FIN A LA DESIGUALDAD URBANA... UN MITO?26.11.2014Este artculo, presentado por el Sr.Miguel Lawneral seminarioPropuestas de Reformas sobre Poltica de Suelo e Integracin Social Urbana para Chile, ha sido compartido y es publicado con la debida autorizacin de su autor.

La Poltica Nacional de Desarrollo Urbano aprobada el ao pasado, califica en los siguientes trminos la obra realizada durante los ltimos 30 aos: las polticas que permitieron disminuir el dficit habitacional, descuidaron la localizacin, generaron concentracin de pobreza, inseguridad, hacinamiento, mala conectividad y falta de acceso a bienes pblicos urbanos. La desigual distribucin del ingreso se materializ en las ciudades y centros poblados, constituyendo uno de nuestros mayores desafos.Ms adelante, define que uno de sus objetivos rectores ser la integracin social al afirmar lo siguiente Nuestras ciudades deben ser lugares inclusivos, que entreguen condiciones bsicas de calidad de vida a todos sus habitantes, respetando sus particularidades y su libertad de eleccin.Nosotros fuimos designados miembros del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano con la misin de encontrar los mecanismos que permitan materializar estas aspiraciones.Para ello, es necesario identificar las causas que motivan los altos niveles de desigualdad existentes hoy en nuestras ciudades.A juicio mo, este fenmeno se manifiesta en el desarrollo urbano, por la imposibilidad de las personas de ingresos bajos o medios, de acceder a las localizaciones en las cuales desean establecerse, ya que los valores especulativos del suelo slo les deja la opcin de la periferia.Sin poner fin a esta situacin, no hay ninguna posibilidad de disminuir y mucho menos acabar con la segregacin social que exhiben hoy las zonas urbanas de Chile. Es necesario terminar definitivamente con este cuadro, meta posible de alcanzar slo si el Estado entra a jugar un rol protagnico en el mercado del suelo urbano, a fin de ponerlo a disposicin de nuestros ciudadanos, cualquiera que sea su condicin social.Sin Estado, no es posible lograr un desarrollo urbano armnico e integrador. Para hacer realidad estos desafos, se requiere una institucionalidad con las atribuciones, el personal tcnico calificado y los recursos financieros que le permitan determinar y adquirir directamente buenos suelos urbanos destinados a cumplir con esta poltica de integracin social.En las deliberaciones que hemos sostenido hasta ahora en el Consejo Nacional del Desarrollo Urbano, creo que hemos avanzado algunos pasos en una direccin que yo estimo correcta, pero no observamos lo mismo por parte del MINVU. No vemos seales que indiquen la voluntad de modificar las polticas vigentes en las ltimas dcadas. Ms an, he examinado el proyecto de Presupuesto 2015 en Vivienda y Urbanismo y salvo que sea incapaz de entenderlo, no veo una glosa destinada especficamente a compra de suelos, no obstante que nuestro grupo de trabajo del mencionado Consejo, acord en la sesin del 19 de Junio del presente ao, encargarle a su Secretara Tcnica la recoleccin de toda la informacin en esta materia.En mi opinin, el proyecto de presupuesto 2015 presentado por el MINVU, ratifica las polticas, las instituciones y los mecanismos vigentes, es cierto, con un incremento en los recursos financieros.Por otra parte, en la Reforma tributaria recientemente aprobada, se rechaz la indicacin que contenida el proyecto original, en el sentido de grabar con el IVA a las viviendas de un valor superior a las 8.000 UF, tributo que habra otorgado importantes ingresos para el desarrollo de proyectos de inters social. Cuesta entender este acuerdo, cuando observamos un mercado inmobiliario donde abundan ofertas de viviendas de 200 a 500 m2, con valores entre 20.000 hasta 50.000 UF, las cuales continuarn disfrutando de un privilegio irritante.Ms grave es la seal que entrega la siguiente informacin hecha pblica hace una semana, por la Cmara Chilena de la Construccin, respecto a los acuerdos suscritos por esa entidad gremial con el Ministerio de Bienes Nacionales que comienza manifestando textualmente lo siguiente:La creacin de un Comit Tcnico de trabajo conjunto entre el Ministerio de Bienes Nacionales y la Cmara Chilena de la Construccin (CChC) fue uno de los principales acuerdos de una productiva reunin que sostuvo hoy el Ministro Vctor Osorio con la Mesa Directiva de la entidad gremial, en