analisis de la politica economica actual neoinstitucionalismo (1)

7/26/2019 Analisis de La Politica Economica Actual Neoinstitucionalismo (1)

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ANALISIS DE LA POLITICA ECONOMICA EN LA VENEZUELAACTUAL: UNA VISION NEOINSTITUCIONALISTA

Amalia Lucena

Documento de Trabajo Escuela de EconomaDC EE 005 Mayo 2010

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UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELAFACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y SOCIALES

ESCUELA DE ECONOMIACOMISION DE INVESTIGACION
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Documento de Trabajo N 005 Working Papers N 005

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Anlisis de la Poltica Econmica en la Venezuela Actual:Una visin neoinstitucionalista

Amalia LucenaEscuela de Economa. UCV

Resumen

El presente papel de trabajo tiene como objetivo iniciar un debate sobre la capacidad real deinstrumentar un sistema de poltica econmica centralizado en Venezuela, o lo que puedeinterpretarse como socialismo del siglo XXI. Con un instrumental fundamentado en elneoinstitucionalismo, fundamentado por el ndice de instituciones presupuestariasdivulgado por este autor, en el 2006, se inicia una serie de reflexiones sobre la economapoltica venezolana. Se plantea que las caractersticas histricas institucionales, conviertena la coordinacin econmica en una tarea difcil de organizacin dentro del ejecutivonacional. Al analizar el socialismo del siglo XXI se argumenta que la sincronizacin ycoordinacin completa de una economa centralizada es difcil de constituir ante la realidadinstitucional. Los resultados dan cabida a interpretar que la orientacin poltica delsocialismo del siglo XXI se ha traducido en instituciones que incrementa los costos detransaccin..

Clasificacin JEL: E11, E61

Palabras Claves: instituciones, socialismo siglo XXI, coordinacin econmica.

Amalia LucenaMarzo 2007


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La realidad prctica de los procesos de instrumentacin de la poltica econmicavenezolana nos obliga a no dejar de lado las caractersticas institucionales. El presenteensayo tiene como objetivo iniciar un debate sobre la capacidad real de instrumentar unsistema de poltica econmica centralizado en Venezuela, o lo que puede interpretarsecomo socialismo del siglo XXI. Con un instrumental fundamentado en el

neoinstitucionalismo y estudio de caso emprico sobre la poltica fiscal, se inicia una seriede reflexiones sobre la economa poltica venezolana.

El neoinstitucionalismo como tendencia moderna del pensamiento econmico nos permiteanalizar las instituciones desde una ptica social. Sus orgenes se remontan a la escuelahistrica alemana. En Amrica, se le adjudica sus races a los aportes de Veblen yCommons. Para Kalmanovitz (2003), Veblen rechaz la idea que la sociedad poda serperfeccionada, que la naturaleza humana poda ser optimizada y el hombre podra llegar aser un modelo.

El institucionalismo se coloca al margen de los desarrollos de la economa clsica de Marxy de Smith. En efecto, en los organigramas divulgados sobre las corrientes del pensamientoeconmico1

El Socialismo del Siglo XXI

prevalecen los institucionalistas en un rea no vinculante entre la corrientemarxista y la neoclsica.

Pareciera que existiera un consenso entre los economistas sobre las institucionesimportan. Willianson (2000) cita a Mathews (1986) en ocasin de su presentacin ante laRoyal Economic Society donde plantea esta importancia. Los ejemplos mas claros de estereconocimiento son los Premios Nobel a Ronald Coase en 1991 y a Douglas North en 1993reivindicando la teora de los costos de transaccin. Igualmente, dentro la literatura delsocialismo moderno, entre ellas las del Socialismo del XXI, se encuentran afirmacionessobre las verdaderas restricciones que representan los asuntos tcnicos de la planificacin,la direccin poltica y la satisfaccin privada de las necesidades. Sik (1968), Rodriguez(1977), Cottrell (1993) y Dieterich (2005) concluyen con estas restricciones. Lasuperestructura de Marx, donde residen las estructuras jurdicas e ideolgicas, tambinexisten costos de transaccin, el socialismo clsico no le asigna importancia.(Kalmanovitz (2003)).

El neoinstitucionalismo preserva el elemento institucional como elemento condicionante deactuacin de los sujetos y tratan de analizar los fenmenos econmicos revisando lossupuestos institucionales que las teoras clsicas del pensamiento econmico dejaron delado.

La poltica econmica actual del gobierno est fundamentada en los conceptos polticos dela doctrina socialista. Diversos autores han planteado que la idea del Socialismo del SigloXXI pertenece a una nueva corriente de pensamiento que mantiene vigente el legado deMarx, Engels y toda la herencia del pensamiento revolucionario. (Rauber, 2006, Rangel2005, Dieterich 2005).

1Entre los organigramas ms divulgados se encuentra el de la MacGraw Hill


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El socialismo no deja a un lado los problemas de escasez, produccin, distribucin yproductividad. En el sistema socialista, los problemas productivos son canalizados porcentros de planificacin central o descentralizada. Indistintamente del nivel deplanificacin, el mercado se deja a un lado a la hora de valorar las mercancas. El conceptoliberal en el cual los precios se establecen por medio de la interaccin de la oferta y

demanda ya no es valido en el sistema socialista. Para el intercambio de mercancas debeprevalecer el criterio del planificador.

En el sistema socialista el establecimiento del precio lo explica Sik (1968) con lainterpretacin de la teora marxista y lo denomina la tasa de cambio del valor del trabajo.Para el intercambio, los empresarios (trabajadores en propiedad colectiva) ceden susvalores de uso (en mercancas) en proporcin a la cuantificacin del trabajo socialmentenecesario para producir la mercanca, esta cuantificacin representa su precio en trminosmonetarios que facilitar el intercambio.

Para el socialismo real, la cuantificacin de los precios representa una complejidad a lahora de la produccin y la distribucin econmica. Quiere decir que es necesario crear unconjunto de indicadores que permita cuantificar los precios de la economa, por lo que latcnica de planificacin econmica aparece como herramienta en la toma de decisiones.

