Una aproximación a las políticas de retorno voluntario de migrantes: el caso de la

migración boliviana residente en España a partir de la crisis 2008/2009

Sònia Parella, Alisa Petroff y Olga Serradell

GEDIME/CER-Migracions, UAB

Palabras clave: migración de retorno, programas de retorno voluntario,

Bolivia, Crisis económica

Resumen:

Ante el progresivo interés político y académico por el retorno “voluntario” y por los

programas llevados a cabo por parte de los países receptores y emisores, esta

comunicación analiza los principios e instrumentos de las políticas de retorno voluntario

en España y Bolivia y su adecuación a las dinámicas de retorno de la migración

boliviana residente en España, tras el inicio de la crisis económica 2008/2009. La

comunicación se enmarca en el proyecto “Retorno desde el Transnacionalismo”

(referencia CSO2010-15924), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad

del gobierno español. El objetivo es analizar cuál es la adecuación de los programas de

retorno existentes, a las necesidades del colectivo boliviano. Para ello, se presenta el

marco orientador de los distintos programas de retorno voluntario implementados en

España y Bolivia y se muestra el grado de conocimiento y de interés de los migrantes en

estos programas, a partir de los resultados de una encuesta a 400 personas bolivianas

residentes en Madrid, Barcelona y L’Hospitalet de Llobregat. La comunicación

concluye con un apartado de reflexiones que pretende contribuir al avance en las

clasificaciones de las políticas de retorno y en el análisis de sus impactos para la mejora

de las condiciones de vida de las personas retornadas.

Introducción

El progresivo interés por el retorno “voluntario” y por los programas y acciones

llevados a cabo al respecto, obedece a causas de diversa índole. Por un lado, la adopción 1

de la perspectiva transnacional para el estudio de las migraciones plantea importantes

desafíos conceptuales al estudio de la movilidad, entre los que se incluye el análisis del

retorno como parte del ciclo migratorio (Glick Schiller et al., 1992). Por otro lado,

hay que tomar en cuenta la situación de recesión económica que afecta a la migración

laboral asentada en Europa y particularmente en España (Pajares 2010; Boccagni y

Lagomarsino, 2011; Colectivo Ioé 2012). De ahí que el retorno y la reintegración "en

origen" sean prioridades en las agendas políticas regionales e internacionales.

Desde la perspectiva de los países receptores, según Castles (2006, 2011), estas

políticas en gran parte responden a necesidades estructurales de los mercados de

trabajo, que persiguen el uso flexible de mano de obra migrante “temporal” / “circular”.

Sin embargo, desde la perspectiva de los países emisores, se debe también al interés que suscitan las remesas y sus contribuciones al desarrollo económico; desde la asunción que tanto la vinculación de los migrantes con su

país de origen, como la emigración temporal y la migración de retorno pueden resultar

altamente beneficiosas (Agunias & Newland, 2007).

En términos generales, los procesos de retorno de migrantes desde España han

mostrado un alto grado de rigidez respecto a las condiciones de la economía española

(Tobes, 2011). Según los expertos, tales resistencias tienen que ver con la situación en

los países de origen. En concreto, influye el diferencial de nivel de vida existente en

relación a España (aún cuando se haya producido una disminución importante de la

renta como consecuencia de la pérdida de empleo), la protección del Estado de

Bienestar (educación, salud) y la falta de seguridad en muchas de las zonas de origen

de determinados países (Pajares, 2010; Tobes, 2011). Aunque los primeros años de la

crisis no han provocado cambios bruscos en el saldo de población inmigrante residente

en España, existen indicios que apuntan hacia un retorno importante de muchas

personas inmigrantes, especialmente a partir de los años 2011 y 2012. Tal tendencia se

debe a que muchos han constatado el retraso de la recuperación económica y han

agotado las estrategias de supervivencia económica desplegadas hasta el momento,

especialmente los que se encontraban en situación irregular.

Para el caso específico del colectivo boliviano, uno de los últimos llegados a

España, si bien los incentivos para el retorno a Bolivia no son elevados, diversos

indicios apuntan hacia un incremento considerable del retorno, especialmente entre los

varones que han perdido su empleo y entre las personas en situación irregular

2

(Colectivo Ioé, 2012). Los varones bolivianos son los que presentan una tasa de

desempleo más elevada entre los colectivos latinoamericanos (35,9% según datos de la

EPA para 2011), solo superada por el colectivo de varones marroquíes (48,3%)

(Colectivo Ioé, 2012).

Bolivia se había convertido, en los últimos años, en una de las principales zonas

emisoras de emigración hacia España, en plena consolidación de la “España inmigrante”

(Cachón, 2009) y especialmente durante los dos años previos a la exigencia de visado

de entrada a la UE -1 de abril de 2007- (Whitesell, 2008; Hinojosa, 2008; Gadea,

Benencia y Quaranta, 2009). El carácter reciente del flujo migratorio hacia España se ha

traducido en una fuerte incidencia de la irregularidad; lo que ha situado a muchas de

estas personas en una situación de extrema vulnerabilidad tras la pérdida de empleo con

la llegada de la crisis.

Otra de las especificidades de este colectivo tiene que ver con la marcada

feminización de los flujos migratorios que han adoptado los flujos hacia España, como

consecuencia del incremento de la demanda de mano de obra femenina para llevar a

cabo tareas de cuidado (servicio doméstico) y otras ocupaciones feminizadas de bajo

salario, principalmente en el sector servicios (Cortes, 2004; Parella, 2012). La

concentración de las mujeres bolivianas en este segmento laboral precario, que está

jugando el papel de “empleo refugio” durante la crisis, les ha supuesto una menor

incidencia del desempleo en comparación con los varones.

