fecha de aprobación: 17 de octubre de 2008el enfoque del nuevo institucionalismo del...

Espacios Públicos

ISSN: 1665-8140

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Universidad Autónoma del Estado de México

México

Flores Vega, Misael; Espejel Mena, Jaime

La Administración pública en México desde el enfoque del nuevo institucionalismo

Espacios Públicos, vol. 12, núm. 24, abril, 2009, pp. 46-70

Universidad Autónoma del Estado de México

Toluca, México

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La Administración pública en México desdeel enfoque del nuevo institucionalismo

Fecha de recepción: 13 de julio de 2008Fecha de aprobación: 17 de octubre de 2008

Misael Flores Vega*Jaime Espejel Mena**

RESUMEN

El eje que orienta el desarrollo del presente trabajo es el que propone elanálisis de la relación de los individuos con las instituciones; la relación quese establece a partir de las instituciones es un elemento fundamental paraanalizar el desarrollo de fenómenos políticos, administrativos, sociales yeconómicos. Las instituciones proporcionan una serie de reglas, normas ypatrones de conducta formales e informales que permiten reducir ladiscrecionalidad del proceso decisional de la administración pública, en uncontexto de cambio democrático.

PALABRAS CLAVE: Administración pública, nuevo institucionalismo,cambio político.

ABSTRACT

The point that guides the development of this work is the one that sets analysisof the relation of individuals with institutions, the relation that establishfrom the institutions is a main element to analyze the development of political,administration, social and economic phenomena. Institutions have a rules,


* Profesor de Ciencias Políticas en el Centro Universitario Zumpango de la UAEMéx.** Coordinador académico de la licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública en el Centro UniversitarioZumpango de la UAEMéx.

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Misael Flores VegaJaime Espejel Mena

norms and behavior formal and not formalthat helps to narrow the excess of decisionalprocess of the public administration in acontext of democratic change.

KEY WORDS: public administration,institutionalism new, political change.

INTRODUCCIÓN

La huella del nuevo institucionalismo en elplano académico no deja lugar a dudas,porque ha sido retomado en diferentes mo-mentos que se relacionan con la revaloraciónde las ciencias sociales, incluida la Admi-nistración pública, debido a la multiplica-ción y magnitud de los cambios que se handado en el renglón de las instituciones. Suutilidad metodológica y conceptual invita alredescubrimiento de las instituciones y a tra-zar de ese modo líneas de reflexión, orien-tación y propuestas que contribuyan a revi-sar el sentido, fundamento y eficacia de lasinstituciones presentes y, al mismo tiempo,a diseñar la importancia de aquellas que sevinculan con el desarrollo progresivo de lasociedad y las tareas del gobierno.

La reflexión sobre la vida institucional deMéxico se empata con las propuestas queformula el neoinstitucionalismo, sobre todoporque algunas de ellas tienen el perfil paraexplicar los cambios que se dan en el siste-ma económico, político, social y administra-tivo, en particular, en las últimas tres déca-das. En estos años ha cambiado el mapapolítico en la sociedad, dando como resulta-do la apertura y consolidación de espaciospúblicos que otrora estaban ocupados por

organismos gubernamentales y adminis-trativos. El cambio institucional en Méxicono se relaciona mecánicamente con las tesisdel neoinstitucionalismo, pero es coinciden-te con algunas de sus premisas fundamen-tales para la adopción de las acciones degobierno, como son: la calidad de las insti-tuciones reguladoras de los procesos electo-rales, los derechos de propiedad, la certi-dumbre jurídica, los costos de transacción,la identidad de las instituciones, la esenciade las organizaciones, la economía de lainformación, los contratos y los incentivos.Dichas premisas son consideradas centra-les para el diseño y funcionamiento de lasinstituciones que corresponden a la econo-mía de mercado y a la existencia de un Es-tado democrático constitucional. De acuer-do con lo expuesto, con el replanteamientoy la reforma de sus instituciones, México seacerca más al arquetipo de la economía demercado y a la vigencia de un Estado quese desenvuelva en la eficacia y complejidadde las instituciones democráticas.

México tiene un perfil de instituciones quees significativo por su valor público1 y por-que ha permitido la construcción y consoli-dación de instituciones que han permitidoel abordaje de los conflictos, la solución delas demandas en competencia y la distribu-ción de los beneficios. En lo fundamental,las instituciones han funcionado y funcionancon coherencia, lo cual ha permitido asegu-rar la combinación de la estabilidad políticay los procesos de gubernamentalidad. Faltaaún el aprendizaje pleno, abierto y sugerentede los valores democráticos, para que lasinstituciones creadas, por crearse y por re-formarse tengan una sabia constructiva que

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refleje la capacidad para responder a situa-ciones previstas e imprevistas con visióninstitucional, gubernamental y pragmática(Cansino y Covarrubias, 2007).

El presente documento pretende contribuiren la necesaria revaloración de la Admi-nistración pública contemporánea, no comoun instrumento (medios-fines) o como un pro-cedimiento (marco legal o derecho adminis-trativo), por el contrario, dimensionarla comouna institución con un fuerte compromisocon la vida organizada. La consolidación dela vida democrática o el advenimiento deuna democracia de calidad reclama tambiéncertidumbre en la forma de la distribuciónde los bienes públicos por parte de la admi-nistración pública, que ofrezca certidumbrea los procesos de gobierno y permita unaplena certidumbre institucional que garan-tice la equidad de los procesos políticos,económicos y sociales.

LA ÓPTICA DEL NUEVOINSTITUCIONALISMO

John Stuart Mill (1969) al manifestarse so-bre el debate clásico de los mecanismos delcontrol político y el diseño de las institucio-nes, identifica una primera escuela que con-sidera al desarrollo de las instituciones comouna cuestión dirigida a encontrar los instru-mentos efectivos. El tener objetivos clara-mente definidos, una forma de evaluar losefectos que en las distintas formas organi-zacionales tendrán los objetivos elegidos ycontar con la alternativa correcta para al-canzar su cumplimiento lo mejor posible, sonlas características primeras de una buena

institución. La segunda escuela percibe a laevolución de las instituciones como un pro-ceso espontáneo y natural. Las institucionesno se diseñan ni se eligen, no se crean nidesaparecen, se transforman en función desus condiciones sociohistóricas. Surgen en unproceso histórico y representan un desarrollocultural que no puede ser alterado o dirigi-do por ningún grupo de reformadores.

Los cambios pueden explicar a las reformas,empero no existe una relación directamen-te proporcional, ya que un cambio no esnecesariamente la conclusión de un conjun-to de reformas y varias reformas ineludi-blemente producen un cambio. La relaciónentre cambio y reforma es débil, es de na-turaleza problemática; varios son los elemen-tos que afectan la libertad de losreformadores, que explican el cumplimien-to o no de los objetivos de las organizacio-nes. Más aún la presencia de organizacio-nes formales no necesariamente se asociacon el cambio.

Esto es, las organizaciones no siempre for-man parte del cambio, no podemos supo-ner que siempre las organizaciones son uninstrumento para el cambio y que la rela-ción de poder entre quienes organizan lareforma y quienes van a ser reformados, essiempre estática en cuanto a su relación je-rárquica. Institucionalizar la libertad de losreformadores, así como de sus entornosrutinizará el poder discrecional de la admi-nistración pública, más aún en un contextode alta incertidumbre.

El estudio, análisis y explicación del poderen la época contemporánea tiene que reba-

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sar los límites dados por la comprensión for-tuita o casuística de los hechos de la socie-dad. Ello significa que la óptica de las expli-caciones sobre los problemas y los actoressociales y políticos sin referencia a las insti-tuciones, no conlleva a ninguna posturaconfiable. La omisión de las instituciones sig-nifica que se entiende la realidad objetiva apartir de cosmovisiones ideológicas que notoman en cuenta las relaciones de causa-lidad que forman entre los problemas, losactores y las soluciones. En tal sentido, elneoinstitucionalismo tiene la ventaja de re-crear la importancia y el valor de las institu-ciones para contextuar en los ámbitos macroy micro, el significado de las acciones indi-viduales y colectivas.