la cual se abordaron los principales temas que vinculan a ambas entidades, entre ellos la destinacin de terreno fiscal para proyectos sociales de vivienda y el desarrollo de la alianza pblico-privada. En la oportunidad, el Ministro de Bienes Nacionales inform que desde el 11 de marzo hasta septiembre pasado fueron tramitadas ventas de bienes fiscales para inversiones privadas en el mbito de los proyectos habitaciones que han generado ingresos al Fisco por $ 9.462.993939,73 (unas 387.716,39 UF). Los proyectos se han localizado en las regiones Metropolitana, Valparaso y Antofagasta.A quienes se adjudicaron esos terrenos? En aras de la transparencia, solicitamos que el Ministerio de Bienes Nacionales de a conocer su ubicacin y la nmina de las empresas inmobiliarias que los adquirieron.Ocurre que hemos estado todo el ao reunindonos dos veces por semana en el grupo de trabajo del Consejo Nacional del Desarrollo Urbano en el cual yo me siento frente al abogado Fernando Herrera, que representa a la Cmara Chilena de la Construccin y que hoy tambin participar en este panel. En nuestras reuniones fuimos unnimes en manifestar la necesidad de que Bienes Nacionales pusieran fin a la venta de sus activos como mecanismo de autofinanciar su funcionamiento.El acta de la reunin ya citada de nuestro grupo de trabajo, entrega a la Secretara Ejecutiva la siguiente responsabilidad en el Acuerdo Nmero 3 letra b : Coordinacin MINVU/ Ministerio de Bienes Nacionales en materia de uso de terrenos fiscales para construccin de vivienda social.Por qu Bienes Nacionales pas por encima de este acuerdo?Por qu cuando el 7 de Agosto recin pasado compareci ante nuestro grupo el seor lvaro Medina, Jefe de la Divisin de Catastro del Ministerio de Bienes Nacionales, no nos habl una palabra de las transferencias de suelos urbanos ya efectuadas en el curso de este ao a inmobiliarias privadas?Qu capacidad tcnica tiene dicho Ministerio para fijar el destino de esos suelos urbanos? Por qu no los transfiri a los SERVIU respectivos, a fin de que estas instituciones definieran su integracin a la ciudad, el uso del suelo, la densidad, altura y tipo de edificacin solicitada, as como las eventuales demandas de equipamientos, de reas verdes y jardines?Una vez en propiedad de esos terrenos y establecidos sus requerimientos, los SERVIU pueden convocar a Concursos Oferta pblicos, frmula que rene a una Empresa Constructora junto con un equipo integrado por arquitectos, ingenieros estructurales y dems asesores, que presentan una determinada propuesta dentro de los marcos presupuestarios establecidos en la convocatoria. En la evaluacin de estos concursos no deben prevalecer solamente criterios de rentabilidad econmica. Es necesario recuperar la capacidad de juzgar adems la belleza de cada proyecto, as como su insercin armnica con el entorno existente.Qu tiene de extempornea semejante aspiracin? Es acaso una novedad en nuestro pas?Los chilenos nos hicimos en las dcadas anteriores al golpe militar, de un patrimonio habitacional que nos enorgullece. As nacieron la Villa Olmpica, la Villa Presidente Frei, Remodelacin San Borja, Salar del Carmen en Antofagasta, Remodelacin Paicav en Concepcin, y tantas otras.Qu razones hay para obstinarnos en continuar con procedimientos que nos han heredado un parque habitacional cercano a las 200.000 viviendas sociales en altura, construido entre los aos 1984 y 2000, cuya precariedad arquitectnica y urbanstica, obligar por varias generaciones a la inversin de cuantiosos recursos hasta lograr su plena regeneracin?El senador Carlos Montes, ha tenido la gentileza de enviarme las respuestas del Contralor de la Repblica y del MINVU, referidas a su consulta sobre la vigencia de las funciones y atribuciones de la CORMU. Como suele ocurrir, el dictamen del Contralor no es suficientemente explcito. Segn mi punto de vista, los actuales SERVIU herederos de las atribuciones de la CORMU- deben asumir un rol planificador, elaborando, los Planos Seccionales que fijen las normas de arquitectura y urbanismo, regulando la actividad tanto pblica como privada en las zonas elegidas para implementar una nueva poltica con objetivos inequvocos de integracin social. Estos Planos Seccionales deben ejecutarse en acuerdo con los Municipios respectivos y con la plena participacin de las comunidades involucradas, desde la planificacin hasta el trmino de las obras.No veo otro