La comunicación se estructura en tres apartados. La primera parte sitúa la

perspectiva transnacional como el enfoque desde el que se aborda la migración de

retorno. Posteriormente, se identifican los principales ejes que configuran el marco de

referencia de los programas de retorno voluntario y sus principales actores. La segunda

parte se centra en el caso de la migración boliviana residente en España y analiza las

políticas del gobierno español y boliviano a partir de la descripción de la oferta de

programas de retorno voluntario y del grado de conocimiento y de interés que generan

dichos programas entre los migrantes bolivianos residentes en España. Los datos sobre

la valoración de los PRVs por parte de los migrantes proceden de la encuesta

RETTRANS sobre “Retorno y circularidad”, realizada durante el año 2012 a una

muestra estadísticamente representativa de 400 personas migrantes nacidas en Bolivia.

El texto concluye con un apartado que pretende contribuir al avance en las

3

clasificaciones de las políticas de retorno y en los instrumentos de análisis de sus

impactos para la mejora de las condiciones de vida de las personas retornadas.

1. El marco de referencia para las políticas de retorno

De acuerdo con Sayad (2000:12), hay que pensar el retorno como un elemento

constitutivo de la condición del inmigrante, que atraviesa constantemente el proyecto

migratorio y que vincula en todo momento las dos sociedades presentes en la

experiencia migratoria: la sociedad de emigración y la de inmigración. Según Cassarino

(2004), el retorno debe ser conceptualizado desde enfoques que lo definan como una

etapa más del ciclo migratorio, a partir de patrones de circularidad sustentados en

“dobles” o múltiples identidades que no están ancladas ni en el lugar de origen ni en el

de destino y que generan un constante intercambio de recursos (Rivera, 2011).

Por consiguiente, el retorno no puede ser concebido como un punto de inflexión,

sino como un continuum presente en todas las etapas del ciclo migratorio. Por ello, hay

que dotarse de mecanismos de intervención flexibles, que permitan superar los rígidos

modelos migratorios e incorporen la creciente heterogeneidad de perfiles de retorno,

más allá de las simplistas distinciones entre “origen/destino”, “voluntario/involuntario”

y “éxito/fracaso”. En segundo lugar, la propensión de los migrantes de convertirse en

actores de cambio en origen, dependerá de su capacidad para preparar su retorno, lo que

determina su futura adaptación e influencia en las zonas de origen (Cassarino, 2004).

En esta comunicación nos centramos específicamente en las políticas de

retorno voluntario; es decir, en aquellas medidas encaminadas a asistir la decisión de

retorno y a facilitar los preparativos y la adaptación post-retorno de las personas que

regresan a su país de origen (Mármora 2002). Trigueros y Collado (2010) distinguen

tres tipos de programas: los de retorno asistido (ofrecen asistencia financiera e

informacional para los inmigrantes en situación de especial vulnerabilidad); los

programas frente al retorno forzado (garantizan la seguridad y el respeto de los derechos

de los emigrantes deportados) y, finalmente, los orientados al retorno circular

(recuperación de capital humano altamente cualificado).

Los antecedentes de estos programas en Europa nos remiten a la crisis del

petróleo 1973/74, tras la cual países como Francia, Alemania, Países Bajos y Bélgica

4

diseñan programas que incentiven al retorno de los migrantes a sus respetivos países de

origen (Plewa, 2012). Algunos de ellos, como es el caso francés (1980), incluyen

mecanismos para la reintegración tras el retorno mediante planes de formación en el

país de origen y ayudas económica para desarrollar proyectos empresariales.

Actualmente, uno de los principales actores encargados de promover programas

para el retorno voluntario es la Unión Europea, a través de la Decisión n.º 575/2007/CE

del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de mayo del año 2007. Sin embargo, como

denuncian Alfaro e Izaguirre (2010) y Cassarino (2007), estos programas se convierten

en instrumentos legales de carácter coercitivo ya que también sirven para definir los

procedimientos de expulsión de inmigrantes extracomunitarios en situación

administrativa irregular. Es el caso de la directiva del retorno 2008/115/CE sobre

inmigración irregular, que supone el primer paso hacia una política de inmigración

común en la Unión Europea.

Otro actor internacional relevante es la Organización Internacional para las

Migraciones (OIM), con más de tres décadas de experiencia en el programa de Retorno

Voluntario Asistido, liderado conjuntamente con los países de origen y de destino. Los

destinatarios de este programa son principalmente solicitantes de asilo que han sido

rechazados, así como migrantes en situación irregular. A pesar de que la asistencia

consiste en proporcionar información y organizar el viaje al país de origen, desde 2005,

la OIM incorpora, un componente de reintegración, mediante la creación de ayudas

económicas para la formación o el emprendimiento.

Además de los organismos internacionales y de los países de destino, los países

de origen constituyen un tercer actor en el desarrollo de intervenciones políticas y/o

discursivas en torno al retorno de sus emigrantes. Son los países con una situación

económica, política y estable los que favorecen el retorno de sus emigrantes. El resto,

diseñan políticas de vinculación que garanticen el envío de remesas (Plewa, 2012).

