federalismo
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Foro Global Digital Descentralización: Retos de la democracia del futuro
FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN
El sistema federal argentino: avances y retrocesos
Alejandra Rodríguez Galán (*)
SUMARIO: I. Introducción -II. Antecedentes históricos -III. Marco conceptual- IV.
El reparto de competencias: normas y principios rectores - V. La reforma
constitucional de 1994 -VI. Conclusión.
I. Introducción
El federalismo como forma de Estado, y la descentralización como modo de
desconcentrar el poder, son temas centrales en las democracias modernas, pues
plantean cuestiones de relevancia tanto respecto a los alcances de las competencias
jurídicas de las unidades territoriales que conforman una Nación, como a lo que
concierne al plexo de relaciones e interacciones complejas que genera la gestión del
Estado en los distintos niveles de gobierno.
El propósito de este trabajo es examinar el modo en que se desarrolló la
cuestión federal en el orden constitucional argentino, con particular énfasis en las
modificaciones introducidas por la reforma constitucional de 1994, que motivó
importantes cambios en el sistema institucional argentino, en la ampliación de la
protección y promoción de los derechos humanos, y en el fortalecimiento del
federalismo.
A tal fin recordaremos en primer término, sucintamente, los antecedentes
históricos del federalismo argentino, luego expondremos algunos conceptos como
marco de referencia y explicaremos el reparto de competencias en el sistema
constitucional argentino con especial atenencia a las normas y principios rectores, y
(*) Profesora de Derecho Constitucional, UBA. Secretaria Letrada de la Corte Suprema de Justicia.
Argentina.
2
a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, para considerar
seguidamente los aspectos salientes de la reforma constitucional de 1994 en ese
tema. Finalmente ensayaremos algunas conclusiones como aporte de la experiencia
argentina.
En este sentido, la reflexión sobre el federalismo argentino será abordada no
ya como una dialéctica entre “avances y retrocesos”, sino como la indagación de un
proceso que tiene, por su propia esencia, un rasgo dinámico preponderante en su
aplicación y en su desarrollo.
La cuestión federal se perfila así, en el marco de la Constitución, como un
diálogo en una doble dimensión: por una parte, entre el poder central y los estados
locales, y, de otro lado, entre la autoridad y la libertad.1 Las alternativas de este
diálogo en el sistema constitucional argentino constituyen el objeto del presente
artículo.
II. Antecedentes históricos
Al aproximarnos al federalismo argentino corresponde, en primer lugar,
aludir al origen histórico de la forma de Estado que adoptó la Constitución Nacional.
En la Argentina, esa forma de estado responde a dos tradiciones. Una
vertiente es la que expuso Juan Bautista Alberdi, finalmente adoptada por la
Constitución de 1853, que consiste en la adopción de una fórmula mixta2, en la que
se conjugan los antecedentes unitarios y federales de nuestra vida política. La otra,
de fuerte contenido federal, es la que se origina con motivo de la unificación de
Buenos Aires con las demás provincias en 1860, después de su secesión.
1 Los términos de la ecuación clásica formulada por Alexis de Tockeville: “libertad e igualdad” en.
“Democracy in America” y “The old Regime and the revolution”, han dada paso a la dicotomía: “libertad -
autoridad”. 2 Juan Bautista Alberdi es uno de los padres de la Constitución Nacional. La expresión que acuñó la fórmula
mixta es “unidad federativa” o “federación en la unidad”, según de la palabra XIII del Dogma.
Nótese que las Constituciones de 1819 y 1826 fueron ambas de carácter unitario.
3
En aquella etapa fundacional del país se pretendió conciliar dos políticas. La
primera, la de Buenos Aires mediante el resguardo de los fuertes intereses
económicos que le brindaban su posición geográfica y su puerto como llave de la
economía del país; y, la segunda: la afirmación por las provincias de sus
individualismos locales.
Pero esa realidad se transformó rápidamente en los años siguientes por la gran
movilidad de la sociedad argentina en todos sus campos. Así, los particularismos
provincianos cedieron frente a los cambios introducidos por la inmigración europea
primero y más tarde por las migraciones internas. A su vez, la creación de polos de
desarrollo en el interior del país, como contrapunto a la fuerza centrípeta de Buenos
Aires, precipitó un proceso, que reinstaló la fórmula mixta que entrevió Alberdi y
que en su sentido profundo comporta una solución compromiso entre los intereses
del Estado federal y el propio de los estados provinciales. 3
La adopción de la forma federal de estado 4 implica que el ejercicio del poder
soberano recae en el gobierno federal, y el poder autónomo que conservan las
provincias, en sus respectivas autoridades. De la declaración del Preámbulo de la
Constitución, según la cual los representantes del pueblo, en ejercicio del poder
constituyente originario, se unen “…por voluntad y elección de las provincias que la
componen…”, surge con toda claridad que son las provincias las que dan contenido
a la Nación, de manera que no se trata de sujetos de derecho público desasociados5,
sino de estados unidos por un destino común y la finalidad de progreso compartido.
3 Alberto Rodríguez Galán, “Poder político, centralización y descentralización”. Instituto de Derecho Público
y Ciencia Política. Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires, 1982, pág. 25. 4 La forma federal de estado es considerada un contenido “pétreo”. Para un estudio profundo del tema y su
debate ver: Jorge R. Vanossi, “Teoría Constitucional “, Ed. Depalma, 2000, págs. 200 y ss. 5 Alberto R. Dalla Vía “Manual de Derecho Constitucional”, Ed. Lexis Nexos, Buenos Aires, 2004, pág. 652
y ss. El autor recuerda que existió un debate acerca de la preeminencia histórica de las Provincias argentinas.
En ese sentido el profesor Bidart Campos sostiene que las trece provincias “históricas” que se reunieron en
Santa Fe después de la batalla de Caseros y del Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, que dieron origen al
proceso de organización nacional son las que sancionaron la Constitución Nacional. Las restantes diez
provincias surgen del mecanismo previsto en el art. 13 del texto constitucional, el que permite la formación de
nuevas provincias con aprobación del Congreso.