camino para terminar con las intervenciones mercantiles que dominan hoy el desarrollo de nuestras ciudades. No hay razn alguna que impida semejante procedimiento, salvo la obcecacin en mantener el principio de subsidiariedad del Estado, principal origen de la desigualdad urbana.No se trata de eliminar la actividad privada en materia de vivienda social y desarrollo urbano. Se trata de fijarle claramente, sin resquicios legales, donde y como debe ser su intervencin.Un ejemplo de los beneficios de tal poltica fue la labor desarrollada por la CORMU, en especial durante el mandato del Presidente Allende y que exponemos a continuacin:LA OBRA DE CORMU 1970-73.Creacin y atribuciones:En diciembre de 1965 se cre el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU), mediante la Ley 16.391. Poco despus, en Agosto de 1966, el Decreto Supremo N 483 dio a luz una institucin nueva, dependiente del MINVU: la Corporacin de Mejoramiento Urbano (CORMU), que fue investida de atribuciones extraordinariamente amplias, tal como lo estableci el artculo 2 de su Ley Orgnica:La Corporacin de Mejoramiento Urbano est encargadas de urbanizar, remodelar, subdividir inmuebles ,dentro o fuera de los lmites urbanos; formar una reserva de terrenos para abastecer los planes de vivienda, desarrollo urbano y equipamiento comunitario, tanto del sector pblico como del sector privado; proponer al Ministerio de Vivienda y Urbanismo la fijacin, ampliacin, o reduccin de los lmites urbanos o de las comunas, la modificacin de los planes reguladores comunales o intercomunales respectivos y el cambio de destino de los bienes nacionales de uso pblico que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones; colaborar y asociarse con las municipalidades y con las empresas privadas en la realizacin de proyectos de desarrollo y mejoramiento urbano; otorgar crditos para este fin, supervigilar y fiscalizar su realizacin y fijar, dentro de las reas urbanas, los lmites de las zonas de mejoramiento urbano y procurar su ordenamiento y desarrollo.CORMUfue concebida como una empresa del Estado de carcter autnomo con personalidad jurdica y patrimonio propio. En particular, se le entregaron amplias atribuciones para la adquisicin y/o expropiacin de terrenos, funcin reforzada con la modificacin del artculo 10 de la Constitucin, aprobada mediante la Ley 16.615 de fecha 18.01.67, que subray la funcin social del derecho de propiedad, tal como lo fijan sus primeros dos acpites:1.- La ley establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer ellas y las limitaciones y obligaciones que permitan asegurar su funcin social y hacerla accesible a todos. La funcin social de la propiedad comprende cuanto exijan los intereses generales del Estado, la utilidad y salubridad pblica, el mejor aprovechamiento de las fuentes y energas productivas en el servicio de la colectividad y la elevacin de las condiciones de vida comn de los habitantes.2.- Cuando el inters de la comunidad nacional lo exija, la ley podr reservar al Estado el dominio exclusivo de recursos naturales, bienes de produccin u otros, que declare de importancia preeminente para la vida econmica, social y cultural del pas. Propender, as mismo a la conveniente distribucin de la propiedad y a la constitucin de la propiedad familiarLas atribuciones conferidas a CORMU le permitieron operar activamente en el mercado del suelo, adquiriendo gran cantidad de terrenos en buenas ubicaciones y a precios razonables. En 1971, CORMU adquiri un total de 6.000 hectreas de suelos urbanos destinados a la labor del sector pblico y otras 2.000 para obras del sector privado. ([1]).La ley estableci que estas adquisiciones se cancelaran al valor de los avalos vigentes. La mayora de las transacciones se cerraron de comn acuerdo y cuando los propietarios rechazaron los valores ofrecidos, se recurri al procedimiento de acordar una expropiacin contenciosa, frmula que permita tomar posesin inmediata del predio, mientras se iniciaba un proceso judicial. ([2])Estas disposiciones jurdicas bastaron para poner freno a la especulacin del suelo urbano, en especial durante el mandato del Presidente Allende, cuando los sectores de menores recursos y por cierto las capas medias, pudieron acceder a viviendas en localizaciones de su plena satisfaccin.La Renovacin urbanaLa CORMU se especializ en programas de renovacin urbana, los cuales requieren una metodologa