Uno de los países pioneros en América Latina ha sido Perú, que desde el año

2005 implementa medidas destinadas a promover el retorno voluntario y facilitar la

reinserción socio-laboral (Moncayo, 2011). La “Ley de Incentivo al Retorno

Migratorio” persigue la promoción del retorno de emigrantes peruanos (sobre todo a

través de incentivos tributarios), para que, a su regreso, puedan dedicarse a actividades

profesionales y/o empresariales (Mendiola 2009, Alfaro e Izaguirre, 2010)

5

De todos los países, sin duda es Ecuador el que ha desarrollado los programas

más ambiciosos. A partir de la asunción de Rafael Correa como presidente del gobierno,

se articular el posicionamiento político de promoción del retorno de los ciudadanos

ecuatorianos (Herrera 2011; Gil Araujo y Pedone, 2012). De ahí surge el Plan

Bienvenid@s a Casa (2008), un ejemplo de programa que conjuga una política de

vinculación con una política de retorno. La retórica en torno a este plan implica un

cambio en el discurso político: el emigrante deja de ser considerado “traidor” y pasa a

ser un ciudadano modélico, que se ha sacrificado por el bien de su país (Boccagni y

Lagomarsino, 2011). Dicho plan contempla acciones dirigidas a extender los servicios

del Estado ecuatoriano a los nacionales en el exterior; además de promover el retorno

voluntario mediante incentivos a la inversión en origen, así como medidas de atención a

personas que retornan en situación forzada (Moncayo 2011). Lamentablemente, la falta

de recursos económicos destinados al programa ha limitado enormemente el alcance de

la iniciativa (Gil Araujo y Pedone, 2012)

Otro programa de referencia es el Plan de Retorno Positivo (PRP), impulsado por

el gobierno colombiano desde 2009. Su objetivo es brindar apoyo a los colombianos

retornados mediante una serie de medidas, tales como: atención psicosocial; orientación

laboral, capacitación para el emprendimiento, acceso a créditos que permitan la

generación de proyectos productivos; promoción de la inserción laboral de las personas

altamente cualificadas en el sector universitario, tecnológico e industrial; así como

acompañamiento en la planificación del retorno en temas como la vivienda, los

programas de ahorro programados, la capacitación técnica, o la cotización de la pensión,

entre otros (Botero, 2009; Mejía y Castro, 2012).

En tercer lugar destcan la política de retorno impulsada por Argentina. Su

catalizador es la Ley 26.421, más conocida como “Ley RAICES”, promotora del

retorno de científicos e investigadores que residen en el exterior y desean volver al país.

A través de ese programa ya han sido repatriados cerca de 800 investigadores. La

iniciativa se focaliza en el reclutamiento de los emigrantes altamente cualificados,

mediante la implementación de políticas de retención, de promoción del retorno y de

vinculación de los investigadores argentinos (Novick, 2005).

3. Programas de retorno y migración de retorno en España en un contexto

de crisis económica: el caso de la migración boliviana6

3.1. Los programas de retorno voluntario (PRVs) en España

Resulta difícil medir el retorno o el desplazamiento hacia el extranjero de las personas

migrantes a partir de las fuentes estadísticas disponibles. La evidencia empírica real de

los movimientos territoriales exteriores queda muy alejada de las cifras aportadas por la

Encuesta de Variaciones Residenciales (EVR), que es el registro elaborado a partir de la

explotación de la información relativa a las altas y bajas de los Padrones Municipales

motivadas por los cambios de residencia (Carrasco y García 2012). Cuando se trata de

movimientos desde el extranjero, la eficacia de la EVR es considerable para medir el

volumen de “nuevos” residentes, dada la exigencia del certificado de empadronamiento

para acceder a servicios sociales y municipales básicos en España. Sin embargo, para

los movimientos de extranjeros hacia otros países, se complica considerablemente la

identificación de la correspondiente baja en el municipio español de origen1. Por ello, es

más que probable que muchos de los desplazamientos de extranjeros hacia otros países

que se hayan podido producir durante los años 2011 y 2012 todavía no aparezcan

registrados y no sea posible identificar de manera adecuada la magnitud de dichas

tendencias.

A pesar de estas constataciones, qué duda cabe que la crisis económica en España sí está

generando movimientos de retorno mayores de los que antes se estaban produciendo, a

pesar de las limitaciones de la EVR anteriormente señaladas, tal y como se muestra en

la Tabla 1. Los grupos con un mayor incremento hacia el extranjero de salidas han sido

los bolivianos y los ecuatorianos (Pajares 2010).

Tabla 1. Salida de personas extranjeras de España hacia otros países

Año TOTAL2004 41.9362005 48.721

1 Cuando un extranjero realiza un cambio de residencia por traslado a otro país, la baja del Padrón se produce a instancias de la persona interesada. Es habitual que este trámite no se lleve a cabo, ya sea por desconocimiento o por interés personal en mantener el estatus de empadronado. En estos casos, la única forma de registrar la salida del país es esperar a la renovación periódica de la inscripción en el Padrón Municipal, cada dos años, a la que están sujetos los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente

7

2006 120.2542007 198.9742008 232.0072009 288.2692010 336.6762011 317.699

Elaboración propiaFuente: Estadística de Variaciones Residenciales (EVR), Instituto Nacional de Estadística (INE)

España ha optado por no promover la recualificación de los trabajadores inmigrantes y

ha incentivado su salida del país a través del desarrollo de programas de retorno

asistido. El Ministerio de Empleo y Seguridad Social ha desplegado tres tipos de

programas de retorno voluntario, todos ellos gestionados por la Organización

Internacional de las Migraciones (OIM). Como se muestra a continuación, su impacto

en cuanto a número de beneficiarios ha sido muy limitado2. Cabe destacar que todos

estos programas suponen la firma de una declaración de voluntariedad y compromiso de

no retornar a España en el plazo de tres años, lo que desalienta a las personas que no

quieren renunciar a la posibilidad de volver a migrar a España.