Los problemas de la planificacin socialista son ampliamente abordados en la literatura.Rodriguez (1977) plante que la plantificacin socialista se encuentra con seriaslimitaciones objetivas y subjetivas, en especial durante la fase en la cual el modelosocialista se est instrumentando. Estas limitaciones estn separadas en restriccionestcnicas, calificadas como subjetivas por el autor y restricciones polticas (objetivas segnel autor). Entre las limitaciones objetivas se encuentran: a) Insuficiente nivel desocializacin de los medios de produccin y de la fuerza de trabajo que tienden a que losmedios de produccin inicialmente se estaticen. b) Relaciones mercantiles tanto a nivelinterno como externo con economas no planificadas. c) Insuficiencia en coordinacin einterrelacin de lo planes econmicos. En cuanto a las limitaciones subjetivas el autorplantea: a) Errores de direccin de la poltica econmica como resultado de un bajo nivelde capacidad gerencial y tcnico y b) Errores de mtodos de planificacin.

Para los autores marxistas un problema poltico importante es la denominada coordinacine interrelacin de los planes. Dieterich (2005), uno de los principales intelectuales delpensamiento del Socialismo del Siglo XXI, pareciera asumir que con los avancestecnolgicos, la planificacin central no tendra limitaciones tcnicas, sin embargo,reconoce las limitaciones polticas para instrumentar el socialismo. En este sentido, el autordenomin que el nuevo proyecto socialista lleva inmerso una economa democrticamenteplanificada (Dieterich, p. 106), la cual citando a Arno Peters la describi como laeconoma equivalente:

El progreso de la economa equivalente radica en la capacidad de losplanificadores de cuantificar el valor del trabajo por medio de los avancestecnolgicos.

El valor y no los precios, es el criterio de intercambio en la nueva economasocialista.


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El clculo del tiempo invertido de trabajo para producir un bien es laprincipal tarea del planificador.

La economa equivalente depende de modernos mtodos de computacinque permitir la elaboracin de las complejas matrices de insumo producto.

La economa equivalente, retoma los conceptos originarios de la teora del valor trabajo yplantea un Socialismo del Siglo XXI que deja un lado el mercado e implanta un equipo deplanificadores que decidirn sobre los asuntos econmicos, tal como lo plante Hayek(1944). Los autores liberales analizan las limitaciones polticas de la planificacin como lanaturaleza antidemocrtica de la instrumentacin del socialismo real.

En resumen, bajo la concepcin del nuevo Socialismo del Siglo XXI, el modelo exige, poruna parte, una planificacin econmica centralizada, la cual podramos asumir inicialmenteque es tcnicamente posible, por otra se requiere una organizacin poltica coordinada. Estacoordinacin, segn Dieterich (2005) puede ser en redes articuladas acompaadas poresquemas de telecomunicaciones que faciliten el desarrollo de toma de decisiones. Laeconoma basada en el principio de equivalencia exige la sincronizacin completa de losmovimientos de todos los valores dentro del circuito econmico global. Esto es lo que hacetan difcil la elaboracin de la matriz (Dieterich, p. 106). Como se podr observar lo quepreocupa al autor no es la tcnica, sino la sincronizacin y coordinacin completa en elSocialismo del Siglo XXI.

En esta investigacin bajo el enfoque de la Nueva Economa Institucional (NEI) pretendeevaluar la capacidad real de instrumentar el Socialismo del Siglo XXI en Venezuela. En laprimera parte se describir el funcionamiento de las instituciones encargadas de la polticaeconmica y sus mecanismos de coordinacin, enmarcada en la normativa vigente y en loque en la actualidad se intenta hacer. Posteriormente, se abordar un trabajo emprico deevaluacin de capacidad institucional tomando como referencia las instituciones fiscales delpas. Finalmente, la seccin de evaluacin institucional sobre la posibilidad de instrumentarun nuevo socialismo.

Como se Realiza la Coordinacin Macroeconmica en Venezuela?

En Venezuela, la funcin de elaborar la poltica econmica reside en el Ministerio dePlanificacin y Desarrollo, Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela con elapoyo de los respectivos gabinetes sectoriales. No obstante, estos rganos ejecutores,poseen particularidades institucionales no homogneas, que predeterminan la coordinacinefectiva de la poltica econmica.

La consecucin de los objetivos de las polticas socio econmicas, no solo depende delnivel de compromiso de los hacedores de poltica, de las restricciones macroeconmicas yfiscales, sino tambin de aspectos institucionales inherentes a la capacidad real deplanificar, coordinar y ejecutar las polticas.

Para comprender el proceso de formacin de las polticas pblicas en Venezuela, serequiere revisar la historia que caracteriza las organizaciones gubernamentales relacionadas


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a la poltica econmica. El origen organizacional de las instituciones tiene races diferentes.Las normas y los hbitos de la institucionalidad venezolana afectan la funcin pblica.Las instituciones encargadas de la ejecucin de la poltica econmica, tienen esquemas decoordinacin complejas, lo que dificulta la optimizacin del proceso de tomas de decisionesy la instrumentacin de la poltica bajo esquemas de cooperacin.

Para iniciar el anlisis de esta complejidad comenzamos con las races de la haciendapblica y la planificacin en Venezuela. La hacienda pblica se concibi como un procesoadministrativo de control fiscal y rendicin de cuenta. Con el nacimiento de gobiernosdemocrticos y la Constitucin de 1961, la planificacin de corto y mediano plazo de laspolticas pblicas es insertada formalmente en el proceso de formulacin de polticaseconmicas. En efecto, en 1958 se inicia en Venezuela el primer programa de reforma de laadministracin pblica nacional y se crea la Oficina Central de Coordinacin yPlanificacin de la Presidencia de la Repblica (CORDIPLAN), con el rol rector delsistema de planificacin nacional. CORDIPLAN pas a cumplir la funcin de asesoraeconmica a la Presidencia de la Repblica y al Consejo de Ministros.

En materia de diseo de poltica econmica y social CORDIPLAN, sera la instancia dondeubicar los hacedores de poltica. La hacienda pblica segua asumiendo un rol netamenteoperativo.

Posteriormente, en 1978 se crea la Oficina Central de Presupuesto de la Presidencia de laRepublica, (OCEPRE), como rgano rector del sistema presupuestario. La OCEPRE pasaentonces a cumplir la funcin central en materia de administracin presupuestaria. LaOficina Central de Presupuesto fue orgnicamente creada a nivel de CORDIPLAN. ElMinisterio de Hacienda es separado de las funciones de poltica de asignacin de recursospresupuestarios y qued slo con funciones operativas y administrativas.