de trabajo especial. A diferencia de los proyectos convencionales que se desarrollan en terrenos baldos, la renovacin tiene lugar en zonas habitadas, que exigen la participacin y el acuerdo con las familias residentes a fin de evitar que el proceso de renovacin los afecte en lugar de beneficiarlos.Al iniciarse el mandato de Allende, CORMU tena en marcha un slo programa de esta naturaleza: la remodelacin San Borja, cuya implementacin haba expulsado del sector a la mayora de sus habitantes, trayendo consigo el rechazo y la desconfianza a este tipo de proyectos en el mbito popular. A raz de esto, al iniciarse el gobierno de la UP, debimos levantar la consigna: Remodelacin sin erradicacin.Para lograr este objetivo fue menester modificar las normas existentes en materia de postulacin habitacional, conforme a los siguientes criterios:1) Se acord que, una vez establecida el rea de intervencin, tendran la primera prioridad de postulacin todos los residentes en el sector, cualquiera que fuera su condicin, ya sea que se tratara de propietarios, arrendatarios o simplemente allegados.Esto es fundamental. Slo es posible ganarlos a la renovacin tras largos y pacientes encuentros con cada una de las familias residentes. Hacerlas participar en la etapa de proyecto y en su ulterior construccin Exhibiendo maquetas de los anteproyectos y ahora complementndolos con videos en 3 D.2) En el caso de los propietarios, se estableci que su bien raz se tasara en conformidad con los avalos vigentes, recibiendo como forma de pago un departamento de su eleccin en el nuevo conjunto. Si exista una diferencia a favor del propietario, la CORMU le cancelara la diferencia en los plazos establecidos por la ley. Si la diferencia era en favor de CORMU, se fijara de comn acuerdo la modalidad de pago. Si el propietario rechazaba recibir un departamento como frmula de pago, la CORMU le cancelara la suma establecida por la tasacin oficial en un plazo de 5 aos

Participacin de los futuros usuarios de la Poblacin San Luis. Fuente: Miguel Lawner.Criterios tcnicos:1) En general los planos seccionales de CORMU optaron por el diseo de soluciones en alta densidad con altura media o baja. El objetivo obviamente era elevar la densidad habitacional de las zonas a remodelar.Los sectores elegidos se caracterizaban por el predominio de una edificacin en mal estado. En un comienzo existi la tendencia a demoler casi todo. Tal fue el caso de la Remodelacin San Borja. Ms adelante, propiciamos criterios ms respetuosos del patrimonio existente, clasificando el parque habitacional entre inmuebles a demoler, otros a conservar y otros posibles de rehabilitacin.2) Al elegir las zonas a remodelar, fue fundamental contar con un sitio eriazo de gran tamao, que permitiera construir una primera etapa sin necesidad de erradicar a nadie. Una vez concluida esta etapa, los habitantes de las zonas aledaas se trasladaban a los nuevos departamentos liberando el sector donde se levantara la segunda etapa, y as sucesivamente. Se minimiz de esta manera las erradicaciones previas al proceso de remodelacin. En el caso de Tupac Amaru (Recoleta), se parti de un polgono de tiro del ejrcito. En Mapocho Bulnes, de un terminal de buses de la ETC en desuso, y en la Remodelacin Plaza Chacabuco, del Estadio del Club Deportivo Universidad Catlica, que se traslad a San Carlos de Apoquindo.3) En el diseo de la tipologa habitacional, predomin el bloque en cuatro o cinco pisos de altura, sin ascensor. Algunos seccionales como el de Tupac Amaru combinaron los bloques de cuatro pisos, con viviendas continuas de dos pisos y tambin con dos torres de 17 pisos de altura dispuestas en armona con su entorno, que se destinaron a postulantes del SINAP (Sistema Nacional de Ahorro y Prstamos)4) Otro objetivo fue el de reproducir en los proyectos en altura, algunas de las ventajas de la edificacin en extensin. De esta manera, se popularizaron soluciones como la calle elevada en vez de un simple pasillo, concebida como un lugar de encuentro social ms que de circulacin. Tambin se disearon patios elevados para los departamentos de los pisos superiores. La mayora de ellos se aprovecharon posteriormente para construir ampliaciones, sobretodo durante los primeros 10 aos de la dictadura, cuando la produccin de viviendas sociales fue insignificante, siendo estos patios un espacio adecuado para construir dormitorios adicionales.