En primer lugar, el Programa de retorno voluntario de atención social, cofinanciado a

través del Fondo Europeo para el Retorno y dirigido a inmigrantes extracomunitarios en

situación de especial vulnerabilidad, con independencia de si residen en situación legal

o irregular. Este programa ha recibido distintos nombres (PREVIE, PREVICAT,

PREVICAM y PREVIVAL), según el área geográfica de implementación. Cabe

destacar que durante los años 2009-2012 solo se han beneficiado de dicho programa

9.910 personas. Los países que ocupan las tres primeras posiciones en cuanto a número

de beneficiarios durante dicho periodo son, por este orden, Bolivia (2192) Argentina

(1412) y Brasil (1384). Cataluña ha tenido 777 beneficiarios, de los cuales 432 residían

en la provincia de Barcelona.

En segundo lugar, el Programa de retorno voluntario productivo, también cofinanciado

a través del Fondo Europeo para el Retorno, se dirige a inmigrantes extracomunitarios

2 Los datos que se presentan en este apartado son oficiales del Ministerio de Empleo y Seguridad Social consultados a 30/03/2013 en: http://extranjeros.empleo.gob.es/es/integracionretorno/Retorno_voluntario/datos/

8

que desean emprender un proyecto empresarial asociado al retorno. Según los datos

oficiales, los beneficiarios de este programa son muy escasos. Solo han sido 298 durante

el trienio 2010-2012. Las principales nacionalidades de los beneficiarios han sido, por

ese orden: Colombia, Ecuador, Bolivia, Senegal y Perú. Este programa está financiado

por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y tiene dos modalidades: una para

personas en situación administrativa regular y otra, cofinanciada por el Fondo Europeo

para el Retorno, dirigida a personas en situación irregular.

Por último, el Programa de ayudas complementarias al abono acumulado y anticipado

de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros

extracomunitarios (APRE), se dirige a las personas extracomunitarias que tengan

reconocido el derecho al abono de la prestación por desempleo en su modalidad

establecida en el artículo 1 del Real Decreto-Ley 4/2008, de 19 de septiembre, sobre el

abono acumulado y anticipado de la prestación por desempleo. Se han beneficiado de

este programa 10.299 personas durante el periodo 2009-2012. Por nacionalidades, los

países latinoamericanos ocupan las primeras posiciones: Ecuador, con casi la mitad del

total (4.608), Colombia (1.670), Argentina (1.094) Perú (749), Brasil (656) y Chile

(529).

Si bien este programa ofrece a los trabajadores recursos económicos para facilitar la

inserción laboral en origen, no dispone de suficientes mecanismos de seguimiento y

acciones de apoyo que garanticen el éxito del retorno. Otro inconveniente del programa

radica en el hecho de que además de excluir a las personas con la nacionalidad española,

deja fuera a amplios sectores de la población migrante que no han podido cotizar en el

Régimen General de la Seguridad Social (tanto las personas –principalmente mujeres-

incluidas en el Régimen Especial de Empleados de Hogar como, obviamente, las que

han trabajado en la economía sumergida).

A nivel internacional, durante los años 2012 y 2013, la Organización de Estados

Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI) ha desarrollado un

programa que pretende impulsar el retorno sostenible para personas migrantes en

situación irregular de América Latina, a partir de la coordinación con los países de

origen y desde un seguimiento por parte de las autoridades responsables del retorno

9

fuera de España. Se trata del proyecto PTRSI (Eurolatinamerican System for

professional training, return and sustainable insertion. From Europe to Latin-

American), cofinanciado por la DG Home Affairs de la Comisión Europea. Las

entidades ejecutoras de su gestión forman parte de la Red Nacional de Retorno

(ACCEM, ACOBE y Fedelatina, entre otras). El proyecto PTRSI vincula los recursos

existentes en las regiones de origen y responde a las demandas de sus mercados, a través

de proporcionar itinerarios de formación profesional mixta al migrante, impartida tanto

en España como en origen, y que persigue la capacitación y la inserción efectiva una

vez se haya regresado.

Otra iniciativa, implementada entre el 1 de noviembre de 2012 y el 31 de diciembre de

2013, es el proyecto LER Linked Efforts for Reintegration between the two shores

(Uniendo esfuerzos para la reintegración entre las dos orillas), co-financiado por el

Fondo Europeo de Retorno y la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo

(ACCD). La OIM y la entidad ACULCO son las coordinadoras del proyecto, en el que

participan Rumiñahui España y Ecuador, Asociación Ecuador Solidario de Milán,

MERU, ACOBE, y Amibe-Codem. Incluye a España, Italia y al Reino Unido y tiene

como población objetivo a nacionales de Colombia, Bolivia y Ecuador. Además, se

concibe como sistema de apoyo complementario a los programas de retorno voluntario

para inmigrantes irregulares en situación de extrema vulnerabilidad, con el fin de

fomentar sus posibilidades de reintegración en los países de origen, garantizando la

dignidad y derechos.

El programa pretende mejorar tanto la situación de pre-partida de los migrantes como la

recepción pos-llegada. Para ello, se establecen medidas de apoyo y la dotación de

herramientas útiles en el país de acogida que aseguren la protección del migrante e

incrementen sus oportunidades de reintegración en sus sociedades de origen. Asimismo,

se incluyen mecanismos de recepción pos-llegada, mediante una estructura de apoyo y

un abanico de ayudas personalizadas y adaptadas a las necesidades de los usuarios, una

vez que se encuentran en su país de origen, para hacer frente a las dificultades derivadas

de la reintegración, así como a las derivadas de su propia condición de vulnerabilidad.