La OCEPRE tena la influencia en la asignacin de recursos. El sistema presupuestario sedesarroll con marcado nfasis en la formulacin presupuestaria, bajo la tcnica depresupuesto por programa, la cual trataba de vincular los objetivos de la planificacin conla asignacin de recursos del Estado2

2Es importante destacar que Venezuela fue uno de los primeros pases en Latinoamrica que instrument latcnica del presupuesto por programa. Esto fue el resultado de un equipo tcnico que naci con la reforma de1958 y rindi sus primeros frutos en los aos setenta.

.

La reforma de la administracin pblica nacional del ao 1958 sent las basesinstitucionales de los procesos de programacin de polticas pblicas y de asignacin derecursos. Las instituciones creadas, ambas de altsimo nivel, disearon sus sistemas deplanificacin y asignacin presupuestaria por separado. Estos sistemas fueron creados einstrumentados sin vnculo alguno, producindose una separacin entre planificacin ypresupuesto que hasta la fecha no se ha podido revertir.

A partir de 1999 se genera un nuevo proceso de reformas institucionales en materia depoltica econmica. La nueva legislacin fundamenta lo que se denomina el segundoperodo de reformas integrales de la poltica econmica venezolana.


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La Constitucin Nacional del ao 1999 de manera explcita reconoce la importanciaeconmica de la hacienda pblica venezolana. La exposicin de motivos del textoconstitucional resea comoobligacin del Estado velar por la estabilidad econmica,promoviendo un ambiente propicio para el crecimiento y la generacin de bienestar para losciudadanos. La estabilidad macroeconmica se establece con base en tres principios

fundamentales, a saber: equilibrio fiscal y un nivel prudente de deuda pblica; autonomadel Banco Central en el cumplimiento de sus funciones, con un claro mecanismo derendicin de cuentas y coordinacin transparente de las polticas macroeconmicas3

Igualmente, la formulacin de las operaciones de crdito pblico insertas en el presupuestonacional es competencia de la Oficina Nacional de Crdito Pblico, el cual esta a cargo deun Jefe de Oficina de libre nombramiento y remocin del Ministro de Finanzas

El nuevo mandato constitucional reconoce el rol protagnico de la poltica fiscal en materiade estabilidad macroeconmica. Igualmente, predefine el marco institucional paradesarrollar estas polticas y establece la coordinacin entre las mximas autoridadeseconmicas. En la nueva Constitucin, la coordinacin econmica se materializa en unacuerdo anual, entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela. El titular delas finanzas pblicas, como representante del Poder Ejecutivo y el Presidente del BancoCentral, son los firmantes del mencionado acuerdo. Se interpreta que como leccinaprendida de los altos costos econmicos por la desvinculacin entre plan y presupuesto, ellegislador incorpora el mandato legal de la coordinacin de la poltica econmica.

La Constitucin de 1999 cambi el concepto de Hacienda Pblica por el de Gestin Fiscal.En los artculos 320, 311 y 315 desagrega los objetivos especficos de la gestin fiscal endos niveles. El primero abarca los objetivos de velar estabilidad econmica y de precios. Elsegundo nivel, los objetivos de eficiencia del gasto que deben ser consistentes con lapoltica presupuestaria y administrativa de la administracin pblica nacional. Si estosobjetivos de poltica son consistentes, los mismos deben coincidir con el programamacroeconmico que supone el Acuerdo Anual de Polticas y con las lneas generales delPlan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin.

Como se mencion en prrafos anteriores, la competencia de la elaboracin de la Ley dePresupuesto esta asignada a la Oficina Nacional de Presupuesto, la cual posee unaestructura organizacional heredada desde su fundacin como Oficina Central de laPresidencia de la Repblica. En el proceso de formulacin presupuestaria, la ONAPREtiene participacin en la poltica de gasto. Por otra parte, la administracin tributarianacional goza de autonoma tcnica, funcional y financiera tanto de la ONAPRE como delresto del Ejecutivo Nacional. El Servicio Nacional Integrado de Administracin Tributaria(SENIAT) es el organismo rector de la administracin tributaria y su mxima autoridad esdesignada por el Presidente de la Repblica.

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3Exposicin de motivos, Constitucin Nacional 1999.4Artculo 96 de la LOAF

. Como sepodr observar, la nica capacidad de formulacin de poltica fiscal del Ministro deHacienda es la administracin de la deuda pblica.


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Las leyes de presupuesto y de endeudamiento deben estar enmarcadas en el MarcoPlurianual del Presupuesto (MPP), en el Acuerdo Anual de Polticas y en el Plan OperativoAnual para el ejercicio fiscal que se formule5

5 Artculo 35 de la LOAF. El Plan Operativo Anual es un documento elaborado por el Ministerio dePlanificacin y Desarrollo, el cual desarrolla el conjunto de polticas pblicas gubernamentales del ao que se

presupuesta. Este documento es una traduccin anual de los lineamientos generales del plan de desarrolloeconmico y social de la nacin. El Marco Plurianual de Presupuesto es un conjunto de reglas macrofiscales ydems elementos de disciplina fiscal que expresan la planificacin financiera del sector pblico para un

perodo de tres aos. El objetivo del MPP es promover la estabilidad econmica y la sostenibilidad de lasfinanzas pblicas, as como proveer la vinculacin de las polticas pblicas a mediano y largo plazo con laasignacin del gasto.

.

La nueva generacin de reformas legales de la poltica econmica desconcentra los entes

que participan en la programacin econmica y financiera de la nacin. La organizacin delas instituciones econmicas tiende a girar en torno al Presidente de la Repblica y no alMinistro de Finanzas o al Ministro de Planificacin Econmica y mucho menos alPresidente del Banco Central, quienes son los responsables finales de la poltica econmica.El no tomar en cuenta estas caractersticas burocrticas en el proceso de toma dedecisiones, la poltica econmica sera un compendio de instrumentos fiscales y monetariosno concertados y no cooperativos que podran a conllevar a un gasto excesivo y a unsobreendeudamiento.