La revitalización del neoinstitucionalismo(Ayala, 1999: 25-54) llena los vacíosmetodológicos y conceptuales que otrora hanafectado a las ciencias sociales. Si las socie-dades cambian y los Estados se transforman,es esencial destacar el significado de las ins-tituciones para delimitar los alcances tantode las crisis como de los cambios estruc-turales. Las instituciones desempeñan tareasque son cruciales para la gobernación y ad-ministración eficiente de la sociedad, por-que su capacidad de respuesta es fundamen-tal para absorber y regular viejos y nuevosconflictos que impactan en la vida colectiva.El valor de las instituciones entendidas des-de un mirador transdisciplinario es un im-perativo para que los diversos campos delconocimiento –ciencia política, ciencia delgobierno, ciencia económica, cienciasantropológicas, ciencia del derecho, cienciade la sociedad, las teorías de la acción pú-blica– sean aprovechadas y utilizadas con

el fin de ampliar el análisis metodológico,teórico, empírico y aplicado a los problemaspúblicos (Peters, 2003).

En este caso, el neoinstitucionalismo no esuna ciencia social para sí, sino la sumaarticulada de conocimiento, saberes profe-sionales y comunidades académicas y pro-fesionales que es factible retornar para verhacia el comportamiento de la sociedad ydeterminar sus condiciones de vida paraproducir formas de respuesta institucionalque aseguren su estabilidad y desarrollo.

Como movimiento intelectual y plural, elinstitucionalismo en su versión económicatoma distancia de los postulados neoclásicosde la economía que simplifican en extremoel intercambio económico a partir del cono-cimiento abstracto, cuantificado e intemporalque centra su atención en la visiónalgorítmica de la propia economía. En losmodelos elaborados con refinación lógica ytécnica, la gran ausencia en la selección delas variables de estudio son las institucionesy por ende, los actores sociales. En todocaso, el neoinstitucionalismo se inspira másen los clásicos de la economía –John StuartMill, Adam Smith, Karl Marx– que aludena valores, intereses, preferencias y conduc-tas de los sujetos económicos y sociales paradar vida a las relaciones de intercambio. Apartir de la crítica a los axiomas de losneoclásicos, el neoinstitucionalismo reivin-dica a la economía como un campo dondehay relaciones de poder, conflicto y tensiónque únicamente pueden ser contenidos através de medidas y políticas de carácterinstitucional. Siguiendo a Robert Dahl yCharles E. Lindblom (1992), la propuesta

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del neoinstitucionalismo es factible con lacosmovisión de la economía política paracorroborar que las relaciones del intercam-bio económico son relaciones de poder y queéstas se pueden explicar en términos de in-tercambio y en razón del cosmos que sus-tenta la vigencia y aplicación de las reglasinstitucionales. Así, nociones imprecisascomo mercados perfectos, mano invisible yautorregulación de los sistemas económicosno tendrían un lugar en la revisión institu-cional de los procesos productivos, los mer-cados y las formas que permiten el inter-cambio de los bienes, los servicios y lasmercancías que reflejan la voluntad expre-sa para movilizarlos, a través de los com-promisos institucionales que las autoridadespúblicas reconocen y sancionan.

Un exponente de esta visión es DouglassNorth (1995: 54-55) para quien las institu-ciones son parte medular en los intercam-bios económicos y políticos. Las institucio-nes entendidas como las reglas del juegode la sociedad no son producto espontá-neo, sino fruto de interacciones, acuerdos,arreglos y compromisos que diversos gru-pos organizados de la sociedad convienenen definir y cumplir, para que la vida co-lectiva tenga mayor certidumbre en su pro-greso y desarrollo.

La sociedad moderna es una estructura depoderes diferenciados, activos, formales,informales y contestatarios que requiere delas instituciones del gobierno para asegurarlecon eficacia las tareas de coordinación, con-ciliación y articulación de intereses, con elpropósito de fortalecer las relaciones de lacomunidad civil y política que hacen posi-

ble su existencia de manera ordenada, pa-cífica y productiva. En este caso, obras clá-sicas del pensamiento político como Ensayosobre el gobierno civil de John Locke; El con-trato social de Jean Jacques Rousseau; En-sayo sobre el gobierno representativo de JohnStuart Mill, así como obras contemporáneas:La sociedad abierta y sus enemigos de KarlR. Popper; Ingeniería constitucional compa-rada de Giovanni Sartori y La poliarquía deRobert A. Dahl, que son, entre otras, ejem-plo representativo sobre cómo se disertasobre el fundamento de las reglas del juegoque se formulan para organizar a la socie-dad moderna sobre la lógica de las institu-ciones y el poder democrático. Incluso, enla obra de Thomas Hobbes, Leviatán, seanalizan los valores egoístas, las conductasinsensibles y los inconvenientes de la sinra-zón para que los individuos consigan acuer-dos de manera natural y pacífica.

Desde esta perspectiva, los asuntos sobre laautoridad, la conducción, la obediencia, lalegitimidad, la corresponsabilidad y los be-neficios compartidos necesitan de reglasinstitucionales que sean producto de la acep-tación individual y colectiva, para evitar queel individualismo egoísta e insensible se im-ponga sobre el bien público. La sociedadmoderna, entendida como una sociedad de-mocrática, se ha construido sobre institucio-nes relevantes como los derechos del hom-bre y el ciudadano, las libertades civiles ypolíticas, la división y colaboración de lasfunciones ejecutivas, legislativas y judicia-les, la distinción y conexión de lo privado ylo público. El intercambio económico, losmercados, la propiedad privada, los dere-chos de propiedad, el derecho positivo, la

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opinión pública, el debate, la crítica, la per-suasión y los argumentos; también se hanconstruido con el paradigma del Estado dederecho, los gobiernos representativos, lasadministraciones públicas responsables, lafunción de los parlamentos, del ejecutivo,judicial, las instituciones de participación yrepresentación, la voluntad ciudadana, laadministración de justicia y la defensa delas personas ante los abusos de la autori-dad. El común denominador de esas insti-tuciones es que tiene su origen en modelosmentales que se deben traducir en tipos dereglas que autorizan y restringen conductasen el plano individual y colectivo, para darcoherencia y funcionalidad a los sistemas so-ciales y políticos.

Por ello, el neoinstitucionalismo no sólo esproducto de ideas, sino creador de premisasy categorías que son fundamentales paraexplicar los intercambios en la sociedad yen el ámbito de los Estados y sus institucio-nes (Ayala, 1996: 315-372). Destacan, eneste sentido, los costos de transacción (Ávila,2002: 9-13), la economía de la información,los derechos de propiedad, los contratos, lavisión económica del derecho, la teoría eco-nómica de la organización. Su contribuciónanalítica se extiende con la definición decategorías importantes como fallas del mer-cado, fallas del Estado; la distinción entreinstitución –reglas del juego de la sociedadque son de carácter abstracto– y organiza-ción –expresión material de la institución:personal, equipos tecnológicos ins-titucionales, recursos–; el principal –políti-cos electos– y el agente –administradores yfuncionarios–, de cuya relación depende elcumplimiento de las ofertas de gobierno y

el grado de legitimidad política en un mo-mento determinado.

En la frecuencia del neoinstitucionalismo, lapropuesta del nuevo institucionalismo en laciencia política (March y Olsen, 1984: 740-748) es una respuesta a la influencia delconductismo y la teoría de la elección racio-nal al sostener que las preferencias indivi-duales –individualismo metodológico– sonla base para identificar las conductas colec-tivas, sin destacar la importancia de las ins-tituciones en los comportamientos asociados.La riqueza del análisis institucional no esprescindible en aras de criticar los excesosdel formalismo y el legalismo, y sostener quelos individuos actúan sobre la base de cál-culos precisos e impecables para dar senti-do a la vida asociada. Las instituciones sonla clave para que las acciones individuales ylas acciones colectivas sean entendidas demanera más puntual y confiable, situaciónque coincide con la revitalización de la vidaprivada y la vida pública, en cuanto centrosque hacen un contrapeso razonable a lastendencias centralistas y abrumadoras delEstado. Para el neoinstitucionalismo, la ta-rea del Estado es relevante tomando encuenta la lógica de la institucionalidad quelo caracteriza como un poder que combinacon eficacia funcional, tanto las atribucio-nes como las limitaciones que le impone elconstitucionalismo moderno. El Estado es ycontinuará siendo la institución que tiene asu cargo los fundamentos de la dominaciónlegal –racional–, atendiendo a los valores yprincipios del poder democrático.