10

Finalmente, a nivel de cooperación binacional entre España y otros países, cabe

mencionar la experiencia del programa RETALE, financiado por el Fondo Internacional

de Desarrollo Agrícola (FIDA), que persigue la mejora de las condiciones de vida de

los/las migrantes colombianos y ecuatorianos que residen en España y de sus familias

en el país de origen, mediante el apoyo a iniciativas de creación o ampliación de

microempresas en Ecuador y Colombia. Contempla dos modalidades: una para

migrantes residentes en España que pretenden regresar a origen y emprender un

proyecto productivo; una segunda para personas que vayan a permanecer en España,

pero que deseen ampliar o crear un negocio en origen, gestionado por un familiar que se

encuentre en Ecuador o Colombia.

3.2. Los incentivos al retorno desde los países de origen: el caso de Bolivia

Aunque el hecho migratorio es un aspecto estructural de la sociedad boliviana, de

acuerdo con Hinojosa (2011), solo ha adquirido visibilidad y relevancia dentro de la

agenda política nacional a partir de 2006, mucho más tarde que en el resto de países de

la región andina. Este cambio de orientación se debe a muchos factores, entre los que

destaca: el crecimiento significativo de la emigración de bolivianos; la creciente

demanda de programas por parte de la sociedad civil; sin olvidar el peso de las

tendencias políticas regionales e internacionales en cuanto al tratamiento de las

migraciones contemporáneas (Magliano y Doménech, 2009).

Algunos significativos avances los encontramos a partir de enero de 2009. Con la

entrada en vigor del Plan Nacional de Acción de los Derechos Humanos “Bolivia para

Vivir Bien 2009-2013”, se busca proteger los derechos humanos de todas las personas

en distintas condiciones migratorias. En el año 2011 se elabora el documento “Diseño

de un Plan de Retorno y Reintegración sostenible para migrantes bolivianos y

bolivianas”, a partir de la coordinación entre la Dirección General de Asuntos

Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores y la OIM, en el marco del programa

AENEAS.

11

En dicho informe se aboga por la implementación de políticas públicas desde un

enfoque integral y territorial, basado en la coordinación interinstitucional y desde el

reconocimiento de la necesidad de atender de forma diferenciada a los migrantes que

retornan (Hinojosa, 2011). En este sentido, se destaca la conveniencia de aprovechar las

capacidades y habilidades de los migrantes que retornan en aras al desarrollo del país,

para lo cual se recomienda contar con servicios financieros adecuados, implementar

bolsas de empleo para los migrantes, favorecer la reinserción laboral para estudiantes y

profesionales formados en el exterior. Asimismo se aconseja implementar otras medidas

más concretas, como la liberación de impuestos al retorno, acceso a los programas de

vivienda social; o bien facilidades para el acceso a programas de salud. Muchas de

dichas recomendaciones han sido recogidas en la recién aprobada “Ley de Migración”

(proyecto Nº208/2012-2013) cuyo objeto es regular el ingreso, tránsito, permanencia y

salida de personas en el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia y coordinar

políticas migratorias que garanticen los derechos de las personas migrantes bolivianas y

extranjeras.

Sin embargo, a pesar del interés por el tema, a nivel concreto, los avances en cuanto a

políticas de retorno han sido más bien pocos (Hinojosa, 2011). Es posible identificar

algunos programas promovidos desde las administraciones municipales, aunque son

todavía escasas las iniciativas a nivel estatal, tal y como se recoge en el Cuadro 2.

Cuadro 1. Programas bolivianos de retorno Acción Descripción Destinatarios Organismo

responsableCentro migrante Cochabamba- Bérgamo, resultado del acuerdo entre ambos Ayuntamientos (Nijenhuis, 2010)

Ofrecer información a los migrantes que desean retornar, sobre trabajos en Cochabamba. En colaboración con ONGs del país de origen y de acogida, consigue microcréditos para que los migrantes inicien microempresas (p.e., en el ámbito de la producción de leche a través de la formación y los contactos con fábricas)

Migrantes retornados de Bérgamo (Italia)

Gobiernos locales de las ciudades de Cochabamba y de Bérgamo

D.S. 0371 del 2 de diciembre,

Establecer la liberación de aranceles aduaneros para la importación de

Familias que deseen retornar

Gobierno de Bolivia

12

2009 menaje doméstico y equipo productivo por un monto de hasta 50 mil $us.

a Bolivia tras 2 o más años en el exterior.

Programa piloto de “Retorno productivo”Iniciativas de familias bolivianas en el sector agrícola boliviano, programa piloto de Retorno Productivo, 2010.

Desarrollar el sector agrícola por parte de personas y familias establecidas en Chile y Argentina, asignándoles tierras agrícolas. La experiencia ha beneficiado a un centenar de familias y actualmente está detenida.

Familias bolivianas residentes en Chile y Argentina que manifiesten su voluntad de retornar al país.

Gobierno de Bolivia

Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos “Bolivia para vivir bien” (2009-2013)(pendiente de implementación).

Elaborar participativamente una política de retorno voluntario que consiste en crear mecanismos institucionales locales que faciliten el retorno voluntario de los trabajadores migrantes y sus familiares. El objetivo es conseguir la reintegración social y cultural sostenible.