4
En su condición de entidades preexistentes a la Nación, dotadas de autonomía
política y autarquía económica, las provincias argentinas6 conservan todos los
atributos originarios que no delegaron en el Estado Nacional, correspondiendo en
caso de duda, ofrecer la solución más acorde con los intereses provinciales,
atendiendo a los grandes objetivos que determinaron la unión nacional: el respeto a
la libertad y a la dignidad del hombre. 7
Una expresión de la jerarquía constitucional de los estados provinciales esta
dada por la prerrogativa que se les reconoce a la competencia originaria de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, que es el juez natural de las provincias argentinas
e interviene en esa instancia de excepción en los casos o controversias que se
susciten entre dos o más provincias, según lo establece la Constitución Nacional 8 y
lo ha interpretado el Alto Tribunal desde sus pronunciamientos más tempranos.9
Las provincias tienen facultades de legislación que ejercen las legislaturas
provinciales10
, y jurisdiccionales a través del poder judicial local11
. Asimismo, cabe
indicar que en nuestro sistema de control de constitucionalidad es “difuso”, lo cual
6 Las provincias “fundadoras”, y las creadas con posterioridad conforme el mecanismo constitucional. Según
el Art. 75, inc.15, corresponde al Congreso de la Nación: “Arreglar definitivamente los límites del territorio
de la Nación, fijar los de las provincias, crear otras nuevas, y determinar por una legislación especial la
organización, administración y gobierno que deben tener los territorios Nacionales, que queden fuera de los
límites que se asignen a las provincias.”
7 Gregorio Badeni, “Derecho Constitucional” Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2005, pág. 431 y ss.
8Art. 117 de la Constitución Nacional.
9 Causa in re “Sojo” Fallos: 32:120, que inaugura el control de constitucionalidad en nuestro medio, bien que
referido a un caso de habeas corpus.
Para un estudio orgánico del tema ver la obra de Alberto Bianchi “Competencia Originaria de la Corte
Suprema de Justicia del la Nación”. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1989.
Corresponden a la competencia originaria de la Corte ratione personae los casos en que son
demandados una Provincia y el Estado Nacional -y ambos sean parte en el litigio, no sólo en sentido
nominal sino también sustancial, o sea que tengan un interés directo en el pleito-, dado que esa es la
única forma de conciliar lo preceptuado por el art. 117 de la Constitución Nacional respecto de las
provincias, con la prerrogativa jurisdiccional que le asiste a la Nación -o a una entidad nacional- al
fuero federal, sobre la base de lo dispuesto en el art. 116 de la Ley Fundamental (Fallos: 328:1019 y sus
citas). 10
A excepción de la facultades de legislación común del artículo 75, inc. 12.
Las provincias dictan su propios códigos tributarios, leyes de procedimiento administrativo y ambientales, y
en general las referentes al ejercicio del poder de policía local, entre otos asuntos. 11
Jorge R. Vanossi, “Situación actual del federalismo”, Ed. Depalma. Buenos Aires, 1964, capítulo V
“Federalismo y Poder Judicial”
5
implica que cualquier juez -nacional o provincial- puede declarar la
inconstitucionalidad de una ley, por contraria a la Constitución. En efecto, “por
expreso mandato de la Ley Fundamental, todos los jueces integrantes del Poder
Judicial -nacional y provincial- pueden y deben efectuar el control de
constitucionalidad de las normas y actos y ese “poder-deber” de aplicar con
preeminencia la Constitución y las leyes de la Nación constituye no sólo el fin
supremo y fundamental de la actividad jurisdiccional sino, más aún, un elemento
integrante del contenido mismo de esa función estatal (provincial o nacional)”.12
III. Marco conceptual: federalismo y descentralización
1. El federalismo en la teoría de la división de los poderes:
Sabido es que a la división horizontal del poder, que presuponía la
diferenciación de las funciones en la rama ejecutiva, legislativa y judicial, se añadió
más tarde la innovación profunda que significó, en el orden político, la sanción de la
Constitución de los Estados Unidos de América en 1787 13
, que implementó la
división vertical del poder. Es decir una forma de estado que distribuía las
competencias entre un gobierno central y gobiernos locales, con actuación armónica
y coordinada sobre un mismo espacio territorial.
Si bien la teoría del proceso político acierta en la necesidad del control
judicial de la división de poderes en el caso del gobierno federal14
, cabe interrogarse,
qué ocurre en cuanto a la división del poder entre la Nación y las provincias. En este
caso, la principal garantía de la soberanía o autonomía de las provincias no es
asegurar la división de funciones en su nivel propio de gobierno, sino la
participación de sus representantes en la formación del gobierno federal.
12
Fallos: 311:2478, voto del juez Augusto César Belluscio, considerando 6 ̊ . 13
Fuente de la Constitución histórica de 1853/60. 14
Una de las funciones del Poder Judicial e mantener “activa” la división de poderes.
6
La cuestión de fondo consiste es profundizar la representación de los
intereses de las provincias en el proceso político nacional, de allí la importancia del
Senado como “caja de resonancia” y expresión de la soberanías estaduales, cámara
en la que, desde su origen, el menor de los estados miembros tiene la misma
representación que la de los estados más importantes. Por ende, el aumento del
ejercicio de funciones de carácter legislativo por parte del Poder Ejecutivo
disminuye la necesaria participación de los representantes de las provincias en el
proceso político, extremo que permite sostener que la división de poderes es también
una garantía del federalismo. 15
Bajo estas condiciones: división de poderes y forma de estado federal, es
dable afirmar que los derechos individuales y sus garantías se ven fortalecidos.
2. Cabe poner de relieve que en el estado moderno estas categorías de
división horizontal y división vertical del poder no siempre coinciden del modo en
que lo postula la tesis clásica. Nos encontramos frente a un estado que procede de la
tradición política liberal-democrática, pero que en definitiva será centralizado o
descentralizado; unitario o federal, de acuerdo a la forma en que se distribuyan las
competencias entre el gobierno central y los gobiernos locales.
Es decir, ante la realidad actual del mundo globalizado no parece que el grado
de centralización o descentralización esté necesariamente referido a la adopción de
una determinada forma de Estado: unitario o federal, sino a los mecanismos con que
el estado asume la responsabilidad de dar respuesta a las demandas que se le
presenten y a los servicios que se le requieran, con criterios de eficiencia.16
15
Juan Vicente Sola, Derecho Constitucional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pág. 837 y ss. 16
En otras palabras, no siempre se compadecen en las sociedades políticas actuales, el grado de
descentralización o centralización en que se encuentran divididas las atribuciones entre sus autoridades
centrales y locales, con la forma de estado: federal o unitario que se hubiera adoptado.