En otro ángulo, el neoinstitucionalismo tie-ne la ventaja analítica y empírica para iden-

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tificar en el mundo de los hechos, las estruc-turas de decisión, los actores que negocian,el tipo de acuerdo que alcanzan, el diseño eimplementación de las políticas públicas, lasarenas de poder, los grupos de interés, losprocesos de dirección e implementación enlas organizaciones, los actos ejercidos de laautoridad, las formas de participación y or-ganización de los ciudadanos, así como elfuncionamiento efectivo de las instituciones.Se ocupa y preocupa con sus activos metodo-lógicos y conceptuales de comprender lasinstituciones no sólo en el aspecto normati-vo y prescriptivo, sino fundamentalmente enel aspecto positivo, es decir, qué son, cómofuncionan, qué resultados producen, a quiéno quiénes favorecen con sus decisiones, quié-nes son los responsables de su gestación,diseño, funcionamiento y operación.

Así, la relación Estado y mercado, gobier-no y ciudadanos, no se queda en las formasconstitucionales y legítimas, sino que es po-sible entenderla a partir de los programaspúblicos, el ejercicio del presupuesto, laaplicación del gasto público, la ejecución delas políticas de bienestar, la medición de losbeneficios, el logro de la equidad, la dismi-nución de la exclusión social y el grado efec-tivo del desarrollo que alcanzan las institu-ciones públicas, privadas y sociales. De igualmodo, los arreglos vinculados con los obje-tivos y metas de los planes de desarrollo, ladefinición y operación de las políticasregulatorias –monetaria, fiscal y crediticia–, las formas de colaboración entre las fun-ciones ejecutivas y legislativas, así como sugrado de incidencia en los espacios produc-tivos y sociales, son aspectos que es posiblecorroborar con la aplicación del análisis

situacional, es decir, con las ventajas delanálisis empírico que es uno de los pilaresdel neoinstitucionalismo.

No menos importante en el modelo delneoinstitucionalismo son las categorías dise-ño institucional, cambio institucional y eldesempeño institucional, en cuanto mediosque permiten descubrir, tipificar y analizarla escala de valores e intereses que susten-tan su proyección. La conexión estructuralentre dichas categorías es fundamental parasituar la perspectiva espacial y temporal delas instituciones en razón de las estructuras,procesos, intereses, preferencias, reglas,valores culturales, los códigos de conducta, lasidentidades, los derechos y las obligaciones.Si las instituciones son reglas que debencumplirse de acuerdo con lo que prescri-ben, los procesos de cambio y desempeñoaluden a condiciones donde intervienen ac-tores relacionados con el ejercicio del po-der. Esta categoría es básica en la vida delas instituciones porque en las mismas hayrelaciones de cooperación y conflicto, queson la expresión corpórea del estado queguarda la convivencia entre los diferentesmiembros de la institución. En este sentido,las reglas son la expresión de la institucio-nalización de los incentivos y castigos, pro-pios de una acción colectiva. La reducciónde los márgenes de discrecionalidad de lasinstituciones formales e informales da cuen-ta del grado de desarrollo de las sociedades(Olson, 1992: 15-61).

De este modo, los cambios institucionalesson procesos inducidos que tienen comoobjetivo modificar modos y pautas de vidapara dar paso a las reformas o a la innova-

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ción en un tipo determinado. Una y otrageneran expectativas, pero también estimu-lan reacciones contrarias para que fructifi-quen. La naturaleza, el ritmo y el alcancede los cambios dependen de la correlaciónde fuerzas que hay en las instituciones. Tam-bién el desempeño es un asunto que debesituarse en el rumbo de los resultados quese obtienen. Involucra a los actores intere-sados en mejorar la calidad de los procesosy las políticas, así como los esfuerzos orien-tados a evitarlo. Por tanto, el cambio y eldesempeño institucional representan un as-pecto que debe enfocarse en el balance delas fuerzas, grupos e intereses que ocupanun lugar relevante en el desarrollo de lasinstituciones, no únicamente en la estrategiaque se adopta y en el proyecto que los ani-ma para fortalecer los procesos del gobier-no y asegurar la dirección política de la so-ciedad. En el nivel de los Estados, el cambioinstitucional significa nuevas reglas –dispo-siciones constitucionales, legales y reglamen-tarias– en materia económica, política y so-cial que tiene como meta su transformacióny mejoramiento, y al mismo tiempo es unproceso de apoyos y restricciones, lo cualindica que los procesos incrementales sonla tendencia más sobresaliente para enten-der la calidad e impacto del cambio.

El cambio inducido y la vigencia de las ruti-nas (March y Olsen, 1997b: 71-73) son ele-mentos que explican hasta dónde llegan lasreformas en los Estados y los gobiernos,porque son los centros de poder más impor-tantes que aseguran la sobrevivencia y eldesarrollo de la sociedad. Respecto al dise-ño de las instituciones, las etapas que nece-sitan exigen la participación y cooperación

de los actores interesados en ellas. De acuer-do con el neoinstitucionalismo hay intere-ses, valores y preferencias que concurrenen la definición, contenido, requisitos, capi-tulado y cobertura de las instituciones, locual explica que sin procesos de negocia-ción y acuerdos compartidos no es factiblela creación de las instituciones que la socie-dad y los Estados requieren. Por ello, el di-seño organizado en disposiciones de dere-cho escrito tiene como escenario elcomportamiento de distintas arenas de po-der y la lógica de las instituciones no consis-te en sustraerse del mismo, sino en utilizar-lo de modo inteligente para que seareconocido en nuevos estatutos, códigos, le-yes, constituciones y reglamentos que favo-rezcan que la certidumbre sea el atributomás evidente para generar confianza y se-guridad en la vida colectiva. Para esta ta-rea, la cooperación de los actores es crucial,dado que sin acuerdos básicos es imposibleque el diseño tenga vida formal y reconoci-da en el mundo de las instituciones.

NUEVO INSTITUCIONALISMO YADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Las organizaciones públicas y privadas es-tán institucionalizadas cuando su comporta-miento está señalado por reglas cultural-mente condicionadas, las cuales semanifiestan en ciertas rutinas de acción y ledan significado a esas acciones: reflejan intere-ses, valores, opiniones, expectativas y recur-sos relativamente estables.

La instrumentación de capacidades admi-nistrativas e institucionales que acompañan

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a los cambios políticos es un elemento in-dispensable en la construcción de un or-den democrático. La actuación administra-tiva y política en México basada en reglasinformales, facultades extraordinarias ypoderes discrecionales, explica la capaci-dad de implementar cambios en las reglasdel juego, normas de conducta, expectati-vas, comportamientos, ubicaciones, recursosy relaciones entre los principales actoresinvolucrados (Guerrero, 1998). Tales cam-bios perjudican intereses y expectativasde actores sociales que se han beneficia-do durante largos periodos de los recur-sos públicos, las exenciones legales y lospuestos administrativos.

La teoría de la elección racional (Tsebe-lis,1990) permite analizar la capacidad quetienen los individuos para decidir sobre labase de preferencias y las estrategias paraobtener mejores resultados de acuerdo consus intereses. No obstante, para seguir un pro-ceso de decisiones, basándose en el modelode racionalidad instrumental, es necesariocontar con información completa sobre lasopciones y que el individuo que decida cuen-te con preferencias claras e invariables.

Los estudios pioneros de Albert H. Simon(1955: 99-118) pusieron en cuestionamientoel modelo de racionalidad instrumental ar-gumentando que de acuerdo con la obser-vación de la conducta de los individuos enlas organizaciones y en el proceso de tomade decisiones, rara vez el modelo corres-pondía con la realidad. Una de las críticasal modelo de racionalidad instrumental otambién llamado neoclásico, es que no con-sidera que los individuos al tomar decisiones

dentro de las organizaciones se encuen-tran sujetos a una serie de condiciones queimpiden contar con toda la información ne-cesaria para hacer todos los cálculos posi-bles. Las principales restricciones a las quese enfrentan los actores dentro de las or-ganizaciones son la falta de informacióncompleta, la escasez de recursos, la in-consistencia de preferencias y priorida-des y las consecuencias no deseadas delos cálculos posibles.