Población boliviana retornada (trabajadores migrantes y sus familias)

Gobierno de Bolivia

Programa AENEAS: Fortalecimiento a la gestión gubernamental para migración, retorno voluntario y reintegración en Bolivia (OIM, 2011a, 2011b)

Plantea la implementación de políticas y programas integrales, translocales y transversales, desde los diversos contextos locales y regionales, desde la constatación del carácter cíclico de las prácticas migratorias y de retorno. También busca superar las situaciones de vulnerabilidad e irregularidad, proporcionando apoyo al gobierno de Bolivia (retorno voluntario asistido, apoyo al retornado para acceder a una vivienda).

Migrantes bolivianos/as residentes en la UE

Unión Europea en colaboración con el Gobierno de Bolivia

Proyectos de cooperación técnica en el desarrollo legislativo sobre Migraciones y Trata de Personas3

A partir de una estrategia pública y de coordinación regional, tiene como objetivo la formación del personal de los consulados y de Naciones Unidas para que puedan proteger a las posibles víctimas de tráfico y ofrecerles vías para el retorno voluntario a sus países de origen.

Migrantes bolivianos/as víctimas de tráfico

OIM-Bolivia, Organización de los Estados Americanos (OEA), US Agency for International Development

Fuente: elaboración propia.

3 Para más información, véase la web de la OIM: http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home.html

13

También es importante tomar en cuenta algunas acciones en el ámbito de los Derechos

Humanos, desarrolladas en gran medida por diversos organismos no gubernamentales y

por la sociedad civil, que incluyen programas de apoyo al retornado, algunos de ellos

desde una orientación transnacional4. Al respecto, la entidad ACOBE (Asociación de

Cooperación Bolivia España), creada en Madrid en el año 2004, cuenta con programas

de apoyo al retorno voluntario productivo y sostenible de las personas inmigrantes,

ofreciendo formación, asesoramiento y seguimiento en España y en Bolivia, a través de

su contraparte AMIBE (Asociación de Migrantes Bolivia-España). Ambas entidades

trabajan conjuntamente con la Fundación Internacional CODEM, con la financiación

del Fondo Europeo para el Retorno y de los programas de retorno del gobierno español

ya descritos anteriormente.

A modo de balance, los programas de retorno son todavía incipientes en Bolivia

y se caracterizan principalmente por su orientación asistencialista y por el hecho de

estar promovidos por ONGs que dirigen sus acciones de apoyo a los grupos migrantes

más vulnerables. Son escasas las iniciativas orientadas a promocionar un retorno

productivo, como por ejemplo la reinserción laboral. También destacan las

colaboraciones institucionales que refuerzan el trabajo que realizan entidades de la

sociedad civil de apoyo a las personas retornadas, como es el caso de organismos

internacionales como la OIM-Bolivia, la OEA o la US Agency for International

Development.

3.3. Los programas de retorno desde la perspectiva de los migrantes

Tras presentar los contenidos de los programas de retorno voluntario en España y en

Bolivia, a continuación se analizan los resultados de la encuesta RETTRANS, sobre

“Retorno y circularidad”, realizada durante el año 2012 a una muestra estadísticamente

representativa de personas migrantes nacidas en Bolivia, residentes en Barcelona y el

Hospitalet de Llobretat (200 casos) y Madrid (200 casos), en base a una selección

aleatoria por cuotas de edad, sexo y distrito de residencia.

El diseño del cuestionario incluye un bloque de preguntas referidas al grado de

conocimiento y valoración de los distintos programas de retorno voluntario. Ante la

4 14

pregunta de si “¿Considera que los bolivianos emigrantes que vuelven a Bolivia

reciben suficiente apoyo por parte del gobierno boliviano para reintegrarse en el

país?”, únicamente el 9,5% de los encuestados en Barcelona/L’Hosp. de Llobregat

responde afirmativamente. Casi el 60% considera el apoyo insuficiente y 1 de cada 4

admite no conocer qué apoyos está dando el gobierno de su país. Para la muestra de

Madrid, se incrementa en 6 puntos el porcentaje de los que valoran positivamente la

acción del gobierno boliviano (15,5%) y, en relación a los datos de Barcelona, se reduce

considerablemente tanto la proporción de los que valoran insuficientemente el apoyo del

gobierno (48%), como la de los que no están al corriente ((19%)). Globalmente, cerca

del 48% del total de la muestra (400 casos) admite que “se acogería, si pudiera, a algún

plan de retorno promovido por el gobierno boliviano”. Este porcentaje presenta una

diferencia de 11 puntos entre la muestra de Madrid y la de L’Hosp. de Llobregat (53% y

42%, respectivamente).

Asimismo, las Tablas 2 y 3 muestran el grado de conocimiento y el interés que

generan (tras recibir la persona encuestada la información sobre su contenidos) los

programas de retorno voluntario del gobierno español. Se observa que los distintos

programas de retorno no han tenido la misma difusión entre las personas de origen

boliviano. El programa APRE es el que presenta mayor porcentaje de migrantes que

conocen su existencia tanto en Madrid como en Barcelona/L’Hosp. de Llobregat, como

consecuencia probablemente de las intensivas campañas publicitarias que llevó a cabo

el entonces ministro de Trabajo e Inmigración, Celestino Corbacho, con la entrada en

vigor de este programa, a finales del año 2008. Mientras que el programa de retorno

voluntario de atención social es más conocido entre los encuestados que residen en

Barcelona/L’Hospitalet de Llobregat que para el resto, parece ser que el programa de

retorno productivo ha sido mucho más difundido entre los residentes en Madrid, con 16

puntos de diferencia. Asimismo, en términos generales, el grado de conocimiento de

los distintos programas es mayor entre los varones que entre las mujeres.