7
En la tarea de vincular ambos conceptos, se ha sostenido con agudeza que el
federalismo se identifica con la descentralización en la medida que ésta suponga
reconocer derecho a la decisión antes que delegar poder de decisión. 17
La multiplicidad de servicios del Estado trae aparejada la creación de nuevas
cuerpos y agencias con capacidad de tomar decisiones, de ahí que los grados de
centralización y descentralización no solo estén determinados por las formas de
estado federal o unitario, sino también por los niveles de complejidad administrativa
que el estado asume en el cumplimiento de sus funciones.18
Lo cierto es que, según
indica con acierto, Jaques Delors, la sociedad descentralizada permite encontrar los
mecanismos de ajuste de sus tensiones en los niveles adecuados y evitar así que los
problemas locales se transformen en conflictos de mayor escala.19
Ahora bien, ¿como se trasladan estas categorías al caso argentino, cómo se
articulan los mecanismos de participación en los procesos de decisión y qué efectos
tiene su aplicación en la vida de la comunidad?
Para avanzar en esta línea de análisis es necesario examinar, en primer
término, el sistema de reparto de competencias que determina la Constitución.
IV. El reparto de competencias: normas y principios rectores
1. El artículo 1° declara que “La Nación Argentina adopta para su gobierno
la forma representativa republicana federal, según la establece la presente
Constitución.” 20
Y el artículo 5°, por su parte, ordena que “Cada provincia dictará para sí una
Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su
17
Pablo María Garat en Cuaderno de Federalismo, Instituto de Federalismo, XVII, Córdoba, 2004, pág.73.
18
Alberto Rodríguez Galán, ob. cit, pág. 21 19
Pedro José Frías “Derecho Público Provincial”, pág. 42. 20
Las bases republicanas, representativas y federales se consideran contenidos “pétreos”, según se ha
indicado.
8
administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de
estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio
de sus instituciones. ”
Ello implica que las provincias, al ceder parte de su soberanía en la Nación se
avienen a adecuar sus instituciones a los principios rectores de la Constitución
Nacional, y bajo esos términos ésta les asegura la “garantía federal”, como expresión
de la unidad del Estado. De allí que los gobernadores de provincia, elegidos
libremente por el voto popular y de acuerdo a los previsto en las constituciones de
cada estado, sean agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la
Constitución y las leyes, según lo dispone el artículo 128.
2. Con respecto al modo en que se realizan ambos órdenes de potestades,
federales y provinciales se ha sostenido que los poderes reservados de las provincias
son originarios e indefinidos y los delegados a la Nación son definidos y expresos.
Importa interpretar el alcance de las facultades de las Provincias delegadas
en el Gobierno Federal y los poderes que aquéllas se han reservado. El examen de
esta cuestión fue abordado por la Corte Suprema en numerosos precedentes en los
que han sido resaltados los caracteres propios de nuestro sistema federal establecido
en la Constitución Nacional en el sentido de conciliar las prerrogativas de cada
provincia con las de la Nación.
En esa inteligencia, el Alto Tribunal ha señalado que todo aquello que
involucre el peligro de limitar las autonomías provinciales ha de instrumentarse con
la necesaria cautela para evitar el cercenamiento de los poderes no delegados de las
provincias. Pero también destacó que aquellos poderes provinciales no pueden
enervar el ejercicio razonable de los poderes delegados al Gobierno Federal, so pena
de convertir en ilusorios los propósitos y objetivos de las citadas facultades que
fincan en la necesidad de procurar eficazmente el bien común de la Nación toda, en
9
el que necesariamente se encuentran engarzadas y del cual participan todas las
provincias21
.
Por tal razón, la Corte ha observado la necesidad que esta delicada relación
entre la Nación y los estados locales -aquel “diálogo” al que nos referíamos al
comienzo- se desenvuelva armónicamente, cuidándose una de no entorpecer la
acción exclusiva de la otra y viceversa.
Según el principio de reparto establecido en el artículo 121, las provincias
conservaron para sí todo el poder no delegado por la Constitución al Gobierno
Federal y el que se hubieran expresamente reservado mediante pactos al tiempo de
su incorporación.22
En razón de su autonomía ostentan -entre otras atribuciones el
dominio de los bienes públicos y la potestad ejercer el poder de policía en su
territorio.23
De otro lado, las provincias delegaron en el Gobierno Federal ciertas
facultades que ejercen el Congreso de la Nación o el Presidente, conforme lo
determina la Ley Fundamental. 24
Así por ejemplo en su carácter de Jefe de Estado
compete al presidente de la República el manejo de las relaciones internacionales, y
21
Fallos: 304:1186; 305:1847 -dictamen del Procurador, Dr. Mario J. López- y 312:1437. 22
Las provincias conservan por el Pactum foederis competencias diversas que no han sido delegadas en el
gobierno federal” (artículos 121 y siguientes de la Constitución Nacional). 23
En un precedente de 1869 la Corte Suprema reconoció que “es un hecho y también un principio
constitucional, que la policía de las provincias está a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndose incluido
en los poderes que se han reservado; el de proveer lo concerniente a la seguridad, salubridad y moralidad de
sus vecinos; y que por consiguiente, pueden lícitamente dictar leyes y reglamentos con estos fines, no
habiéndose garantido por el artículo catorce de la Constitución Nacional a los habitantes de la República el
derecho absoluto de ejercer su industria o profesión, sino con sujeción a las leyes que reglamentan su
ejercicio” (Fallos: 7:150).
24
El Art. 126 dispone. “Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar tratados
parciales de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio, o navegación interior o exterior; ni establecer
aduanas provinciales; ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización
del Congreso Federal; ni dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después que el Congreso
los haya sancionado; ni dictar especialmente leyes sobre ciudadanía y naturalización, bancarrotas,
falsificación de moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de
guerra o levantar ejércitos, salvo el caso de invasión exterior o de un peligro tan inminente que no admita
dilación dando luego cuenta al Gobierno federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros.”
10
al Congreso el dictado de la legislación federal y de la legislación común, los
denominados códigos de fondo para ser aplicados en todo el territorio del país. 25
Entre las funciones delgadas también se destaca la denominada “cláusula
comercial”, según la cual la Constitución le atribuye al Congreso la facultad de
reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí. Al
adoptar la noción integradora del término “comercio” -que procede de la
jurisprudencia norteamericana26
- se procura evitar que las actividades económicas
interjurisdiccionales puedan ser obstaculizadas o impedidas por los estados
provinciales, lo cual conspiraría contra la unidad del sistema federal y su regular
funcionamiento27
.
