facultad de investigación 1-2009...1 anteriormente la suprema corte de justicia de la nación...

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FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009.

SOLICITANTE: MINISTRO SERGIO A.

VALLS HERNÁNDEZ.

MINISTRO PONENTE: ARTURO ZALDÍVAR LELO DE

LARREA.

SECRETARIOS: ARTURO BÁRCENA ZUBIETA, FABIANA

ESTRADA TENA, ANA MARÍA IBARRA OLGUÍN, JAVIER

MIJANGOS Y GONZÁLEZ, ALEJANDRA SPITALIER PEÑA,

MAKAWI STAINES DÍAZ.

VV.B

Vo. Bo.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la

sesión del día

COTEJÓ:

COTEJÓ

V i s t o s, para dictaminar, los autos del expediente 1/2009

relativo a la facultad de investigación prevista en el artículo 97,

párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, y

Facultad de Investigación 1/2009.ESTE PROYECTO SÓLO REFLEJA LA OPINIÓN DEL MINISTRO PONENTE.

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R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Ejercicio de la facultad de investigación y

designación de Comisionados. En sesión de seis de agosto de

dos mil nueve, previa solicitud hecha suya por el Ministro Sergio

A. Valls Hernández, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación determinó ejercer la facultad prevista en el

artículo 97, segundo párrafo, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, para investigar los hechos ocurridos

el día cinco de junio de dos mil nueve en la Guardería ABC, del

esquema vecinal comunitario del Instituto Mexicano del Seguro

Social, ubicada en la ciudad de Hermosillo, Sonora, así como los

actos administrativos y omisiones que dieron lugar a ellos,

comisionándose para tal efecto a los Magistrados de Circuito

María del Rosario Mota Cienfuegos y Carlos Ronzon Sevilla.

SEGUNDO. Aprobación del Protocolo de Investigación.

En sesión pública de treinta y uno de agosto de dos mil nueve, el

Pleno de este Máximo Tribunal aprobó el Protocolo de

Investigación sometido a su consideración por la Comisión

Investigadora y concedió a ésta un plazo de seis meses para

integrar la investigación correspondiente.

TERCERO. Presentación del Informe Preliminar y turno.

El veintiséis de febrero de dos mil diez, los Magistrados

Comisionados, en cumplimiento a lo dispuesto por la Regla 19 del

Acuerdo General Plenario 16/2007, presentaron a la Presidencia


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de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el Informe

Preliminar, integrado por trescientas ochenta y cinco fojas, un

expediente principal, expedientillos del principal, archivo, anexos

y disco duro.

En sesión pública de primero de marzo de dos mil diez, el

Pleno de este Alto Tribunal tuvo por rendido el Informe Preliminar

de los Magistrados Comisionados y, con base en la Regla 22 del

Acuerdo General Plenario 16/2007, designó al Ministro José

Fernando Franco González Salas para la formulación del

dictamen respectivo.

CUARTO. Vista a las autoridades involucradas. Con

fundamento en la Regla 23 del propio Acuerdo General, el

Ministro Dictaminador ordenó notificar el Informe Preliminar a las

autoridades señaladas como involucradas en los hechos materia

de la investigación, así como al Consejo Técnico del Instituto

Mexicano del Seguro Social, por conducto de su Secretario

General, a efecto de que en el plazo de quince días naturales

consultaran el expediente y manifestaran lo que a su interés legal

conviniera.

Las autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social,

señaladas como vinculadas en el Informe Preliminar son: Director

General, Juan Francisco Molinar Horcasitas; Director Jurídico,

Fernando Gutiérrez Domínguez; Director de Prestaciones

Económicas y Sociales, Jesús Ignacio Navarro Zermeño;


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Coordinadora de Guarderías, Dora García Kobeh; Delegado

Estatal en Sonora, Arturo Leyva Lizárraga; Jefe Delegacional de

Prestaciones Económicas y Sociales, Emigdio Martínez García;

Titular del Departamento de Guarderías, Noemí López Sánchez;

Coordinadoras Zonales, Thelma Salado Islas, Yadira Barreras,

Delia Irene Botello Amante e Irma C. Díaz Gómez.

Del Gobierno del Estado de Sonora, se ordenó notificar a las

siguientes autoridades: Gobernador del Estado, Eduardo Bours

Castelo; Secretario de Hacienda, Miguel Eugenio Lohr

Martínez, Coordinador Ejecutivo de la Comisión de Bienes y

Concesiones del Gobierno del Estado, Eliseo Morales

Rodríguez; Titular de la Unidad Estatal de Protección Civil,

Wilebaldo Alatriste Candiani.

Del Ayuntamiento de Hermosillo, se notificó a los siguientes

funcionarios: Presidente Municipal, Ernesto Gándara Camou;

Director de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, Francisco

Javier Hernández Armenta; Director de Inspección y Vigilancia

Municipal, Alejandro Sugich Prandini; Director de la Unidad de

Protección Civil Municipal, Roberto Copado Gutiérrez.

QUINTO. Returno del expediente. El dieciséis de marzo de

dos mil diez, el Ministro José Fernando Franco González Salas

consultó al Tribunal Pleno sobre si se encontraba en causa de

impedimento para dictaminar la facultad de investigación 1/2009,

con fundamento en el artículo 146, fracciones I y III, de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


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Por unanimidad de nueve votos, se determinó que el

Ministro José Fernando Franco González Salas no se encontraba

incurso en causal de impedimento. No obstante, el Ministro

Presidente Ortiz Mayagoitia sometió a la consideración de los

Ministros la conveniencia de relevarlo de la elaboración del

dictamen relativo al ejercicio de la facultad de investigación

aludida, a fin de que se hiciera cargo de ella el Ministro que

siguiera en el turno.

En virtud de lo anterior, por unanimidad de nueve votos, se

determinó relevar al Ministro Franco González Salas del

conocimiento del asunto y turnarlo al Ministro Arturo Zaldívar Lelo

de Larrea, reconociéndose la eficacia de las actuaciones

realizadas por el primero dentro del expediente respectivo.

SEXTO. Vista a autoridades adicionales. Por acuerdo de

treinta de abril de dos mil diez, el Ministro Dictaminador ordenó

dar vista a diversas autoridades no señaladas en el Informe

Preliminar, respecto de las cuales estimó que también están

vinculadas a los hechos objeto de la presente investigación, para

el efecto de que en un plazo de quince días naturales realizaran

las manifestaciones pertinentes y consultaran el expediente.

Las autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social a

las que se les corrió traslado con el Informe Preliminar son:

Director General, Daniel Karam Toumeh; Director de

Prestaciones Económicas y Sociales, Sergio Antonio Salazar


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Salazar; Titular de la Coordinación de Guarderías, Carla Rochín

Nieto. Del Gobierno del Estado de Sonora se dio vista a:

Secretarios de Hacienda, Gilberto Inda Durán y Ernesto Vargas

Gaytán; Director General de Recaudación de la Secretaría de

Hacienda, Fausto Salazar Gómez; Subdirector de Control

Vehicular de la referida dependencia, Jorge Luis Melchor Islas.

Finalmente, del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora se corrió

traslado a Jesús Davis Osuna, Director de Inspección y

Vigilancia.

SÉPTIMO. Elaboración del dictamen. Concluido el plazo

para el desahogo de la vista y recibidas las manifestaciones de

las autoridades involucradas, el Ministro Ponente remitió el

proyecto de dictamen a la Secretaría General de Acuerdos de

este Alto Tribunal, a efecto de que se diera cuenta con él al

Tribunal Pleno.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para pronunciarse acerca de los hechos objeto de la

investigación realizada por la Comisión designada para tal efecto,

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97, párrafo

segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos


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Mexicanos y las Reglas 24 y 25 del Acuerdo General 16/2007,

emitido por este Alto Tribunal el veinte de agosto de dos mil siete

y publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintidós

siguiente.


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SEGUNDO. Naturaleza de la facultad de investigación.

La facultad de investigación establecida en el artículo 97

constitucional es de carácter excepcional, por lo que es menester

definir su naturaleza y alcances a la luz de un Estado democrático

y de un sistema de protección de los derechos fundamentales

integrado tanto por instrumentos jurisdiccionales como no

jurisdiccionales.

Si el constituyente mantiene esta atribución de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, a pesar del perfeccionamiento del

sistema integral de protección de los derechos humanos, significa

que tiene que ser dotada de un sentido constitucional que la

justifique y que fortalezca la protección de los derechos

fundamentales.

Esta atribución excepcional confirma a esta Suprema Corte

como el garante supremo de los derechos fundamentales

consagrados por la Constitución y apela a la potestad

constitucional y moral de este Tribunal constitucional.

Existen dudas acerca de los orígenes de la facultad de

investigación de violaciones graves a la Constitución. Más aún, la

intención del Constituyente de 1917 no quedó del todo clara en la

primera redacción del artículo 97 constitucional. Sin embargo, a

través de diversas reformas constitucionales1 esta facultad

1 Anteriormente la Suprema Corte de Justicia de la Nación podía investigar las conductasde jueces y magistrados; así como violaciones al voto público. Estas facultadesdesaparecieron al crearse otros órganos como el Consejo de la Judicatura Federal.


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evolucionó para referirse a la investigación de violaciones graves

a las garantías individuales que consagra la Constitución.

Efectivamente, la facultad de investigación no cumple una

función típica de los tribunales constitucionales, su alcance y

sentido es distinto al que se persigue con los controles

jurisdiccionales de carácter vinculante. Se ha argumentado,

asimismo, que no tiene referente en ningún otro país.

Precisamente por ello, debe clarificarse su sentido en el actual

sistema democrático, donde además de los diversos medios de

control constitucional, contamos con un ombudsman federal

bastante activo en la emisión de recomendaciones sobre

violaciones a derechos humanos.

Así, mientras diversas reformas constitucionales generaron

la consolidación de un nuevo derecho procesal constitucional, -

nos referimos principalmente a la reformas de diciembre de 1994

y de 1996, a partir de las cuales se fortaleció a la Suprema Corte

de Justicia de la Nación como un Tribunal Constitucional-, se

mantuvo tal facultad indagatoria como una atribución a cargo de

este Máximo Tribunal.

En efecto, debemos recordar que antes de la consolidación

del régimen democrático, la facultad de investigación estuvo

prácticamente inactiva, únicamente y, de manera aislada, se

utilizó para resolver temas relacionados con las violaciones al

Recientemente, en 2007, se eliminó la posibilidad de que la Suprema Corte analizaráviolaciones al voto público.


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voto público. En ese sentido encontramos a la facultad de

investigación del caso León (1946).

A pesar de ello, el Poder Revisor de la Constitución mantuvo

intacta dicha atribución, por lo que es lógico sostener que la

facultad de investigación debía insertarse en el nuevo derecho

procesal constitucional y en el inédito escenario democrático y

plural. Así lo ha entendido esta Suprema Corte a partir de la

Novena Época. Desde el caso de Aguas Blancas (3/96), se ha

venido construyendo una doctrina constitucional que vaya

dotando de contenido a la facultad de investigación, para su

entendimiento y ejercicio, a través del análisis de diferentes casos

inscritos en diferentes contextos. Una construcción interpretativa

que no se encuentra acabada y que ha sido dinámica

dependiendo de los retos concretos a los que ha tenido que dar

respuesta.

En este sentido, la presente facultad de investigación

1/2009, se inserta dentro de este proceso evolutivo, mediante

el cual, esta Suprema Corte ha venido redimensionando la

facultad de investigación como un medio de control de

constitucionalidad, cuyo objetivo primordial radica en proteger los

derechos fundamentales que han sido vulnerados de manera

grave por las omisiones o acciones de las autoridades.

En esa lógica, la facultad de investigación debe entenderse

en el nuevo paradigma del derecho procesal constitucional, a

partir del cual se ha creado un sistema integral para la protección


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de la Constitución, por lo que su subsistencia puede explicarse

debido a que cumple una función distinta y privilegiada respecto a

los demás medios jurisdiccionales y, se diferencia también, de las

recomendaciones a cargo de la Comisión Nacional de Derechos

Humanos.

Por lo que dicha facultad extraordinaria y especialísima se

entiende gracias el rol constitucional que tiene la Suprema Corte

en el nuevo sistema democrático que, en el ejercicio de esta

facultad, lleva a concebir a este Tribunal como un garante

supremo, revestido de la mayor autoridad constitucional, política y

moral.

Bajo este nuevo paradigma, debe entenderse a la facultad

de investigación, en primer lugar, como una facultad de carácter

extraordinario, la cual debe atender a dos circunstancias: a la

gravedad en la violación de los derechos fundamentales y a la

insuficiencia de los medios ordinarios para hacer frente a dichas

violaciones.

La cuestión de determinar qué violaciones a la Constitución

son graves se ha ido ajustando dependiendo del tipo de casos

que ha tenido que conocer este Tribunal constitucional. Si se

analizan los dictámenes que ha venido emitiendo la Suprema

Corte sobre este tema, puede observarse cómo el concepto de

“gravedad” utilizado ha ido variando precisándose en la medida

en la que se han examinado violaciones de muy diversa índole.


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Así, por ejemplo, en el caso Aguas Blancas (3/1996) esta

Suprema Corte sostuvo que las violaciones de derechos

fundamentales tienen que ser “generalizadas” y ocurrir en un

“lugar geográficamente determinado”, además de que el estado

de alarma que ocasionen debe prolongarse en el tiempo.

Por su parte, en el caso Atenco (3/2006) se sostuvo que la

gravedad de las violaciones dependía de que éstas afectaran “la

forma de vida de una comunidad”.

En el caso Oaxaca (1/2007) se estableció que una violación

de derechos fundamentales puede calificarse de grave “cuando el

déficit en el goce de las garantías es tal que impide a los

gobernados gozar del derecho al ‘mínimo vital’, y tal déficit es

ocasionado por el proceder activo o pasivo de las autoridades

encargadas de asegurar el mayor disfrute posible de tales

garantías”.

La facultad de investigación se justifica, además, cuando por

el estado de cosas el ejercicio de otros recursos ordinarios no

alcanza, lo que implica que los medios ordinarios, ya sean

jurisdiccionales o políticos, son insuficientes para reparar el daño

a las víctimas. No nos referimos con lo anterior a la necesidad de

agotar todos los medios antes de acudir a la Suprema Corte, sino

a que debido a la gravedad de las violaciones y a la indiferencia

de las autoridades, las víctimas no hayan visto satisfecha su

demanda de justicia. En suma, la Suprema Corte entrará allí

dónde las autoridades e instituciones han fallado.


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Así, cuando las instituciones se ven rebasadas por la

dimensión de los hechos o cuando las condiciones no les

permiten actuar con libertad en el sistema democrático, se

requiere de esta facultad extraordinaria que le garantice a la

sociedad que se actuará con objetividad e imparcialidad y que

permita restablecer el orden constitucional vulnerado.

Lo anterior obedece a que, en ocasiones, los entramados

institucionales y metajurídicos dificultan el señalamiento de

responsabilidad de las instancias de gobierno de la que dependen

o con las que están orgánicamente vinculados los entes

encargados de investigar y sancionar las conductas violatorias de

los derechos.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede

permanecer al margen de los acontecimientos públicos ni de las

demandas de la sociedad, máxime en aquellos casos en los que

las autoridades, lejos de obedecer siempre al bienestar social y al

bien público, debido a omisiones o negligencias, ponen en riesgo

los valores que precisamente intenta proteger la Constitución. La

solidez institucional de la Suprema Corte permite que el ejercicio

de sus atribuciones se realice con una idea clara del contexto en

el que se desenvuelven, con una firme ética de la

responsabilidad.

Debe precisarse, sin embargo, que la Corte no puede ni

debe sustituir a los otros órganos del Estado, sino que sólo aporta


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su visión y autoridad como el máximo Tribunal del país. Su

función, por tanto, debe entenderse como contributiva y no como

una invasión en el ejercicio del poder público, ya que es este

Tribunal constitucional el encargado de reparar el orden

constitucional y la plena vigencia de los derechos. Debe

entenderse a esta atribución, como una facultad que se inserta en

el juego democrático y que coadyuva a la operatividad real de

todo el sistema.

Gracias a su óptica constitucional, determinará las

violaciones y señalará a los responsables desde los valores que

defiende nuestra Constitución. La intervención de la Suprema

Corte se traduce, en suma, en el mantenimiento de la

Constitución. Es necesaria además, la participación de la Corte

por su autoridad moral y política. Este Tribunal constitucional

determina la existencia de violaciones graves a los derechos

fundamentales y señala a los responsables, como garante último

de los derechos fundamentales consagrados por la Constitución.

En específico, es importante destacar que el resultado de las

investigaciones del artículo 97 no prejuzga sobre la

responsabilidad penal, administrativa o civil de los servidores

públicos involucrados, sino que su función es la de señalar la

existencia de violaciones graves a las garantías individuales y la

responsabilidad constitucional, política y ética de los servidores

públicos que por acción u omisión incurrieron en ellas.


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El que se confiera a la Suprema Corte de la Justicia de la

Nación la facultad de investigación de violaciones graves a la

Constitución es signo de la responsabilidad y confianza

depositadas en este máximo Tribunal, lo que demanda en la

presente investigación, el deber de señalar con toda la fuerza de

la Constitución, las violaciones a los derechos de los cuarenta y

nueve niños que fallecieron y de los más de cien que sufrieron

lesiones, el cinco junio de dos mil nueve en la guardería ABC, y

de sus familiares, así como determinar con claridad a las

autoridades que por sus omisiones o negligencias provocaron

tales violaciones.

La intervención de la Suprema Corte, es de gran relevancia

y debe señalar con la autoridad constitucional y moral que posee,

los nombres de los funcionarios que con sus acciones u

omisiones vulneraron los derechos y valores que se

comprometieron a respetar, pero también a proteger. El simple

señalamiento de hechos y de violaciones de derechos

fundamentales sin la determinación de los responsables haría

inútil el ejercicio de la facultad de investigación.

Así, aunque el dictamen que se emita no sea vinculante, eso

no significa que no tenga consecuencias. Las tiene en el terreno

de la ética y de la legitimidad democrática. Las tiene como

censura de la gravedad de las violaciones a los derechos

fundamentales constatadas, como mensaje a todas las

autoridades del país para que sucesos de esta índole no vuelvan

a acontecer. Con toda su autoridad moral esta Suprema Corte


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emite un dictamen de cara a la Nación, en el que declara la

violación grave de garantías individuales y los responsables de

las mismas, ésto sin duda tiene un peso y un valor que reafirma a

este Tribunal Constitucional como contrapeso y barrera frente a

los abusos del poder.

Debe tenerse presente que este Alto Tribunal es el órgano

límite del sistema jurídico mexicano; el intérprete último de la

Constitución; el garante supremo de los derechos fundamentales.

La independencia y jerarquía previstas en la ingeniería

constitucional para poder desarrollar tan trascendentes funciones

le permiten estar al margen de los intereses en juego.

La alta misión que la Constitución encomienda a esta

Suprema Corte la desarrolla a través de una serie de atribuciones

de carácter jurisdiccional y de la facultad de investigación de

naturaleza no jurisdiccional. Debe tenerse presente que los dos

tipos de atribuciones son facultades de control constitucional, con

estructura y efectos distintos, pero con idéntica finalidad.

Además, al ser el intérprete último de la Constitución, la

decisión de la Corte contará con mayores posibilidades de definir

los derechos violados y establecer parámetros sobre el

contenido de los mismos, los cuales además, podrán ser

retomados en otros casos de carácter jurisdiccional.

Debemos reiterar que el objetivo primero y último de un

Tribunal Constitucional radica en la protección de los derechos


17

fundamentales de los individuos, y ése es el elemento común que

identifica a la facultad de investigación con los demás controles

de constitucionalidad a través de los cuales los gobernados

pueden demandar la protección de sus derechos.

La facultad de investigación permite, en ese sentido, definir

el contenido sustantivo y alcance de los derechos. En efecto, la

doctrina constitucional en materia de derechos fundamentales es

de primera importancia dentro de las funciones que desarrolla un

Tribunal Constitucional. La consideración de que la facultad de

investigación es un instrumento adecuado para determinar el

contenido de los derechos previstos en la Constitución ya ha sido

sostenida por esta Suprema Corte de Justicia2.

De tal manera que el señalamiento de las violaciones graves

a garantías individuales es, por un lado, una censura

constitucional, política y ética a los servidores públicos

responsables, y es, a la vez, una exhortación a las autoridades

para que tomen las medidas preventivas a futuro y sobretodo,

reparen el daño de las víctimas.

Pero de manera especial, es un llamado a la sociedad y a

las autoridades de todo el país en el sentido de que es necesario

un nuevo paradigma en la cultura política, a efecto de entender en

2 En este sentido, véase la tesis de jurisprudencia cuyo rubro es “FACULTAD DEINVESTIGACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 97, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LACONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. LA SUPUESTAGRAVEDAD DE LA VIOLACIÓN DEBE TENERSE COMO PRESUPUESTO PARA SUPROCEDENCIA”, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXVI,Diciembre de 2007, Tesis: P.XLVII/2007, página 18.


18

la vida práctica y no sólo en el discurso, que ostentar un alto

cargo público es más que un privilegio una responsabilidad que

debe honrarse todos los días; que para el respeto pleno de los

derechos fundamentales en México no hay excusas ni pretextos,

por lo que toda acción u omisión grave deben ser señalada y

tener consecuencias.

En este aspecto, reviste especial relevancia la transparencia

y la publicidad de la labor de la Suprema Corte. A través de la

discusión pública y del sentido de sus determinaciones, censura

el actuar irresponsable de los servidores públicos que han

vulnerado de manera grave los derechos fundamentales de los

gobernados; pero, también, coadyuva al cambio cultural,

enviando un mensaje a todos los actores políticos para que se

tomen las medidas pertinentes que eviten este tipo de

acontecimientos.

Esto es lo que aporta la Suprema Corte al sistema integral

de protección de derechos fundamentales a través de la facultad

extraordinaria del artículo 97 constitucional. Sólo así se entiende

su permanencia en la norma suprema. No es una pieza

anacrónica de museo, es una facultad que se inserta en el juego

democrático y que lleva consigo el sitial constitucional de la

Suprema Corte, así como su peso político y prestigio moral.

Debe tenerse presente que la facultad de investigación del

artículo 97 constitucional no es un procedimiento jurisdiccional

sino un proceso atípico de investigación, al cual no pueden


19

aplicarse las reglas de la teoría general del derecho procesal, ni

mucho menos reglas procesales específicas que la limiten.

Su trascendencia constitucional y su propia naturaleza llevan

a este Alto Tribunal a considerar que la aplicación directa del

artículo 97 constitucional, así como la de los derechos

fundamentales establecidos en la Constitución, no sólo faculta

sino que obliga a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a

pronunciarse sobre cualquier violación grave a derechos

fundamentales que advierta como resultado de la investigación

llevada a cabo por la Comisión Investigadora designada por el

Tribunal Pleno.

Desde esta óptica, debe entenderse que el Protocolo de

Investigación que orienta los trabajos de los integrantes de la

Comisión son lineamientos enunciativos pero no limitativos,

puesto que van dirigidos a dicha Comisión y no pueden ser una

limitante para el señalamiento de las violaciones constitucionales

que advierta esta Suprema Corte. Esto con independencia de que

en el caso concreto, todas las conclusiones a las que arriba este

alto Tribunal pueden desprenderse de los puntos del citado

Protocolo y encuentran fundamento en el extenso caudal

probatorio que obra en el expediente.

Una interpretación contraria que pretendiera limitar los

alcances del pronunciamiento de esta Suprema Corte, no sólo

vaciaría de contenido a la propia facultad de investigación sino

que implicaría anteponer un determinación de jerarquía inferior


20

dirigido a la Comisión por encima de las normas constitucionales,

lo cual no puede ser sostenido por este alto Tribunal.

Por otro lado, la Regla 24 del Acuerdo General 16/2007, de

jerarquía superior al Protocolo, faculta expresamente al Ministro

dictaminador a pronunciarse sobre todos aquellos elementos que

considere necesarios durante la elaboración del dictamen final,

obviamente, dentro de estos elementos deben incluirse todas

aquellas violaciones a garantías individuales que se desprendan

de los hechos contenidos en el expediente.

A mayor abundamiento, debe tenerse presente que en los

procesos constitucionales de naturaleza jurisdiccional, como son

las acciones de inconstitucionalidad y controversias

constitucionales, existe una suplencia de la queja amplísima para

que esta Suprema Corte pueda pronunciarse sobre violaciones

constitucionales a pesar de no haberse hecho valer por la parte

actora; por lo que, por mayoría de razón, esta Suprema Corte

está facultada y obligada a pronunciarse sobre todas las

violaciones graves que se adviertan durante la investigación, sin

límite alguno que no sea el que se derive de las propias normas

constitucionales.

En el mismo sentido apunta la consideración del costo

institucional de esta investigación. Los recursos humanos y

materiales que implican formar una comisión especial de dos

Magistrados de circuito y su equipo de auxiliares, trabajando

durante seis meses, sólo se explica en el ejercicio de una facultad


21

de investigación con la máxima jerarquía constitucional y con una

amplitud y profundidad que justifique la actuación del Tribunal

Constitucional como garante supremo de los derechos

fundamentales.

La facultad de investigación es una atribución extraordinaria

de jerarquía constitucional que se utiliza en casos de extrema

gravedad. Su ejercicio debe estar más allá de formalismos que

obstaculicen el cumplimiento de sus fines constitucionales. En

este proceso indagatorio, respetando el derecho de audiencia de

las autoridades involucradas con los hechos, se debe privilegiar el

conocimiento de la verdad y la plenitud de los derechos

fundamentales.

La resolución que se emita no tendrá fuerza vinculante pero

sí la fuerza moral del Tribunal constitucional. No adjudicará

responsabilidades penales, administrativas o civiles pero sí

constitucionales, éticas y políticas. No servirá para sancionar a las

autoridades pero sí para señalarlas desde los valores de la

Constitución y reprobarlas con ese peso. En suma, tendrá como

objetivo primero y último el velar por el respeto a los derechos

fundamentales y por la integridad de la Constitución.


22

TERCERO. Suficiencia de la investigación.

Este Tribunal Pleno ordenó que la Comisión Investigadora

indagara sobre los hechos ocurridos el día cinco de junio de dos

mil nueve en la Guardería ABC, de Hermosillo, Sonora,

perteneciente al esquema vecinal comunitario del Instituto

Mexicano del Seguro Social (IMSS), así como los actos

administrativos y omisiones que dieron lugar a ellos, con motivo

de que podrían constituir una violación grave de garantías

individuales.

Para tal efecto, se precisaron diez objetivos particulares en

torno a los cuales debía desarrollarse la investigación. Con

relación a cada uno de los puntos señalados, la Comisión

Investigadora realizó las siguientes acciones:

1. Análisis del marco jurídico Federal, Estatal y

Municipal, relativo al origen, establecimiento, operación y

funcionamiento de los servicios de guardería; y, analizar

cuáles son los alcances y grados de responsabilidad que

existían entre las diversas autoridades encargadas de

implementar la política pública de guarderías en razón de

tratarse de un beneficio de los niños y niñas en el ejercicio

del derecho a la salud y de los derechohabientes.

En cuanto a este punto, la Comisión determinó que los

ordenamientos que tienen relación con el origen y establecimiento

de las guarderías del IMSS, son:


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Constitución Federal

Ley Federal del Trabajo

Ley del Seguro Social

Ley General de Educación

En los aspectos de operación y manera en que se presta el

servicio, son aplicables:

Ley del Seguro Social.

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del

Sector Público.

Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro

Social.

Reglamento para la Prestación de los Servicios de

Guardería del IMSS.

Reglamento de los Servicios de Guardería para hijos

de Aseguradas del IMSS.

Diversos acuerdos del Consejo Técnico del IMSS.

Norma que establece las disposiciones para la

prestación del servicio de guarderías, emitida por el IMSS en

febrero de 2004.

Norma Oficial Mexicana (NOM) 167-SSA1-1997 para la

prestación de asistencia social para menores y adultos mayores

(D.O.F. 24 de noviembre de 1998).

Decreto por el que se establece el Sistema Nacional de

Guarderías, Centros y Estancias Infantiles.


24

Respecto de la vigilancia de las guarderías, en el ámbito

administrativo interno del IMSS y en el de protección civil, tienen

aplicación:

La normatividad que regula la operación de las

guarderías.

Ley General de Protección Civil.

Norma que establece las disposiciones para la

prestación del servicio de guarderías, emitida por el IMSS.

NOM 167-SSA1-1997 para la prestación de de

asistencia social para menores y adultos mayores.

Manual de Organización y Operación Nacional de

Protección Civil de la Secretaría del Gobernación.

Además, obran en autos los siguientes documentos:

Informe del IMSS sobre el marco jurídico relativo al

origen, establecimiento, operación y funcionamiento de los

servicios de guardería (Anexo 3.2.).

Carpeta que contiene acuerdos del Consejo Técnico

del IMSS en relación con el servicio de guarderías (Anexo 29).

Informe elaborado por la oficina en México del Alto

Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos

Humanos, denominado “Consideraciones desde el Derecho


25

Internacional de los Derechos Humanos para el caso de la

Guardería ABC, en Hermosillo, Sonora” (Anexo 31).

Informe de la Directora General de Asuntos Jurídicos

del Municipio de Hermosillo sobre las atribuciones de los tres

órdenes de gobierno y obligaciones de los particulares en relación

al siniestro (Anexo 5).

Una vez analizado el marco jurídico que consideró aplicable,

la Comisión Investigadora concluyó que el Instituto Mexicano del

Seguro Social carece de facultades legales para otorgar contratos

de prestación de servicios de guardería, ya que de los artículos

171 de la Ley Federal del Trabajo, así como 203 y 213 de la Ley

del Seguro Social, se advierte que el Instituto tiene la obligación

de prestar los servicios de guardería infantil y que sólo puede

hacerlo por conducto de particulares cuando se trata de

empleadores afiliados al mismo que prestan el servicio a sus

trabajadores a cambio de que se les reintegre parte de la cuota

patronal pagada por concepto del seguro de guarderías y

prestaciones sociales (conclusión primera del Informe Preliminar).

Esta conclusión de la Comisión Investigadora será valorada

en el considerando quinto del presente dictamen.

2. Investigar el origen y situación actual de los

convenios de subrogación celebrados por el IMSS con


26

patrones que tienen instaladas guarderías en sus

establecimientos.

Para cumplir con este punto, la Comisión solicitó una

relación de guarderías del IMSS bajo los esquemas vecinal

comunitario, subrogadas, ordinario y madres IMSS (Anexo 4) y

recabó copia certificada de los catorce expedientes de guarderías

que operan mediante convenios de subrogación con patrones, de

las cuales sólo una opera bajo el esquema patronal urbano y

trece bajo el esquema de campo (Anexo 10).

Asimismo, los Magistrados Comisionados practicaron visitas

de inspección a once de las guarderías respectivas, con la

finalidad de revisar el estado físico de los inmuebles, aspectos

relativos a su operación, el cumplimiento de la normatividad de

protección civil aplicable y la eventual existencia de

establecimientos contiguos y aledaños que potencialmente

pudieran representar un riesgo para la guardería (Anexo 32).

En relación con este punto, la Comisión Investigadora

concluye que el esquema de subrogación con patrones que

prestan el servicio de guardería en sus establecimientos no tiene

la aceptación deseable, como lo demuestra el hecho de que sólo

operen once guarderías bajo ese esquema en el país (conclusión

segunda del Informe Preliminar).

Esta conclusión no está relacionada con la existencia de

violaciones graves de garantías individuales, por lo que no


27

amerita pronunciamiento alguno de este Alto Tribunal en el

presente dictamen.

3. Investigar el origen y situación actual de los

convenios de subrogación celebrados por el IMSS con

particulares no patrones para la prestación del servicio de

guarderías.

Para cumplir con este punto, la Comisión recabó copia

certificada de los mil cuatrocientos ochenta expedientes

corresponden a guarderías que operan mediante contratos con

particulares bajo el esquema vecinal comunitario (Anexo 10).

La Comisión realizó un análisis documental de todos los

expedientes a fin de verificar la regularidad de la adjudicación de

los contratos, así como de la operación y supervisión de las

guarderías, para lo cual expertos del Instituto de Investigaciones

Matemáticas y de Sistemas de la Universidad Nacional Autónoma

de México crearon una base de datos que sistematiza la

información obtenida (Anexo 37).

De igual modo, los expertos matemáticos elaboraron una

muestra de ciento sesenta guarderías, representativa del universo

de todas las que operan bajo el esquema vecinal comunitario

(Anexo 30), a fin de que Jueces de Distrito practicaran visitas de

inspección a dichas guarderías, así como otras ocho que los


28

padres de familia solicitaron se agregaran a la muestra, para

verificar en cada una las condiciones de seguridad (Anexo 32).

Asimismo, obran en el expediente en relación con este

objetivo:

Relación de contratos de guarderías terminados

anticipadamente o rescindidos por el IMSS, así como copias

certificadas de los expedientes respectivos (Anexo 16).

Entrevista con los directivos de la Asociación Nacional

de Guarderías (Tomo III, fojas 22-23).

Entrevista con los miembros de la Asociación de

Guarderías de Sonora (Tomo VI, fojas 254-276).

Comparecencia del Director General y del Director

Jurídico del IMSS (Tomo I, fojas 269-282).

De los resultados arrojados por la auditoría jurídica,

practicada a las guarderías subrogadas bajo el esquema vecinal

comunitario, así como de los datos obtenidos en las inspecciones

oculares practicadas a una muestra representativa, la Comisión

Investigadora concluye que quedó probada la hipótesis de que en

el otorgamiento de los contratos, operación y vigilancia o

supervisión de las guarderías existe un desorden generalizado

(conclusión tercera del Informe Preliminar).


29

Esta conclusión se sustenta en el hecho de que de un total

de mil cuatrocientos ochenta contratos, sólo catorce se otorgaron

habiendo quedado satisfechos todos los requisitos previos que la

normatividad aplicable exige; once se regularizaron después de

su suscripción, y en los restantes falta por lo menos un requisito

documental.

Por cuanto hace a la operación de las prestadoras de

servicios, se concluyó que también es irregular en su inmensa

mayoría, pues solamente el punto tres por ciento de las

guarderías cumple cabalmente los requisitos exigidos para su

funcionamiento.

Además, si bien la supervisión administrativa que ejerce el

Instituto Mexicano del Seguro Social se cumple en el ochenta y

ocho punto siete por ciento del universo, su participación en la

supervisión que trasciende al ámbito de la protección civil es

escasa. Aun cuando por virtud de su propia normatividad está

obligado a verificar el cumplimiento de normas oficiales

mexicanas que abordan esa materia y además remiten a la

legislación estatal y municipal del mismo tópico, las autoridades

competentes del Instituto han omitido vigilar que las prestadoras

del servicio cumplan los estándares mínimos de protección civil

previstos en dichas legislaciones federales, estatales y

municipales.

Tan es así, que si bien las leyes locales exigen el visto

bueno de bomberos o la constancia de protección civil, un alto


30

porcentaje de guarderías no lo cumple, ya que el cuarenta y

nueve punto nueve por ciento de prestadoras del servicio carece

de la constancia de protección civil vigente y sólo cuatrocientas

siete tienen visto bueno de bomberos vigente.

Esta conclusión de la Comisión Investigadora será valorada

en el considerando quinto del presente dictamen.

4. Determinar el origen, contenido y cumplimiento del

convenio de subrogación celebrado entre el IMSS y los

particulares que prestaban el servicio en la Guardería ABC.

Para cumplir con este objetivo de la investigación, la

Comisión solicitó copia certificada del expediente de la Guardería

ABC que obra en los archivos del IMSS (Anexo 3.3) y realizó el

análisis documental del mismo en los aspectos de adjudicación

del contrato, operación y supervisión de la guardería.

Asimismo obra en autos el testimonio de los propietarios de

la Guardería ABC (Tomo V, fojas 81 a 118).

Con el fin de pronunciarse en torno a este punto, la

Comisión Investigadora aplicó la metodología de la revisión

documental al expediente de la Guardería ABC, concluyendo que

el otorgamiento del contrato respectivo fue irregular, por lo que se

estima que existe un fuerte vínculo entre el desorden


31

generalizado en el sistema de guarderías subrogadas y de la

Guardería ABC (conclusión cuarta del Informe Preliminar).

Esta conclusión será analizada en el considerando quinto

del presente dictamen.

5. Especificar qué autoridades administrativas del

IMSS celebraron dicho convenio y su competencia, así como

el procedimiento que se observó para su otorgamiento

(cumplimiento con la normatividad relativa al funcionamiento

como guardería).

Adicionalmente a los elementos de juicio mencionados en el

punto anterior, la Comisión Investigadora recabó lo siguiente:

Informe del IMSS sobre el origen, procedimiento para

su otorgamiento, formalización, contenido y cumplimiento del

convenio de subrogación celebrado con los particulares que

prestaban el servicio en la Guardería ABC, en Hermosillo, Sonora

(Anexo 3.1.).

Comparecencia del ex Delegado Estatal del IMSS, en

el Estado de Sonora (Tomo III, fojas 539-546).

Comparecencia de las siguientes autoridades de la

Delegación Sur del IMSS, en el Estado de Sonora: encargado del

despacho, Jefe de Asuntos Jurídicos, encargada del Despacho


32

del Departamento de Guarderías, encargado del despacho de la

Jefatura de Prestaciones Económicas y Sociales, Jefe de

Servicios de Finanzas y Jefe de la Oficina de Finanzas zona

Hermosillo (Tomo II, fojas 86-95).

Con relación a este punto, la Comisión Investigadora analizó

detalladamente el expediente de la Guardería ABC en el que

constan los datos relativos a las autoridades administrativas del

Instituto que celebraron el convenio y su competencia, así como

el procedimiento que se observó para su otorgamiento,

concluyendo que, de acuerdo con la normatividad del Instituto,

cuando en dos mil tres se autorizó el aumento en la capacidad

instalada a la guardería, los jefes de los departamentos

delegacionales de guarderías, de construcción y conservación,

conjuntamente, debieron emitir la certificación técnica del

inmueble, sin que en el expediente de la Guardería ABC exista

prueba de que las autoridades indicadas le hubieran expedido tal

certificación (conclusión sexta del Informe Preliminar).

A este respecto, en el considerando séptimo de este

dictamen se determinará si con motivo del otorgamiento de los

diversos contratos de subrogación a la Guardería ABC las

autoridades del IMSS incumplieron deberes legales.

6. Investigar si las autoridades competentes

realizaban visitas de inspección y con qué periodicidad, para

verificar las condiciones del funcionamiento de la Guardería


33

ABC, y en caso de hacer observaciones, si se vigilaba el

cumplimiento de las mismas.

En el ámbito de las visitas de inspección a cargo del IMSS,

además de la copia certificada del expediente de la Guardería

ABC, la Comisión Investigadora recabó:

Dos testimonios de ex directoras de la Guardería ABC

(Tomo III, fojas 223-234 y 1056-1062).

Doce testimonios de maestras de la Guardería ABC.

(Tomo II, fojas 96 a 229 y Tomo III, fojas 508 a 533).

Testimonio de la directora de la Guardería ABC (Tomo

VI, fojas 292 a 300).

Por cuanto hace a las visitas de inspección en materia de

protección civil en los ámbitos estatal y municipal, obran en autos

las siguientes pruebas:

Informe del Director de la Unidad Estatal de Protección

Civil (Tomo II, fojas 435-436).

Informe de la Unidad Municipal de Protección Civil en

relación con las visitas de inspección practicadas a la Guardería

ABC e inmuebles aledaños (Tomo IV, fojas 438-441).


34

Copia certificada de diversos documentos relacionados

con la Guardería ABC remitidos por la Secretaría de Educación y

Cultura del Estado de Sonora (Tomo IV, fojas 130-449).

Testimonio del ex Titular de la Unidad Estatal de

Protección Civil del Estado de Sonora (Tomo VI, fojas 277-283).

Testimonio del ex Director de la Unidad de Protección

Civil Municipal, en Hermosillo, Sonora (Tomo II, fojas 11-14).

Documentación entregada por el ex Director de la

Unidad de Protección Civil, en Hermosillo, Sonora (Anexo 2).

Dos testimonios de los encargados de las Unidades de

Protección Civil del Municipio de Hermosillo y del Estado de

Sonora (Tomo III, fojas 437-485).

Comparecencia del ex Gobernador del Estado de

Sonora y el Procurador General de Justicia del Estado de Sonora

(Tomo I, fojas 163-268).

Comparecencia del ex Presidente Municipal de

Hermosillo, Sonora (Tomo II, fojas 1-10).

En este punto la Comisión Investigadora concluye que la

Unidad Estatal de Protección Civil omitió verificar el cumplimiento

de las disposiciones relativas a la constitución de unidades

internas y aprobación de programas internos tanto en la


35

Guardería ABC, como en la bodega contigua a ésta, la cual por

ser un centro laboral debía acatar la norma oficial mexicana en

materia de prevención de incendios en los centros de trabajo.

Asimismo, se señala que la Unidad Municipal de Protección

Civil omitió verificar que las instalaciones de la Guardería ABC, al

estar destinadas a actividades educativas, tuvieran unidad y

programa interno de protección civil (conclusión sexta del Informe

Preliminar).

A este respecto, en el considerando séptimo del presente

dictamen se analizan las omisiones en que incurrieron las

distintas autoridades con motivo de la inspección y vigilancia de

que debieron ser objeto tanto la Guardería ABC como la bodega

contigua a ésta.

7. Esclarecer la intervención de las autoridades del

Municipio de Hermosillo y del Estado de Sonora, en relación

con el otorgamiento del permiso de uso de suelo y licencia

de funcionamiento como guardería, así como los demás

otorgados respecto del mismo inmueble y de los inmuebles

aledaños.

Para dar cumplimiento a este punto la Comisión

Investigadora se allegó de los siguientes elementos probatorios:


36

Informe de la Dirección General de Asuntos Jurídicos

del Municipio de Hermosillo, Sonora, en relación con las licencias

de funcionamiento y de uso de suelo concedidas a la Guardería

ABC e inmuebles aledaños (Tomo IV, fojas 533-539).

Acta de inspección para determinar la distancia que

existe entre la estación de servicio de Pemex La Carreta,

Sociedad Anónima de Capital Variable y el inmueble de la

Guardería ABC (Tomo VII, foja 15).

Documentación remitida por PEMEX-REFINACIÓN en

relación con la gasolinera aledaña a la Guardería ABC (Anexo

39).

Informe del Gobierno del Estado relativo al

arrendamiento de la bodega contigua a la Guardería ABC e

informe sobre los trabajadores que el cinco de junio de dos mil

nueve se encontraban trabajando en la misma (Tomo IV, fojas

71-129).

Si bien es cierto que respecto a este punto la Comisión

Investigadora no formuló una conclusión específica, también lo es

que el Informe Preliminar contiene suficiente información

sustentada en el material probatorio recabado, con base en la

cual, en el considerando séptimo de este dictamen, se analizan

los deberes legales incumplidos con motivo de la regulación

municipal en materia de licencias de funcionamiento.


37

8. Analizar si con la conducta de acción y omisión de

los funcionarios encargados del buen funcionamiento de la

guardería, las consecuencias del accidente de fecha cinco de

junio de dos mil nueve, en la Guardería ABC, pudieron

evitarse y con ello, se hubiera podido salvaguardar la vida e

integridad de los menores que se encontraban en la misma.

Para cumplir con este objetivo, la Comisión Investigadora

indagó sobre las causas del incendio y las circunstancias en torno

al rescate, a fin de determinar si las consecuencias hubieran sido

distintas de haber actuado las autoridades en sentido diverso,

para lo cual recopiló las siguientes pruebas:

Peritaje técnico del accidente ocurrido en la Guardería

ABC, rendido el veintiocho de enero de dos mil diez, por

Consolidated Consultants Company y The McMullen Company,

Inc., expertos en incendios de San Diego, California, Estados

Unidos de América. Versiones en inglés y español, así como un

disco compacto (Anexo 36).

Opinión Técnica de las Condiciones de Protección Civil

que guardaba la guardería infantil subrogada del IMSS, elaborado

por la Dirección General de Protección Civil de la Secretaría de

Gobernación (Tomo II, fojas 242-254).


38

Copia certificada de la Averiguación Previa 143/2009

integrada por la Agencia investigadora del Ministerio Público del

Fuero Común del Sector Uno en Hermosillo, Sonora (Anexo 11).

Copia certificada de la Averiguación Previa

AP/PGR/SON-HER/797/2009 integrada por el Ministerio Público

de la Federación (Anexo 12).

Copia certificada de las causas penales

126/2009,133/2009 y 134/2009 remitidas por el Juzgado Primero

de Distrito en el Estado de Sonora en tres cajas (Anexo 7).

Copia certificada de actuaciones realizadas por la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos en el expediente

2009/2557 que concluyó con la recomendación 49/2009, en once

cajas (Anexo 9).

Copia certificada de la causa penal 226/2009 remitida

por el Juez Octavo de Primera Instancia de lo Penal del Distrito

Judicial de Hermosillo, Sonora en ocho cajas (Anexo 15).

Cincuenta y siete testimonios de los padres y familiares

de los menores afectados por el accidente ocurrido en la

Guardería ABC (Tomo I, fojas 313 a 435; Tomo II, fojas 96 a

229; Tomo III, fojas 135 a 284; Tomo IV, fojas 4-6).

Testimonio de los abogados que representan a los

padres de los menores afectados (Tomo I, fojas 435 a 444).


39

Doce testimonios de maestras de la Guardería ABC

que laboraron el día cinco de junio de dos mil nueve (Tomo II,

fojas 96 a 229 y Tomo III, fojas 508 a 533).

Testimonio de la directora de la Guardería ABC (Tomo

VI, fojas 292 a 300).

Diez testimonios de ciudadanos voluntarios que

participaron en labores de auxilio el día del accidente en la

Guardería ABC (Tomo II, fojas 96 a 229, Tomo III, fojas 370 a

435 y 534 a 537).

Tres testimonios de los empleados de la gasolinera

aledaña a la Guardería ABC (Tomo II, fojas 96 a 229, Tomo III,

fojas 370 a 435 y 534 a 537).

Testimonio del esposo de la directora de la Guardería

ABC (Tomo III, fojas 135 a 284).

Cuarenta y dos testimonios de los policías municipales

de Hermosillo, Sonora, que participaron en las labores de auxilio

(Tomo III, fojas 24-63, 135-284).

Treinta y cinco testimonios de los policías estatales de

Sonora que participaron en las labores de auxilio (Tomo III, 508-

533, Tomo IV, fojas 483-495).


40

Veintitrés testimonios de los policías estatales

Investigadores que participaron en las labores de auxilio (Tomo

IV, fojas 483-495).

Setenta y tres testimonios de los bomberos de la

ciudad de Hermosillo, Sonora, que participaron en las labores de

auxilio (Tomo II, fojas 96-229, Tomo III, fojas 24-65 y 135-284).

Treinta y seis testimonios del personal de la Cruz Roja

Mexicana, en Hermosillo, Sonora (Tomo III, fojas 1-21).

Siete testimonios de los trabajadores que laboraron el

cinco de junio de dos mil nueve en la bodega contigua a la

Guardería ABC (Tomo III, fojas 370-436; Tomo IV, fojas 496-

499).

Seis testimonios de las esposas de los trabajadores

que laboraron el cinco de junio de dos mil nueve en la bodega

contigua a la Guardería ABC (Tomo III, fojas 370-436).

Dos testimonios de personas que impartieron cursos de

protección civil en la Guardería ABC (Tomo III, fojas 182-190).

Informe de hechos del gobernador del Estado de

Sonora (Tomo III, fojas 289-297).

Informe de acciones realizadas en atención a la

emergencia en la Guardería ABC derivada por incendio en


41

Bodega Glosa, remitido por el Ayuntamiento de Hermosillo,

Sonora (Tomo III, fojas 276 a 281).

Partes policiacos del día del accidente que remite la

Dirección General de Asuntos Jurídicos del Municipio de

Hermosillo, Sonora (Tomo IV, fojas 502-504).

Cronología de llamadas telefónicas que remite la

Dirección General de Asuntos Jurídicos del Municipio de

Hermosillo, Sonora (Tomo IV, fojas 505-508).

Informe de la Cruz Roja Mexicana sobre el proceso

operativo de atención prehospitalaria del cinco de junio de dos mil

nueve (Tomo III, fojas 102-110).

Censo de niños fallecidos, hospitalizados y expuestos a

inhalación de gases tóxicos elaborado por el IMSS (Anexo 22,

Carpeta F).

Certificación del contenido del Sistema de Información

y Administración de Guarderías (SIAG) del IMSS correspondiente

a la Guardería ABC del primero de junio de dos mil ocho al cinco

de junio de dos mil nueve (Anexo 17).

Seis discos de material videográfico remitidos por TV

Azteca Sonora (Anexo 23).


42

Disco con material fotográfico remitido por el periódico

El Expreso (Anexo 24).

Disco duro con material videográfico remitido por

Telemax (Anexo 25).

Disco compacto con material fotográfico remitido por el

periódico Excelsior (Anexo 26).

Disco con material videográfico remitido por Televisa

(Anexo 19).

Disco compacto con material fotográfico remitido por el

periódico El Imparcial (Anexo 27).

Memoria USB entregada a los comisionados por una

madre de familia (contiene material videográfico relacionado con

la forma en que se incendia el poliuretano y diversas fotografías

de los inmuebles siniestrados) (Tomo II, foja 46).

Carpeta electrónica que proporcionó un padre de

familia con diversos datos que recopiló respecto de los materiales

de construcción de la guardería y otros elementos que consideró

atinentes a la investigación.

De los referidos elementos probatorios, la Comisión

Investigadora concluye que el incendio se originó en la bodega

contigua a la Guardería ABC, donde la Secretaría de Hacienda


43

del Gobierno del Estado de Sonora tenía almacenadas grandes

cantidades de documentos. La conflagración inició a causa de un

corto circuito en el motor de un enfriador de aire que provocó la

ignición del papel que estaba cerca, propagándose las llamas

hacia las cajas de cartón que contenían documentos.

La inexistencia de un muro cortafuegos que dividiera las

instalaciones de la bodega de las de la guardería, aunado a las

oquedades y aperturas que había en el muro divisorio, permitió

que grandes cantidades de humo tóxico, gases y calor se

concentraran en el espacio que había entre el falso plafón y el

techo de la nave que albergaba a la guardería.

Cuando el cielo raso ya no resistió el calor, se desplomó

permitiendo que el humo tóxico y los gases inflamables se

vinieran abajo donde había oxígeno, lo que produjo un rápido e

intenso flamazo en las aulas donde se encontraban los niños

(conclusión quinta del Informe Preliminar).

Los hechos que aparecen probados del expediente de

investigación se relatarán en el considerando cuarto del presente

dictamen.

9. Identificar los actos de negligencia médica

posteriores al suceso.


44

En relación con este objetivo de la investigación, los

Comisionados recabaron el siguiente material probatorio:

Veintitrés dictámenes de la Comisión Nacional de

Arbitraje Médico (CONAMED) solicitados en los casos que se

alegó negligencia médica y copia certificada de los expedientes

clínicos respectivos (Tomo VI, fojas 383-494, tomo VII, fojas

133-180 y Anexo 33).

Informe de la revisión de expedientes clínicos de los

menores fallecidos por el incendio de la Guardería ABC en

Hermosillo, Sonora, elaborado por la CONAMED (Anexo 35).

Informe de la Coordinación de Atención a Quejas y

Orientación al Derechohabiente (Anexo 22, Carpetas D, E, F, G

y H).

Comparecencia del Coordinador de Atención a Quejas

y Orientación a Derechohabientes y de la Coordinadora Técnica

de Información y Orientación al Derechohabiente del IMSS (Tomo

III, fojas 363-369).

Al respecto, la Comisión Investigadora concluye que existe

referencia de un solo caso de negligencia médica. En los demás

casos reportados, no existe prueba demostrativa de que hubiera

habido negligencia médica en la atención que se proporcionó a


45

los niños y adultos que sufrieron lesiones a consecuencia del

incendio ocurrido el cinco de junio de dos mil nueve en la

Guardería ABC, ubicada en Hermosillo, Sonora (conclusión

octava del Informe Preliminar).

Del análisis del expediente se advierte que el único caso de

negligencia médica documentado por la Comisión Investigadora

ocurrió en un hospital privado3, sin que se advierta la participación

de autoridad alguna con motivo de ello, por lo que en el presente

dictamen no se hace pronunciamiento al respecto. No obstante,

en el considerando séptimo se analizan diversos deberes legales

incumplidos por diversas autoridades con posterioridad al

incendio en la Guardería ABC, según se derivan de las pruebas

aportadas a la investigación.

10. Identificar a las personas que participaron en los

hechos calificados como graves violaciones a las garantías

individuales, tanto del IMSS como del Municipio de

Hermosillo y del Estado de Sonora, y demás que resulten.

La Comisión Investigadora identificó a las siguientes

autoridades participantes (conclusión séptima del Informe

Preliminar):

3 Se trata del caso de Emily Guadalupe Ceballos Badilla, quien fue atendida en la Clínicadel Noroeste, según el expediente clínico que obra en el Anexo 33 de la investigación.


46

Del IMSS: Dirección General, Dirección Jurídica,

Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales, Coordinación

de Guarderías, Delegación Estatal en Sonora, Jefatura

Delegacional de Prestaciones Económicas y Sociales,

Departamento de Guarderías, Coordinadoras Zonales.

Del Gobierno del Estado de Sonora: Gobernador,

Secretaría de Hacienda, Coordinación Ejecutiva de la Comisión

de Bienes y Concesiones del Gobierno del Estado, Titular de la

Unidad Estatal de Protección Civil.

Del Ayuntamiento de Hermosillo: Presidente Municipal,

Dirección de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, Dirección de

Inspección y Vigilancia Municipal, Dirección de la Unidad de

Protección Civil Municipal.

Para pronunciarse respecto de las autoridades que tuvieron

participación en los hechos calificados como graves violaciones a

las garantías individuales, en el considerando sexto del dictamen

se analizan los deberes legales de los funcionarios competentes

en relación con el funcionamiento y vigilancia del sistema de

guarderías; en el considerando séptimo, a los servidores públicos

que incumplieron deberes legales con motivo de estos hechos; y,

finalmente, en el considerando decimo primero se señalaran a las

autoridades responsables de violaciones graves a las garantías

individuales.


47

Ahora bien, del análisis del acervo probatorio recabado por

la Comisión Investigadora, se advierte la existencia de una gran

cantidad de indicios plenamente acreditados y variados que

guardan relación con el incendio ocurrido en la Guardería ABC de

Hermosillo, Sonora, el cinco de junio de dos mil nueve, así como

con los actos y omisiones que le dieron origen, su atención y

consecuencias.

Los elementos de juicio que obran en el expediente tienen

armonía y concordancia entre sí, de manera que aplicando las

reglas de la lógica y las máximas de experiencia es dable

enlazarlos unos con otros a fin de alcanzar conclusiones

fidedignas sobre los hechos investigados, sus causas,

consecuencias y el deslinde de responsabilidades

correspondiente, mediante la comprobación de la inexistencia de

contraindicios y la exclusión de hipótesis alternativas.

En consecuencia, al existir en los autos de la investigación

indicios que satisfacen los criterios de fiabilidad, cantidad,

pertinencia y coherencia, en relación con el incendio de la

Guardería ABC, en Hermosillo, Sonora; las acciones y omisiones

de autoridades que le dieron origen; la atención que se dio a la

emergencia, y sus consecuencias, este Tribunal Pleno se

encuentra en posibilidad de pronunciarse sobre la posible

comisión de violaciones graves de garantías individuales.


48

En consecuencia, y con fundamento en la Regla 24 del

Acuerdo General Plenario 16/20074, se declara que la

investigación es suficiente.

4 Regla 24. El dictamen deberá: pronunciarse sobre la suficiencia de la investigación;determinar si existieron violaciones graves a las garantías individuales; señalar a lasautoridades involucradas en dichas violaciones; y determinar los órganos y autoridadescompetentes para actuar en el caso, así como los demás elementos que el Ministro oMinistros dictaminadores consideren necesarios.


49

CUARTO. Hechos que motivan la facultad de

investigación.

El cinco de junio de dos mil nueve comenzó como cualquier

otro día. Los padres de familia de la Guardería ABC, de

Hermosillo, Sonora, financiada por el Instituto Mexicano del

Seguro Social y administrada por particulares, llevaron a sus hijos

por la mañana para ser cuidados mientras ellos acudían a sus

centros de trabajos.

Esta guardería se ubicaba en la esquina de las calles

Mecánicos y Ferrocarrileros, en la colonia Y Griega. Se trataba de

una bodega adaptada que formaba parte de una nave industrial

dividida en tres. La guardería ocupaba la sección poniente,

mientras que la sección central y la sección oriente conformaban

una unidad conocida como Bodega Glosa, arrendada por la

Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora para

uso de la Dirección General de Recaudación. Al norte, la

guardería colindaba con un taller mecánico dedicado a la venta y

servicio de neumáticos, mientras que en la esquina de las calles

Mecánicos y Periférico Sur, a cuarenta y tres metros del

inmueble5, operaba una gasolinera.

La Guardería ABC y la Bodega Glosa compartían un muro

de mampostería con el que se dividían ambas secciones de la

nave industrial. Este muro tenía varios orificios hasta de veinte por

5 Véase el acta de inspección para determinar la distancia que existe entre la estación deservicio de Pemex La Carreta, Sociedad Anónima de Capital Variable y el inmueble de laGuardería ABC. Tomo VII, foja 15, del expediente de investigación.


50

veinte centímetros, probablemente remanentes de una antigua

estructura que daba acceso a cables eléctricos entre ambas

áreas. A lo largo del muro corría un cubrejunta metálico que

funcionaba como canaleta para agua de lluvia.

Al interior de la guardería existían cuatro detectores de

humo sonoros que no cumplían el requisito de estar conectados a

un tablero con indicadores luminosos6, así como cuatro

extinguidores. Había señales que dirigían el flujo de evacuación

hacia tres salidas de emergencia, de las cuales dos estaban

bloqueadas con muebles de oficina y una se encontraba en el

almacén. Para llegar a esta última era necesario atravesar la

cocina. Había una tercera puerta en el patio de juegos, para

accesar a la cual era necesario pasar por una puerta intermedia

que también abría hacia el interior del inmueble, además de que

la señalización no dirigía a ella. Las salidas de emergencia

existentes no cumplían parámetros mínimos de seguridad, ya que

ninguna tenía las dimensiones adecuadas ni abría mediante una

operación simple de empuje, sino que contaban con mecanismos

de cerradura7. Los salones del lado oriente, contiguos a la

bodega, no contaban con iluminación natural ni ventilación.