En cuanto al interés de los migrantes a la hora de acogerse a dichos programas,

el que menor grado de adhesión presenta es el de retorno voluntario de atención social,

especialmente entre las mujeres (con un 79,2% y un 78,5% que admiten no estar

interesadas, en Barcelona y Madrid, respectivamente). Por el contrario, son los varones

residentes en las dos ciudades catalanas los más interesados en poder acogerse al

programa de retorno productivo, con un 42,9% de varones que, además, consideran que

15

sí reúnen los requisitos. El programa APRE, por el contrario, es el que presenta mayor

porcentaje de personas que estarían interesadas, si bien creen no cumplir los requisitos

para poder capitalizar su prestación de desempleo, especialmente entre los encuestados

varones residentes en Madrid (casi 1 de cada 3).

Tabla 2. Grado de conocimiento e interés de los PRVs del gobierno español para los migrantes bolivianos residentes en Barcelona y L’Hospitalet de Llobregat, según tipo de programa y sexo

CONOCE EL PROGRAMA

LE INTERESARÍA ACOGERSE AL PROGRAMA

No (%)

Sí(%)

No me interesaría (%)

Sí, pero creo que no puedo acogerme (%)

Sí y creo que me puedo acoger (%)

Programa de retorno voluntario productivoVarones 73,4 26,6 53,2 3,9 42,9Mujeres 71,7 28,3 55,2 10,1 34,5TOTAL 72,4 27,6 54,6 7,7 37,8

Programa de acumulación de la prestación de desempleo (APRE)Varones 47,4 52,6 59,0 17,9 23,1Mujeres 60,0 40,0 53,8 18,5 27,7TOTAL 55,1 44,9 55,8 18,3 25,9

Programa de retorno voluntario de atención socialVarones 52,6 47,4 71,8 6,4 21,8Mujeres 62,5 37,5 79,2 5,8 15,0TOTAL 58,6 41,4 76,3 6,1 17,7

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la encuesta RETTRANS

Tabla 3. Grado de conocimiento e interés de los PRVs del gobierno español para los migrantes bolivianos residentes en Madrid, según tipo de programa y sexo

CONOCE EL PROGRAMA

LE INTERESARÍA ACOGERSE AL PROGRAMA

No (%)

Sí(%)

No me interesaría (%)

Sí, pero creo que no puedo acogerme (%)

Sí y creo que me puedo acoger (%)

Programa de retorno voluntario productivoVarones 50,0 50,0 60,0 11,3 28,8Mujeres 60,0 40,0 63,4 13,4 23,1TOTAL 56,3 43,7 62,1 12,6 25,2

Programa de acumulación de la prestación de desempleo (APRE)Varones 31,3 68,7 51,3 28,8 20,0Mujeres 42,7 57,3 59,3 26,7 14,1TOTAL 47,0 53,0 56,3 27,4 16,3

Programa de retorno voluntario de atención socialVarones 63,8 36,2 70,9 12,7 16,5Mujeres 73,3 26,7 78,5 13,3 8,1TOTAL 69,8 30,2 75,7 13,1 11,2

16

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la encuesta RETTRANS

Finalmente, una de las preguntas del cuestionario, de carácter abierto, permitía a

los encuestados sugerir iniciativas para los PRVs que constituirían ejemplos de

acciones adaptadas a sus necesidades. Muchas de las respuestas denuncian la falta de

flexibilidad de los programas existentes a la hora de no permitir la gestión circular y

flexible del retorno, bajo el argumento que cuando el migrante decide volver no sabe si

va a ser o no un retorno permanente. Otras de las propuestas más mencionadas tienen

que ver con las oportunidades laborales tras el regreso, lo que incluye desde créditos

para negocios hasta la creación de más empleo y la valoración de credenciales obtenidas

en el país de destino. Otro conjunto de propuestas se refiere a las facilidades en el

momento del regreso e incluyen tanto la rebaja del precio del pasaje o de los trámites

aduaneros, como la mejora de los trámites y la atención desde el Consulado.

Finalmente, algunos encuestados también han reclamado la necesidad de proporcionar

ayuda psicológica a las personas que retornan, con el fin de evitar que se sientan

fracasadas.

4. Conclusiones y elementos para la discusión

El análisis de la oferta de programas de retorno voluntario impulsados desde España

pone de manifiesto la falta de cooperación con los países de origen y un diseño basado

en la rigidez, que no ofrece la posibilidad de gestionar el retorno de manera flexible.

Desde la no posibilidad de mantener la residencia en España, resulta complicado para

los migrantes aceptar sus condiciones, dada la incertidumbre en cuanto a si van a lograr

una vida económica y socialmente estable a su regreso.

Asimismo, tanto el caso español como los programas financiados desde la Unión

Europea, permiten cuestionar su componente de “voluntariedad”, por cuanto muchas de

las personas que finalmente se acogen a ellos carecen de la oportunidad de escoger otras

iniciativas. Tal y como se ha mostrado para el caso de los programas impulsados por la

Unión Europea, si bien el tipo de acciones adoptadas constituyen un ejemplo de buena

práctica en cuanto a considerar todas las etapas del ciclo migratorio desde una

17

perspectiva transnacional sus potenciales beneficiarios deben residir en situación de

irregularidad; por lo que, para ellos, la única alternativa factible sería la repatriación

forzada.