En esta línea hermenéutica se ha reconocido la preeminencia de la regulación
federal por sobre la local en el caso, por ejemplo de la prestación del servicio
telefónico o eléctrico, aspectos que se consideran incluidos en la expresión amplia
de “comercio” de acuerdo con el sistema adoptado por la Constitución y el marco
25
Julio H.G. Olivera, “El modelo constitucional de integración económica”. Anticipo de “Anales”- Año
XXXIII, 2° época - Número 26, 1988. El marco jurídico uniforme resulta en del art. 75, inciso 12 de la
Constitución argentina,, que encomienda al Congreso del Nación “Dictar los códigos Civil, Comercial,
Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos
alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales,
según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones...”
Desde la perspectiva del análisis económico del derecho, las necesidades reales y fines legítimos, motivan la
integración normativa, que obedece en definitiva a un modelo de integración económica en función del
programa de desarrollo de la Ley Fundamental. En tal sentido se ha sostenido que, a diferencia de los EE.UU.,
“Conforme a la disposiciones constitucionales, el régimen legal de las actividades económicas es idéntico en
todo el territorio de la República” 26
La doctrina tradicional de la Suprema Corte de EE.UU. elaborada con relación a la cláusula comercial
evidencia un fuerte compromiso con el principio de que es el Congreso el que debe establecer el equilibrio
entre la libertad de comercio y el poder de policía de los estados locales. Más allá de las diferencias entre los
sistemas federales de aquel país y la República Argentina, cierto es que la Corte Suprema de Justicia de la
Nación adoptó el criterio orgánico de comercio e interpretó la "cláusula comercial" con una extensión similar
a la inteligencia dada por el supremo tribunal de los Estados Unidos.
27 Artículo 75, inciso 13 de la Constitución argentina, según el cual: "Corresponde al Congreso de la Nación
[...] 13.- Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí." -Cuando se interpreta
el alcance de las atribuciones provinciales en el ámbito abarcado por la llamada “cláusula comercial”, debe
acudirse a dicha noción amplia de la actividad económica desplegada en el territorio nacional, que fue la base
no sólo de la exclusividad de los poderes del Congreso en la regulación del comercio interprovincial, sino
también de los que le competen en forma exclusiva en el dictado de la legislación común a ser aplicada dentro
de los territorios provinciales, por las autoridades locales (Fallos: 324:3056).
11
regulatorio dictado en su consecuencia28
. Esta pauta resulta, por otro lado,
compatible con la facultad del Congreso legislar “para el cumplimiento de los fines
específicos de los establecimientos de utilidad nacional”, aunque respetando el
poder de policía e imposición local en tanto no interfieran en el cumplimiento de
aquellos fines29
.
En otra categoría se encuentran los poderes concurrentes, cuyo ejercicio es
compartido entre las provincias y la Nación, y que exteriorizan la necesaria
cooperación e interrelación entre ambas30
. Son en general las competencia del
artículo 75, inciso 18 y 19 -la cláusula del progreso- y del nuevo artículo 125 –la
posibilidad de conservar organismos de la seguridad social y la de celebrar de
convenios internacionales con conocimiento del Congreso, así también en orden a la
protección del medio ambiente, el nuevo artículo 41 de la Constitución establece que
las autoridades proveerán a la protección del medio ambiente, a la utilización
racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural
y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales, y que
corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos
de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que
aquellas alteren las jurisdicciones locales.
3. El texto constitucional está presidido por dos principios rectores: el de
solidaridad federal y el de subsidiariedad, de carácter implícito.
La solidaridad federal, que está aludida en el texto constitucional de 1994, se
relaciona con la necesidad de compensar desigualdades socioeconómicas de algunas
jurisdicciones con relación a otras y se traduce en la participación de las provincias
28
Ver las leyes nacionales 14.772, 15.336 y 24.065. En efecto, en conocidos precedentes del Tribunal se dejó
bien establecido que la prestación del servicio -telefónico o eléctrico- está incluida en la expresión “comercio”
como así también en los supuestos de sus incisos 13 y 16 [actual]; todo ello por lo demás concorde con los
propósitos del Preámbulo de “Promover el bienestar general” . Ver Fallos: 304:1186 y 305:1847 29
v. Artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional, y Fallos: 327: 2369. 30
González, J.V., "Manual de Derecho Constitucional". Ed. Estrada.
12
en los criterios de distribución de los recursos de coparticipación y en el desarrollo
armónico del país para la igualdad de oportunidades.
La subsidiariedad consiste en atribuir la gestión administrativa al nivel de
gobierno más bajo y más cercano del usuario, si es apropiado.31
Es por lo tanto un
principio democratizador por excelencia, porque desciende las obras y servicios a las
comunidades pequeñas. Subsidiariedad quiere decir, en este campo, que las
responsabilidades deben asignarse al municipio antes que a la provincia, a la
provincia antes que a la Nación.32
El federalismo es aplicación del principio de
subsidiariedad en sus dos sentidos: como respeto a la libertad del nivel más pequeño
(pues es acercar la decisión al destinatario de ella) y como acción subsidiaria cuando
ese nivel, por causas objetivas no puede ejercer plena y eficazmente sus facultades
para atender las necesidades a su cargo.33
V. La reforma constitucional de 1994 y el fortalecimiento del régimen federal
1. Establecido los criterios de reparto de competencias y los principios
orientadores, nos referiremos ahora a la reforma de la Constitución Nacional de
1994, en la que se inscriben las modificaciones introducidas al “régimen federal”.
El profesor Pedro José Frías sostiene que la reforma “ha pasado en limpio” el
proceso federal ya cumplido, a través de los dictámenes del Consejo para la
31
Al respecto ver reciente artículo de Pietro S. Nivela, “Rediscovering Federalism”, en Governance Studies
N° 8, julio de 2007. Argumenta acerca de que el federalismo puede ofrecer al gobierno una interesante
división del trabajo” y sostiene que: “To restore some semblance of socalled “subsidiarity” -that is, a more
suitable delineation of competences among levels of government- the essay takes up basic principles that
ought to guide that quest. Whatever else it is supposed to do, a federal system of government should offer
policy-makers a division of labor. Perhaps the first to fully appreciate that benefit was Alexis de Tocqueville.
He admired the federated regime of the United States because, among other virtues, it enabled its central
government to focus on primary public obligations (“a small number of objects,” he stressed, “sufficiently
prominent to attract its attention”), leaving what he called society’s countless.”
32 Pedro José Frías, “El Federalismo en la Reforma Constitucional”, La Ley, Tomo 1994 D. Sec. Doctrina,
pág. 1123 y ss. El principio de subsidiariedad, que está -por el Tratado de Maastricht- en el corazón de la
Unión Europea. El Congreso Internacional de Derecho Comparado reunido en Atenas en agosto de 1994 lo ha
reconocido como principio constitucional.