6 Véase el dictamen de seguridad industrial y protección civil de la Procuraduría Generalde la República en los autos de la averiguación previa AP/PGR/SON/HER-V/690/2009, elcual obra en los autos de la averiguación previa AP/PGR/SON/HER-V/797/2009. (Anexo12 de la investigación).7 Véase la Opinión Técnica emitida en materia de protección civil en relación con elsiniestro, elaborada por la Dirección General de Protección Civil de la Secretaría deGobernación. Fojas 242-254 del Tomo II del Expediente de la Investigación. De igualmodo, véase el dictamen de McMullen en relación con el incendio (Anexo 36 delexpediente de investigación).


51

Mientras los niños dormían la siesta, alrededor de las

catorce cuarenta horas, se inició en la bodega contigua un

incendio8. En la bodega se almacenaban cajas que contenían una

gran cantidad de documentos cuyo peso estimado era de cinco

toneladas, así como placas vehiculares y tres vehículos, en tres

zonas de trabajo diferenciadas9, siendo el área de documentos la

colindante con la guardería. Según el último contrato de

arrendamiento, celebrado el dos de enero de dos mil nueve, la

bodega medía mil trescientos metros cuadrados y era arrendada

por la Secretaría de Hacienda desde dos mil dos, como bodega

de resguardo de placas vehiculares.

El peritaje de Consolidated Consultants Company y The

McMullen Company10, señala que el incendio se inició por el

sobrecalentamiento del motor de un enfriador de aire por

evaporación que produjo un corto circuito11, como consecuencia

8 Todos los peritajes de los que se allegó la Comisión Investigadora son coincidentes eneste aspecto.9 Véase plano. Anexo 1 de este dictamen.10 Anexo 36 del expediente de investigación.11 El peritaje de la Procuraduría General de la República agregado en el expediente de laaveriguación previa AP/PGR/SON/HER-V/690/2009, el cual obra en los autos de laaveriguación previa AP/PGR/SON/HER-V/797/2009 (Anexo 12 de la investigación) indicaque “un elemento en ignición se desprendió del sobrecalentamiento que se verificó en elmotor de tipo eléctrico cayendo y depositándose sobre los papeles apilados y dispuestossobre los pasillos y anaqueles metálicos, entrando en contacto con el material inflamablede bajo punto de ignición (cartón, papel u otros) que se encontraba en los anaquelesmetálicos y en presencia del comburente (oxígeno contenido en el aire, con lo que seconformó la tríada del fuego, aumentando la temperatura del material combustible hastaque alcanzó el punto de ignición de los materiales que se encontraban en lasinmediaciones; en su primera fase se manifiesta como incandescente y en su segundaetapa como abierto y declarado, consumiendo y comunicándose por entre los materialescombustibles que se encontraban en las tres bodegas. (…) Se calcula que la propagacióndel fuego de la sección central de la nave industrial de la guardería fue deaproximadamente de 20 a 25 minutos.”Este peritaje también señala que de las conclusiones del laboratorio de química forenseno se identificó la presencia de ningún acelerante del fuego.En forma coincidente, la Procuraduría General de Justicia del Estado de Sonora, en elperitaje que obra en la averiguación previa AP/PGR/SON/HER-V/690/2009, el cual obra


52

de una instalación eléctrica totalmente improvisada. Este aparato

se encontraba en el área de almacenamiento de documentos,

conectado a una extensión con tomacorrientes triple, que a su vez

estaba conectada —mediante un empalme— a los alambres del

aparato de luz fluorescente que se encontraba en el techo, los

cuales no estaban forrados con material aislante. El aparato de

luz fluorescente, por su parte, se alimentaba por cables colocados

al descubierto a lo largo del cielo raso desde la caja de circuitos12.

Al momento de la ignición, el enfriador de aire se encontraba

en funcionamiento y había estado en operación durante bastante

tiempo y en condiciones de tensión deficiente. Las chispas

producidas por el incendio del motor cayeron sobre los productos

de papel combustible que estaban próximos al enfriador, los

cuales comenzar a arder. El calor y las llamas de los productos de

papel causaron que se incendiara el aislamiento de espuma de

poliuretano por aspersión –material en desuso por su alta

toxicidad e inflamabilidad— aplicado por debajo de la plataforma

del techo de lámina galvanizada en dos aguas13. Esto a su vez

en los autos de la averiguación previa AP/PGR/SON/HER-V/797/2009 (Anexo 12 de lainvestigación) concluye que el incendio “fue producido por un sobrecalentamiento tanto enel motor del aparato de enfriamiento ambiental denominado cooler y en el conectormúltiple, localizados en la parte media de ese almacén, el cual debilitó primeramente elaislante térmico y posteriormente derritió el alambre del embobinado interno del motor,material que a altas temperaturas y en contacto con papel de formato generaron fuego elcual se propagó al resto de la papelería localizada en ese mismo almacén”.12 Cabe mencionar que a este tomacorrientes estaban conectados el enfriador, unventilador y una barra de múltiples tomacorrientes a la que a su vez estaban conectadosun enfriador de agua, y dos mini aparatos de aire acondicionado.13 El Colegio de Ingenieros Civiles de Sonora, A. C., al formular su peritaje, consultable enla averiguación previa AP/PGR/SON/HER-V/690/2009, el cual obra en los autos de laaveriguación previa AP/PGR/SON/HER-V/797/2009 (Anexo 12 de la investigación) indicóque “bajo la cubierta de lámina galvanizada se aplicó espuma de poliuretano espreadocomo aislante térmico con espesor estimado en 2.5 centímetros. Este material esaltamente inflamable si no se le aplican aditivos retardantes de fuego, además de seraltamente tóxicos los gases producto de su combustión. Se recomienda como aislante


53

propagó el incendio por toda la sección, de manera que cayó

material ardiente sobre los productos de papel en otros

anaqueles, generándose un incendio intenso que forzó el egreso

de calor y gases hacia la guardería, a través de los orificios o

aperturas que existían en el muro que compartían14.

A medida que se intensificaba el incendio, se dañó la

canaleta para agua de lluvia que corría sobre el muro medianero,

ya que no estaba fabricada con materiales resistentes al fuego, lo

que permitió que las llamas y los gases calientes cruzaran por

debajo hasta llegar a la plataforma del techo de las instalaciones

de la guardería15.

Cuando el fuego alcanzó la guardería se produjo la ignición

de la espuma de poliuretano por aspersión, aplicada como

sólo en exteriores y cubierto, pues es degradado por el intemperismo, se usa también ensistemas constructivos integrales pero cubierto totalmente lo que inhibe su combustión porla falta de oxígeno”.14 El dictamen de la Procuraduría de Justicia del Estado de Sonora señala que debido a lapresencia de orificios en la pared de uso común y el tipo de material del ducto de desagüelocalizado en la parte superior de esa pared común, se considera que el humo y el fuegose propagaron por esos pequeños orificios mediante el efecto de transferencia conocidocomo convección (el fuego genera su propia corriente de aire sobrecalentado que sedesplaza a través de cualquier orificio) desde el almacén hacia la guardería.Sobre este aspecto, el Colegio de Ingenieros Civiles de Sonora consideró: “En el muroque divide el cambio de uso de guardería a bodega, en su mayoría se instalaron hojas detabla-roca pegadas al muro de block por la cara con uso de guardería y únicamente hastael nivel de plafón. El resto del muro desde el nivel de plafón hasta la cubierta tieneirregularidades y huecos de hasta 20 por 20 centímetros. (…) Las dos áreas denominadasguardería y bodega de papelería estaban divididas por un muro, el cual al no seradecuadamente cerrado permitía intercambios de aire entre las dos porciones. La fallaconstructiva del cerrado de los dos vanos o puertas en la altura de cerramiento metálicoasí como las perforaciones arriba de este cerramiento generó el riesgo de intercambios defuego y humo entre ambas porciones.”15 El peritaje de la Procuraduría de Justicia del Estado de Sonora señala: “Asimismo, en laparte superior de esa barda delimitadora de esta guardería con este almacén, descansauna especie de cajón rectangular vertical de material de lámina galvanizada propio paradesagüe siendo compartida para los dos techos de estructura de ambos inmuebles,mismo que se observa deformado y con aberturas por donde fácilmente se traspasara elhumo de este siniestro.” Consultable en los autos de la averiguación previaAP/PGR/SON/HER-V/797/2009 (Anexo 12 de la investigación).


54

aislante a la estructura del techo, acumulándose el humo y el

calor entre la techumbre y los paneles de cielo raso que cubrían

las salas de clases, así como por encima de un toldo plástico tipo

carpa de circo que cubría toda la parte central de la guardería,

utilizada como salón de usos múltiples, sin que los detectores de

humo se hubieran activado, pues estaban instalados por debajo

del falso plafón.

De esta manera, el incendio progresó en condiciones de

combustión súbita generalizada (flashover), con lo cual se

vinieron abajo tanto las losetas del cielo raso de las salas, como

el toldo plástico que había comenzado a arder —lo que fue

descrito por los testigos como una lluvia de fuego—, de manera

que en poco tiempo las instalaciones se llenaron de calor y de

humo denso y tóxico16. Según el peritaje de McMullen, esta

combustión producida en forma súbita y con gran producción de

calor explicaría las explosiones que varios testigos afirmaron

haber escuchado durante la emergencia.

En algún momento, el calor acumulado por encima del toldo

era tan intenso que causó la falla de grandes pedazos de

16 El dictamen de la Procuraduría de Justicia de Sonora indica que por la presencia devestigios del material aislante conocido como poliuretano espreado en la parte inferior deltecho de lámina y estructura de la guardería, así como por los vestigios de lona de coloresrojo, azul, amarillo y verde encontrados en el piso de la guardería, se considera que elhumo y el calor salieron en dirección de las áreas de los sanitarios y área de descanso,acumulándose desde arriba hacia abajo, hasta que la cubierta de poliuretano espreadollegó a su punto de ignición derritiéndolo y encendiéndolo para caer en forma de gotasobre el falso plafón y sobre la lona de plástico que se encontraba en el área central de laguardería, quemándolos y traspasándolos para caer encendidos sobre el piso o sobre lascolchonetas, formando núcleos aislados de fuego y vapores tóxicos. Asimismo, consideraque los detectores de humo, por su ubicación debajo del plafón y de la lona, no detectaronel humo que se fue acumulando en el espacio entre el techo de la estructura y entre elfalso plafón y la lona.


55

conductos de aire y cadenas metálicas de suspensión que

sostenían la carpa, los cuales cayeron y provocaron el bloqueo de

la vía de escape por el salón multiusos. Asimismo, durante el

incendio, se produjo un apagón que causó una oscuridad casi

total, acompañada por humo caliente y denso que se expandía

rápidamente por todo el edificio.

Varias maestras se habían retirado de la guardería a las

catorce horas con cuarenta y cinco minutos, al concluir su jornada

de trabajo, mientras que otras estaban en su horario de descanso

o comida. La investigación de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos concluye que había catorce maestras17 en el

inmueble de una plantilla de cuarenta y uno.

Cuando algunas educadoras se percataron del humo que

empezaba a invadir el establecimiento, dieron aviso a otras

compañeras para que activaran la alarma manual de

emergencias. Las que se encontraban en el área de descanso

acudieron a sus respectivos salones para auxiliar a sus

compañeras a evacuar a los niños.

Las maestras encargadas de los salones del lado oriente

(Maternales B1, B2, C1 y C2) —colindantes con la bodega—,

intentaron despertar a los niños, logrando evacuar sólo a unos

cuantos debido a la dificultad de cruzar el salón de usos múltiples

y a la imposibilidad de regresar a los salones, para rescatar a más

17 Recomendación 49/2009, dictada en los autos del expediente 2009/2557. Anexo 9 delexpediente de investigación.


56

niños, por la densidad del humo y las altas temperaturas. Las

educadoras de las salas del lado poniente (Lactantes A, B y C),

iniciaron la evacuación por la salida de emergencia ubicada en el

salón de Lactantes C y posteriormente por boquetes en la pared

realizados durante las labores de auxilio. La evacuación de los

niños que se encontraban en el salón de Maternal A, se realizó

principalmente a través de un boquete que los vecinos realizaron

en la pared orientada hacia la calle Ferrocarrileros.

En distintos momentos las maestras y la directora intentaron

abrir la puerta de salida al patio, así como la del almacén, pero

éstas abrían hacia adentro lo que dificultó su utilización, aunque

finalmente algunas personas pudieron evacuar por esas puertas,

al igual que por la puerta principal.

Como es evidente, todos estos factores superaron la

capacidad de respuesta en el interior de la guardería. El número

de infantes respecto a los adultos presentes resultaba

desproporcionado para una respuesta eficaz —se calcula que

había entre ocho o diez niños por cada adulto18—, además de que

las maestras jamás habían realizado un simulacro a la hora en

que los niños dormían, de manera que no estaban capacitadas

para enfrentar una situación de la magnitud que se vivía en las

condiciones adversas que imperaban.

18 Así se afirma en la Opinión Técnica emitida en materia de protección civil en relacióncon el siniestro, elaborado por la Dirección General de Protección Civil de la Secretaría deGobernación. Fojas 242-254 del Tomo II del expediente de investigación.


57

Los primeros testigos del incendio fueron los trabajadores de

la llantera contigua al inmueble, quienes realizaron el primer

reporte a las catorce horas con cincuenta y cuatro minutos.

Asimismo, el humo producido por el incendio alertó a los

trabajadores de la gasolinera cercana, transeúntes, vecinos del

lugar y padres de familia que acudían a recoger a sus hijos.

Fueron ellos, auxiliados por policías municipales, quienes

iniciaron las primeras labores de rescate. Cuando varios vecinos

se percataron de los llamados de auxilio desde el interior de la

guardería, retiraron un aire acondicionado y utilizaron picos para

realizar un boquete en una de las paredes a fin de rescatar a

varios niños. Asimismo, otros particulares abrieron tres boquetes

en la pared del lado poniente, utilizando para ello una camioneta.

La apertura de estos boquetes en la pared permitió la salida de

una gran cantidad de humo, lo que mejoró la visibilidad y permitió

continuar las labores de rescate, facilitando el ingreso de civiles,

policías y, posteriormente, bomberos19.

De acuerdo con el reporte de llamadas del sistema de

emergencias 06620, a las quince horas con tres minutos, nueve

minutos después de la primera llamada de auxilio, llegó la primera

unidad tripulada por dos bomberos. Poco antes había llegado otro

bombero en un vehículo particular21. Para ese entonces ya se

había avanzado en el rescate de los menores que se encontraban

en las salas del lado poniente. Un bombero pudo ingresar a los

19 Véase testimonio recabado por la Comisión Investigadora, fojas 382-385 vuelta deltomo III, del expediente de investigación.20 Ticket 090221848, fojas 506-508 del Tomo IV del expediente de la investigación.21 Véanse testimonios de Francisco Vega, Miguel Sáenz y Jesús Ruelas, tomo II delexpediente de investigación, fojas 167-175 y 176 vuelta-180.


58

salones donde los niños seguían atrapados, mediante la

utilización de un equipo de respiración autónoma y una cámara

térmica. Otro bombero ingresó a otro de los salones más

afectados y realizó la evacuación. Al interior de la guardería

permanecían civiles y policías intentando realizar el salvamento,

en condiciones de total desorden. Se calcula que los infantes

fueron evacuados, en su totalidad, en un lapso de alrededor de

treinta minutos22.

También al exterior la situación estaba fuera de control23.

Las autoridades intentaban contener a los civiles que pretendían

entrar al inmueble, mientras que las unidades de apoyo eran aún

escasas. Había poco personal disponible para dar primeros

auxilios a los niños que eran extraídos de la guardería. Muchos

tuvieron que ser trasladados en camionetas de la policía estatal,

patrullas, vehículos particulares y taxistas que pasaban por el

lugar. La primera ambulancia de la Cruz Roja llegó al lugar a las

quince horas con quince minutos24 y sólo dieciséis ambulancias

participaron en el traslado de lesionados25.

22 Véanse testimonios de los bomberos Jesús Díaz Ruelas, Marco Antonio Salazar Silva,Jesús Armando García Medina y Miguel Ángel Sáenz Beltrán, fojas 167-175, del tomo IIdel expediente de investigación.23 Véase el testimonio del bombero Jorge García Orduño, quien manifestó: “(…)entoncesyo me doy cuenta que afuera es un caos que unidades de policía todavía el apoyocompleto en sí no llegaba, entonces mi trabajo ahí fue pasar información que necesitabay, policías para controlar la multitud porque ya, si por ponerle un ejemplo parecía no sé siha visto los documentales de la guerra de Irak, cuando las bombas truenan sobre loscarros, así era, horrible, horrible, o sea hasta a uno se le quiebra la voz de solo acordarmeahorita(…)entonces ya no era un servicio común y corriente, pues ya era algo que nosrebasaba en ese momento.” Foja 135, Tomo II del expediente de investigación.24 Ticket 090221848, registro 45. Tomo IV, foja 507 del expediente de investigación.25 Según el informe de la Cruz Roja Mexicana, Delegación Estatal Sonora, ésta participócon ocho ambulancias y dos vehículos de rescate. Asimismo intervinieron una ambulanciaDelta, dos del Hospital Chávez, dos de la empresa Salud en Casa, una de Brigadas delSol, una del Hospital San José, una ambulancia Servi-Taxi y una ambulancia deBomberos, es decir un total de dieciséis unidades. Foja 102 del tomo III de la


59

Los niños que no presentaban lesiones aparentes fueron

llevados a un domicilio cercano que sirvió de albergue, donde

fueron atendidos y resguardados hasta ser entregados a sus

padres. Cuando los niños no eran localizados ahí, los familiares

eran dirigidos al Hospital CIMA a donde la mayoría habían sido

trasladados en un principio, por ser el más cercano; pero al llegar,

fueron informados de que varios niños habían sido llevados a

otros hospitales, donde la situación también rebasó la capacidad

de respuesta26. No existe información registrada en los

expedientes sobre la atención proporcionada en el sitio del

incendio, ni para identificar el lugar y tipo de atención médica en

un primer establecimiento.

La cronología de llamadas del 066 da cuenta de que ante la

saturación de los hospitales algunos menores tuvieron que ser

trasladados de un centro a otro27.

investigación.Véase el testimonio de Luz Haydee Tapia Uriarte, paramédico del cuerpo de bomberos enel que dice: “no había suficientes transportes de ambulancia, los estábamos echando oponiéndolos en las cajas de las pick up y así eran los traslados a los hospitales, eran lostraslados de muchos niños, iban dentro de las cajas de las pick up, las pick up que son loscarros de los estatales, que ahí eran los que estaban auxiliando y que estabanacomodando y subiendo niños y subiendo niños y salía una unidad y salía otra unidad conniños (…)” foja 136 del Tomo II de la investigación.26 Véase el testimonio de Abraham Fraijo Orozco, padre de Emilia Fraijo Navarro, quedice: “(...)llegamos y me meto a emergencias y ahí me quedo parado en la entrada deemergencias por la parte de atrás esperando que llegara una ambulancia, empezaron allegar muchas ambulancias de niños y todo eso; se veía la cara de los doctores que noestaban preparados para algo así porque (…)asustados los doctores también, inclusivelos paramédicos que llegaron en las ambulancias se les veía que estaban devastados yasí fue todo el día.” (Tomo III, foja 236, expediente de investigación)27 Esto se advierte de los registros 92 y 101 del ticket 090221848, que dice: “92. U529TRASLADANDO A DOS PACIENTES DE HGE AL HIES 16:13:58.” “101. UNAAMBULANCIA DEL CHAVES PASA A LA CLÍNICA DEL NOROESTE A UN MENOR ENCALIDAD DE URGENCIA.”


60

Los padres, auxiliados por familiares, amigos y compañeros

de trabajo, iniciaron un largo y doloroso peregrinaje por los

hospitales de la localidad28, en busca de sus hijos, a veces en

más de una ocasión29. Otros aguardaban a las afueras de la

Procuraduría General de Justicia del Estado, en espera de poder

entrar a identificar los cuerpos de los fallecidos. La mayoría de las

familias pudieron encontrar a sus niños hasta muy entrada la

madrugada, a pesar de que muchos pequeños habían sido

identificados en las primeras horas posteriores al siniestro por las

propias maestras de la guardería30 y algunos mantenían su ropa

con sus nombres etiquetados31.

Los testimonios de los padres32 y los relatos de la prensa

local, dan cuenta del caos y la desesperación que se vivieron en

28 Hospital CIMA, General Estatal (HGE), San José, ISSSTESON (Hospital Chávez),Centro Médico del Noroeste, Licona, IMSS Pediatría, Militar, ISSSTE, Clínica 2 del IMSSe Infantil del Estado de Sonora (HIES).29 Véase, entre otros, el testimonio de Fabián Goyzueta y Loana Cabanibas, papás deDaniel Alberto, foja 213 vuelta del tomo III, del expediente de investigación.30 Véase, entre otros, el testimonio de Alma Dinora Lucero Banda, Tomo II, foja 189,expediente de investigación.31 Véase el testimonio de Abraham Fraijo Orozco, padre de Emilia Fraijo Navarro, quedice: “…fácilmente pudieron identificarla por su etiqueta, por el nombre que estaba en suetiqueta… la primera niña que yo reconocí , ella no tenía ninguna quemadura estabanegrita de lo tiznada del humo, pero no tenía ninguna quemadura, ninguna quemada, ypor eso la pude reconocer, porque la levanté y vi la etiqueta y María Alejandra, la primeraniña que me tocó identificar y yo recuerdo que le dije a la doctora, todos los niños tienenen su ropa el nombre, para que no batallen para identificarlos, no sé por qué razón no…nos informaban, yo lo que pienso es que trataban de minimizar el daño, que no se viera ala luz pública las muertes que hubo en el momento de la tragedia…” (Tomo III, foja 236,expediente de investigación)32 Véase, entre otros, el testimonio de María Jesús Coronado Padilla, mamá de PaulettCoronado Padilla, que dice: “yo encontré a la niña, iban a ser las dos de la mañana, noentiendo el porqué todavía no nos hablaron para decirnos dónde estaban los niños, paraesa hora nos decían que había fallecido casi treinta niños, yo cuando vi a la niña yaestaba identificada, se podía identificar, si las maestras entraron, las maestras laidentificaron, porque la niña no tenía quemada la carita, no la tenía, entonces, yo ahoritatodavía siento mucho coraje ¿por qué no nos dijeron? ¿Por qué no nos avisaron? Quemedio Hermosillo se hubiera vuelto loco, carros por donde quiera, llegábamos a unhospital, teníamos que caminar hasta tres, cuatro calles porque no había estacionamiento,yo no sé quién mandaba, andábamos caminando todo el día, con los pies hinchados,


61

los momentos posteriores a la tragedia. En los alrededores de los

hospitales la vialidad se dificultaba, en las salas de espera la

identificación se hacía mediante letreros que indicaban los grupos

a los que pertenecían los niños o mediante la exhibición de sus

zapatitos. Cada hospital adoptó políticas distintas en cuanto a la

identificación y localización de los menores33, así como sobre la

información que proporcionaba.

Ninguna autoridad se coordinó con los responsables de las

distintas instituciones médicas a fin de recopilar y procesar la

información. Lejos de que se implementara un mecanismo ágil

para la sistematización de datos, las órdenes que recibió el

personal de protección civil consistieron en enviar personal a

recabar información a los hospitales, así como auxiliar a los

padres a trasladarse de un lugar a otro en vehículos del

ayuntamiento34.

Incluso en los días que siguieron a la tragedia, la

información que se proporcionaba no era fidedigna. En

conferencia de prensa de siete de junio de dos mil nueve, Daniel

Karam Toumeh, Director General del IMSS, informó que hasta

ese momento había treinta y tres niños hospitalizados, mientras

ampollados, hasta esa hora que encontré a la niña y la niña tenía unas manchitas.” Foja141 vuelta, del Tomo II de la investigación. Así como testimonio de Marisol MontañoEstrada y Francisco Villarreal (papás de Danna Paola Villarreal) y Hermano de Marisol,foja 245 y 245 vuelta, tomo III del expediente.33 Véanse los reportajes “Viven todo un caos en hospitales”, “Dolor intenso en hospitales”y “Una espera angustiosa”, en el periódico El Imparcial de 6 de junio de 2009, p. 14.34 Véase el testimonio de Marco Antonio Trujillo Valencia y Víctor Manuel Vega Murrieta,Tomo II, foja 183, expediente de investigación. Asimismo, véanse los testimonios deFernando García García, Rodolfo Barroso Herrera, Gabriela Mazón Tabanico y MagdaKarina Contreras Sánchez, Tomo II, fojas 206-208, expediente de investigación.


62

que el diez de junio siguiente aseguró primero, que once menores

continuaban internados, posteriormente que eran treinta, de los

cuales once estaban en Hermosillo, tres en Obregón, diez en

Guadalajara y cuatro en Sacramento —lo que da un total de

veintiocho— y, finalmente que eran veintiséis los que

permanecían hospitalizados35.

Por otro lado, desde que los medios de comunicación

informaron sobre el incendio en la guardería, las autoridades del

Ayuntamiento gestionaron la posibilidad de que algunos menores

fueran trasladados al Hospital de Sacramento, California, en los

Estados Unidos de América.

A pesar de los testimonios de los padres entrevistados36 por

la Comisión Investigadora, se advierte la percepción de que el

35 Versiones de las conferencias de prensa ofrecidas por el Director General del InstitutoMexicano del Seguro Social (IMSS), maestro Daniel Karam Toumeh, en el aeropuertointernacional de Hermosillo, Sonora, y en el salón de usos múltiples del edificio central delIMSS, respectivamente.36 Marisol Montaño Estrada y Francisco Villarreal (papás de Danna Paola Villarreal) yHermano de Marisol.“Manuel Montaño Estrada: Entonces dijimos, cómo puede ser, y ya empezamos ainvestigar aquí, y fue cuando contactamos aquí a Hermosillo, gente de Shriners, lesexpusimos cómo estaba la cosa y ya que nos habían dicho eso, varios niños queríanamputarlos, nos dijo el señor, no pues están mal, eso no se hace, eso es el últimorecurso, estando en Estados Unidos, va a ser lo último que le van a hacer, por finestuvimos, pelearnos y eso una semana que cómo le hacemos, con quién hablamos, adónde vamos para que pueda, gente del Shriners trasladarse a Guadalajara y que selleven a los niños a Estados Unidos a sus hospitales.Francisco Villarreal: Mucho que dejaran entrar a ... los doctores ya habían venido y no losdejaron entrar a evaluar a los niños, nosotros pedimos mucho eso, cuando les dejaronevaluarlos, les decimos bueno, que se la lleven, ahí nos decían, es que Danna está muybien, va muy bien, en un mes te la damos, quince días te la damos de alta, y la Danna nose veía tan bien como en quince días darla de alta.(…)Manuel Montaño Estrada: Pues aquí luego luego, se vió que intervino el Seguro Social,pues aquí estuvo el Director General, no sé qué puesto es del Seguro Social es Karám, élera el que daba las órdenes… vamos a llevar a niños para allá, vamos a hacer esto, no séen qué se basaba, pero así era, luego luego, se vió la intervención del Seguro Social, aquíalgunos niños estuvieron muy bien atendidos en el Hospital del Estado, en el Hospital


63

traslado de los menores fue obstaculizado por el Instituto

Mexicano del Seguro Social, privilegiándose los traslados a

hospitales de Obregón y Guadalajara, a pesar de que los padres

deseaban su transferencia a Sacramento37. En todo caso, de los

testimonios concatenados entre sí, se puede concluir que esto

Infantil del Estado, no sé por qué se los llevaría para allá, estaba más cerquita, es unhecho que me tocó a mí, cuando estábamos en el auditorio del Hospital Infantil, llegógente del Shriners aquí en Hermosillo, llegó gente y dijo, saben qué, nosotros tenemosahorita lugar para ochenta niños, si se los quieren llevar, nos los llevamos, comentó elmismo señor, el licenciado, se me fue el nombre, Barrera se apellida, que es el delegadode Shriners Sonora, puso a disposición ahí está, tengo yo los medios para trasladarochenta niños, ustedes díganme a quién me llevo, pues no le permitieron, sabes qué,salte de aquí, incluso dio entrevistas en el radio con Ruíz Healy, está en el internet esaentrevista, expone sabes qué, yo puse todos los medios y me sacaron a patadas delHospital, este Karám, junto con gente del Seguro Social de aquí, me sacaron y me dijeronno necesitamos tu ayuda, y fue cuando trasladaron a los niños, él mismo salió quejándosede que puso los medios.(…)Marisol Montaño Estrada: Pues si no podían con el paquete… no estaban preparados…no estaban preparados ni especializados, porque no tenían ni las instalaciones puestas, sino podían con el paquete, los hubieran mandado a... en vez de hacer el viaje aGuadalajara… a Sacramento…” fojas 245-249 del Tomo III del expediente deinvestigación.Lorenzo Alberto Huguez Galvez (papá de María Jimena Huguez Mendoza): (…) ya comoa media noche nos dicen que si queríamos trasladarla a Sacramento y nosotros decimosque sí, y ya después como a las cinco de la madrugada nos dicen que siempre no se va atrasladar a Sacramento, que por decisión de los médicos se va a trasladar a Guadalajara,que porque hay un mejor servicio y nosotros decidimos hacerlo y al llegar allá, no era unmejor servicio, era más de lo mismo.” Foja 145 del tomo II de la Investigación.Ver también, testimonios de Liliana María Cota López y Raúl Álvarez, padres de XimenaÁlvarez Cota, foja 330 del Tomo I del expediente de la Investigación; Lizeth Yudith BadillaPaz, mamá de Emily Guadalupe Ceballos Badilla, foja 361 y 361 vuelta del Tomo I delexpediente de la Investigación.37 Al respecto, en su comparecencia Eduardo Bours Castelo señaló: “(…) en unacoordinación con el Seguro Social, esto es muy importante mencionarlo, porque tambiénhay muchas versiones, sobre qué pasó con los movimientos del Seguro Social, Sonora,siendo estado fronterizo tiende mucho hacia la frontera norte, entonces los padres defamilia, insistentemente decían que querían mover a los padres de familia al hospital deSacramento, el Shriners, Hospital de Los Ángeles, y al hospital de no sé dónde, que losquerían mover y el Seguro Social insistía mucho en moverlos todos a Guadalajara o aCiudad Obregón, donde ellos tenían capacidad, entonces, desde hacer las gestiones conalgunas organizaciones de la sociedad civil que participaron muy activamente, por cierto,a estar al pendiente de ellos, y por eso les decía, como yo les comenté, reiterarles que alSeguro Social, al señor Director, o sea, hay que hacer lo que los papás dicen hombre,pues si los señores quieren que se vayan a Sacramento, pues hay que llevarlos aSacramento, no hay que pelear con ellos, qué necesidad tenemos todavía de crear o abrirun espacio más de discusión en algo que ya está suficientemente grave el asunto comopara hacerlo, y gracias a eso abrimos, ya se había cerrado el tema de Sacramento, quealgunos niños pudieron ser movilizados (…) Era muy importante sacar la aprobación delSeguro Social para hacer las movilizaciones, entonces eso lo pudimos afortunadamentelograr (…)” fojas 167 vuelta y 168 tomo I del expediente de la Investigación.


64

obedeció a una decisión centralizada del IMSS, lo que tuvo como

consecuencia que, al menos, en opinión de muchos padres, los

niños no recibieran una atención médica adecuada.

Los pequeños que no habían presentado lesiones aparentes

y que fueron inicialmente valorados por paramédicos y

entregados a sus padres, o bien revisados y dados de alta en los

hospitales, días después presentaron cuadros de asfixia o

accesos de tos, como consecuencia del daño pulmonar que

sufrieron por la inhalación de gases tóxicos. Incluso niños que

habían sido recogidos de la guardería antes del incendio,

presentaron estas secuelas.

Si bien en los días posteriores a la tragedia, tanto el Hospital

Shriners como el IMSS contactaron a los familiares para indagar

sobre problemas respiratorios de los menores sobrevivientes38, en

la etapa inmediatamente subsecuente a la tragedia, no existió una

coordinación ni se siguió un protocolo en cuanto a la atención que

debía darse a los menores expuestos a los gases tóxicos39.

38 Véase el testimonio de Fabiola Angelina Domínguez Loya, mamá de Laura FernandaGuadalupe Bustamante Domínguez que dice: “…al día siguiente va el Instituto Mexicanodel Seguro Social a mi casa y a preguntarme si Laura vive ahí, que si había estado en laguardería ese día, que si había tenido algo, me preguntaron que si necesitaba algo, no, loque yo necesito aquí lo tengo,”. Tomo III, foja 425 del expediente de investigación.Asimismo véase testimonio de Lourdes Acuña Ortega, mamá de Anel Lourdes CastroAcuña que dice: “…de hecho una semana después nos contactaron de Shriners,estuvieron hablándole a unos papás y nosotros pues fuimos, la revisaron, le tomaron unaplaca y sí, sale inflamación en sus pulmones.” Tomo III, foja 522 del expediente deinvestigación.39 Véase el testimonio de Cinthya Denisse Herrera (mamá de Carlos Abner GuerreroHerrera) que dice: “Si lo estuvieron revisando y le conectaron oxígeno y estuvo como unamedia hora, y me dijeron, quítaselo ya no es necesario, y pregunté que si dónde se loquitaba y ya fue la enfermera y se lo quitó y me dijo que ni siquiera estaba prendido y esedía era mucha tensión y me dijo que me lo llevara que estaba bien, nunca le tomaronradiografías ni nada, cuando recogimos al niño, venía con moco negro, y cuando lequitamos ele oxígeno se nos ahogó, y lo llevamos al seguro y nos dijeron que estaba bien,


65

Como consecuencia de estos hechos fallecieron cuarenta

y nueve niñas y niños, de entre diez meses y cuatro años de

edad. Asimismo, resultaron lesionados o expuestos a los

gases tóxicos ciento cuatro niñas y niños40. Con la finalidad de

preservar su intimidad, en este dictamen se omitirán los nombres

de los menores que sufrieron este terrible suceso.

En el caso de quienes resultaron lesionados, sus vidas y las

de sus familias se han visto trastornadas. Muchos de ellos

necesitan de cuidados especiales que han obligado a algunas

madres a dejar de trabajar41. Las secuelas van desde daños

pulmonares que tardarán años en sanar, hasta discapacidades

permanentes. Las heridas emocionales requerirán de largos

tratamientos psicológicos.

La muerte de cuarenta y nueve niños y las lesiones, muchas

de ellas graves e irreversibles, de ciento cuatro, conmocionó la

vida de los setecientos mil habitantes de Hermosillo, poniendo en

evidencia la fragilidad del sistema de protección civil y del sistema

de salud en los tres niveles de gobierno.

que había sido el susto, después de una semana lo empecé a llevar a que lo checaran yel niño sí estaba con los pulmones inflamado, los dos.”40 Información de acuerdo con el padrón elaborado por el Instituto Mexicano del SeguroSocial. Anexo 22 F del expediente de investigación.41 Véase, por ejemplo, testimonio de Silvia Aguayo Vázquez (mamá de Silvia MarianEsquer Aguayo) que dice: “Magistrado Carlos Ronzon Sevilla: ¿la bebé, Silvia, está encasa, pero quién se la cuida? Silvia Aguayo Vázquez: Yo. Magistrado Carlos RonzonSevilla: ¿Dejó de trabajar?. Silvia Aguayo Vázquez: Sí, ya no trabajo.”


66

QUINTO. Estado general del sistema de guarderías.

Enseguida se analizarán dos aspectos torales para la

comprensión del esquema de funcionamiento de las guarderías

operadas por particulares: uno el marco legal que fundamenta su

operación y, otro, el desorden generalizado en que se otorgan los

contratos y operan dichos centros de cuidado infantil.

1. Legalidad del sistema de guarderías subrogadas a

particulares.

El artículo 123, apartado A, fracción XXIX, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que la Ley

del Seguro Social es de utilidad pública y que ella comprenderá,

entre otros, el servicio de guardería42.

El sistema de guarderías del Instituto Mexicano del Seguro

Social tiene su origen en la Ley del Seguro Social de mil

novecientos setenta y tres, en la que se recogió la obligación de

crear las guarderías como parte del régimen obligatorio.

42 Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto,se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a laley.El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyessobre el trabajo, las cuales regirán:A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manerageneral, todo contrato de trabajo:(…)(REFORMADA, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE 1974)XXIX. Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros deinvalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades yaccidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección ybienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y susfamiliares.(…).


67

Para la prestación de este servicio por el Instituto, conforme

a la normatividad vigente, existen varios esquemas. El “ordinario”

es aquel con el que originalmente se inició la prestación del

servicio, y se otorga en inmuebles construidos ex profeso para

ello por el IMSS, o bien, rentados y adaptados, siendo atendidos

de manera directa por personal contratado por el Instituto.

El esquema “guardería de patrón” encuentra fundamento

en el artículo 213 de la Ley del Seguro Social, según el cual, el

Instituto puede suscribir convenios de subrogación de servicios

con los patrones que tengan instaladas guarderías en sus

establecimientos43.

Ahora bien, a partir de mil novecientos ochenta y tres, el

Consejo Técnico del Instituto, mediante la emisión de acuerdos,

ha implementado otros modelos con el objetivo de generar

opciones de atención a menor costo, así como mejorar la

eficiencia del servicio mediante la ampliación de la capacidad

instalada.

En ese año surgió el “esquema participativo”, que operaba

a través de patronatos formados por padres de familia y miembros

del sindicato, con financiamiento del Instituto para el pago de

gratificaciones y gastos de operación44.

43Artículo 213. El Instituto podrá celebrar convenios de reversión de cuotas o subrogaciónde servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderías en sus empresas oestablecimientos, cuando reúnan los requisitos señalados en las disposiciones relativas.44 Acuerdo 844/83 del Consejo Técnico de once de mayo de mil novecientos ochenta ytres.


68

El esquema “vecinal comunitario” fue dado a conocer en el

documento denominando “Bases para la Subrogación de

Servicios de Guardería del Esquema Vecinal Comunitario”,

emitido por la Coordinación de Guarderías en mayo de mil

novecientos noventa y nueve. En este documento se señala que

el cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y cinco,

mediante el acuerdo 17.1, la entonces Comisión Ejecutiva para la

Reorganización Administrativa del Instituto Mexicano del Seguro

Social aprobó el mencionado esquema.

La implementación de dicho modelo se estableció bajo el

sistema de subrogación de servicios, disponiéndose para su

instrumentación un marco normativo a fin de regular las

características inmobiliarias, jurídicas, financieras, administrativas

y operativas, así como los requisitos que debía cubrir la persona

moral para convenir la prestación del servicio, facultándose a las

delegaciones estatales del Instituto para dar seguimiento de las

fases del proceso de evaluación de inmuebles, aprobación de la

propuesta de cotización del servicio y suscripción de convenios.

Se consideró que el sistema sería exitoso partiendo de la idea de

lograr una mejoría en la calidad del otorgamiento del servicio, la

eliminación de la inversión institucional de infraestructura de

inmuebles, la reducción de tiempos en su implementación, el

aumento sostenido en el número de grupos interesados en

instalar guarderías y la generación de empleos.


69

En dos mil dos, se autorizó dentro del esquema “vecinal

comunitario”, la implementación de las variantes que se

denominaron “simplificado” e “intermedio” y se dispusieron las

formas de contratación para quienes prestaran el servicio de

guarderías al treinta y uno de diciembre dos mil dos45. Este

esquema fue modificado en dos mil tres, autorizándose su

operación bajo la “modalidad única”, conformada con la cuota de

la variante intermedia y los requisitos y vigencia de tres años de la

variante simplificada46.

En dos mil cuatro, el Consejo Técnico autorizó que a partir

de ese año operara el modelo de “guardería integradora” para

atender tanto a niños sin discapacidad como a niños con

discapacidad moderada, estableciendo que la contratación

seguiría los lineamientos del acuerdo 602/2002, de trece de

noviembre del dos mil dos47.

En el año dos mil cuatro se autorizó que para la celebración

de convenios de reversión de cuotas por los servicios de

guarderías con los patrones que las tuvieran instaladas en sus

empresas o establecimientos, debería tomarse en cuenta que

resultaran viables para el Instituto y que la fijación de la cuota

debería corresponder a un porcentaje de la prima, siempre y

cuando la cantidad resultante fuera igual o inferior a la erogación

que el Instituto tuviera que realizar por el pago de las cuotas a

45 Acuerdo 602/2002, de trece de noviembre de dos mil dos.46 Acuerdo 298/2003 del Consejo Técnico del IMSS de veintisiete de agosto de dos miltres.47 Acuerdo 498/2004, del Consejo Técnico del IMSS de veinte de octubre de dos milcuatro.


70

una guardería que presta el servicio en el esquema vecinal

comunitario único48.

El veintinueve de abril de dos mil cinco, se reformó el

artículo 237 A de la Ley del Seguro Social estableciéndose que

en aquellos lugares donde el Instituto no contara con

instalaciones para prestar el servicio de guarderías, se podrían

celebrar convenios con los patrones del campo y organizaciones

de trabajadores eventuales del campo para la subrogación de los

servicios de guarderías en los términos de las reglas que para tal

efecto expida el Consejo Técnico49, lo que dio origen al esquema

de “guardería del campo”.

Adicionalmente, el Instituto en su calidad de patrón da

cumplimiento a su obligación de otorgar el servicio de guardería a

sus trabajadores a través del esquema “Madres IMSS”, en

términos del contrato colectivo de trabajo.

Así, en la actualidad el servicio de guardería opera bajo los

esquemas “ordinario”, “guardería de patrón”, “vecinal comunitario

único”, “guardería del campo”, “guardería integradora” y “Madres

IMSS”. En las siguientes este Tribunal hará referencia únicamente

al esquema “vecinal comunitario único”.

48 Acuerdo 499/2004 del Consejo Técnico de veinte de octubre de dos mil cuatro.49 Estas Reglas de carácter general para la subrogación de servicios de guardería en elcampo con patrones y organizaciones de trabajadores eventuales del campo fueronemitidas en Acuerdo 243/2005 del Consejo Técnico de trece de junio de dos mil cinco.


71

Este Tribunal Pleno estima que el diseño e implementación

del esquema “vecinal comunitario único” o esquema de

subrogación, encuentra sustento en el artículo 123, Apartado A,

fracción XXIX, de la Constitución, el cual establece que la Ley del

Seguro Social debe comprender el servicio de guardería.

Por su parte, el artículo 171 de la Ley Federal del Trabajo

señala que la prestación de los servicios de guardería infantil por

el Instituto Mexicano del Seguro Social se hará de conformidad

con su ley y disposiciones reglamentarias50.

Al respecto, la Ley del Seguro Social regula el servicio de

guarderías en los artículos 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207,

211, 212, 213, 237 A, 251, fracción I, IV, VIII y XIII y 264,

fracciones III y XVII.

En específico, el artículo 203 señala que los servicios de

guardería infantil serán proporcionados por el Instituto en los

términos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo

Técnico51, sin que esto implique que deban ser proporcionados

directamente por aquél, pues la remisión a las normas técnicas

del Consejo le autoriza a establecer las modalidades para la

prestación del servicio.

50“Artículo 171. Los servicios de guardería infantil se prestarán por el Instituto Mexicanodel Seguro Social, de conformidad con su Ley y disposiciones reglamentarias.51Artículo 203. Los servicios de guardería infantil incluirán el aseo, la alimentación, elcuidado de la salud, la educación y la recreación de los menores a que se refiere elartículo 201. Serán proporcionados por el Instituto, en los términos de las disposicionesque al efecto expida el Consejo Técnico.


72

Lo anterior se corrobora con el contenido del artículo 251 de

la Ley del Seguro Social, el cual prevé que el Instituto debe

satisfacer las prestaciones establecidas en dicho ordenamiento

—entre las que se encuentra el servicio de guardería—, para lo

cual puede realizar todos los actos jurídicos a fin de cumplir con

sus fines, así como expedir lineamientos de observancia general

para la aplicación de la ley52.

En congruencia con esta facultad, el artículo 31 del

Reglamento Interior del Instituto, le da al Consejo Técnico

atribuciones para emitir disposiciones de carácter general53.

De manera específica, el Reglamento para la Prestación de

los Servicios de Guarderías, que desarrolla el contenido de la Ley

del Seguro Social, establece que los servicios de guardería se

regirán por las políticas y normas de orden técnico, administrativo

y médico que dicte el Instituto54.

52Artículo 251. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las facultades y atribucionessiguientes:(…)II. Satisfacer las prestaciones que se establecen en esta Ley;(…)IV. En general, realizar toda clase de actos jurídicos necesarios para cumplir con susfines, así como aquéllos que fueren necesarios para la administración de las finanzasinstitucionales;(…)VIII. Expedir lineamientos de observancia general para la aplicación para efectosadministrativos de esta Ley; (…)”53Artículo 31. El Consejo Técnico, además de las atribuciones que le confiere el artículo264 de la Ley, tendrá las siguientes:(…)II. Emitir las disposiciones de carácter general que fuesen necesarias para la exactaobservancia de la Ley;(…).”54Artículo 1. Los servicios de guardería, establecidos en el Título Segundo, secciónprimera del capítulo VII de la Ley del Seguro Social, se regirán por lo dispuesto en elpresente Reglamento, así como por las políticas y normas de orden técnico,administrativo y médico, que dicte el Instituto Mexicano del Seguro Social.


73

De esta forma, el que el legislador haya delegado en el

Consejo Técnico la emisión de las normas que regulen la

prestación de los servicios de guardería infantil, implica que no es

necesaria una disposición legal que previamente establezca un

esquema determinado. Asimismo, la circunstancia de que el

servicio de guardería se preste de manera directa o indirecta, a

través de terceros, no son formas excluyentes entre sí, sino

complementarias.

Por tanto, con base en estas normas, y tomando en cuenta

la necesidad de ampliar el servicio a un mayor número de

derechohabientes para hacer efectivos los derechos de las

mujeres trabajadoras, así como la necesidad de racionalizar los

recursos, el Instituto diseñó un sistema de subrogación que le

permite enfrentar su obligación constitucional de proporcionar el

servicio, el cual ha venido operando desde mil novecientos

noventa y cinco, y ha sido incluso convalidado por diversos

órganos fiscalizadores55.

55 En diciembre de dos mil uno, la Secretaría de la Función Pública al resolver unaconsulta sobre el marco legal aplicable a la subrogación de los servicios de guardería,consideró que la contratación se ubicaba dentro de los supuestos de la Ley deAdquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Público y, que podría ser bajo elsupuesto de excepción a la licitación pública, siempre que las operaciones se sometieranal dictamen del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios.En junio de dos mil dos, el IMSS solicitó se confirmara la aplicación de la Ley deAdquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Público para el esquema desubrogación de guarderías, a lo que la Secretaría de la Contraloría y DesarrolloAdministrativo resolvió que las contrataciones de prestación de servicios de guarderíasque celebra el IMSS se encontraban sujetas a las disposiciones de la citada Ley delAdquisiciones, excepto aquellos que fueran proporcionados por los patrones en susempresas o establecimientos.Por su parte, la Auditoría Superior de la Federación al revisar la cuenta pública de dos milocho, fue coincidente con la opinión referida en el párrafo precedente, al reconocer laposibilidad del Instituto de adjudicar dichos contratos mediante licitación pública, que es


74

En conclusión, la interpretación legal con base en la cual el

Instituto ha asumido competencia para el diseño del esquema y la

suscripción de los contratos de subrogación con particulares, es

válida a la luz del marco constitucional y legal.

uno de los procedimientos a que se refiere la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento yServicios del Sector Público.


75

2. El desorden generalizado en el otorgamiento de los

contratos, operación y vigilancia de las guarderías

subrogadas.

La Guardería ABC, en la que ocurrió el incendio que dio

origen a esta investigación, operaba bajo el esquema vecinal

comunitario, lo que dio lugar a la hipótesis de que las condiciones

de poca seguridad que se dieron en ella, estaban inscritas en el

contexto de un desorden generalizado en las guarderías

subrogadas del seguro social.

Para corroborar la existencia de un desorden

generalizado en el otorgamiento, operación y vigilancia de

estas guarderías, los Magistrados de la Comisión llevaron a cabo

una auditoría jurídica a la totalidad de ellas y ordenaron la

realización de una inspección ocular en un número representativo

de aquéllas.

El resultado de dichas revisiones es irrefutable. De acuerdo

con la revisión física de los expedientes, de las mil cuatrocientos

ochenta guarderías que funcionan bajo este esquema, sólo

catorce contratos fueron suscritos previo el total cumplimiento de

los requisitos de ley, once de ellos fueron regularizados después

de la suscripción y en el resto falta al menos un documento.

Si bien no todos los documentos son igualmente

trascendentes para garantizar que el servicio se preste en

condiciones óptimas, el mínimo número de expedientes


76

integrados de forma completa, es muestra fehaciente de la falta

de control que existe en torno a estas guarderías.

En cuanto a la operación, el resultado es contundente, pues

se advierte que la gran mayoría no cumple con la normatividad

que le resulta aplicable, ya que sólo el punto tres por ciento

(0.3%) se ajusta a todos los requisitos necesarios para su

funcionamiento.

Respecto de la supervisión que ejerce el Instituto Mexicano

del Seguro Social, se puede dividir el análisis en dos aspectos: el

primero, relativo al control administrativo, el cual es verificado en

un ochenta y siete por ciento (87%); en tanto que, el segundo,

perfilado a la supervisión de los aspectos de protección civil,

otorga resultados realmente pobres.

Este resultado en materia de protección civil, indica que el

Instituto Mexicano del Seguro Social ha omitido vigilar que los

prestadores del servicio de guardería cumplan con los estándares

mínimos previstos en Normas Oficiales Mexicanas y en las

legislaciones federales, estatales y municipales.

De manera concreta, en el aspecto relevante de protección

civil, cabe destacar que al día del incendio, del total de guarderías

operadas por particulares, no contaban con los siguientes

elementos:


77

- Equipo de incendios: el sesenta y nueve punto siete

por ciento (69.7%).

- Dictamen favorable de instalaciones eléctricas: el

setenta y dos por ciento (72%).

- Reconocimiento de validez oficial de la Secretaría

de Educación Pública: el cincuenta y uno punto ocho por ciento

(51.8%).

En el aspecto de la supervisión de este mismo rubro, un alto

porcentaje carecía de:

- Dictamen de protección civil municipal vigente: el

cuarenta y nueve punto ocho (49.8%).

- Dictamen de protección civil municipal anual: el

ochenta y tres punto siete (83.7%).

- Visto bueno o dictamen de bomberos vigente: el

setenta y dos punto dos por ciento (72.2%).

- Visto bueno o dictamen de bomberos anual: el

noventa y uno punto cuatro por ciento (91.4%).

- Constancia de realización de simulacros: el setenta

y cinco punto uno por ciento (75.1%).


78

- Constancia de capacitación de protección civil: el

setenta y tres punto tres por ciento (73.3%).

Por su parte, la inspección ocular realizada a un número

representativo de guarderías subrogadas conforme a la muestra

elaborada por peritos del Instituto de Investigaciones en

Matemáticas Aplicadas y en Sistemas de la Universidad Nacional

Autónoma de México56, arroja resultados que reflejan que al cinco

de junio de dos mil nueve, también existía incumplimiento en las

medidas de seguridad que deben adoptarse57, pues como se ve

de los datos en la materia que enseguida se citan, no tenían los

siguientes elementos:

- Detectores de humo: el cincuenta y siete por ciento

(57%).

- Extintores: el cinco punto cuarenta por ciento (5.40%)

- Luces de emergencia: el cincuenta y cuatro punto

siete por ciento (54.7%).

- Rutas de evacuación: el cinco punto treinta por ciento

(5.30%).

56 Anexos 30 y 37.57Si bien la inspección se llevó a cabo con posterioridad a esa fecha, en la misma seasentó la situación actual de cada guardería y si el cumplimiento se había dado conposterioridad a esa fecha.


79

- Piso antiderrapante en los baños: el veintiséis punto

cincuenta por ciento (26.50%).

- Distancia a la salida menor a cuarenta metros: el

trece punto veinte por ciento (13.20%).

- Realiza simulacros: el cinco punto treinta por ciento

(5.30%).

- Salidas de emergencia: el cuarenta y uno punto

setenta por ciento (41.70%).

- Apertura de puertas de emergencia con mecanismo

de empuje hacia fuera: el catorce por ciento (14%).

- Sistema de alarma sonora: el cuarenta y cinco por

ciento (45%).

- Instalaciones eléctricas en descuido: el dos punto

sesenta por ciento (2.60%).

- Protectores de tomacorrientes en la pared: el nueve

punto noventa por ciento (9.90%).

Cabe señalar que el tema de las pruebas estadísticas es un

asunto bastante debatido en la literatura especializada58. Con

todo, puede decirse que existe un consenso bastante extendido

58 Al respecto, véase TARUFFO, La prueba de los hechos, Madrid, Trotta, 2002, pp. 220-223.


80

en el sentido de que la validez de las mismas depende en buena

medida del tipo de hecho que se intente probar. El rechazo a las

pruebas estadísticas en determinados sectores del derecho se

justifica con el argumento de que las frecuencias estadísticas,

aunque sean muy elevadas, no dicen nada sobre hechos

individuales que tuvieron lugar en el pasado59, que normalmente

son el tipo de hecho que tienen que probarse en el ámbito de los

procesos judiciales.

En este sentido, por ejemplo, sería inadmisible que se

pretendiera condenar a la compañía dueña del ochenta por ciento

(80%) de los autobuses azules de una ciudad por el hecho de que

exista una persona que declara haber visto que el autobús que

atropelló a la actora era de color azul, si además el testigo no es

capaz de proporcionar algún otro dato que permita identificar qué

autobús en específico la atropelló60. De acuerdo con la crítica en

cuestión, esa elevadísima frecuencia estadística no dice nada

sobre el hecho concreto de cuál fue el autobús que atropelló a

esa persona y a quién pertenecía.

Si lo que se pretende es atribuir responsabilidad a alguien

por un hecho específico, resulta cuestionable la utilización de

pruebas estadísticas para ese propósito. La idea que subyace a

esta objeción es que este tipo de pruebas atenta contra la

individualidad y la autonomía de las personas61. No obstante, si lo

59 En este sentido, véase TARUFFO, La prueba, Madrid, Marcial Pons, 2008, p. 257.60 En la literatura especializada se utiliza este ejemplo, basado en un caso real, parailustrar las dificultades que plantea la prueba estadística en el ámbito del razonamientojudicial.61 WASSERMAN, David T., “The Morality of Statistical Proof and the Risk of Mistaken


81

que se desea probar en un determinado caso no es un hecho

concreto ocurrido en el pasado que esté referido a una sola

persona, no puede esgrimirse una objeción como ésta para

impugnar el uso de la evidencia estadística. Esta Suprema Corte

considera que el tipo de hecho que se pretende acreditar en esta

facultad de investigación es susceptible de corroborarse con la

prueba estadística diseñada por la Comisión Investigadora por las

siguientes razones.

En primer lugar, porque la muestra estadística que

determinaron los peritos está asociada a una prueba que versa

sobre hechos presentes: la inspección ocular de los centros que

forman parte del sistema de guarderías subrogadas por el IMSS.

En segundo lugar, porque la prueba no tiene como finalidad

acreditar la situación de una guardería, sino el estado de todo el

sistema de guarderías en relación con el cumplimiento de las

disposiciones relacionadas con el ámbito de la protección civil. En

tercer lugar, porque el argumento de que la prueba estadística

atenta contra la autonomía y la individualidad de las personas

pierde fuerza si ésta tiene como finalidad acreditar la conducta de

una persona moral62, como sucede en este caso, toda vez que lo

que se busca probar era si el IMSS y los órganos competentes en

el Estado de Sonora vigilaban adecuadamente el cumplimiento de

las disposiciones relacionadas con la protección civil de los

centros. Finalmente, este medio de convicción también es válido

Liability”, Cardozo Law Review , vol. 13, 1992.62 PUNDIK, Amit, “Statistical Evidence and Individual Litigants. A Reconsideration ofWasserman's Argument from Autonomy”, The International Journal of Evidence and Proof,vol. 12, 2008, pp. 317-319.


82

porque las objeciones al uso de la prueba estadística tienen que

ser debidamente matizadas en función del sector del

ordenamiento en el que se utilice63. Esto quiere decir, por

ejemplo, que mientras tiene sentido mostrar ciertos reparos sobre

la utilización de evidencia estadística en el proceso penal, no

parece posible trasladar esas objeciones al ámbito de esta

facultad de investigación, cuyo dictamen no tiene como finalidad

imponer una pena.

De acuerdo con lo anterior, lo que sería inadmisible es que,

a partir de los resultados que arrojó este medio de prueba y sin

mediar ninguna otra premisa, se llegara a la conclusión de que el

estado en el que se encontraba la guardería ABC, en relación con

el cumplimiento de las medidas de protección civil exigidas por

distintas normas, es el mismo que el de todo el sistema de

guarderías. En este sentido, no sería aceptable que se utilizaran

datos referidos a la frecuencia estadística con la que se presenta

una propiedad en la muestra, es decir, la frecuencia con la que se

presenta una determinada deficiencia o incumplimiento en

materia de protección civil en las guarderías que se

inspeccionaron, para afirmar que esa misma deficiencia también

la tenía la guardería ABC.

Como se sostuvo anteriormente, el hecho que se pretende

conocer a través de la prueba estadística en este caso no es un

hecho individual referido a una guardería en particular. Lo que

se intenta averiguar es cuál es el estado que guarda todo el

63 Ibídem, pp. 319-320.


83

sistema de guarderías subrogadas del IMSS en relación con el

cumplimiento de las distintas disposiciones en materia de

protección civil. Ante la imposibilidad de verificar personalmente

las mil cuatrocientos ochenta guarderías que conforman ese

sistema, la Comisión de Magistrados encargada de elaborar el

informe preliminar sobre esta facultad de investigación consideró

que otra manera de probar ese hecho era a través del diseño de

una muestra estadística que permitiera realizar una inferencia

para extender los resultados de las inspecciones realizadas en

esa muestra a toda a toda la población de la que se extrajo, es

decir, a todo el conjunto de guarderías que operan bajo el

esquema de subrogación a particulares.