En consecuencia, las restricciones impues-tas por el entorno cambian el curso de ac-ción por lo que los actores se orientan haciaun resultado que satisfaga de la mejor ma-nera las preferencias establecidas. Es lo queSimon (1955: 99-118) llamó la racionalidadlimitada, la cual aunque sigue siendo unproceso de racionalidad porque persigue unfin de acuerdo con ciertos cálculos, al enfren-tarse a la toma de decisiones lo que buscaes adaptarse a las condiciones existentes conel objeto de obtener un resultado acepta-ble. En consecuencia, lo relevante en elmodelo de racionalidad limitada no es ellogro del objetivo, sino el proceso medianteel cual se toma una decisión satisfactoria.Según Tsebelis (1990) la idea de actoresracionales que buscan y analizan informa-ción necesaria para tomar sus decisiones esaplicable a individuos o elites que poseenmecanismos eficaces para compartir infor-mación y llegar a acuerdos sobre las deci-siones a tomar. No es así en el caso de gru-pos o colectivos difusos. De acuerdo con esteautor, la racionalidad fuerte no se contradi-ce con la teoría de Herbert Simon, sino queconstituye una aplicación local. La perspec-tiva de actuación de los individuos con base

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en estrategias no se diluye en el enfoque dela teoría de Simon, pero a diferencia delmodelo de racionalidad fuerte, en la racio-nalidad limitada los actores contemplan es-trategias ya ensayadas o aplicadas por otrosactores en circunstancias análogas, es de-cir, la capacidad de innovación estratégicase encuentra limitada principalmente por lacircunstancia del medio.

Basándose en tales argumentos, lo que inte-resa entonces es el marco en donde losindividuos toman decisiones, es decir, las ins-tituciones. Según los nuevos institucionalistas,el proceso de toma de decisiones es com-plejo y problemático debido a que el mode-lo de racionalidad instrumental es inexistenteen las organizaciones. Por el contrario, losindividuos deben tomar decisiones en con-textos problemáticos e inciertos. Las institu-ciones proporcionan entonces, una serie dereglas, normas y patrones de conducta for-males e informales que permiten reducir esaproblemática y hacer menos incierto el pro-ceso decisional (March y Olsen, 1997a).

En México las instituciones formales e in-formales han operado en la realidad condistintas intensidades y grados de impactoen el funcionamiento de las limitaciones enel plano político, social y económico; estonos lleva a cierta forma de regulación deambientes diferentes, pero relacionados conlos procesos productivos, los derechos depropiedad, el intercambio y la vida política.Las instituciones formales están referidas areglas políticas y judiciales, reglas económi-cas y contratos: son las reglas escritas en lasleyes y reglamentos, las cuales son creadaspor los individuos para encarar problemas

específicos de coordinación económica, so-cial y política. Su aplicación y cumplimientoes obligatorio y se requiere de un podercoercitivo para hacerlas cumplir. Las insti-tuciones informales provienen de informa-ción transmitida socialmente y son parte dela herencia que llamamos cultura. La cultu-ra proporciona un marco conceptual basa-do en el lenguaje para cifrar y entender lainformación que los sentidos transmiten alcerebro. Los supuestos conductuales sondiversos; regular el procesamiento y accesoa la información con reglas formales y ge-nerales es la pretensión de las limitacionesformales del gobierno y en especial de surégimen administrativo.

Para los teóricos del nuevo institucionalismo,el diseño de las instituciones políticas no sóloes producto de las organizaciones y delmodelo de desarrollo. Para ellos las institu-ciones tienen una autonomía relativa y afec-tan e influyen en el comportamiento individualy colectivo constriñendo opciones u orientan-do alternativas de acción (March y Olsen,1997a: 2). Tales fundamentos son los quellevan a buscar la construcción de una teoríaque tome a las instituciones en consideración.

El nuevo institucionalismo surgió así, como“…una corriente de trabajo teórico que seconforma alrededor de la idea de que lascaracterísticas del contexto institucional den-tro del cual los individuos actúan es un fac-tor fundamental para la explicación de suscomportamientos” (Vergara, 1993: 119-144). El análisis que propone tal corrientese orienta a la interpretación del efecto quetienen las restricciones o la incertidumbresobre el comportamiento organizacional y

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cómo son adaptadas al medio. La importan-cia del enfoque radica en que cuando lasinstituciones hacen posible la adaptación delas restricciones al proceso decisional, per-miten estructurar la vida política dotándolade relativa estabilidad y certidumbre(Bertranou, 1995: 235-245). No obstante,el acuerdo que existe sobre la importanciade las instituciones en el contexto político,social y económico, en el nuevo enfoque teó-rico, no es único y homogéneo. La diferen-cia radica en que para conocer el impactoque tienen las instituciones sobre el compor-tamiento organizacional, es necesario cono-cer las características principales del con-texto que motiva a los actores a tomardecisiones, diseñar organizaciones y elegiralternativas. Tales características son toma-das de acuerdo con diferentes orientaciones,entre las que figura la elección racional, lahistórica y la sociológica (Hall y Taylor,1999: 15-51).

El análisis del contexto institucional nos per-mite, sin duda, identificar los espacios endonde se halla asentado el poder dis-crecional y las prácticas informales, lo cualnos da pauta para analizar las dificultades yoportunidades para la aplicación de una re-forma administrativa integral.

Será necesario identificar el sistema admi-nistrativo, cómo está compuesto y a qué ló-gica institucional responde, si se encuentrainscrito dentro del contexto institucional delsistema político o bien, tiene una lógica dis-tinta. La relación del contexto institucionaldel sistema político con el sistema admi-nistrativo, nos proporciona elementos paraidentificar los incentivos y el cambio de es-

trategias de los actores involucrados en laorientación de las transformaciones admi-nistrativas. La perspectiva del nuevo institu-cionalismo en el estudio de la administraciónpública nos permite no sólo identificar cuá-les son las reglas que al integrarse al marconormativo disminuyen los costes de transac-ción y posibilitan la estabilidad del sistemapolítico, sino también de identificar cómo lasprácticas institucionales dentro de la Admi-nistración pública han condicionado el com-portamiento y la estrategia de los actoresinvolucrados en ella.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ELCONTEXTO INSTITUCIONAL

March y Olsen señalan que la atenciónorganizacional es un recurso escaso (tiem-po, información y la capacidad para proce-sarla) y lo importante en el análisis es iden-tificar los criterios que norman su distri-bución. La atención organizacional es “lahabilidad que tienen las instancias inteligen-tes de la organización para observar y deci-dir acerca de los procesos que tienen lugaren las distintas subunidades organiza-cionales” (Vergara, 1997: 13). La atenciónde la organización no está centrada en aqué-llas áreas en las que se pueden maximizarlos resultados, sino en sus unidades que pre-sentan un resultado no satisfactorio.

Para que las organizaciones puedan centrarsu atención en los procesos que requierenmejorar sus resultados, las otras unidadesnecesitan procesos simplificados por mediode los cuales operen. Las rutinas son proce-sos que no requieren de toma de decisiones.

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Las rutinas son “…procedimientos conven-cionales, papeles, estrategias, formasorganizativas y tecnologías en torno a loscuales se construye la actividad política”(March y Olsen, 1997a: 68).

Con la práctica, las rutinas se transformanen reglas, convenciones, tradiciones, tecno-logías y mitos que conforman la culturaorganizacional. Los conocimientos y las prác-ticas que se comparten por todos y se danpor hecho, generan una forma de hacer lascosas. Los conocimientos y prácticas com-partidos son los que generan las normas dela institución, en las normas se encuentrancodificadas las atribuciones y obligacionesde los roles que desempeñan los individuosen la institución. El comportamiento de losindividuos se explica, entonces, por los ro-les asignados y en las reglas institucionalesque los norman. Sin embargo, la ambigüe-dad juega un papel muy importante en elfuncionamiento de las organizaciones. Esprovocada porque los individuos que tomandecisiones no son actores racionales conpreferencias claras y compatibles con la or-ganización. En la observación empírica,March y Olsen (1997a: 68) señalaron quelos actores no están informados, son insegu-ros y vacilantes, por lo tanto, sus preferen-cias no son compatibles con el comporta-miento organizacional (March y Olsen,1997a: 97).

El diseño del contexto institucional permitedisminuir la ambigüedad y la incertidum-bre en las organizaciones y dar certidum-bre sobre los procesos decisorios. Cuandolas normas se han institucionalizado, es de-cir, cuando los individuos están convenci-

dos de que las reglas y normas establecidasen una organización simplifican el procesode toma de decisiones y son una estrategiapara simplificar la realidad y llegar a resul-tados satisfactorios, se produce confianzay certidumbre.