33 Cuaderno de Federalismo, Instituto de Federalismo, XVII, Córdoba, 2004, Pág. 73 y 109.
13
Consolidación de la Democracia, de los pactos federales, de la jurisprudencia y la
doctrina. Todo ello gravita en ciclo constituyente provincial que alcanzó concreción
en la década de los 80´, después del retorno del país al estado de derecho en 1983,
y que vino a constituir una experiencia novel y rica en el desarrollo del derecho
público provincial, que como rama del derecho publico es materia de estudio en
diversas universidades del país.
El ciclo de reforma de las constituciones provinciales fue una sólida
plataforma en pos del fortalecimiento del federalismo y la base teórica y normativa
del proceso constituyente nacional en esta materia, al que precedió. Proceso éste que
en concerniente a la cuestión federal no se originó en acuerdos políticos, sino en la
conveniencia de receptar institutos y experiencias locales, así como de afianzar las
relaciones de coordinación financiera y proyectarlos a nivel nacional34
.
Una síntesis de las principales reformas introducidas en 1994 -resume el Dr.
Frías- sería la siguiente: 35
i) El carácter contractual más que estático del actual federalismo de
concertación.
ii) Una mayor solidaridad federal en coparticipación e igualdad de
oportunidades.
iii) Los convenios internacionales que no afecten la política exterior ni el crédito
público de la Nación, con conocimiento del Congreso.
iv) La creación de regiones.
34
Así, la incorporación de aspectos del constitucionalismo social, la inclusión de instituciones de la
democracia semidirecta y de institutos como el ombusman o Defensor del Pueblo y los consejos de la
magistratura y los jurados de enjuiciamiento tuvieron recepción en las constituciones provinciales antes que
en la nacional.
35 Pedro José Frías. “La provincia argentina”, en Introducción al Derecho Público Provincial, Buenos Aires,
Ed. Depalma, 1980; y en Derecho Público Provincial, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1980 y en su obra “El
proceso federal”.
14
v) La autonomía del régimen municipal, a reglar por cada provincia.
Otros aspectos destacados de la reforma son: una mayor participación de las
provincias y de los órganos legislativos; la promoción del desarrollo humano con
justicia social; las bases de la educación con identidad y pluralidad cultural; los
poderes de policía e imposición de las provincias en los establecimientos de utilidad
nacional en tanto no interfieran en sus fines; transferencias con reasignación de
recursos; el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales; su
derecho a conservar organismos de seguridad social para sus empleados públicos y
profesionales.
2. Al examinar las modificaciones introducidas, me centraré los cinco
primeros aspectos que considero centrales para este debate:
2. 1 El federalismo de concertación:
Es una característica actual del proceso federal. El Dr. Frías señala que este
modelo implica reconocer que el federalismo no es ya estático, puramente
normativo, sino contractual: se acuerda entre la Nación y las provincias, o las
provincias entre sí, que se avanza en la concreción de políticas intercomunales y en
la línea de gestión marcadamente intergubernamental36
.
Los pactos interprovinciales constituyen también una expresión “dialógica”;
suscitaron en las últimas cuatro décadas una actividad interjurisdiccional importante
que coordinó competencias, descomprimió tensiones y dio el carácter de sistema que
corresponde a cualquier federalismo. 37
36
Pedro J. Frías, el representante más destacado en nuestro país en el tema, ob.cit 37
Rolando García, “Sistemas complejos”, concepto, método y fundamentación epistemológica de la
investigación interdisciplinaria”. Editorial Gedisa, España, 2006, pág. 127 y ss. Concebido el sistema como
una totalidad organizada, el autor señala que la interacción dialéctica entre el todo y las partes, formulada de
manera vaga ya en el siglo XIX, encuentra hoy una definición clara y precisa en la teoría de sistemas
complejos; categoría que se puede trasladar a la teoría constitucional.
15
La Corte Suprema como intérprete final de la Constitución, al analizar un
pacto de esa naturaleza 38
ha afirmado que “comporta por sus alcances y contenido
la manifestación positiva del llamado federalismo de concertación tendiente a
-según se expresa- establecer mediante la participación concurrente del Estado
Nacional y las provincias un programa, destinado como en el caso, a adoptar una
política uniforme que armonice y posibilite ‘la finalidad común de crecimiento de la
economía nacional y de reactivación de las economías regionales’. Tal aspiración
recogería la vocación de la Constitución Nacional creadora -según lo expresó esta
Corte en Fallos: 178:9 de “una unidad no por supresión de las provincias...sino por
conciliación de la extrema diversidad de situación, riqueza, población y destino de
los catorce estados y la creación de un órgano para esa conciliación, para la
protección y estímulo de los intereses locales, cuyo conjunto se confunde con la
Nación misma”. Se trataba, recordaba la sentencia, de consagrar el principio de
“hacer un solo país para un solo pueblo.’
‘Ese pacto, como las demás creaciones legales del federalismo de
concertación, configura el derecho intrafederal (Fallos: 314:862) y se incorpora
una vez ratificado por la legislatura al derecho público interno de cada estado
provincial aunque con la diversa jerarquía que le otorga su condición de ser
expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización
constitucional: nación y provincias. Esa gestación institucional ubica a los tratados
o leyes convenios celebrados entre las provincias y el gobierno nacional con un
rango normativo específico dentro del derecho federal. Prueba de su categoría
singular es que no es posible su derogación unilateral por cualquiera de las partes
(Horacio Zorraquín Becú: El Federalismo Argentino, Ed. Perrot, 1958, pág. 194).”
39
38
El Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, del año 1993, por este instrumento, tanto
el Estado Nacional como las provincias se comprometen entre sí a adoptar una serie de medidas en materia
tributaria y de compensación por la pérdida de la recaudación provincial. Así por ejemplo, la reducción
gradual y progresiva de las alícuotas de tributos relativos a diversas actividades provinciales. 39
Fallos: 322: 1781.
16
La eficacia práctica de este modelo de federalismo, basado en acuerdos 40
se
ha afianzado en la Argentina bajo modalidades diversas 41
y ha permitido superar la
idea de que las relaciones y convergencias entre distintos niveles administrativos
pueden alentar la intervención del gobierno central.