En la ilustracin 1, se intenta organizar lo descrito anteriormente. En el lado derecho sedescriben los instrumentos de poltica econmica y fiscal, y en el otro lado, son lasinstituciones responsables. Como se puede observar, se requiere de una estrechacoordinacin entre las instituciones, para la eficacia de la programacin oficial de losingresos, gastos y financiamiento del Gobierno Central.


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ILUSTRACIN 1

ESQUEMA DE RELACIONES INSTITUCIONALES

DE COORDINACIN ECONMICA

Existen una cantidad diversa de actores y se observa que a pesar de la normativa legal, defacto, la historia de las instituciones se impone. La nueva legislacin establece nuevosmandatos en coordinacin, estabilidad, responsabilidad y rendicin de cuentas. Las reglasfiscales, el mandato de coordinacin establecido en la Constitucin de 1999 y la nueva Leyde Administracin Financiera del Sector Pblico, (LOAF), son consecuencia de laexperiencia no cooperativa en materia de poltica econmica.

Las caractersticas histricas institucionales econmicas, convierten a la coordinacineconmica en una tarea difcil de organizacin dentro del ejecutivo nacional. Elestablecimiento constitucional sobre el anuncio anticipado de acciones de polticaeconmica consistentes con unos determinados objetivos (Acuerdo Anual de Polticas),requiere de un ejercicio tcnico de coordinacin que incluye una burocracia pblicacapacitada que se comunique con los esquemas verticales y horizontales, anteriormentesealados y esquematizados en la Ilustracin 1.

A pesar del mandato legal y los intentos de instrumentar una poltica socialista, la norealizacin de Acuerdos de Poltica y por ende la no aplicacin de los principios de polticafiscal, es la evidencia de una cultura organizacional poca propicia a la coordinacin de

Proyecto de

Ley de

Pres upues to

Proyecto de Ley

Es pecial de

Endeudamiento

Acuerdo

Anual de

Poltic as

Marco Plurianual del

Pres upues to o

Informe Global

Lineamientos

Generales del Plan de

Des arrollo

Programa Ec onmico

Ins tanc ias deCoordinacin

Planific acin Financiera

de Mediano Plazo,c ons istencia objetivoss ocio econmico

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poltica econmica y dificultad para la asignacin de responsabilidades, por ende pocofavorable a la consecucin de los objetivos y principios fiscales establecidos en laConstitucin de 1999.

En este sentido, la preocupacin de Dieterich (2005) por la capacidad institucional de

sincronizar y coordinar la poltica econmica socialista es una preocupacin real para elcaso venezolano. A pesar de los cambios legales instrumentados por el Gobierno y lavoluntad de establecer nuevas organizaciones de coordinacin, la capacidad institucionalexigida por el socialismo parece estar muy lejos de la realidad venezolana.

Estudio de Caso: Insti tuciones y Desempeo de la Poltica Fiscal

Marco Terico

La aproximacin metodolgica que se propone en esta investigacin se fundamenta en la

nueva economa institucional (NEI), en la cual diversos autores plantean sus fundamentosen los conceptos ligados a la sociologa (Williamsom (2000), North (1981), Spiller, Stein yTommasi (2003)

La nueva economa institucional parte de las creencias, las tradiciones y la cultura paradescribir el origen de las instituciones. En efecto, Williamsom (2000) lo plante como laprimera etapa o estadio de la evolucin del conocimiento de la economa institucional. Porsu parte, North (1990) estableci de manera clara que las instituciones estn vinculadas alsistema de creencias de los individuos que participan en ella. Partiendo de estas creencias,la evolucin del conocimiento permite que los aspectos sociales sean vaciados eninstituciones, leyes y procedimientos tecnolgicos. Esto ltimo, seria el esquema social

que trata de hallar la resolucin a los problemas econmicos de la escasez. Igualmente,Spiller, Stein y Tommasi (2003) literalmente le otorgan a la historia y a la constitucin delas instituciones, los fundamentos para la toma de decisiones en materia de polticaspblicas.

La Nueva Economa Institucional, (NEI), reconoce la irracionalidad de los agenteseconmicos en la toma de decisiones. Los autores mas renombrados en esta corriente sonDouglas North, Ronald Coase, y Oliver Williamsom, los dos primeros ganadores delpremio Nobel en esta materia.

Williamson (2000) fundamenta la NEI en dos supuestos bsicos. El primero ligado a la

racionalidad limitada del individuo. Este supuesto asume que los agentes econmicostoman decisiones de manera cooperativa. En este sentido, las tomas de decisiones sefundamentan en capacidades limitadas, restringidos por la informacin asimtrica, ligadosa vnculos personales y sociales. El segundo, es la bsqueda del oportunismo a la hora de latoma de decisiones, es decir la bsqueda del inters propio por conveniencia. En estesentido, la NEI, bajo estos supuestos bsicos, propone que se deben desarrollar reglas dejuego, de manera que el comportamiento de los individuos propenda a decisionesequilibradas. Williamsom (1985), expreso que el oportunismo, es decir bsqueda del


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inters propio con astucia, lleva a disear a priori protecciones en los contratos. Estosdiseos exantes son las reglas de las instituciones sociales. Se observa en losplanteamientos de Williamsom los destellos de la teora de la evolucin de Darwin, muyutilizado para describir la conducta humana por Veblen.

Bajo el enfoque de Douglas North las instituciones son Reglas de juego de una sociedad, omas formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a lainteraccin humana. Por consiguiente, [estas limitaciones], estructuran los incentivos delintercambio humano, sea poltico social o econmico. El cambio institucional conforman elmodo como las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave paraentender el cambio histrico (North, 1981, p.202)

North define las instituciones como reglas de juegos que limita el comportamiento de losagentes econmicos con el fin de maximizar utilidad. (North, 1981). Bajo la concepcin dela ortodoxia econmica, estas reglas de juegos implican costos en la funcin de produccinclsica. La evolucin de las instituciones es un proceso que debera reducir estos costos, locual se traducira en eficiencia. La teora de North y sus posteriores desarrollos sonenfocados principalmente en medir estos costos, que el autor denomina los costos detransaccin.

En la NEI las instituciones son una derivacin lgica de la teora de los costos detransaccin. Escapa del objetivo de esta investigacin elaborar un anlisis de la evolucinde las sociedades. Sin embargo, la siguiente ilustracin intenta resumir lo que Spiller, et al(2003) y North (2000) han planteado sobre la evolucin de las creencias y como stas setraducen en instituciones formales y en procesos tecnolgicos que predeterminan la funcinde produccin.