Como puede observarse, la prueba que recabó la Comisión

Investigadora para este efecto tiene un diseño de carácter

científico. Para que se pueda inferir válidamente que los

resultados que se encontraron en la muestra corresponden

aproximadamente a la situación que existía en todo el universo de

guarderías subrogadas, con un margen de error de siete por

cierto de acuerdo con la metodología utilizada por los peritos, es

indispensable que la muestra se haya determinado de

conformidad con los parámetros científicos apropiados.

Una vez examinada la metodología empleada por los

peritos del Instituto de Investigaciones Matemáticas y de Sistemas

de la Universidad Nacional Autónoma de México para determinar

la muestra sobre la que se practicó la inspección ocular a las

guarderías (Anexo 30), esta Suprema Corte considera que el


84

medio de prueba en cuestión resulta fiable, lo que significa que se

tiene un grado de confianza suficiente en la veracidad de sus

resultados. Por tanto, es posible concluir que de la revisión de los

resultados mencionados se aprecia claramente que la vigilancia y

supervisión del cumplimiento de las medidas de protección civil

fue un aspecto dejado de lado por las autoridades, no obstante

ser un elemento de prevención fundamental para garantizar la

integridad y salud de las personas, en el caso concreto, de un

grupo de especial vulnerabilidad: niños en la etapa de primera

infancia.

Un elemento adicional que corrobora la conclusión de la

prueba de inspección ocular realizada de conformidad con la

muestra estadística determinada por los peritos, en el sentido de

que existía un desorden generalizado en la operación y vigilancia

del sistema de guarderías, son los resultados de la Auditoría

Superior de la Federación contenidos en el “Informe del

Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública

2008”.

En este informe se constata la falta de documentación que

acredite la realización de evaluaciones para verificar la

supervisión que se realiza a las guarderías, así como la

actualización y mejora de los procedimientos y normas para el

sistema de guarderías64. En este sentido, el órgano fiscalizador

manifestó que “el diseño del sistema de control en el IMSS

respecto del proceso de prestación del servicio de guardería

64 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, p. 254.


85

presenta debilidades en la identificación y evaluación de riesgos y

en actividades de control en cuanto a la falta de revisión y

actualización de sus normas y en la supervisión y mejora

continua”65.

Por otro lado, también se afirma que el IMSS omitió incluir

en los contratos que celebró con los particulares encargados de

prestar el servicio de guarderías la obligación de cumplir con la

normas de seguridad relativas a las guarderías a las que se

refieren distintas normas Normas Oficiales Mexicanas, así como

la normativa sobre protección civil federal, estatal y municipal. De

acuerdo con lo anterior, la Auditoría Superior concluye que “el

IMSS no cumple su obligación de garantizar la seguridad e

integridad de la población infantil”66.

El informe también incluye la recomendación dirigida al

IMSS para que “establezca sistemas que aseguren que se

elaboren los programas de visitas de supervisión a todas las

guarderías y estén debidamente autorizados, en cumplimiento del

numeral 2 de los Criterios Generales para la supervisión-

asesoría, y los numerales 16 y 19 del apartado de planeación de

la supervisión-asesoría, de las Directrices para la implementación

del Proceso de Supervisión-Asesoría para las Guarderías de los

esquemas IMSS”67. Así, las observaciones de la Auditoría

Superior de la Federación también confirman que existía un

65 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, p. 255.66 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, p. 255.67 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, p. 267.


86

desorden en materia de otorgamiento de contratos, operación y

supervisión de las guarderías subrogadas.

Ahora bien, si la situación imperante en el sistema de

guarderías era un desorden generalizado, resulta plausible

pensar que la situación de la guardería ABC se explica en gran

parte por ese desorden. Este Alto Tribunal encuentra que existe

un vínculo entre el desorden generalizado y la guardería ABC,

pues las irregularidades encontradas en el otorgamiento del

contrato de ésta, así como en su operación y supervisión, son

análogas a las que quedaron evidenciadas en la gran mayoría de

las guarderías que operan bajo este esquema

En efecto, este vínculo se demuestra con la revisión de las

condiciones imperantes en esa guardería: funcionaba en una

bodega habilitada para tal efecto, que del expediente del Instituto

Mexicano del Seguro Social, se advierte nunca fue verificado a

efecto de comprobar que era viable y seguro para el destino

indicado.

El inmueble se encontraba ubicado en una zona que podía

considerarse peligrosa, en tanto que de un lado compartía muro

con una bodega que almacenaba papel, la parte trasera era

colindante con una llantera, y a cuarenta y tres metros de

distancia había una gasolinera en servicio.

No obstante que la guardería tenía la cantidad suficiente de

salidas, éstas no contaba con los requerimientos de seguridad, la


87

puerta principal abría hacia adentro, sólo medía ochenta y cinco

centímetros de ancho y tenía una reja de mampara con barrotes;

otra de las salidas era por el salón de Lactantes C y, si bien es

puerta abría hacia fuera, tenía herrajes con cerradura de llave,

había una puerta más por el área de la cocina que también tenía

herrajes con cerradura de llave. Otra puerta de salida se ubicada

en la zona de patio, sin embargo, para llegar a ella era necesario

pasar por una puerta intermedia que también tenía un herraje con

cerradura de llave y pestillo que abría hacia el interior del edificio.

No había pasillo de salida entre el salón de usos múltiples y

la puerta de salida. El área de paso obligado estaba llena de

mobiliario y cubierta con una lona plástica altamente flamable

que, como se sabe, contribuyó en gran medida a la dimensión de

la tragedia.

Adicionalmente, sólo contaba con cuatro alarmas de

incendio, colocadas una en el closet de aseo, otra en el

guardarropas del personal, la tercera en la máquina expendedora

y la última en la recepción, sin estar conectadas a ningún

dispositivo, bocina o campana, careciendo el resto de las áreas

de dicho sistema.

Algunos de estos problemas, como la dimensión y

características de la puerta principal y las de emergencia, y la

existencia de la lona plástica, fueron detectados en visita del

Instituto Mexicano del Seguro Social de veintiséis de julio de dos


88

mil cinco68, sin que dicha autoridad haya dado seguimiento a las

observaciones formuladas, para corroborar su cumplimiento.

En estas condiciones, la ausencia de los elementos

señalados, en porcentajes tan altos, permite afirmar que las

condiciones de inseguridad de la Guardería ABC se encuadran en

el marco del desorden generalizado en las guarderías subrogadas

del IMSS, todo lo cual era, o al menos debia ser, del conocimiento

del Instituto.

68 Oficio 2790013200/23180. Anexo 3.3.2. Tomo II del Expediente de la Guardería ABC,S.C, de Hermosillo, Sonora, del IMSS, foja 98.


89

SEXTO. Deberes legales de los funcionarios en relación

con el funcionamiento de guarderías.

En el considerando anterior se analizó el estado general de

las guarderías pertenecientes al IMSS, la legalidad del sistema de

subrogación y el desorden generalizado en que se encuentra tal

sistema. A continuación se analizan los deberes legales de los

funcionarios tanto del IMSS, como del Estado de Sonora y del

Municipio de Hermosillo, relacionados con el funcionamiento de

las guarderías y con el suceso del 5 de junio en la Guardería

ABC.

A. Autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social.

1. Director General.

Las obligaciones de este funcionario se encuentran definidas

en la Ley del Seguro Social y el Reglamento Interior del Instituto

Mexicano del Seguro Social. En términos de estos

ordenamientos, y con relación al servicio de guarderías le

corresponde:

- Presidir la Asamblea General del Instituto que

constituye la autoridad suprema del Instituto y, entre otras

cuestiones, aprueba o modifica el informe de actividades

presentado por el Director General, el programa de actividades y


90

el presupuesto de ingresos y egresos para el año siguiente, así

como el informe del Comité de Vigilancia69.

- Presidir las sesiones del Consejo Técnico, órgano de

gobierno, representante legal y administrador del Instituto.

- Presentar anualmente al Consejo Técnico del Instituto

el programa de labores para el siguiente periodo70.

- Realizar todos los actos jurídicos necesarios para

cumplir con los fines del Instituto.

- Proponer las políticas estratégicas para la conducción

del Instituto71.

69 Ley del Seguro SocialArtículo 260. La Asamblea General será presidida por el Director General y deberáreunirse ordinariamente una o dos veces al año y extraordinariamente en cuantasocasiones sea necesario, de acuerdo con lo que disponga el reglamento relativo.Artículo 261. La Asamblea General discutirá anualmente, para su aprobación omodificación, en su caso, el estado de ingresos y gastos, el balance contable, el informefinanciero y actuarial, el informe de actividades presentado por el Director General, elprograma de actividades y el presupuesto de ingresos y egresos para el año siguiente, asícomo el informe de la Comisión de Vigilancia.Artículo 262. La suficiencia de los recursos para todos y cada uno de los seguros deriesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida y guarderías yprestaciones sociales así como de salud para la familia y adicionales, debe ser examinadaanualmente al realizar el informe financiero y actuarial.Si el balance actuarial acusare superávit, éste se destinará a constituir un fondo deemergencia hasta el límite máximo del cincuenta por ciento de los ingresos anualesrespectivos. Después de alcanzar este límite, el superávit se aplicará, según la decisiónde la Asamblea General al respecto, a mejorar las prestaciones de los seguros que seencuentren en este supuesto.70 Ley del Seguro Social.Artículo 268. El Director General tendrá las siguientes atribuciones:I. Presidir las sesiones de la Asamblea General y del Consejo Técnico;(…) III. Representar legalmente al Instituto, con todas las facultades que corresponden alos mandatarios generales para pleitos y cobranzas, actos de administración y de dominio,y las especiales que requieran cláusula especial conforme al Código Civil Federal ocualesquiera otra ley, así como ante todas las autoridades;IV. Presentar anualmente al Consejo el informe de actividades, así como el programa delabores y el presupuesto de ingresos y egresos para el siguiente período;(…) IX. Realizar toda clase de actos jurídicos necesarios para cumplir con los fines delInstituto.71 Reglamento Interior del IMSS.Artículo 34. Las sesiones del Consejo Técnico serán presididas por el Director Generaldel Instituto; si estuviere ausente fungirá como presidente el Secretario General delInstituto, procediendo a desempeñar el cargo de Secretario del Consejo, el servidorpúblico del Instituto que designe el propio Consejo Técnico.Artículo 35. Son atribuciones del Presidente del Consejo Técnico, las siguientes:


91

- Verificar el buen funcionamiento y cumplimiento de las

disposiciones legales por parte de las Delegaciones del Instituto72.

- Proponer al Consejo Técnico, en su carácter de

presidente, la designación o destitución de los trabajadores que

ocupen el nivel jerárquico inmediato inferior al suyo, esto es, de

los titulares de las direcciones normativas y de las delegaciones73.

- Nombrar y remover a los trabajadores clasificados de

confianza clase “A” en el contrato colectivo de trabajo.

I. Presidir las sesiones ordinarias y extraordinarias del Consejo Técnico;II. Autorizar el orden del día de las sesiones y someter a la consideración del ConsejoTécnico los asuntos a tratar;(…) VIII. Realizar toda clase de actos jurídicos necesarios para cumplir con los fines delInstituto;(…).Artículo 66. El Director General tendrá además de las atribuciones que le confiere elartículo 268 de la Ley, las facultades siguientes:(…) IV. Proponer al Consejo Técnico las políticas estratégicas para la conducción delInstituto;V. Ejecutar los acuerdos y resoluciones del Consejo Técnico y, en su caso, informar delos resultados; (…).72 Reglamento Interior del IMSS.Artículo 138. Los Órganos de Operación Administrativa Desconcentrada a que se refiereeste Capítulo estarán jerárquicamente subordinados al Director General, tendránautonomía de gestión en los aspectos técnicos, administrativos y presupuestarios y sesujetarán a las disposiciones que expidan el Consejo Técnico y los demás ÓrganosSuperiores del Instituto, así como a las disposiciones jurídicas aplicables en materiapresupuestaria.73 Ley del Seguro SocialArtículo 264. El Consejo Técnico tendrá las atribuciones siguientes:(…) IX. Nombrar y remover a los trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 256de esta Ley, que ocupen el nivel jerárquico inmediato inferior al Director General delInstituto;(…) XIV. Conocer y resolver de oficio o a petición del Director General, aquellos asuntosque por su importancia, trascendencia o características especiales así lo ameriten;(…).Artículo 268. El Director General tendrá las siguientes atribuciones:(…) VII. Proponer al Consejo la designación o destitución de los trabajadores de confianzamencionados en la fracción IX del artículo 264;VIII. Nombrar y remover a los trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 256 deesta Ley, facultad que podrá ser delegada en los términos que establezca el ReglamentoInterior del Instituto, que deberá señalar las unidades administrativas del mismo y sucircunscripción geográfica.En cualquier caso los trabajadores de confianza a que se refiere esta fracción y la anteriordeberán contar con la capacidad, experiencia y demás requisitos que se determinen en elEstatuto a que se refiere el artículo 286 I de esta Ley; (…).


92

2. Director Jurídico.

En términos de lo dispuesto en el Reglamento Interior del

Instituto Mexicano del Seguro Social74, a este funcionario, de

manera destacada, le corresponde:

- Fijar los criterios de interpretación, para efectos

administrativos, de la Ley y sus reglamentos y en general dictar y

encauzar el criterio jurídico del Instituto.

- Dictar normas relacionadas con el registro y control de

los contratos, convenios y demás instrumentos jurídicos en los

que se establezcan obligaciones de pago del Instituto frente a

terceros.

74 Artículo 75. La Dirección Jurídica tendrá las facultades siguientes:I. Fijar los criterios de interpretación, para efectos administrativos, de la Ley y susreglamentos y, en general, dictar y encauzar el criterio jurídico del Instituto;II. Dictar normas relacionadas con el registro y control de los contratos, convenios ydemás instrumentos jurídicos en los que se establezcan obligaciones de pago del Institutofrente a terceros;III. Validar jurídicamente y registrar los contratos y convenios que suscriba el DirectorGeneral;IV. Coordinar la formulación y someter a la consideración del Director General, para supresentación al Consejo Técnico del Instituto, de los proyectos de iniciativas de leyes odecretos, así como reglamentos, decretos y acuerdos correspondientes, así como analizary validar el Estatuto del Instituto a que se refiere el artículo 286 I de la Ley;V. Coordinar y llevar a cabo, por instrucciones del Consejo Técnico, las accionesencaminadas a presentar los proyectos de leyes, reglamentos, decretos y acuerdos antela Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y cualquier otra instancia que señalen lasdisposiciones legales y reglamentarias;VI. Coordinar el registro de los nombramientos de los servidores públicos de mandopropuestos por el Director General al Consejo Técnico, así como el de firmas de aquellosque en ejercicio de sus facultades puedan obligar al Instituto;VII. Asesorar jurídicamente a los Órganos Superiores y unidades administrativas delInstituto; fungir como órgano de consulta y realizar los estudios e investigaciones jurídicasque requiera el desarrollo de las atribuciones del Instituto, con independencia de lasfunciones que en materia de consulta, asesoría e investigación ejerzan dichas unidades;(…)XXII. Las demás que le señalen la Ley, sus reglamentos, acuerdos del Consejo Técnico,así como las que le encomiende el Director General.La Dirección Jurídica será auxiliada en el cumplimiento de sus atribuciones por lasCoordinaciones de Atención a Quejas y Orientación al Derechohabiente; de Legislación yConsulta; de Asuntos Contenciosos; de Investigación y Asuntos de Defraudación, yLaboral.”


93

- Validar jurídicamente y registrar los contratos y

convenios que suscriba el Director General.

- Coordinar la formulación y someter a la consideración

del Director General para su presentación al Consejo Técnico, los

proyectos de iniciativas de leyes o decretos, así como

reglamentos, decretos y acuerdos correspondientes.

- Coordinar y llevar a cabo por instrucciones del Consejo

Técnico, las acciones encaminadas a presentar los proyectos de

leyes, reglamentos, decretos y acuerdos ante la Consejería

Jurídica del Ejecutivo Federal.

3. Director de Prestaciones Económicas y Sociales.

De acuerdo con la estructura orgánica del Instituto Mexicano

del Seguro Social, para el estudio, planeación, atención y

ejecución de los asuntos y actos que le competen, dicho

organismo contará con una Secretaría General y diversas

Direcciones Normativas, que en términos del organigrama de la

institución dependen directamente del Director General, una de

ellas, la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales75.

75 Reglamento Interior del IMSS.“Artículo 3. Para el estudio, planeación, atención y ejecución de los asuntos y actos quele competen al Instituto, contará con:I. Secretaría General;II. Direcciones Normativas:a) Dirección de Administración y Evaluación de Delegaciones;b) Dirección de Finanzas;c) Dirección de Incorporación y Recaudación;d) Dirección de Innovación y Desarrollo Tecnológico;e) Dirección Jurídica;f) Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales, yg) Dirección de Prestaciones Médicas.El Instituto contará con un Órgano Interno de Control, que se regirá conforme al artículo83 de este Reglamento.


94

Esta dirección se constituye como el órgano encargado de

establecer y aplicar acciones normativas, de asesoría, apoyo

técnico, así como la instrumentación de programas y acciones de

evaluación en el ámbito nacional, con el propósito de que los

procesos operativos para el otorgamiento y control de las

prestaciones económicas, las prestaciones sociales, los servicios

de ingreso y el servicio de guarderías, se realicen con

oportunidad, eficiencia y sentido humano.

El marco legal que constriñe la actuación del titular de esta

área, se contiene en el Reglamento Interior del Instituto Mexicano

del Seguro Social, el Manual de Organización de la Dirección de

Prestaciones Económicas y Sociales y el Manual de

Procedimientos para la Apertura y Ampliación de Guarderías, de

conformidad con los cuales tiene las obligaciones que enseguida

se señalan:

- Dictar dentro del área de su competencia,

disposiciones, lineamientos y criterios que serán de observancia

obligatoria para los órganos colegiados, de operación

administrativa desconcentrada y operativa, así como aprobar los

manuales de operación, de procedimientos e instructivos

normativos 76.

76 Reglamento Interior del IMSS.Artículo 5. Los órganos Superiores y Normativos dictarán, de conformidad con el ámbitode su competencia, según lo establecido en el presente Reglamento, disposiciones,lineamientos y criterios que serán de observancia general y obligatoria para los órganosColegiados, de Operación Administrativa Desconcentrada y Operativos; regularán larecopilación, análisis y sistematización de la información generada por estos últimos, yaprobarán los manuales de operación, de procedimientos e instructivos normativos.Los órganos del Instituto quedan obligados a coordinarse entre sí dentro de los ámbitosde su competencia, cuando los asuntos a su cargo requieran documentación, criterios de


95

- Atender los asuntos que le competan en coordinación

con las unidades administrativas a su cargo77.

- Planear, dirigir y normar las acciones y

procedimientos relacionados con el otorgamiento del servicio de

guarderías que garanticen el bienestar individual y colectivo de la

población derechohabiente78.

- Ejercer directamente, en el ámbito de su competencia

las atribuciones conferidas en la Ley y el Reglamento a los

órganos de operación desconcentrada, en los asuntos que por su

importancia y trascendencia puedan afectar los intereses del

Instituto79.

operación o cualquier otra información necesaria para efecto de coadyuvar al logro de losfines institucionales.77 Reglamento Interior del IMSSArtículo 6. A los titulares de los Órganos Normativos corresponde originalmente el trámitey resolución de los asuntos competencia de las unidades administrativas que les seanadscritas y tendrán, además, las facultades siguientes:(…) II. Atender los asuntos que le competen en coordinación con las unidadesadministrativas a su cargo, así como con los otros órganos Normativos, de OperaciónAdministrativa Desconcentrada y Operativos;V. Determinar los perfiles de puestos que deben reunir los jefes de serviciosdelegacionales y, en su caso, de los que correspondan en las Unidades Médicas de AltaEspecialidad y subdelegados, así como del personal de confianza de sus unidadesadministrativas, y (…).78Artículo 81. La Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales tendrá las facultadessiguientes:I. Planear, dirigir y normar las acciones y procedimientos relacionados con el otorgamientode las prestaciones en dinero, servicio de guarderías, prestaciones sociales institucionalesy otros servicios y prestaciones a su cargo, conforme a lo establecido en la Ley y susreglamentos, comprendiendo los ingresos de dichas prestaciones y servicios y, en sucaso, evaluar sus resultados;II. Dictar disposiciones, lineamientos y criterios de observancia general y obligatoria paralas instancias y unidades operativas de prestaciones económicas, guarderías,prestaciones sociales institucionales, así como de otros servicios y prestaciones a sucargo, y regular la recopilación, evaluación y sistematización de la información que alrespecto se genere;(…) IV. Establecer coordinación con los órganos Normativos, Colegiados, de OperaciónAdministrativa Desconcentrada y Operativos, para la adecuada aplicación de lanormatividad emitida para el otorgamiento de las prestaciones en dinero, servicio deguarderías, prestaciones sociales institucionales y otros servicios y prestaciones a sucargo; (…).79 Reglamento Interior del IMSSArtículo 7. Los órganos Superiores y Normativos, en aquellos asuntos que por suimportancia y trascendencia puedan afectar los intereses del Instituto, se encuentran


96

- Determinar los perfiles de puestos que deben reunir los

jefes de servicios delegacionales, así como del personal de

confianza de sus áreas administrativas.

- Autorizar el desarrollo e implantación de nuevos

modelos de atención infantil en guarderías, que respondan a las

necesidades y características de la población demandante80.

- Coordinar con los órganos normativos, colegiados,

de operación administrativa desconcentrada y operativos, para

la adecuada aplicación de la normatividad emitida para el

otorgamiento del servicio de guarderías.

- Dictar y establecer las normas, políticas, criterios y

lineamientos que regulen el otorgamiento y expansión de los

servicios de guardería81.

facultados para ejercer directamente las atribuciones conferidas por la Ley y esteReglamento a los órganos Colegiados, de Operación Administrativa Desconcentrada yOperativos, en el ámbito de sus respectivas competencias.80 Reglamento Interior del IMSSArtículo 81. La Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales tendrá las facultadessiguientes:(…)X. Autorizar el desarrollo e implantación de nuevos modelos de atención infantil enguarderías, que respondan a las necesidades y características de la poblacióndemandante, conforme a la capacidad del Instituto;(…)”81 Manual de Organización de la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales.(…) 8. Funciones sustantivas8.1. Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales- Planear, dirigir y normar las acciones para el otorgamiento de las prestacioneseconómicas, prestaciones sociales, servicios de ingreso y servicio de guarderías quegaranticen el bienestar individual y colectivo de la población derechohabiente del InstitutoMexicano del Seguro Social.(…)- Dictar y establecer las normas, políticas, criterios y lineamientos institucionales queregulen el otorgamiento y expansión de los servicios de guardería para hijos detrabajadoras aseguradas, del trabajador viudo o divorciado al que judicialmente se lehubiere confiado la custodia de sus hijos o de los asegurados que por resolución judicialejerzan la patria potestad y custodia de un menor.(…)- Dictar y establecer las normas, políticas, criterios y lineamientos institucionales paraevaluar los servicios de prestaciones económicas, prestaciones sociales, servicios eingreso y guarderías, que permitan adoptar las medidas preventivas y correctivas en elotorgamiento de dichos servicios y desarrollar programas de mejora continua.


97

- Dictar y establecer las normas, políticas, criterios y

lineamientos institucionales para evaluar los servicios de

guarderías que permitan adoptar las medidas preventivas y

correctivas en el otorgamiento de dichos servicios y desarrollar

programas de mejora continua.

4. Coordinadora de Guarderías.

La Coordinación de Guarderías depende de la Dirección de

Prestaciones Económicas y Sociales. Las obligaciones de este

puesto se encuentran contenidas en el Manual de Organización

de la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales y en el

Manual de Procedimientos para la Apertura y Ampliación de

Guarderías. Con relación al tema que nos ocupa, son las

siguientes:

- Establecer el soporte técnico y proponer directrices

generales y el marco normativo para el otorgamiento del servicio

de guarderías82.

(…).82 Manual de Organización de la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales.(…) 8.5 Coordinación de Guarderías.- Establecer el soporte técnico y proponer las directrices generales y el marco normativopara el otorgamiento del servicio de guarderías.- Planear la expansión del servicio de guarderías.- Coordinar la elaboración de estudios que proyecten la oferta y demanda del servicio deguarderías.- Aprobar la realización de investigaciones, estudios científicos y técnicos en materia dedesarrollo infantil en guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social que sustenten elmejoramiento del servicio de éstas.(…)- Promover el desarrollo e implantación de nuevos modelos de atención infantil queresponsan a las necesidades y características de la población demandante.- Definir sistemas de información que permitan evaluar los resultados de la operación yexpansión del servicio de guarderías.


98

- Planear la expansión del servicio de guarderías.

- Coordinar la elaboración de estudios que proyecten la

oferta y demanda del servicio de guarderías.

- Promover el desarrollo e implantación de nuevos

modelos de atención infantil que respondan a las necesidades y

características de la población demandante.

- Definir sistemas de información que permitan evaluar

los resultados de la operación y expansión del servicio de

guarderías.

- Coordinar acciones para evaluar la operación y

asegurar la calidad del servicio de guarderías.

- Validar la vigencia de la normatividad emitida para la

prestación del servicio de guarderías.

- Definir los mecanismos que permitan la

descentralización de los procesos operativos del servicio de

guarderías.

- Realizar modificaciones al Manual de Procedimientos

para la Apertura y Ampliación de Guarderías83.

- Coordinar acciones para evaluar la operación y asegurar la calidad del servicio deguarderías.- Validar la vigencia de la normatividad emitida para la prestación del servicio deguarderías.- Definir los mecanismos que permitan la descentralización de los procesos operativos delservicio de guarderías.(…).83 Manual de Procedimientos para la Apertura y Ampliación de Guarderías.4. Políticas.1. El presente Manual de Procedimientos, será de observancia obligatoria para elpersonal adscrito a la Coordinación de Guarderías y Departamentos Delegacionales deGuarderías.(…) 26. Será facultad exclusiva de la Coordinación de Guarderías realizar modificacionesal presente manual.(…).


99

5. Delegado Estatal en Sonora.

Las delegaciones estatales son órganos de operación

administrativa desconcentrada que se encuentran

jerárquicamente subordinadas al Director General, y a propuesta

de éste son nombrados por el Consejo Técnico84. Gozan de

autonomía de gestión en el aspecto técnico, administrativo y

presupuestario, debiendo sujetarse a las disposiciones que

expidan el Consejo Técnico y los demás Órganos Superiores del

Instituto, así como a las disposiciones jurídicas aplicables a la

materia85. Estas áreas son las directamente responsables de la

84 Ley del Seguro Social.“Artículo 264. El Consejo Técnico tendrá las atribuciones siguientes:(…) IX. Nombrar y remover a los trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 256de esta Ley, que ocupen el nivel jerárquico inmediato inferior al Director General delInstituto;(…).“Artículo 268. El Director General tendrá las siguientes atribuciones:(…) VII. Proponer al Consejo la designación o destitución de los trabajadores de confianzamencionados en la fracción IX del artículo 264;(…).”Reglamento Interior del IMSS.“Artículo 2. Para los efectos de este Reglamento, serán aplicables las definicionesestablecidas en el artículo 5 A de la Ley del Seguro Social, así como las siguientes:(…) IV. Órganos de Operación Administrativa Desconcentrada:a) Delegaciones estatales y regionales, y(…).“Artículo 144. Son atribuciones del Delegado dentro de su circunscripción territorial, lassiguientes:(…) XXIX. Supervisar que las unidades administrativas adscritas cumplan con laaplicación de las disposiciones de la Ley y sus reglamentos, las demás disposicioneslegales aplicables, así como de los criterios emitidos por el Consejo Técnico del Instituto yla normatividad emitida en el área de su competencia;(…).“Artículo 145. Los delegados, en su ámbito de competencia y circunscripción territorial,para la prestación de los servicios institucionales de manera operativa, ejercerán a travésde sus unidades administrativas, las atribuciones conferidas en este Reglamento a losÓrganos Normativos, salvo aquéllas cuyo ejercicio expresamente limiten o se reserven aéstas.(…).85Reglamento Interior del IMSS.“Artículo 138. Los Órganos de Operación Administrativa Desconcentrada a que se refiereeste Capítulo estarán jerárquicamente subordinados al Director General, tendránautonomía de gestión en los aspectos técnicos, administrativos y presupuestarios y se


100

operación de los servicios institucionales, excepto las

correspondientes a las Unidades Médicas de Alta Especialidad86.

La actuación de este funcionario se encuentra regulada por

las disposiciones de la Ley del Seguro Social, el Reglamento

Interior del Instituto, las Bases para la Subrogación de Servicios

de Guardería del Esquema Vecinal Comunitario, las Normas que

establecen las Disposiciones para la Operación del Servicio de

Guardería y la Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997, en los

siguientes términos:

- Es el directamente responsable de la operación de

los servicios institucionales, entre los cuales está el de

guardería.

- Le corresponde establecer la coordinación entre las

diferentes áreas y proporcionar a las unidades que las conforman

los presupuestos y recursos necesarios para que cumplan con las

metas de los programas de trabajo87.

sujetarán a las disposiciones que expidan el Consejo Técnico y los demás ÓrganosSuperiores del Instituto, así como a las disposiciones jurídicas aplicables en materiapresupuestaria.86 Reglamento Interior del IMSS.“Artículo 139. Las delegaciones del Instituto serán las directamente responsables de laoperación de los servicios institucionales, excepto los encomendados a las UnidadesMédicas de Alta Especialidad. Asimismo, establecerán la coordinación necesaria entresus diferentes áreas, y proporcionarán a las unidades que las conforman los presupuestosy recursos necesarios para que éstas puedan cumplir de manera eficiente con las metasfijadas en los programas de trabajo.87 Reglamento Interior del IMSS.Artículo 139. Las delegaciones del Instituto serán las directamente responsables de laoperación de los servicios institucionales, excepto los encomendados a las UnidadesMédicas de Alta Especialidad. Asimismo, establecerán la coordinación necesaria entresus diferentes áreas, y proporcionarán a las unidades que las conforman los presupuestosy recursos necesarios para que éstas puedan cumplir de manera eficiente con las metasfijadas en los programas de trabajo.Artículo 144. Son atribuciones del Delegado dentro de su circunscripción territorial, lassiguientes:


101

- Debe supervisar que las unidades administrativas

adscritas cumplan con la aplicación de las disposiciones de la ley

y sus reglamentos, las demás disposiciones aplicables, así como

los criterios emitidos por el Consejo Técnico del Instituto y la

normatividad emitida en el área de su competencia.

- Al ser una norma aplicable para la operación de

guarderías, estaba obligado a verificar el cumplimiento de las

disposiciones de la NOM 167-SSA1-1997, la cual establece los

procedimientos en materia de asistencia social a menores y

adultos mayores y resulta aplicable a todas las dependencias de

la administración pública federal y local, así como a las personas

físicas o morales de los sectores social y privado que conforman

el Sistema Nacional de Salud. Esta Norma Oficial establece, entre

otros aspectos, los requerimientos mínimos de seguridad con que

deben contar los establecimientos de guarderías infantiles88.

I. Representar al Instituto, como organismo fiscal autónomo y al Director General, antetodas las autoridades con la suma de facultades generales y especiales que requiera laLey, así como con aquéllas que corresponden a los mandatarios generales para pleitos ycobranzas, actos de administración, incluyendo la facultad expresa para conciliar ante lasJuntas de Conciliación y Arbitraje y las especiales que requieran cláusula especialconforme al Código Civil Federal, en los términos del poder notarial conferido, pudiendosustituir total o parcialmente éste en favor del titular de la Jefatura de Servicios Jurídicos yabogados respectivos;(…) XXIX. Supervisar que las unidades administrativas adscritas cumplan con laaplicación de las disposiciones de la Ley y sus reglamentos, las demás disposicioneslegales aplicables, así como de los criterios emitidos por el Consejo Técnico del Instituto yla normatividad emitida en el área de su competencia;(último párrafo) Las delegaciones para el eficaz desempeño de sus atribuciones, seintegrarán con las jefaturas y unidades administrativas que sean autorizadas por laDirección General o la Dirección de Administración y Evaluación de Delegaciones. Éstastendrán a su cargo el desempeño de las atribuciones que les señalen los manuales deorganización respectivos.88 Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997.“(…)1. ObjetivoEsta Norma Oficial Mexicana tiene por objeto establecer los procedimientos parauniformar principios, criterios, políticas y estrategias en la prestación de servicios ydesarrollo de actividades en materia de asistencia social a menores y adultos mayores.2. Campo de aplicación


102

- Certificar, mediante escrito, la demanda suficiente en la

localidad y zona propuesta para la instalación de una guardería89.

Esta Norma Oficial Mexicana es aplicable a todas las dependencias y entidades de laadministración pública, tanto federal como local y las personas físicas o morales de lossectores social y privado que conforman el Sistema Nacional de Salud.(…).4. Definiciones y abreviaturas(…)4.10 Guardería, al establecimiento que durante la jornada laboral de los padres otutoresproporciona atención integral a niños desde los 43 días de nacido hasta los 6 años deedad.”“(…) 5.3.3.2 En guarderías infantiles estará orientado a:5.3.3.2.1 Elevar los niveles de salud y educación.5.3.3.2.2 Ofrecer protección y favorecer el desarrollo del niño y la madre.(…)5.6 Servicios Generales.Todo establecimiento debe dar cumplimiento a las disposiciones emitidas por el ProgramaNacional de Protección Civil, en función a los riesgos a los que están principalmenteexpuestos (incendios, sismos, inundaciones, entre otros) y a la Norma Oficial MexicanaNOM-001-SSA2-1993, Que establece los Requisitos Arquitectónicos para Facilitar elAcceso, Tránsito y Permanencia de los Discapacitados a los Establecimientos deAtención Médica del Sistema Nacional de Salud.5.6.1 Todo establecimiento debe contar con:(…) 5.6.2 Las instalaciones hidráulicas, eléctricas, contra incendios, de gas,intercomunicación y especiales deben proyectarse de acuerdo a los reglamentos vigentesde cada entidad.5.6.3.1 Diseño arquitectónico para desalojo del inmueble en caso de siniestro.5.6.3.2 Prevención contra incendios de acuerdo al Reglamento de Seguridad y Siniestrosvigente en la entidad federativa o localidad.5.6.3.3 Se debe contar con la capacidad necesaria de agua almacenada para el uso encaso desiniestros, atendiendo a lo que establezca el reglamento de bomberos.5.6.3.4 Detectores de humo instalados en el techo y conectados a un tablero conindicadores luminosos, accesible para el personal indicado.5.6.3.5 Colocación de extintores en lugares estratégicos.5.6.3.6 Sistema de alarma de emergencia sonoro, que se pueda activar medianteinterruptor, botón o timbre estratégicamente colocado y accesible al personal.5.6.3.7 Disponer de un sistema de iluminación de emergencia en las áreas de tránsito delpersonal y los usuarios.5.6.3.8 Ubicación de señalamientos apropiados de tamaño mayor que el usual, para queorienten al usuario en caso de desalojo.5.6.3.9 Puertas de salida de emergencia con la dimensión necesaria y dispositivos de fáciloperación.5.6.3.10 Puertas o canceles con vidrio que limiten diferentes áreas, con bandas de colorque indiquen su presencia.5.6.3.11 En muros no utilizar materiales inflamables o que produzcan gases y humostóxicos.(…).“12. Observancia de la NormaLa vigilancia de la aplicación de la presente Norma corresponde a la Secretaría de Saludy a los gobiernos de las entidades federativas en el ámbito de su respectiva competencia.89 Bases para la Subrogación de Servicios de Guardería del Esquema VecinalComunitario.1. Certificación de la Demanda.


103

- Legalizar los contratos derivados de la prestación del

servicio, previa revisión del Área Jurídica Delegacional90.

- Verificar, mediante las instancias correspondientes,

que los documentos entregados por el ofertante cumplan con

todos los requisitos legales. Entre dichos documentos se

encuentran el dictamen estructural del inmueble, en caso de que

la instancia técnica delegacional lo considere necesario; el

dictamen técnico de seguridad; la exposición fotográfica del

inmueble, de fachadas, servicios, desniveles de piso, interiores y

exteriores que contemplen la vista general de la edificación, o

cualquier aspecto que se considere relevante; el plano

arquitectónico del inmueble a operar como guardería, sancionado,

certificado y autorizado por la delegación del IMSS a través de

sus áreas responsables, el cual deberá contener, entre otras

especificaciones, el croquis de localización con colindancias91.

La Delegación certificará mediante escrito, que existe la demanda suficiente del Serviciode Guardería en la localidad y zona propuesta del ofertante para la instalación de launidad.Lo anterior con el objeto de asegurar la óptima ocupación de la Guardería y el máximobeneficio a la población asegurada con derecho a los servicios.Para dar sustento al documento referido, la Delegación , a través de las áreascorrespondientes podrá realizar, entre otras, las siguientes acciones:

Depurar las solicitudes pendientes en las Guarderías de la localidad. Localizar, mediante estudio de campo, los centros de trabajo que ocupen

mayoritariamente fuerza productiva femenina, con necesidades del Servicio. Ubicar en un plano de la localidad, los jardines de los niños, escuelas y centros de

atención infantil particulares, que otorguen los Servicios de Guardería.90 Manual de Procedimientos para la Apertura y Ampliación de Guarderías.4. Políticas.(…) 17. Será facultad de los Delegados Regionales, Estatales y del Distrito Federal delIMSS, la legalización de los Contratos derivados de la prestación del servicio, previarevisión del Área Jurídica Delegacional. (…).91Bases para la Subrogación de Servicios de Guardería del Esquema VecinalComunitario.2.2 Documentos Jurídicos.La Delegación del IMSS, mediante las instancias correspondientes, deberá verificar quelos documentos establecidos, cumplan con todos los requisitos legales, para asegurar quelas empresas ofertantes interesadas en otorgar los Servicios de Guardería se encuentrenlegalmente constituidas y posean la infraestructura, capacidad técnica, financiera yhumana para asegurar la calidad deseada, así como hacer frente a sus obligaciones


104

fiscales y laborales, contenidas en el Convenio de Subrogación de Servicios. Carta de intención y oferta del Servicio de Guarderías. (…). Escritura constitutiva de la empresa ofertante. (…). Poder notarial con el cual se acredite la representación legal de la empresa ofertante (en

caso de no estar especificada la representación en el acta constitutiva). (…). Acta de asamblea de la empresa ofertante protocolizada ante notario público con la cual

se ratifique o modifique la integración del consejo directivo y/o la representación legal dela empresa (en caso de no estar especificada en el acta constitutiva). (…).

Licencia sanitaria o notificación de apertura o funcionamiento de establecimiento ante laSecretaría de Salud.Verificar:

Correspondencia entre la razón y la denominación de la empresa ofertante. Domicilio. Que se encuentre vigente. Responsable del establecimiento. El fin explícito para el Servicio de Guardería. Licencia de uso de suelo

Verificar: Correspondencia entre la razón y la denominación de la empresa ofertante. Domicilio. Que se encuentre vigente El destino explícito para el Servicio de Guardería.

Este documento no se podrá sustituir por aviso de trámite o constancia de zonificación. Licencia de funcionamiento.

Cotejar: Correspondencia entre la razón social y la denominación de la empresa ofertante. Domicilio. Que se encuentre vigente. Autorización explícita para el funcionamiento como Guardería. Registro Federal de Contribuyentes de la Sociedad Civil.

Verificar que corresponda al del a empresa ofertante. Registro Patronal ante el IMSS.

Verificar que corresponda al de la empresa ofertante. Escritura Pública que acredite la propiedad del inmueble. (…) Contrato de comodato. (…) Contrato de arrendamiento (…) Plantilla de personal del ofertante y distribución de horarios del personal educativo por

sala de atención.Este documento deberá ser elaborado en hoja membretada de la empresa ofertante, severificará que corresponda al a capacidad instalada total y por sala de atención, ofrecidapara el servicio del Instituto. (Anexo 3 del Convenio de Subrogación de Servicios).El Representante Legal que aparece en el acta constitutiva de la empresa ofertante, o ensu caso en el acta de asamblea o poder notarial, deberá ser el mismo que se identifiquecon el nombre y firma en el margen o calce de cada una de las hojas que componen estedocumento.

Guía de Mobiliario, Equipo y Material Didáctico y de Consumo. (…). Dictamen estructural del inmueble.

En caso de que la Instancia Técnica Delegacional lo considere necesarioExpedido por perito profesional del ramo de la construcción garantizando la seguridad dela edificación, tomando en consideración su uso y destino.

Dictamen Técnico de Seguridad.Expedido por el Departamento de Bomberos de la localidad, mediante el cual se garanticela seguridad del establecimiento.

Exposición fotográfica del inmueble (material de apoyo).


105

- Verificar que el inmueble, las instalaciones, el equipo y

el mobiliario reciban el mantenimiento preventivo y/o correctivo

De fachadas, servicios, desniveles de piso, interiores y exteriores que contemplen la vistageneral de la edificación, o cualquier aspecto que se considere relevante.

Plano arquitectónico del inmueble a operar como Guardería.Sancionado, certificado y autorizado por la Delegación del IMSS a través de sus áreasresponsables, presentado a una escala de 1:100 ó 1:50.Deberá contener:

Dirección completa. Superficie del terreno (cotas). Superficie construida (cotas y niveles de piso). Croquis de localización de colindancias. Orientación. Locales y servicios definidos y amueblados. Capacidad instalada total y por sala de atención. Capacidad instalada total y por sala de atención para el servicio de población no

beneficiaria, en su caso. Capacidad instalada total y por sala de atención para el servicio de población beneficiara

del IMSS. Número de W.C. y lavamanos para niños.

El plano se integra como anexo 2 del Convenio de Subrogación de Servicios deGuardería.

Póliza de Fianza a favor del IMSS. (…) Seguro de Responsabilidad Civil. (…) Programa Educativo Asistencial. (…) Propuesta de Cotización del Ofertante. (…)

2.3 Inmuebles.2.3.1. UbicaciónLos inmuebles propuestos por los ofertantes deberán ser evaluados por las instanciasDelegacionales correspondientes, considerando que las edificaciones reúnan lassiguientes condiciones:Que funcione o pueda operar como Guardería para niños hasta 4 años de edad eninmueble ex profeso o casa-habitación adaptada.Estar alejado de zonas que presenten inundaciones, ruido, contaminación ambiental, víasrápidas o carreteras, gasolineras o cualquier otra circunstancia que sea motivo de riesgo.Contar con todos los servicios municipales: agua, energía eléctrica, drenaje, alumbradopúblico, banquetas, guarniciones, teléfono y transporte urbano.2.3.2. CaracterísticasEl Instituto (Delegación) evaluará las propuestas de inmuebles que el ofertador presente,en caso de no contar con el dictamen estructural se deberá solicitar al interesado a criterioo juicio de la instancia Delegacional correspondiente: planos de cimentación, estructura,instalaciones, áreas y todos aquellos elementos que permitan asegurar que el plantelreúna las condiciones para el Servicio de Guardería. El ofertante presentará planosarquitectónicos y estructurales de la edificación (Escala 1:100 ó 1:50).El Instituto (Delegación) deberá aplicar la Cédula de Evaluación del Inmueble paraGuardería (Anexo 2).La superficie construida constará de un nivel o dos como máximo.Las áreas deberán tener ventilación e iluminación natural.Deberá presentar la seguridad necesaria, considerando el uso que de este se hace.De acuerdo a las opciones de lugares a ofertar, deberá tener las siguientes áreas: (…).


106

para su conservación y buen funcionamiento, de acuerdo a lo que

establecen la NOM 167-1997 y la normatividad institucional92.

6. Jefe Delegacional de Prestaciones Económicas y

Sociales.

Esta Jefatura Delegacional se encuentra jerárquicamente

subordinada a la Delegación estatal. Sus funciones son

fundamentalmente de vigilancia a fin de que se cumpla con la

normatividad emitida por la Dirección de Prestaciones

Económicas y Sociales para la organización y funcionamiento de

los programas y servicios en materia de prestaciones

económicas, guarderías y prestaciones sociales.

Las obligaciones del titular, en relación a la materia de

guarderías, están previstas en el Manual de Organización de la

Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones Económicas y

92 Norma que establece las Disposiciones para la Operación del Servicio deGuardería.1. ObjetivoEsta norma establece las disposiciones que las guarderías deberán observar a fin decontar con todas las condiciones necesarias para el cuidado de la salud, alimentación,educación y recreación de los menores usuarios del servicio.”(…) 4. Responsables de la aplicación de la normaDelegados Estatales, Regionales y del Distrito Federal, Titulares de las JefaturasDelegacionales de Servicios de Prestaciones Económicas y Sociales, Jefes delDepartamento de Guarderías, Coordinadoras Zonales de Guarderías y Directoras deGuarderías.(…) 7.1. Generales(…) 7.1.2. El inmueble, las instalaciones, el equipo y mobiliario deberán recibir elmantenimiento preventivo y/o correctivo para su conservación y buen funcionamiento, deacuerdo a lo que establecen la NOM-167-1997 y la normatividad institucional.(…) 7.2. Seguridad e Higiene7.2.1. La guardería deberá contar con las condiciones de seguridad con base en la NOM-167-1997, y observar las reglas de higiene y limpieza en las instalaciones de acuerdo alos lineamientos establecidos por el Instituto, a fin de garantizar la integridad física de losmenores, usuarios y del personal.(…).


107

Sociales; las Bases para la Subrogación de Servicios de

Guardería del Esquema Vecinal Comunitario; el Manual de

Procedimientos para la Apertura y Ampliación de Guarderías, la

Guía de Requisitos para la Instalación y Apertura de Guarderías y

las Directrices para la Supervisión y Asesoría en Guarderías, en

los siguientes términos:

- Coordinar, vigilar e implementar acciones para que los

servicios de guarderías se proporcionen de acuerdo a las leyes,

los lineamientos jurídico-administrativos y las disposiciones

gubernamentales e institucionales emitidos en la materia93.

- Vigilar que, entre otros, el servicio de guardería se

otorgue con oportunidad, calidad, eficiencia y eficacia; y esté

dirigido al mejoramiento del nivel de vida de la población.

93 Manual de Organización de la Jefatura Delegacional de Servicios de PrestacionesEconómicas y Sociales.(…) 3. Políticas- Vigilará el debido cumplimiento de la normatividad emitida por la Dirección dePrestaciones Económicas y Sociales, para la organización y funcionamiento de losprogramas y servicios en materia de prestaciones económicas, guarderías y prestacionessociales.(…)Vigilará que los servicios de prestaciones económicas, guarderías y prestaciones socialesse otorguen con oportunidad, calidad, eficiencia y eficacia; y estén dirigidos almejoramiento del nivel de vida de la población.(…)5.1. Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones Económicas y Sociales.- Coordinar, vigilar e implementar acciones para que los servicios de prestacioneseconómicas, guarderías y prestaciones sociales se proporcionen de acuerdo a las leyes,lineamientos jurídico-administrativos y a disposiciones gubernamentales e institucionalesemitidos en la materia.(…)-Sancionar y presentar para autorización al C. Delegado los programas de trabajo de laoperación de los servicios de prestaciones económicas, guarderías y prestacionessociales y vigilar su aplicación y cumplimiento.(…)6. Funciones de observancia general.- Supervisar que el personal subordinado cumpla con sus funciones y con lasdisposiciones legales que regulen el servicio público y las demás normas aplicables alIMSS, con fundamento en la reforma de la fracción XX del artículo 47 de la Ley Federal deResponsabilidades de los Servidores Públicos.(…).


108

- Sancionar y presentar para autorización al Delegado

los programas de trabajo de la operación del servicio de

guarderías y vigilar su aplicación y cumplimiento.

- Supervisar que el personal subordinado cumpla con

sus funciones y con las disposiciones legales que regulen el

servicio público y las demás normas aplicables al IMSS.

- Coordinar acciones y participar con el área de

construcción y conservación para la evaluación de los inmuebles

destinados al servicio de guarderías94.

- Determinar la fecha de inicio de operación de las

guarderías, con base a la verificación que realice el área de

construcción y conservación respecto a la conclusión de la obra,

trabajos de adecuación, remodelación, ampliación, equipamiento,

etc.

- Requisitar y suscribir el convenio de subrogación.

- Revisar e integrar la documentación que conforma

el expediente para la subrogación de servicios de guardería para

su envío al área jurídica.

- Proponer a la Coordinación de Guarderías cambios de

mejora a la normatividad.

94 Bases para la Subrogación de Servicios de Guardería del Esquema VecinalComunitario.6. Acciones de las instancias delegacionales responsables del proceso.Jefatura de Servicios de Prestaciones Económicas y Sociales(…) .- Coordinar acciones con el área de construcción y conservación para la evaluación deinmuebles.- Participar con el área de construcción y conservación en la evaluación de inmuebles,definición de la capacidad instalada o ampliación de ésta, distribución de niños por grupode edad y adecuaciones a realizar, todo ello bajo el enfoque funcional y operativo delservicio.(…).


109

- Informar por escrito al representante legal sobre los

plazos en el que se deberán corregir las irregularidades

detectadas en la supervisión95.

7. Titular del Departamento Delegacional de Guarderías.

Esta área depende de la Jefatura de Prestaciones

Económicas y Sociales y es la encargada de coordinar todas las

acciones con el prestador del servicio para llevar a cabo los

trámites administrativos y jurídicos para la apertura y ampliación

de las guarderías.

De acuerdo con las disposiciones aplicables, entre ellas, el

Manual de Organización de la Jefatura Delegacional de Servicios

de Prestaciones Económicas y Sociales, las Bases para la

Subrogación de Servicios de Guardería del Esquema Vecinal

Comunitario, el Manual de Procedimientos para la Apertura y

Ampliación de Guarderías y la Guía de Requisitos para la

Instalación y Apertura de Guarderías, al titular de este

departamento le corresponde:

- Supervisar que la prestación del servicio se otorgue

con mayor eficiencia, calidad y oportunidad.

95 Directrices para la Supervisión-Asesoría en Guarderías.(…) 48. El Jefe de Prestaciones Económicas y Sociales a través del Departamento deGuarderías deberá informar por escrito al Representante legal sobre los plazos en que sedeberán corregir las irregularidades detectadas en la supervisión, de conformidad con loseñalado en el Contrato de prestación del servicio de guardería.(…).


110

- Planear, dirigir y controlar las actividades de

personal subordinado de conformidad con las normas y

programas emitidos por la coordinación de guarderías96.

- Coordinar la aplicación del sistema de capacitación

dirigido al personal de guarderías.

- Realizar visitas periódicas y sistemáticas a las

guarderías de la Delegación para asesorar al personal, supervisar

el funcionamiento y constatar el cumplimiento de los programas y

normas establecidos.

- Organizar, realizar y controlar el proceso general de

reclutamiento, selección, capacitación y asesoría del personal de

guarderías participativas y otros esquemas de atención.

- Supervisar que el horario del personal garantice que,

por un lado, en la apertura del centro se cuente con la presencia

96 Manual de Organización de la Jefatura Delegacional de Servicios de PrestacionesEconómicas y Sociales.(…) 5.1.2. Departamento de Guarderías.- Difundir y aplicar los programas de trabajo delegacionales autorizados.- Coordinar, asesorar y supervisar que la prestación del servicio de guarderías se otorguecon mayor eficacia, calidad y oportunidad.- Coordinar, asesorar y supervisar la ejecución de los programas de guarderías de losdiferentes esquemas de atención, conforme a los lineamientos establecidos por laCoordinación de Guarderías.- Planear, dirigir y controlar las actividades de personal subordinado de conformidad conlas normas y programas emitidos por la coordinación de guarderías.(…)- Coordinar la aplicación del sistema de capacitación dirigido al personal de guarderías.- Realizar visitas periódicas y sistemáticas a las guarderías de la Delegación paraasesorar al personal, supervisar el funcionamiento y constatar el cumplimiento de losprogramas y normas establecidos.(…)- Organizar, realizar y controlar el proceso general de reclutamiento, selección,capacitación y asesoría del personal de guarderías participativas y otros esquemas deatención, de acuerdo a la normatividad que se emita.(…)- Verificar que las personas físicas y/o grupos organizados que administren guarderíasparticipativas y otros esquemas de atención, cumplan con los requisitos y cuenten con losdocumentos legales para la contratación de la subrogación del servicio.- Emitir opinión funcional sobre proyectos de construcción y adecuación, y equipamientopara inmuebles donde se implemente el servicio de guardería.(…).”


111

de la enfermera y del personal educativo y, por el otro, que al

momento del cierre esté presente el personal educativo, la

directora y de manera permanente un vigilante.

- Verificar que quienes administren guarderías, cuenten

con los requisitos legales para la contratación de la subrogación.

- Emitir opinión funcional sobre proyectos de

construcción, adecuación y equipamiento para inmuebles

destinado al servicio de guardería.

- Autorizar, coordinar y supervisar las acciones para la

apertura y ampliación de las guarderías incluidas en el Programa

Delegacional de Expansión, autorizado por la Coordinación de

Guarderías97.

- Realizar, en coordinación con el Departamento

Delegacional de Construcción y Conservación, la evaluación

estructural y funcional de los inmuebles propuestos para la

prestación del servicio de guarderías, así como dar el seguimiento

97 Manual de Procedimientos para la Apertura y Ampliación de Guarderías.(…) 4. Políticas.(…) 8. Será responsabilidad del Departamento Delegacional de Guarderías autorizar,coordinar y supervisar las acciones para la apertura y ampliación de las guarderías que seencuentren incluidas en el Programa Delegacional de Expansión, autorizado por laCoordinación de Guarderías.(…) 13. El Departamento Delegacional de Guarderías deberá coordinarse con elDepartamento Delegacional de Construcción y Conservación para realizar la evaluaciónestructural y funcional de los inmuebles propuestos para la prestación del servicio deguardería, realizar el seguimiento de las obras y emitir la Certificación Técnica de losInmuebles para Guarderías.14. El Departamento Delegacional de Guarderías deberá coordinarse con la JefaturaDelegacional de Servicios Jurídicos para la formalización del Contrato de Prestación delServicio o en aquellos casos en que procesa, las modificaciones, la rescisión o renovacióndel contrato.(…) 20. Será responsabilidad del Departamento Delegacional de Guarderías supervisarprevio al inicio de operación o ampliación que el prestador de servicio, en su calidad depatrón, realice los procesos de reclutamiento, selección y capacitación del personal através de profesionales acreditados. Asimismo, determine el horario del personalgarantizando que en la apertura se cuente con la presencia de la enfermera y del personaleducativo, y para cierre se cuente con personal educativo, la directora y de manerapermanente con la presencia de un vigilante.(…).


112

de las obras y emitir la Certificación Técnica de los Inmuebles

para Guarderías.

- Coordinar con la Jefatura Delegacional de Servicios

Jurídicos la renovación del contrato de prestación del servicio.

- Supervisar, previo al inicio de operación o ampliación

que el prestador de servicio, en su calidad de patrón, realice los

procesos de reclutamiento, selección y capacitación del personal

a través de profesionales acreditados.

- Corroborar que el inmueble sea viable para ser

utilizado como guardería y cuente con los servicios básicos para

brindar atención sin presentar riesgos para la población usuaria.

- Verificar que cumpla con los requisitos del Reglamento

de Construcción vigente en la localidad y que el inmueble se

ubique fuera de zonas que presenten gasolineras, gaseras o

cualquier otra zona de riesgo98.

- Supervisar que se de seguimiento a la corrección de

las desviaciones detectadas en las auditorías practicadas.

- Vigilar el cumplimiento de leyes, reglamentos y normas

de operación en el ámbito de su competencia.

- Supervisar que el personal subordinado cumpla con

sus funciones sustantivas y con las disposiciones legales que

98 Guía de requisitos para la instalación y apertura de guarderías.(…) II. Requisitos Técnicos del Inmueble.(…) B. Viabilidad del inmueble.El IMSS corroborará que el inmueble se encuentre en condiciones de ser utilizado comoguardería y cuente con los servicios básicos para brindar atención sin presentar riesgospara la población usuaria.El inmueble deberá cumplir con los requisitos señalados por el Reglamento deConstrucción vigente en la localidad y ubicarse fuera de zonas que presenteninundaciones constantes, ruido excesivo, focos de contaminación ambiental, vías rápidaso carreteras, avenidas principales o de alto tránsito vehicular, torres de alta tensión,gasolineras, gaseras o cualquier otra zona de riesgo.


113

regulen el servicio público y las demás normas aplicables al

IMSS99.

- Es responsable de la planeación, control y ejecución

del proceso de supervisión-asesoría de las guarderías de la

delegación. Esta planeación deberá realizarse bimestralmente.100

99 Manual de Organización del Departamento Delegacional de Guarderías.5. Funciones modulares.(…)-Supervisar que se de seguimiento a la corrección de las desviaciones detectadas en lasauditorías practicadas.(…)- Vigilar el cumplimiento de leyes, reglamentos y normas de operación en el ámbito de sucompetencia.(…)-Supervisar que el personal subordinado cumpla con sus funciones sustantivas y con lasdisposiciones legales que regulen el servicio público y las demás normas aplicables alIMSS, con fundamento en la reforma de la fracción XX del artículo 47 de la Ley Federal deResponsabilidades de los Servidores Públicos.(…).Directrices para la Supervisión-Asesoría en Guarderías.2. Será responsabilidad del Jefe de Departamento de Guarderías la planeación, laprogramación, el control y en su caso, la ejecución del proceso Supervisión-Asesoría delas guarderías de la delegación.8. Es responsabilidad del Jefe de Departamento de Guarderías orientar, proponer ygenerar la unificación de criterios de las Coordinadoras Zonales, respecto a lanormatividad vigente, establecida para efectos de supervisión.13. Es responsabilidad del Jefe de Departamento de Guarderías planear el seguimientode las observaciones que se hayan realizado a una guardería a través de supervisión,hasta su conclusión.14. Será responsabilidad del Jefe de Departamento de Guarderías proporcionar losdocumentos que sustenten el trabajo de supervisión realizado y los resultados del mismo,cuando la Coordinación de Guarderías o alguna autoridad del Instituto requieraantecedentes de una unidad en específico.49. El Jefe de Departamento de Guarderías deberá programar visita de seguimiento, paraverificar el cumplimiento de los compromisos adoptados, considerando posterior a 15 díasnaturales para el caso de que se refieran al incumplimiento de las obligaciones contenidasen Contrato de prestación de servicios, referentes a mobiliario, equipo, material didácticoy de consumo, y 30 días naturales, para el caso que se refieren conservación ymantenimiento.Cumplido el plazo establecido y en caso de encontrarse la persistencia enlas desviaciones detectadas que ameriten la aplicación de una deducción al pago, sedeberá proceder conforme al procedimiento respectivo, por los días en que persista ladesviación. Se deberá programar una nueva visita de seguimiento para verificar que secorrijan las irregularidades detectadas.“0. El Jefe de Departamento de Guarderías será el responsable de aplicar los Indicadoresde supervisión de la operación del servicio, establecidos en la Guía Técnica deSupervisión-Asesoría de la operación del servicio de guardería.”100Directrices para la Supervisión-Asesoría en Guarderías.“19. La planeación de la supervisión deberá realizarse bimestralmente por el Jefe delDepartamento de Guarderías; quien asignará específicamente a cada Coordinadora Zonalla(s) unidad (es) a supervisar, el tipo de supervisión que se efectuará y el trabajo arealizar en ese lato, considerando el tiempo suficiente para la elaboración y entrega o


114

- Planear el seguimiento de las observaciones que se

hayan formulado a una guardería y programar visitas de

seguimiento para verificar el cumplimiento de los compromisos

adoptados.