Las reglas institucionales se obedecen por-que se ha dado un proceso de socializaciónpor medio del cual se ha aprendido a obe-decer las reglas. Pero la obediencia se pro-duce cuando hay confianza en las insti-tuciones. La confianza es un elementofundamental para obedecer las normas y lasreglas (March y Olsen, 1997a: 84-85). Laeficiencia en la obediencia de las reglas yrutinas es que estén basadas en normas ycreencias institucionalizadas que han sido tra-zadas para el desarrollo social y político deun contexto. Para que las normas funcionendeben ser obedecidas y acatadas por todos,esto es lo que genera estabilidad institucional.

El contexto institucional es, entonces, de lamayor importancia para el seguimiento dela confianza. Construir un marco institucionalque permita tener un marco de referenciapara todos basado en la certidumbre queda el acatar normas y reglas comunes, per-mite acceder a la estabilidad institucional.El Estado institucional es

…un orden político y moral, así como unaserie de procedimientos operativos estándarde larga duración que reflejan valores, prin-cipios y creencias compartidos por la mayorparte de la población. La tarea primordialdel Estado es garantizar el orden político y laautonomía de las diversas esferas institu-cionales de la sociedad. Además, la existen-

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cia del imperio de la ley es una restricciónindispensable para asegurar las acciones gu-bernamentales (March y Olsen, 1997a: 191).

La reformas a la Administración pública sonpara March y Olsen, un proceso de adap-tación de los cambios en el contexto institu-cional que ocurre con base en las interac-ciones del medio ambiente con lasinstituciones. Estas interacciones se pro-ducen en dos niveles, 1) la inercia de lasrutinas y prácticas que tienden a la estabi-lidad y 2) la tensión que genera una situa-ción parecida a la de los botes de basura enla cual las instituciones echan mano desoluciones disponibles en su repertorio paraadaptarse a las demandas del ambiente.Según estos autores, iniciar los cambios esmuy sencillo, lo difícil es controlarlos porel número de variables que intervienen; lorelevante es cómo las variables se adaptanal proceso de transformación y cómo losgobiernos y quienes ponen en marcha lasreformas pueden lidiar con tales varia-bles, sea incorporándolas o mantenién-dolas al margen.

Las dificultades para realizar una reformaadministrativa se vinculan con un númeroconsiderable de variables entre las que seencuentran las políticas, económicas y has-ta sociales, siendo de las más relevantes, sinduda, las primeras. “Las ocasionales incur-siones de la política en la reforma adminis-trativa no han conducido al desarrollo de unacapacidad institucional general para llevar-la a cabo” (March y Olsen, 1997a: 166).

La reorganización de la administración pú-blica es una preocupación central de cual-

quier sistema político y forma de gobierno,debido a que la efectividad de cualquier sis-tema depende en un alto grado de las insti-tuciones administrativas. La política operageneralmente en situaciones muy estruc-turadas en rutinas y lo hace a través de lasprácticas administrativas. Al analizar los es-fuerzos por reorganizar la burocracia sepueden aprender lecciones sobre la natura-leza institucional de la política y de la orga-nización de la vida política. Según March yOlsen, los altos funcionarios promueven re-formas a la administración pública para lue-go abandonarlas. Según ellos, todas las pro-puestas y acciones que se realizanencaminadas a tal propósito están más des-tinadas a dar seguridad a los observadoressobre la pertinencia de las acciones que ainfluir realmente en ellas. Las reformas agran escala entendidas como “…esfuerzossistemáticos y masivos destinados a trans-formar ciertas características de la organi-zación y funcionamiento del Estado a fin dedotarlos –como se dice tradicionalmente–de mayor eficiencia y eficacia. Durante lamayor parte del siglo fueron conocidas comoreformas administrativas” (Oszlak, 1999:183). No obstante, los cambios administra-tivos o a la organización burocrática han sidoparte del valor simbólico y la retórica por-que expresan un afán y una voluntadtransformadora, generalmente bien acepta-da por la sociedad. Después de analizar losintentos de reforma en Estados Unidos du-rante el siglo XX, March y Olsen observaronque los cambios realizados estuvieron muypor debajo de los inicialmente anunciados,sin embargo, el anuncio de la reforma es unmensaje que los ciudadanos aprecian y queun presidente podría ser más criticado por

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lo que no dice que por lo que no hace enesa materia.

La reforma administrativa, dentro de uncontexto de cambio político como el que seproduce en México desde hace más de vein-te años, representa un reto tanto para el di-seño institucional del país como para la per-cepción que tengan los ciudadanos del cambioefectivo. Además de que, como ya se mencio-nó, la eficiencia en los procesos admi-nistrativos determina el éxito de un sistemapolítico. El proceso de reforma en la adminis-tración pública implica la rutinización quemás tarde se transforma en normas y con-venciones, las cuales conforman la culturaorganizacional. Pero para que una reformade tal naturaleza sea efectiva, debe incluirno solamente un cambio en las estructurasy los procedimientos organizacionales, sinoen el comportamiento de los administrado-res orientado hacia el apego a la ley. Deesta manera, para que una reforma adminis-trativa sea integral debe incluir una transfor-mación en las reglas de funcionamiento eintegración entre los servidores públicos.

Reorganizar las estructuras administrativasy los procedimientos pueden proporcionarun nuevo perfil a la organización, pero lamanera de operar seguirá siendo la mismasi no se considera un cambio en la forma deoperar e incentivar un comportamiento res-ponsable de los individuos. Las reformas alas organizaciones públicas o las deno-minadas reformas del Estado, se encuen-tran inmersas en las actuales reformas delas grandes organizaciones internacionales,es decir, las reformas administrativas preten-den ser comunes a todas las organizaciones.

Se tiene la creencia de que las reformasadministrativas son el método para lograrun cambio. Para pasar de una organizacióntradicional, poco eficiente o diferenciada auna moderna, eficiente y altamente espe-cializada. Empero, los contenidos de las re-formas administrativas están determinadospor conceptos racionalistas de las propiasorganizaciones, así como de fuertes tenden-cias o modas administrativas. Las reformasadministrativas no conducen a cambiosreales de las organizaciones o mejores re-sultado de eficacia, eficiencia, menor dis-pendio de los recursos públicos, mayorprofesionalización de la función pública,especialización de sus funciones; por elcontrario, las reformas administrativastienden a legitimar conceptos comunes, aestandarizar, homogeneizar y estabilizar a lasorganizaciones, así como de estilos deadministrar, dejando de lado las posibi-lidades estructurales de las organizacionespara la ejecución de dichas reformas.

Para que las transformaciones de la admi-nistración pública sean efectivas e integra-les es necesario considerar, como señalamosen otros párrafos, un gran número de varia-bles entre las que se consideran factores eco-nómicos, sociales y políticos. En este últimose incluye: generar los consensos necesariosque apoyen la propuesta en práctica de lareforma. Sin duda un factor fundamental es lavoluntad política (Guerrero, 1998) de quiengobierna para que la reforma sea posible.

La importancia de la voluntad política seenlaza con la capacidad racional, si bien li-mitada por el contexto del líder de la orga-nización o el gobernante. Las ideas consti-

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tuyen, entonces, un elemento adicional enel análisis de las propuestas de reforma ad-ministrativa y está vinculado con su influen-cia en los cambios de las políticas. ParaMargaret Weir (1992: 169-188) la innova-ción individual es parte de la secuencia delas políticas públicas y más allá de esteconcepto, se encuentra la noción de depen-dencia de senderos. Con esto subraya la im-portancia del hecho de que las decisionestomadas en un punto del tiempo puedenrestringir las posibilidades futuras, en vir-tud de quien dirige las políticas públicas haciarutas particulares que las ideas y los interesesdesarrollan y las instituciones y estrategiasadaptan. La autora relaciona como parte desu marco de análisis metodológico, ideas,instituciones y actores políticos, redes deexpertos e intereses sociales en la confor-mación de las políticas. Las ideas recobranimportancia porque traducen la percepción delos actores en estrategias y en su caso encambios de políticas. Para Paramio “…uncambio de política es siempre un cambio deestrategias por parte de los actores, y portanto implica un cambio en la percepciónque éstos tienen de la realidad en la queoperan” (1999: 10).