2.2. Una expresión del federalismo de concertación, de claro contenido
económico y de desarrollo es la denominada ley-convenio de coparticipación federal
de impuestos, que nace de los acuerdos entre las provincias y la Nación, para la
distribución de los recursos y que ya era una práctica anterior a la reforma, al igual
que los pactos fiscales entre la Nación y los estados locales.42
Como era previsible, observa Frías, la distribución de los recursos fiscales dio
origen a tensiones que se intentaron superar con la fórmula del artículo 75, inciso 2°
que constitucionaliza la ley- convenio, la solidaridad federal, y por tanto la igualdad
de oportunidades, la iniciativa del Senado y la creación de un organismo fiscal
federal. 43
40
Colaboración y coordinación, por oposición al “federalismo de confrontación” 41
Horacio Daniel Rosatti sostiene que el segundo párrafo del art. 41 consagra, en el marco del federalismo de
concertación, una estrategia de protección que implica asignar a la Nación la determinación de los
presupuestos mínimos, previéndose la complementación provincial, de acuerdo a específicas circunstancias
locales. v. “La reforma de la Constitución”. Ed. Rubinzal – Culzoni, Santa Fe, 1994, pág. 84 . 42
Así la ley 23.548 del año 1988, que mejoró sustancialmente la coparticipación primaria a favor del conjunto
de las provincias, en valores cercanos al 50%, pero se hace necesaria su adecuación a la situación fiscal
actual. 43
El artículo 75, inciso 2° de la Constitución faculta al Congreso a: “Imponer contribuciones indirectas
como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo
determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa,
seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.’
‘Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de
coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”
‘La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente, ni
reglamentada y será aprobada por las provincias.‘
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de
recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la
ciudad de Buenos Aires en su caso.’
17
De acuerdo al nuevo artículo 75, inciso 2° de la Cosntitución, los criterios
distributivos deben ser objetivos y guardar relación con las competencias, funciones
y servicios de cada jurisdicción. A su vez la equidad como pauta de reparto
interprovincial debe ser entendida como proporcionalidad al poder contributivo de
cada provincia, pues se trata de equidad entre jurisdicciones.44
A partir de la reforma, el control del sistema estará a cargo de un organismo
fiscal federal, el gobierno central debe sentarse a discutir los criterios de reparto con
todas las provincias. Las provincias a su vez deberán concertar con sus municipios
autónomos, aunque el grado de esa autonomía pueda ser definido por cada
provincia. Y, a su vez, las provincias deberán coordinarse entre sí, en regiones de
desarrollo, según sus propias iniciativas.
Tres principios han de gobernar la distribución primaria entre la Nación y el
conjunto de las provincias y la distribución secundaria de las provincias entre sí: la
automaticidad en la remisión de los fondos para evitar negociaciones de motivación
política ajenas a la aplicación de los recursos; la justicia interregional para la
homogénea calidad de las prestaciones estatales y la relación con los servicios que
ofrezca cada nivel de gobierno. Estos tres criterios se resumen en el principio de la
solidaridad federal, al cual nos referimos precedentemente. Se excluye de la
coparticipación las asignaciones específicas y exige que las transferencias de
servicios entre niveles de gobierno no sean compulsivas y desde luego, sean
financiadas45
.
Cabe poner de relieve que ley 25.570 46
ratificó el “Acuerdo Nación -
Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación
“Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo
establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas
las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su composición.”
44
Horacio Daniel Rosatti, ob.cit, pág. 242 45
Pedro José Frías, ob. cit.
46 Sancionada el 10 de abril de 2002 y promulgada de hecho el 3 de mayo de ese año.
18
Federal de Impuestos”, celebrado entre el Estado Nacional, los Estados Provinciales
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 27 de febrero de 2002. Por medio de este
Acuerdo 47
-surgido en el marco de la severa crisis que atravesó la Argentina en los
años 2001/2002, signada por el agravamiento de las condiciones fiscales y
económicas a nivel nacional-48
las partes se comprometieron a sancionar un régimen
integral de coparticipación federal de impuestos antes del 31 de diciembre de 2002
que incorporara diversos componentes. 49
En suma, si la incorporación del instituto de la ley-convenio a la Constitución
fue percibida como un modo de afianzar el federalismo de concertación en uno de
los capítulos más conflictivos de la historia argentina: la relación financiera entre la
Nación y las provincias50
, lo cierto es que las especiales condiciones que exige el
nuevo texto constitucional han dificultado la obtención de consensos para la sanción
47
Celebrado entre el señor Presidente de la Nación Argentina, los señores Gobernadores de las Provincias de
Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La
Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago
del Estero, Tucumán, Tierra Del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, y el señor Jefe de Gobierno de la
ciudad de Buenos Aires. 48
También en ese contexto se lanzó un programa de conversión de la deuda pública provincial, por el que las
partes acordaron que cada una de las jurisdicciones podría encomendar al Estado Nacional la renegociación
de las deudas públicas provinciales de modo que se conviertan en títulos nacionales, bajo las condiciones allí
establecidas48
. El objeto de este esquema de conversión o canje de deuda consistió en fue la disminución del
costo financiero (tasas de interés y comisiones) que las Provincias debían afrontar, como así también la
extensión de los plazos de vencimiento de los servicios de dicha deuda.
49
A saber: a) La creación de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el inciso 2 del artículo
75 de la Constitución Nacional; b) La constitución de un Fondo Anticíclico Federal financiado con los
recursos coparticipables, a los fines de atemperar los efectos de los ciclos económicos en la Recaudación; c)
Un régimen obligatorio de transparencia de la información fiscal de todos los niveles de gobierno; d)
Mecanismos de coordinación del crédito público y del endeudamiento de los gobiernos provincial y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires; e) Evaluación de una descentralización de funciones y servicios desde el
ámbito nacional al provincial; f) La implementación de la armonización y financiamiento de los regímenes
previsionales provinciales; g) La definición de pautas que permitan alcanzar una simplificación y
armonización del sistema impositivo de todos los niveles de gobierno; h) La coordinación y colaboración
recíproca de los organismos de recaudación nacionales, provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y de los municipios; i) Establecer indicadores de distribución sobre la recaudación incremental, en base
a competencias y funciones, que aumenten la correspondencia y eficiencia fiscal; j) La descentralización de la
recaudación y la administración de tributos nacionales a las Provincias que así lo soliciten, y sea aceptado por
la Nación. 50
Antonio María Hernández, “Federalismo, Autonomía municipal y la ciudad de Buenos Aires en la reforma
constitucional de 1994, Ed. Depalma Buenos Aires, pág. 57.
19
de la nueva ley de coparticipación federal, que aun hoy es un debate pendiente y
necesario para el equilibrio fiscal de las provincias 51
.