8. Coordinador Zonal.

Los coordinadores zonales son los encargados de realizar la

supervisión y proporcionar la asesoría a los subrogatarios a fin de

garantizar la adecuada organización de la unidad y la óptima

calidad del servicio101. Sus atribuciones están señaladas en las

Bases para la Subrogación de Servicios de Guardería, el Manual

de Organización del Departamento Delegacional y las Directrices

para la Supervisión Asesoría en Guarderías. De acuerdo con

estos documentos, sus deberes consisten en:

envío de resultados de cada guardería, en el caso de la Coordinadora Zonal que no seencuentran en la sede delegacional.”101Bases para la subrogación de servicios de guardería del esquema vecinalcomunitario.(…) 5. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD DEL SERVICIO.Con el propósito de garantizar la adecuada organización de la unidad y óptima calidad delservicio, es importante se efectúe supervisión y se brinde asesoría directa al subrogatario.Este proceso deberá estar dirigido fundamentalmente a constatar el cumplimiento detodos aquellos aspectos que repercuten de manera directa o indirecta en el bienestar delniño y en la satisfacción de los padres usuarios.Para tal efecto, el departamento delegacional de guarderías cuenta con el instrumentodenominado “Guía de supervisión-asesoría” diseñada ex profeso para las guarderías delesquema vecinal-comunitario, la cual no es limitativa de los aspectos a revisar, lacoordinadora zonal podrá profundizar en los mismo o revisar otros, de acuerdo a lasnecesidades que detecte.Así mismo deberá brindar al subrogatario la asesoría necesaria, para la corrección dedesviaciones identificadas, de acuerdo a los programas para la atención educativo-asistencial del niño, autorizados por el IMSS.Complementariamente a las visitas de supervisión-asesoría el departamento delegacionalde guarderías deberá aplicar encuestas de opinión a fin de identificar el grado desatisfacción de los usuarios del servicio.El resultado de lo anterior tendrá que ser informado por escrito al subrogatario para elestablecimiento de los acuerdos y fechas de solución comprometidas, asimismo, eldepartamento delegacional de guarderías deberá llevar el seguimiento correspondientehasta su conclusión.(…).


115

- Supervisar el adecuado funcionamiento de las

guarderías subrogadas, para lo cual deben elaborar el programa

de visitas de supervisión a su cargo y presentarlo al departamento

de guarderías para su aprobación102.

- En caso de detectar durante la supervisión-asesoría,

fallas o aspectos relacionados con el inmueble o de construcción,

se deberá solicitar apoyo a las áreas delegacionales involucradas

para contar con el sustento técnico y en conjunto, determinar las

102 Manual de Organización del Departamento Delegacional de Guarderías.I. Introducción.La modernización del Instituto es una de las Políticas fundamentales de la presenteadministración, ya que es el mecanismo a través del cual se habrán de simplificar losprocesos básicos de la atención de los usuarios, buscando siempre brindar el servicio coneficiencia y calidez.El proceso de modernización ha llegado a todas las áreas institucionales. Para el caso delDepartamento de Guarderías, se presenta en este documento, la adecuación quepermitirá definir con mayor claridad las funciones y responsabilidades derivadas de loscargos que se establecen por el cumplimiento de la misión del servicio en la estructuraDelegacional.Los órganos han sido enriquecidos con funciones que ya desarrollaban y que no estabanreconocidas oficialmente y otras que se incluyen para reforzar las acciones de dirección ycontrol. Así mismo, se transforma la categoría de Supervisora por la Coordinadora Zonalde Guarderías, buscando con ello modificar la estructura administrativa, otorgándole aeste nuevo puesto la responsabilidad de la operación de las guarderías que lecorresponda controlar.El presente documento elaborado conjuntamente con la Unidad de Organización, contienelos objetivos, organograma estructural y funciones del Departamento Delegacional deGuarderías.Con esta nueva estructura se favorecen las funciones inherentes al programa deexpansión y al control de la operación de las Guarderías del sistema.Las funciones modulares incluidas en el último capítulo son obligatorias para todos losórganos del Departamento.4.2. Coordinación Zonal de Guarderías(…)-Elaborar el programa de visitas de supervisión a las Guarderías a su cargo y presentarloal Departamento de Guarderías para su aprobación.-Verificar, evaluar y orientar a las directoras de Guarderías a su cargo, sobre elcumplimiento de los programas, normas y procedimientos establecidos, visitándolas enforma frecuente y programada.(…)-Verificar y asesorar a las asociaciones civiles responsables de la administración de lasGuarderías participativas, para que cumplan con las obligaciones derivadas del Contratode Subrogación del servicio.


116

acciones que procedan a fin de evitar riesgo a la población

infantil.


117

B. AUTORIDADES ESTATALES DE SONORA

1. Gobernador del Estado.

En términos de la Constitución Política del Estado de

Sonora, el Gobernador, en su carácter de titular del Poder

Ejecutivo, es el funcionario de elección popular directa en quien la

ciudadanía deposita la máxima autoridad para ejecutar y hacer

que se ejecuten las leyes y decretos que rijan en la entidad. Es el

encargado de velar por la seguridad y el bienestar de la población

en todos los órdenes y el principal responsable del diseño de las

políticas públicas que guían el desarrollo de la entidad. Además,

como titular de la administración pública local, le corresponde

exigir de todas las autoridades que de él dependen, el estricto

cumplimiento de las obligaciones que impone la Constitución

federal, la estatal y las leyes que de ellas emanan103.

103 Constitución Política del Estado de SonoraArtículo 68. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que sedenominará “Gobernador del Estado de Sonora”.Artículo 79. Son facultades y obligaciones del Gobernador:I. Promulgar sin demora las leyes y decretos, y los acuerdos en su caso; ejecutarlos yhacer que se ejecuten; y formar en la parte administrativa y de conformidad con lasdisposiciones de la ley, los reglamentos necesarios para la exacta observancia de losmismos.II. Velar por la conservación del orden, tranquilidad y seguridad, así como promover einducir en el Estado, el progreso económico, social, político y cultural y, en general, elbienestar de la población en todos los órdenes, procurando que sea compartido yequilibrado entre centros urbanos y rurales, conforme a los principios de justicia yseguridad jurídica y a los planes y programas del gobierno.II Bis. En los términos de la Ley respectiva, conducirá la formulación, instrumentación,control y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo y de los Programas de Gobierno, asícomo los procedimientos de participación y consulta popular a que se refiere estaConstitución.(…)V. Exigir de las autoridades que dependan del Ejecutivo del Estado, el cumplimientoestricto de las obligaciones que les imponen la Constitución Federal, la Estatal y las Leyesque de ellas emanen, aplicándoles las sanciones a que se hagan acreedores, en lostérminos que prevengan las leyes.


118

Específicamente en el ámbito de la protección civil —que es

una materia concurrente entre la federación, las entidades

federativas y los municipios104— la Ley General de Protección

Civil señala que los gobernadores de los estados son

responsables de la integración y funcionamiento de los sistemas

estatales de protección civil105. Asimismo, conforme a la Ley 161

de Protección Civil para el Estado de Sonora, vigente desde el

cuatro de octubre de dos mil cinco, dicho funcionario tiene las

siguientes obligaciones:

Ser la máxima autoridad en materia de protección

civil106.

Formular los principios y la política general de

protección civil107.

Como superior jerárquico del Secretario de Gobierno,

exigir que éste proponga, conduzca y evalúe las políticas,

programas y acciones en materia de protección civil108.

104 El artículo 73, fracción XXIX-I, de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos le da al Congreso de la Unión facultad para “expedir leyes que establezcan lasbases sobre las cuales la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios,coordinarán sus acciones en materia de protección civil”.105 Artículo 15. Es responsabilidad de los Gobernadores de los Estados, del Jefe deGobierno del Distrito Federal y de los Presidentes Municipales, la integración yfuncionamiento de los Sistemas de Protección Civil de las Entidades Federativas y de losMunicipios respectivamente, conforme a lo que establezca la legislación local en lamateria.(…)106 Artículo 3. Son autoridades en materia de protección civil:I. El Gobernador del Estado.(…)107 Artículo 4. El Gobernador del Estado tendrá las siguientes atribuciones:I. Formular los principios y la política general de protección civil.(…)108 Artículo 5. El Secretario de Gobierno tendrá las siguientes atribuciones:I. Proponer, conducir y evaluar las políticas, programas y acciones en materia deprotección civil.


119

Asegurarse de que en la formulación de las políticas de

protección civil, se incluyan criterios en función de la constante

prevención/mitigación y de la variable riesgo/vulnerabilidad,

así como la necesidad de privilegiar la prevención como el medio

más eficaz para alcanzar los objetivos de la protección civil109.

Aunado a lo anterior, en materia de derechos de la

infancia, el Gobernador, en su calidad de titular del Poder

Ejecutivo y de la administración pública estatal, tiene las

siguientes obligaciones derivadas de la Ley para la Protección de

los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes para el Estado de

Sonora:

Respetar y vigilar el derecho intrínseco a la vida de las

niñas, niños y adolescentes, garantizando en la máxima medida

posible su supervivencia y desarrollo110.

Asegurar prioridad a la infancia en el ejercicio de sus

derechos, cuidando que en cualquier circunstancia se les brinde

protección y socorro con la premura necesaria111.

(…)109 Artículo 21. En la formulación de las políticas de protección civil, las autoridadesestatales y municipales competentes se sujetarán a los siguientes principios rectores:(…)II. Será obligatorio incluir criterios de protección civil en función de la constanteprevención/mitigación y la variable riesgo/vulnerabilidad, en el desempeño de las accionesque realicen las dependencias y entidades de las administraciones públicas estatal ymunicipales.(…)110 Artículo 6°. Las niñas, niños y adolescentes tienen derecho intrínseco a la vida. Segarantizará en la máxima medida posible su supervivencia y desarrollo.Artículo 38. Las Autoridades Estatales y Municipales a través de los organismos ydependencias correspondientes, vigilarán el respeto irrestricto de los derechos de losmenores de edad (…)111 Artículo 7°. Las niñas, niños y adolescentes tienen derecho a que se les asegureprioridad en el ejercicio de todos sus derechos, especialmente a que:


120

Diseñar y ejecutar las políticas públicas necesarias

para la protección, atención, prevención y defensa de sus

derechos112.

Establecer mecanismos para proporcionarles bienestar

físico y mental que contribuya al ejercicio pleno de sus

capacidades113.

Así, conforme al marco jurídico referido, el Gobernador del

Estado responde directamente por el funcionamiento del Sistema

Estatal de Protección Civil y tiene a su cargo, principalmente, el

diseño de políticas públicas en materia de protección civil.

Asimismo, como titular de la administración pública local, es

responsable de velar por el cumplimiento de las leyes que en

materia de protección civil y protección de los derechos de la

infancia corresponde a sus subordinados jerárquicos.

a) Se les brinde protección y socorro en cualquier circunstancia y con la premuranecesaria.(…)112 Artículo 7°.(…)c) Se considere el diseñar y ejecutar políticas públicas necesarias para la protección desus derechos.(…)Artículo 55.El Estado y los municipios garantizarán la protección integral de los derechosde las personas a que se refiere esta ley mediante el diseño de políticas públicas y laejecución de programas destinados a su atención, prevención y defensa, los cuales seránejecutados por las instituciones gubernamentales que conforman el Sistema para elDesarrollo Integral de la Familia del Estado de Sonora, a través de la Procuraduría de laDefensa del Menor y la Familia.(…)113 Artículo 41. Además de las atribuciones que en materia de salud, corresponden alSistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el Estado de Sonora, la Secretaría deSalud Pública, las Autoridades Estatales y Municipales, de conformidad a sus recursospresupuestales, establecerán los mecanismos para proporcionar a las niñas, niños yadolescentes:I. El bienestar físico y mental de las niñas, niños y adolescentes, que contribuya alejercicio pleno de sus capacidades.(…).


121

2. Titular de la Unidad Estatal de Protección Civil.

En términos del artículo 12 de la Ley 161 de Protección Civil

para el Estado de Sonora, la Unidad Estatal es un órgano

desconcentrado con personalidad jurídica y autonomía técnica y

operativa, jerárquicamente subordinado a la Secretaría de

Gobierno y cuenta, en términos de dicha ley y su Reglamento,

con las siguientes atribuciones:

Ser autoridad en materia de protección civil114.

Ejecutar las políticas, programas y acciones de

protección civil en la entidad, con el fin de salvaguardar a las

personas y su patrimonio y entorno, así como el funcionamiento

de los servicios vitales y estratégicos, en casos de riesgo,

emergencia, siniestro o desastre115.

Dirigir y ejecutar los programas de protección civil en

coordinación con las instituciones y organismos de los sectores

público, social y privado116.

Dictaminar y autorizar los programas internos de

protección civil y el establecimiento de unidades internas en los

114 Artículo 3. Son autoridades en materia de protección civil:(…)III. La Unidad Estatal.(…)115 Artículo 12. Se crea la Unidad Estatal como un órgano desconcentrado conpersonalidad jurídica y autonomía técnica y operativa, jerárquicamente subordinado a laSecretaría de Gobierno, el cual tendrá por objeto ejecutar las políticas, programas yacciones de protección civil en la Entidad con el fin de salvaguardar a las personas y supatrimonio y entorno, así como el funcionamiento de los servicios vitales y estratégicos,en casos de riesgo, emergencia, siniestro o desastre.116 Artículo 13. Para el cumplimiento de su objeto, la Unidad Estatal tendrá las siguientesatribuciones:I. Dirigir y ejecutar los programas de protección civil, coordinando sus acciones con lasinstituciones y organismos de los sectores público, social y privado.(…).


122

establecimientos que, por su uso y destino, puedan albergar a

cincuenta o más personas, pudiendo, en su caso, formular

observaciones por escrito117.

Realizar visitas de inspección a fin de constatar el

cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitución de

unidades internas y a la formulación y aplicación de los

programas internos en bodegas y depósitos de cosas o

mercaderías, entre otros, así como ejecutar las medidas

correctivas y de seguridad requeridas para eliminar o mitigar los

117 XVIII. Dictaminar y autorizar, previo pago de los derechos correspondientes, lossiguientes servicios en materia de protección civil:1. Programas internos.(…).8. Establecimiento de unidades internas.(…).Artículo 37. Los propietarios, poseedores, administradores o encargados de inmuebles oedificaciones que por su uso y destino concentren o reciban una afluencia masiva depersonas [que puedan albergar a 50 o más en términos del artículo 22 del Reglamento], obien representen un riesgo de daños para la población, están obligados a contar con unaunidad interna y a elaborar un programa interno, que será revalidado anualmente, en lostérminos de esta Ley y su reglamento.(…).Artículo 39. Los programas internos deberán hacer referencia a equipos de seguridad,señales informativas, preventivas, restrictivas y de obligación, avisos de protección civil,luces de emergencia, instructivos y manuales para situaciones de emergencia, las zonasde seguridad y los demás aspectos que determinen la Unidad Estatal y los ayuntamientos,en el ámbito de su competencia.Reglamento de la Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora:Artículo 17. Los Programas Internos de Protección Civil serán presentados ante laUnidad Estatal, para la dictaminación y autorización respectiva de la misma, previaacreditación del pago de los derechos establecidos en la Ley de Hacienda del Estado deSonora.(…).Artículo 18. La Unidad Estatal aprobará el Programa Interno o, en su caso, formularáobservaciones por escrito al mismo, dentro de los treinta días hábiles siguientes a supresentación.(…).Artículo 22. Para los efectos del artículo 37 de la Ley, se entenderá que tiene capacidadde afluencia masiva cualquier inmueble o edificación que por sus dimensiones puedarecibir o contener a cincuenta o más personas o que en el mismo, durante un período deveinticuatro horas circule ese mismo número de individuos, en donde se incluirán laspersonas que trabajen en el lugar.(…).


123

riesgos en caso de detectar omisiones o contravenciones en el

cumplimiento de cualquier obligación a cargo de los visitados118.

118 Artículo 13. Para el cumplimiento de su objeto, la Unidad Estatal tendrá las siguientesatribuciones:(…).XIX. Realizar actos de inspección a fin de constatar el cumplimiento de las disposicionesrelativas a la constitución de unidades internas y a la formulación y aplicación de losprogramas internos a cargo de los establecimientos siguientes:(…)i) Centros comerciales, mercados, supermercados, bodegas, depósitos de cosas omercaderías y tiendas departamentales.(…)k) Industrias, talleres o bodegas sobre terrenos con superficies iguales o mayores a milmetros cuadrados.(…)XXIII. Ejecutar las medidas correctivas y de seguridad en el ámbito de su competencia,sin perjuicio de las sanciones que correspondan.(…)Artículo 43. Los ayuntamientos y la Unidad Estatal, en el ámbito de su competencia,podrán realizar visitas de inspección a los establecimientos a que se refiere los artículos6, fracción XI y 13, fracción XVIII(sic), respectivamente, a fin de comprobar elcumplimiento de las disposiciones contenidas en esta Ley y de las normas que deriven delas mismas, relativas al establecimiento de unidades y a la formulación y aplicación de losprogramas internos.Artículo 44. Las visitas de inspección que realicen tanto la Unidad Estatal como losayuntamientos, se sujetarán a las siguientes bases:(…).VII. El inspector comunicará al visitado o a la persona con quien se entienda la diligencia,si existen omisiones o contravenciones en el cumplimiento de cualquier obligación a sucargo, especificando en todo caso en qué consiste esta última, para que en el acto de ladiligencia formulen observaciones y, en su caso, ofrezcan pruebas en relación a loshechos asentados en ella, o bien, hacer uso de este derecho, por escrito, dentro deltérmino de cinco días hábiles siguientes a la fecha en que se hubiere levantado el acta.Artículo 46. (…).La resolución que se dicte deberá señalar si el visitado requiere llevar a cabo medidascorrectivas tendentes a cumplimentar lo señalado en el programa interno respectivo y, ensu caso, los plazos para ejecutarlas.Artículo 47. Son medidas correctivas:I. La construcción o reconstrucción para mejorar el acceso a los inmuebles o salidas deemergencia respecto de los mismos;II. El resguardo, o en su caso, destrucción de objetos, productos y sustancias que puedanocasionar algún daño o peligro;III. El retiro de instalaciones o equipo que, por las condiciones en que se encuentren,constituyan un riesgo; yIV. El abastecimiento e instalación de sistemas y equipo de seguridad requerido según elriesgo deducido del tipo de actividad, obra o servicio.Reglamento de la Ley de Protección Civil para el Estado de SonoraArtículo 54. En cuanto a la inspección, control y vigilancia corresponderá a la UnidadEstatal:I. Vigilar en el ámbito de su competencia la debida observancia de la Ley, del presenteReglamento y demás disposiciones aplicables.II. Promover las medidas correctivas, de seguridad y las demás acciones preventivas quesean necesarias para garantizar la integridad personal de ocupantes y usuarios de


124

3. Secretario de Hacienda.

De conformidad con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del

Estado de Sonora, el Secretario de Hacienda es el encargado de

determinar y conducir las políticas en materia mobiliaria e

inmobiliaria de la administración estatal directa,

correspondiéndole administrar los bienes muebles e

inmuebles propiedad del Gobierno del Estado, así como los que

posea, use o disfrute por cualquier acto jurídico119.

En términos del Reglamento Interior de la Secretaría de

Hacienda del Estado de Sonora, a su titular le corresponde

controlar la operación de la Secretaría, así como supervisar el

funcionamiento de las unidades administrativas, entre las que se

encuentra la Dirección General de Recaudación120.

edificios o instalaciones que, por su clasificación de alto riesgo o por su ocupaciónmasiva, puedan afectar a un importante sector de la población en una emergencia.Artículo 55. La Unidad Estatal podrá efectuar las inspecciones siempre que lo considerenecesario, vigilando el cumplimiento de las medidas preventivas y de seguridadrequeridas para eliminar o mitigar los riesgos.119 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de SonoraArtículo 24. A la Secretaría de Hacienda le corresponden las facultades y obligacionessiguientes:(…)F. En materia de administración e informática:(…)II. Determinar y conducir las políticas en materia mobiliaria e inmobiliaria de laadministración estatal directa y administrar los bienes muebles e inmuebles propiedad delGobierno del Estado, así como los que posea, use o disfrute por cualquier acto jurídico.120Artículo 6°. Al Secretario le corresponden las siguientes atribuciones:I. Fijar, dirigir y controlar la política y operación de la Secretaría, de conformidad con lasorientaciones y prioridades que determine el Gobernador del Estado.(…)LVI. Programar, dirigir, controlar y supervisar el funcionamiento de las unidadesadministrativas de la Secretaría, así como conferir a éstas las atribuciones noestablecidas en este Reglamento y que fueren necesarias para el cumplimiento queconforme a las leyes o cualquier otro ordenamiento jurídico les correspondan.


125

Asimismo, de conformidad con la Ley 161 de Protección

Civil para el Estado de Sonora y su Reglamento, tiene la

obligación de designar a la unidad administrativa que funja como

unidad interna de protección civil encargada de ejecutar el

programa estatal en los inmuebles destinados a la propia

dependencia, así como de supervisar la instrumentación y

cumplimiento de la normatividad aplicable en materia de

protección civil y elaborar el programa interno aplicable al

personal que asiste y labora en los inmuebles de su asignación y

administración121.

4. Coordinador Ejecutivo de la Comisión Estatal de

Bienes y Concesiones.

Artículo 3°. Para la atención, estudio, planeación y resolución de los asuntos de sucompetencia, la Secretaría contará con las siguientes unidades administrativas y órganosdesconcentrados:I. Unidades Administrativas:(…)Dirección General de Recaudación.121Ley 161 de Protección Civil para el Estado de SonoraArtículo 15. Las dependencias y entidades de la administración pública estataldesignarán a las unidades administrativas que funjan como unidades internas, las cualesadoptarán las medidas tendientes a ejecutar el Programa Estatal, dentro del ámbito de sucompetencia y en los inmuebles destinados a dichas dependencias y entidades.

Reglamento de la Ley de Protección Civil para el Estado de SonoraArtículo 23. Los titulares de dependencias y entidades de la administración públicaestatal deberán designar a la Unidad Administrativa que funja como Unidad Interna,misma que deberá tomar las siguientes medidas:I. Gestionar los recursos necesarios para su operación;II. Difundir en todos los inmuebles de la dependencia o Entidad ubicados en el territoriodel Estado, los lineamientos que sobre la materia emita la autoridad;III. Establecer las políticas y lineamientos generales y específicos del programa interno deprotección civil; yIV. Supervisar la instrumentación y cumplimiento de la normatividad emitida en materia deprotección civil que les sea aplicable.Artículo 24. Las Unidades internas a que se refiere el artículo anterior deberán elaborarun programa interno para ejecutar acciones relativas a la protección civil del personal queasiste y labora en los inmuebles de su asignación y administración y, en su caso, para losusuarios cuando se brinde atención al público.


126

En términos de la Ley de Bienes y Concesiones del Estado

de Sonora, corresponde al Ejecutivo del Estado poseer, vigilar,

conservar y administrar los bienes inmuebles del dominio del

Estado122. Dicha función se ejerce, según quedó establecido, por

conducto del Secretario de Hacienda de la entidad, así como por

conducto de la Comisión Estatal de Bienes y Concesiones del

Estado de Sonora, que es un organismo desconcentrado

jerárquicamente subordinado a aquél123.

De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento Interior

de la Comisión Estatal de Bienes y Concesiones del Estado de

Sonora, el Coordinador Ejecutivo de dicha Comisión tiene

facultades para autorizar la adquisición, controlar, enajenar,

permutar, inspeccionar y vigilar los bienes del dominio del Estado

y, en su caso, celebrar los contratos relativos124.

5. Director General de Recaudación de la Secretaría de

Hacienda.

En términos del Reglamento Interior de la Secretaría de

Hacienda, dicho funcionario es el responsable del

122 Ley de Bienes y Concesiones del Estado de SonoraArtículo 6o. Corresponde al Ejecutivo del Estado:I. Poseer, vigilar, conservar y administrar los bienes inmuebles del dominio del Estado;123 Artículo 8o. Se crea la Comisión Estatal de Bienes y Concesiones, como un órganodesconcentrado, con personalidad jurídica y autonomía técnica y operativo yjerárquicamente subordinado a la Secretaría de Finanzas124 Artículo 12. Al frente de la Comisión Estatal habrá un Coordinador Ejecutivo, quientendrá las siguientes atribuciones:(…)XVIII. Autorizar la adquisición, controlar, enajenar, permutar, inspeccionar y vigilar losbienes del dominio del Estado y, en su caso, celebrar los contratos relativos.


127

funcionamiento de la unidad administrativa a su cargo y tiene

atribuciones para coadyuvar en la elaboración del anteproyecto

de programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios

que se requieran para el desempeño de las funciones de la

misma. Asimismo, debe vigilar el exacto cumplimiento de las

leyes, reglamentos y demás disposiciones legales en el ámbito de

su competencia.125

6. Subdirector de Control Vehicular de la Secretaría de

Hacienda.

En términos del Manual de Organización de la Dirección

General de Recaudación de la Secretaría de Hacienda del Estado

de Sonora, es el encargado de abastecer de placas y tarjetas de

circulación a las Agencias Fiscales y Tesorerías Municipales,

solicitar al fabricante la cantidad de placas y tarjetas de

circulación de acuerdo a las necesidades y elaborar las bases

técnicas relativas a la convocatoria de licitación para la compra de

125Artículo 16. Al frente de cada una de las Direcciones Generales y de la Unidad deSeguimiento y Supervisión Operativa, habrá un Director General, de la CoordinaciónGeneral del Sistema Integral de Información Financiera, un Coordinador General y de laDirección Jurídica, un Director, quienes técnica y administrativamente serán responsablesdel funcionamiento de la unidad administrativa a su cargo, se auxiliarán segúncorresponda, por el personal técnico y administrativo que las necesidades del serviciorequieran y figuren en el presupuesto y tendrán las siguientes atribuciones genéricas:(…).IX. Coadyuvar en la elaboración del anteproyecto de programa anual de adquisiciones,arrendamientos y servicios que se requieran, para el desempeño de las funciones de launidad administrativa a su cargo y remitirlo previa autorización del superior jerárquico a laDirección General de Administración para su incorporación al programa anual global de laSecretaría;(…).XXVI. Vigilar el exacto cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás disposicioneslegales, en el ámbito de su competencia.


128

placas vehiculares, así como desarrollar todas aquellas funciones

inherentes al área de su competencia126.

126 1.1.1.SUBDIRECCIÓN DE CONTROL VEHICULAR(…)FUNCIONES:(…)-Abastecer de placas y tarjetas de circulación a las Agencias Fiscales y TesoreríasMunicipales, así como llevar el control de la asignación de los mismos.(…)-Solicitar al fabricante la cantidad de placas y tarjetas de circulación de acuerdo a lasnecesidades.(…)-Elaborar las bases técnicas, relativas a la convocatoria de licitación para la compra deplacas vehiculares así como, del servicio de licencias de conducir, entre otros.(…)-Desarrollar todas aquellas funciones inherentes al área de su competencia.


129

C. AUTORIDADES MUNICIPALES DE HERMOSILLO,

SONORA

1. Presidente Municipal.

En términos de la Ley General de Protección Civil el

Presidente Municipal es responsable de la integración y

funcionamiento del Sistema Municipal de Protección Civil127.

Además, de conformidad con la Ley 161 de Protección Civil para

el Estado de Sonora, tiene las siguientes atribuciones:

- Ser autoridad en materia de protección civil128.

- Como órgano ejecutivo del ayuntamiento, es

responsable de la identificación y diagnóstico de los riesgos a

los que está expuesto el territorio del municipio y de la

elaboración del Atlas Municipal de Riesgos; de velar por que se

ejecuten los actos de inspección para constatar el cumplimiento

de las disposiciones relativas a la constitución de unidades

internas y a la formulación y aplicación de los programas internos

a cargo de propietarios, poseedores o encargados de los

establecimientos que tengan menos de mil quinientos metros

127 Artículo 15. Es responsabilidad de los Gobernadores de los Estados, del Jefe deGobierno del Distrito Federal y de los Presidentes Municipales, la integración yfuncionamiento de los Sistemas de Protección Civil de las Entidades Federativas y de losMunicipios respectivamente, conforme a lo que establezca la legislación local en lamateria.(…).128 Artículo 3o. Son autoridades en materia de protección civil:(…).V. Los presidentes municipales.(…).


130

cuadrados de construcción; cumplir con la obligación de ser el

primer nivel de respuesta ante la presencia de un agente

destructivo; y velar por que se ejecuten las medidas correctivas

y de seguridad en el ámbito de la competencia municipal129.

- En caso de emergencia o desastre, le corresponde

formular el análisis y evaluación primaria de la magnitud de la

misma y comunicar esta información al Consejo Municipal y

demás autoridades y organismos competentes, controlar y dar

respuesta a las situaciones de siniestro que se presenten

dentro del territorio del municipio y, en su caso, solicitar al

Gobernador del Estado el apoyo necesario para desarrollar las

acciones de auxilio y recuperación requeridas, cuando su

capacidad de respuesta sea rebasada130.

129 Artículo 6. Los ayuntamientos tendrán las siguientes atribuciones:(…)IV. Identificar y diagnosticar los riesgos a los que está expuesto el territorio del municipio yelaborar el Atlas Municipal de Riesgos.(…)XI. Realizar actos de inspección, para constatar el cumplimiento de las disposicionesrelativas a la constitución de unidades internas y a la formulación y aplicación de losprogramas internos a cargo de propietarios, poseedores o encargados de losestablecimientos siguientes:g) Establecimientos que tengan menos de mil quinientos metros cuadrados deconstrucción.(…)XIII. Ser el primer nivel de respuesta ante la presencia de un agente destructivo.XIV. Ejecutar las medidas correctivas y de seguridad en el ámbito de su competencia, sinperjuicio de las sanciones que correspondan.(…)130 Artículo 7. Los presidentes municipales tendrán las siguientes atribuciones:I. Formular, en caso de emergencia, el análisis y evaluación primaria de la magnitud de lamisma y comunicar esta información al Consejo Municipal y demás autoridades yorganismos competentes, tomando en cuenta la clasificación de los niveles de laemergencia;II. Prevenir, controlar y dar respuesta a las situaciones de riesgo, emergencia, siniestro odesastre que pudieran presentarse o se presenten dentro del territorio del municipio;III. Solicitar al Gobernador del Estado el apoyo necesario para desarrollar las acciones deauxilio y recuperación requeridas para enfrentar la presencia de un riesgo, emergencia,siniestro o desastre, cuando su capacidad de respuesta sea rebasada; y(…)


131

- Asegurarse de que, en la formulación de las políticas

de protección civil municipal, se incluyan criterios en función de la

constante prevención/mitigación y de la variable

riesgo/vulnerabilidad y se privilegie la prevención como el medio

más eficaz para alcanzar los objetivos de la protección civil131.

Por su parte, el Reglamento de Protección Civil Municipal le

confiere al Presidente Municipal las siguientes atribuciones:

- Coordinar la intervención del Sistema Municipal de

Protección Civil para ser el primer nivel de respuesta ante

cualquier eventualidad que afecte a la población132.

- Establecer, promover y coordinar las acciones de

prevención, auxilio y recuperación inicial, a fin de evitar,

mitigar o atender los efectos destructivos de las situaciones de

emergencia que se presenten en el municipio133.

Finalmente, la Ley de Gobierno y Administración Municipal

del Estado de Sonora, le otorga las siguientes competencias:

131 Artículo 21. En la formulación de las políticas de protección civil, las autoridadesestatales y municipales competentes se sujetarán a los siguientes principios rectores:(…).II. Será obligatorio incluir criterios de protección civil en función de la constanteprevención/mitigación y la variable riesgo/vulnerabilidad, en el desempeño de las accionesque realicen las dependencias y entidades de las administraciones públicas estatal ymunicipales.(…)IV. Deberá privilegiarse la prevención como el medio más eficaz para alcanzar losobjetivos de la protección civil.132 Artículo 15. El Sistema Municipal de Protección Civil, será el primer nivel de respuestaante cualquier eventualidad que afecte a la población, y será el Presidente Municipal, elresponsable de coordinar la intervención del sistema para el auxilio que se requiera.133 Artículo 16. Corresponde al Presidente Municipal establecer, promover y coordinar lasacciones de prevención, auxilio y recuperación inicial, a fin de evitar, mitigar o atender losefectos destructivos de las situaciones de emergencia que se presenten en el municipio.


132

- Coordinarse con el Ejecutivo Estatal y con el Ejecutivo

Federal, a efecto de coadyuvar en el desarrollo de las políticas

de protección civil134.

- Cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos, el

Bando de Policía y Gobierno, y demás disposiciones legales del

orden municipal, estatal y federal135.

2. Director de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

El Bando de Policía y Buen Gobierno para el Municipio de

Hermosillo le otorga al Director General de Desarrollo Urbano y

Obras Públicas la facultad de conceder licencias de

funcionamiento para el ejercicio de cualquier actividad comercial,

industrial o de servicio, siendo obligación del particular obtener la

licencia correspondiente136.

134 Artículo 61. Corresponde al Ayuntamiento las competencias y funciones siguientes:(…).II. En el ámbito político:(…).H). Coordinarse con el Ejecutivo Estatal y con el Ejecutivo Federal a efecto de:(…).ñ) Coadyuvar en el desarrollo de las políticas de protección civil;135 Artículo 65. El Presidente Municipal tiene las siguientes obligaciones:I. Cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos, el Bando de Policía y Gobierno, ydemás disposiciones legales del orden municipal, estatal y federal.136 Artículo 48. Se requiere autorización, licencia o permiso de la autoridad municipal:I. Para el ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial y de servicio, o para elfuncionamiento de instalaciones abiertas al público, y para las destinadas a la prestaciónde espectáculos y diversiones públicas, así como para el funcionamiento de estasactividades.Artículo 49. Para las actividades a que se refiere la fracción I del artículo anterior para lasque no se establezcan requisitos diferentes en otros ordenamientos, se requiere, paraobtener licencia:( …)V. Dictamen técnico y de ubicación respecto del local en que se pretende establecer elgiro. Este dictamen será expedido por la Dirección General de Desarrollo Urbano y ObrasPúblicas.VI. Dictamen favorable de seguridad, expedido por el Departamento de Bomberos.(…)


133

3. Director de Inspección y Vigilancia Municipal.

En términos del Bando de Policía y Buen Gobierno para el

Municipio de Hermosillo, la Dirección de Inspección y Vigilancia

Municipal es competente para verificar que los establecimientos

en los que se ejerza cualquier actividad comercial, industrial o de

servicio cuenten con licencia de funcionamiento137.

4. Director de la Unidad Municipal de Protección Civil.

El Reglamento de Protección Civil Municipal le confiere a

dicho funcionario las siguientes atribuciones:

- Ser autoridad de protección civil en el Municipio138.

- Proponer, dirigir, presupuestar, ejecutar y vigilar las

políticas, programas y acciones de Protección Civil en el

Municipio, así como ejercer el control operativo de las acciones

que en dicha materia se efectúen139.

Las licencias a que se refiere este artículo serán otorgadas, en su caso, por la Direcciónde Desarrollo Urbano y Obras Públicas.Artículo 53. Es obligación del particular obtener licencia o autorización correspondienteen los términos de las disposiciones reglamentarias aplicables, así como tener, a la vistadel público, la documentación otorgada por la autoridad municipal.137 Artículo 55. En lo referente a las actividades contempladas en el presente Capítulo, lapolicía preventiva municipal será el órgano de inspección y vigilancia, o coadyuvará conalguna de las siguientes autoridades municipales competentes:I. La Dirección de Inspección y Vigilancia, en lo relacionado con las fracciones I, V, VI, VII,y VIII del Artículo 48 de este capítulo.138 Artículo 6. Para los efectos de este ordenamiento, se consideran autoridades deprotección civil en el Municipio a:(…)IV. El Director de la Unidad Municipal de Protección Civil;139 Artículo 29. Se crea la Unidad Municipal de Protección Civil, adscrita a la Secretariadel Ayuntamiento, que operará administrativamente a través de una Dirección, misma quetendrá como función, proponer, dirigir, presupuestar, ejecutar y vigilar las políticas,


134

- Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales

aplicables en el Municipio, en materia de protección civil, para lo

cual cuenta con facultades de inspección, control y vigilancia,

así como para imponer medidas correctivas y de seguridad140.

- Emitir dictámenes de protección civil141.

- Revisar las instalaciones de dispositivos de

protección civil y prevención de incendios en todos los

establecimientos en que se preste servicio al público142.

- Expedir y revalidar anualmente los Dictámenes de

Protección Civil en relación con los dispositivos de prevención de

incendios143.

- Aprobar y autorizar los planes de contingencias en todo

edificio destinado a las actividades educativas144.

programas y acciones de Protección Civil en el Municipio, así como el control operativo delas acciones que en dicha materia se efectúen, en coordinación con los sectores público,social, privado y la concertación con los grupos voluntarios, y la población en general, enapoyo a las resoluciones que recomiende el Consejo Municipal de Protección Civil o, ensu caso, del Centro Municipal de Operaciones.140 Artículo 31. La Unidad Municipal de Protección Civil tendrá las siguientes atribuciones:(…).XV. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales aplicables en el Municipio, enmateria de protección civil, para lo cual tendrá facultades de inspección, control yvigilancia del cumplimiento, dentro del ámbito de su competencia, de la Ley y el presenteReglamento, así como para prevenir y controlar las emergencias, los desastres yestablecer las medidas correctivas y de seguridad, mediante resolución debidamentefundada y motivada;(…).XXV. Ejercer acciones de inspección, control y/o vigilancia en materia de protección civilpudiéndose, coordinar con otras autoridades para tales funciones, de acuerdo a loestablecido en el presente ordenamiento, la Ley y su reglamento.141 XXX. Rendir y emitir los dictámenes, acuerdos, resoluciones de medidas de proteccióncivil, de factibilidad, dictámenes de diagnóstico riesgo y demás resoluciones que le seansolicitadas y esté obligado a realizar, de acuerdo a lo dispuesto en el presente reglamentoy demás disposiciones legales de la materia, previo el pago de los derechoscontemplados en la Ley de Ingresos Municipal.142 XL. Revisar las instalaciones de dispositivos de protección civil y prevención deincendios, en todos los establecimientos en que se preste servicio al público, dentro delámbito de su competencia.143 XLI. Expedir y revalidar anualmente los Dictámenes de Protección Civil, de losdispositivos de prevención de incendios, previo pago de los derechos correspondientes.


135

- Aprobar y determinar el número de salidas de

emergencia con que deben contar los edificios que alberguen

aulas, de acuerdo a la capacidad de sus ocupantes145.

- Supervisar e inspeccionar todo género de

instalaciones eléctricas en el Municipio146.

- Ejercer ampliamente sus facultades de inspección y

vigilancia para prevenir o controlar la posibilidad de desastres, así

como aplicar las sanciones que procedan por cualquier violación

al Reglamento de Protección Civil Municipal, sin perjuicio de las

facultades conferidas a otras dependencias de la administración

pública, federal y estatal147.

- Realizar visitas de inspección a los establecimientos de

menos de mil quinientos metros cuadrados de construcción a fin

de comprobar el cumplimiento de las disposiciones relativas al

establecimiento de unidades internas, formulación y aplicación de

los programas internos, así como otras medidas de seguridad

reguladas en el Reglamento de Protección Civil Municipal148.

144 Articulo 71. Es obligatorio que en todo edificio destinado a las actividades educativas,se cuente con los sistemas de seguridad y prevención de incendios, así como de un Plande contingencias, debidamente aprobado y autorizado por la Unidad Municipal.145 Articulo 73. Todo edificio que albergue un núcleo de aulas deberá contar con salidasde emergencia, las necesarias de acuerdo a la capacidad de sus ocupantes y en base alas que apruebe y determine la Unidad Municipal.146 Artículo 241.Será competencia de la Unidad Municipal la vigilancia, supervisión einspección de todo género de instalaciones eléctricas en el Municipio, con estrictasujeción a los Términos de Referencia y las aplicables que se emitan y del Reglamento deConstrucción para el Municipio de Hermosillo.147 Artículo 306. La Unidad Municipal, tendrá amplias facultades de inspección yvigilancia para prevenir o controlar la posibilidad de desastres, así como de aplicar lassanciones que proceden por violación al presente ordenamiento, sin perjuicio de lasfacultades que se confieren a otras dependencias de la administración pública federal yestatal.148 Artículo 307. La Unidad Municipal en el ámbito de su competencia, podrán realizarvisitas de inspección a los establecimientos a que se refiere el artículo 6, fracción XI de laLey y 10 fracción XI y demás relativos del presente reglamento, a fin de comprobar elcumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley, del presente ordenamiento y delos Términos de Referencia y normas que deriven de las mismas, relativas alestablecimiento de unidades internas, formulación y aplicación de los programas internos,


136

En cuanto al manejo de emergencias, el Director de la

Unidad Municipal de Protección Civil cuenta con las siguientes

atribuciones149:

- Elaborar el inventario y hacer posible la disponibilidad

permanente del mayor número de recursos humanos y

materiales disponibles en el Municipio, así como promover el

equipamiento de los cuerpos de rescate, para hacer frente a un

riesgo, emergencia o desastre; vigilar su existencia y coordinar su

manejo.

medidas de seguridad y demás reguladas en este dispositivo legal. Las visitas podrán serordinarias o extraordinarias, las primeras se efectuarán en días y horas hábiles, mientrasque las segundas en cualquier tiempo.149 Artículo 31. La Unidad Municipal de Protección Civil tendrá las siguientes atribuciones:(…)II. Elaborar el inventario y hacer posible la disponibilidad permanente, del mayor númerode recursos humanos y materiales disponibles en el Municipio, así como promover elequipamiento de los cuerpos de rescate, para hacer frente a un riesgo, emergencia odesastre; vigilar su existencia y coordinar su manejo;III. Proponer, coordinar y ejecutar las acciones de auxilio, salvamento y recuperación,para hacer frente a las consecuencias de situaciones de riesgo, alto riesgo, emergencia odesastre, procurando el mantenimiento o pronto restablecimiento de los servicios públicosprioritarios en los lugares afectados;(…)X. Proteger y auxiliar a la ciudadanía en casos de siniestros, ya sean naturales oprovocados por el hombre;(…)XVIII. En caso de riesgo, emergencia o desastre, formular la evaluación inicial de laintensidad y magnitud de la contingencia, presentando de inmediato esta información alPresidente del Consejo Municipal de Protección Civil y al Secretario Ejecutivo;(…)XXII. Realizar acciones de auxilio y recuperación para atender las consecuencias de losefectos destructivos de un desastre;XXIII. Coordinarse con las demás dependencias del ayuntamiento, con otros municipiosdel Estado, con las autoridades estatales y federales, así como concertar, conInstituciones y grupos voluntarios para prevenir y controlar riesgos, emergencias, ydesastres;(…)XXXIV. Establecer los mecanismos de comunicación, tanto en situación normal, como encaso de emergencia, con la Unidad Estatal de Protección Civil;(…)XXXVI. Informar oportunamente a la población sobre la probable existencia de unasituación de riesgo, siniestro o desastre, a efecto de tomar las medidas de protección civiladecuadas;


137

- Proponer, coordinar y ejecutar las acciones de

auxilio, salvamento y recuperación, para hacer frente a las

consecuencias de situaciones de emergencia o desastre,

procurando el mantenimiento o pronto restablecimiento de los

servicios públicos prioritarios en los lugares afectados.

- Proteger y auxiliar a la ciudadanía en casos de

siniestros, ya sean naturales o provocados por el hombre.

- Coordinar la participación de los grupos voluntarios,

que actúen dentro del territorio del municipio.

- En caso de riesgo, emergencia o desastre, formular la

evaluación inicial de la intensidad y magnitud de la

contingencia, presentando de inmediato esta información al

Presidente del Consejo Municipal de Protección Civil y al

Secretario Ejecutivo.

- Realizar acciones de auxilio y recuperación para

atender las consecuencias de los efectos destructivos de un

desastre.

- Coordinarse con las demás dependencias del

ayuntamiento, con otros municipios del Estado, con las

autoridades estatales y federales, así como concertar con

instituciones y grupos voluntarios para controlar las emergencias

y desastres.

- Establecer los mecanismos de comunicación, tanto en

situación normal, como en caso de emergencia, con la Unidad

Estatal de Protección Civil.

- Informar oportunamente a la población sobre la

probable existencia de una situación de riesgo, siniestro o


138

desastre, a efecto de tomar las medidas de protección civil

adecuadas.


139

SÉPTIMO. Determinación de los servidores públicos que

incumplieron deberes legales en relación con los hechos

materia de la investigación.

A fin de determinar las acciones u omisiones imputables a

cada uno de los funcionarios involucrados en los hechos que

dieron motivo a esta investigación, es necesario hacer referencia

a los antecedentes de instalación y operación de la Guardería,

ABC:

a) Por escrito de veintisiete de marzo de dos mil uno, los

propietarios de la Guardería ABC solicitaron al entonces

Delegado Estatal del IMSS en Sonora, el establecimiento de una

guardería al servicio de hijos de madres aseguradas del Instituto.

En dicho escrito afirmaron poseer un inmueble que contenía los

servicios necesarios para el funcionamiento de una guardería, del

que dijeron anexar plano de ubicación, fotografías y

levantamiento topográfico.

b) Por oficio de seis de junio de dos mil uno, suscrito por el Jefe

de Prestaciones Económicas y Sociales de la Delegación Estatal

en Sonora, se informó al representante legal de la Guardería que

su proyecto para la instalación de una guardería del esquema

vecinal comunitario con capacidad para ciento setenta niños

había sido aprobado por la jefatura a su cargo para inicio de

operaciones ese mismo año.


140

c) El plano arquitectónico del inmueble a operar como guardería

fue firmado de visto bueno por Noemí López Sánchez, jefa del

departamento de guarderías y Armando González Hernández,

coordinador de proyectos. Aparece otra firma sin nombre,

aparentemente de la Dirección General de Desarrollo Urbano y

Obras Públicas del municipio de Hermosillo, Sonora.

d) Mediante oficio de seis de agosto de dos mil uno el delegado

estatal en Sonora envió a la Coordinadora de Guarderías,

certificación para el inicio de operación de la guardería vecinal

465 ABC de la localidad de Hermosillo. Asimismo, remitió el

Convenio de Subrogación de Servicios de Guardería celebrado

entre el IMSS, representado por el Delegado en Sonora Ernesto

Rivera Claisse, en carácter de apoderado general y por Guardería

ABC, representada por Marcelo Meouchi Tirado, con vigencia

obligatoria para el subrogado de cinco años y para el IMSS del

seis de agosto al treinta y uno de diciembre de dos mil uno,

dejando abierta la posibilidad de prorrogarlo de forma anual por el

plazo de cinco años.

e) Al término de la vigencia de ese contrato, el dos de enero de

dos mil dos, el IMSS, representado por el Delegado en Sonora y

Guardería ABC, a través de su representante legal, celebraron

convenio modificatorio de prórroga del contrato para que cobrara

vigencia por un plazo de setenta días que transcurrirían del

primero de enero al once de marzo de dos mil dos.


141

La razón para ello fue que con la entrada en vigor del Reglamento

de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector

Público no existían criterios por parte de la Secretaría de la

Contraloría respecto de los convenios de prestación de servicios

celebrados por el Instituto.

Al día siguiente del término del convenio modificatorio de plazo,

las partes celebraron un nuevo convenio de subrogación con

vigencia del doce de marzo al treinta y uno de diciembre de dos

mil dos.

f) El treinta y uno de enero de dos mil tres se suscribió nuevo

contrato de prestación de servicios de guardería con vigencia del

primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil tres. De

las declaraciones del contrato se advierte que el procedimiento de

adjudicación se realizó de manera directa, en virtud del acuerdo

del Comité Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y

Servicios del Instituto que dictaminó que era procedente que la

Coordinación de Guarderías, bajo su responsabilidad, iniciara a

través de las delegaciones el procedimiento de adjudicación a

nivel nacional.

g) El cuatro de noviembre de dos mil tres, el IMSS y la Guardería

ABC, celebraron convenio para la terminación anticipada del

contrato de prestación del servicio de guardería ya que, según lo

narrado en los antecedentes, era necesario dar por terminado el

contrato suscrito el primero de enero de dos mil tres para suscribir


142

contratos multianuales, de conformidad con el Acuerdo 602/2002

del Consejo Técnico.

h) El treinta y uno de octubre de dos mil tres, el IMSS

representado por el Director General y la sociedad civil Guardería

ABC, celebraron contrato de prestación del servicio de guardería

con vigencia del primero de noviembre de dos mil tres al treinta y

uno de octubre de dos mil seis, con motivo del cual se autorizó un

aumento de la capacidad instalada de los ciento setenta lugares

con los que venía operando a ciento noventa y seis.

Dicho contrato se celebró bajo el esquema vecinal comunitario

único, con motivo de lo cual se modificó la temporalidad del

contrato, el monto de la cuota unitaria por la prestación del

servicio, el mecanismo para proceder al pago, las causas de

rescisión del contrato, así como las acciones de supervisión y

evaluación.

i) El cinco de septiembre de dos mil seis, las partes celebraron

convenio modificatorio al contrato de prestación del servicio de

guardería a fin de ampliar el plazo de vigencia del primero de

noviembre de dos mil tres al treinta y uno de diciembre de dos mil

seis. Dicho convenio fue suscrito por el entonces Director General

del Instituto, la representante legal de la Guardería ABC, el

Director Jurídico del Instituto, la Coordinadora de Guarderías y el

Delegado Estatal del Instituto en Sonora.


143

En relación con el cumplimiento de los requisitos para la

ampliación de la capacidad instalada y contratación de la

prestación del servicio de guardería, de conformidad con la

normatividad vigente a partir de dos mil dos, en el expediente

obra lo siguiente:

- Reporte de cambio de esquema con ampliación de

capacidad instalada, firmado por la Jefa de la División de

Expansión del Sistema de Guarderías.

- Certificación para guarderías, que corresponde al anexo del

contrato celebrado el treinta y uno de octubre de dos mil

tres, con vigencia de tres años, que corre a partir del primero

de noviembre de ese año al treinta y uno de octubre de dos

mil seis.

- Convenio para la terminación anticipada del contrato de

prestación del servicio de guardería, para concluir el

contrato vigente del primero de enero de dos mil tres.

- Plantilla de personal.

- Relación de mobiliario y equipo.

- Relación de material didáctico y juguetes.

- Relación de artículos de cocina y comedor, así como

relación de material didáctico y juguetes.


144

- Relación de material didáctico y juguetes.

- Relación de artículos de aseo y equipo y material de

curación.

- Instructivos de perfiles para la selección de personal.

- Escrito de dos de noviembre de dos mil cuatro firmado por

José Manuel Matiella Urquides, dirigido al Departamento de

Guarderías de la Delegación en Sonora, en el que

manifiesta que los cálculos estructurales y la construcción

de la edificación donde se localiza la Guardería ABC

estuvieron a su cargo y que el diseño estructural de las

zapatas, de cimentación, columnas de concreto reforzado,

cadenas de refuerzo, así como el diseño estructural de la

techumbre formada por estructuras metálicas sobre las

cuales descansa la cubierta de lámina galvanizada con

aislamiento térmico, se hicieron cumpliendo con todas las

normas estructurales para esfuerzos de viento, peso propio

considerando una carga total de ciento cuarenta kilos por

metro cuadrado, y que durante los diecisiete años que tiene

de construido el edificio no han sido encontradas fallas en

pisos, muros y techumbre.

- Licencia sanitaria sin fecha de expedición, signada por el

Director General de Regulación y Fomento Sanitario del


145

Gobierno del Estado de Sonora, con fecha de vencimiento

de junio de 2005.

- Contrato de arrendamiento de veintiuno de junio de dos mil

seis, celebrado entre Norma Cecilia Mendoza Bermúdez de

Matiella y Guardería ABC, S.C., respecto del depósito

comercial tipo bodega ubicado en calle Mecánicos sin

número, esquina Ferrocarrileros, colonia Y Griega de

Hermosillo, Sonora, por un plazo forzoso para ambas partes

de cinco años.

j) Posteriormente, se celebró un nuevo ontrato de prestación del

servicio de guardería celebrado entre el Instituto Mexicano del

Seguro Social y la sociedad civil Guardería ABC, cuya vigencia

quedó establecida del dos de enero de dos mil siete al treinta y

uno de diciembre de dos mil nueve. Dicho pacto lo firmaron, en

representación del Instituto, el Director General Juan Francisco

Molinar Horcasitas y, por la sociedad, su apoderada Sandra Lucía

Téllez Méndez. Además intervinieron Fernando Gutiérrez

Domínguez, Director Jurídico, Dora García Kobeh, Titular de la

Coordinación de Guarderías, y Arturo Leyva Lizárraga, Delegado

Estatal en Sonora.

Para la firma del contrato, el titular de la Delegación del Instituto

en Sonora, Arturo Leyva Lizárraga y el Jefe Delegacional de

prestaciones económicas y sociales, Emigdio Martínez García, el

once de diciembre de dos mil seis requisitaron formato en el cual


146

certificaron que el expediente de la Guardería ABCse encontraba

completo y actualizado.

No obstante, fue con posterioridad a esa certificación, que se

agregó al expediente el dictamen de seguridad de cinco de

octubre del dos mil siete, signado por Roberto Copado Gutiérrez,

Director de la Unidad de Protección Civil Municipal, expedido por

oficio DBT/576/07.


147

A. AUTORIDADES DEL INSTITUTO MEXICANO DEL

SEGURO SOCIAL

1.- Director General.

Juan Francisco Molinar Horcasitas fue Director General

del Instituto Mexicano del Seguro Social del primero de diciembre

de dos mil seis al tres de marzo de dos mil nueve150, por lo que le

es atribuible el desorden generalizado en el otorgamiento,

operación y supervisión del servicio de guarderías operado bajo el

sistema de subrogación, que propiciaron las condiciones para la

tragedia ocurrida en la guardería ABC.

Asimismo, la magnitud de las fallas del sistema también

alcanzan a Daniel Karam Toumeh, que desde el tres de marzo

del año dos mil nueve a la fecha se desempeña como Director

General del Instituto Mexicano del Seguro Social151, debido a que

asumió todas las atribuciones y responsabilidades derivadas de la

dirección de dicho Instituto. Este funcionario también es

responsable de la gestión de los eventos posteriores al incendio y

de la atención médica que se ha brindado a las víctimas.

150Nombramiento que obra en el cuadernillo formado con motivo de las notificaciones,

certificaciones, comparecencias y manifestaciones relativas al Informe Preliminar rendido

por la Comisión Investigadora en la solicitud de facultad de investigación 1/2009, Tomo III,

foja 2595.151 Nombramiento que obra en el cuadernillo formado con motivo de las notificaciones,certificaciones, comparecencias y manifestaciones relativas al Informe Preliminar rendidopor la Comisión Investigadora en la solicitud de facultad de investigación 1/2009, Tomo III,foja 2660.


148

El Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo

público descentralizado152 encargado de la organización y

administración del seguro social.

A fin de que dicho Instituto pueda cumplir con todas sus

atribuciones, la ley prevé cuatro órganos superiores: la Asamblea

General, el Consejo Técnico, la Comisión de Vigilancia y la

Dirección General153.

El Director General además de tener ese carácter, preside a

otros dos órganos superiores: la Asamblea General —autoridad

suprema de ese organismo— y el Consejo Técnico —el órgano

de gobierno, representante legal y administrador del Instituto—. A

partir de esta triple condición, es claro que resulta responsable del

buen funcionamiento del Instituto, ya que, entre otras funciones,

debe proponer las políticas estratégicas para su conducción y

tiene a su cargo la ejecución de cualquier acto jurídico necesario

para cumplir con sus fines.

152 Ley del Seguro Social.

Artículo 4. El Seguro Social es el instrumento básico de la seguridad social, establecidocomo un servicio público de carácter nacional en los términos de esta Ley, sin perjuicio delos sistemas instituidos por otros ordenamientos.Artículo 5. La organización y administración del Seguro Social, en los términosconsignados en esta Ley, están a cargo del organismo público descentralizado conpersonalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita, en razón deque a la misma concurren los sectores público, social y privado, denominado InstitutoMexicano del Seguro Social, el cual tiene también el carácter de organismo fiscalautónomo.153 Ley del Seguro Social.Artículo 257. Los órganos superiores del Instituto son:I. La Asamblea General;II. El Consejo Técnico;III. La Comisión de Vigilancia, yIV. La Dirección General.”


149

Al ser el encargado de que el Instituto cumpla con sus

atribuciones, le correspondía el control y conocimiento estricto

sobre el esquema de funcionamiento del servicio de guarderías.

En este sentido, se encontraba obligado a implementar las

medidas necesarias a fin de que el servicio cumpliera con las

disposiciones legales aplicables, se prestara en las mejores

condiciones posibles, y garantizara el desarrollo y la salud de los

infantes154. Estas obligaciones se encuentran en consonancia con

lo previsto en la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas,

Niños y Adolescentes155, la cual establece el interés superior de la

infancia como un principio rector respecto del actuar de las

autoridades.