La maqueta con que se comparten los planes con los futuros usuarios de la Poblacin San Luis. Fuente: Miguel Lawner.Si existe la voluntad de aplicar una poltica de desarrollo urbano como la que hemos descrito, es posible remodelar y densificar todo el cinturn de comunas pericentrales de Santiago, que tuvieron se desarrollo entre los aos 50 y 70 del siglo pasado. Es un extenso territorio de baja densidad, bien dotado de infraestructura y de redes del transporte pblico, ptimo para canalizar las demandas habitacionales de bajo y mediano costo; ideal para retener a los postulantes de nuevas viviendas en sus comunas de origen, evitando su traslado a localizaciones remotas.Su construccin tuvo lugar mediante tipologas habitacionales con predominio de viviendas de uno o dos pisos, autoconstruidas en su gran mayora. Transcurridos los aos, este territorio se fue densificando por va de ampliaciones al interior de cada predio. A partir de fines de los aos 90, la poblacin comenz a descender como lo prueban las cifras preliminares arrojadas por el ltimo Censo.El incendio ocurrido dos das atrs en el barrio Yungay, arrasando con 17 inmuebles antiguos debiera ser otro impulso para focalizar la accin del MINVU en la remodelacin de zonas como la siniestrada.Prescindir del actual sistema de financiamiento habitacional.El subsidio individual fue concebido como frmula fundamental de financiamiento del sistema habitacional, destinado a ser un aporte a la demanda, pero en los hechos se constituy en una slida garanta a la oferta empresarial. Es una ficcin afirmar que el beneficiario de este instrumento financiero es libre de elegir en el mercado la opcin habitacional que l desea. En realidad, son las empresas inmobiliarias las que deciden donde y de que naturaleza son las ofertas habitacionales.La modalidad de renovacin urbana como la que proponemos, exige un cambio en el actual sistema de financiamiento. La intervencin tendr lugar en reas habitadas, donde se plantea retener a las familias residentes, garantizndoles que la remodelacin no traer consigo su expulsin del sector.El subsidio habitacional individual es un mecanismo que dificulta este objetivo. De hecho lo hace imposible ya que los requisitos para optar a este beneficio dejaran fuera de esta intervencin a muchas de las familias residentes, ya sea por tratarse de arrendatarios o allegados, por haber sido beneficiados anteriormente con una vivienda Serviu, o por carecer de ficha de proteccin social.La estructura de ingresos de la poblacin en estos barrios es muy variada y lo natural es adaptarse a esta situacin a fin de que nadie quede fuera del beneficio. El monto de los aportes fiscales as como los plazos para amortizar las deudas contradas debern variar en conformidad con un abanico de opciones que deben ofrecerse a los futuros beneficiarios del programa.Qu importancia tiene aparecer en algunos casos con aportes financieros por encima de los habituales, comparado con el beneficio de llevar a cabo un proceso de renovacin participativo, en armona espacial con el entorno y poniendo fin al despoblamiento de zonas estratgicamente ubicadas?El Estado chileno ha aceptado otorgar un subsidio anual al Transantiago de un monto cuantioso, a fin de que el ciudadano comn pueda contar con un servicio de transporte al alcance de su bolsillo. Este beneficio se ha extendido al resto de las Regiones del pas.Por qu el ciudadano comn no puede ser beneficiario de un aporte anlogo en materia de suelo urbano, a fin de que pueda radicarse en las localizaciones donde aspira a continuar su vida? El sistema de financiamiento no puede ser una camisa de fuerza y debe adaptarse a la naturaleza de un proyecto como el que proponemos.Se trata de un camino recorrido ayer exitosamente y es una respuesta eficaz al llamado de la Presidenta Michelle Bachelet en el sentido de derrotar al gran adversario de Chile: la desigualdad.Miguel LawnerNoviembre de 2014.-------------------------------[1] MINVU: Poltica Habitacional del gobierno Popular. Programa 1972. Pg. 57.[2] Mediante la expropiacin contenciosa, CORMU poda tomar posesin inmediata del predio en litigio, para lo cual deba depositar en los tribunales un quinto del valor de la tasacin oficial. Al trmino del juicio, CORMU estaba obligada a cancelar el valor fijado en los tribunales en base a las tasaciones practicada por una Comisin de hombres Buenos designados por el juez instructor. Este valor se cancelaba en cinco cuotas anuales y poda ser mayor o menor a la tasacin preliminar.