IILUSTRACIN 2

ESQUEMA DE EVOLUCIN INSTITUCIONAL

Creencias y procesos de aprendizaje---Historia y Constitucin de Instituciones Bsicas(Tecnologa) ---- Transacciones polticas (Acuerdos, Leyes, etc.) ---Efectos de lasPolticas Pblicas---Resolver problemas de escasez.

Las creencias y los aspectos sociales, en especial los educativos, se reflejan en la propiahistoria de las instituciones y en las caractersticas de los procesos productivos. Lasinterrelaciones humanas estn enmarcadas bajo ese entorno evolutivo. El desempeo delsistema poltico es el resultado de transacciones sociales (acuerdos, contratos, leyes) entreactores polticos a lo largo del tiempo. Con el respaldo del marco institucional, el impactode las decisiones polticas debe traducirse en la reduccin de los costos de transaccin, porende, mayor eficiencia en la resolucin de los problemas de escasez de la cienciaeconmica. En un entorno institucional que no incentive la eficiencia econmica, laspolticas pblicas pueden resultar muy voltiles, o muy rgidas, intiles con un alto costosocial.


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Spiller, et al(2003), resumieron un listado de condiciones que se deben cumplirse a la horade evaluar el entorno institucional de las tomas de decisiones. Estas condiciones soncaractersticas apegadas a instituciones fuertes, cuyo desenvolvimiento cooperativo llevaraa resolver los problemas de escasez. Estos criterios son:

Beneficios de corto plazo entre los actores polticos son bajos: La estructura deincentivos sociales deben estar organizadas para que los actores polticos se alejen decriterios personales a la hora de la toma de decisiones. En efecto, dentro de la evaluacin dela poltica fiscal venezolana, Rojas y Zavarce (2004) plantearon, que ambientes nocooperativos en los procesos de poltica econmica promueven el oportunismo en laimplementacin de polticas de corto plazo, para el beneficio de actores polticos,coyunturalmente influyentes. Ello afecta no solo la calidad de la poltica econmica,respecto al logro de objetivos de mediano plazo, tal como la estabilidad macroeconmica,sino tambin que podra crear incentivos a implementar regimenes fiscales y monetariosreglados para combatir el oportunismo (p. 4)

El nmero de actores polticos es bajo: El mayor nmero de participantes en la tomade decisiones polticas conlleva a que los costos polticos de la decisin sean distribuidosen mayor nmero de participantes. Esto incentiva a tomar decisiones ineficientes de altocosto social, ya que el costo poltico individual esta esparcido entre diversos actorespolticos.

Continuidad de los actores polticos: La estabilidad laboral de los administradoresde la funcin pblica permite tomar con confianza decisiones que afecten a grupos deinters influyentes.

Responsabilidad son fcilmente identificables de los actores polticos: La rendicinde cuentas de la gestin pblica debe estar claramente asignada entre los actores polticos.

Marco Institucional y Cumplimiento de las Leyes: El proceso de formacin de laspolticas pblicas requiere de reglamentacin y un poder independiente que garantice elcumplimiento de los acuerdos. Igualmente, el marco institucional debe incluir unaestructura de incentivos que propicie acuerdos cooperativos.

Pertinencia de los actores polticos. La relevancia del actor poltico que toma lasdecisiones, su poder de representatividad y legitimidad son fundamentales para el respaldopblico de las decisiones polticas.

Los anteriores criterios desagregan la importancia de la estructura de incentivos y costos delos actores polticos a la hora de la toma de decisiones. El marco institucional, las reglas dejuego segn North (1981) son variables fundamentales a estudiar en la aproximacinemprica que se desarrollar en la prxima seccin.


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Estudio Emprico

Se parte de la hiptesis que un marco institucional adecuado debe propiciar un buendesempeo de los resultados fiscales, o a la inversa tambin aplica, instituciones noadecuadas estn correlacionadas a un mal desempeo.

Se desea evaluar si la reforma de la constitucin de 1999 y la reforma fiscal instrumentadacon la LOAF se han traducido en mejoras del desempeo institucional. Se asume comovariables explicatorias las variables institucionales y endgenas los resultados de la polticafiscal tales como dficit, prociclicidad del gasto, flujos de endeudamiento, entre otras.Las variables exgenas fueron dividas en tres componentes institucionales. Las normas quela constitucin y la LOAF establecen a priori como reglas macrofiscales, son de nivellegislativo. Las prcticas de formulacin y ejecucin de presupuesto, son responsabilidaddel Ejecutivo Nacional, y los procedimientos de control, corresponden a un tercer poderindependiente como es la Contralora Nacional.

Siguiendo la derivacin lgica de la teora de los costos de transaccin, el cumplimiento delos nuevos principios constitucionales de transparencia, solvencia, responsabilidad,equilibrio y eficiencia de la gestin fiscal debe propiciar una reduccin de los costos detransaccin y por ende un mejor desempeo fiscal. (Ilustracin 3). La evolucininstitucional de la Constitucin de 1999 debera ser un proceso de reduccin de costos, locual se traducira en eficiencia econmica6

.

ILUSTRACIN 3

ESQUEMA DE LA DIRECCIONALIDAD DEL DESEMPEO FISCAL

6 Es importante destacar que en esta parte del trabajo estamos desarrollando el contexto del deber ser. Elanlisis emprico que se desarrolla ms adelante nos aproximares a observar la realidad.

Reglas fiscales: (Mximo

endeudamiento, Mximo

gasto, reglas de disciplina

fiscal)

Procedimental: formulacin,

presentacin y ejecucin

presupuestaria

Transparencia y rendicin

de cuentas

Transparencia

Solvencia

Responsabilidad

Equilibrio

Menor Costo de

Transaccin

Mejor Desempeo

de los Objetivos

Fiscales

(Eficiencia)


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La metodologa para obtener una variable cuantitativa sobre el marco institucional sefundament en el ndice de instituciones presupuestarias, utilizado por Alesina, Hausman,Hommes, Stein (1996) en un estudio de pases para Amrica Latina. Se construy un ndicepor medio de la cuantificacin de encuestas realizadas a diversos actores polticos de lasinstituciones presupuestarias. A diferencia de las encuestas realizadas en un momento en el

tiempo, por Alesina, et al (1996) y que posteriormente Rios (2000) actualiz paraVenezuela, en este trabajo se elabor el ndice para dos perodos de reformas importantesde la hacienda pblica venezolana. Es decir, se entrevistaron actores polticos quedesempearon funciones antes y despus de la introduccin de la Ley Orgnica deAdministracin Financiera del ao 2000 y la Constitucin de 1999. El objetivo de obtenerdos ndices de dos marcos institucionales diferentes, es la posibilidad de lograr unaaproximacin de la evolucin temporal de las instituciones.