Ante la situación de vulnerabilidad de los menores usuarios

de las guarderías, ambos directores en el ejercicio de sus

funciones eran responsables del bienestar de los niños que se

154 Artículo 202. Estas prestaciones deben proporcionarse atendiendo a cuidar yfortalecer la salud del niño y su buen desarrollo futuro, así como a la formación desentimientos de adhesión familiar y social, a la adquisición de conocimientos quepromuevan la comprensión, el empleo de la razón y de la imaginación y a constituirhábitos higiénicos y de sana convivencia y cooperación en el esfuerzo común conpropósitos y metas comunes, todo ello de manera sencilla y acorde a su edad y a larealidad social y con absoluto respeto a los elementos formativos de estricta incumbenciafamiliar.”155 Artículo 1. La presente ley se fundamenta en el párrafo sexto del artículo 4o. de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sus disposiciones son de ordenpúblico, interés social y de observancia general en toda la República Mexicana y tiene porobjeto garantizar a niñas, niños y adolescentes la tutela y el respeto de los derechosfundamentales reconocidos en la Constitución.La Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios en el ámbito de sucompetencia, podrán expedir las normas legales y tomarán las medidas administrativasnecesarias a efecto de dar cumplimiento a esta ley.”Artículo 3. La protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, tiene comoobjetivo asegurarles un desarrollo pleno e integral, lo que implica la oportunidad deformarse física, mental, emocional, social y moralmente en condiciones de igualdad.Son principios rectores de la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes:A. El del interés superior de la infancia.(…)G. El de la tutela plena e igualitaria de los derechos humanos y de las garantíasconstitucionales.”


150

encontraban a su cargo, por lo que debieron implementar políticas

que impidieran la autorización de operación de guarderías sin el

cumplimiento previo de todos los requisitos legales aplicables,

entre las cuales, de manera destacada se encuentran los relativos

a la verificación de que los inmuebles cumplieran con las

condiciones idóneas de seguridad.

En este aspecto, como quedó señalado en el sexto

considerando, en su carácter de Director General y de Presidente

del Consejo Técnico, tenían facultades para emitir las

disposiciones generales que fueren necesarias para la debida

aplicación de la Ley156, por lo que también son responsables de

manera directa por la falta de implementación efectiva de políticas

públicas en materia de protección civil.

De acuerdo con lo anterior, los Directores de este organismo

descentralizado omitieron implementar políticas públicas eficaces

para la conducción adecuada del Instituto. En este sentido,

resulta evidente que cualquier aspecto relacionado con el correcto

funcionamiento las actividades sustantivas del Instituto es

responsabilidad de su Director. Así, la omisión en comento

consistió en no haber promovido políticas públicas efectivas para

instrumentar un programa integral de verificación del

cumplimiento de las distintas disposiciones legales e infralegales

156 Reglamento Interior IMSS

“Artículo 31. El Consejo Técnico, además de las atribuciones que le confiere el artículo

264 de la Ley, tendrá las siguientes:

(…) II. Emitir las disposiciones de carácter general que fuesen necesarias para la exacta

observancia de la Ley;

(…)”


151

relacionadas con las medidas de seguridad de los centros donde

se prestaba el servicio de guardería y la capacitación del personal

que laboraba en esos lugares.

Si bien es cierto que los Directores del Instituto no tenían la

obligación de personarse físicamente a fin de inspeccionar los

centros, también lo es que la supervisión del funcionamiento

efectivo de las guarderías está dentro de sus atribuciones, en

tanto se trata de un aspecto absolutamente central y estratégico

del servicio que está obligado a prestar el Instituto. En este orden

de ideas, los Directores de este organismo no instrumentaron

políticas de alcance general que garantizarán, de manera

efectiva, que las medidas de seguridad necesarias para la

operación del sistema de guarderías fueran debidamente

cumplidas por los particulares encargados de prestar el servicio

en cuestión.

Esas políticas no sólo debían incluir la verificación del

cumplimiento de las distintas normas en esa materia, sino

además el seguimiento a las observaciones que se realizaran a

los centros como resultado de las inspecciones y, en su caso, la

imposición de sanciones a todos aquellos que pusieran en riesgo

la vida de los menores con su actuación negligente.

De acuerdo con los argumentos antes expuestos, esta

Suprema Corte estima que la vigilancia y supervisión del sistema

de guarderías constituían obligaciones a cargo de los Directores


152

del Instituto, de conformidad con las disposiciones de la Ley del

Seguro Social y la citada Ley para la Protección de los Derechos

de Niñas, Niños y Adolescentes. Las funciones de vigilancia y la

supervisión que les eran exigibles a estos funcionarios tienen que

determinarse de conformidad con sus competencias en la

conducción del Instituto. En esa medida, puede decirse que los

Directores del IMSS omitieron implementar, de forma efectiva, las

políticas públicas efectivas cuyo contenido fue precisado en los

párrafos precedentes.

Aunado a las responsabilidades derivadas de acciones u

omisiones propias, también tienen obligaciones derivadas de su

carácter de Director del organismo, las cuales no se diluyen por la

circunstancia de que se trate de un organismo descentralizado, al

interior del cual hay áreas con atribuciones específicas, pues

éstas se encuentran en una relación de subordinación jerárquica,

precisamente con su titular.

La figura de la descentralización redunda en un mayor poder

de decisión del titular respecto a las funciones que le

corresponden al Instituto, por lo que, si bien pueden estar

delegadas determinadas atribuciones a las áreas internas del

organismo, la responsabilidad de su funcionamiento integral le

corresponde al Director General.

En este sentido, los Directores también son responsables de

las acciones u omisiones de sus subordinados, ya que la

existencia de una estructura orgánica al interior del Instituto, con


153

funciones específicas en relación con las guarderías, no implica la

liberación de las obligaciones que originalmente les

correspondían, pues como se advierte de la propia Ley, en el

cumplimiento de sus funciones, el Director General será auxiliado

por los servidores públicos de mando, personal de base y de

confianza que se establezcan en el Reglamento Interior.

Además, dentro de esta lógica de supra-subordinación, el

Consejo Técnico a propuesta precisamente del titular del Instituto,

puede nombrar y destituir a los delegados y a los funcionarios que

ocupen las direcciones normativas que se encuentran en el nivel

jerárquico inmediato inferior. Asimismo, el Director General tiene

poder directo de nombramiento y remoción respecto de los

funcionarios de confianza clase A.

En este contexto, al ser todo ellos órganos de auxilio del

Director General, es claro que tanto Daniel Karam Toumeh como

Juan Molinar Horcasitas, en el periodo de sus gestiones, tenían el

deber ineludible de supervisar y ejercer un control efectivo de la

actuación de sus subordinados, por lo que las acciones u

omisiones que le resulten imputables a cada uno de ellos en lo

concreto, irradian hacia el titular del Instituto.

Los terribles acontecimientos materia de esta investigación,

dejaron al descubierto que el sistema de guarderías otorgado en

la modalidad de subrogación estaba lleno de fallas en cuanto a su

otorgamiento, operación y supervisión, lo que resultó más grave

en los aspectos relativos a la protección civil, todo lo cual al ser


154

evidencia de una falla estructural en la prestación del servicio y no

de circunstancias aisladas, permite afirmar que los titulares del

Instituto, cada uno en los periodos de sus funciones, incumplieron

con sus obligaciones legales consistentes en implementar

políticas efectivas que impidieran tales violaciones generalizadas

en la prestación del servicio de guardería.

Este Tribunal Pleno considera que, además de las acciones

y omisiones en relación con el incorrecto funcionamiento en la

prestación del servicio de guarderías subrogadas, al actual

Director, Daniel Karam Toumeh, le son atribuibles las acciones

y omisiones del Instituto Mexicano del Seguro Social

respecto de la gestión de la tragedia.

Tanto el día del incendio, como durante los días posteriores,

y debido en gran medida al caos inicial relacionado con el

traslado y paradero de los menores, existió un deficiente

suministro de información por parte del Instituto respecto a los

niños fallecidos y lesionados, lo cual quedó evidenciado con la

inconsistencia y falta de claridad en cuanto a las cifras que fueron

manejadas.

En efecto, el Instituto tenía el deber de proporcionar

información fiable y oportuna sobre la situación de los menores

que permitiera tener certeza acerca de la condición médica de los

niños, así como de las gestiones que estaban realizando las

autoridades para atender la tragedia y para reparar el daño de las

víctimas.


155

En términos de las obligaciones que en materia de

protección a la salud tiene este funcionario, omitió implementar

medidas de actuación que garantizaran una atención adecuada y

oportuna a los niños que fueron trasladados a sus hospitales157.

En este sentido, de las constancias del expediente se

advierte que no instrumentó un protocolo de actuación para la

atención de la emergencia en los hospitales del IMSS, que

cumpliera con criterios de oportunidad y capacidad de reacción.

Asimismo, también omitió cumplir con la obligación de

prestar atención oportuna a los menores, pues varios de los niños

que no exhibían lesiones aparentes fueron remitidos a sus casas,

sin que haya evidencia de que, de manera inmediata, hubieran

sido localizados a efecto de brindarles atención médica.

De los testimonios y constancias relacionados en el presente

dictamen se derivan la dilación y la inexactitud en los datos

proporcionados en el momento posterior a la tragedia. En virtud

de esta omisión, varios padres tuvieron que recorrer varias veces

los hospitales en busca de sus hijos sin que les informara acerca

de su paradero, por lo que contrario a la obligación del Insitituto

de coadyuvar con el manejo de la emergencia, se obstaculizó la

búsqueda de los niños, lo que también impidió que los padres

157Los cuales fueron: IMSS Pediatría, IMSS 2 e IMSS 37, según se desprende del Informede la Cruz Roja Mexicana que obra a fojas 103-106, del tomo IV del Expediente deinvestigación.


156

pudieran tomar las decisiones pertinentes en relación con la

atención de éstos.

Las omisiones de este funcionario, en el manejo de la

tragedia, contribuyeron a que el desorden generalizado se

prolongara también en la atención de los niños. Incluso, días

después del incendio, cuando ya no reinaba la situación de

emergencia, el Director del IMSS, en las conferencias de prensa

de los días siete y diez de junio, continuó con un manejo

impreciso respecto a las cifras de los menores que se

encontraban hospitalizados.

Por otra parte, en el aspecto concreto de la atención médica,

existen reclamos de diversos padres en el sentido de que en las

clínicas del Instituto ubicadas en Obregón, en el propio Estado de

Sonora y en el Centro Médico de Occidente, en la ciudad de

Guadalajara, Jalisco, no se tenían las mejores posibilidades de

atención médica, pues si bien este último centro hospitalario

cuenta con avanzada tecnología, el personal no se encontraba

preparado para atender a los niños lesionados. En esta línea,

algunos testimonios dan cuenta de que, en un inicio, se

obstaculizó el traslado de los menores a los Hospitales Shriners

de Estados Unidos, especializados en este tipo de lesiones y con

reconocimiento internacional, que tenían posibilidad de recibirlos,

aduciendo imposibilidad para trasladar a los menores bajo

argumentos de carácter médico; sin embargo, a decir de los

testimonios, ello resulta incongruente con su posterior

movilización a los hospitales nacionales a que se hizo referencia.


157

Estas acciones tomadas desde el nivel central del Instituto,

esto es, por su Director General, se traducen en una omisión de

permitir a los niños acceder a la mejor atención médica posible,

para la cual debió poner a su disposición todos los medios del

Instituto, pero también buscar recursos externos a fin de

garantizar una mejor recuperación a estos menores.

2.- Director de Prestaciones Económicas y Sociales.

Sergio Antonio Salazar Salazar fue titular de esta

Dirección de febrero de dos mil siete a junio de dos mil nueve. De

conformidad con sus atribuciones legales, este funcionario

incumplió con la obligación de planear, dirigir y normar de forma

efectiva las acciones y procedimientos relacionados con el

servicio de guardería que garantizaran la seguridad, integridad y

bienestar de los menores a cargo del Instituto.

En efecto, de acuerdo con los deberes de este funcionario,

era el responsable de diseñar políticas institucionales y emitir

lineamientos que disciplinaran dichos aspectos de protección civil

de manera uniforme, a efecto de que existiera un estándar de

seguridad en todas las guarderías, así como establecer los

procedimientos adecuados a efecto de verificar su efectivo

cumplimiento. Pues al tratarse de un sistema de operación

nacional, no es aceptable que la regulación de un aspecto tan

importante, se delegue al desarrollo local.


158

En ese sentido, fue omiso en dirigir y normar las acciones,

criterios institucionales y procedimientos que garantizaran la

seguridad de los menores en guarderías subrogadas.

Esto, a pesar de que en el Manual de Procedimientos para

la Apertura y Ampliación de Guarderías se establece que el

inmueble, las instalaciones, el equipo y el mobiliario debe cumplir

con lo que establece la NOM-167-1997 y la normatividad

institucional, los parámetros de seguridad establecidos por dicha

norma no se reflejan en las Directrices para la Supervisión-

Asesoría en Guarderías, cuyo objetivo es establecer las líneas

generales de acción para organizar y realizar las acciones de

supervisión y asesoría a fin de fortalecer, mejorar y mantener la

calidad del a operación de las guarderías, ni en los rubros

contenidos en las Guías Técnicas de supervisión que son los

instrumentos con base en las cuales se realizaban las visitas de

inspección a las guarderías, lo que genera un vacío en la efectiva

verificación de los aspectos de seguridad.

En este rubro las guías técnicas únicamente se dirigen a

verificar los siguientes aspectos: 1) programa de protección civil;

2) factores de riesgo; 3) extintores; y, 4) salidas de emergencia,

según es posible constatar a continuación:


159


160


161


162


163


164

Estos documentos, que son los instrumentos oficiales

proporcionados por el Instituto al personal encargado de

supervisar los establecimientos, denota que no existen

herramientas operativas para que las Coordinadoras Zonales,

encargadas de las visitas, realicen un control efectivo de aspectos

de seguridad y protección civil, pues no hay lineamientos

concretos a observar sobre los rubros revisables, como por

ejemplo, el número de extintores necesarios, además de la

omisión sobre las puertas de seguridad, y las características que


165

deben cubrir -tales como dimensión, dirección y grado de

apertura-158.

Las guías técnicas de supervisión están enfocadas

principalmente a aspectos operacionales y de cuidado de los

menores, respecto de los cuales hay listados mucho más

exhaustivos. Sin embargo, esto genera una falta de uniformidad,

pues como se señaló, las condiciones de seguridad de cada

guardería, dependen casi completamente de la regulación de

cada entidad y de la efectiva supervisión que se lleve a nivel local.

En este sentido, es claro que resulta indispensable la

implementación de sistemas obligatorios de revisión en cuanto a

la construcción y seguridad de los inmuebles, para lo cual,

además, deben implementarse métodos efectivos de control

interdisciplinarios en los que participen funcionarios capacitados

para garantizar la total observancia de las disposiciones en

materia de protección civil.

En consecuencia, al ser este funcionario el encargado de

dictar las disposiciones, lineamientos y criterios de observancia

general para las instancias y unidades operativas de guarderías,

la falta de regulación efectiva constituye una omisión en el

cumplimiento de sus deberes.

158 Estos aspectos se encuentran regulados en la NOM-001-SSA2-1993 a la cual remite la

NOM-167-SSA1-1997.


166

Asimismo, al titular le corresponde originariamente el trámite

y resolución de los asuntos de las unidades administrativas que le

sean adscritas, entre las cuales se encuentran la coordinación de

guarderías, por lo que la indebida actuación de esa área, sin que

se advierta que, como superior jerárquico, tomó medidas o giró

instrucciones efectivas para la detección o corrección de espacios

que pudieran ser problemáticos, es una omisión que le es

imputable.

De igual forma, incumplió con la obligación de establecer la

coordinación adecuada con la Delegación Estatal en Sonora a fin

de verificar que ésta aplicara correctamente la normatividad

emitida para el otorgamiento del servicio de guarderías.

Estas omisiones de coordinación con las delegaciones

estatales quedan demostradas, también, con los resultados de la

inspección documental realizada por la Comisión Investigadora, la

cual arroja un altísimo porcentaje de guarderías que no cumplen

con los aspectos de seguridad que le son obligatorios.

3.- Coordinadora de Guarderías.

Carla Rochín Nieto fue Coordinadora de Guarderías desde

agosto de dos mil siete al mes de junio de dos mil nueve.

Como quedó expuesto, la magnitud de la tragedia encuentra

explicación, en parte, en la falta de un marco normativo

completo y efectivo en materia de protección civil, que


167

efectivamente se aplique en las guarderías subrogadas, lo que de

acuerdo con las disposiciones conducentes compete a esta

Coordinación, pues una parte de sus obligaciones consiste en

establecer el soporte técnico y proponer las directrices generales

y el marco normativo para el otorgamiento del servicio de

guarderías.

De acuerdo con ello, el que en el marco legal aplicable a la

supervisión de la operación y funcionamiento de las guarderías

subrogadas no se incorporen aspectos de protección civil, -cuya

observancia es obligatoria para todos los niveles de gobierno en

virtud de la Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997, a fin de

garantizar el cumplimiento de los aspectos contenidos en ella-, es

imputable a esta funcionaria.

Además, esta coordinación emitió las “Directrices para la

Supervisión-Asesoría en Guarderías” y la “Guía técnica de

supervisión de la operación de guardería”, las cuales según se dio

cuenta, son completamente insuficientes en el aspecto de

protección civil, ya que no contenían aspectos que ahora se

saben fundamentales, como el número y características de las

puertas de emergencia, los materiales que pudieren ser

peligrosos al interior de la guardería o la revisión visual del

entorno del inmueble159. Asimismo, al no prevén la colaboración

159 Guía Técnica de supervisión de la operación del servicio de guardería.Seguridad e Higiene.Condiciones en que se encuentran: Inmueble (paredes, pisos, techos, cancelería, puertas, etc.). Instalaciones (eléctricas, hidráulicas, sanitarias). Mobiliario (sillas, mesas, colchonetas, cunas, mobiliario en general, etc.). Equipo (estufa, refrigerador, básculas, licuadora, etc.).


168

interdisciplinaria para realizar las inspecciones. En consecuencia,

la titular de esta área es responsable por dichas deficiencias

Por otro lado, también, tiene la obligación de coordinar

acciones para evaluar la operación y asegurar la calidad del

servicio de guarderías, aspectos en los que fue omisa según se

advierte de las condiciones generales de operación de las

guarderías subrogadas de que dio cuenta la investigación

ordenada por este Tribunal Pleno y de las que en concretó

evidenció la Guardería ABC.

En consecuencia, es claro que la titular de esta área

incumplió con la obligación de planear, dirigir y normar las

acciones para el otorgamiento del servicio de guarderías que

garanticen el bienestar individual y colectivo de la población

derechohabiente, lo que está directamente vinculado con el

desorden generalizado en que se encuentra el sistema de

Juguetes y material didáctico. Área de basura. Patios y jardines. Acceso a la guardería. Factores de riesgo. Programa de protección civil. Extintores. Salidas de emergencia. Seguimiento del saneamiento ambiental. Fumigación. Organización y orden. Manejo de basura.

Dicho documento fue emitido por ésta Área según se advierte del informe rendido por el

Titular de la División de Normatividad y Convenios de la Coordinación del Guarderías del

IMSS, que obra a fojas 475 a 478 del tomo I del cuadernillo formado con motivo de las

notificaciones, certificaciones, comparecencias y manifestaciones relativas al Informe

Preliminar rendido por la Comisión Investigadora en la solicitud de facultad de

investigación 1/2009.


169

guarderías y que en el caso materia de este dictamen tuvo

consecuencias fatales.

4.- Delegado Estatal del IMSS en Sonora.

Arturo Leyva Lizárraga estuvo al frente de la Delegación

en el Estado de Sonora de abril de dos mil seis a junio de dos mil

nueve.

Este funcionario, como responsable directo de la operación

de los servicios institucionales del IMSS en el Estado de Sonora,

entre ellos, el de guardería, fue omiso en verificar el cumplimiento

efectivo de las disposiciones legales aplicables para el

funcionamiento de la Guardería ABC

En su carácter de superior jerárquico, le es imputable la falta

de control, coordinación y supervisión de las áreas subordinadas

encargadas de la verificación del cumplimiento de los requisitos

para la operación de las guarderías.

En ese aspecto, debe destacarse que fue omiso en verificar

que el expediente de la Guardería ABC estuviera completo, pues

como quedó señalado, el mismo estaba incorrectamente

integrado.

Además de otros documentos que no resultan trascendentes

para los hechos, se advierte la inexistencia de los siguientes: 1)

dictamen estructural del inmueble, o documento que justifique que


170

se hubiere considerado innecesario; 2) la evaluación realizada al

inmueble para verificar que se encontrara alejado de zonas que

presenten cualquier circunstancia que sea motivo de riesgo; 3)

plano cuyas colindancias correspondieran con su ubicación real;

4) exposición fotográfica del inmueble; 5) plano actualizado en

virtud de las modificaciones realizadas por la ampliación de la

capacidad instalada. No obstante que esta deficiencia fue

detectada, no se le dio seguimiento hasta su total desahogo, al

igual que a las observaciones formuladas sobre aspectos

relativos a seguridad del inmueble.

De haberse corroborado las condiciones del inmueble

hubiera resulta evidente que dicho centro no cumplía con las

características necesarias para acoger una guardería. El

incumplimiento de estos requisitos fue uno de los factores

fundamentales que provocaron el incendio de la Guardería ABC.

5. Jefe Delegacional de Prestaciones Económicas y

Sociales.

Emigdio Martínez García fue titular de esta área del mes de

mayo de dos mil cinco al mes junio de dos mil nueve160.

El Jefe Delegacional de Prestaciones Económicas y

Sociales tiene obligaciones fundamentales con relación al

160 Este funcionario falleció el 5 de agosto de 2009, según se advierte del acta de

defunción que obra en el cuadernillo formado con motivo de las notificaciones,


por la Comisión Investigadora en la solicitud de facultad de investigación 1/2009, Tomo I,

foja 32.


171

procedimiento para la autorización de guarderías operadas por

particulares, entre otras, coordinar acciones y participar con el

área de construcción y conservación en la evaluación de

inmuebles, así como determinar la fecha de inicio de operación de

la guardería, con base en la verificación que realice el Área de

Construcción respecto a la construcción de la obra.

Asimismo, requisita y suscribe el convenio de subrogación

para lo cual debe revisar e integrar la documentación que integra

el expediente. Además, está obligado a verificar el cumplimiento

efectivo de la normatividad interna y el funcionamiento de los

programas y servicios en materia de prestaciones económicas,

guarderías y prestaciones sociales.

En ese sentido, debía vigilar e implementar acciones

efectivas para que los servicios de guarderías se proporcionaran

de acuerdo con las leyes, los lineamientos jurídico-administrativos

y las disposiciones gubernamentales e institucionales emitidas en

la materia.

De acuerdo con ello, tenía la obligación de cerciorarse de

que el Área de Construcción realizara la evaluación del inmueble,

requisito que no fue cumplido, pues de haber sido así, se habrían

hecho manifiestos los graves problemas que tenía el inmueble en

que operaba la guardería ABC. Una visita de evaluación previa al

inicio de operaciones, hubiera evidenciado que la ubicación no

era segura, así como la existencia de los boquetes de hasta


172

veinte por veinte centímetros que se encontraban en el muro que

dividía la guardería y la bodega contigua. También habría

evidenciado la ausencia de salidas de emergencia que

cumplieran con los requisitos establecidos en la NOM-167-SSA1-

1997, tales como el sistema y dirección de apertura. Además

habría mostrado que al menos toda la parte oriente carecía de

ventilación e iluminación natural, lo que constituye un requisito en

términos de las Bases de Subrogación161.

Las omisiones de supervisión atribuidas al Delegado Estatal,

consistentes en la incompleta integración del expediente

administrativo para la firma del convenio de subrogación,

especialmente en los aspectos atinentes a la revisión y seguridad

del inmueble, le son directamente imputables a este servidor

público.

También fue omiso en ejercer un control de los expedientes

y en dar seguimiento a las observaciones formuladas con motivo

de las actas de verificación, a fin de cerciorarse de su total

acatamiento o, en caso contrario, tomar las medidas que fueran

pertinentes como consecuencia del incumplimiento.

161 “2.3. INMUEBLES2.3.2. CARACTERÍSTICASEl Instituto (delegación) evaluará las propuestas de inmuebles que el ofertador presente,en caso de no contar con el dictamen estructural se deberá solicitar al interesado a criterioo juicio de la instancia delegacional correspondiente: planos de cimentación, estructura,instalaciones, áreas y todos aquellos elementos que permitan asegurar que el plantelreúna las condiciones para el servicio de guardería. El ofertante presentará planosarquitectónicos y estructurales de la edificación (escala 1:100 o 1:50)El Instituto (delegación) deberá aplicar la cédula de evaluación del inmueble apraguardería (anexo 2)Las áreas deberán tener ventilación e iluminación natural.Deberá presentar la seguridad necesaria, considerando el uso de que de éste se hace.(…)”


173

En efecto, del expediente administrativo de la Guardería

ABC, se advierte que respecto a la falta del plano actualizado con

motivo de la ampliación de capacidad instalada, este servidor

público hizo al menos dos requerimientos, uno mediante oficio de

veintiséis de abril de dos mil cuatro y otro de veintiséis de julio de

dos mil cinco162, siendo que además en este último oficio, se

hicieron importantes observaciones sobre medidas de seguridad

del inmueble, sin que se hubiera dado seguimiento para

verificar su debido cumplimiento.

De las constancias, se advierte la imposición de multas a la

guardería ABC cuando no solventó observaciones formuladas163.

No obstante, no se dio seguimiento puntual hasta su desahogo,

pues hay aspectos respecto de los cuales no obstante haber sido

observadas en diversas ocasiones, no fueron cumplidas a

cabalidad por el particular, en concreto el aspecto del personal,

tanto en número como en capacitación, por lo que, ante tal

situación debió haber actuado en términos de las Bases de

Subrogación, que señalan que deberá darse vista al jurídico a fin

de que se proceda a la rescisión del contrato.

162 Anexo 3.3.1. Tomos I y II del Expediente de la Guardería ABC, S.C., de Hermosillo,

Sonora, del IMSS; fojas163 Por ejemplo, en julio de dos mil tres, se le aplicó una pena convencional consistente en

el pago de treinta salarios mínimos, por incumplimiento en las cláusulas décima cuarta,

décima quinta, décima séptima y décima octava del contrato de subrogación, relativas a

conservación y mantenimiento de las instalaciones, equipo, material didáctico y de

consumo, recursos humanos y capacitación de personal; y, en agosto de dos mil cinco, se

le informó de una sanción por el mismo monto, por el incumplimiento en los aspectos de

capacitación de personal de nuevo ingreso, así como por la dotación de material didáctico

y juguetes (Anexo 3.3.1. Expediente de la Guardería ABC, S.C., de Hermosillo, Sonora,

del IMSS; Tomo I foja 121 y Tomo II, foja 5, respectivamente).


174

En efecto, el poco personal que se encontraba en la

guardería al momento del incendio fue un elemento que elevó el

número de niños fallecidos y lesionados. La Comisión Nacional

de los Derechos Humanos concluye que sólo se encontraban

catorce adultos, lo cual es congruente con la conclusión de la

Dirección General de Protección Civil de la Secretaría de

Gobernación, que asevera que había una relación de ocho a diez

infantes por cada adulto. De haber contado con la cantidad

suficiente de personal se hubiera mejorado la capacidad de

respuesta.

Asimismo, le resulta atribuible la actuación insuficiente del

personal subordinado, pues tenía la obligación de supervisar que

las áreas bajo su mando cumplieran con sus funciones y con las

disposiciones legales que resultaran aplicables.

Por tanto, es responsable de las omisiones en la debida

integración del expediente y en la falta del dictado de medidas

tendentes a solventar las observaciones formuladas en materia

de seguridad del inmueble a que se hizo referencia, las cuales

fueron factor decisivo para la dimensión de los hechos ocurridos.

6. Titular del Departamento Delegacional de Guarderías.

Noemí López Sánchez fue titular de este departamento

desde el año dos mil uno a junio de dos mil nueve.


175

Del cúmulo de atribuciones legales esbozadas previamente,

se advierte que esta funcionaria es la encargada de ejecutar las

acciones relativas al servicio de guardería. Así, tenía la obligación

de verificar que, para el inicio del funcionamiento de la guardería,

esta cumpliera con todos los requisitos previstos en el Manual de

Procedimientos para la Apertura y Ampliación de Guarderías, lo

cual como fue descrito en relación con su superior, no ocurrió.

Esta funcionaria era la encargada de corroborar que el

inmueble fuera viable para ser utilizado como guardería, así como

verificar que cumpliera con los requisitos del Reglamento de

Construcción vigente en la entidad. Del expediente administrativo

de la Guardería ABC, se advierte que nunca hubo una verificación

que determinara que el inmueble en el que se prestaba el servicio

era viable y cumplía con los requerimientos necesarios para ello,

pues tomando en cuenta los negocios que operaban a su

alrededor –al momento de su autorización, una bodega del lado

oriente y una llantera en la parte posterior-, es obvio que se

encontraba en zona de peligro, por lo que en términos de las

Bases de Subrogación, no se debió autorizar para el

funcionamiento del señalado centro de cuidado infantil. En este

sentido, omitió coordinarse de forma efectiva con el Departamento

Delegacional de Construcción y Conservación para realizar la

citada evaluación.

Del expediente, tampoco se advierte que esta autoridad

haya emitido opinión funcional sobre el proyecto de adecuación


176

del inmueble de la guardería cuando se dio la autorización para el

aumento de capacidad instalada. Además, al ser responsable de

la planeación de las actividades del personal subordinado, estaba

obligada a dar seguimiento a las observaciones formuladas a la

Guardería hasta su conclusión.

Al respecto, cabe mencionar que mediante oficio de seis de

junio de dos mil uno, el Jefe de Prestaciones Económicas y

Sociales informó a Marcelo Meouchi Tirado, representante legal

de la Guardería ABC, la aprobación por parte de esa jefatura del

proyecto de instalación de una guardería del esquema vecinal

comunitario, con capacidad para ciento setenta niños.

En el expediente administrativo referido, se advierte la

existencia de un plano de la bodega con la firma de Noemí López

Sánchez, y un visto bueno del Arquitecto Armando González

Hernández, Coordinador de Proyectos. En este plano se señala

que del lado oriente contiguo a la parte de la bodega que fungiría

como guardería, se ubica un estacionamiento, lo cual no es

coincidente con la realidad, pues como se sabe era también una

bodega llena de documentos.

No obstante la existencia de dicho plano, no obra acta de

visita al inmueble de la que pueda inferirse que se haya

comprobado la viabilidad del mismo para ser utilizado como

guardería, omisión que le es directamente atribuible, pues era su

responsabilidad verificar tal situación.


177

Posteriormente, obra en el expediente mencionado un oficio

de veinticuatro de noviembre de dos mil tres, dirigido a la

Coordinadora de Guarderías, denominado “Reporte de Esquema

con Ampliación de Capacidad Instalada de Guardería” en el que

se autoriza un aumento de la capacidad instalada hasta ciento

setenta a ciento noventa y seis menores, sin que tampoco se

advierta con motivo de esta autorización, la emisión de un

documento que certificara que el inmueble resultaba adecuado

para dar atención a un número mayor de infantes164.

Cinco meses después, mediante oficio fechado el veintisiete

de abril de dos mil cuatro, con motivo de la ampliación de

capacidad instalada, el Jefe de Prestaciones Económicas y

Sociales, solicitó a Marcelo Meouchi Tirado, -representante legal

de la Guardería ABC-, el envío del plano arquitectónico del

inmueble, presentado en escala 1:10 a 1:50, el cual debería

contener: dirección completa, superficie del terreno (cotas),

superficie construida con ampliación (cotas y niveles de piso)

croquis de localización con colindancias, orientación, locales y

servicios definidos y amueblados, capacidad instalada total y por

sala de atención, capacidad instalada total y por sala para el

servicio de población no beneficiaria (en su caso)165. En el

expediente no obra constancia de cumplimento por parte de la

Guardería ABC.

164 Anexo 3.3.1. Tomo I del Expediente de la Guardería ABC, S.C, de Hermosillo, Sonora,

del IMSS, foja 124.165 Anexo 3.3.2. Tomo II del Expediente de la Guardería ABC, S.C, de Hermosillo, Sonora,

del IMSS, foja 4.


178

Más aún, mediante oficio 279001320100/23180166, de

veintiséis de julio de dos mil cinco, dirigido a Marcelo Meouchi

Tirado, el Jefe de Prestaciones Económicas y Sociales hizo de su

conocimiento diversas irregularidades: “en atención a visita

realizada por las Coordinadoras Zonales de Guardería Lic. Yadira

Barreras, T.S. Thelma Salado Islas y Arquitecto Jose A. Verdugo

Ibarra el día 8 de julio de 2005”167.

El oficio señala lo siguiente:

“Puerta de acceso principal. Se requiere instalar puerta de 2

metros de ancho libre y 2.10 altura mínima, tipo abatible en doble hoja.

Salidas de emergencia. Instalar puertas de seguridad con barra

de empuje abatible hacia el exterior de 1.00 metro de ancho mínimo en

las salas de lactantes C y en patio de juegos.

Plafones. Se deberá sustituir los plafones existentes en salas

de usos múltiples a maternales con material no combustible, debido a

que actualmente tienen instalado un plafón a base de lona plástica tipo

carpa y es un material altamente combustible.

Aislamientos. El techo del inmueble carece aparentemente de

material aislante, por lo que se le solicita aislar y así proporcionar un

clima confortable a los menores en la unidad.

166 Anexo 3.3.2. Tomo II del Expediente de la Guardería ABC, S.C, de Hermosillo, Sonora,

del IMSS, foja 4. En el expediente penal 134/2009, del índice del Juzgado Primero de

Distrito en el Estado de Sonora, la autenticidad de este documento fue controvertida, sin

que a la fecha se haya emitido un pronunciamiento al respecto.167 Anexo 3.3.2. Tomo II del Expediente de la Guardería ABC, S.C, de Hermosillo, Sonora,

del IMSS, foja 98. Esta minuta es el antecedente del oficio 279001320100/231780 de 26

de julio de 2005.


179

Equipos de acondicionamiento de aire. El inmueble cuenta con

una máquina de aire acondicionado instalada sobre el muro de calle

ferrocarrileros y red de ductos, los cuales no están en operación; le

solicito reparar o sustituir el equipo en virtud de que las condiciones

de confort de la sala de usos múltiples no son aceptables.

Patio de juegos. Se sugiere instalar malla sombra al 80% sobre

la estructura de la techumbre del patio exterior, debido al clima

caluroso de la región.

Se requiere plano arquitectónico amueblado y debidamente

acotado, indicando las áreas interiores en metros cuadrados.

Solicito me envíe la actualización de dictamen aprobatorio del

departamento de bomberos, ya que la que se cuenta en los archivos,

concluyó la vigencia el 25 de julio de 2005.”

A pesar de los anteriores requerimientos, no existe en el

expediente del Instituto Mexicano del Seguro Social constancia

alguna de cumplimiento al requerimiento realizado, y en relación

con este mismo aspecto, en el Informe de Supervisión de la

Operación del Servicio de Guarderías de los días veinticinco y

veintiséis de octubre de dos mil seis168, esto es, más de un año

después, en el rubro Infraestructura del Inmueble, existencia de

espacios y áreas establecidas, la coordinadora zonal asentó “se

realizaron modificaciones al inmueble pero no se pudo revisar el

plano actualizado. Mostrar en próxima visita”.

De esto se advierte que, a pesar de haber constancia de la

falta de plano actualizado del inmueble de la guardería y las

168 Anexo 3.3.1. Tomo I del Expediente de la Guardería ABC, S.C, de Hermosillo, Sonora,

del IMSS, foja 315.


180

importantes observaciones en materia de seguridad de la bodega,

hubo una falta de control y seguimiento efectivo.

Además, a las omisiones señaladas, se suma la relativa al

control respecto de la capacitación del personal de la guardería,

pues no obstante que en diversas visitas se hicieron notar

deficiencias en este aspecto, no obra que se hayan dictado

medidas que garantizaran su cumplimiento.

Al respecto cabe mencionar que, en dos ocasiones, se

establecieron multas por el incumplimiento de aspectos relativos a

deficiencias en el personal, ya sea en el número o en su

capacitación. No obstante ser un problema persistente169, no se

tomaron medidas definitivas, pues en términos de la cláusula

trigésima cuarta del convenio de subrogación, el no contar con la

plantilla de personal en los términos adecuados es una causal de

rescisión.

7.- Autoridades citadas como involucradas en el Informe

Preliminar, respecto de las cuales no se advierte

incumplimiento de obligaciones legales en relación con el

siniestro.

169 Anexo 3.3.1. Tomo I del Expediente de la Guardería ABC, S.C., de Hermosillo, Sonora,del IMSS; oficio de 24 de julio de 2003, por incumplimiento en relación con la plantilla depersonal, foja 121. Tomo II, oficio de 25 de agosto de 2004 respecto de la capacitación depersonal, foja 5. Tomo II, en visita de los días 19 y 20 de septiembre de 2005, se asentó:“1.- No se cubre oportunamente el ausentismo no programado y se realizaronmovimientos con asistentes del área de lactantes AB. 2.- Se observo 1 asistenteeducativo sin uniforme. 3.- Educadora es Trabajadora Social. 4.- Pte la capacitación dela Normativa actual al 100% frl personal”


181

No obstante que en el Informe Preliminar, rendido por la

Comisión Investigadora designada por este Pleno, se señalan

como autoridades involucradas del Instituto Mexicano del Seguro

Social a: Fernando Gutiérrez Domínguez, Director Jurídico;

Jesús Ignacio Navarro Zermeño, Director de Prestaciones

Económicas y Sociales; Dora García Kobeh, Coordinadora de

Guarderías y a Thelma Salado Islas, Delia Irene Botello

Amante, Irma Cresencia Díaz Gómez y Yadira Barreras,

Coordinadoras Zonales, se estima que no tienen tal carácter por

lo siguientes motivos.

En lo que hace a Fernando Gutiérrez Domínguez, Director

Jurídico del IMSS, el Informe Preliminar lo señala como autoridad

involucrada en virtud de tres aspectos: 1. La suscripción de los

contratos de subrogación; 2. La aprobación de las guías de

supervisión; y, 3. La falta de supervisión de sus subordinados.

En relación con el primer punto, la Comisión Investigadora

consideró que la figura de la subrogación no tiene asidero legal,

por lo que la intervención de este funcionario en la firma de los

convenios era motivo para señalarlo como responsable. Sin

embargo, como se expuso en el considerando quinto, este

Tribunal considera que ante la gran demanda y la imposibilidad

de su prestación de forma directa, el Instituto Mexicano del

Seguro Social en uso de sus atribuciones legales estableció un

criterio normativo, que permitió la introducción de la figura de


182

subrogación. En este orden de idas, los Acuerdos tomados por el

Consejo Técnico son suficientes para darle sustento.

En consecuencia, al no haber ilegalidad en la suscripción de

los convenios para la prestación del servicio de guardería por

particulares, en este aspecto, no hay acciones u omisiones

atribuibles al mencionado funcionario.

Respecto a la aprobación de las guías de supervisión,

tampoco se advierte la participación del Director Jurídico, pues

mediante oficio 099001320000/2010/000351, el Titular de la

División de Normatividad y Convenios, dependiente de la

Coordinación de Guarderías, informa que “(…)estas guías no

fueron en ningún momento sancionadas o validadas por la

Dirección Jurídica del Instituto, ya que fueron elaboradas, como

se indicó, por la División de Desarrollo y Evaluación de

Programas Operativos, dependiente de la Coordinación de

Guarderías”. Lo anterior es congruente con sus atribuciones,

pues si bien es un órgano normativo, sus atribuciones se

encaminan a aspectos de carácter técnico legal; sin que de

ninguna de ellas se advierta su intervención en la emisión de las

disposiciones, lineamientos y criterios, dictadas al interior de las

Direcciones Normativas, dentro de sus ámbitos de

responsabilidad. Por tanto, tampoco puede considerarse como

autoridad involucrada con base en esta conducta.

Como consecuencia de lo anterior, al no tener atribuciones

relacionadas con los hechos motivo de la presente investigación,


183

tampoco se actualiza la falta de supervisión respecto de su

personal subordinado.

De igual forma, se considera que no debe considerarse

como involucrado en la violación de derechos que dio origen a

esta causa a: Jesús Ignacio Navarro Zermeño, quien dejó de

ser Director de Prestaciones Económicas y Sociales el primero de

febrero de dos mil siete; ni a Dora García Kobeh, que se separó

de la Coordinación de Guarderías el quince de agosto de dos mil

siete; y, a Thelma Salado Islas. Coordinadora Zonal, quien dejó

dicha responsabilidad el veinte de enero de dos mil ocho. La

razón es doble. Por un lado, estos funcionarios ya no ocupaban

los cargos señalados al momento del incendio y, por el otro,

aquellos funcionarios que los sucedieron en el cargo tuvieron el

tiempo suficiente para implementar la política pública respectiva o

realizar el conjunto de acciones necesarias a fin de cumplir con

los deberes legales relativos al sistema de guarderías.

Finalmente, en relación con las coordinadoras zonales Delia

Irene Botello Amante, Irma Cresencia Díaz Gómez y Yadira

Barreras, se considera que si bien es cierto que incurrieron en

una algunas omisiones en relación con el seguimiento a las

observaciones formuladas por ellas mismas en los aspectos de

protección civil, también lo es que la carencia de elementos

técnicos para la realización de su trabajo (insuficiencia de las

Guías Técnicas de Supervisión). Por tanto, la responsabilidad es

atribuible a sus superiores jerárquicos, en específico a la titular


184

del Departamento Delegacional de Guarderías, quien era la

encargada de planear las actividades del personal subordinado.


185

B. AUTORIDADES ESTATALES DE SONORA

1.- Gobernador del Estado

Eduardo Bours Castelo fungió como Gobernador del

Estado de Sonora, durante el período de dos mil tres a dos mil

nueve.

Con tal carácter, era directamente responsable del

funcionamiento del Sistema Estatal de Protección Civil y el

principal encargado del diseño de las políticas públicas en esa

materia. Asimismo, como titular de la administración pública local,

era el responsable de velar por el cumplimiento de las leyes que

en materia de protección civil y protección de los derechos de la

infancia correspondía observar a sus subordinados jerárquicos.

En tal medida, le son atribuibles las omisiones que

provocaron la grave falla del Sistema Estatal de Protección Civil,

el cual fue inefectivo para detectar la acumulación de riesgos que

rodeaban a la Guardería ABC y la bomba de tiempo que

representaba la bodega adyacente170.

170 A este respecto, el Dictamen en materia de protección civil elaborado por la Dirección

General de Protección Civil de la Secretaría de Hacienda señala que: “…el riesgo

existente en la guardería se fue elevando de manera paulatina, resultado de una cadena

concomitante de errores en el tiempo, hasta que se presentó la conflagración que nos

ocupa… el crecimiento de tracto sucesivo del riesgo en la guardería por la aparición de

amenazas en el exterior provocó que su capacidad de respuesta —la cual no se modificó

de la misma manera que lo hicieron las amenazas exteriores– fuera insuficiente para un

caso de emergencia mayor. En esencia la capacidad de responder desde el interior de la

guardería era inversamente proporcional a la amenaza, haciendo que el riesgo se haya

disparado de manera exponencial.” Fojas 242-254 del Tomo II del Expediente de la

Investigación.


186

Dicha acumulación exponencial de riesgos no fue sólo

consecuencia de las omisiones en que incurrieron los inferiores

jerárquicos del Gobernador y las autoridades municipales, sino

que encuentra su principal origen en el diseño de las políticas

públicas en materia de protección civil.

En efecto, de la Ley 161 de Protección Civil para el Estado

de Sonora, en relación con la Ley para la Protección de los

Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes de la propia entidad,

deriva una obligación específica en el sentido de que las políticas

públicas tengan especial consideración de la seguridad de los

niños, niñas y adolescentes, principalmente en el ámbito de la

educación inicial171, por los siguientes motivos:

1) Porque los menores son más vulnerables ante cualquier

siniestro, máxime si se trata de menores en la etapa de

primera infancia, lo cual incrementa la variable

vulnerabilidad.

2) Porque la atención y cuidado a un número elevado de

infantes en un mismo inmueble incrementa la variable

riesgo.

171 Ley de Educación del Estado de Sonora

Artículo 31.- La educación inicial tiene como propósito favorecer el desarrollo físico,

cognoscitivo, afectivo y social de los menores de cuatro años de edad, incluye orientación

a padres de familia o tutores para la educación de sus hijos o pupilos.


187

3) Porque existe un deber legal de máxima protección y

prioridad en el ejercicio de los derechos de los niños y

niñas y un deber concreto de garantizar, en la máxima

medida posible, su supervivencia.

En la medida en que las políticas públicas de protección civil

deben contemplar la variable riesgo/vulnerabilidad172 y en razón

de que la seguridad de los niños es una prioridad que requiere de

la máxima atención, el Gobernador tenía la obligación de formular

políticas eficaces de protección civil en el ámbito concreto de la

educación inicial, orientadas a la prevención, identificación y

mitigación de riesgos.

Pues bien, la política pública que en materia de protección

civil rigió en el Estado durante el mandato de Eduardo Bours

Castelo, está delineada en el Programa Estatal de Protección

Civil 2004-2009173. Si bien es cierto que en dicho documento se

172Ley 161 de Protección Civil para el Estado de Sonora

Artículo 21.- En la formulación de las políticas de protección civil, las autoridades

estatales y municipales competentes se sujetarán a los siguientes principios rectores:

(…)

II. Será obligatorio incluir criterios de protección civil en función de la constante

prevención/mitigación y la variable riesgo/vulnerabilidad, en el desempeño de las acciones

que realicen las dependencias y entidades de las administraciones públicas estatal y

municipales

(…)173 “DIAGNÓSTICO.

Los agentes destructivos naturales o antropogénicos, que más inciden en Sonora son los

de origen:

Hidrometeorológicos

Geológicos

Químico-Tecnológico

Sanitario-Ecológico

Socio-Organizativos

(…)

Socio-organizativos


188

(…)

El Estado de Sonora cuenta con aproximadamente 4,694 escuelas entre las que destacan

4,224 de educación básica (inicial, especial, preescolar, primaria y secundaria) en ellas se

atienden a más de 539,000 niños y jóvenes sonorenses.

Asimismo, en el sector educativo participan activamente más de 21,000 maestros entre

docentes y directivos de educación básica, los cuales atienden a más o menos 23 mil

grupos de educandos.

Cabe señalar, que en el Estado de Sonora existen alrededor de 1800 planteles educativos

los cuales pueden abarcar más de dos escuelas a la vez en dos turnos matutino y

vespertino.

En este sentido, la realidad es que de las más de 4,000 escuelas de educación básica

que debieran contar con sus Comités de Seguridad y Emergencia Escolar debidamente

capacitados, así como con sus Programas Internos de Seguridad Escolar, solo el 50% de

los planteles cuentan con estos instrumentos, el resto aun que tienen información al

respecto no cuentan con la capacitación profesional necesaria para enfrentar

correctamente algún agente perturbador de la seguridad escolar.

Por otro lado, la mayoría de las oficinas públicas y privadas, no cuenta con su programa

interno y externo de protección civil, con el consecuente riesgo para si mismas y para la

población.

En ese mismo sentido están los giros comerciales, industriales, diversión, etc.

(…)

OBJETIVOS, ESTRATEGIAS, LÍNEAS DE ACCIÓN Y METAS

PREVENCION:

[…]

Objetivo:

[…]

Promover la cultura de la prevención en materia de protección civil en la educación que se

imparte en los distintos niveles de las escuelas públicas y privadas del Estado de Sonora.

Estrategias:

[…]

Vincular al sistema estatal de protección civil con el sistema educativo sonorense a fin de

que las políticas públicas de gobierno en materia de protección civil, sean implementadas

y difundidas a la totalidad de las escuelas en Sonora.

[…]

Líneas de Acción:

[…]

Capacitar y asesorar a los responsables de: escuelas, institutos, fábricas, industrias,

comercios, oficinas, unidades habitacionales y demás establecimientos públicos y

privados donde haya afluencia de público, en la formación de unidades internas de

protección civil para cada uno de estos espacios y en la formación de su programa interno

de protección civil.

Diseñar y calendarizar ejercicios públicos de simulacro ante diferentes tipos de desastre,

coordinándose para ello, con las diversas instancias que conforman el Sistema Estatal de

Protección Civil.

[…]

Fortalecer los programas de constitución comités y elaboración de planes internos de

protección civil y emergencia escolar, con el propósito de promover una estrecha

coordinación entre la comunidad educativa y las instituciones responsables de la

protección civil, así como eficientar las medidas de seguridad y protección civil en los

planteles educativos.

Establecer y poner en marcha acciones preventivas, de auxilio y recuperación, destinadas


189

identificó la problemática consistente en que sólo el cincuenta por

ciento de los planteles educativos contaba con Programas

Internos de Seguridad Escolar y que la mayoría de las oficinas

públicas y privadas no contaba con el mismo; también lo es que

se omitió formular una política pública orientada a la verificación

del cumplimiento de este requisito y a la detección de riesgos en

el ámbito escolar mediante la inspección a las condiciones de

seguridad de los planteles educativos.

No se incluyó, como parte de la política pública en materia

de protección civil, la necesidad de implementar mejores sistemas

de inspección y verificación, ni la necesidad de formular

programas anuales para tal efecto. Tampoco se hizo ningún

énfasis especial en la educación inicial, que es la que supone un

mayor riesgo.174

Ciertamente se formularon líneas de acción tendentes a la

capacitación, la realización de simulacros, el fomento de la cultura

a salvaguardar la integridad física y psicológica de las personas que integran la

comunidad educativa, así como proteger los bienes de las escuelas ante la posible

ocurrencia de situaciones de emergencia o desastre.

[…]

Metas:

[…]

Instituir la práctica de simulacros de evacuación en 3000 centros de trabajo, escuelas,

edificios públicos y privados, etc.

[…]

Realizar 1,224 simulacros escolares en igual número de escuelas de educación básica

por lo menos cada año.”174 Cabe señalar que si bien el quince de enero de dos mil nueve se expidió la Ley de

Seguridad Escolar para el Estado de Sonora, la misma sólo es aplicable en el ámbito de

la educación básica, media superior y superior, de modo que no es aplicable a la

educación inicial. Lo anterior, en términos del artículo 3°, fracción VI, del propio

ordenamiento, que define los conceptos de plantel escolar, escuela o centro escolar

como: “El establecimiento público o privado, donde se brinda educación básica, media

superior y superior.”


190

de la protección civil y la vinculación de los sistemas estatales de

educación y de protección civil, pero ninguna específicamente

orientada a la identificación de riesgos mediante la inspección y la

implementación de medidas correctivas y de seguridad, que es un

elemento esencial de la prevención.

Además, en su carácter de autoridad máxima de protección

civil en el Estado y titular de la administración pública local, el

Gobernador no hizo cumplir las directrices de esa política, pues

de lo dispuesto en la Ley 161 de Protección Civil y la Ley de

Educación, ambas del Estado de Sonora, vigentes al momento de

la tragedia, no se advierte vinculación alguna entre el Sistema

Educativo y el Sistema Estatal de Protección Civil, que era una de

las estrategias del Programa Estatal respectivo.

De la lectura de ambos ordenamientos no se desprende que

hubiera alguna autoridad específicamente responsable de

verificar el estricto cumplimiento de las medidas de protección civil

en todos los planteles que conforman el sistema educativo

estatal.

En efecto, el artículo 13, fracción XIX, inciso b), de la Ley

161 de Protección Civil (actualmente reformado) establecía como

competencia de la Unidad Estatal de Protección Civil, realizar

actos de inspección en las “instituciones educativas del sector

privado, en todos sus niveles”, sin que de ningún otro

ordenamiento se desprendiera a quién correspondía realizar tales


191

inspecciones especializadas en materia de protección civil en las

instituciones educativas del sector público.

De esta manera, la falta de una política concreta en materia

de inspecciones y la indebida implementación de las políticas

públicas en la materia, impidieron que se alcanzara el objetivo de

mitigar el riesgo evidente en que se encontraba la Guardería

ABC.

Cabe agregar que como superior jerárquico del Director de

la Unidad Estatal de Protección Civil y del Secretario de

Hacienda, el Gobernador es responsable de la inobservancia de

las leyes en que incurrieron dichos funcionarios, según se

detallará más adelante.

Por otro lado, en el aspecto de la atención brindada a la

emergencia, el Gobernador del Estado, como cabeza del Sistema

Estatal de Protección Civil, omitió asegurarse de que se

implementara adecuadamente la política pública perfilada en el

Programa Estatal de Protección Civil 2004-2009, conforme a la

cual era necesario acrecentar la capacidad operativa de las

unidades municipales de protección civil175.

175 En efecto, en el capítulo de Auxilio del Programa Estatal de Protección Civil 2004-2009se señala: “Con la finalidad de reforzar el esquema básico de atención de desastresreseñado anteriormente e incrementar la capacidad de administración de emergencias delSistema Estatal de Protección Civil, es imperativo y prioritario acrecentar la capacidadoperativa de la Unidad Estatal y las unidades municipales.…Con la finalidad de dotar de la infraestructura necesaria a las unidades municipales, queles permita incrementar su capacidad operativa para enfrentar cualquier calamidad, serealizaran las gestiones necesarias para la renovación de su equipo y maquinaria,promover la incorporación de personal capacitado y suficiente e impulsar laespecialización del personal actualmente asignado a ellas por medio de la capacitación


192

En términos del artículo 14 de la Ley General de Protección

Civil176 la primera instancia de actuación frente a un siniestro

corresponde a las autoridades municipales y sólo en caso de que

su capacidad de respuesta sea superada deben acudir a las

instancias estatales correspondientes.

Esta mecánica del Sistema Nacional de Protección Civil por

virtud de la cual las autoridades municipales constituyen la

primera respuesta a las situaciones de emergencia, obliga a los

gobiernos locales a garantizar que los municipios cuenten con

una efectiva capacidad de reacción ante siniestros.

En este sentido, el Programa Estatal de Protección Civil

preveía que era imperativo y prioritario dotar de la infraestructura

necesaria a las unidades municipales a fin de incrementar su

capacidad operativa, para lo cual era necesario renovar su equipo

y maquinaria, promover la incorporación de personal capacitado y

suficiente, impulsar la especialización del personal, así como

brindar asesoría para la elaboración de programas de emergencia

y recuperación.

continua.Se brindarán asesorías a los responsables municipales de protección civil en laelaboración de los programas de emergencias y recuperación, ya que éstos requieren delsoporte informativo contenido en las bases de datos que están siendo diseñadasespecíficamente para cada tipo de desastre, mismas que, además, señalan lasindicaciones precisas para su manejo”176 Artículo 14.-…(…)La primera instancia de actuación especializada, corresponde a la autoridad municipal odelegacional que conozca de la situación de emergencia. En caso de que ésta supere sucapacidad de respuesta, acudirá a la instancia estatal correspondiente, en los términos dela legislación aplicable.


193

Dicha política pública no fue ejecutada, como lo demuestra

el hecho de que la capacidad de respuesta del Municipio de

Hermosillo fue claramente superada por la falta de equipo y

personal suficiente, así como por la ausencia de protocolos de

actuación que normaran las acciones de los elementos que

intervinieron en las labores de auxilio.

Asimismo, el Gobernador del Estado omitió promover la

adopción de protocolos de actuación que normaran la atención

médica de urgencia en los hospitales a cargo del Estado de

Sonora. En esa medida, le es atribuible el colapso del sistema

hospitalario local, evidenciado por la saturación de los centros

médicos que hizo necesario el traslado de pacientes de una

institución a otra, así como por la ausencia de registros en los

expedientes clínicos sobre la atención médica proporcionada en

los establecimientos en los que ésta se brindó de inicio.

Finalmente, es importante precisar que los deberes que la

Constitución local le impone al Gobernador en el sentido de

“ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes”, velar por “la

seguridad y bienestar de la población en todos los órdenes” y

exigir de sus subordinados el “cumplimiento estricto” de sus

obligaciones legales no son meras cláusulas declarativas,

desprovistas de contenido. Son normas jurídicas que vinculaban,

de forma directa e inmediata, al Gobernador y que en el caso no

fueron observadas.


194

2. Titular de la Unidad Estatal de Protección Civil.

Wilebaldo Alatriste Candiani fungió como Titular de la

Unidad Estatal de Protección Civil de octubre de dos mil tres a

noviembre de dos mil nueve.

En su carácter de ejecutor de las políticas, programas y

acciones de protección civil177 omitió ejercer sus competencias

específicas, conforme a las cuales debió realizar actos de

inspección a la bodega contigua a la Guardería, a fin de

verificar la constitución de la unidad interna de protección civil y el

cumplimiento del programa interno correspondiente178.

Como consecuencia de dicha omisión, el citado funcionario

no formuló las medidas correctivas y de seguridad que hubieran

eliminado o mitigado el riesgo latente que representaban las

grandes cantidades de papel almacenadas en anaqueles

colocados contra el muro que compartían la bodega y la

Guardería ABC.

177 Artículo 12.- Se crea la Unidad Estatal como un órgano desconcentrado con

personalidad jurídica y autonomía técnica y operativa, jerárquicamente subordinado a la

Secretaría de Gobierno, el cual tendrá por objeto ejecutar las políticas, programas y

acciones de protección civil en la Entidad con el fin de salvaguardar a las personas y su

patrimonio y entorno, así como el funcionamiento de los servicios vitales y estratégicos,

en casos de riesgo, emergencia, siniestro o desastre.178 Ley 161 de Protección Civil para el Estado de Sonora

Artículo 13.- Para el cumplimiento de su objeto, la Unidad Estatal tendrá las siguientes

atribuciones:

(…)

XIX.- Realizar actos de inspección a fin de constatar el cumplimiento de las disposiciones

relativas a la constitución de unidades internas y a la formulación y aplicación de los

programas internos a cargo de los establecimientos siguientes:

(…)

i) Centros comerciales, mercados, supermercados, bodegas, depósitos de cosas o

mercaderías y tiendas departamentales.


195

Al respecto, mediante oficio 1946/09/2009, de fecha

veinticuatro de septiembre de dos mil nueve, el citado funcionario

informó a la Comisión Investigadora, que de la búsqueda en los

archivos de la Unidad Estatal de Protección Civil no se

encontraron órdenes de visita, actas de inspección, resoluciones

de autoridad, ni programas internos de protección civil respecto

de la Guardería ABC, la llantera denominada Ayala Grupo

LLantero, la bodega de la Secretaría de Hacienda del Estado de

Sonora, ni la gasolinera denominada “Combustibles y Servicios

Perisur”.179

Es importante precisar que en términos de la Ley 161 de

Protección Civil para el Estado de Sonora, la facultad de realizar

visitas de inspección no sólo procedía para verificar que se

cumplieran los programas internos que estuvieran en proceso de

dictaminación por la Unidad Estatal de Protección Civil, sino para

constatar la constitución de unidades internas y la formulación de

programas de protección civil, así como el cumplimiento de

medidas preventivas y de seguridad.