LA INSTITUCIONALIDAD EN MÉXICOY SU RÉGIMEN ADMINISTRATIVO

Los cambios que el gobierno mexicano haimpreso en la vida de las instituciones, ga-rantes de la vida democrática, dan cuentade la búsqueda de un cambio político comocondición indispensable, para consolidarel cambio institucional de la Administra-ción pública. La institucionalidad de la

vida política democrática redundará en lacerteza de la distribución de los bienespúblicos, en la transparencia del régimenadministrativo.

En el sexenio del presidente Ernesto Zedillo,una reforma institucional le otorga al Insti-tuto Federal Electoral autonomía política,técnica y operativa frente a los poderesejecutivo y legislativo al integrarse con repre-sentantes no partidistas –consejeros electo-rales– designados por la Cámara de Dipu-tados, a propuesta de los partidos políticos,a efecto de que inicie en México el procesodenominado ciudadanización, el cual signi-fica que las autoridades centrales del go-bierno federal no tienen más participacióndirecta en la organización y administraciónde los procesos electorales. Por otra parte,en 1996 el Tribunal Federal Electoral esreconocido como parte del poder judicial,existiendo una sala de lo contencioso consti-tucional y salas para desahogar las materiasde lo contencioso. Corresponde a los ciu-dadanos asumir la responsabilidad de quelos asuntos políticos merezcan la confianzaamplia de las diversas organizaciones civi-les y políticas de la sociedad mexicana.La ciudadanización es el reconocimientode que el poder político devuelve a losciudadanos el derecho que tienen paraconstituirse en los responsables directos delos asuntos electorales. La ciudadanizaciónen este caso, es una expresión de la mayo-ría de edad de las instituciones y de los ciu-dadanos. Empero, la operación no siemprees directa, ya que en Estados con institucio-nes débiles la apertura a la participación po-lítica, a través de instituciones expresamen-te electorales puede desestabilizar a los

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sistemas políticos. Para Huntington el in-cremento de los procesos de participaciónpolítica acompañados de la ausencia de lamodernización de las instituciones daría loque él denomina transición autoritaria(1992: 13- 91).

Con las nuevas reglas sobre el juego político–producto de un cambio institucional–, lademocracia electoral mexicana registra dosacontecimientos esenciales en su devenir: lapérdida de la mayoría política en la Cáma-ra de Diputados en 1997 y la pérdida de lapresidencia de la república en julio de 2000.Dichos acontecimientos afectan directa-mente al Partido Revolucionario Institucional(PRI), pero constituyen una prueba evidentede que el monopolio del poder político –go-bierno y partido– llegan a su fin, despuésde siete décadas de hegemonía a favor dela fuerza partidista referida. Además, tantoen las elecciones federales de 2000 y 2003para llevar a cabo la renovación de la Cá-mara de Diputados, hay un hecho sobresa-liente: el electorado mexicano no le conce-de a ninguna fuerza partidista la mayoríaabsoluta para tener el control parlamenta-rio. Esto se traduce en que el voto ciudada-no traza la línea política a seguir: que lasfuerzas políticas ingresen y aprendan a con-vivir con fundamento en la deliberación, lanegociación y la adopción de fórmulas deacuerdo institucional, que son elementos vi-tales en la democracia. También significaque ninguna fuerza tiene por sí misma elpoder ni la capacidad para imponerse a lasdemás y que es necesario el trabajo políticoque permita la construcción de acuerdos,alianzas o coaliciones para impulsar haciadelante la agenda de los asuntos y proble-

mas públicos, con el fin de que se traduz-can no sólo en proyectos por cumplir, sinoen auténticas políticas públicas.

El institucionalismo en el gobierno de Vi-cente Fox Quesada, se expresó en la agen-da del buen gobierno; se integra no por lapostura unilateral de la autoridad, sino enrazón de las necesidades y problemas queson expresión de la capacidad organizadade la sociedad para hacerlos efectivos conacciones públicas. La acción pública no esigual a la acción gubernamental, sino quese integra por organizaciones y grupos nogubernamentales que, en coordinación conlas autoridades públicas, reflejan la preocu-pación sobre cómo intervenir y solucionarde manera conjunta los imperativos de lavida asociada. La acción pública implica larecuperación de la sociedad a través de losgrupos organizados, para evitar que los ten-táculos del poder estatista se apoderen delos espacios que le corresponden. Ha sidola acción pública la que ha acotado el poderdel presidencialismo sin límites, al postularla necesidad de instaurar una presidenciacon mayor perfil constitucional, lo cual escongruente con el estado que guardan lasrelaciones políticas y sociales del país. Apartir de la fuerza del congreso, los balan-ces del poder son ahora más frecuentes, ten-sos, dinámicos y complejos; la política delmayoriteo partidista, así como la discipli-na subordinada y leal al poder ejecutivo,se diluye como patrón de conducta y em-piezan a quedar atrás. Hay más discusiónpolítica de los problemas públicos y la au-toridad tiene que tomar en cuenta al ciu-dadano para adoptar las decisiones decarácter público.

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De este modo, la división y colaboración delos poderes es realidad objetiva que de-muestra cómo la institucionalidad democrá-tica gana espacio y tiempo. Las demandassociales propias de un periodo de demo-cratización abarcan la defensa de los dere-chos civiles y políticos. La atención a gruposcon capacidades diferentes merece la aten-ción gubernamental organizada y efectivapara apoyarlos en la realización de sus pro-pias actividades y compromisos sin preten-siones de altruismo. Las tesis a favor de laequidad social se enlazan cada vez más conla calidad y la eficacia que deben tener laspolíticas públicas para que la acción de go-bierno sea cada vez más efectiva. La luchacontra la discriminación compromete a laautoridad para otorgar mejor atención yrespuesta a quienes padecen este mal pú-blico y es toma de conciencia para que elvalor de la igualdad no pierda vigencia.Además, la controversia entre autoridadesconstituidas por diversos problemas de in-terés público y que se someten a la juris-dicción de la Suprema Corte de Justicia dela Nación, demuestra la autonomía de losórdenes y órganos de gobierno frente a lospoderes centrales.

Los avances de las reformas electorales, enla búsqueda de la institucionalización de lademocracia, son innegables, sea el caso dela alternancia política en el ámbito federal oel paso de un sistema de partidos único auno hegemónico y después a uno predomi-nante, empero, estos cambios son denosta-dos en la realidad cotidiana del país. Lasdiscusiones en los espacios públicos para elestablecimiento de consensos manifiestan lapresencia de una partidocracia y un aleja-

miento de la democracia a donde el indivi-duo sea el actor principal de la vida públi-ca. Los partidos políticos como intermedia-rios modernos entre el individuo y el Estado,distorsionan la voluntad de los ciudadanos.Sea el caso desde la conformación del Insti-tuto Federal Electoral (IFE) en 1990 que laciudadanización de las elecciones marcó unarelativa autonomía para con el gobierno,pero no así de los tres principales partidospolíticos (Partido Revolucionario Institu-cional, Partido Acción Nacional y Partidode la Revolución Democrática), los cualespropusieron y siguen dirigiendo la ciuda-danización de los órganos electorales y ladistribución de los recursos. Esto es, losacuerdos informales entre los partidos polí-ticos dan cuenta de la lejanía de la ciudada-nización de la autoridad y de la cercanía ala partidización de la misma.

Con base en los nuevos derroteros de lainstitucionalidad democrática, se ha creadouna variedad de organismos autónomos,(Majone, 2002: 7) que por lo especializadode sus funciones, la apertura de los espa-cios públicos y la intensidad ciudadana enel país, no queda el nombramiento de susprincipales directivos en el ámbito del po-der ejecutivo –propone ternas–, sino en laesfera del Poder Legislativo. Es el caso delBanco de México (Méndez, 2002: 105-107),el IFE, la Comisión Nacional de DerechosHumanos. Hay, sin embargo, otras institu-ciones, como el Instituto Federal de Accesoa la Información, que son parte de los pro-cesos de democratización y a los que sólo seles reconoce autonomía operativa (Ley Fe-deral de Transparencia y Acceso a la Infor-mación Pública Gubernamental, artículo

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33), correspondiendo en esta situación alejecutivo federal tomar la decisión de nom-brar a los cinco comisionados que lo inte-gran, porque es un órgano de la administra-ción pública federal.