Otra diferenciacin en la metodologa, es la divisin de tres componentes institucionales.Eso permite reforzar los resultados de la encuesta, ya que se incorpora la opinin derganos de control independientes. Adicional a la revisin que Rios (2000) plante en loscuestionarios de Alesina, et al (1996), en esta oportunidad, se introdujeron unasmodificaciones a las preguntas con el fin de mejorar su adaptacin a la legislacinvenezolana. Las preguntas fueron dirigidas a evaluar las reglas, normas y procedimientosfiscales. Esto incluye, planificacin, formulacin, ejecucin y evaluacin del presupuestonacional, marco plurianual de presupuesto, ley especial de endeudamiento y normasconstitucionales de principios fiscales. (Anexo 1)

Con respecto a las variables exgenas de objetivo o desempeo fiscal, no solo se establecirelaciones del ndice de instituciones presupuestarias con el dficit fiscal, acorde con lametodologa de Alesina, et al(1996); sino tambin, se consider el planteamiento de Stein,Talvi y Crisanti (1998), que incluy los objetivos de solvencia y estabilizacin por mediode indicadores de la deuda pblica, gasto primario y prociclicidad del gasto 7

Los resultados del ndice arrojaron un valorde 89/160 puntos para el perodo 1978-1998 y99/160 puntos para el perodo 1999-2005

.

8

Al comparar el ndice con los resultados obtenidos por Alesina et al(1998) y Rios (2000),los hallazgos coinciden en ubicar a Venezuela en el tercer cuartil de la escala. Utilizando la

. El clculo realizado es sobre la base de 160puntos, lo que implica que a medida que los resultados se acerquen a 160 puntos, losvalores reflejan mayor fortaleza institucional y por ende menor costo de transaccin. En elanexo 2, se incorporan los resultados por tipo de pregunta. El ndice de fortalezainstitucional obtenido en este estudio, se mantuvo para ambos perodos en el tercer cuartildel parmetro base.

7Todas las series fueron abordadas como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), con excepcin delprecio de cesta petrolera venezolana que esta denominado en US dlares reales el barril (1997=100). Paramedir la procicliciclidad, el gasto primario y el PIB estn descompuestas en sus valores estacionarios. Esto esla descomposicin de las series en los componentes estacionarios (cclicos) y no estacionarios (tendencias).El componente de tendencia fue determinado por medio de una relacin lineal Yt=b1+b2t+ut8 La divisin de los perodos de tiempo se fundamenta en la fecha de creacin de la institucionalidad

presupuestaria en 1978 y la nueva institucionalidad de la Constitucin de 1999 y la instrumentacin de laLOAF en el 2000.


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15

escala de Alesina, en trminos relativos, el pas para el perodo 1980-1992 se ubicaba porencima de pases como Argentina, Per y Ecuador, pero por debajo de pases comoColombia, Chile, Mxico. (Ilustracin 4).

ILUSTRACIN 4

INDICE DE INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS ALESINA(PROMEDIO 1980-1992)

Fuente: Alesina, et al (1996)

La anterior ilustracin ligada a los resultados de esta investigacin, demuestra lainexistencia de la evolucin de la fortaleza institucional de las instituciones fiscalesvenezolanas en el tiempo. A pesar de la reforma fiscal iniciada con la Constitucin de 1999e instrumentada por medio de la LOAF (2000), no podemos considerar que nuestro pasevolucion significativamente en sus reglas y procedimientos fiscales.

En efecto, al establecer las relaciones entre las instituciones y desempeo fiscal, secorrobora nuestra hiptesis. La no evolucin del marco institucional esta asociada a un peordesempeo de las instituciones fiscales. La prctica fiscal, antes y despus de reforma de

1999, medido por la prociclicidad del gasto primario, flujos de endeudamiento y dficitfiscal, evidencia que los objetivos fiscales de estabilizacin, solvencia, equilibrio yeficiencia no se han cumplido. En la ilustracin 5, que se detalla en el anexo 3, se evidenciala tendencia positiva del gasto primario, flujos de endeudamiento y prociclicidad del gastoprimario. La correlacin negativa del dficit implica un agravamiento de la problemticadel equilibrio fiscal.


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ILUSTRACIN 5

RELACIONES DEL INDICE DE INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS

19%

20%

20%

21%

21%

22%

22%

89 99

-2,5%

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

89 99

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

89 99

Gasto Primario (% PIB)

Dficit Fiscal (% PIB)

Flujos de Endeudamiento Gobierno Central

(% PIB)

56%

58%

60%

62%

64%

66%

68%

70%

72%

74%

89 99

Prociclicidad Gasto Primario-Precio Petrleo

(Correlaciones)

-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

89 99

Proclicidad PIB-Gasto Primario

(Correlaciones)

1978-1998

1999-2005 1978-1998

1999-2005

1978-1998

1999-2005

1978-1998

1999-2005

1978-1998

1999-2005


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Socialismo del Siglo XXI, Capacidad Real de Instrumentarlo en Venezuela

Por medio de un estudio de caso de la poltica fiscal, se demuestra que en Venezuela, apesar de un nuevo marco regulatorio que pretenda fortalecer las instituciones fiscales, lasreformas instrumentas no lograron alcanzar los objetivos de poltica (mejor desempeo en

los objetivos fiscales). Se cumple nuestra hiptesis que instituciones no adecuadas estncorrelacionadas a un mal desempeo.

Se interpreta de los resultados que en la prctica, las organizaciones son difciles decambiar, al menos en el corto y mediano plazo. Una reforma legislativa no es suficientepara emprender la evolucin de las instituciones. Tal como establece North (2000) laevolucin de las creencias determina las instituciones formales. Asimismo Sik (1968)plante que los sistemas de produccin no pueden fundamentarse en sus estructuras legales.La nueva constitucin del 1999 no se ha traducido en un proceso de reduccin de costos detransaccin.