Además, en el marco de dichas visitas los inspectores tenían

la obligación de comunicar al visitado la existencia de omisiones o

contravenciones en el cumplimiento de “cualquier obligación a su

cargo”, previo al dictado de una resolución en la que debía

señalarse si el visitado requería llevar a cabo “medidas

correctivas”, entre las que se encontraban la construcción o

179 Foja 435, tomo II, expediente de investigación.


196

reconstrucción de salidas de emergencia, el resguardo de objetos

que pudieran ocasionar peligro, el retiro de equipo que por sus

condiciones constituyera un riesgo y la instalación de sistemas de

seguridad.

Es claro, por tanto, que las facultades de inspección del

Titular de la Unidad Estatal de Protección Civil no eran limitadas

ni se constreñían a la simple comprobación de la información

contenida en los programas internos para efectos de su

dictaminación. Eran facultades suficientemente amplias para

poder verificar el cumplimiento de las medidas de protección civil

en todos los inmuebles de su competencia, entre los que se

encontraban las bodegas y depósitos de mercancías.

Es importante señalar, además, que uno de los diagnósticos

contenidos en el Programa Estatal de Protección Civil era que la

mayoría de las oficinas públicas y privadas no contaba con un

programa interno de protección civil, lo que obligaba al Titular de

la Unidad Estatal a diseñar un programa de visitas de inspección

tendiente a regularizar esta situación. No obstante lo anterior, el

propio funcionario manifestó que de dos mil cinco a dos mil nueve

sólo llevó a cabo treinta y cuatro inspecciones180.

Ahora bien, no pasa desapercibido que obra en autos copia

del oficio 1629/10/2005, de once de octubre de dos mil cinco, a

través del cual Wilebaldo Alatriste Candiani hizo del conocimiento

180 Foja 1000 del cuadernillo formado con motivo de las notificaciones, certificaciones,

comparecencias y manifestaciones relativas al Informe Preliminar rendido por la Comisión

Investigadora.


197

del Secretario de Hacienda del Estado de Sonora la obligación de

la administración pública estatal de integrar unidades y programas

internos de protección civil en todas sus dependencias. Asimismo,

obran copias de los oficios 730/06/2006 y 1052/08/2006, de seis

de junio y veintidós de agosto de dos mil seis, respectivamente, a

través de los cuales informó al Secretario de Hacienda que

conforme al Reglamento de la Ley 161 de Protección Civil para el

Estado de Sonora, dicha dependencia estaba obligada a

presentar su Programa Interno de Protección Civil, por lo que le

hizo una invitación a instruir a sus colaboradores a dar cabal

cumplimiento a dicha obligación.181

Sin embargo, la existencia de dichos oficios sólo pone de

manifiesto que, incluso ante el incumplimiento de la Secretaría de

Hacienda de constituir la unidad y elaborar el programa interno de

protección civil, la Unidad Estatal de Protección Civil omitió

realizar los actos de inspección tendientes a obtener el

cumplimiento de las normas relativas y, en su caso, imponer las

medidas correctivas y de seguridad correspondientes.

En definitiva, los oficios dirigidos al Secretario de Hacienda

para que cumpliera con la integración de las unidades y

programas internos de protección civil, constituyeron una medida

insuficiente, al no haberse acreditado que existía un programa o

un plan de inspecciones tendientes a la regularización de los

181 Fojas 1012 a 1019 del cuadernillo formado con motivo de las notificaciones,


por la Comisión Investigadora.


198

establecimientos de competencia estatal en cuanto a sus

obligaciones en materia de protección civil.

3.- Secretario de Hacienda.

Ernesto Vargas Gaytán fungió como Secretario de

Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora del dos de mayo de

dos mil siete al dieciocho de marzo de dos mil nueve.

Dicho servidor público incumplió la obligación que le imponía

la Ley 161 de Protección Civil para el Estado de Sonora y su

Reglamento de designar a la unidad administrativa que fungiera

como unidad interna de protección civil encargada de ejecutar el

Programa Estatal en los inmuebles destinados a la propia

dependencia, entre los que se encontraba la bodega de

resguardo de placas a cargo de la Dirección General de

Recaudación.

Además, como encargado de guiar las políticas del Estado

en materia mobiliaria e inmobiliaria y de administrar los bienes

inmuebles que por virtud de cualquier acto jurídico el gobierno

local posea, use o disfrute era la principal autoridad encargada de

velar que en todos los inmuebles utilizados por las dependencias

de la administración pública directa se cumplieran las

disposiciones jurídicas aplicables, entre ellas las de protección

civil.


199

Así, en su carácter de administrador de los inmuebles a

cargo del gobierno local, le es atribuible el uso indebido que se

daba a la bodega contigua a la Guardería ABC para un fin distinto

del que fue arrendada, en contravención al artículo 2695, fracción

III, del Código Civil del Estado de Sonora182.

En efecto, la Secretaría de Hacienda ocupaba la bodega por

virtud del contrato de arrendamiento de fecha dos de enero de

dos mil nueve, celebrado entre María Esmeralda Matiella

Mendoza y/o José Manuel Matiela Urquides, como parte

arrendadora, y el Gobierno del Estado de Sonora, representado

por Eliseo Morales Rodríguez, Coordinador Ejecutivo de la

Comisión Estatal de Bienes y Concesiones, así como Miguel

Eugenio Lohr Martínez, en nombre y representación de la

Secretaría de Hacienda.183

La Declaración V y la cláusula CUARTA de dicho contrato

estipulan lo siguiente:

“(…)

V. DECLARA “EL ARRENDATARIO” QUE ESTÁ DE ACUERDO

EN RENTAR EL INMUEBLE QUE SE DETALLA EN LA DECLARACIÓN

ANTERIOR, EL CUAL SE UTILIZARÁ PARA LA INSTALACIÓN DE

BODEGA DE RESGUARDO DE PLACAS DE LA DIRECCIÓN

GENERAL DE RECAUDACIÓN, MISMO QUE SE UTILIZARÁ PARA

182 Artículo 2695.- El arrendatario está obligado:

(…)

III.- A servirse de la cosa solamente para el uso convenido o el que sea conforme a la

naturaleza y destino de ella;

(…)183 Fojas 99 a 103, Tomo IV, expediente de investigación.


200

DESARROLLAR LAS ACTIVIDADES Y OBJETIVOS QUE TIENE A SU

CARGO ESTA DEPENDENCIA DE ACUERDO AL PLAN DE

DESARROLLO ESTATAL.

(…)

CUARTA: EL INMUEBLE OBJETO DE ESTE CONTRATO

SOLAMENTE PODRÁ OCUPARSE PARA LA INSTALACIÓN Y

FUNCIONAMIENTO DE BODEGA DE RESGUARDO DE PLACAS DE

LA DIRECCIÓN GENERAL DE RECAUDACIÓN.”184

De lo anterior se advierte que el uso pactado de la bodega

era para el resguardo de placas de la Dirección General de

Recaudación. Sin embargo, de los peritajes rendidos en relación

con las causas del incendio y de las declaraciones de quienes

laboraban en la bodega, quedó acreditado que ésta almacenaba,

además, expedientes de la Agencia Fiscal de Hermosillo -adscrita

a la Dirección General de Recaudación de la Secretaría de

Hacienda-, contenidos en cajas.

El uso distinto que se dio a la bodega no sólo constituyó una

violación contractual, sino que además aumentó el grado de

riesgo del inmueble, lo que debió dar lugar la adecuación de los

sistemas de prevención de incendios, por lo que el cambio de uso

estuvo directamente ligado a las consecuencias trágicas del cinco

de junio de dos mil nueve.

Asimismo, en términos del Reglamento Interior de la

Secretaría de Hacienda, dicho funcionario estaba a cargo de la

operación de dicha dependencia, así como de supervisar el

184 Fojas 74-78, Tomo IV, expediente de investigación.


201

funcionamiento de sus unidades administrativas, entre las que se

encuentra la Dirección General de Recaudación, que era la que

utilizaba la bodega contigua a la Guardería ABC.

Ahora bien, durante la investigación quedó demostrado que

la bodega era un centro de trabajo, pues de la relación de

personal remitida por el Secretario de la División Jurídica del

Gobierno del Estado de Sonora, se desprende que existían tres

empleados adscritos y cuatro comisionados que laboraban en la

bodega en un horario de ocho a quince horas185. Aunque algunos

de quienes acudían a laborar a la bodega manifestaron que sólo

lo hacían esporádicamente, el hecho es que en ese lugar

desempeñaban sus labores con cierta regularidad, mientras que

otros estaban comisionados para prestar sus servicios en esas

instalaciones durante todo el verano de dos mil nueve, según las

declaraciones que rindieron ante la Comisión Investigadora. Así,

con independencia de que estuvieran adscritos a una oficina

central en donde tenían la obligación de registrar sus entradas y

salidas —algunos pertenecían a la Agencia Fiscal de Hermosillo y

otros al Departamento de Control Vehicular, todos de la Dirección

General de Recaudación—, la bodega era el sitio donde

desempeñaban físicamente sus labores en un horario

determinado, por lo que constituía un centro de trabajo en el que

su seguridad y la de su entorno debía quedar garantizada186.

185 Foja 72, del tomo IV, del expediente de investigación.186 Véanse los testimonios de María Guadalupe Maldonado Soto, Hilda Guadalupe ReyesMoncada, Dora Luz Valenzuela Navarro, Luz Irene Valencia Barrios y Cruz LoreniaArrequives (esposas de trabajadores de la bodega), así como Juan Esteban ParraValenzuela, Ignacio Salazar, Arturo Bracamontes, Jorge Antonio Lavandera Peñuñuri yÁlvaro Pacheco Ferraí, quienes laboraron en la bodega el día de los hechos. (fojas 370 a435 del tomo III del expediente de investigación)


202

Por tanto, a dicha bodega le era aplicable la NOM-002-

STPS-2000 sobre Condiciones de Seguridad, Prevención,

Protección y Combate de Incendios en los Centros de Trabajo,

cuyo punto 2 establece que la misma rige en todo el territorio

nacional y aplica en todos los centros de trabajo187 y cuyo punto 5

impone al patrón, en este caso el Secretario de Hacienda, las

siguientes obligaciones:

Informar a todos los trabajadores de los riesgos de

incendio.

Determinar el grado de riesgo de incendio, de acuerdo al

tipo de inmueble y cumplir con los requisitos de

seguridad correspondientes.

Instalar equipos contra incendio, de acuerdo al grado de

riesgo de incendio, a la clase de fuego que se pueda

presentar en el centro de trabajo y a las cantidades de

materiales en almacén y en proceso.

Verificar que los extintores cuenten con su placa o

etiqueta con información mínima.

Verificar que los detectores y sistemas fijos contra

incendio cuenten con una placa o etiqueta con

información mínima.

187 NOM-002-STPS-20002. Campo de aplicaciónLa presente Norma rige en todo el territorio nacional y aplica en todos los centros detrabajo.


203

Establecer por escrito y aplicar un programa específico

de seguridad para la prevención, protección y combate

de incendios.

Proporcionar a todos los trabajadores capacitación y

adiestramiento para la prevención y protección de

incendios, y combate de conatos de incendio.

Realizar simulacros de incendio cuando menos una vez

al año.

Organizar y capacitar brigadas de evacuación del

personal y de atención de primeros auxilios. En los

centros de trabajo donde se cuente con más de una

brigada, debe de haber una persona responsable de

coordinar las actividades de las brigadas.

Integrar y capacitar brigadas contra incendio en los

centros de trabajo con alto grado de riesgo de incendio,

así como proporcionarles el equipo de protección

personal específico para el combate de incendios, de

acuerdo con lo establecido en la NOM-017-STPS-1993.

Contar con detectores de incendio, acordes al grado de

riesgo de incendio en las distintas áreas del centro de

trabajo, para advertir al personal que se produjo un

incendio o que se presentó alguna otra emergencia.

En el Apéndice A de la NOM-002-STPS-2000 se establecen

los siguientes criterios para la determinación del grado de riesgo

en los centros de trabajo:


204

CONCEPTO GRADO DE RIESGO

BAJO MEDIO ALTO

ALTURA DE LA

EDIFICACIÓN, EN

METROS

HASTA 25 NO APLICA MAYOR A 25

NUMERO TOTAL

DE PERSONAS

QUE OCUPAN EL

LOCAL,

INCLUYENDO

TRABAJADORES

Y VISITANTES

MENOR DE 15 ENTRE 15

Y 250

MAYOR DE 250

SUPERFICIE

CONSTRUIDA EN

METROS

CUADRADOS

MENOR DE 300 ENTRE 300 Y

3000

MAYOR DE 3000

INVENTARIO DE

GASES

INFLAMABLES,

EN LITROS (EN

FASE LIQUIDA)

MENOR DE500 ENTRE 500 Y

3000

MAYOR DE 3000

INVENTARIO DE

LIQUIDOS

INFLAMABLES

EN LITROS


1000

MAYOR DE 1000

INVENTARIO DE

LIQUIDOS

COMBUSTIBLES

EN LITROS


2000

MAYOR DE 2000

INVENTARIO DE

SÓLIDOS


5000

MAYOR DE 5000


205

COMBUSTIBLES

EN KILOGRAMOS

INVENTARIO DE

MATERIALES

PIROFÓRICOS Y

EXPLOSIVOS

NO TIENE NO APLICA CUALQUIER

CANTIDAD

La cantidad de papel contenido en la bodega se estima en

más de cinco mil kilogramos188. En consecuencia, la bodega tenía

un grado de riesgo alto, que hacía aplicable la regla 9.3.1189,

según la cual la bodega debía contar con muros y techos de

188 El peritaje de McMullen señala que debía haber al menos mil cajas que conteníandocumentos en la bodega.189 9.3.1. Grado de riesgo alto.9.3.1.1. Se deben aislar las áreas, locales o edificios, separándolos por distancias o porpisos, muros o techos de materiales resistentes al fuego; uno u otro tipo de separacióndebe seleccionarse y determinar sus dimensiones tomando en cuenta los procesos oactividades que ahí se realicen, así como las mercancías, materias primas, productos osubproductos que se fabriquen, almacenen o manejen.9.3.1.2. Las áreas, locales o edificios destinados a la fabricación, almacenamiento omanejo de mercancías, materias primas, productos o subproductos, en los volúmenesestablecidos en la columna de alto grado de riesgo de incendio de la tabla A1, debencumplir con lo siguiente:a) ser de materiales resistentes al fuego;b) estar aislados de cualquier fuente externa de calor, para evitar el riesgo de incendio;c) restringir el acceso a toda persona no autorizada;d) de acuerdo a lo establecido en la NOM-026-STPS-1998, en su entrada e interior ysegún el riesgo específico, se deben colocar en lugar visible señales que indiquen lasprohibiciones, acciones de mando,precauciones y la información necesaria para prevenir riesgos de incendio;e) limitar la cantidad de dichos materiales a la requerida para esas actividades;f) en su caso, disponer de recipientes portátiles de seguridad para líquidos inflamables ycombustibles y para residuos sólidos con líquidos inflamables, mismos que deben contarcon arrestador de flama y con un dispositivo que no permita que se fuguen los líquidos.9.3.1.3. En cada nivel del centro de trabajo, por cada 200 m2 o fracción de área de riesgo,se debe instalar, al menos, un extintor de acuerdo a la clase de fuego.9.3.1.4. Contar con el programa específico de seguridad para la prevención, protección ycombate de incendios.9.3.1.5. Contar con equipo fijo contra incendio, de acuerdo al estudio que se realice,mismo que debe determinar su tipo y características, y ser complementario a losextintores.9.3.1.6. Contar con detectores de incendio de acuerdo al estudio que se realice, mismoque debe determinar su tipo y características.9.3.1.7. Contar con detectores de gases en las áreas donde se procesen o almacenengases combustibles.9.3.1.8. Contar con brigada contra incendio.


206

materiales resistentes al fuego, detectores de humo y gases, y

sistemas fijos contra incendio.

A pesar de lo anterior, en la bodega contigua a la Guardería

ABC no había detectores de humo, salidas de emergencia que

cumplieran con un diseño correcto, suficientes extinguidores, ni

señalizaciones de ningún tipo190.

4.- Director General de Recaudación de la Secretaría de

Hacienda

Fausto Salazar Gómez ocupó el cargo de Director General

de Recaudación del primero de abril de dos mil ocho al diecisiete

de septiembre de dos mil nueve.

En su carácter de responsable del funcionamiento de la

unidad administrativa a su cargo, permitió o toleró el uso de la

bodega contigua a la Guardería ABC para un fin distinto del que

fue arrendada, en contravención al artículo 2695, fracción III, del

Código Civil del Estado de Sonora, así como a las disposiciones

en materia de protección civil que en todo caso debieron

observarse con motivo del cambio de uso, con lo que omitió vigilar

190 El dictamen de seguridad industrial y protección civil elaborado por un perito de la

Procuraduría General de la República en el expediente AP/PGR/SON/HER-V/690/2009

señala que la bodega contaba con dos extinguidores, cuando debía contar con un mínimo

de cuatro, no contaba con detectores de humo, puertas de emergencia que cumplieran

con el diseño requerido, señalizaciones de salida de emergencia ni de ruta de

evacuación.(Anexo 1 del expediente de investigación)


207

el exacto cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás

disposiciones legales en el ámbito de su competencia.

En efecto, según el contrato de arrendamiento, el uso

pactado de la bodega era para el resguardo de placas de la

Dirección General de Recaudación, de la que era titular el

funcionario en cita. Sin embargo, de los peritajes rendidos en

relación con las causas del incendio y de las declaraciones de

quienes laboraban en la bodega, quedó demostrado que ésta

almacenaba, además, expedientes de la propia dependencia,

contenidos en cajas.

Con lo anterior contravino además el artículo 26 de la Ley de

Bienes y Concesiones del Estado de Sonora191, según el cual

para cambiar el uso o aprovechamiento de los inmuebles

destinados al servicio de las dependencias o entidades de la

administración pública estatal, es necesario que los destinatarios

lo soliciten al Poder Ejecutivo, el que podrá autorizarlo

considerando las razones que para ello se expongan.

En todo caso, si resultaba necesario un espacio para el

almacenamiento de documentos, el Director General de

191 Artículo 26.- El destino de inmuebles al servicio de las dependencias o entidades de la

administración pública estatal o al de los gobiernos federal o municipales, se hará

mediante Decreto del titular del Poder Ejecutivo del Estado.

Los inmuebles destinados, serán para uso exclusivo de la dependencia o entidad o de los

gobiernos federal y municipales que los ocupen o los tengan a su servicio.

El destino de los inmuebles a que se refiere este artículo, no transmite la propiedad de los

mismos, ni otorga derecho real alguno sobre ellos.

Para cambiar el uso o aprovechamiento de los inmuebles destinados en los términos de

esta Ley, los destinatarios deberán solicitarlo al titular del Poder Ejecutivo, el que podrá

autorizarlo considerando las razones que para ello se le expongan.


208

Recaudación contaba con atribuciones para coadyuvar en la

elaboración del anteproyecto de programa anual de

adquisiciones, arrendamientos y servicios necesarios para el

desempeño de las funciones de la unidad administrativa a su

cargo, en el que debió haber planteado la necesidad de un

espacio adecuado para dicho fin, ya que la bodega con la que

contaba era sólo para el resguardo de placas vehiculares.

5.- Subdirector de Control Vehicular de la Secretaría de

Hacienda.

Jorge Luis Melchor Islas funge como Subdirector de

Control Vehicular de la Secretaría de Hacienda del Gobierno del

Estado desde el quince de febrero de dos mil seis.

En su carácter de encargado de abastecer de placas y

tarjetas de circulación a las Agencias Fiscales y Tesorerías

Municipales, era el funcionario directamente responsable del

funcionamiento de la bodega. Arturo Torres Escalante, su

subordinado directo, era el responsable de las llaves de la

bodega192. Por tanto, aunque de las declaraciones de los

trabajadores de la bodega se desprende que los documentos no

192 En entrevista con los Magistrados Comisionados dijo: “…y tenía las llaves para abrir

porque era una sola puerta, tenía las llaves para que pudieran entrar las gentes que

venían de la agencia fiscal a sacar sus expedientes, casi no se llevaba nuevo material

ahí.” Tomo IV, foja 497 vuelta.


209

pertenecían al área de control vehicular sino a la Agencia Fiscal

de Hermosillo193, la bodega estaba bajo su resguardo directo.

En consecuencia, y dado su carácter de principal usuario de

dicho inmueble, incumplió las obligaciones derivadas del artículo

45 del Reglamento de Protección Civil Municipal194, ya que no

veló por conservar en estado óptimo de funcionamiento los

sistemas o aparatos y equipos para la prevención de incendios,

preponderantemente los detectores de humo cuya presencia

hubiera podido alertar oportunamente del incendio en la bodega;

omitió cumplir y hacer cumplir las medidas de prevención de

incendios y protección civil, contar con los planes de contingencia

y prevención de incendios, y tramitar el Dictamen de Seguridad

anual a que se refiere el artículo 242 del Reglamento de

Protección Civil Municipal195.

193 Véanse los testimonios de María Guadalupe Maldonado Soto, Hilda Guadalupe Reyes

Moncada, Dora Luz Valenzuela Navarro, Luz Irene Valencia Barrios y Cruz Lorenia

Arrequives (esposas de trabajadores de la bodega), así como Juan Esteban Parra

Valenzuela, Ignacio Salazar, Arturo Bracamontes, Jorge Antonio Lavandera Peñuñuri y

Álvaro Pacheco Ferraí, quienes laboraron en la bodega el día de los hechos. (fojas 370 a

435 del tomo III del expediente de investigación)194 Artículo 45.- Son obligaciones de los propietarios, usuarios, posesionarios o

administradores de los inmuebles, instalaciones o establecimientos a las que alude este

reglamento, las consideradas dentro de los Programas Internos de Protección Civil en

relación a la prevención de incendios, y las siguientes:

I.- Instalar o construir, y conservar en estado óptimo de funcionamiento los sistemas o

aparatos y equipos para la prevención de incendios a que se refiere el presente

ordenamiento;

II.- Cumplir y hacer cumplir las medidas de prevención de incendios y protección civil que

establece el presente ordenamiento;

III.- Contar con el Dictamen de Seguridad autorizado por la Unidad Municipal, en cuanto a

la instalación de los dispositivos de prevención de incendios y Protección Civil que el

inmueble requiera, antes de su ocupación;

IV.- Contar con los planes de contingencia y prevención de incendios, aprobados por la

Unidad Municipal, en la forma en que lo establece el presente reglamento;

(…)195 Artículo 242.- Todos los establecimientos donde se lleven a cabo actividades

comerciales, industriales o servicios, están obligados a una revalidar anualmente el


210

Cabe aclarar que, si bien la bodega estaba bajo el cuidado

de una dependencia de la administración pública estatal y la

competencia para verificar sus condiciones de seguridad era

principalmente estatal por tratarse de una bodega, la legislación

municipal en materia de medidas de seguridad de los inmuebles

le era aplicable y debía ser observada, lo que correspondía vigilar

al propio responsable de la bodega, así como a sus superiores

jerárquicos, a los que ya se ha hecho referencia.

6.- Autoridades estatales señaladas como involucradas

en el Informe Preliminar, respecto de las cuales no se

comprobó el incumplimiento de obligaciones legales en

relación con el siniestro.

El Informe Preliminar de la Comisión Investigadora señala

como autoridad involucrada en la posible violación grave de

garantías individuales, a Miguel Eugenio Lohr Martínez196. Se le

atribuye haber suscrito, en su carácter de Director General de

Administración de la Secretaría de Hacienda del Estado de

Sonora, el contrato de arrendamiento de la bodega en

Dictamen de Seguridad ante la Unidad Municipal, previa inspección de las instalaciones

respectivas para verificar el equipo e instalaciones de seguridad. Los propietarios o

responsables de dichos edificios o negocios deberán de llevar un registro de los

resultados de las pruebas, así como de las obras de mantenimiento que realice para el

buen funcionamiento de dichos equipos y sistemas, el cual exhibirá a solicitud del

inspector.196 En la página 367 del Informe Preliminar se señala incorrectamente a Miguel Eugenio

Lohr Martínez como titular de la Secretaría de Hacienda. No obstante, en la página 360 se

le atribuye una conducta en su carácter de Director General de Administración de la

Secretaría de Hacienda del Estado de Sonora.


211

representación del Gobierno del Estado, sin verificar que ésta

efectivamente fuera utilizada para el objeto propuesto.

A este respecto, debe decirse que si bien el citado

funcionario suscribió el contrato de arrendamiento de dos de

enero de dos mil nueve conjuntamente con el Coordinador

Ejecutivo de la Comisión Estatal de Bienes y Concesiones del

Estado de Sonora, lo cierto es que dentro de sus facultades

legales no se encuentra ninguna relacionada con el

funcionamiento, operación o vigilancia de los bienes objeto de los

contratos de arrendamiento que celebra el Estado. Ninguna de las

atribuciones que le confiere el artículo 41 del Reglamento Interior

de la Secretaría de Hacienda a la Dirección General de

Administración197 está relacionada con la supervisión de

197 ARTÍCULO 41.- La Dirección General de Administración estará adscrita directamente

al Secretario y le corresponden las siguientes:

I. Analizar y dictaminar las estructuras de organización, sistemas y procedimientos de

trabajo de las unidades administrativas de la Secretaría y proponer las adecuaciones

procedentes;

II. Llevar a cabo las normas, lineamientos, políticas y procedimientos en materia de

administración, organización, remuneración, capacitación, profesionalización y desarrollo

de personal de la Secretaría y vigilar su estricta observancia de acuerdo a la normatividad

que le sea aplicable;

III. Elaborar y mantener permanentemente actualizados el Manual General de

Organización y los Manuales Específicos de Organización, así como los de

Procedimientos y los de Servicios al Público, de conformidad con las políticas

establecidas por la Secretaría de la Contraloría General;

IV. Proponer y establecer las políticas, procedimientos y medidas de control de recursos

informáticos que se requieran en la Secretaría, buscando optimizar su uso y facilitar las

acciones que conlleven al logro de los objetivos de cada una de las unidades

administrativas que la integran;

V. Integrar el anteproyecto general de presupuesto de egresos por programas, así como

analizar las solicitudes de modificaciones presupuestales que presenten las unidades

administrativas y tramitar, previa instrucción del Secretario, la afectación presupuestal

para su autorización, registro y control;

VI. Dar a conocer a las unidades administrativas el presupuesto autorizado, así como el

calendario que les corresponde previa autorización del Secretario y asimismo, coordinar y

supervisar el ejercicio del gasto presupuestado y asignado a cada unidad administrativa,

vigilando el cumplimiento de las disposiciones legales y administrativas;


212

inmuebles ni la verificación de que éstos cumplan normatividad

alguna. Sus facultades están más bien relacionadas con el

ejercicio del presupuesto y la aplicación de recursos financieros.

Por tanto, no se advierte que con motivo de la suscripción

del contrato de arrendamiento de la bodega contigua a la

Guardería ABC, haya incumplido algún deber legal.

De igual manera, Eliseo Morales Rodríguez, en su carácter

de Coordinador Ejecutivo de la Comisión de Bienes y

VII. Integrar el anteproyecto del programa anual de adquisiciones, arrendamientos y

servicios, en coordinación con las demás unidades administrativas, que se requiera para

el desempeño de las funciones a cargo de éstas y someterlo al Secretario para su

autorización y asimismo, supervisar su cumplimiento por las mismas;

VIII. Supervisar, con base en la normatividad establecida, la ejecución de los programas y

proyectos específicos de las distintas unidades administrativas de la Secretaría;

IX. Llevar el registro, control, ejercicio y comprobación del fondo revolvente de las

unidades administrativas de la dependencia, de conformidad con las normas y políticas de

dicho fondo revolvente;

X. Formular los pagos y reposiciones de los fondos revolventes para gasto

corriente autorizados a la Secretaría;

XI. Tramitar los pedidos y contratos que se celebren en materia de adquisiciones y

arrendamientos, así como las órdenes de servicio, relacionados con bienes muebles de

acuerdo a las normas administrativas aplicables y al manual de adquisiciones y servicios;

XII. Proponer y aplicar las políticas y procedimientos básicos de la administración de los

recursos financieros de la Secretaría, con apego a los lineamientos del Sistema Integral

de Información y Administración Financiera;

XIII. Coordinar y mantener actualizados los registros del ejercicio presupuestal de las

unidades administrativas de la Secretaría, a través de la operación del Sistema Integral de

Información y Administración Financiera, la conciliación de registros contables y la

elaboración de reportes de control de gasto mensual;

XIV. Coordinar el seguimiento y evaluación del ejercicio programático presupuestal de la

Secretaría y de las entidades del sector que le corresponde coordinar, de acuerdo con las

leyes y disposiciones aplicables en la materia y verificar que se realice de conformidad

con la normatividad establecida al respecto, y proponer, en su caso, las medidas

correctivas pertinentes;

XV. Coordinar la elaboración de los informes trimestrales y de la Cuenta de la Hacienda

Pública Estatal correspondientes a las distintas áreas que conforman la Secretaría;

XVI. Elaborar y mantener permanentemente actualizados los inventarios y resguardos

correspondientes del mobiliario, equipo y vehículos asignados a las unidades

administrativas de la Secretaría; y

XVII. Las demás que le señale el superior jerárquico, o le confieran otras

disposiciones legales.


213

Concesiones del Gobierno del Estado de Sonora, no incumplió

deber legal alguno con motivo de la firma del contrato de

arrendamiento de la bodega, ya que en ese acto se limitó a

representar a la Secretaría de Hacienda, sin que ningún

ordenamiento legal lo obligara a cerciorarse del uso del inmueble,

siendo ello un deber del destinatario del mismo. Si bien cuenta

con facultades de inspección respecto de inmuebles del dominio

público del Estado, dicha inspección no es con el fin de verificar el

cumplimiento de normas, sino de mantener el inventario de dichos

bienes.


214

C. AUTORIDADES MUNICIPALES DE HERMOSILLO,

SONORA

1.- Presidente Municipal

Ernesto Gándara Camou fue Presidente Municipal de

Hermosillo, Sonora, del quince de septiembre de dos mil seis al

quince de septiembre de dos mil nueve.

Como autoridad en materia de protección civil y responsable

de la integración y funcionamiento del Sistema Municipal de

Protección Civil, le es atribuible la falla del sistema en detectar y

mitigar el riesgo exponencial al que estaba sujeta la Guardería

ABC, para lo cual contaba con atribuciones precisas.

En efecto, como órgano ejecutivo del Ayuntamiento, le

correspondía la identificación y diagnóstico de los riesgos a los

que está expuesto el territorio del municipio, para lo cual debió

participar en el diseño de una política pública municipal, a través

de la realización de inspecciones y verificaciones atinentes al

cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitución de

unidades internas y a la formulación y aplicación de los

programas internos de protección civil en los establecimientos de

menos de mil quinientos metros cuadrados de construcción, como


215

era el caso de la Guardería ABC198, ejecutando en ese ámbito las

medidas correctivas y de seguridad que procedieran.

Al igual que en el caso del Gobernador, al Presidente

Municipal le correspondía asegurarse de que, en la formulación

de las políticas de protección civil municipal, se incluyeran

criterios en función de la constante prevención/mitigación y de la

variable riesgo/vulnerabilidad se privilegiara la prevención como el

medio más eficaz para alcanzar los objetivos de la protección civil,

lo que obligaba a tomar medidas especiales para la verificación

de los establecimientos en los que se prestaba atención a

infantes, por virtud de la prioridad en el ejercicio de los derechos

de los niños y niñas por el deber concreto de garantizar, en la

máxima medida posible, su supervivencia, el cual trasciende

también al ámbito municipal.

El Programa de Desarrollo Municipal 2007-2009, en el rubro

4.4.1. Prevención de Riesgos, señalaba las diversas metas

generales199, ninguna de las cuales estaba encaminada a la

198 El Dictamen de McMullen indica que la guardería medía aproximadamente novecientosnoventa y cinco metros cuadrados.199 “Metas Generales

Integrar el Consejo Municipal de Protección Civil

Elaborar el reglamento del Consejo Municipal de Protección Civil

Reformar el Reglamento Municipal de Protección Civil para el municipio de

Hermosillo.

Actualizar y sistematizar el Atlas Municipal de Riesgos

Realizar un simulacro anual en cada una de las empresas instalas (sic) en el

Municipio, que por su giro económico utilicen materiales de alta peligrosidad.

Instituir la práctica de simulacros de evacuación en los centros de trabajo,

escuelas, edificios públicos y privados, etc.

Obtener de parte de la Secretaría de Gobernación una ampliación en el uso de

los espacios disponibles en medios electrónicos de comunicación, con la


216

inspección, capacitación de inspectores o a la regularización en el

cumplimiento de las obligaciones en materia de protección civil.

En la misma línea de ideas, en su carácter de órgano

ejecutivo del Ayuntamiento, omitió cumplir y hacer cumplir las

leyes, reglamentos, el Bando de Policía y Gobierno, y demás

disposiciones legales del orden municipal, estatal y federal que

correspondía aplicar a los funcionarios de la administración

pública municipal directa, encargados de la protección civil y de la

aplicación de las normas en materia licencias de funcionamiento,

pues como quedó probado en los autos de la investigación, ni la

Unidad Municipal de Protección Civil ni la Dirección de Inspección

y Vigilancia Municipal realizaron visitas tendentes a verificar el

cumplimiento de las regulaciones en la materia, sino que se

limitaron a emitir a favor de la Guardería ABC los dictámenes

anuales en materia de dispositivos contra incendios, los que,

además, se otorgaron a pesar de las deficiencias que el inmueble

presentaba en ese aspecto, como más adelante se analiza.

Por otro lado, el Presidente Municipal omitió coordinar

adecuadamente la intervención del Sistema Municipal de

finalidad de incrementar la emisión de mensajes que refuercen la socialización

de la nueva cultura de protección civil.

Diseñar y elaborar las bases de datos con información referente a todo tipo de

agente perturbador al que se encuentra expuesta el Municipio.

Incrementar un 20% la emisión de mensajes en medios electrónicos de

comunicación.

Actividad Estratégica

Analizar las leyes respectivas de las que se deberán desprender los

reglamentos.

Recoger las propuestas de los sectores de la comunidad para elaborar los

reglamentos.”


217

Protección Civil como primer nivel de respuesta ante la situación

de siniestro que se presentó en el territorio del Municipio.

Como encargado de controlar y dar respuesta a las

situaciones de siniestro que se presenten dentro del territorio del

Municipio y, en su caso, solicitar al Gobernador del Estado el

apoyo necesario para desarrollar las acciones de auxilio y

recuperación requeridas, cuando su capacidad de respuesta sea

rebasada, omitió coordinar adecuadamente las acciones de

auxilio, principalmente en la etapa de localización de infantes

heridos y fallecidos.

Su participación con motivo del manejo de la situación de

emergencia que imperaba en el municipio consistió en acudir al

lugar de los hechos, así como trasladarse a los hospitales con el

fin de ofrecer apoyo a los familiares de las pequeñas víctimas200,

limitándose a girar instrucciones consistentes en que se apoyara

a los padres con los traslados de un hospital a otro201, lo que lejos

de contribuir a la recopilación pronta de información, contribuyó al

caos, ya que no se encuadran en un adecuado protocolo de

actuación para casos como el que nos ocupa.

200 Al respecto véase el reportaje “No se debe escatimar recursos”: Gándara Camou, en el

periódico El Imparcial, de seis de junio de dos mil seis, página 05.201 El informe de acciones realizadas en atención a la emergencia en la Guardería ABC

derivada por incendio en Bodega Glosa, rendido por el Ayuntamiento de Hermosillo

señala que, entre las medidas de protección a la vida: “Se giran instrucciones al Of.

Rodolfo Barroso para ubicar en hospitales a menores y disponer de vehículos para el

traslado de familiares a solicitud de Lic. Ramón Hernández.” Entre las acciones de apoyo

a afectados se mencionan las siguientes: “1.- Traslado de familiares a hospitales.--- 2.-

Asignación de personal de protección civil para recabar información respecto a los

lesionados y fallecidos así como su ubicación en hospitales.” Tomo III, fojas 276-281,

expediente de investigación.


218

De igual manera, como coordinador del Sistema Municipal

de Protección Civil y encargado de establecer las medidas de

prevención y auxilio en caso de emergencia, el Presidente

Municipal omitió adoptar protocolos de actuación para el caso de

emergencias que normaran las acciones de rescate.

El Programa de Desarrollo Municipal 2007-2009, en el rubro

de atención de emergencias202 no prevé ninguna medida concreta

202 4.4.2. Atención de Emergencias

(…)

Objetivos Específicos

Mejorar y actualizar la capacidad operativa del Sistema Municipal de ProtecciónCivil. Responder oportuna y eficientemente ante la presencia de cualquier fenómenoperturbador. Garantizar la integridad física de las personas, sus bienes y entorno ecológico, así comola continuación del funcionamiento de los servicios estratégicos básicos. Aumentar los cuidados que beneficien al mayor número de personas, siendo factibledisminuir los índices de mortalidad y de morbilidad esperados si se cuenta con un esquemade desastres colectivos que pueden ponerse en práctica de manera rápida, oportuna yeficiente.

Líneas de acción y metas

Instalar el Centro Municipal de Operaciones. Establecer y operar el Centro Municipal de Comunicaciones. Elaborar en coordinación con los tres órdenes de gobierno, los sectores privado ysocial, un programa de contingencia por sequía, para el municipio de Hermosillo. Integrar el Sistema Municipal de Información para Protección Civil. Actualizar el inventario de recursos humanos y materiales disponibles en el Municipio paraenfrentar cualquier situación de emergencia. Acondicionar y equipar un centro de mando móvil, para la atención de lasemergencias y desastres. Adquirir exposímetros, plantas de energía eléctrica, GPS. Disminuir los tiempos de respuesta a cualquier emergencia.

4.4.2.1. Operación

Acondicionar y equipar un centro de mando móvil, para la atención de las emergenciasy desastres. Integrar el Sistema Municipal de Información para Protección Civil. Disminuir los tiempos de respuesta a cualquier emergencia. Elaborar en coordinación con los tres órdenes de gobierno, los sectores privado y social,

un programa de contingencia por sequía, para el municipio de Hermosillo.


219

encaminada a la adopción de reglas de operación a las que

deban ceñirse bomberos, paramédicos y demás personal en caso

de siniestro.

Ello tuvo como consecuencia, que las acciones de atención

inmediata no hayan seguido procedimientos claros. El rescate

inicial fue desordenado, pues mientras únicamente dos bomberos

efectuaban la evacuación de los menores atrapados, los restantes

intentaban contener a los civiles que pretendían ingresar a las

instalaciones de la guardería. Los pacientes fueron trasladados

de una institución a otra, lo que revela una falta comunicación

eficaz con las instituciones médicas. Los menores que no

presentaban lesiones evidentes fueron enviados a sus casas sin

ninguna orientación en cuanto a la necesidad de ser sometidos a

valoraciones médicas.

La reacción a la emergencia fue improvisada también a

causa de la insuficiencia de equipo y personal para atender el

siniestro. Sólo dieciséis ambulancias participaron en los traslados,

lo que impidió que muchos infantes no recibieran los cuidados

prehospitalarios de urgencia necesarios; sólo dos bomberos

Implantar y operar los programas CAMEO y MARPLOT, para la atención de emergenciasgeneradas por productos químicos peligrosos.

Implantar y operar el programa EPIDESASTRES.(…)

Actividades Estratégicas

La actualización del inventario deberá realizarse anualmente. Las plazas y las adquisiciones deberán preverse en el presupuesto de egresosanual correspondiente.


220

realizaron la mayor parte de la evacuación en los salones más

afectados (Maternales B1 y B2), y sólo se utilizó un equipo de

respiración y una cámara durante el rescate, lo que pone de

manifiesto la escasa preparación para un evento que en principio

debió estar dentro de la capacidad de respuesta del Municipio.

2.- Director de Inspección y Vigilancia Municipal

Jesús Davis Osuna fungió como Director de Inspección y

Vigilancia Municipal en el período del seis de octubre de dos mil

seis al dieciséis de enero de dos mil nueve, así como en el

período del diecisiete de marzo al quince de septiembre de dos

mil nueve.

Dicho funcionario incumplió la obligación derivada del Bando

de Policía y Buen Gobierno para el Municipio de Hermosillo,

consistente en verificar que los establecimientos en los que se

ejerza cualquier actividad comercial, industrial o de servicio

cuenten con licencia de funcionamiento203.

En efecto, del informe rendido a la Comisión Investigadora

mediante oficio PMH-271-2009 de catorce de septiembre de dos

mil nueve, por el Presidente Municipal de Hermosillo, se advierte

203 Artículo 55.- En lo referente a las actividades contempladas en el presente Capítulo, la

policía preventiva municipal será el órgano de inspección y vigilancia, o coadyuvará con

alguna de las siguientes autoridades municipales competentes:

I.- La Dirección de Inspección y Vigilancia, en lo relacionado con las fracciones I, V, VI,

VII, y VIII del Artículo 48 de este capítulo.


221

que únicamente se localizaron en los archivos municipales los

siguientes documentos204:

Las actas de verificación y los correspondientes

dictámenes de seguridad de bomberos a favor de la

Guardería ABC, correspondientes a los años dos mil uno,

dos mil seis, dos mil siete y dos mil ocho.

La licencia de uso de suelo contenida en el oficio

DUYOP/3995/2001 a favor de la Guardería ABC.


FSLG/4614/99 para el local de venta e instalación de

llantas.


DUYOP/8271/2002 para la instalación de una estación de

gasolina con locales comerciales, propiedad de la

empresa Servigas La Carreta, S.A. de C.V.

De lo anterior se advierte que no obra en los archivos del

Ayuntamiento de Hermosillo constancia de la licencia de

funcionamiento ni de que se hayan llevado a cabo visitas de

verificación para comprobar que la Guardería ABC contara con

ésta en términos del artículo 48, fracción I, del Bando de Policía y

Buen Gobierno para el Municipio de Hermosillo205, por tratarse de

204 Foja 283, tomo II, expediente de investigación.205 Artículo 48.- Se requiere autorización, licencia o permiso de la autoridad municipal:

I.- Para el ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial y de servicio, o para el

funcionamiento de instalaciones abiertas al público, y para las destinadas a la prestación

de espectáculos y diversiones públicas, así como para el funcionamiento de estas

actividades.


222

un establecimiento en el que se llevaban a cabo actividades

comerciales y de servicio abiertas al público.

Esta omisión es relevante para los hechos objeto de la

presente investigación, pues de lo dispuesto en el artículo 49 del

Bando de Policía y Gobierno para el Municipio de Hermosillo206,

se advierte que para el otorgamiento de la licencia de

funcionamiento era necesario recabar de la Dirección General de

Desarrollo Urbano y Obras Públicas un dictamen técnico y de

ubicación del local, así como el dictamen favorable de seguridad

expedido por el Departamento de Bomberos, para cuyo

otorgamiento, en la época en que inició funciones la Guardería

ABC, era necesario cumplir con los requisitos establecidos en el

capítulo V del título segundo del Reglamento para la Prevención

de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio de Hermosillo,

Sonora, entre los que se encontraba la obligación de observar las

condiciones de la NOM-002-STPS-2000, así como tener un plan

de contingencia detallado de cada actividad con nombres,

puestos y actos a seguir en caso de emergencia207.

206 Artículo 49.- Para las actividades a que se refiere la fracción I del artículo anterior para

las que no se establezcan requisitos diferentes en otros ordenamientos, se requiere, para

obtener la licencia:

…

V.- Dictamen técnico y de ubicación respecto del local en que se pretende establecer el

giro. Este dictamen será expedido por la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras

Públicas.

VI.- Dictamen favorable de seguridad, expedido por el Departamento de Bomberos.207 Reglamento para la Prevención de Incendios y Protección Civil del Municipio de

Hermosillo, Sonora (Abrogado)

Artículo 23.- Cada año en el mes del vencimiento del dictamen, propietarios o

arrendatarios de las edificaciones están obligados a solicitar a la dirección, la revalidación

del dictamen de seguridad, la cual se otorgará siempre y cuando cumplan con lo

establecido en el título segundo, capítulo V de este reglamento.

Capítulo V De los tipos de incendio, equipos y sistemas para su prevención y combate.


223

En el caso no se comprobó la realización de alguna

inspección que tuviera como finalidad verificar el cumplimiento de

este importante requisito, ni la existencia de algún programa de

trabajo para la realización de inspecciones tendiente a lograr la

regularización de los establecimientos que carecieran de licencia

de funcionamiento.

3.- Director de la Unidad de Protección Civil

Roberto Copado Gutiérrez fungió como Director de la

Unidad Municipal de Protección Civil del Ayuntamiento de

Hermosillo, Sonora, del quince de septiembre de dos mil seis al

veinte de junio de dos mil nueve.

En su calidad de autoridad de protección civil del Municipio,

omitió ejercer sus facultades de inspección, control y vigilancia

con el fin de hacer cumplir la totalidad de las disposiciones

legales municipales en materia de protección civil respecto de la

Guardería ABC, la cual se encontraba dentro de su ámbito de

competencia por tratarse de un establecimiento de menos de mil

quinientos metros cuadrados de construcción.

A este respecto, cabe señalar que además de los

dictámenes de seguridad que conforme al Reglamento de

Protección Civil Municipal le correspondía otorgar a petición de

Articulo 76.- De acuerdo a la altura, superficie y grado de riesgo de las edificaciones

deberán respetarse las siguientes condiciones, (véase la NOM-002-STPS-VIGENTE):


224

parte, también contaba con facultades para revisar, de oficio, la

instalación de dispositivos de protección civil y prevención de

incendios, por el solo hecho de tratarse de un establecimiento en

que se prestaba servicio al público.

Además, no sólo estaba facultado para verificar dispositivos

contra incendio, sino que tenía amplias facultades de inspección y

vigilancia para prevenir o controlar la posibilidad de desastres, así

como de aplicar sanciones por violación a cualquiera de las

normas del Reglamento de Protección Civil Municipal de

Hermosillo, Sonora.

No obstante lo anterior, la Guardería ABC no fue objeto de

ninguna visita de inspección tendiente a verificar, de oficio, el

cumplimiento de todas las medidas de protección civil que debió

observar, ni de autos se desprende que bajo la dirección del

funcionario en cita haya existido un programa o plan de trabajo

para la realización de visitas de inspección encaminado a

regularizar la situación del mayor número de establecimientos

posible en materia de protección civil.

Ahora bien, en el expediente de la investigación obran

constancias de las inspecciones que llevó a cabo la Unidad

Municipal de Protección Civil para efectos de la revalidación

anual de los dictámenes sobre dispositivos de prevención de

incendios, de las que se advierte lo siguiente208:

208 Fojas 397 a 414, tomo II, expediente de investigación.


225

1) A solicitud del representante legal de la Guardería ABC, y

previo pago de los derechos correspondientes, el

diecisiete de julio de dos mil uno se informó, mediante

oficio ADP/410/01, que para efectos de la emisión del

dictamen de seguridad solicitado con motivo del inicio de

operaciones de la guardería, debían atenderse las

siguientes recomendaciones:

“EXTINTOR.

Se deberá colocar 04 extintores, de los cuales 03 serán de

polvo químico seco tipo ABC y 01 de Bióxido de carbono tipo BC

(en la cocina), capacidad 6 kgs. Y 4.5. kgs. respectivamente,

colocarlos a una altura de 1.50 mts. máximo del nivel de piso

terminado, debidamente señalizado y libre de obstáculos,

colocados donde se indica planos anexo.

ROTULOS.

Se deberá tener colocado rótulo que diga “EXTINTOR”, que

deberá cumplir estos requisitos según la NOM-026-STPS-vigente

(SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL) material

resistente a la intemperie (no cartulina o similar), este deberá ser

fotoluminocente, que puedan ser vistos desde cualquier lugar, en

colores contrastantes (letras color rojo y fondo blanco), el área del

rótulo será de 0.08m2 (las dimensiones podrán ser de 25 x 30 cms),

las letras deberá cubrir el 40% de la superficie del rótulo (de

aproximadamente 4 cms de alto como mínimo), y colocarse sobre

cada uno de los extinguidores a una altura de 2.10 m, donde indica

plano anexo.

Se deberá tener colocado rótulo que diga “QUÉ HACER EN

CASO DE SISMOS E INCENDIOS”, “RUTA DE EVACUACIÓN” y

“SALIDA” que deberá cumplir estos requisitos según la NOM-026-

STPS-VIGENTE material resistente a la intemperie (no cartulina o

similar), este deberá ser fotoluminocente, que puedan ser vistos

desde cualquier lugar, en colores contrastantes (letras color blanco


226

y fondo verde), el área del rótulo será de 0.08m2 (las dimensiones

podrán ser de 20 x 40 cms), las letras deberá cubrir el 40% de la

superficie del rótulo (de aproximadamente 4 cms de alto como

mínimo) y colocarse a una altura de 2.10 m de nivel de piso

terminado sobre cada puerta de salida y colocarse a una altura de

1.60 de nivel de piso terminado respectivamente, donde indica

plano anexo.

RECOMENDACIONES GENERALES

Se deberá tener una política de orden y limpieza en todas las

áreas esto con el fin de evitar riesgos de propagación de incendio,

principalmente en bodega (si las hay, o en un futuro piensan en

hacerlas) ya que estas áreas son en las que se presentan los

principales problemas de incendios y deficiencias eléctricas que

pudieran provocar un siniestro.

Se deberá tener las instalaciones eléctricas y especiales

estén protegidas con tubería conduit y las lámparas, centros de

carga, tomacorrientes, así como las extensiones provisionales

deberán estar empotradas en el muro o piso deberán estar

perfectamente protegidos y aislados.

Se recomienda que el tanque estacionario de gas sea retirado

y colocar uno que esté en condiciones de operar, es decir que su

vida útil no sea mayor de 10 años.

Se recomienda que el personal que operara la guardería

cuente con la capacitación necesaria para responder rápidamente a

una contingencia.

Se estima que atendiendo las recomendaciones antes

señaladas éstas contarán con el mínimo de seguridad requerido, y

estaremos en posibilidades de emitir un Dictamen Aprobatorio para

su evento.”

En seguimiento a dicha carta de recomendaciones, el

veinticinco de julio de dos mil uno se realizó una visita de

inspección, con motivo de la cual se levantó el acta de verificación

que a continuación se reproduce:


227

Del acta anterior destaca que se clasificó a la Guardería

con grado de riesgo medio y que se evaluaron

satisfactoriamente los siguientes aspectos: extintores en buen

estado, sensores en buen estado, instalación de gas en buen


228

estado, instalación eléctrica adecuada y señalizadores en buen

estado. Consecuentemente se aprobó la emisión del dictamen

de seguridad de bomberos.

Así, el veinticinco de julio de dos mil uno el entonces Jefe

de la Oficina de Prevención de Incendios y Seguridad Civil

emitió a favor de la Guardería ABC, S.C. DICTAMEN

APROBATORIO, con una vigencia de un año a partir del trece

de julio de dos mil uno.

2) A solicitud del representante legal de la Guardería ABC,

el seis de junio de dos mil seis se llevó a cabo una

inspección para la renovación del dictamen de seguridad,

con motivo de la cual se levantó el acta que enseguida se

reproduce:


229

Con motivo de dicha verificación se clasificó el riesgo de la

guardería como bajo y se encontró satisfactorio el estado de los

extintores, controles, sensores, clima, instalación de gas,

instalación eléctrica y señalizadores, por lo que se aprobó la

emisión del dictamen de seguridad de bomberos.


230

Por tanto, el seis de junio de dos mil seis el entonces

Director de Bomberos de Hermosillo, Sonora, emitió a favor de la

Guardería ABC dictamen aprobatorio con una vigencia de un año.


el cuatro de octubre de dos mil siete se practicó una

inspección para la revalidación del dictamen de

seguridad, al tenor de la siguiente acta de verificación:


231

En esta ocasión el grado de riesgo se calificó como bajo y

no obstante que se estimó que los señalizadores no estaban en

buen estado, se aprobó la emisión del dictamen de seguridad de

bomberos.


232

Pasando por alto esta irregularidad, el cinco de octubre de

dos mil siete, Roberto Copado Gutiérrez, en su carácter de

Director de la Unidad de Protección Civil Municipal, emitió el

dictamen aprobatorio anual correspondiente.


el tres de noviembre de dos mil ocho se practicó una

inspección para el dictamen de seguridad, al tenor de la

siguiente acta de verificación:


233

Esta fue la última visita de verificación que se realizó a la

Guardería ABC. En ella se clasificó el grado de riesgo del

inmueble como medio y se inspeccionaron los extintores, los

controles, los sensores, el clima, la instalación de gas y los

señalizadores, concluyéndose que todo ello estaba en buen


234

estado, por lo que se aprobó la renovación del dictamen de

seguridad de bomberos.

Para efectos de dicho trámite, el representante legal de la

Guardería ABC exhibió copia del documento denominado “ACTA

DE CONSTITUCIÓN DE LA UNIDAD INTERNA DE

PROTECCIÓN CIVIL Y SEGURIDAD ESCOLAR”, de fecha

diecisiete de septiembre de dos mil ocho, sin número de folio, en

hoja membretada de la Secretaría de Educación y Cultura, pero

sin sellos de ninguna clase, ni constancia de que dicha

constitución haya sido dictaminada y autorizada por la Unidad

Estatal de Protección Civil, como correspondía por tratarse de un

establecimiento de afluencia masiva, ni por la propia Unidad

Municipal, por tratarse de un establecimiento educativo.

De igual modo, se exhibió para el trámite respectivo una

carta suscrita por Juan René Leyva Sánchez, en nombre de la

empresa Representaciones y Equipamientos de Sonora, S.A. de

C.V., en la que se hace constar que la Guardería ABC realizó un

simulacro de evacuación el dieciséis de junio de dos mil ocho, en

un tiempo de dos minutos y treinta y cinco segundos, evacuando

un total de ciento setenta y seis niños, treinta y cinco personas

adultas y dos visitas, congregándose en los puntos de reunión

previamente establecidos.

Con base en lo anterior, Roberto Copado Gutiérrez, emitió el

oficio DBT/745/08, de cuatro de noviembre de dos mil ocho, que

dice:


235

“GUARDERÍA ABC, S.C.

MECÁNICOS Y FERROCARRILES S/N

COLONIA Y GRIEGA

CIUDAD

Habiendo verificado las instalaciones de una ESTANCIA

INFANTIL denominada “GUARDERÍA ABC, S.C.” ubicado en

MECÁNICOS Y FERROCARRILES S/#, en la COLONIA Y GRIEGA

dispone del equipo suficiente para la protección contra incendios

y ofrece seguridad a la población civil y cumple con el artículo 45,

fracción III, del Reglamento de Protección Civil Municipal de

Hermosillo Sonora, estamos emitiendo a su favor este DICTAMEN

APROBATORIO.

Con fundamento en el Reglamento de Protección Civil

Municipal del Municipio de Hermosillo Sonora. Este documento

tiene vigencia por un año contado a partir del 23 de OCTUBRE del

2008, debiendo ser revalidado al término de su vencimiento.

Dentro de las instalaciones visitadas no podrán hacer

cambios, retiros o eliminación del equipo contra incendios, así

como la distribución interior sin el conocimiento nuestro, pues de

hacerlo alterarían las instalaciones ya aprobadas y el presente

dictamen quedaría cancelado.”

Al momento de la tragedia, la Guardería ABC operaba bajo

la vigencia del anterior dictamen aprobatorio emitido por el

Director de la Unidad de Protección Civil Municipal quien certificó

que ésta contaba con el equipo suficiente para la protección

contra incendios.


236

Dicho dictamen aprobatorio fue emitido en contravención a

las siguientes disposiciones del Reglamento de Protección Civil

Municipal, que rigen lo relativo a dispositivos contra incendio:

“Artículo 71.- Es obligatorio que en todo edificio destinado a

las actividades educativas, se cuente con los sistemas de

seguridad y prevención de incendios, así como de un Plan de

contingencias, debidamente aprobado y autorizado por la Unidad

Municipal.

Artículo 73.- Todo edificio que albergue un núcleo de aulas

deberá contar con salidas de emergencia, las necesarias de

acuerdo a la capacidad de sus ocupantes y en base a las que

apruebe y determine la Unidad Municipal.

Artículo 74.- Los pasillos y corredores tanto interiores como

exteriores, así como los andadores de los Centros Escolares o de

Educación, deberán tener un ancho mínimo de un metro con

ochenta centímetros libres de todo obstáculo y bajo una

resistencia mínima al fuego de dos horas.

Artículo 105.- Las puertas de emergencia de los

establecimientos deberán abrirse todo el tiempo hacia el exterior a

180 grados y en los establecimientos cuya capacidad sean

superior de 100 personas, su claro de salida deberá ser de 1.80

metros y contar con señalamientos visibles y con autonomía

propia de acuerdo a los Términos de Referencia.

Artículo 108.- Las estructuras de fierro o acero, que se

empleen en los establecimientos, como salidas de emergencia,

deberán de estar recubiertas con materiales aislantes al calor, con

un espesor de un mínimo de 6 milímetros.


237

Artículo 110.- Los muros exteriores o interiores de los

edificios a que se refiere el capitulo segundo de este Título, se

edificarán con materiales resistentes al fuego.

Artículo 115.- Con independencia de las especificaciones

técnicas que establece el presente ordenamiento con relación a

los establecimientos y construcciones para efectos de la

prevención de los incendios, deberá apegarse además a las Leyes

Federales, Estatales y Municipales que normen esta materia.”

Además, esta última remisión que hace el artículo 115 del

Reglamento de Protección Civil Municipal a las leyes federales,

estatales y municipales que normen esta materia, le daba

competencia a la Unidad Municipal para verificar que la Guardería

cumpliera con las disposiciones de las siguientes Normas

Oficiales Mexicanas:

NOM-167-SSA1-1997 para la Prestación de Servicios de

Asistencia Social para Menores y Adultos Mayores, que prevé lo

siguiente:

“5.6.3.4 Detectores de humo instalados en el techo y

conectados a un tablero con indicadores luminosos, accesible

para el personal indicado.

5.6.3.5 Colocación de extintores en lugares estratégicos.

5.6.3.6 Sistema de alarma de emergencia sonoro, que se

pueda activar mediante interruptor, botón o timbre

estratégicamente colocado y accesible al personal.

