se desencadenó por dos vías: la disputa por el control de los recur­

sos económicos y la imposición de la autoridad federal por medio de intervenciones militares. Estos enfrentamientos, en síntesis, resultaron ser la lucha de dos soberanías: la federal y la estatal. Por otro lado, la clase política intentó crear un consenso a través de una reforma que sustentara el proyecto federativo. Al final los Estados desconocieron las propuestas reformistas, porque desde 1824 sus verdaderas intencio­nes eran establecer un pacto confederal. En otras palabras, las ideas y las prácticas políticas tradicionales dominaron por encima de la nueva ideología e institucionalidad liberal.

Para subsistir, la Federación declaró que tomaría los impuestos de las aduanas, la renta del tabaco, la pólvora y el correo." Dos impuestos, alcabalas marítimas y tabaco, causaron malestar en los Estados, y su re­caudación fue ardua. A partir de 1821, la estructura fiscal colonial per­tenecía a las provincias y era difícil que la Federación la rehabilitara.

En 1824 el diputado José Cecilio del Valle advirtió el peligro de las medidas federales, y presentó una propuesta que se oponía a la remi­sión de los recursos que los estados harían a la Federación.12 La razón principal cjue esgrimía era que el vínculo entre las provincias era débil, el gobierno federal era la unión y éste no debía estar condicionado por los envíos estatales. Si eso pasaba, “no habrá república federal, no ha­brá independencia, no habrá nación [...] es preciso dar a los gobernan­tes autoridad y fondos [...] si no, es difícil que se constituya la nación”.13

En Costa Rica se acogió la medida, pero la Asamblea notificó al Congreso federal los perjuicios que causaba sobre la renta del tabaco. Además, declaraban que la medida era una limitación para pertenecer a la Federación.14 El problema principal en este asunto se refería a la falta de un mecanismo de recaudación fiscal federal. A partir de sus propias administraciones, los estados recaudaban los impuestos federales y estatales,15 las funciones del Estado Federal se encontraban estancadas, el proyecto federativo surgía con una soga al cuello. La decisión fue revocada posteriormente, el gobierno federal recaudaría las alcabalas internas, pero el decreto no resultó suficiente.16 Sólo Guatemala se com­prometió y cumplió con la entrega de las cuotas asignadas. Aun con la disposición de los diputados guatemaltecos, en ciertas ocasiones hubo discordia.17

El Congreso buscó en la banca inglesa una salida al problema de falta de ingresos y gestionó un préstamo, pero la bancarrota de la Casa

Barclay privó al gobierno federal del préstamo necesario.18 El proyecto del canal por Nicaragaua resultaba otra opción, pero no se logró el financiamiento. El fracaso obligó a echar mano de los bienes de la Iglesia y de los odiosos préstamos “voluntarios” o forzosos.

Costa Rica y Honduras también negociaron con una firma inglesa sus propios préstamos, los cuales fueron rechazados por el Congreso en noviembre de 1825. El Estado de Honduras replicó que poseía los mis­mos derechos que la Federación para negociar un préstamo externo, ya que “el Estado de Honduras, es libre, es independiente, es soberano, lo mismo que los demás estados [...] Por consiguiente puede hacer todo aquello que corresponda a este concepto”.19 A su vez, la Asamblea de Costa Rica ratificó el convenio. Pero el Gobierno Federal había pro­metido apoyar al Estado con recursos provenientes del préstamo inglés y la Asamblea costarricense anuló sus gestiones ante las promesas del Legislativo Federal.20

El Salvador, por su lado, nombró a los administradores de la renta del tabaco sin consultar a las autoridades federales, y reclamó para sí el impuesto de la pólvora. Finalmente, el Congreso emitió un decreto don­de exponía que sus resoluciones no estaban sujetas a la sanción de las asambleas estatales. El Legislativo se empeñó en crear un mecanismo de control de los ingresos fiscales y decretó la creación del Juzgado de Hacienda. Según las asambleas, el mandato violaba la soberanía de los estados, por lo que pedían su reforma. Costa Rica solamente aceptaría el Juzgado si la primera instancia correspodía a la Corte de Justicia del Estado y en segunda o tercera instancia a la Corte Suprema federal.21 La medida no surtió efecto.

En 1833 el Congreso protestó porque los estados se posesionaron de las aduanas. El 22 de mayo de 1833, Honduras decretó que sin sus­traerse del pacto federal, reasumía la administración de los puertos de Omoa y Trujillo, y la renta de tabacos. Después de esta declaración si­guieron las de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica. Los es­tados lamentaban su pobreza y ruina, lo que justificaba no entregar las aportaciones al gobierno. La Federación concedió dichos ingresos a los Estados, pero en 1836 nuevamente intentó tomar posesión del monopo­lio del tabaco, concediendo solamente la retención de una cuarta parte de los ingresos netos sobre las ventas. En 1837, los ingresos del mono­polio del tabaco se aplicaron al pago de la deuda externa federal.22

Un último intento fue el decreto del 9 de junio de 1838. El Congre­so federal ratificó que los estados no podían imponer contribuciones al comercio interno y externo sin su consentimiento, tampoco podían crear fuerzas permanentes. Pero la medida llegó demasiado tarde. Los Estados decidieron no enviar recursos mientras no se realizara una re­forma política. Sólo Guatemala y en algunas ocasiones El Salvador habían contribuido al sostenimiento de la Federación. A pesar de las dificultades el Gobierno Federal implemento medidas que le ayudaron a solventar el problema financiero