Otro factor relevante que explica los resultados, es lo desarrollado en la seccin decoordinacin macroeconmica venezolana, la cual explica la complejidad de lacoordinacin de la poltica econmica y los pocos incentivos existentes para promoveracciones cooperativas dentro del ejecutivo nacional. Todo ello incrementa la ineficiencia dela poltica econmica.

En la seccin del Socialismo del Siglo XXI se desarrolla que la sincronizacin ycoordinacin completa del socialismo es difcil de constituir. La instrumentacin de laConstitucin de 1999 ha estado orientada a exacerbar polticas estatistas, dentro del marcodel socialismo moderno. Los resultados dan cabida a interpretar que sta orientacinpoltica se ha traducido en instituciones que incrementa los costos de transaccin.

Dieterich (2005) dentro de la dificultad de sincronizacin y coordinacin de la polticaeconmica present una advertencia metodolgica antes de emitir el juicio sobre elcarcter socialista, protosocialista o no socialista de una formacin social, debeconsiderarse si el desarrollo de sus fuerzas productivas es suficiente para poder operar lasinstituciones de la economa democrtica. En este sentido, la pretensin de instrumentaruna economa democrticamente planificada (socialista) con prcticas reales capitalistas oprocapitalistas puede explicar en parte los resultados.

En este sentido Furet (1995) desarroll el carcter poltico de la revolucin socialista yplante que La pasin revolucionaria exige que todo sea poltico. Por ello entiende a lavez que todo esta en la historia, comenzando por el hombre, y que todo puede ganarse a labuena, pero habr que fundarla. Ahora bien, la sociedad moderna se caracteriza por undficit de lo poltico en relacin con la existencia individual y privada. Lo planteado porFuret no escapa de las instituciones venezolanas.

En cuanto a la capacidad real de instrumentar una economa altamente planificada enVenezuela, los hallazgos nos indican que este intento poltico se ha traducido en mayorineficiencia econmica.


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Los altos costos de transaccin traducidos en ineficiencia de la poltica econmicavenezolana no parecieran canalizarse simplemente con reformas a los aspectos legales. Esmotivo para profundizar en futuras investigaciones sobre cuales seran los incentivos realespara la evolucin de las instituciones.

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21

Anexo 1

Encuesta aplicada a una seleccin de funcionarios pblicos que ejercieron funciones antes y

despus de la Reforma de la Constitucin de 1999. El instrumento fue aplicado a

funcionarios del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Contralora General de la Repblica.

Repblica Bolivariana de Venezuela

Universidad Central de Venezuela

FACES-Economa

El cuestionario que se presenta a continuacin tiene como finalidad cuantificar el

desempeo de las instituciones presupuestarias durante el proceso de elaboracin,

aprobacin y ejecucin del presupuesto nacional. El cuestionario consta de 16 preguntas

sencillas con sus opciones de respuestas.

La informacin suministrada ser absolutamente confidencial y slo ser utilizada

para construir indicadores agregados.

Antes de comenzar a responder es necesario que especifique lo siguiente:

Fue o es representante de:

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

La Contralora General de la Repblica

Durante cual(es) ao(s) ejerci sus actividades como representante del poder indicado

anteriormente:

______________________________________________________________________


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Todas las preguntas estn redactadas en presente o en presente continuo. Sin embargo, si sus

funciones pblicas fueron desempeadas en el pasado, las preguntas se remiten al perodo

en el cual ejerci sus funciones.

Muchas gracias por su colaboracin.

Cuestionario

1. Existen limitaciones constitucionales sobre el dficit fiscal? Cun importante es este

requerimiento en la prctica

?

Muy importante

Relativamente importante

Sin importancia o no es requerido

2. Existe una obligacin legal de aprobar un programa macroeconmico antes de la

presentacin del presupuesto a la Asamblea Nacional? Cun importante es este


?

Muy importante



3. Existen limitaciones de endeudamiento para el Gobierno? Cun importante es este


?

Muy importante


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4. Es mayor la autoridad del Ministro de Finanzas que la de los ministros ejecutores decompromisos y pagos en materias presupuestarias?

Si, es mucho mayor

Es algo mayor

No

5. Restricciones a las posibilidades de introducir modificaciones al presupuesto por parte de

la Asamblea Nacional: Cuando a la Asamblea Nacional se le tramita una modificacin

presupuestaria, esta puede ser aprobada solo si:

La modificacin presupuestaria no aumenta dficit ni gasto

La modificacin presupuestaria no afecta el servicio de la deuda pblica

No existen restricciones para la Asamblea Nacional de aprobar una solicitud de

modificacin

6. Qu ocurre, en la prctica

, si la Asamblea Nacional rechaza el presupuesto, o no lo

aprueba dentro del plazo fijado por la Constitucin de la Repblica Bolivariana de

Venezuela?

Se aplica el presupuesto del ao anterior (Reconduccin)

Se da por aprobado el proyecto original propuesto por el Gobierno

El Gobierno propone un nuevo proyecto de presupuesto


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7. Se puede modificar el monto total del presupuesto una vez aprobado por la Asamblea

Nacional?

Bajo iniciativa del Gobierno, con aprobacin de la Asamblea Nacional Bajo iniciativa del Gobierno, sin aprobacin de la Asamblea Nacional

Bajo iniciativa de la Asamblea Nacional

No se puede modificar

8. Puede el Gobierno reducir el gasto una vez que el presupuesto ha sido aprobado?

El Gobierno tiene discresin de reduccin sobre cualquier lnea de gasto

Slo cuando los ingresos son menores a los proyectados

No

9. Puede el Gobierno asumir deuda pblica contratada por otros organismos pblicos?

El Gobierno si puede asumir deuda pblica contratada por sus entes u organismos

Slo sobre deuda con garanta del gobierno

El Gobierno no puede asumir deuda pblica contratada por otros organismos pblicos

10. Pueden endeudarse autnomamente los gobiernos estatales y locales?

Con aprobacin legal

Con aprobacin del Gobierno Central

Con aprobacin de la Asamblea Nacional

Sin restricciones

No se pueden endeudar


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11. Pueden endeudarse autnomamente las empresas pblicas?