2.3. Otra modalidad “convencional” que incorpora la Constitución a partir de
1994, en su artículo 124, refiere a la competencia de las provincias para celebrar
convenios internacionales, en tanto no sean incompatibles con la política exterior de
la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito
público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional.
Este precepto encuentra sustento en la tendencia al reconocimiento de la
autonomía, de modo que la entidades locales puedan celebrar acuerdos de
cooperación sobre temas concretos, para resolver aspectos pragmáticos,
favoreciendo los procesos de integración, especialmente con pueblos vecinos en las
zonas de frontera, y aun otro tipo de acuerdos que se dirijan a dar cumplimiento al
paradigma constitucional de promover el “desarrollo humano” (art. 75, inc. 19,
Constitución Nacional).
Dalla Via recuerda que distintos antecedentes del derecho público provincial
se han pronunciado en ese sentido, como el denominado “Pacto de Reafirmación
Federal”, entre cuyos objetivos se enuncia el reconocimiento del derecho de las
provincias a realizar gestiones y acuerdos en el orden internacional para satisfacción
de sus intereses locales, sin lesionar las atribuciones que en materia de política
exterior le corresponden al Estado Nacional (artículos 27, 75, inciso 22 y 99, inciso
11 de la Constitución Nacional). 52
2. 4. La creación de regiones:
La reforma constitucional abrió la posibilidad a las provincias de crear
regiones para afrontar temas comunes. En efecto, la Constitución ahora permite a las
51
Alberto Dalla Via con un enfoque crítico del tema, considera que no había necesidad de incluir el sistema
de coparticipación en la Constitución, sí en cambio hubiera sido conveniente abrir el debate sobre la
atribución de fuentes impositivas originarias entre Nación y Provincias. (ob. cit , pág. 450 y ss.). 52
Alberto R. Dalla Via “La reestructuración de la deuda externa” en Debates de Actualidad, Asociación de
Derecho Constitucional. Año XIX, n° 193, Abril/agosto de 2004.
20
provincias crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos
con facultades para el cumplimiento de sus fines.53
.
La región se define como un área territorial caracterizada por elementos que
le confieren cierta homogeneidad. Como subsistema con un nivel de decisión
adjetivo, la región no se erige como contrafigura de la provincia o de la Nación, sino
como el punto de concertación de las competencias y de la conciliación de intereses;
con una vocación y una misión determinadas. No es sujeto de la relación federal,
pero tiene una naturaleza instrumental para el desarrollo económico y social.
La naturaleza “sectorial y adjetiva” de la región -argumenta Antonio María
Hernández- aconseja órganos flexibles no burocráticos e integrados por las
autoridades de las provincias respectivas, con criterios de gradualidad y prudencia54
.
Por su parte, sostiene Bidart Campos que la regionalización que acuerden las
provincias para el desarrollo económico y social en ejercicio de sus competencias
deberá coordinarse, y -mejor aun- concertarse, para que el proceso guarde armonía y
coherencia con las políticas federales diferenciadas que debe formular el Congreso
conforme al artículo 75, inciso 19 de la Constitución Nacional, por lo que en este
campo también gravita el modelo de federalismo de concertación.55
Pero el dilema que subyace a este proceso es la diferencia entre las regiones,
no solo con respecto a su historia y tradición, sino a la importancia de su economía,
la integración de la población, entre otros aspectos. Estos caracteres distintivos
pueden generar desigualdades importantes entre ellas, extremo que revela el desafío
que la manda constitucional del referido artículo 75, inc. 19, asigna al Congreso en
53
Los órganos que en el futuro las provincias tienen libertad de organizar, asociarán por una parte a los
Gobernadores, por otra a los Ministros y contarán con una Secretaría Técnica. Se interpondrá un Comité
Ejecutivo. Al modo de los parlamentos de la Patagonia y del NOA, este órgano podrá integrarse con
representación proporcional de los bloques de sus Legislaturas. Recuerda Frías que la posibilidad de un
senador regional, con voz pero sin voto, elegido por el electorado de la región, no fue considerada por la
Convención Constituyente de 1994.
54
Antonio María Hernández, ob. Cit, pág. 98 y ss. 55
Germán José Bidart Campos, “Manual de la Constitución reformada”. Tomo I. Ediar. Buenos Aires, 1998,
pág. 454/455.
21
orden a “Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su
territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será
Cámara de origen.”56
2.5. La Autonomía municipal
La autonomía municipal se afianzó primero en la doctrina, más tarde en la
jurisprudencia de la Corte Suprema57
, en el ciclo constituyente provincial y ahora ha
se consolida con rango constitucional a partir de la reforma de 1994.
El régimen municipal que los constituyentes reconocieron como base esencial
de la organización política argentina, al consagrarlo como requisito de la autonomía
provincial, consiste en la administración de aquellas materias que conciernen
únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte
directamente a la Nación en su conjunto y, por lo tanto debe estar investido de la
capacidad necesaria para fijar las normas y ejercer el poder de policía a ese fin. 58
Los constituyentes de 1994 han reconocido la relevancia de la autonomía
municipal en el art. 123, que expresa: “Cada provincia dicta su propia constitución,
conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y
reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero”.
En efecto, a partir de la reforma, la autonomía municipal pasa a ser un
principio de rango constitucional en el derecho público argentino, bien que
condicionado a los términos de cada Constitución provincial.
56
En este sentido, la igualdad de oportunidades es un interés primordial a nivel federal.
57
En el caso “Rivademar c. Municipalidad de Rosario”, se zanja el debate acerca de la autonomía o la
autarquía de los municipios, en favor de la primera. Fallos: 312:326
58 Doctrina de Fallos: 320: 61
22
En tal sentido, criterios de eficiencia aconsejan que -a nivel de las
constituciones provinciales- la asignación o reconocimiento de grados de autonomía
a las distintas categorías municipales, se alcance atendiendo a su realidad específica
y de acuerdo a su gravitación provincial o a la incidencia nacional. Así, el
reconocimiento de la autonomía por parte de la provincia implicará reconocer al
municipio una autonomía plena que albergue la capacidad de dictar las Cartas
Orgánicas que defina los objetivos y determine la estructura organizativa del
Municipio (“autonormatividad”) o semi plena, si carece de tal atribución. Por su
parte, los grados de autarquía se vinculan con el nivel de participación en los
sistemas de distribución primaria y secundaria de los recursos coparticipables. 59
En un caso reciente que comprometía la legitimidad en el cargo de un
intendente de una provincia argentina, la Corte Suprema destacó que “El límite
fundamental para determinar el ámbito de legitimidad y de legalidad de las
autonomías de los municipios en los órdenes institucional, político, administrativo y
financiero, se encuentra en el principio de razonabilidad contenido en el art. 28 de
la Ley Fundamental, en virtud del cual las constituciones provinciales no pueden,
bajo la apariencia de reglamentar tal autonomía, transponer los límites de lo
racional y razonable para la vigencia efectiva de los municipios.”