No menos importante en términos de la auto-nomía son la Comisión Federal de Compe-tencia Económica, la Comisión Federal deCompetencias y la Comisión Federal de Ener-gía, en cuanto órganos distintos a los quecorresponden al ámbito de lo federal. En elplano institucional, la relación del ejecutivofederal y el Congreso tiene ahora mayorrelación de peso y contrapeso, hecho quedenota una autonomía más diáfana sobre elsignificado de la institucionalidad democrá-tica. En esta línea y para dar cumplimientoa la rendición de cuentas (accountability),el poder legislativo crea el órgano de laAuditoría Superior de la Federación, se pro-mulga la Ley de Responsabilidades Admi-nistrativas de los Servidores Públicos (13 demarzo de 2002), la Ley Federal de Trans-parencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental (11 de junio de 2002), laLey del Servicio Profesional de Carrera enla Administración Pública Federal (10 deabril de 2003) y la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria (30de marzo de 2006).

Estos ordenamientos son parte esencial delas nuevas reglas que se elaboraron duran-te la presidencia de Vicente Fox Quesada yse implementan a partir de las nuevastendencias que el país vive en materia decambios institucionales. La transformacióninstitucional del poder tiene ahora perfilesdemocratizadores que son consecuencia de

los cambios de fondo dados en la sociedad.La lucha por la democracia se da en am-plios frentes del quehacer político y social.Tanto las organizaciones civiles como lospartidos políticos y la diversidad de losgrupos ciudadanos, no cejan en el objeti-vo de fortalecer las estructuras del podercon idea y perspectiva democrática. Porello, la lucha para conquistar el poderpúblico y conducirlo a través del sistemainstitucional del Estado mexicano es in-tensa y comprometida, lo cual se apega auna de las características claves de la vidademocrática, a saber: la incertidumbreinstitucional. Ésta no debe entenderse entérminos patológicos, sino en el contexto dela competencia dada entre las distintas fuer-zas políticas. Hay incertidumbre de acuerdocon la democracia, cuando la lucha polí-tica es competida, situación que conllevaa valorar que nadie tiene asegurada por símisma, la victoria final y que son los resulta-dos poselectorales, los que permiten cono-cer con mejores elementos de análisis quiéno quiénes obtienen el triunfo por la decisióndel sufragio ciudadano.

La incertidumbre democrática (Silva, 1996:22-23) no es equivalente a los “mercadosde manos invisibles”, sino que hay reglas for-males y convenidas por los propios actorespolíticos, que determinan la formalidad delos resultados obtenidos, pero no los altiba-jos que son inherentes a las jornadas electo-rales. Cuando la incertidumbre democráticaes la constante en la vida política, se reco-noce la existencia de un gobierno de ciuda-danos (Bobbio, 2002), lo cual significa quese ingresa a la etapa de las reglas escritas yaceptadas por todos los contendientes polí-

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ticos. México se encuentra en un avance im-portante de las reglas con orientación de-mocrática, donde el capítulo más sobre-saliente, sin duda, es la búsqueda de laefectividad de la democracia electoral.

Durante la presidencia de Felipe Calderónlas principales expresiones de los principiosdel nuevo institucionalismo en la adminis-tración pública se han presentado en el Plannacional de desarrollo 2007-2012, el cualestablece cinco ejes: 1) el Estado de dere-cho y la seguridad; 2) economía competiti-va y generadora de empleos; 3) igualdadde oportunidades; 4) sustentabilidad am-biental; 5)democracia efectiva y política ex-terior. Ejes que responden a lo establecidoen el Informe sobre el Desarrollo Mundialde 1997, El Estado en un Mundo en trans-formación. Los contextos de un mundo cam-biante y la incertidumbre de sus procesos,reclaman una disminución de la discrecio-nalidad de los agentes reformadores y delas propias organizaciones involucradas enla toma de decisiones. La propuesta, al res-pecto, del Banco Mundial, se expresa en elobjetivo del Informe de 1997 el cual plan-tea cuál debe ser el papel del Estado, quées lo que puede y lo que no puede hacer ycómo debe hacerlo. Es decir, la única víapara el establecimiento de un Estado eficazes a través del fortalecimiento de las nor-mas e instituciones (Banco Mundial, 1997).

La búsqueda de certeza institucional parala consolidación de la vida democrática enMéxico, durante el actual gobierno, planteacomo medios de ello, la denominada judicia-lización de los militares; en el sentido de queel titular del poder ejecutivo federal, por

conducto de la Secretaría de Hacienda yCrédito Publico (SHCP), autorizó para el añofiscal 2007 un incremento del 3.79 por cien-to a los haberes del personal militar, reali-zándose además las siguientes acciones: apartir del 1 de enero de 2007, se otorgóuna compensación técnica al servicio por unmonto de un mil pesos mensuales, para latotalidad del personal de tropa del Ejércitoy Fuerza Aérea Mexicanos, representandoun incremento en sus percepciones de has-ta el 45 por ciento para el soldado, 40.7 porciento para el cabo, 34.9 por ciento para elsargento segundo y 33 por ciento para elsargento primero. Se incrementó el sobrehaber del 60 al 90 por ciento para todos losmilitares que forman parte de las unidades,dependencias e instituciones del Ejército yFuerza Aérea Mexicanos ubicados en el vallede México.

Por otra parte, el 9 de mayo de 2007 fuepublicado en el Diario Oficial de la Federa-ción, el Reglamento de Vacaciones para losmiembros del Ejército y Fuerza Aérea Mexi-canos, documento en el que se establecen20 días hábiles anuales como beneficio paratodos los militares en activo.

La reforma en materia electoral ha implicadoque el Senado de la República se pronunciepor una reforma a la ley electoral, la cualplanteó como principales puntos: 1) susti-tución de los consejeros del IFE y 2) unanueva relación de los partidos políticos conlos medios de comunicación para garanti-zar la equidad del acceso a éstos.

La sustitución de los consejeros del IFE, queconstitucionalmente tienen carácter de

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inamovible, y que, sin embargo, por unamisma reforma constitucional pueden serremovidos, fue el primer punto que causóconflicto político, por la oposición de los pro-pios consejeros, encabezados por el presi-dente, Luis Carlos Ugalde, a raíz de su pu-blicación el 5 de septiembre de 2007.Posteriormente el conflicto se trasladó a losmedios de comunicación cuando se anun-ció que la reforma prohibía a los partidos yaún a cualquier particular, la contrataciónde espacios publicitarios en medios elec-trónicos y en cambio exigía a los medios lasesión gratuita de espacios iguales para to-dos los partidos en los tiempos de campa-ña, que a partir de la reforma serían gra-tuitos. Con ello se cuestiona la propiacalidad de las instituciones reguladoras dela convivencia electoral y democrática delpaís en la búsqueda de la anhelada certi-dumbre institucional.

Finalmente, la denominada reforma energé-tica que formula el ejecutivo federal, preten-de disminuir los márgenes de incertidum-bre en el abasto del recurso energético. Elcontexto del cambio institucional que enfren-ta México para consolidar el desarrollo sus-tentable reclama su suministro constante.

La guerra en Afganistán y el conflicto deMedio Oriente acentúan aún más la crisisde la producción del petróleo, México essensible a esta situación, es decir, el paíspara mantenerse en armonía con el vecinodel norte debe aumentar desmedidamentela producción petrolera, para lo cual requie-re de cuantiosas inversiones. La puerta parala entrada de las grandes empresas norte-americanas está abierta.

Los actuales arreglos institucionales pre-sentan una dualidad de contextos, por unlado la posibilidad que el gobierno mexica-no salga beneficiado para consolidar uncrecimiento económico equilibrado con sen-tido humano. Por el otro, la situación interna-cional que vive México es de alta compleji-dad, ya que la rápida y desigual integracióneconómica daría paso a serios problemasde crecimiento económico equilibrado, asícomo de la afectación ambiental en el Su-reste y el Golfo. Los actuales arreglosinstitucionales realizados al Estado mexica-no, en general, y a la administración públi-ca, en particular, han sido justificados endiferentes espacios, arguyendo su éxito endiferentes sociedades.