Con aprobacin legal

Con aprobacin del Gobierno Central Con aprobacin de la Asamblea Nacional

Sin restricciones

No se pueden endeudar

12. En la prctica

, Se estn llevando a cabo los lineamientos establecidos en la Ley del

Marco Plurianual del presupuesto en la elaboracin del presupuesto nacional?

Si

No

Nota: Solo es aplicable para aquellos funcionarios pblicos que ejercieron sus actividades

despus de la reforma Constitucional del ao 1999.

13. Segn su opinin, Cmo es la credibilidad que tiene el control interno para los entespblicos?

Muy creble

Poco creble

No se realiza control interno

14. En la prctica

. El control interno, cumple con sus funciones?

Si, cumple totalmente sus funciones

Si, cumple medianamente sus funciones


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No cumple con sus funciones

15. Cul es la estructura de las comisiones que aprueban el presupuesto en la Asamblea

Nacional?

Un comit nico trata todos los temas del presupuesto, sin consultar a otros comits

Un comit nico trata todos los temas del presupuesto, pero con presencia y voto de

miembros de comits sectoriales cuando se tratan los temas respectivos

Un comit nico trata los temas generales del presupuesto con los grandes agregados

y comits sectoriales tratan los temas a nivel de las partidas (ministerios)

16. Existe un grupo tcnico especializado que da apoyo a la Asamblea Nacional en el

anlisis de temas presupuestarios?

Si

Los parlamentarios cuentan con recursos para contratar asesoras

No


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Anexo 2

Resultados de las encuestas:

Cada una de las respuestas fue valorada desde 0 hasta un mximo 10 puntos. La asignacin

del valor 10 corresponde a que la norma, regla o procedimiento fiscal esta apegado

plenamente a principios de transparencia, solvencia, responsabilidad y equilibrio fiscal.

Mayor puntuacin es equivalente a fortaleza institucional, menor puntuacin es debilidad

institucional. La puntuacin final es la suma del promedio simple de la valoracin de cada

respuesta.

Perodo 1978-1998:

Estructura de las preguntas No. de preguntas Puntaje

Limitaciones sobre el Dficit Presupuestario1-3 26,67/30

Grado de Autoridad del Ministro de Finanzas 4 10/10

Grado de Jerarqua entre Gobierno y Asamblea Nacional 5-6 10/20

Modificacin del Presupuesto7-8 8,67/20

Grado de Jerarqua entre Gobierno y organismos pblicos9-11 15,67/30

Nivel de Cumplimiento de la Ley del Marco Plurianual delPresupuesto

12 0/10

Nivel de control interno 13-14 8,33/20

Estructura de las comisiones de la Asamblea Nacional 15-16 10/20

Total 16 89,34/160


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28

Perodo 1999-2005:

Estructura de las preguntas No. de preguntas Puntaje

Limitaciones sobre el Dficit Presupuestario1-3 24,17/30

Grado de Autoridad del Ministro de Finanzas 4 7,50/10

Grado de Jerarqua entre Gobierno y Asamblea Nacional 5-6 16,67/20

Modificacin del Presupuesto 7-8 9,50/20

Grado de Jerarqua entre Gobierno y organismos pblicos 9-11 18/30

Nivel de Cumplimiento de la Ley del Marco Plurianual delPresupuesto

12 3,33/10

Nivel de control interno 13-14 11,67/20

Estructura de las comisiones de la Asamblea Nacional 15-16 8,33/20

Total16 99,17/160


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Anexo 3

Relaciones Resultados Fiscales con el ndice Institucional

Indice

Institucional

Gasto Primario

(% PIB)

Dficit (%

PIB)

Flujos

Deuda

(% PIB)

Prociclicidad Gto

Primario-Precio

Petroleo

Prociclicidad

PIB-Gto.

Primario

1978-1998 89 20% 0,1% 5% 62% -7%

1999-2005 99 21% -2,3% 8% 72% 45%

Fuente: Ministerio de Finanzas y calculos propios

Valores Estac ionar ios (% PIB) Gto Pr imario Prec io Pet PIB

1968 3,5% 13,71 0,00

1969 2,5% 14,42 0,00

1970 3,7% 14,75 (0,05)

1971 3,5% 13,07 0,02

1972 3,1% 13,08 0,02

1973 3,3% 9,90 (0,05)

1974 -11,0% (7,86) 0,00

1975 -8,7% (6,63) 0,011976 -2,7% (5,60) (0,07)

1977 -5,5% (6,91) (0,04)

1978 -2,0% (4,04) (0,00)

1979 3,9% (13,10) 0,01

1980 0,1% (25,62) 0,07

1981 -4,7% (26,95) 0,04

1982 -2,4% (20,84) 0,03

1983 0,1% (16,03) 0,08

1984 0,5% (16,67) 0,05

1985 0,3% (14,46) 0,00

1986 1,1% 3,85 (0,04)

1987 0,9% (0,26) (0,03)

1988 2,2% 3,97 (0,04)

1989 1,4% 1,55 0,10

1990 0,1% (2,75) (0,05)

1991 0,7% 3,02 (0,08)1992 1,7% 4,53 (0,04)

1993 3,6% 6,63 0,02

1994 1,2% 7,03 0,04

1995 5,1% 5,66 (0,02)

1996 5,4% 2,28 0,02

1997 1,0% 4,69 (0,04)

1998 2,0% 10,54 0,02

1999 3,6% 5,35 0,08

2000 0,8% (3,73) (0,02)

2001 -2,1% 2,16 (0,01)

2002 -1,0% 0,89 0,11

2003 -3,0% (2,13) 0,10

2004 -3,0% (7,53) (0,16)

2005 -4,6% (17,64) (0,07)

Desviacin Estandar 3,7% 1121,5% 5,6%Desviacin Relativa 0,3% 1,00 0,00

Desviacin Relativa P 306,73 1,00 200,21

Correlaciones Contemporanea

Precio Cesta 54,6% 100,0% -14,5%

Precio Cesta 78-99 62,0% 100,0% -40,3%

Precio Cesta 99-05 72,0% 100,0% 64,6%

PIB - Gto Primario 7,6%

78-99 -6,6%

99-05 45,5%

analisis de la politica economica actual neoinstitucionalismo (1)

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