El no respeto hacia algunos derechos básicos permitiría explicar que el conjunto

de estos programas no haya captado el interés esperado por parte de los migrantes, a

juzgar por los resultados de la encuesta. Por un lado, para el caso español, las acciones

orientadas a los migrantes emprendedores, vistos como potenciales agentes de

desarrollo, hacen menos probable que este perfil acepte percibir una determinada

cantidad de dinero a cambio de derechos. Por ello, entre los que han vuelto predominan

los migrantes que lo han hecho por su cuenta y que han desarrollado sus propias

estrategias (Izquierdo, 2010). Por el contrario, el perfil más vulnerable, que requiere de

medidas asistenciales, se enfrenta al obstáculo de que los programas concebidos desde

las zonas de destinación son escasos y no les ofrecen otras alternativas; al tiempo que

desde la perspectiva de los países de origen habitualmente no son tomados en cuenta.

Para el caso de las personas bolivianas residentes en España, este perfil más

precario, en situación irregular, ha ido incrementándose a medida que ha ido avanzando

la crisis. Si bien se trata de personas que durante los primeros años de la crisis utilizaron

sus propios recursos para sortear la crisis y la falta de empleo a partir del año 2011 y

2012 se ha identificado un cambio de expectativas y un agotamiento de sus estrategias

de supervivencia. Ello está provocando que muchos de ellos ya no dispongan de medios

para poder regresar, al no poder costear el importe del pasaje.

Muchos gobiernos se enfrentan a la tensión entre promover la reinserción de las

personas “exitosas” que retornan voluntariamente tras acumular recursos y

prácticamente no se focalizan en aquellas personas en situación de extrema

vulnerabilidad. De ahí que pueda concluirse que muchas de estas políticas no buscan

romper las asimetrías socioeconómicas entre los migrantes, sino todo lo contrario,

reproducirlas (Moncayo, 2011).

En el caso de Bolivia, coincidiendo con la llegada de Evo Morales al poder, se

ha producido un incipiente interés hacia este tipo de iniciativas, aunque su grado de

desarrollo y su impacto numérico es todavía muy escaso. Las actuaciones del gobierno

combinan actuaciones de carácter asistencial con programas específicamente orientados

al retorno productivo. Se han identificado algunas medidas orientadas a facilitar el

regreso de migrantes en situación de máxima vulnerabilidad, aunque muchas de ellas

18

prácticamente se limitan a cubrir una ínfima parte de los gastos del traslado. Otro tipo

de acciones consisten en el acompañamiento y apoyo a migrantes con un proyecto

emprendedor, con un fuerte énfasis en el pequeño productor agrícola. Se trata de

acciones que han consistido principalmente en la concesión de tierras a los que quieran

asentarse en el oriente boliviano y que se han centrado muy poco en el despliegue de

una política de reintegración social que permita el acceso al empleo (ACOBE-AMIBE

2008).

Sin embargo, cabe destacar que las últimas propuestas del gobierno boliviano se

encaminan hacia la concreción de un plan de retorno sostenible para migrantes

bolivianos y bolivianas, que aboga por políticas y programas integrales y transversales,

que tengan en cuenta el carácter cíclico de las prácticas de migración y retorno, así

como la necesidad de incluir medidas favorecedoras de la reintegración social y

económica. Puesto que Bolivia cuenta con una fuerte presencia de actores no estatales

que están llevando a cabo iniciativas a nivel local, dicho tejido constituye una buena

base para articular proyectos que permitan reforzar el liderazgo del ámbito estatal, a la

vez que ofrezcan una oportunidad de trabajar de forma cooperativa y mancomunada con

la sociedad civil.

Finalmente, a modo de recomendaciones a partir del análisis realizado,

enumeramos algunos de los contenidos que toda política de retorno debería incorporar:

dado que el éxito del retorno concierne a las distintas etapas del ciclo migratorio,

los instrumentos deberían orientarse tanto a facilitar una adecuada preparación

del retorno a los que deseen volver; como al establecimiento de mecanismos de

seguimiento de los procesos de las personas que ya han regresado

la dimensión productiva de los programas analizados suele circunscribirse al

autoempleo y al microemprendimiento, prestando escasa atención a la inserción

laboral a través de la creación de bolsas de empleo o servicios de reinserción

que permitan aprovechar las habilidades y conocimientos obtenidos en el

exterior.

otra debilidad identificada es la ausencia de coordinación interinstitucional que

permita responder de manera adecuada y sostenible a las necesidades de los

migrantes. En este sentido, los programas que se llevan a cabo desde algunas

ONGs pueden resultar excesivamente aislados y de impacto limitado sin un

liderazgo estatal. Por otra parte, si no se produce la asociación y cooperación

19

entre las zonas de origen y de destino, difícilmente podrá ofrecerse una atención

integral a las personas que desean retornar.

por último, desde la concepción que el retorno es un derecho, toda política tiene

sentido en un marco legal que contemple el respeto de los derechos de las

personas migrantes desde una concepción transnacional de la ciudadanía, que no

restrinja la movilidad de las personas. Muchas de las acciones descritas se

conciben para un “retorno” estático y definitivo. Es menester que las acciones

sean suficientemente flexibles como para poder adaptarse a los dinámicos

proyectos de retorno, muchas veces circulares, y a los distintos perfiles de

migrantes. De no ser así, tal como sostiene Izquierdo (2010), los programas

actuales van a resultar atractivos principalmente para dos tipos de migrantes: los

migrantes emprendedores con vocación de retorno más o menos definitivo y las

personas que, ante la urgencia y la desesperación por volver, están dispuestos a

perder todos los derechos.

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