5.6.3.7 Disponer de un sistema de iluminación de

emergencia en las áreas de tránsito del personal y los usuarios.


238

5.6.3.8 Ubicación de señalamientos apropiados de tamaño

mayor que el usual, para que orienten al usuario en caso de

desalojo.

5.6.3.9 Puertas de salida de emergencia con la dimensión

necesaria y dispositivos de fácil operación.

5.6.3.10 Puertas o canceles con vidrio que limiten diferentes

áreas, con bandas de color que indiquen su presencia.

5.6.3.11 En muros no utilizar materiales inflamables o que

produzcan gases y humos tóxicos.”

NOM-002-STPS-2000, Condiciones de Seguridad,

Prevención y Combate de Incendios en los Centros de Trabajo.

“9.1.3. Las puertas de las salidas normales de la ruta de

evacuación y de las salidas de emergencia deben:

a) abrirse en el sentido de la salida, y contar con un

mecanismo que las cierre y otro que permita abrirlas desde

adentro mediante una operación simple de empuje;

b) estar libres de obstáculos, candados, picaportes o de

cerraduras con seguros puestos, durante las horas laborales;

c) comunicar a un descanso, en caso de acceder a una

escalera;

d) ser de materiales resistentes al fuego y capaces de

impedir el paso del humo entre áreas de trabajo;

e) estar identificadas conforme a lo establecido en la NOM-

026-STPS-1998.

9.1.4. Los pasillos, corredores, rampas y escaleras que sean

parte del área de salida deben cumplir con lo siguiente:

a) ser de materiales ignífugos y, si tienen acabados, éstos

deben ser de materiales resistentes al fuego;

b) estar libres de obstáculos que impidan el tránsito de los

trabajadores;


239

c) identificarse con señales visibles en todo momento, que

indiquen la dirección de la ruta de evacuación, de acuerdo a lo

establecido en la NOM-026-STPS-1998.”

Los formatos conforme al los cuales se practicaron las

actas de inspección en dos mil siete y dos mil ocho —cuyo

contenido era responsabilidad del Director de la Unidad Municipal

en su carácter de autoridad encargada de hacer cumplir la

normatividad municipal de protección civil—, no estaban

correctamente diseñados para comprobar el cumplimiento de

todos los dispositivos de prevención de incendios que el

Reglamento de Protección Civil Municipal y las Normas Oficiales

Mexicanas a las que remite prescriben, pues de su análisis se

advierte que no contemplan la revisión de las puertas de

emergencia, del ancho de los pasillos y corredores, ni de la

resistencia de los materiales al fuego en puertas, pasillos y muros

interiores.

Esta deficiencia en los formatos de inspección provocó que

se emitiera un dictamen aprobatorio de seguridad, a pesar de que

el inmueble que ocupaba la guardería tenía las siguientes fallas

de seguridad en materia de prevención de incendios:

Muros

El peritaje de McMullen indica lo siguiente:


240

“El muro de separación de ocupantes entre la Guardería

Infantil ABC y la Bodega estaba construido de bloques de

concreto colocado sobre una loza de concreto a nivel. Este muro

de separación entre los dos ocupantes tenía un cubrejuntas y

canaleta para captar aguas de lluvia del ancho del muro que corría

sobre la parte superior del muro, y conectaba las estructuras del

techo de ambas instalaciones. Pudimos observar y fotografiar

numerosas aperturas en el muro existente, aparentmente

instaladas previamente para dar acceso a cables eléctricos por

una estructura tipo charola entre las dos secciones del edificio

original. Parecía que la tablarroca instalada en el lado del muro de

separación que correspondía a la Guardería Infantil ABC cubría

algunas de estas aperturas. Sin embargo, no todas las aperturas

estaban cubiertas.

…

Conclusión:

A pesar de que había un muro entre las instalaciones de la

Guardería Infantil ABC y la Bodega, no cumplía con el requisito

para un ensamblaje de muro con resistencia al fuego de 2 ó 3

horas. Esto quedó evidenciado por las numerosas aperturas en el

muro, los bloques sin relleno de concreto, la falta de segunda

capa de tablarroca con clasificación de resistencia al fuego

instalada del lado de la Bodega, y la canaleta para aguas de lluvia

sin clasificación de resistencia al fuego que corría por la parte

superior del muro, poniendo en peligro las instalaciones de la

Guardería Infantil ABC.

Opinión

El muro de separación de ocupantes no se construyó

conforme a ningún requisito de código, reglamento o norma, y no

ofreció una protección adecuada a las instalaciones de la

Guardería Infantil ABC.”

Salidas de emergencia


241

El peritaje de McMullen señala:

“Entrada principal/salida principal. Entrada y salida principal

en la esquina suroeste. La puerta de entrada principal medía 85

cm (33.5 pulgadas) de ancho con una mampara exterior con

barrotes de seguridad que abría hacia el exterior y que quedaba

abierta durante el horario regular de operación.

…

Otras salidas. Había dos puertas adicionales, identificadas

como puertas de salida en los documentos entregados a TMC por

la Corte Suprema de Justicia de México. Se llegaba a una de estas

salidas por la sala de clase “LC” y se llegaba a la segunda salida

por la cocina y la despensa. La salida por la sala de clase “LC”

tenía herrajes con cerradura de llave, montada sobre la superficie,

y se abría hacia afuera, es decir hacia la vía de egreso. La salida

por la cocina y despensa también tenía herrajes con cerradura de

llave, montada sobre la superficie y se abría hacia la despensa.

Había una tercera puerta de salida por la zona del patio. Esta

salida no aparece en los planos originales aprobados por el IMSS,

y se desconoce cuándo se agregó esta puerta. Sin embargo, para

llegar a la puerta de salida por el patio desde adentro del edificio,

era necesario pasar por una puerta intermedia que también tenía

un herraje con cerradura de llave y pestillo móvil. Esta puerta se

abría hacia el interior del edificio. Para lograr llegar por el patio

hasta la puerta de salida, habría sido necesario traspasar antes

por esta puerta intermedia. La puerta de salida del patio hacia el

exterior también tenía un mecanismo de cerradura y un pestillo

móvil montado sobre la superficie.

…

Opinión

Existía un número suficiente de puertas de salida.

La puerta de salida principal y la puerta de salida al

patio se abrían en la dirección incorrecta.


242

No se deben instalar mamparas con barrotes de

seguridad.

Las puertas de salida era peligrosas porque tenían

herrajes de cerradura y pestillo que no cumplían con el

Código de Seguridad Humana.”

Por su parte, la Opinión Técnica en materia de protección

civil emitida por la Secretaría de Gobernación, señala:

“… se infiere que las puertas de las salidas de emergencia

existentes en la guardería no cumplían con los parámetros de

seguridad establecidos, ya que la Norma de referencia [NOM-002-

STPS-1993] indica que las puertas de las salidas normales de la

ruta de evacuación y de las salidas de emergencia deben abrirse

en el sentido de la salida, contar con un mecanismo que las cierre

y otro que permita abrirlas desde adentro mediante una operación

simple de empuje; estar libres de obstáculos, candados o

picaportes o de cerraduras con seguros puestos durante las horas

laborales; ser de materiales resistentes al fuego y capaces de

impedir el paso de humo entre las áreas de trabajo”

Pasillos de Salida

El peritaje de McMullen señala lo siguiente:

“No había ningún pasillo de salida entre el salón multiuso y

la puerta principal en la guardería.

Análisis:

…

Un pasillo de salida entre el salón multiuso y la puerta

principal de salida que se mantuviera despejado y exento de

obstrucciones hubiera facilitado y acelerado la evacuación de

algunos de los ocupantes.


243

Opinión:

Un pasillo de salida o corredor de salida podría haber

mejorado el tiempo de evacuación y reducido el número de

víctimas.

Recomendaciones:

El edificio debe estar dotado de pasillos de salida o

corredores de salida que respeten el ancho de vía de egreso

exigido y las salidas deben ser evidentes y estar despejadas.”

Por otro lado, el funcionario en cita omitió supervisar e

inspeccionar las instalaciones eléctricas de la bodega ocupada

por la Dirección de Recaudación de la Secretaría de Hacienda, a

pesar de que el artículo 241 del Reglamento de Protección Civil

Municipal le otorga dicha facultad en todo el territorio del

Municipio. Esta facultad de inspección y supervisión de

instalaciones eléctricas es independiente de las facultades que en

materia de revisión de los programas de protección civil

correspondía a la Unidad Estatal de Protección Civil. Se trata de

una facultad específica que el reglamento otorga a la Unidad

Municipal respecto de todo tipo de inmuebles.

En relación con la instalación eléctrica de la bodega, el

peritaje de McMullen concluye que “en la bodega utilizada por la

Secretaría de Hacienda, el uso de cables flexibles y dispositivos

con múltiples tomacorrientes fungió indebidamente como

cableado permanente”, y que “es un defecto usar cables y

conductores flexibles para el cableado general sin una protección

adecuada”.


244

En este sentido, la instalación eléctrica en la bodega violaba

lo dispuesto en la regla 3 de la NOM-001-SEDE-2005, que

indica:

“3. Principios fundamentales

3.1 Protección para la seguridad

3.1.1 Generalidades

Los requisitos establecidos en este capítulo tienen el

propósito de garantizar la seguridad de las personas, animales y

los bienes contra los riesgos que puedan resultar de la utilización

de las instalaciones eléctricas.

NOTA - En las instalaciones eléctricas, existen dos tipos de

riesgos mayores:

- las corrientes de choque;

- las temperaturas excesivas capaces de provocar

quemaduras, incendios u otros efectos peligrosos.

…

3.1.3 Protección contra los efectos térmicos

La instalación eléctrica debe realizarse de tal forma que no

exista ningún riesgo de ignición de materiales inflamables debido

a las altas temperaturas o a los arcos eléctricos. Además, durante

la operación normal del equipo eléctrico, no debe haber riesgo de

que las personas o animales sufran quemaduras.”

La supervisión e inspección de las instalaciones eléctricas

de la bodega, llevada a cabo en el marco de un plan anual de

inspecciones, hubiera permitido advertir estas deficiencias. Esto

era por demás exigible, ya que precisamente una de las

recomendaciones que la propia Unidad Municipal hizo a la

Guardería ABC, cuando inició sus funciones, fue que se debía

tener una política de orden y limpieza principalmente en bodega


245

en caso de haberla, ya que esas áreas “son en las que se

presentan los principales problemas de incendios y deficiencias

eléctricas que pudieran provocar un siniestro.”

Si una de las principales recomendaciones en materia de

protección civil es mantener una política de orden en las bodegas,

porque en éstas suelen existir deficiencias eléctricas que

producen siniestros, no se entiende por qué no existía una política

de orden, a nivel municipal, a fin de revisar las instalaciones

eléctricas de las bodegas de Hermosillo, Sonora.

En otro orden de ideas, por cuanto hace al manejo de la

emergencia, la investigación demuestra que el evento superó la

capacidad de respuesta del Municipio, sin que obre en el

expediente de la investigación ninguna constancia de las

acciones directas de coordinación realizadas por este funcionario

el día del siniestro, ni las tendientes a coordinarse con el siguiente

nivel de gobierno facultado para actuar.

Los bomberos y policías que participaron en el rescate

coinciden en señalar que fueron rebasados por la tragedia. No

obstante, conforme la información empezó a fluir, el Director de la

Unidad Municipal de Protección Civil omitió formular una

evaluación inicial de la intensidad y magnitud de la contingencia,

presentando de inmediato esa información al Presidente del

Consejo Municipal de Protección Civil y al Secretario Ejecutivo

para efectos de coordinarse con la Unidad Estatal de Protección

Civil.


246

En su carácter de responsable de coordinar las acciones

para hacer frente a las emergencias, omitió vigilar y coordinar el

manejo de los recursos humanos y materiales disponibles en el

Municipio, lo que tuvo como consecuencia que el número de

ambulancias que participó en las labores de rescate haya sido

insuficiente, ya que sólo dieciséis ambulancias estuvieron

disponibles para atender a más de cien menores que las

requerían con urgencia.

Así, dicho funcionario no cumplió eficazmente el deber de

coordinar las acciones, auxiliar a la ciudadanía en casos de

siniestro, ni informar oportunamente a la población sobre la

emergencia que se vivía y la manera en que era posible hacer

frente a la situación, específicamente en lo relativo a la

localización de los menores fallecidos y lesionados.

Durante las horas siguientes al siniestro, la situación en la

capital sonorense era caótica, lo que se agravó por la ausencia de

un informe oficial oportuno a la ciudadanía con los primeros datos

que fluían. La información generada por los hospitales no fue

concentrada, procesada ni dada a conocer, los listados de heridos

fueron concluidos por los bomberos en la madrugada y las

instrucciones en el sentido de apoyar a los familiares en los

traslados entre hospitales sólo contribuyeron al desorden.

No existe ninguna evidencia de que Roberto Copado

Gutiérrez haya dado una instrucción precisa sobre la forma en


247

que debía llevarse a cabo la coordinación con los hospitales para

elaborar un informe oportuno, a pesar de que en términos del

Reglamento de Protección Civil Municipal a él correspondía

coordinarse con las demás dependencias del Ayuntamiento, y

concertar con las demás instituciones y grupos voluntarios las

medidas para el control de la emergencia. De hecho, la prensa

escrita del seis de junio de dos mil nueve no recoge ninguna

declaración de Roberto Copado Gutiérrez relativa a las acciones

de coordinación que se tomaron para enfrentar la emergencia, ni

de la que se advierta que proporcionó información a la

ciudadanía.

4.- Autoridades municipales citadas como involucradas

en el Informe Preliminar, respecto de las cuales no se

comprobó el incumplimiento de obligaciones legales en

relación con el siniestro.

El Informe Preliminar rendido por la Comisión Investigadora

señala como autoridad municipal involucrada en la probable

violación grave de garantías, a Francisco Javier Hernández

Armenta, en su carácter de Director de Desarrollo Urbano y

Obras Públicas, a quien le atribuye no haber emitido, en el

período de dos mil seis a dos mil nueve, la licencia de

funcionamiento con la que debía contar la Guardería ABC.


248

Sin embargo, de lo dispuesto en el artículo 53 del Bando de

Policía y Buen Gobierno del Municipio de Hermosillo209, se

advierte que dicho documento se obtiene a petición de parte, de

manera que no correspondía a dicho funcionario otorgarla de

oficio.

Como ya quedó establecido, el deber legal incumplido con

motivo de la falta de licencia de funcionamiento a favor de la

Guardería ABC consistió en no haber llevado a cabo visitas de

inspección para verificar el cumplimiento de dicho requisito, pero

ello corría a cargo del Director de Inspección y Vigilancia.

Por otro lado, el Informe Preliminar señala como titular de la

Dirección de Inspección y Vigilancia Municipal, encargado de

verificar el cumplimiento de las normas en materia de licencia de

funcionamiento, a Alejandro Sugich Prandini. Sin embargo,

dicho funcionario no ocupaba el cargo al momento de la tragedia,

ni tampoco lo ocupó durante un tiempo significativo antes de ésta,

ya que sólo fungió como Director de Inspección y Vigilancia

Municipal del dieciséis de enero al dieciocho de marzo de dos mil

nueve, es decir, poco más de dos meses. Por tanto, no puede

atribuírsele el incumplimiento de un deber con motivo de los

hechos a que se refiere la presente investigación.

209 Artículo 53. Es obligación del particular obtener licencia o autorización

correspondiente en los términos de las disposiciones reglamentarias aplicables, así como

tener, a la vista del público, la documentación otorgada por la autoridad municipal.


249

Una vez establecidas las omisiones de las diferentes

autoridades tanto del IMSS, como del Estado de Sonora y el

Municipio de Hermosillo, es necesario demostrar si las mismas

constituyen violaciones graves a los derechos fundamentales en

términos del artículo 97 constitucional. En tal sentido, en el

siguiente considerando se desarrollará cuándo estás omisiones

pueden llevar a responsabilizar en un sentido constitucional a las

diversas autoridades, en particular, a los titulares de los órganos

del Estado. Posteriormente, en el considerando noveno se

desarrollarán las violaciones a los derechos fundamentales de

vida, integridad física, salud, seguridad social e igualdad.


250

OCTAVO. Violaciones graves a garantías individuales

por omisiones.

Para entender las violaciones graves a garantías

individuales por omisiones de las autoridades, es necesario tener

presente el carácter extraordinario y no jurisdiccional de la

facultad de investigación que consagra el artículo 97 de la

Constitución General de la República, tal como quedó explicitado

en el considerando tercero.

Asimismo, se requiere analizar brevemente el tipo de

obligaciones que tiene el Estado frente a los particulares en un

Estado Constitucional y Social de Derecho, ya que, derivadas de

la Constitución, el Estado, a través de sus órganos de autoridad,

y, éstos, mediante la actuación de los servidores públicos que son

titulares de ellos, tiene diversos deberes para con los gobernados

y la sociedad como tal.

Por un lado, está la obligación de no vulnerar los derechos

fundamentales clásicos. Esta faceta ha sido entendida como el

deber de respeto o abstención de las autoridades frente los

derechos civiles y políticos. Sin embargo, este rol del Estado en

relación con los derechos ha evolucionado para demandarle

obligaciones de carácter positivo, consistentes en deberes de

protección que suponen la actuación de los órganos públicos,

para garantizar que tales derechos no sean vulnerados.


251

Por el otro, con el advenimiento de los derechos sociales,

los cuales tienen un fuerte contenido prestacional, se exigen

acciones a cargo del Estado para que tales derechos puedan ser

efectivos y se aseguren las condiciones mínimas para que los

individuos puedan tener una vida digna.

Adicionalmente, el Estado debe desarrollar todas sus

políticas públicas teniendo en cuenta los valores y principios

constitucionales, así como el desarrollo y la defensa de los

derechos fundamentales.

Estas obligaciones constitucionales no son potestativas para

los órganos del Estado, sino que constituyen verdaderos deberes

inexcusables que tienen que ser cumplidos necesariamente, ya

que la vigencia plena de los derechos fundamentales es la razón

de ser de toda la ingeniería constitucional.

El Estado puede incumplir con estos deberes

constitucionales de diversas maneras. Una de ellas es a través de

actos positivos mediante los cuales se desconocen o avasallan

los derechos fundamentales. En estos casos, el análisis de la

responsabilidad del Estado y de sus autoridades por violaciones

graves a los derechos fundamentales es, en principio,

relativamente sencillo, pues basta con el estudio de las normas

constitucionales frente a las cuales se contrastan los actos de las

autoridades que generaron las afectaciones a los derechos

fundamentales.


252

Sin embargo, debe aceptarse que el Estado no vulnera

derechos fundamentales únicamente a través de actos de

naturaleza positiva, sino que puede hacerlo con igual afectación a

través de omisiones, de evitar cumplir con los que las normas

ordenan realizar, con lo que los derechos fundamentales exigen;

a través de negligencia para cuidar los derechos de las personas,

de falta de cuidado para proteger los valores y fines queridos por

la Constitución.

En un Estado democrático no hay duda de que las

omisiones y faltas de cuidado son formas de vulnerar los

derechos fundamentales. Concluir lo contrario es despojar de

todo sentido el contenido prestacional de los derechos

fundamentales; es reducir a demagogia el Estado Social de

Derecho.

Si se acepta, como no puede ser de otra manera, que los

derechos fundamentales constituyen, en una vertiente, deberes

constitucionales del Estado para con el respeto, protección y

desarrollo de dichos derechos, y que las afectaciones a tales

deberes pueden actualizarse mediante conductas omisivas de los

órganos del Estado, es importante determinar a quién debe

imputarse este tipo de violaciones constitucionales.

Cuando se actualizan omisiones importantes por parte de

los órganos y entidades del Estado que permiten o provocan

violaciones graves a los derechos fundamentales, debe haber

responsables, debe haber alguien que responda por tales


253

afectaciones. No podemos aceptar que se sostenga que en estos

casos no hay a quien imputar responsabilidades, más allá de la

figura nebulosa del Estado que sirva como manto para la

impunidad.

Los servidores públicos quienes tienen a su cargo las

dependencias, entidades y organismos del poder público son

responsables de las fallas graves que se cometan en las

instituciones que están bajo su titularidad. La conducción de las

instituciones de las que son titulares los constituye en garantes de

su debido funcionamiento. No hay duda de que cuando a nivel

institucional se toman acciones que violentan la Constitución, el

responsable de tales afectaciones lo es el alto servidor público

que dirige las acciones institucionales. Del mismo modo, cuando

de manera institucionalizada se omite de manera grave con el

deber de cuidado de los derechos fundamentales a los que se

está obligado, tales conductas de omisión son imputables al

servidor público que dirige la institución de que se trate.

No puede entenderse de otra manera. Los dirigentes son

responsables de las entidades que dirigen. Son causantes de los

éxitos, pero también lo son de los errores graves que se cometen

por acciones u omisiones. Los aciertos serán suyos, pero los

errores también. La toma de protesta del cargo conlleva

automáticamente la responsabilidad en el ámbito de acción de la

institución a su cargo. Éste es el sentido de protestar guardar y

hacer guardar la Constitución de los estados Unidos Mexicanos y

las leyes que de ella emanen, como lo ordena el artículo 128 de


254

la Constitución General de la República. En un Estado

democrático diluir la responsabilidad de los altos funcionarios

públicos es vaciar de contenido la rendición de cuentas y, por

ende, la esencia de la representación democrática. Es, además,

restarle todo significado a la protesta que deben rendir todos los

servidores públicos al momento de asumir el cargo.

Asumir un cargo implica, entre otras cosas, aceptar la

responsabilidad y los riesgos que la función trae aparejada.

Desde ese momento le serán imputadas todas las

responsabilidades inherentes al cargo. Por ello, el servidor público

está obligado a identificar una agenda de riesgos y a girar sus

instrucciones y políticas para minimizarlos al máximo. Esto no es

optativo; el orden jurídico nacional establece los fines, objetivos,

atribuciones y obligaciones que deben de cumplir cada uno de los

diferentes órdenes de gobierno y formas de ejercicio del poder.

Entre ellos figura, de manera destacada, el deber de cuidado

para la defensa y desarrollo de los derechos fundamentales de

todos los gobernados, pero, de manera especial, de aquellos

grupos más vulnerables. La Constitución no prevé una curva de

aprendizaje. La Constitución supone la designación de personas

capaces y capacitadas para los cargos que ostentan, no la de

servidores públicos sin preparación que lleguen a sus funciones a

aprender y a enterarse de cuáles son sus responsabilidades. Si

desde el primer día cobran íntegro su salario y disfrutan de los

beneficios del cargo que ostentan, es lógico y razonable sostener


255

que, desde ese primer día, asumen la responsabilidad de la

dependencia o entidad que dirigen.

Es importante señalar que la circunstancia de que sean

asignadas facultades específicas a diversos servidores públicos

de distintos niveles, no significa en forma alguna que se delegue

la responsabilidad del titular de la institución hasta convertirla en

irresponsabilidad del superior jerárquico.

La responsabilidad del Estado por violaciones graves a

derechos fundamentales no puede desaparecer en un mar de

formalismos mediante los cuales al final nadie es responsable de

los hechos, o que lo sean sólo los niveles más modestos de la

cadena de mando. Un Estado democrático es un Estado

responsable, y éste sólo es factible con servidores públicos que

asuman la responsabilidad de las instituciones que se encuentran

a su cargo.

Las gravísimas omisiones que se detallan en este dictamen,

llevan a esta Suprema Corte a determinar la vinculación directa

en las violaciones graves a las garantías individuales de los 49

niños que fallecieron en la tragedia investigada y los 104 niños

lesionados, muchos de los cuales no podrán recobrar una vida

normal debido a la gravedad de los daños físicos que recibieron,

a los servidores públicos que tenían la obligación de cuidar la vida

y su integridad. En específico de quienes tenían a su cargo la

dirección del Instituto Mexicano del Seguro Social y omitieron la

emisión de las políticas públicas que pudieron haber evitado esta


256

lamentabilísima tragedia; así como al entonces Gobernador del

Estado de Sonora quien incurrió en inexcusables actitudes

omisivas que generaron el incendio en la Guardería ABC.

Por último, es importante señalar que todo lo anteriormente

desarrollado es con independencia de que, como se acreditó en

el considerando séptimo, los servidores públicos ahí citados

omitieron obligaciones legales específicas que generaron las

violaciones graves a las garantías individuales.


257

NOVENO. Garantías individuales violadas.

En el considerando anterior se aclaró que los funcionarios

públicos pueden violar derechos fundamentales a través de

omisiones y se dio cuenta de las razones que explican este tipo

de vulneraciones. Asimismo, se determinó los alcances de la

responsabilidad constitucional de los funcionarios públicos, con

especial énfasis en aquellos que ocupan los cargos más altos de

la administración pública. A continuación se analizan los hechos

probados en el presente dictamen a la luz de varios derechos

fundamentales previstos en la Constitución, precisándose para

ese efecto el contenido de cada uno de esos derechos.

1. Los derechos del niño y el principio de interés

superior.

El artículo 4° de la Constitución reconoce distintos derechos

a los niños y establece el deber del Estado de proveer lo

necesario para garantizar el pleno ejercicio de los mismos. Al

respecto, dicho numeral señala expresamente lo siguiente:

Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción

de sus necesidades de alimentación, salud,

educación y sano esparcimiento para su desarrollo

integral.


258

Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber

de preservar estos derechos. El Estado proveerá lo

necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la

niñez y el ejercicio pleno de sus derechos.

El Estado otorgará facilidades a los particulares para

que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la

niñez.

La primera cuestión que hay que aclarar es cuáles son los

derechos de los niños protegidos por la Constitución. Una

interpretación literal del artículo 4° nos llevaría a concluir que los

derechos fundamentales de los niños son exclusivamente los

enumerados expresamente en ese precepto, es decir, los

derechos a la alimentación, la salud, la educación y el sano

esparcimiento. Con todo, existen buenas razones para rechazar

esta interpretación, toda vez que impide dar cuenta de los fines

que se persiguieron con la reforma constitucional que dio lugar al

texto del actual artículo 4°.

En efecto, uno de los objetivos declarados de dicha reforma

fue adecuar el marco constitucional mexicano a los tratados

internacionales en materia de derechos del niño, firmados y

ratificados por nuestro país210. Por esa razón, esta Suprema Corte

210 En este sentido, en el dictamen sobre la iniciativa de reforma al artículo 4ºconstitucional de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de atención a NiñosJóvenes y Tercer Edad y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, de 9 dediciembre de 1999, se sostuvo que “[e]l texto constitucional, no obstante coincidir con lospostulados internacionales sobre los derechos del niño, no resulta suficiente en laactualidad para satisfacer las exigencias de una realidad cambiante, ya que la mismarevela nuevas necesidades de los niños y de las niñas”, asimismo se señala que “no


259

considera que cualquier interpretación que se haga del artículo 4°

constitucional tiene que hacerse a la luz de las normas de

derecho internacional en materia de derechos del niño y los

criterios de los distintos órganos encargados de su interpretación.

En relación con el tema que nos ocupa, la Corte

Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que “los

niños poseen los derechos que corresponden a todos los seres

humanos –menores y adultos– y tienen además derechos

especiales derivados de su condición”211. Si se traslada este

criterio interpretativo al ordenamiento mexicano, es posible

concluir que los niños tienen todos los derechos establecidos en

la Constitución, además de algunos otros derechos especiales

previstos en el artículo 4°212.

En esta línea, la normatividad sobre los derechos del niño no

debe entenderse como sustitutiva, sino como complementaria de

la que otorga derechos al resto de los individuos. Los derechos

enumerados en el artículo 4° no tienen que verse como una lista

cerrada. Por el contrario, esa enumeración debe interpretarse con

criterios garantistas que maximicen la protección de los derechos

de los niños. De acuerdo con lo anterior, este Alto Tribunal estima

escapa a estas Comisiones Unidas el hecho de que resulta necesario para la citadareforma constitucional reconocer ideales consignados en la legislación internacional, asícomo los generados en diversos foros en la materia”. Por su parte, en el dictamen de laComisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, queactuó como cámara revisora de aquella iniciativa de reforma, de 15 de diciembre de 1999,se resalta “la pertinencia de actualizar el contenido del vigente párrafo final del artículocuarto constitucional, a la luz de los compromisos internacionales suscritos por nuestropaís respecto de los derechos de niños y de niñas”.211 Opinión Consultiva OC-17/2002, párrafo 54.212 La única excepción relevante serían los derechos de participación política cuyaposibilidad de ejercicio está asociada a la mayoría de edad.


260

que esa lista de derechos constituye una simple enunciación no

limitativa de otros derechos no mencionados expresamente en el

artículo 4° constitucional, lo que permite su ampliación en un

doble sentido.

Por un lado, como ya se mencionó, hay que entender que el

artículo 4° también reconoce que los niños tienen todos los

derechos de los adultos, aunque en el caso de los niños tengan

un contenido distinto en función de las características especiales

de sus portadores. Por otro lado, una interpretación de la

Constitución a la luz de las disposiciones del derecho

internacional sobre los derechos del niño, debe llevar a concluir

que también tienen rango constitucional otros derechos

especiales no enumerados en el artículo 4° propios de la

condición particular de los niños. Este criterio interpretativo no

sólo es consistente con las normas internacionales en materia de

derechos del niño, sino también con el desarrollo legislativo de los

derechos previstos en el artículo 4° constitucional.

El marco internacional de los derechos del niño está

constituido por varios instrumentos internacionales, entre los que

destacan la Declaración Universal de Derechos Humanos

(artículo 25), el Pacto Internacional de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales (artículo 24), la Convención Americana

sobre Derechos Humanos (artículo 19), la Declaración de los

Derechos del Niño y, muy especialmente, la Convención sobre los

Derechos del Niño. Este conjunto de disposiciones no sólo

protege los derechos del niño en materia de alimentación, salud,


261

educación y sano esparcimiento, sino muchos otros derechos

humanos y derechos especiales de los niños.

En este sentido, por ejemplo, la Convención sobre los

Derechos del Niño contempla un catálogo de derechos los

menores mucho más extenso que la lista del artículo 4º

constitucional que incluye varios derechos no previstos

expresamente en la Constitución, como los derechos a la

protección de la vida; a la nacionalidad y a la identidad, a la

libertad de pensamiento y de conciencia; a un nivel de vida

adecuado; a realizar las actividades propias de su edad; a las

garantías propias del derecho penal, entre otros.

En el ámbito interno, los derechos del niño han sido

desarrollados legislativamente en varios ordenamientos civiles y

penales, tanto estatales como federales. No obstante, la labor

más importante de especificación de esos derechos es realizada

por la Ley para la Protección de los Niños, Niñas y Adolescentes.

Los derechos protegidos en esta ley también abarcan una amplia

lista que va mucho más allá de los mencionados expresamente

en el artículo 4°, entre los que se incluyen los derechos de

prioridad; de protección a la vida; a la no discriminación; a vivir en

condiciones de bienestar y a un sano desarrollo psicofísico; a ser

protegido en su integridad, en su libertad y contra el maltrato y el

abuso sexual; a la identidad; a vivir en familia; a la libertad de

pensamiento; a una cultura propia; a la libertad de expresión y de

información; y algunos derechos propios de niños con

discapacidad.


262

La amplitud con la que han sido desarrollados los derechos

del niño tanto a nivel internacional como en nuestro ordenamiento

interno debe llevarnos a concluir que la lista de derechos

contenida en el artículo 4° sólo es ejemplificativa de los derechos

tutelados por la Constitución, por lo que no constituye un límite

para afirmar que otros derechos de los niños también pueden

tener jerarquía constitucional.

Ahora bien, aunque los niños gocen de los mismos derechos

que los adultos, ello no quiere decir que esos derechos tengan

que interpretarse de conformidad con los mismos criterios que se

utilizan para dar sentido a las normas que contemplan los

derechos de las personas adultas. Esta situación es

especialmente relevante para las autoridades estatales, teniendo

en cuenta que el artículo 4° les impone el deber de garantizar el

pleno ejercicio de los derechos de los niños.

Para poder dar cumplimiento a ese mandato constitucional,

los derechos de los niños tienen que interpretarse teniendo en

cuenta su “interés superior”. El interés superior del niño es un

principio de rango constitucional implícito en la regulación de los

derechos previstos en el artículo 4°. Esta idea encuentra respaldo

en un argumento teleológico. Como se sostuvo anteriormente, en

el dictamen de la reforma constitucional que dio lugar al actual

texto del artículo 4° se reconoce expresamente que uno de los

objetivos del órgano reformador de la Constitución era adecuar el

marco normativo interno a los compromisos internacionales


263

contraídos por nuestro país en materia de protección de los

derechos del niño.

En este sentido, el principio del interés superior del niño es

uno de los principios rectores más importantes del marco

internacional de los derechos del niño. No sólo es mencionado

expresamente en varios instrumentos, sino que es

constantemente invocado por los órganos internacionales

encargados de aplicar esas normas.

El artículo 3.1 de la Convención sobre los Derechos del Niño

establece que en cualquier medida que tomen las autoridades

estatales deben tener en cuenta de forma primordial el interés

superior del niño. Los artículos 9, 18, 20, 21, 37 y 40 también

mencionan expresamente este principio. Al respecto, la Corte

Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que el interés

superior del niño es un “punto de referencia para asegurar la

efectiva realización de todos los derechos contemplados en ese

instrumento, cuya observancia permitirá al sujeto el más amplio

desenvolvimiento de sus potencialidades”213, y ha dicho también

que se trata de un criterio al que “han de ceñirse las acciones del

Estado y de la sociedad en lo que respecta a la protección de los

niños y a la promoción y preservación de sus derechos”214.

Por su parte, el Comité para los Derechos del Niño ha

señalado que “[e]l principio del interés superior del niño se aplica

213 Opinión Consultiva OC-17/2002, párrafo 59.214 Opinión Consultiva OC-17/2002, párrafo 59.


264

a todas las medidas que afecten a los niños y exige medidas

activas, tanto para proteger sus derechos y promover su

supervivencia, crecimiento y bienestar como para apoyar y asistir

a los padres y a otras personas que tengan la responsabilidad

cotidiana de la realización de los derechos del niño”215.

En el ámbito interno, el principio de interés superior del niño

es reconocido expresamente en la Ley para la Protección de los

Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. De acuerdo con el

artículo 3º de esta ley, el interés superior es uno de los principios

rectores de los derechos del niño. También se encuentran

menciones expresas a este principio en los artículos 4, 24 y 45

de esta misma ley. Esta Suprema Corte ha reconocido en varias

sentencias la importancia del principio del interés superior en la

interpretación y aplicación de las normas relacionadas con los

derechos del niño.

En este orden de ideas, este Alto Tribunal ha sostenido que

“[e]n términos de los artículos 4° de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 3 de la Convención sobre los

Derechos del Niño […]; y 3, 4, 6 y 7 de la Ley para la Protección

de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, los tribunales

deben atender primordialmente al interés superior del niño, en

todas las medidas que tomen concernientes a éstos”216. (énfasis

añadido). En la misma línea, se “ha destacado la importancia de

tomar en cuenta el interés superior del niño que implica entre

215 Observación General Nº 7 (2005), párrafo 13.216 Tesis aislada 1a. CXLI/2007, “INTERÉS SUPERIOR DEL NIÑO. SU CONCEPTO”.


265

otras cosas tomar en cuenta aspectos relativos a garantizar y

proteger su desarrollo y el ejercicio pleno de sus derechos, como

criterios rectores para la elaboración de normas y aplicación en

todos los órdenes relativos a la vida del niño, de conformidad con

lo establecido en el texto constitucional y la Convención sobre

Derechos del Niño”217. (énfasis añadido).

Lo anterior muestra que existen buenas razones para

considerar que el principio del interés superior del niño se

encuentra implícito en la regulación de los derechos del niño

prevista en el artículo 4° constitucional. Una vez justificada esta

decisión interpretativa, es necesario explicar la función que

cumple el interés superior en nuestro ordenamiento jurídico.

En tanto principio normativo, el interés superior del niño

tiene una función justificativa y una función directiva. Por un lado,

sirve para justificar todos los derechos que tienen como objeto la

protección del niño. Por otro lado, constituye un criterio orientador

de toda producción normativa, entendida en sentido amplio,

relacionada con los derechos del niño, lo que incluye no sólo la

interpretación y aplicación del derecho por parte de los jueces,

sino también todas las medidas emprendidas por el legislador y

las políticas públicas, programas y acciones específicas llevadas

a cabo por las autoridades administrativas. Así, el principio del

interés superior del niño debe informar todos los ámbitos de la

217 Tesis aislada 1ª. CXI/2008, “DERECHOS DERIVADOS DE LA PATRIA POTESTAD(CÓDIGO CIVIL DEL ESTADO DE MÉXICO)”.


266

actividad estatal que estén relacionados directa o indirectamente

con los menores.

En esta línea, esta Suprema Corte ha sostenido que “el

principio del interés superior de la infancia junto con el derecho de

prioridad, implican que las políticas, acciones y toma de

decisiones del Estado relacionadas con los menores de 18 años

deben buscar el beneficio directo del infante y del adolescente a

quienes van dirigidas, y que las instituciones de bienestar social,

públicas y privadas, los tribunales, las autoridades administrativas

y los órganos legislativos, al actuar en sus respectivos ámbitos,

otorguen prioridad a los temas relacionados con dichos

menores”218 (énfasis añadido).

En sentido similar se ha pronunciado el Comité de los

Derechos del Niño, al señalar que “[t]odos los órganos o

instituciones legislativos, administrativos y judiciales han de

aplicar el principio del interés superior del niño estudiando

sistemáticamente cómo los derechos y los intereses del niño se

ven afectados o se verán afectados por las decisiones y las

medidas que adopten; por ejemplo, una ley o una política

propuestas o existentes, una medida administrativa o una

decisión de los tribunales, incluyendo las que no se refieren

directamente a los niños pero los afectan indirectamente”219.

218 Tesis aislada P. XLV/2008, “MENORES DE DIECIOCHO AÑOS. EL ANÁLISIS DEUNA REGULACIÓN RESPECTO DE ELLOS DEBE HACERSE ATENDIENDO ALINTERÉS SUPERIOR Y A LA PRIORIDAD DE LA INFANCIA.”219 Observación General Nº 5 (2003), párrafo 12.


267

En el ámbito jurisdiccional, el interés superior es un principio

orientador de la actividad interpretativa relacionada con cualquier

norma jurídica que tenga que aplicarse a un niño en un caso

concreto o que pueda afectar los intereses de algún menor. El

principio ordena la realización de una interpretación sistemática

que, para darle sentido a la norma en cuestión, tome en cuenta

los deberes de protección de los menores y los derechos

especiales de éstos previstos en la Constitución, tratados

internacionales y leyes de protección de la niñez220.

Cuando se trata de medidas legislativas o administrativas

que afecten derechos de los menores, el interés superior del niño

demanda de los órganos jurisdiccionales la realización de un

escrutinio mucho más estricto en relación con la necesidad y

proporcionalidad de la medida en cuestión221. La mayor exigencia

en el examen de la constitucionalidad de esas medidas también

220 En el derecho constitucional comparado, la Corte Constitucional colombiana hasustentado un criterio similar, al sostener que el principio del interés superior del niño“cumple también una importante función hermenéutica en la medida en que permiteinterpretar sistemáticamente las disposiciones de orden internacional, constitucional olegal, que reconocen el carácter integral de los derechos del niño, facilitando del mismomodo resolver eventuales incompatibilidades en el ejercicio conjunto de dos o másderechos respecto de un mismo infante, así como llenar vacíos legales en la toma dedecisiones para las cuales no existe norma expresa.” Sentencia C-273/03.221 La Corte Constitucional colombiana también ha emitido precedentes que van en estalínea, al establecer que “una medida que restrinja el esquema de protección del menor,porque limita el goce de sus derechos fundamentales prevalentes, debe ser sometida a unexamen de constitucionalidad de mayor rigor que establezca si el sacrificio al que sesometen dichas garantías se justifica necesariamente en aras de la satisfacción de losintereses que se le contraponen. En otros términos, el juicio de ponderación debe dirigirsea establecer si el sacrificio infligido a los derechos de los menores es rigurosamentenecesario frente al beneficio perseguido por la norma. En otros términos, el juicio debecertificar que “cuanto mayor es el grado de insatisfacción o afectación de uno de losprincipios, tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción del otro, lo cual imponetener en cuenta que el sacrificio de los derechos de los menores de 18 años que yacumplieron los 12 sólo se justifica cuando razones decididamente imperiosas impidenconferirles un tratamiento más favorable.” Sentencia C-154/07.


268

se deriva de la especial protección de la que son objeto los

menores en la Constitución.

La función directiva del interés superior del niño adquiere

otra dimensión cuando está dirigida a las autoridades legislativas

y administrativas. Puede decirse que no sólo sirve como un

criterio que hay que tomar en cuenta al momento de diseñar e

implementar cualquier política pública, sino que también sirve

para orientar el contenido específico de las medidas de protección

a los derechos de los niños ordenadas por el artículo 4°

constitucional.

En efecto, dicho numeral establece que “[e]l Estado

proveerá lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la

niñez y el ejercicio pleno de sus derechos”. Esta parte del artículo

4° debe interpretarse como la imposición a las autoridades

estatales de la obligación de realizar determinadas acciones

positivas con la finalidad de proteger los derechos de los

menores. El principio de interés superior del niño sirve para dar

contenido a esos deberes de salvaguarda.

En esta línea, este principio ordena que la protección de los

derechos del niño se realice a través de medidas “reforzadas”

o “agravadas”. El hecho de que haya mayores exigencias para

el Estado cuando se trata de salvaguardar los derechos del niño

también puede justificarse a la luz de las disposiciones del

derecho internacional relacionadas con los derechos del niño


269

La obligación de los Estados de proteger los derechos de los

niños a través de medidas reforzadas puede encontrarse en

distintos instrumentos internacionales. Así, en Declaración de

Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Niño se avanzó la idea

de que el niño merece una “protección especial”; en el preámbulo

de la Convención sobre los Derechos del Niño se establece que

éste requiere “protección y cuidado especiales”; y en el artículo 19

de la Convención Americana se señala que todo niño debe recibir

“las medidas de protección que su condición de menor

requieren222.

En este orden de ideas, es muy importante destacar que el

principio de interés superior ordena que esas medidas de

protección sean doblemente reforzadas cuando están dirigidas a

niños pequeños. En esta línea, el Comité de Derechos del Niño

ha establecido que la protección a los menores tiene que ser más

intensa cuando se trata de niños que se encuentran en la primera

infancia.223 Esta mayor protección encuentra su justificación en la

especial vulnerabilidad de los niños a esta edad. Es evidente

que las capacidades motrices y comunicativas de los niños en la

primera infancia son muy limitadas, de tal manera que dependen

por completo de sus padres y cuidadores para poder sobrevivir.

222 La necesidad de proporcionar al niño una protección especial ha sido enunciada en laDeclaración de Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Niño y en la Declaración de losDerechos del Niño adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 20 denoviembre de 1959 y reconocida en la Declaración Universal de Derechos Humanos, enel Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 23 y 24), en el PactoInternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 10) y en losestatutos e instrumentos pertinentes de los organismos especializados y de lasorganizaciones internacionales que se interesan en el bienestar del niño. En laDeclaración de los Derechos del Niño se indica que "el niño, por su falta de madurez físicay mental, necesita protección y cuidado especiales, incluso la debida protección legal,tanto antes como después del nacimiento".223 Observación General N° 7 (2005), párrafo 36.


270

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos

también ha sostenido en varias ocasiones que los niños deben

tener una protección especial reforzada. En una de sus

sentencias más relevantes en relación con los derechos de los

niños, la Corte Interamericana afirmó que “el Estado debe asumir

su posición especial de garante con mayor cuidado y

responsabilidad, y debe tomar medidas especiales orientadas en

el principio del interés superior del niño”224. Con todo, la

protección constitucional que merecen los niños no se equipara a

la que debe recibir cualquier otro grupo vulnerable. La mayor

protección a sus derechos no sólo se justifica por su situación de

mayor debilidad, sino por el interés de la sociedad en velar

porque los menores alcancen su pleno desarrollo.

Ahora bien, esas medidas de protección que el Estado está

obligado a llevar a cabo para proteger a los niños tienen que

abarcar, entre otras cosas, aspectos del marco jurídico,

esquemas de reparación, políticas públicas de carácter

prestacional y medidas de supervisión o vigilancia. En el primer

tipo de medidas, las autoridades legislativas y administrativas

tienen que proveer un marco jurídico adecuado para el desarrollo

de la infancia. En la parte que aquí interesa, el desarrollo

legislativo de los deberes constitucionales de protección tiene que

incluir obligaciones concretas a cargo las distintas autoridades

224 Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay, párrafo 160, sentencia de 2 deseptiembre de 2004.


271

estatales que tengan como finalidad salvaguardar la vida de los

niños.

En este sentido, el marco jurídico tiene que contemplar la

obligación de contar con medidas de seguridad adecuadas para

proteger la vida de los menores en distintos espacios a los que

eventualmente puedan acceder, como hospitales, escuelas,

centros de recreación y, muy especialmente, guarderías. El hecho

de que los destinatarios de esas medidas de seguridad sean

niños hace irrelevante que la naturaleza de esos espacios sea

pública o privada. En todos los casos existe la obligación de

diseñar un marco jurídico que imponga medidas de seguridad

obligatorias que protejan la integridad de los menores.

Por su parte, las medidas de remedio o de reparación deben

estar encaminadas a solucionar situaciones en las que han sido

vulnerados los derechos de los infantes. Una de esas medidas

puede ser precisamente que se provean los medios jurídicos

adecuados para pedir reparación del daño o la imposición de

sanciones para aquellos que han violado alguno de estos

derechos.

Al momento de establecer la reparación del daño, se debe

ponderar el grado de afectación del derecho, relacionado con los

distintos factores físicos, psicológicos, emocionales, económicos y

materiales involucrados, por lo que la indemnización debe intentar


272

restituir en la medida de los posible, la calidad y normal desarrollo

de la vida del individuo afectado225.

La implementación de políticas públicas adecuadas para

garantizar el desarrollo de los niños es otro tipo de medidas que

exige el deber de protección a cargo del Estado visto a la luz del

interés superior del niño. De aquí se desprende la obligación de

crear instituciones que promuevan y garanticen el respeto al

interés superior del niño.

En relación con este tema, el artículo 3.3 de la Convención

sobre los Derechos del Niño establece la obligación a los Estados

Partes de asegurarse de que “las instituciones, servicios y

establecimientos encargados del cuidado o la protección de los

niños cumplan las normas establecidas por las autoridades

competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad,

número y competencia de su personal, así como en relación con

la existencia de una supervisión adecuada.” En esta misma línea,

la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado que

“para la atención a los niños, el Estado debe valerse de

instituciones que dispongan de personal adecuado, instalaciones

suficientes, medios idóneos y experiencia probada en este género

de tareas”226.

225 Al respecto, véase la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,Velásquez Rodriguez v. Honduras (interpretación de la sentencia de indemnizacióncompensatoria), de 17 de agosto de 1990, párrafo 27.226 Opinión Consultiva OC-17/2002, resolutivo 6.


273

En cuanto a las medidas de vigilancia, las autoridades

estatales tienen el deber de supervisar que se cumpla todo el

marco jurídico desarrollado con la finalidad de proteger a los

infantes. Esto significa que las autoridades tienen que vigilar que

no se coloque a los menores en situaciones de riesgo. Teniendo

en cuenta que estas medidas pretenden dar cumplimiento a un

deber de protección reforzada, resulta indispensable que las

autoridades, en sus distintos ámbitos competenciales, promuevan

políticas públicas que se traduzcan en la implementación de

programas para supervisar y vigilar que se cumpla la normatividad

dedicada a proteger los derechos de los menores, especialmente

aquella relacionada con medidas de seguridad.

El principio del interés superior del niño no se limita a las

actividades públicas, sino que también debe ser la pauta de las

instituciones privadas cuando desarrollan actividades

relacionadas con niños o prestan servicios públicos que en

principio deberían estar a cargo del Estado. Por tanto, las

autoridades tienen el deber de garantizar que las instituciones a

cuyo cargo esté el cuidado de los niños no vulneren o coloquen

en situaciones de riesgo a los infantes, máxime si se trata de un

servicio que en principio le correspondía otorgar al Estado.

Del conjunto de estas medidas se desprende que las

autoridades deben asegurarse de que los establecimientos que

tienen menores a su cargo cumplan con el marco normativo

generado para el debido funcionamiento de dichas

instituciones; que éstas deben ser seguras, lo que significa que


274

no deben exponer a los niños a riesgos que comprometan el

ejercicio pleno de sus derechos; que tienen que contar con

personal competente y debidamente preparado; y que deben

supervisar el adecuado funcionamiento de esos centros.

Ahora bien, tratándose de derechos económicos, sociales y

culturales (en adelante, DESC) que corresponden a los menores,

las medidas positivas a cargo del Estado para la protección de

estos derechos deben exigirse hasta el máximo de recursos

disponibles. El artículo 4° de la Convención sobre los Derechos

del Niño señala en relación con los DESC que “los Estados

Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos

de que dispongan” (énfasis añadido).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha

establecido que “el pleno ejercicio de los derechos económicos,

sociales y culturales de los niños se ha relacionado a las

posibilidades del Estado obligado (artículo 4 de la Convención

sobre los Derechos del Niño), el cual debe realizar el mayor

esfuerzo, de manera constante y deliberada, para asegurar el

acceso de los niños a esos derechos, y el disfrute de los mismos,

evitando retrocesos y demoras injustificadas y asignando a este

cumplimiento los mayores recursos disponibles”227 (énfasis

añadido). Con todo, el entendimiento de los DESC en términos de

mandatos de optimización, es decir, como normas que deben

cumplirse en la mayor medida posible, no puede predicarse de

otros derechos, como los que protegen la vida o la integridad

227 Opinión Consultiva OC-17/2002, párrafo 81.


275

física de los niños, cuyo cumplimiento tiene que realizarse a

cabalidad.

Una vez establecido el marco constitucional de los derechos

de los niños, es necesario examinar si de los hechos probados se

desprende que las autoridades involucradas violaron estos

derechos. Si se tiene en cuenta que los niños tienen los mismos

derechos que los adultos y que las obligaciones a cargo del

Estado para dar cumplimiento a éstos adquieren un carácter

reforzado a la luz del interés superior del niño, esta Suprema

Corte considera que no es posible decretar de forma aislada una

violación sólo a los derechos de los niños tutelados por el artículo

4° constitucional, sino que tienen que examinarse los hechos en

relación con cada uno de los derechos involucrados, los cuales

deben ser interpretados utilizando el criterio que se deriva del

principio del interés superior del niño.

Esta manera de examinar los hechos es consistente con la

jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

en relación con violaciones a los derechos del niño previstos en

artículo 19 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

La Corte Interamericana ha decidido en varias ocasiones no

pronunciarse de forma aislada sobre violaciones al artículo 19 de

la Convención Americana, que es el precepto que contempla los

deberes de protección especial para los niños a cargo del Estado.

En cambio, ha considerado que para determinar si existen

violaciones a los derechos de los niños hay que analizar los


276

hechos del caso en conexión con los demás derechos cuya

violación ha sido alegada228.

Siguiendo la misma línea, los hechos probados en esta

facultad de investigación no se examinarán en contraste directo

con lo dispuesto en el artículo 4º constitucional, sino en conexión

con otros derechos fundamentales interpretados a partir del

estándar reforzado que impone el interés superior del niño.

Este principio exige que esta Suprema Corte analice con

estándares mucho más exigentes las acciones u omisiones de las

autoridades estatales. En este sentido, dada la protección

reforzada de los derechos de los niños ordenada por la

Constitución, resulta indispensable que en la presente

investigación se estudien las posibles violaciones a derechos

fundamentales con mucho más rigor que si las víctimas fueran

adultos.

228 Al respecto, véanse los casos Villagrán Morales y otros v. Guatemala (“Niños de laCalle”), sentencia de 19 de noviembre 1999, párrafos 195-198; Instituto de Reeducacióndel Menor v. Paraguay, sentencia de 2 de septiembre de 2004, párrafo 150; Niñas Yean yBosico v. República Dominicana, sentencia de 8 de septiembre de 2005, párrafo 135;Masacre de Mapiripán v. Colombia, sentencia de 15 septiembre de 2005, párrafo 163.


277

2. Derecho a la protección de la vida y a la integridad

física.

Como se desprende de los hechos probados, la falta de

cumplimiento de distintas disposiciones legales relacionadas con

algunas medidas de seguridad ocasionó que cuarenta y nueve

niños que se encontraban en la “Guardería ABC” el día cinco de

junio de dos mil nueve perdieran la vida y otros ciento cuatro

fueran afectados en su integridad física.

En este apartado se analizan de forma conjunta el derecho a

la protección de la vida y el derecho a la protección de la

integridad física a la luz de los hechos que se han declarado

probados. El estudio conjunto de ambos se justifica por la íntima

conexión que existe entre ellos, así como por la similitud en

cuanto a su estructura, función y bienes tutelados. En este

sentido, la vinculación entre la vida y la integridad física queda de

manifiesto cuando se observa cómo la afectación a una puede

repercutir en la otra y viceversa. En lo que sigue se examina en

primer lugar lo relativo al derecho a la protección de la vida, en

la inteligencia de que los argumentos que se expondrán resultan

en buena medida aplicables al derecho a la protección de la

integridad física. El apartado termina con una explicación de

cómo se conectan ambos derechos y la manera en la que la

argumentación desarrollada a propósito del primero sirve de

apoyo a las consideraciones que se hacen sobre el segundo.


278

El texto de la Constitución no menciona expresamente en

ningún artículo la existencia de un derecho a la protección de la

vida. Sin embargo, este Tribunal Pleno encuentra que existen

elementos suficientes para concluir que la Constitución

contempla y protege ese derecho. Los argumentos que

justifican esta decisión interpretativa se desarrollan a

continuación.

En primer lugar, es necesario ocuparse de la objeción que

apela a la interpretación literal para negar la tutela constitucional

de este derecho. Al respecto, hay que señalar que en muchos

casos la interpretación literal es una técnica que resulta

insatisfactoria para la identificación y configuración de los

derechos fundamentales en sede jurisprudencial. Existen un

sinnúmero de ejemplos en el derecho constitucional comparado

de derechos fundamentales reconocidos por tribunales

constitucionales que no encuentran apoyo directo en la literalidad

de los textos constitucionales. En todos estos casos la existencia

de derechos que no están enunciados expresamente se justifica a

la luz de una interpretación sistemática de las constituciones o

recurriendo a otras técnicas interpretativas que no ponen énfasis

en la literalidad de los textos.

Invocar la literalidad de la Constitución para afirmar que ésta

no tutela el derecho a la protección de la vida tampoco es un

buen argumento porque esta Suprema Corte ha reconocido en

otras ocasiones la existencia de derechos fundamentales que se

encuentran implícitos en determinadas disposiciones o que se


279

derivan de la interpretación sistemática de distintos artículos

constitucionales229.

Ahora bien, este Alto Tribunal se ha ocupado en otras

ocasiones de la cuestión acerca de si la Constitución contempla

o no un derecho de protección a la vida. En las ocasiones más

recientes en las que esto ha ocurrido, el debate entre los

miembros de este Pleno se ha caracterizado por la dificultad para

llegar a acuerdos que cuenten con un amplio consenso. Esa

dificultad se explica por el contexto en el que se ha discutido la

existencia del derecho a la protección de la vida.

En efecto, la discusión sobre este derecho ha tenido lugar

fundamentalmente en relación con la despenalización de la

interrupción del embarazo durante cierto periodo de la gestación.

Es importante señalar que los precedentes sobre el tema no

apuntan en una clara dirección, ya que la posición de este Alto

Tribunal ha ido modificándose en la medida en que ha cambiado

su integración durante los últimos años. En la Acción de

Inconstitucionalidad 10/2000 se sostuvo que la Constitución

“protege el derecho a la vida de todos los individuos, pues lo

contempla como un derecho fundamental”230. En cambio, en el

229 Así, por ejemplo, antes de la reforma constitucional de dos mil ocho, que consagróexpresamente el derecho a la presunción de inocencia en la fracción I del apartado B delnuevo artículo 20, este Alto Tribunal ya había emitido un criterio jurisprudencial en el quese afirmaba que ese derecho se podía extraer a partir de una interpretación sistemáticade varios artículos constitucionales. Dicho criterio se encuentra recogido en la tesisjurisprudencial de rubro “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EL PRINCIPIO RELATIVO SECONTIENE DE MANERA IMPLÍCITA EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”, Tesis: P.XXXV/2002.230 Este criterio ha sido recogido en la tesis jurisprudencial 13/2002 cuyo rubro es“DERECHO A LA VIDA. SU PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL. Del análisis integral de lodispuesto en los artículos 1o., 14 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos


280

precedente más reciente, la Acción de Inconstitucionalidad

146/2007 y su acumulada, se afirmó que la Constitución “no

reconoce un derecho a la vida en sentido normativo, pero

establece que una vez dada la condición de vida, existe una

obligación positiva para el Estado de promocionarla y desarrollar

condiciones para que todos los individuos sujetos a las normas de

la Constitución aumenten su nivel de disfrute y se les procure lo

materialmente necesario para ello”231.

Hay que tener en cuenta que el tema del que se ocuparon

estos precedentes es un tema muy complejo que suele dividir a

cualquier sociedad en la que impere el pluralismo, de tal manera

que a nadie debe sorprender que este Tribunal Pleno haya tenido

dificultades para llegar a acuerdos en relación con el alcance de

la protección constitucional a la vida en el contexto del la

discusión sobre el aborto.

El encaje constitucional de esta política legislativa está

determinado por cuestiones fácticas y normativas sobre los cuales

no existe claridad ni un consenso lo suficientemente amplio entre

los especialistas, tales como el momento en el que comienza la

vida humana o los límites de la libertad de configuración del

Mexicanos, se desprende que al establecer, respectivamente, el principio de igualdad detodos los individuos que se encuentren en el territorio nacional, por el que se les otorga elgoce de los derechos que la propia Constitución consagra, prohibiendo la esclavitud ytodo tipo de discriminación; que nadie podrá ser privado, entre otros derechos, de la vida,sin cumplir con la garantía de audiencia, esto es, mediante juicio seguido ante lostribunales previamente establecidos en el que se sigan las formalidades esenciales delprocedimiento; y que la pena de muerte sólo podrá imponerse contra los sujetos que lapropia norma constitucional señala, protege el derecho a la vida de todos los individuos,pues lo contempla como un derecho fundamental, sin el cual no cabe la existencia nidisfrute de los demás derechos.”231 Acción de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada, considerando octavo.