El llamado del último presidente del Congreso Federal fue en vano, el legislativo proponía una reforma en la que se mantuviera un punto vital, “el decreto inmortal que dejó a los Estados en libertad de consti­tuirse, declarándoles la soberanía inalienable que les corresponde, limi­tada por estar federados, a su régimen y administración interior”.23

La experiencia centroamericana descrita descubre que la teoría y práctica política tradicional no desapareció. En el proceso constitucio- nalista se mantendrá el pensamiento escolástico, la idea principal que se concebía era el origen natural de la comunidad política. De esta ma­nera, el carácter natural del poder político emana de la comunidad polí­tica, este elemento difiere de la moderna teoría del Estado. En ese caso la comunidad política se transfería al cabildo.

Con razón, cuando se discutía sobre el traspaso del poder y el dere­cho de ejercer el mismo, los grupos provinciales se remitían al pacto contractual. Las nuevas ideas y las nuevas instituciones liberales se amalgamaron con la herencia política hispánica y crearon una crisis, primero en el sistema monárquico constitucional y después en el siste­ma federal.

A los presupuestos de orden político, se debe tener en cuenta la imposibilidad económica y de recursos humanos para organizar un sis­tema fiscal. El poder del Estado Federal chocó con la autonomía pro­vincial -política y económica-, esta fue fortalecida por el intercambio económico con los ingleses y con otros comerciantes. Los grupos urba­nos a la vez que se disputaban los recursos con el gobierno Federal se perfilaron como sus financiadores. ¿Qué grado de injerencia tuvieron los particulares en las políticas fiscales federales entre 1824 y 1838? Es una importante pregunta para investigar.

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Notas

1. Instrucciones del cabildo de Quezaltenango a sus diputados, a h q , Caja

1823. Instrucciones de los cabildos de Costa Rica a sus diputados. Actas de la Junta Gubernativa, 1823. Los detalles pormenorizados de los con­flictos entre los Estados y entre éstos y la Federación los encontrará el lec­tor en las obras de Chamorro Zelaya, 1951; Montufar, 1878-1884.

2. Wortman, 1991, pp. 298-299.3. El presidente de Guatemala expone el déficit que tiene en este reino la

Real Hacienda (1818), 1907, 10, pp. 517-545.4. Thompson, 1829. Dunn, 1829.5. Piel, 1995, pp. 181-201.6. Memoria que presentó al Congreso Federal de Centroamérica el Secretario

de Estado y del Despacho de Hacienda del Supremo Gobierno de la República el 26 de marzo de 1831 en la Legislatura ordinaria del mismo año (1831), 1951, pp. 66-67.

7. Thompson, 1829, pp. 340-341.8. Memoria de Hacienda Federal, 1831.9. Para este tema, veáse Naylor, 1988.10. Informe del Gobierno de El Salvador, 27 de septiembre de 1823. En:

Cevallos, 1964, pp. 100-101.11. Smith, 1989. Chamorro Zelaya, 1951.12. Cada Estado entregaría una suma determinada: así, Guatemala 123 605

pesos; El Salvador 70 012; Nicaragua, 47 372; Honduras 31 580; a Costa Rica correspondía una cantidad menor. Chamorro, 1951, p. 96.

13. Chamorro, 1951, p. 119.14. Leyes y decretos de Costa Rica, orden del 12 de marzo de 1825.15. En Costa Rica se reglamentó que la hacienda pública recaudaría lo propio

y lo de la Federación. Ley Orgánica de Administración de Hacienda Pú­blica en las Rentas de la Federación y en las del Estado. Leyes y Decretos de Costa Rica. Decreto 191 del 22 de junio de 1829.

16. Decreto Federal del 20 de julio de 1825. Archivo Histórico de Quezal­tenango, Caja 1825.

17. A finales de 1824 el Estado de Guatemala se negó a pagar la planilla de los empleados federales. La medida obligó a un serio intercambio de co­rrespondencia. Cartas de la Secretaría del Ejecutivo Federal al Secretario del Estado de Guatemala, 24 de septiembre y 8 de noviembre de 1824. Carta del Secretario del Estado de Guatemala al Ejecutivo Federal, 4 de noviembre de 1824. Chamorro Zelaya, 1951, pp. 543-550. Pineda de

Mont, 1979. Boletín Oficial, 1831-1838.18. Smith, 1989. Reinhard Liehr, “La deuda Externa de Centroamérica, 1824-

1838”, documento inédito. Los exiguos controles federales no lograron centralizar la relación comercial de las provincias con los ingleses, un do­cumentado estudio ofrece noticias al respecto, Naylor, 1988.

19. Carta del Secretario General de Gobierno, Francisco Morazán, al Con­greso. 24 de octubre de 1825.

20. Leyes y decretos de Costa Rica. Decreto l x x del 4 de octubre de 1825. Decreto del 27 de enero de 1826.

21. Leyes y decretos de Costa Rica. Decreto xcvi del 3 de junio de 1826.22. Smith, 1989, p. 447.23. Discurso del Presidente del último Congreso Federal, 1838, p. 319.