Y señaló además que, “Si bien lo atinente a imponer un alcance determinado
a la autonomía municipal es atribución del constituyente provincial, una vez
ejercido ese poder, las autoridades constituidas deben respetar el grado de
autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno.” 60
59
Horacio Rosatti, ob. cit. pág. 222 y ss. .
Para un estudio acabado del tema municipal, ver la obra de Antonio María Hernández “Derecho Municipal”,
pág. 300 y ss. 60
Art. 124
23
VI. Conclusión: reflexiones finales
Si bien es cierto que el problema de la forma de Estado es eminentemente
político, no lo es menos que su sustancia es jurídica61
, de allí la importancia de la
Constitución escrita y del respeto al ordenamiento que procede de ella en orden a los
distintos ámbitos de validez de las normas federales o locales y a la determinación
de la jurisdicción competente para la resolución de conflictos, según lo hemos
señalado.
Se ha sostenido que “el federalismo es una técnica para el ejercicio eficiente,
racional y justo del poder, y no una técnica para su automatización”. 62
A su vez, desde la perspectiva del estudio del derecho y la economía, se ha
indicado que el federalismo permite un aumento de la eficiencia al establecer
instituciones que compiten entre sí y que la competencia conduce resultados más
eficientes. 63
Frente al análisis constitucional efectuado resulta relevante la fórmula del
federalismo de concertación según se ha examinado, y que ha enriquecido el corpus
del derecho federal argentino y vigorizado el vinculum foederis. Estos desarrollos a
nivel doctrinario no hacen sino continuar la tradición inaugurada por Juan Bautista
Alberdi, en su obra clásica “El Derecho Público Provincial”.
En tal sentido, por vía de la formulación y de la acción de los tratados y
acuerdos interprovinciales, expresión del federalismo de concertación, se ha ido
conformando un derecho intrafederal, abarcativo del derecho interprovincial
(tratados entre provincias) y del derecho intrafederal propiamente dicho (tratados de
61
Ver el estudio del Federalismo de Kelsen, “Teoría General del Derecho”, que desarrolla magistralmente el
punto. 62
Julio Oyhanarte, Obras Completas. Ed. La Ley, pág. 105.
63
Juan Vicente Sola argumenta a favor de los beneficios de la estructura federal de gobierno en “Una teoría
económica del Federalismo”. Instituto de Política Constitucional. Academia Nacional de Ciencias Morales y
Políticas. Buenos Aires, 2005.
24
las provincias con la Nación entre sí) 64
, extremo que constituye una importante
fuente interpretativa.65
Este modelo se vincula tanto con las ideas de “diálogo” y de “proceso” ya
aludidas, con la noción de bien común y bienestar general, así como con la
dimensión “agonal” del interés público, espacio aprehendido como resultante del
conflicto de intereses, federales, provinciales o municipales, sectoriales o
individuales, que por un lado convoca a una mayor participación de los interesados
en los procesos estatales y por otro motiva los controles a nivel administrativo o, en
su caso, judicial en orden a su solución, en resguardo de la seguridad jurídica.66
Por cierto, cuando se alude al “interés público” en este ámbito, se quieren
significar los intereses permanentes de la integración federal, y no sus aspectos
coyunturales, intereses que deben ser preservados y conciliados como expresión
genuina de la igualdad y equilibrio federales.
En esa misma línea de pensamiento, nos hemos referido a la necesidad de
promover relaciones interjurisdiccionales para integrar las regiones en el marco de
un proyecto federal amplio67
y a los convenios internacionales, según la tendencia
que marca el derecho constitucional comparado.
También hemos sostenido que la reforma ha reconocido y fortalecido la
autonomía del régimen municipal, bien que en la esfera decisoria de las provincias,
con respeto a las reglas que sobre su alcance y contenido establezcan las
64
Según la definición del profesor Ubertone. Ver Alberto Dalla Via. Manual de Derecho Constitucional.
ob.cit., pág. 680 65
Ver al respecto la interesante obra de Eugenio Palazzo “Las Fuentes del derecho en el desconcierto de
juristas y ciudadanos”, Ed. F.E.C.I.C. Buenos Aires, 2004, en especial el capítulo X “El derecho federal
interjurisdiccional”, pág. 403 y ss. 66
Guastavino, Elías P. “Tratado de la Jurisdicción administrativa y su revisión judicial”. Tomo I. Biblioteca
de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias de Sociales de Buenos Aires. Segunda edición. Buenos
Aires, 1989, pág. 30/34.
67
Antonio María Hernández, “Federalismo, Autonomía municipal y la ciudad de Buenos Aires en la reforma
constitucional de 1994, Ed. Depalma Buenos Aires, pág. 234, 1997.
25
constituciones provinciales, asegurando así los distintos grados de responsabilidad
gubernamental sin ingerencia del gobierno central.
Es dable señalar que, en lo que concierne al régimen federal, los
constituyentes de 1994 no alteraron los principios rectores de la Constitución
argentina sino que introdujeron precisiones al texto constitucional por las que han
procurado vigorizar el federalismo, al reestablecer los valores clásicos mediante
fórmulas de actualización del sistema federal y su rol de control vertical que reduce
las posibilidades de concentración del poder político.68
La concreción de esos altos propósitos requiere el ejercicio de una política
arquitectónica, de construcción de instituciones, orientada a un plan de desarrollo
sustentable concertado con las provincias a fin de lograr el fortalecimiento del
federalismo, tanto en los distintos niveles de gobierno como en su dimensión más
profunda: la igualdad de oportunidades.
En suma, federalismo y unitarismo, centralización y descentralización no son
sino técnicas a las que el hombre acude para lograr su realización en la sociedad
política. Que por medio de tales técnicas se alcance la paz social, se asegure la
libertad o se promueva el bienestar es en definitiva una cuestión de aplicación y no
de elección de esas herramientas; y es en la administración y distribución del poder,
y no en las técnicas que se utilicen, donde radica en última instancia la obtención o
no del bien común, como fin último del Estado de derecho.69
68
Gregorio Badeni, ob. cit, pág. 432. 69
Alberto Rodríguez Galán, ob.cit., págs. 27/28.