Las reformas institucionales que México hapresentado en las tres últimas décadas, bienpueden agruparse en cuatro grandes nú-cleos, a saber: 1) la disminución sensible delgasto público; 2) un proceso de liberaliza-ción; 3) inserción al contexto y organismosmundiales y 4) disminución de las funcio-nes estatales, vía desmantelamiento de lasempresas del Estado, liquidación, fusión yprivatización. La búsqueda de la moderni-zación o innovación del Estado a través delas reformas del estado son la apología delcambio institucional. Empero, queda claroque la Reforma del Estado, hasta el momen-to no ha tocado la estructura administrativadel gobierno, esto es, la institucionalizaciónde la administración pública se ha quedadoen intentos de homogeneizar las organiza-ciones públicas y sus propios procesos a tra-vés de la utilización o incorporación en ellenguaje administrativo de ciertos conceptoso preceptos.

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COMENTARIOS FINALES

En el objetivo del presente trabajo, la elec-ción racional en su vertiente de racionalidadsatisfactoria se utiliza como herramienta deanálisis al tratar a los actores de forma ais-lada, es decir, en el caso de la administra-ción pública, la capacidad que tiene la per-sona que ocupa el cargo de gobernador paraimplementar la reforma y la voluntad de lle-varla hasta su aplicación. La importancia quetiene la existencia de las instituciones en unsistema político está relacionada con unareforma de hacer las cosas, porque las insti-tuciones establecen interacciones reguladasy reglas que moldean el comportamiento detodos los actores. Su cumplimiento estable-ce certidumbre y confianza en el quehacergubernamental. Para que se cumplan de-ben existir los incentivos suficientes de talsuerte que el no cumplir una regla sea máscostoso que el cumplirla, sólo en estas con-diciones las instituciones funcionan.

Las cuestiones que tienen que ver con elcumplimiento de las normas se relacionancon la necesidad de que exista un diseñoespecífico de las normas, es decir, que nosean ambiguas ni contradictorias, ademásdeben existir actores encargados de monito-rearlas, esto es, un aparato administrativoque las haga cumplir y castigar, al mismotiempo el aparato administrativo debe con-tar con reglas para cumplir su trabajo e ins-tancias a quien rendir cuentas. Evaluarprácticas informales y culturales que se en-frenten con las reglas formales es un ele-mento que permite prever de qué formaadaptarlas al ambiente y monitorearlas. Un

problema grave es cuando en un sistemapolítico no existen reglas formales o las queexisten no se cumplen y predominan las re-glas informales, la discrecionalidad y el tra-to preferencial. Cuando esto sucede se ge-nera un contexto de injusticia, desigualdade incertidumbre en el sistema político. Estoha sucedido en México desde hace variosaños. En México no han existido frenos yequilibrios necesarios que aseguran lainstitucionalidad del sistema político. A pro-pósito del análisis institucional en México enel siglo XIX, el estilo del gobierno mexicanointervencionista y arbitrario obligó a lasempresas a actuar de forma altamentepolitizada valiéndose para todos los inter-cambios de redes familiares, influencia po-lítica y prestigio, con el fin de acceder a untrato privilegiado. Los que estaban fuera delos privilegios se vieron obligados a actuarfuera de la ley. Esta circunstancia, imposi-bilitó el desarrollo institucional del país.Durante el siglo XX México mantuvo unaestructura de orden distinta a la institu-cionalidad. Sin embargo, en los años ochenta,cuando iniciaron los cambios económicos ypolíticos se puso en la discusión el contextoinstitucional del país y la necesidad de rea-lizar un nuevo diseño tendiente a resolverproblemas de desigualdad, incertidumbrey falta de confianza.

Los cambios políticos y económicos queMéxico ha vivido con intensidad en la últi-ma década se enlazan con un nuevo perfilde la institucionalidad democrática, pero tie-nen importantes antecedentes que es esen-cial retomar con objeto de localizar los pro-cesos y los cambios en términos de

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continuidad y permanencia. En efecto, lareforma económica del Estado iniciada yformalizada en los ochenta con el reconoci-miento de la rectoría (artículo 25 constitu-cional) del propio Estado en la vida produc-tiva y social, la creación del Sistema dePlaneación Democrática (artículo 26 consti-tucional) y la definición de las áreas estraté-gicas y prioritarias de la economía (artículo28 constitucional), así como la adopción delas políticas de apertura externa, desre-gulación, privatización y liberalización, cons-tituyen el punto de partida para ubicar lasnuevas relaciones entre la sociedad, el Es-tado y el mercado.

De este modo, los espacios económicos ysociales son motivo de una redefinición quetransforma el papel del Estado en la socie-dad, para dar paso al juego de la economíade mercado, no a un mayor intervencionis-mo estatal que tiene sus límites de eficaciacon el agotamiento de la economía estatizadaque se proclamó al amparo de la justiciasocial y los arreglos corporativos. La refor-ma económica del Estado precede a los cam-bios políticos, pero son aspectos fundamen-tales para situar a la perspectiva de medianoplazo que la institucionalidad democráticase nutre de esos elementos. La nuevainstitucionalidad del país toma distancia delos valores del autoritarismo, porque la re-cuperación de la vida privada, la ampliaciónde los espacios públicos, el auge de los gru-pos sociales y el aumento de la competen-cia política son factores que obligan a que elEstado precise con claridad las formas ymodos de regulación para que la sociedady las fuerzas productivas se desarrollen conmayor certidumbre.

Desde finales de los noventa y hasta la fe-cha, las transformaciones del Estado mexi-cano apuntan por la existencia de más equi-librios dinámicos que dan como resultadoun ambiente económico y político orientadoa la democratización del poder. La recu-peración y el fortalecimiento de las liberta-des civiles y políticas es un elemento decisi-vo para entender el fortalecimiento de lasorganizaciones de la sociedad civil, al igualque de sus instituciones políticas como lospartidos políticos. Así, lo público y la políti-ca se recuperan como espacios de la socie-dad y ésta, con sus acciones colectivas, ganaterreno para proclamar las bondades de laautonomía y la autogestión. No más Estadotutelar ni gobierno mediatizador; son ahorareclamos públicos e institucionales, se hanformalizado hasta reconocer la existencia deuna sociedad activa, contestataria y orga-nizada, la cual ha conseguido ganar espa-cios que le fueron expropiados por el poderpolítico. Lo público y la política se han des-centralizado para frenar las formas delburocratismo administrativo, dando cabi-da a la expresión plural y productiva deuna sociedad que recupera su derecho deiniciativa para demandar mejores accionesde gobierno.

El cambio político que se ha generado des-de entonces ha propiciado mayor competi-tividad y transparencia en los procesos elec-torales y cambios estructurales en laeconomía como el caso de la autonomía delBanco Central. Los cambios en la economíano han sido suficientes para asegurar uncrecimiento que permita mejorar el nivel devida de la mayor parte de la población, sinembargo, han impactado la inversión y el

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comportamiento de actores económicos ypolíticos. Sin duda, el cambio administrati-vo profundo que propicie nuevas condicio-nes de organización y comportamiento delos funcionarios públicos puede generar losincentivos necesarios orientados a ofrecerbienes y servicios gubernamentales de ma-nera honesta y responsable, propiciando conello un contexto institucional estable y conalto grado de certidumbre, lo cual es unacondición deseable para un país en procesode democratización.

El problema de la construcción de la demo-cracia en un país como México, en realidadsupone dos problemas: el del diseño de nue-vas reglas, procedimientos e institucionesque funcionen de acuerdo con los principiosmínimos de cualquier ordenamiento institu-cional democrático y el de la destituciónautoritaria; es decir, el problema de supe-rar las inercias autoritarias del sistema. Sibien se trata de dos caras de una mismamoneda, todo hace indicar que el primeraspecto dificulta mayormente nuestro trán-sito a la democracia, ya que la administra-ción pública mexicana aún se encuentra muylejos de haberse modernizado para los cam-bios venideros.

NOTAS

1 Nos referimos al valor público, como el valorcreado por el Estado a través de servicios,leyes, regulaciones y otras acciones. En unademocracia, este valor es definido en últimainstancia, por el público mismo. El valor esdeterminado por las preferencias de los

ciudadanos, expresadas a través de una va-riedad de medios y reflejadas por medio delas decisiones de los políticos electos.

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fecha de aprobación: 17 de octubre de 2008el enfoque del nuevo institucionalismo del...

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