281

legislador para determinar la despenalización de la interrupción

del embarazo durante los primeros meses de la gestación.

No obstante, esta Suprema Corte no tiene que pronunciarse

en esta facultad de investigación sobre ninguna de estas

polémicas cuestiones. El carácter menos problemático del

reconocimiento del derecho a la protección de la vida fuera de la

discusión sobre el aborto ha sido puesto de manifiesto en otra

facultad de investigación.

Así, en el caso Oaxaca (1/2007) se señaló que “[c]on

independencia de los criterios mayoritarios que ha sustentado

este Tribunal Pleno en relación con el derecho a la vida y su

protección, y tomando en consideración que en atención a la

materia de la presente investigación no resulta necesario precisar

a partir de qué momento la Constitución la protege, es dable

convenir en que una vez dada la condición de individuo la

Constitución establece una obligación de carácter positivo para el

Estado consistente en promocionar y desarrollar las condiciones

necesarias para que todos aquellos que se encuentren sujetos a

las normas de la Constitución aumenten su nivel de disfrute y se

les procure materialmente lo indispensable para ello.” (énfasis

añadido).

El tema del derecho a la protección de la vida se abordó

también en un precedente anterior de la facultad de investigación.

En el caso Atenco (3/2006) se citó expresamente la tesis

jurisprudencial derivada de la Acción de inconstitucionalidad


282

10/2000 para afirmar que “[e]l derecho a la vida no está

consagrado expresamente a nivel constitucional en su articulado,

pero la existencia de tal derecho puede concluirse a partir de la

interpretación integral de los artículos 1, 14 y 22 constitucionales”.

En el mismo dictamen se dice que dicho criterio jurisprudencial

sigue siendo vigente aun cuando la reforma constitucional que

suprimió la pena de muerte haya supuesto una modificación de

los artículos 14 y 22.

El derecho a la protección de la vida es un derecho

fundamental implícito en la Constitución, que se deriva de

todos los derechos expresamente estipulados que requieren de la

vida como condición para su ejercicio232. En esta línea, la

existencia de un derecho a la protección de la vida queda de

manifiesto cuando se corrobora que la Constitución no sólo

contempla una serie de derechos fundamentales cuya

justificación última se encuentra en el mejoramiento de las

condiciones de vida de los individuos, sino también muchas otras

disposiciones tendientes a salvaguardar la vida. Un ejemplo de

este tipo de disposiciones son los artículos constitucionales que

establecen los lineamientos generales del sistema de justicia

penal y la seguridad pública.

Adicionalmente, también hay que tener en cuenta que

nuestro país ha firmado y ratificado distintos tratados

232 En el ámbito doctrinal, un argumento parecido ha sido desarrollado por Carlos Nino enrelación a la Constitución argentina, que tampoco contiene una cláusula que reconozcaexpresamente el derecho a la vida. Al respecto, cfr. NINO, Carlos, Fundamentos dederecho constitucional. Análisis filosófico, jurídico y politológico de la prácticaconstitucional, Buenos Aires, Astrea, 1992, p. 223.


283

internacionales en materia de derechos humanos que

contienen disposiciones donde expresamente se tutela el

derecho a la protección de la vida. En esta línea, destacan el

artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos233 y el artículo 4 de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos234. La protección a la vida que se desprende

de estos instrumentos internacionales se refiere primordialmente

a la prohibición, dirigida a las autoridades estatales, de privar de

la vida a sus ciudadanos de forma arbitraria.

233 Artículo 6.1. El derecho a la vida es inherente a la persona humana. Este derecho estará protegido por

la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente.2. En los países en que no hayan abolido la pena capital sólo podrá imponerse la pena de

muerte por los más graves delitos y de conformidad con leyes que estén en vigor en elmomento de cometerse el delito y que no sean contrarias a las disposiciones del presentePacto ni a la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio. Esta penasólo podrá imponerse en cumplimiento de sentencia definitiva de un tribunal competente.

3. Cuando la privación de la vida constituya delito de genocidio se tendrá entendido quenada de lo dispuesto en este artículo excusará en modo alguno a los Estados Partes delcumplimiento de ninguna de las obligaciones asumidas en virtud de las disposiciones dela Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio.

4. Toda persona condenada a muerte tendrá derecho a solicitar el indulto o la conmutaciónde la pena de muerte. La amnistía, el indulto o la conmutación de la pena capital podránser concedidos en todos los casos.

5. No se impondrá la pena de muerte por delitos cometidos por personas de menos de 18años de edad, ni se la aplicará a las mujeres en estado de gravidez.

6. Ninguna disposición de este artículo podrá ser invocada por un Estado Parte en elpresente Pacto para demorar o impedir la abolición de la pena capital.234 Artículo 4. Derecho a la Vida.

1. Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido porla ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de lavida arbitrariamente.

2. En los países que no han abolido la pena de muerte, ésta sólo podrá imponerse por losdelitos más graves, en cumplimiento de sentencia ejecutoriada de tribunal competente yde conformidad con una ley que establezca tal pena, dictada con anterioridad a lacomisión del delito. Tampoco se extenderá su aplicación a delitos a los cuales no se laaplique actualmente.

3. No se restablecerá la pena de muerte en los Estados que la han abolido.4. En ningún caso se puede aplicar la pena de muerte por delitos políticos ni comunes

conexos con los políticos.5. No se impondrá la pena de muerte a personas que, en el momento de la comisión del

delito, tuvieren menos de dieciocho años de edad o más de setenta, ni se le aplicará a lasmujeres en estado de gravidez.

6. Toda persona condenada a muerte tiene derecho a solicitar la amnistía, el indulto o laconmutación de la pena, los cuales podrán ser concedidos en todos los casos. No sepuede aplicar la pena de muerte mientras la solicitud esté pendiente de decisión anteautoridad competente.


284

Esta vertiente del derecho a la protección de la vida no es

extraña a nuestro texto constitucional. Antes de la reforma de dos

mil cinco que suprimió la pena de muerte, la Constitución

contemplaba de forma inequívoca un derecho a no ser privado de

la vida de forma arbitraria. Este derecho ha sido la base para que

distintos tribunales internacionales, como la Corte Interamericana

de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos

Humanos, desarrollen el aspecto prestacional del derecho a la

protección de la vida.

Ahora bien, aunque la reforma en cuestión haya eliminado la

posibilidad de que se aplique la pena de muerte, ello no quiere

decir que haya desaparecido por completo el derecho a no ser

privado de la vida de forma arbitraria. Existen algunas

especificaciones de este derecho que siguen tuteladas por la

Constitución, como las que pueden derivarse de una actuación

excesiva de las autoridades estatales encargadas de la seguridad

pública o la persecución de los delitos. De esta manera, puede

concluirse que la protección de la vida en sentido negativo sigue

siendo un derecho amparado por la Constitución.

En suma, los argumentos interpretativos expuestos hasta

ahora para justificar que esta Suprema Corte sostenga que la

Constitución contempla el derecho a la protección de la vida son

los siguientes. El hecho de que no exista una disposición que

consagre expresamente ese derecho no significa que éste no

pueda derivarse de una interpretación sistemática de la


285

Constitución. En el derecho comparado existen muchos ejemplos

de derechos fundamentales no contemplados expresamente en

los textos constitucionales que son reconocidos por tribunales

constitucionales.

Esta práctica jurisprudencial tampoco es ajena a nuestro

país y menos aún a esta Suprema Corte. No sólo existen

precedentes de este Alto Tribunal donde se han reconocido

derechos no previstos expresamente en la Constitución, sino que

hay precedentes donde se acepta que ésta tutela el derecho a la

protección la vida a pesar de no existir un texto que los consagre

de forma explícita.

El derecho a la protección de la vida puede desprenderse

de una interpretación sistemática del texto constitucional. Por un

lado, la Constitución sigue tutelando la vertiente negativa de este

derecho, es decir, el derecho a no ser privado de la vida de forma

arbitraria por un uso excesivo o inadecuado de la fuerza estatal.

Por otro lado, el derecho a la protección de la vida también puede

derivarse de la interpretación sistemática de otras disposiciones

constitucionales que protegen la vida de los ciudadanos y

promueven el mejoramiento de sus condiciones de vida.

Una vez establecido que la Constitución contempla el

derecho a la protección de la vida, resulta necesario precisar el

contenido de este derecho.


286

La forma tradicional en la que se ha entendido el derecho a

la protección de la vida en las Constituciones modernas y en los

instrumentos internacionales de protección de derechos humanos

ha sido como un derecho de libertad, es decir, como un derecho

que conlleva un vínculo negativo que comporta una abstención a

cargo del Estado.

Ese vínculo negativo se traduce en el derecho de los

ciudadanos a no ser privados de la vida de forma arbitraria. Como

se señaló anteriormente, hasta antes de la reforma del año dos

mil cinco, la Constitución contemplaba de forma expresa este

derecho. El artículo 14 establecía el derecho a no ser privado de

la vida sin la existencia de un debido proceso, disposición que se

complementaba con la autorización prevista en el artículo 22

constitucional para establecer la pena de muerte para ciertos

delitos y la prohibición expresa para hacerlo en otros casos.

En esta línea, puede decirse que hay derechos

fundamentales cuya estructura y función suponen

primordialmente la existencia de un deber de abstención por parte

del Estado, sin embargo, ello no quiere decir necesariamente que

esos derechos carezcan por completo de una vertiente

prestacional. El contenido del derecho a la protección de la vida

también conlleva la exigencia de ciertas acciones positivas por

parte del Estado.

Esta Suprema Corte entiende que el derecho a la

protección de la vida tiene una vertiente prestacional que es


287

tutelada por la Constitución. Lo que hay que determinar

entonces son las acciones positivas que están obligadas a

realizar las autoridades estatales. En una primera aproximación,

puede decirse que esa vertiente prestacional en ningún caso

puede traducirse en el deber del Estado de evitar que los

individuos priven de la vida a otros de forma intencional o por

negligencia.

Este aspecto del derecho a la protección de la vida no

puede implicar bajo ninguna circunstancia que las

autoridades estatales sean responsables por todas las

muertes que ocurran como consecuencia de los

comportamientos intencionales o no intencionales de los

particulares, con el argumento de que el Estado tiene un

deber general de protección a la vida. La protección que brinda

la Constitución no otorga a los ciudadanos un derecho a no ser

privado de la vida por otras personas.

En principio, el Estado cumple su obligación de proteger la

vida diseñando un sistema penal que investigue y sancione

efectivamente a quien priva de la vida a otro, previendo

mecanismos que permitan la reparación del daño en esos casos y

estableciendo un sistema de seguridad pública acorde con esos

fines. En el caso mexicano, los rasgos fundamentales de ese

sistema están delineados en los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21,22

y 23 constitucionales.


288

En el ámbito del derecho internacional de los derechos

humanos, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos

Humanos sobre la vertiente procedimental del derecho a la

protección de la vida apunta precisamente en esta dirección, al

establecer que ese derecho también comporta el deber del

Estado de realizar investigaciones eficaces que esclarezcan los

hechos relacionados con delitos que atentan contra la vida de las

personas235, además de contemplar un sistema penal que sirva

para disuadir la comisión de esos delitos y castigue a quien los

haya cometido236.

Esta vertiente procedimental fue desarrollada en primera

instancia por el Tribunal de Estrasburgo a propósito de algunos

casos en los que se alegaba que la privación de la vida había

tenido lugar a manos de agentes estatales por un uso excesivo o

inadecuado de la fuerza, en el contexto específico de la lucha

antiterrorista emprendida por algunos países europeos237, y

posteriormente se ha ampliado el contenido del derecho para

incluir cualquier caso en el que la autoridad tiene conocimiento de

que alguien ha sido privado de la vida238.

Si bien es posible afirmar que el derecho a la protección de

la vida no supone que el Estado tenga que tomar medidas para

235 Al respecto, véase la sentencia del caso McCann y otros v. Reino Unido, de 27 deseptiembre de 1995.236 En este sentido, véase la sentencia Branko y otros v. Croacia, de 15 de enero de 2009,párrafo 49.237 REY MARTÍNEZ, Fernando, “La protección jurídica de la vida ante el Tribunal deEstrasburgo: un derecho en transformación y expansión (art. 2 CEDH y Protocolos 6°,13°)”, en Javier García Roca y Pablo Santolaya (coords.), La Europa de los Derechos. Elconvenio Europeo de Derechos Humanos, 2ª ed., Madrid, CEPC, 2010, p. 76.238 Al respecto, véase Yasa v. Turquía, de 2 de septiembre de 1998, párrafos 98-100.


289

impedir la muerte de cualquier persona, eso no quiere decir que

en determinadas circunstancias no tenga el deber de realizar

acciones positivas para proteger la vida de algunas personas. La

cuestión que hay que esclarecer entonces es en qué

circunstancias corresponde al Estado emprender esas medidas y

cuál deber ser el contenido de las mismas.

Aunque en esta facultad de investigación no es factible

establecer un criterio general aplicable a todos los casos, es

posible al menos dar algunos lineamientos aplicables a

situaciones parecidas a las que nos ocupan en esta ocasión.

Esos lineamientos se refieren primordialmente a la existencia de

una relación jurídica especial entre el Estado y ciertos

individuos.

Este requisito se justifica a la luz de las consideraciones

antes expuestas sobre el alcance de los deberes del Estado en la

protección de la vida de sus ciudadanos. En efecto, si en principio

y en términos generales el Estado no está obligado a evitar que

los individuos sean privados de la vida por otras personas, esa

obligación sí puede surgir en determinadas circunstancias.

Cuando media una relación jurídica especial entre el Estado y el

individuo, aquél está obligado a realizar acciones tendentes a

proteger la vida de éste. El clásico ejemplo que se encuentra en

el derecho comparado y en la jurisprudencia de algunos

tribunales internacionales es el de la relación que existe entre el

Estado y las personas que están bajo su custodia por estar

detenidos o en prisión.


290

Toda vez que esos individuos están privados de su libertad,

los deberes de protección de la vida a cargo del Estado son

mucho mayores que los que existen con respecto de la gente que

no está en esa situación. Si el Estado no toma medidas de

seguridad adecuadas para salvaguardar la vida de esas personas

está violando su derecho fundamental a la protección de la vida.

El criterio de la relación especial es consistente con la

jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

sobre el derecho a la vida. En sus sentencias es posible encontrar

referencias que ilustran la relación especial que debe existir entre

los individuos y las autoridades estatales para que éstas sean

responsables de la violación del derecho a la protección de la

vida.

En efecto, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos sobre el derecho a la protección de la vida ha

ido evolucionando de tal manera que se ha entendido que este

derecho no sólo comprende la obligación negativa del Estado de

no privar de la vida a los ciudadanos de forma arbitraria, sino

también en algunas circunstancias la obligación positiva de tomar

ciertas medidas para proteger la vida de los ciudadanos239. En

239 A partir del caso Villagrán Morales y otros v. Guatemala (Niños de la calle), sentenciade 19 de noviembre de 1999, la Corte Interamericana dio un giro a su jurisprudencia sobreel derecho a la protección de la vida. En dicha sentencia se estableció por primeraocasión que el derecho a la protección de la vida no sólo implica la obligación negativa acargo del Estado de no privar a nadie de la vida de forma arbitraria, sino también laobligación positiva de tomar medidas para asegurar que no sea violado aquel derechobásico. La Corte Interamericana consideró de especial gravedad las ejecuciones porhaber aplicado o tolerado en su territorio una práctica sistemática de violencia contraniños en situación de riesgo.


291

este sentido, la Corte Interamericana también ha condicionado la

obligatoriedad de esas acciones positivas a la existencia de una

relación especial entre los individuos y el Estado.

En las primeras condenas por violación a los deberes

positivos de protección derivados del derecho a la vida, la relación

especial identificada por la Corte Interamericana se refería a

supuestos de custodia de personas en situación de detención

policial o reclusión240. En sentencias posteriores la relación

especial se amplió a casos donde el afectado por la violación se

encontraba en una institución de salud subrogada a

particulares241 y a supuestos donde las autoridades estatales

habían generado condiciones que ponían en riesgo a

determinados individuos242.

Vistas estas consideraciones, lo que este Alto Tribunal tiene

que determinar es si en el caso objeto de la presente facultad de

investigación hay una relación especial entre el Estado y los

cuarenta y nueve niños que perdieron la vida en la “Guardería

ABC”. La respuesta a esta pregunta es indiscutible: sí existía una

relación jurídica especial entre el Estado y los niños que

murieron en el incendio que imponía a aquél la obligación de

240 En esta línea, véanse los casos Bulacio v. Argentina, sentencia de 18 de septiembrede 2003; Instituto de Reeducación del Menor v. Paraguay, sentencia de 2 de septiembrede 2004; Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) v. Venezuela, sentencia de 5 dejulio de 2006.241 Véase el caso Ximenes Lopes v. Brasil, sentencia de 4 de julio de 2006.242 En esta línea se encuentran los casos Comunidad Indígena Yakye Axa v. Paraguay,sentencia 17 de junio de 2005; y Omunidad Indígena Sawhoyamaxa v Paraguay,sentencia de 29 de marzo de 2006.


292

emprender medidas adecuadas para la protección de sus

vidas.

Esa relación especial se desprende de dos derechos

fundamentales: por un lado, el derecho a la seguridad social de

los trabajadores, previsto en la fracción XXIX del apartado A del

artículo 123 constitucional, que en este casos consiste en un

servicio de guardería para sus hijos; y por otro lado, el derecho

de los niños a una protección adecuada por parte del Estado

previsto en el artículo 4° constitucional. En un supuesto como

éste, los deberes de protección del Estado tienen que ir mucho

más allá de los casos en los que no existe ninguna relación. Si al

Estado le ha sido encomendado proveer un servicio como

contraprestación de un derecho fundamental, tiene que

asegurarse de que los niños que disfrutan de ese servicio lo

hagan en condiciones en las que no corra peligro su vida.

Una vez que esta Suprema Corte ha establecido que existe

una relación jurídica especial entre el Estado y los cuarenta y

nueve niños que murieron el día del incendio en la “Guardería

ABC”, es necesario precisar el contenido prestacional del derecho

a la protección de la vida. Dicho contenido es lo que permitirá

determinar si en este caso las autoridades estatales violaron ese

derecho.

Una primera precisión tiene que ver con el criterio para

establecer el contenido prestacional del derecho a la protección

de la vida. Toda vez que las personas que perdieron la vida en el


293

incendio y las que resultaron afectadas en su integridad física

fueron niños, todos los derechos fundamentales involucrados en

este caso tienen que interpretarse a la luz del interés superior del

niño.

Ello supone que los deberes de salvaguarda derivados del

derecho a la protección de la vida tienen que determinarse

utilizando el estándar reforzado que se deriva del principio

constitucional que tutela el interés superior del niño. En este

sentido, los deberes de protección de la vida son mucho más

exigentes cuando sus beneficiarios son niños.

La idea de que los derechos de los niños tienen que

protegerse con un estándar reforzado ya ha sido desarrollada

cuando se abordó el tema del interés superior del niño. Para

determinar el contenido de esos deberes de protección, esta

Suprema Corte recurrió a diferentes instrumentos internacionales

y se apoyó en lo establecido en la jurisprudencia de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos en casos contenciosos y

opiniones consultivas.

Por lo que respecta a la protección de la vida de los niños,

las autoridades estatales tienen la obligación de realizar, en sus

distintos ámbitos de competencia, una estricta supervisión y

vigilancia sobre el cumplimiento de las medidas de seguridad de

todos los establecimientos en los que se presta el servicio de

guarderías. Cuando ese servicio se encuentra a cargo del Estado

como contraprestación a un derecho fundamental de los


294

trabajadores, esa supervisión y vigilancia tiene que ser aún más

intensa.

En este sentido, resulta irrelevante que el Estado haya

desarrollado políticas públicas para la subrogación del servicio de

guarderías que estaba obligado a prestar directamente por

mandato constitucional. La subrogación no disminuye en absoluto

la intensidad de los deberes de protección a cargo de las

autoridades estatales. En esta línea, el Comité de los Derechos

del Niño ha señalado al respecto que “el hecho de que el sector

privado preste servicios, dirija instituciones, etc. no reduce en

modo alguno la obligación del Estado de garantizar el

reconocimiento y la realización plenos de todos los derechos

enunciados en la Convención a todos los niños sometidos a su

jurisdicción”243, lo que incluye indiscutiblemente al derecho a la

protección de la vida.

Las autoridades estatales encargadas por mandato

constitucional de prestar el servicio de guarderías y todas

aquellas que tienen competencias en materia de protección civil,

tienen el deber de implementar políticas públicas que tengan

como finalidad realizar una supervisión y vigilancia rigurosa del

cumplimiento de todas las medidas de seguridad tendentes a

proteger la vida y la integridad física de los niños que se

encuentran en establecimientos públicos y privados dedicados a

su cuidado.

243 Observación General N° 5 (2003), párrafo 44.


295

La supervisión y vigilancia no debe limitarse a verificar el

cumplimiento de las medidas de seguridad que deben disponer

las instalaciones donde se presta el servicio de guardería, sino

que también debe comprender la verificación de que el personal

que labora en las guarderías sea el suficiente para atender a los

niños y haya sido capacitado de forma adecuada.

Este criterio es consistente con la opinión del Comité de los

Derechos del Niño, que ha sostenido que “[l]os Estados Partes

deben garantizar que las instituciones, servicios e instalaciones

responsables de la primera infancia se ajusten a criterios de

calidad, especialmente en las esferas de salud y la integridad, y

que el personal posee las adecuadas cualidades psicosociales y

es apto, suficientemente numeroso y bien capacitado”244.

Este Alto Tribunal ha sostenido que los deberes de

protección a cargo del Estado son más exigentes cuando se trata

de salvaguardar la vida de los niños. En este sentido, no debe

perderse de vista que las principales víctimas de la tragedia

ocurrida en la “Guardería ABC” han sido niños que se

encontraban en la primera infancia. Como lo ha señalado el

Comité de los Derechos del Niño, los niños pequeños son

especialmente vulnerables, toda vez que su capacidad para

enfrentar y resistir las adversidades provenientes de su entorno

es muy limitada245. Esa mayor vulnerabilidad exige que los

deberes de protección a cargo del Estado sean incluso más

244 Observación General N° 7 (2005), párrafo 23.245Observación General N° 7 (2005), párrafo 36.


296

intensos en esta etapa de la infancia y la supervisión de su

cumplimiento todavía más estricta.

Una vez determinado el contenido de los deberes de

salvaguarda tratándose de niños, esta Suprema Corte concluye

que las omisiones de las autoridades involucradas comportan la

violación del derecho a la protección de la vida de los cuarenta y

nueve niños que murieron heridos en el incendio de la “Guardería

ABC” y los más de cien que resultaron heridos.

Este Alto Tribunal estima que los deberes de protección a la

vida están correctamente desarrollados en la legislación

respectiva, así como en instrumentos normativos de rango infra

legal. Las medidas de seguridad que tienen que cumplirse para

que un establecimiento pueda funcionar como guardería son

adecuadas para proteger la vida de los niños que reciben ese

servicio. Sin embargo, de los hechos probados se desprenden

una serie de omisiones por parte de distintas autoridades,

federales y locales, que se traducen en violaciones al derecho a

la protección de la vida.

Las violaciones en cuestión son principalmente de dos tipos.

En primer lugar, están todas las omisiones de los funcionarios

federales, estatales y municipales, que tenían que cumplir con

disposiciones concretas en materia de protección civil

relacionadas con la prestación del servicio de guarderías. Como

ha quedado acreditado en el apartado relativo a los deberes de

las autoridades involucradas, existían normas que exigían el


297

cumplimiento de distintas medidas de seguridad y que tenían que

aplicar los funcionaros en cuestión o cuyo cumplimiento debían

verificar.

Esas normas incumplidas por los funcionarios de menor

rango constituyen el desarrollo normativo, a nivel legal e

infralegal, de los deberes constitucionales de protección a la vida.

En este sentido, las omisiones cometidas se traducen en

violaciones al derecho a la vida precisamente porque esas

normas tienen la finalidad de protegerla.

En el caso de la guardería ABC, ha quedado probado que se

dejaron de cumplir una serie de medidas de seguridad contenidas

en diversos instrumentos normativos y que tampoco se dio el

seguimiento correspondiente para verificar que la guardería

subsanara las deficiencias que se habían detectado. Por otro

lado, el desorden generalizado prueba que existía un nivel de

incumplimiento considerable en relación con este tema en todo el

sistema de guarderías, de tal manera que la situación de la

guardería ABC únicamente confirma un patrón que puede

apreciarse en el desorden generalizado.

No hay que perder de vista que los niveles de

incumplimiento de esas obligaciones específicas en materia de

protección civil tienen que evaluarse a la luz del estándar de

protección doblemente reforzado que impone el principio de

interés superior cuando entran en juego los derechos de niños

que se encuentran en la primera infancia. Cuando se trata de


298

personas tan vulnerables, los niveles de exigencia en el

cumplimiento de la normatividad sobre medidas de protección de

a la vida tienen que ser elevadísimos. Las autoridades estatales

no pueden conformarse con que las obligaciones en materia de

protección civil se cumplan en la mayoría de los casos. El

principio constitucional del interés superior del niño impone una

evaluación de ese cumplimiento con parámetros muy rigurosos.

En segundo lugar, hay otro tipo de violaciones que fueron

cometidas por los altos funcionarios federales, estatales y

municipales que incumplieron directamente el contenido

prestacional del derecho de protección a la vida. La conducta que

viola el derecho es el incumplimiento de los deberes de vigilancia

que impone el interés superior del niño. Si bien es cierto que no

puede exigirse a esos altos funcionarios que verifiquen

personalmente que se cumple la normatividad aplicable en

materia de medidas de seguridad relacionadas con la prestación

del servicio de guarderías, no sólo porque no existe una norma

legal que lo ordene sino porque no es razonable imponerles que

realicen esa actividad, sí se les puede exigir que cumplan con la

Constitución.

Lo que la Constitución ordena es que esos funcionarios

hagan todo lo posible, en sus respectivos ámbitos de

competencia, para proteger los derechos de los niños. Así lo

establece claramente el artículo 4º constitucional: “El Estado

proveerá lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la

niñez y el ejercicio pleno de sus derechos”. Lo que debe exigirse


299

entonces a estos altos funcionarios, entre los que se encuentran

el Director del IMSS, el Gobernador del Estado de Sonora y el

Presidente Municipal de Hermosillo, es que promuevan políticas

públicas efectivas que tengan como objetivo verificar el

cumplimiento de todas las medidas de seguridad, relacionadas

con el sistema de guarderías, previstas en ordenamientos legales

e infralegales cuya finalidad sea la protección de la vida de los

menores. En el entendido de que la protección civil es una

materia de competencia concurrente de acuerdo con la fracción

XXIX-I del artículo 73 constitucional.

En el caso del director del IMSS, este funcionario tiene la

facultad legal para proponer políticas estratégicas para la

conducción del Instituto. En este sentido, no puede pretender que

los aspectos sustantivos relacionados con la prestación de los

servicios de seguridad social que están a cargo del Instituto no

sean parte de su ámbito de competencia. La seguridad de los

niños que reciben el servicio de guardería no es una cosa que

esté fuera de sus atribuciones legales. Por el contrario, se trata de

un aspecto central de las actividades sustantivas del Instituto.

Ahora bien, la existencia de políticas públicas relacionadas

con la verificación del cumplimiento de normas no es algo extraño

a las actividades de la administración pública. Existen muchos

ámbitos donde se realizan programas de supervisión y

verificación del cumplimiento de normas administrativas, que

incluyen además un seguimiento de los incumplimientos

detectados y la imposición de sanciones. Estos programas son


300

instrumentos de política pública que son promovidos por los altos

mandos de la administración pública.

Si este tipo de mecanismos se utilizan para verificar el

cumplimiento de normas administrativas, no hay razón alguna por

la que no pueda exigirse a quienes encabezan una institución,

cuya finalidad es dar cumplimiento a derechos fundamentales

previstos en la Constitución, que promuevan este tipo de políticas

públicas. En ese sentido, no hay que perder de vista que las

normas cuyo cumplimiento no se verificó en el caso de la

Guardería ABC, o se hizo de manera muy defectuosa en el caso

de todo el sistema de guarderías subrogado, tienen como

finalidad la protección de la vida de los niños que recibían ese

servicio. La necesidad de que existan este tipo de medidas

resulta más evidente cuando se observa además la extrema

vulnerabilidad de las personas a las que está dirigido el sistema

de guarderías: niños en la edad de la primera infancia.

Por lo demás, este argumento también es aplicable a los

altos funcionarios del los gobiernos estatales y de los municipios

en materia de protección civil, especialmente cuando lo que está

en juego es la seguridad de los niños que se encuentran en

centros dedicados a cuidarlos.

Por todo lo anterior, este Alto Tribunal considera que existen

elementos suficientes para concluir que si las autoridades

estatales hubieran cumplido sus deberes constitucionales de

protección de la vida, interpretados de conformidad con el


301

estándar doblemente reforzado que impone el principio interés

superior del niño en relación con los menores que están en la

primera infancia, en ningún caso hubiera tenido lugar una

tragedia de las dimensiones como la que ocurrió el cinco de

junio de dos mil nueve en la guardería ABC de Hermosillo,

Sonora. Lo que significa que no hubieran perdido la vida los

cuarenta niños que fallecieron el día del incendio.

En este orden de ideas, para cumplir con el contenido del

derecho a la vida no es suficiente que existan políticas públicas

que de manera dispersa tiendan a verificar las condiciones de

seguridad de los centros en los que se encuentren los niños.

Adicionalmente es indispensable que éstas se hayan

implementado bajo el estándar reforzado que impone el interés

superior del niño.

Finalmente, resulta necesario realizar algunas

consideraciones sobre el derecho a la protección de la

integridad física. Este derecho presenta una situación parecida

al derecho a la protección de la vida: no existe una disposición en

la Constitución que lo contemple expresamente. Con todo,

pueden identificarse en el texto constitucional disposiciones cuya

finalidad es proteger la integridad física de las personas. En esta

línea se encuentra la prohibición de la tortura prevista en la

fracción II del apartado B del artículo 20 constitucional.

En relación con esta prohibición puede decirse algo parecido

a lo que se sostuvo en relación al derecho a no ser privado de la


302

vida de forma arbitraria. Se trata de una norma que establece un

deber de abstención a cargo del Estado: la obligación de no

torturar a las personas que se encuentran sujetas a proceso

penal. Sin embargo, de una interpretación armónica de la

Constitución también se puede concluir que ésta contempla un

derecho a la protección de la integridad física. La faceta negativa

de este derecho no sólo incluye la prohibición de torturar, dirigida

a las autoridades estatales en el marco del proceso penal, sino

más ampliamente la prohibición de causar cualquier daño en la

integridad física de los ciudadanos.

Al igual que en el caso de la protección a la vida, este

derecho tiene una vertiente prestacional que obliga al Estado a

realizar algunas acciones positivas para proteger este bien

jurídico. Ese derecho tampoco puede suponer un deber general a

cargo del Estado de impedir que los particulares dañen a otros en

su integridad física. En principio, el deber de protección se cumple

contemplando un sistema penal y de seguridad pública que tenga

esa finalidad. No obstante, los deberes de salvaguarda de la

integridad física también se pueden incrementar en la medida en

que exista una relación jurídica especial entre el Estado y los

individuos.

De lo anterior se desprende que el derecho a la protección

de la integridad física opera bajo un esquema muy similar al que

rige en el caso del derecho a la protección de la vida. Teniendo

en cuenta que las conductas desplegadas por las autoridades

estatales objeto de esta investigación constituyen omisiones que


303

violan el derecho fundamental a la protección de la vida, esta

Suprema Corte estima que las violaciones a la integridad física

deben estudiarse en conexión con el marco constitucional de

aquel derecho.

En este caso, la protección a la integridad física está

estrechamente vinculada al derecho fundamental a la vida. De tal

manera que las conductas analizadas no sólo constituyen

violaciones al derecho a la protección de la integridad física de los

ciento cincuenta y tres niños que resultaron lesionados o

desarrollaron algún padecimiento físico a raíz de los lamentables

hechos ocurridos en la “Guardería ABC”, sino que también se

vulneró ese derecho de los cuarenta y nueve niños fallecidos en

el incendio. Por esa razón, las consideraciones esgrimidas a

propósito de la existencia de violaciones al derecho a la

protección de la vida también sirven para justificar la existencia de

una vulneración del derecho a la protección de la integridad física

de esos menores. En este sentido, también es posible concluir

que si las autoridades hubieran cumplido cabalmente su

obligación de proteger la integridad a los menores que eran

usuarios del servicio de guarderías subrogadas, los niños que se

encontraban en la guardería ABC no habrían sufrido ninguna

afectación en su integridad física.


304

3. Derecho a la seguridad social.

El derecho a la seguridad social es uno de los derechos

sociales reconocidos en el artículo 123 constitucional. El carácter

social de este derecho conlleva un aspecto muy relevante para

este estudio: se trata de un derecho claramente prestacional,

cuya satisfacción exige al Estado la realización de acciones

positivas. Las distintas especificaciones de este derecho han sido

desarrolladas legislativamente en varios ordenamientos, entre los

que destacan: la Ley del Seguro Social; la Ley del Instituto del

Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; la Ley del

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores

del Estado; la Ley de Vivienda; la Ley de Asistencia Social; la Ley

de los Sistemas de Ahorro para el Retiro; la Ley del Instituto del

Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores; la Ley de

los Derechos de las Personas Adultas Mayores; y la Ley para la

Protección de las Niñas, Niños y Adolescentes.

En el plano internacional, también existen múltiples

instrumentos que reconocen el derecho a la seguridad social: la

Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

(artículo 16); la Convención Americana sobre Derechos Humanos

(artículo 26); el Protocolo Adicional a la Convención Americana

sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales (artículo 9); y el Pacto Internacional de

Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9).

Como en el caso de la mayoría de los derechos sociales, el


305

Estado debe satisfacer el derecho a la seguridad de forma

progresiva hasta el máximo de los recursos posibles246. Esto

significa que el legislador cuenta con una libertad de

configuración muy amplia en relación con los sistemas adecuados

para dar cumplimiento a ese derecho. En esta línea, en el ámbito

del derecho constitucional comparado, la Corte Constitucional

colombiana ha sostenido que el derecho a la seguridad social “se

caracteriza por cierto grado de indeterminación en relación con

las prestaciones que su satisfacción requiere, las cuales deben

ser precisadas por las instancias del poder definidas con

fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede

conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo”247.

El derecho a la seguridad social encuentra su justificación

principal en consideraciones de igualdad material, pero las

razones para incluirlo en un catálogo de derechos también se

conectan con valores como la dignidad humana y la solidaridad.

En efecto, detrás de los derechos sociales está la idea de que el

Estado debe contribuir a proporcionar a los ciudadanos un piso

común de bienestar material que les permita llevar a cabo los

planes de vida que elijan. Al mismo tiempo, el derecho a la

seguridad social nace de la preocupación de la sociedad por

buscar que todos los individuos tengan un mínimo de bienestar

246 Así lo dispone el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto secompromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y lacooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo delos recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los mediosapropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plenaefectividad de los derechos aquí reconocidos”247 Sentencia T-730 de 2008, Pág. 15.


306

que les asegure una vida digna.

Siguiendo la organización social del trabajo prevista en la

Constitución, el artículo 123 contempla el derecho a la seguridad

social de los trabajadores bajo dos esquemas distintos en función

de la calidad del patrón. La fracción XXIX del apartado A declara

de utilidad pública la ley encargada de regular la seguridad social

de aquellos trabajadores cuyo patrón es un particular y establece

los distintos seguros a los que se tiene derecho. Por su parte, la

fracción XI del apartado B contempla las bases mínimas del

sistema de seguridad social de los trabajadores del Estado.

En congruencia con esta distinción, el Estado mexicano ha

creado instituciones diferenciadas con el objetivo de dar

cumplimiento al derecho a la seguridad social previsto en el

artículo 123 constitucional. En el caso de los trabajadores cuyas

relaciones laborales están reguladas por el apartado A, los

principales aspectos de ese derecho se encuentran a cargo del

Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto del

Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

(INFONAVIT); mientras que los derechos de los trabajadores

cuyos derechos se encuentran en el apartado B están a cargo

principalmente del Instituto de Salud y Seguridad Social para los

Trabajadores del Estado (ISSSTE) y el Fondo de Vivienda del

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores

del Estado (FOVISSSTE).


307

De acuerdo con el Comité de Derechos Económicos

Sociales y Culturales, los derechos de seguridad social pueden

satisfacerse fundamentalmente a través de dos tipos de

esquemas: los “contributivos” y los “no contributivos”. Los

sistemas contributivos son aquellos “basados en un seguro, como

el seguro social expresamente mencionados en el artículo 9 del

Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Estos

planes implican generalmente el pago de cotizaciones obligatorias

de los beneficiarios, los empleadores y a veces el Estado,

juntamente con el pago de las prestaciones y los gastos

administrativos con cargo a un fondo común”248.

En cambio, los sistemas no contributivos se refieren a “los

planes universales (que en principio ofrecen la prestación

correspondiente a toda persona expuesta a un riesgo o situación

imprevista particular) o los planes de asistencia social destinados

a determinados beneficiarios (en que reciben las prestaciones las

personas necesitadas)”249. Al respecto, el Comité de Derechos

Económicos Sociales y Culturales ha señalado que “[e]n casi

todos los Estados habrá necesidad de planes no contributivos, ya

que es poco probable que pueda proporcionarse la protección

necesaria a todas las personas mediante un sistema basado en

un seguro”250.

248 Punto 14, inciso a), de la Observación General No. 19, del Comité de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales249 Ibid.250 Punto 14, inciso b), de la Observación General No. 19, del Comité de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales.


308

En nuestro país, también puede decirse que el sistema de

seguridad social se divide en dos modalidades: el sistema

asistencial o no contributivo, cuyo destinatario es el grupo

poblacional que no tiene los medios económicos para cotizar; y el

sistema contributivo, que se divide a su vez en dos esquemas: el

voluntario, para las personas que no tienen una relación laboral

pero contribuyen voluntariamente para poder acceder a

determinados derechos del sistema de seguridad social; y el

obligatorio, al cual ingresan forzosamente todos los trabajadores

que aportan sus contribuciones en proporción a su capacidad

económica.

El análisis del derecho a la seguridad social que se realizará

a continuación se circunscribe al esquema contributivo

contemplado en la Constitución. Más específicamente, si se toma

en cuenta que la “Guardería ABC” y las demás guarderías

respecto de las cuales se acreditó el desorden generalizado

estaban a cargo del IMSS, en este epígrafe se revisará

únicamente el marco jurídico del derecho a la seguridad social en

los términos de la fracción XXIX del apartado A del artículo 123

constitucional. No obstante, algunas de las consideraciones que

se exponen a continuación resultan aplicables a todos los

esquemas de seguridad social regulados en el ordenamiento

mexicano.

En el ámbito internacional, el Comité de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales ha señalado que “[e]l derecho

a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener


309

prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin

discriminación, con el fin de obtener protección, en particular

contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a

enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o

muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud;

c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los

familiares a cargo.”251

En relación con las prerrogativas que integran este derecho,

la Constitución incluye un buen número de prestaciones, entre las

que destacan: el derecho a la vivienda (fracción XII); los seguros

de invalidez, vejez, vida, cesación involuntaria del trabajo,

enfermedades y accidentes; y el servicio de guarderías (fracción

XXIX). En principio, puede decirse que los derechos

contemplados en la fracción XXIX corresponden exclusivamente a

los trabajadores. Con todo, el poder revisor de la Constitución

autorizó al legislador para extender estos derechos a

“campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus

familiares” bajo los esquemas antes explicados.

Ahora bien, para poder determinar si en este caso existió

una violación al derecho a la seguridad social es necesario

establecer los parámetros que debe satisfacer la prestación. En

este sentido, este Alto Tribunal considera que para cumplir

adecuadamente el derecho a la seguridad social tienen que

garantizarse ciertos estándares de calidad. En este caso, la

calidad en la prestación del servicio comprende un conjunto de

251 Observación General No. 19, Punto 2.


310

factores que van desde una adecuada regulación normativa hasta

la actuación de cada uno de los individuos inmersos en el sistema

de seguridad social. Esos factores pueden agruparse bajo los

siguientes conceptos: disponibilidad, suficiencia, accesibilidad

y vigilancia.

La disponibilidad implica que el Estado debe asegurar la

existencia y el adecuado funcionamiento de un sistema de

seguridad social que garantice que las prestaciones se satisfacen

progresivamente hasta el máximo de los recursos posibles.

El requisito de la suficiencia está referido a cualquier

prestación, ya sean en efectivo o en especie, e implica que ésta

se cumpla en la cantidad y duración adecuada, teniendo como

límite un mínimo vital y existiendo la obligación de revisar la

prestación periódicamente.

El criterio de la accesibilidad se subdivide en los principios

de cobertura adecuada; condiciones razonables, proporcionadas

y transparentes de la prestación de las prerrogativas emanadas

de la seguridad social; asequibilidad; información; y participación

sobre la administración del sistema.

Finalmente, la supervisión y vigilancia se refiere a la

obligación del Estado de adoptar medidas suficientes y

apropiadas para garantizar el ejercicio del derecho a la seguridad

social. En ese contexto, las autoridades involucradas en la

prestación de los beneficios de la seguridad social deberán vigilar


311

que éstos se otorguen bajo los principios arriba descritos. En esta

línea, están obligados a aplicar todas las disposiciones

normativas pertinentes y a promover las políticas necesarias para

garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la seguridad social.

Estos criterios de calidad son exigibles al Estado con

independencia del esquema que haya diseñado para dar

cumplimiento al derecho. Aun cuando la prestación de algún

servicio o aspecto de la seguridad social haya sido subrogada a

organismos privados, el Estado deberá asegurar la

prestación debida del servicio y vigilar que se satisfagan los

estándares de calidad propios de esa prerrogativa social.

Esta exigencia es consistente con la posición del Comité de

Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que ha sostenido

que “[c]uando los planes de seguridad social, ya sean

contributivos o no contributivos, son administrados o controlados

por terceras partes, los Estados Partes conservan la

responsabilidad de administrar el sistema nacional de seguridad

social y asegurar que los agentes del sector privado no pongan

en peligro un sistema de seguridad social en condiciones de

igualdad, suficiente, al alcance de todos y accesible. Para impedir

estos abusos, debe establecerse un sistema regulador eficaz, que

incluya una legislación marco, una supervisión independiente,

una auténtica participación pública y la imposición de sanciones

en caso de incumplimiento” 252 (énfasis añadido).

252 Punto 46 de la Observación General No. 19, del Comité de Derechos Económicos,Sociales y Culturales.


312

En el caso de esta facultad de investigación, sólo interesa

determinar si se violó un aspecto concreto del derecho a la

seguridad social: la prestación del servicio de guarderías

contemplada en la fracción XXIX del aparatado A del artículo 123.

En este sentido, es importante destacar que este derecho tiene

dos titulares. Por un lado, se trata de un derecho de los

trabajadores que participan en el esquema contributivo de

seguridad social diseñado por la Constitución. Por otro lado, es un

derecho de los hijos de esos trabajadores, dado que son éstos los

principales beneficiarios de la prestación.

En efecto, diversos ordenamientos internacionales

reconocen expresamente el derecho a los servicios de guardería

no sólo como un derecho de seguridad social cuyos titulares son

los adultos, sino también como un derecho de los niños. La

Convención sobre los Derechos del Niño señala en su artículo

18.3 que “los Estados parte adoptarán todas las medidas

apropiadas para que los niños cuyos padres trabajen tengan

derecho a beneficiarse de los servicios e instalaciones de guarda

de niños para los que reúnan las condiciones requeridas”. Tal

prerrogativa social también está reconocida de manera genérica

en el artículo 11 de la Ley para la Protección de las Niñas, Niños

y Adolescentes, que impone a las autoridades federales, del

Distrito Federal, estatales y municipales, en el ámbito de sus

respectivas atribuciones, el deber de impulsar la prestación de

servicios de guardería.


313

Así, este servicio también se configura como un derecho de

los niños, lo que implica que los criterios de calidad a los que se

sujeta la prestación también tienen que ser satisfechos de

conformidad con el estándar de protección reforzada que

impone el interés superior del niño. El derecho de los niños a

contar con cuidados adecuados mientras sus padres trabajan

está vinculado estrechamente con los derechos a la alimentación,

salud, educación y sano esparcimiento tutelados por el artículo 4º

constitucional con la finalidad de garantizar el desarrollo integral

de los menores.

Hay que destacar que el derecho a la seguridad social, y en

particular el derecho a la guardería, debe analizarse ateniendo a

una consideración adicional: las condiciones de especial

vulnerabilidad de los niños a los que está dirigido el servicio.

Como se ha reiterado en los apartados anteriores, los niños

afectados por el incendio en la guardería ABC se encontraban en

la edad que se denomina “primera infancia”. Resulta bastante

evidente que durante este periodo de la vida los niños pequeños

son individuos extremadamente vulnerables que dependen por

completo de sus padres o cuidadores para poder sobrevivir.

Esta característica hace que el Estado tenga que extremar

las medidas de protección y los cuidados que está obligado a

dispensar a todos los niños independientemente de su edad. En

este sentido, el interés superior del niño impone una protección

doblemente reforzada a favor de los menores que están en la

primera infancia.


314

En este orden de ideas, el Estado tiene que garantizar tanto

a los padres como a los niños que la prestación del servicio de

guardería se va a realizar bajo los más altos estándares de

seguridad. Atendiendo a los criterios de calidad vistos a la luz del

interés superior del niño, las autoridades competentes deben

asegurarse que en la prestación del servicio de guardería se

cumplan con las siguientes obligaciones:

Aplicar todo el marco normativo generado para el

debido funcionamiento de las guarderías.

Garantizar que las guarderías sean seguras, que no

expongan a los niños a riesgos que comprometan el ejercicio

pleno de sus derechos.

Asegurarse de que las mismas cuenten con personal

competente y debidamente preparado.

Supervisar el debido funcionamiento de las guarderías

y vigilar que se cumplan los estándares de calidad.

Ahora bien, en el apartado anterior se concluyó que el

“desorden generalizado” que existía en el sistema de guarderías

subrogadas a particulares comportó la violación a los derechos de

protección de la vida y la integridad física. Esta Suprema Corte

estima que ese desorden generalizado también supone una

vulneración al derecho de los padres y sus hijos a la


315

seguridad social, en particular se ha conculcado el derecho al

servicio de guardería en las condiciones de calidad garantizadas

por la Constitución.

Esta situación es especialmente preocupante porque los

padres tenían confianza en que sus hijos estarían seguros

mientras se encontraran bajo los cuidados de las personas que

brindaban el servicio de guardería al que tenían el derecho de

acceder. Es indiscutible que el derecho de los niños a recibir los

cuidados adecuados en esos centros conlleva el deber de las

autoridades estatales de vigilar y supervisar que el servicio se

preste cumpliendo con toda la normatividad correspondiente al

funcionamiento de las guarderías.

Es importante destacar que las conductas que violan el

derecho de la seguridad social son fundamentalmente omisiones

de vigilancia y control por parte de las entidades estatales. Al

respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales ha puesto de manifiesto la posibilidad de que las

autoridades estatales violen el derecho a la seguridad social por

medio de omisiones. En esta línea, el Comité ha señalado que

“[l]as violaciones por actos de omisión pueden ocurrir cuando el

Estado Parte no adopta medidas suficientes y apropiadas para

garantizar el ejercicio del derecho a la seguridad social. En el

contexto de la seguridad social, algunos ejemplos de esas

violaciones son la no adopción de medidas apropiadas para lograr

el pleno ejercicio por todos del derecho a la seguridad social; la

no aplicación de la legislación pertinente o de las políticas


316

destinadas a garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la

seguridad social; el no garantizar la sostenibilidad financiera de

los planes de pensiones; el no reformar o derogar la legislación

manifiestamente incompatible con el derecho a la seguridad

social; la no regulación de las actividades de determinados

grupos o personas para impedirles que violen los derechos

económicos, sociales y culturales”253.

En este caso, las omisiones más relevantes de las

autoridades estatales en materia de vigilancia y control no

pueden imputarse a los funcionarios de menor jerarquía

encargados de vigilar que el servicio se preste de conformidad

con los parámetros de calidad garantizados por la Constitución.

Esta Suprema Corte ha declarado en este dictamen que quedó

probada la existencia de un desorden generalizado en la

operación y vigilancia del sistema de guarderías subrogadas.

Esto implica que existían fallas estructurales tanto en la

operación como en la vigilancia del servicio, de tal manera que la

responsabilidad por esas deficiencias tiene que atribuirse a los

funcionarios de más alto rango en los distintos niveles de

gobierno que tenían competencias al respecto. A estas

autoridades les correspondía diseñar e implementar políticas

públicas apropiadas sobre la vigilancia de las condiciones en las

que operaban las guarderías. Estas políticas no sólo deben de

tener como objetivo identificar los aspectos deficientes de la

prestación del servicio, lo que incluye de forma muy destacada el

253 Observación General No. 19, punto 65.


317

cumplimiento de las medidas de seguridad de los centros, sino

también verificar que las observaciones sobre estos aspectos se

cumplan debidamente y, en caso contrario, se promuevan las

sanciones correspondientes.

En este orden de ideas, para cumplir con el contenido del

derecho a la seguridad social no es suficiente que existan

políticas públicas que tengan las finalidades antes indicadas.

Adicionalmente, es indispensable que éstas se hayan

implementado de manera eficaz. La eficacia de esas políticas

públicas no puede suponer la imposición de deberes de

salvaguarda irrazonables o desmesurados. A las autoridades no

se les puede exigir que esas políticas eviten por completo la

existencia de accidentes.

Lo que sí puede exigirse es que el riesgo de que se

produzca alguna tragedia se reduzca o minimice en la mayor

medida posible. La existencia de un desorden generalizado en

relación con la operación y vigilancia del sistema de guarderías

muestra de forma contundente que las autoridades fueron

absolutamente negligentes en la prestación del derecho a la

seguridad social. Lo que significa que no cumplieron con sus

obligaciones constitucionales.

Por otro lado, en el caso concreto se acreditaron además

omisiones que dan cuenta de violaciones al derecho a la

seguridad social por las autoridades que tenían a su cargo

deberes expresamente establecidos en disposiciones legales o


318

infralegales que desarrollan y garantizan la efectividad de tal

derecho.

Dichas omisiones consistieron específicamente en el

incumplimiento de la normatividad que está directamente

relacionada con vigilar que se cumplieran los aspectos relativos a

la seguridad de los niños que se encontraban en la Guardería

ABC, tales como identificar el cúmulo de riesgos a los que estaba

expuesto tal centro dadas sus condiciones materiales y dar

seguimiento a las anomalías detectadas en las visitas practicadas

a la guardería.

En tal sentido, con base en los hechos probados y los

deberes legales incumplidos, puede sostenerse que las

autoridades competentes, tanto del IMSS como diversos

funcionarios estatales y municipales, vulneraron la norma

constitucional que tutela el derecho a la seguridad social por no

aplicar el marco normativo generado para el debido

funcionamiento de las guarderías, así como la reglamentación de

protección civil con base en la cual eran competentes las

autoridades del Estado de Sonora y del Municipio de Hermosillo,

para vigilar la seguridad del centro.

En efecto, aunque en principio el derecho a la seguridad

social supone deberes que les corresponden a las autoridades

involucradas con la prestación de los beneficios de la seguridad

social, la faceta de seguridad y vigilancia del derecho implica que

el Estado, visto en su conjunto, debe encargarse de vigilar que el


319

servicio se otorgue en condiciones que no pongan en riesgo la

integridad de sus usuarios, máxime si se trata de niños en la

etapa de primera infancia. En el caso concreto, como se ha

sostenido, tal deber alcanza a las autoridades del Estado de

Sonora y del Municipio de Hermosillo y se materializa en la

diversa normatividad de protección civil que las autoridades

tenían el deber de cumplir o cuyo cumplimiento tenían que

garantizar.

Las omisiones anteriormente descritas, tanto la no

implementación de políticas públicas efectivas como la falta de

verificación del cumplimiento de normatividad específica,

configuran violaciones al derecho a la seguridad social en su

modalidad de servicio de guardería. Esta Suprema Corte estima

que existen elementos suficientes para concluir que si las

autoridades hubieran cumplido con sus deberes

constitucionales de protección de la niñez, de conformidad con

lo prescrito por el principio de interés superior, el sistema de

guarderías subrogadas no sólo funcionaría adecuadamente de

conformidad con los criterios de calidad garantizados por la

Constitución, sino que con toda seguridad se habría evitado la

muerte de cuarenta y nueve niños y la afectación en la

integridad física de otros ciento cuatro menores.


320

4. El derecho a la salud.

El derecho a la salud está contemplado en el párrafo cuarto

del artículo 4º constitucional en los siguientes términos:

Toda persona tiene derecho a la protección de la

salud. La ley definirá las bases y modalidades para el

acceso a los servicios de salud y establecerá la

concurrencia de la Federación y las entidades

federativas en materia de salubridad general, conforme a

lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta

Constitución.

De lo anterior se desprende que el derecho a la salud ha

sido consagrado en la Constitución como un derecho fundamental

de titularidad universal, cuya satisfacción corresponde a la

Federación y a los Estados en sus respectivos ámbitos de

competencia. El desarrollo legislativo de este derecho se

encuentra primordialmente la Ley General de Salud. El artículo

23 de este ordenamiento señala que los servicios de salud

comprenden todas aquellas acciones dirigidas a proteger,

promover y restaurar la salud de la persona y de la colectividad.

En este sentido, no debe entenderse a la salud simplemente

como la ausencia de afecciones o enfermedades, sino como un

estado completo de bienestar físico, mental y social254.

254 Esta definición de salud es recogida en la constitución de la Organización Mundial dela Salud.


321

En el ámbito internacional, el artículo 12 del Pacto

Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales

establece la obligación de los Estados Parte de reconocer el

derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de

salud física y mental. Si bien la Convención Americana sobre

Derechos Humanos no hace referencia directa al derecho a la

salud, el artículo 26 contempla el compromiso de los Estados

Parte para lograr progresivamente la plena efectividad de los

derechos derivados de la Carta de la Organización de Estados

Americanos. El artículo 34 de este instrumento internacional

también recoge el compromiso que adquieren los Estados de

dedicar sus esfuerzos para alcanzar varias metas, entre las que

destacan la defensa del potencial humano mediante la extensión

y aplicación de los modernos conocimientos de la ciencia médica.

En este orden de ideas, el Comité Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales ha puesto de manifiesto que la

salud es un derecho indispensable para el ejercicio de los demás

derechos fundamentales y que todo ser humano debe poder

disfrutar del más alto nivel de salud que le permita vivir

dignamente255.

El derecho a la salud es un derecho social de carácter

eminentemente prestacional que conlleva una serie de

obligaciones positivas a cargo de los poderes públicos. Para

determinar si los hechos objeto de esta facultad de investigación

constituyen violaciones a este derecho, es necesario determinar

255 Observación General Nº 14.


322

el alcance de su protección constitucional. Al igual que en el

derecho a la seguridad social, esta Suprema Corte considera que

el derecho a la salud tiene que cumplirse de acuerdo con

determinados estándares de calidad aplicables a todos los

ámbitos de la prestación de este derecho: insumos, procesos y la

actuación de los agentes relacionados con la prestación del

mismo.

Así, los criterios mínimos de calidad que se deben cumplir

respecto de la prestación del servicio son: disponibilidad,

accesibilidad y acceso a la información. La disponibilidad implica

que el esquema de salubridad deberá tender hacia la existencia

de un número de establecimientos, insumos y personal que

garanticen el acceso efectivo a toda la población. La

accesibilidad se refiere a que el servicio de salud se brinde en

espacios físicos de fácil acceso geográfico y que su costo sea

asequible a toda la sociedad. Finalmente, el criterio de acceso a

la información tiene que interpretarse como una obligación del

Estado y un derecho de los usuarios de obtener información

pertinente y relevante sobre la prestación del servicio.

Ahora bien, en el caso objeto del presente estudio sólo

resulta relevante una vertiente específica del derecho a la salud:

el derecho a ser atendido en situaciones de emergencia. En este

sentido, la fracción III el artículo 27 de la Ley General de Salud

establece que los servicios básicos de salud comprenden, entre

otras cosas, la “atención de urgencias”. En la misma línea, esta

Suprema Corte de Justicia ha ratificado que uno de los servicios


323

básicos del derecho a la salud lo constituye la atención médica en

casos de urgencias256.

Es importante destacar que algunos organismos

internacionales han mostrado recientemente cierta preocupación

en relación con el estado que guardan en nuestro país los

servicios médicos de urgencias. En el documento denominado

“Estrategia de Cooperación con México” para el periodo 2005-

2009, la Organización Mundial de la Salud y la Organización

Panamericana de la Salud establecieron una serie de

lineamientos de cooperación en puntos críticos relacionados con

la protección de la salud. Entre las consideraciones del

documento destaca el apartado de “reducción de riesgos y

promoción de la salud” en donde se señala que las

consecuencias de los fenómenos naturales, la violencia de

distintos tipos y los accidentes son problemas de salud pública

que impactan de manera creciente a la sociedad, y que

demandan una urgente atención por parte del sistema de salud.

Por tanto, entre las prioridades a las que el país debe prestar

particular atención se encuentra la prevención y mitigación de las

emergencias257.

En el mismo documento también se señala que México

debería “incluir en las normas y en los lineamientos de atención y

de organización de los establecimientos de salud criterios que

256 Amparo en revisión 220/2008, considerando décimo sexto, en su apartado: derecho ala protección de la salud.257 Esta área de cooperación técnica, el documento contempla varias prioridades entrelas que destaca la “prevención y mitigación de las emergencias y desastres”.


324

mitiguen el impacto de las emergencias y los desastres en salud;

sostener esfuerzos de preparación y capacitación a los directivos

y técnicos de los niveles subnacionales (estatal, municipal y

local); así como mejorar la organización y los procedimientos de

atención pre-hospitalaria y de los servicios de emergencia”. Como

puede observarse, los temas de emergencia y accidentes resultan

esenciales para lograr una efectiva protección de la salud.

Esta especificación del derecho a la salud impone al

Estado el deber de reaccionar ante emergencias o desastres

que pongan en peligro la vida y la integridad de las personas.

Entre los aspectos prestacionales que tienen que llevar a cabo los

poderes públicos están el diseño e implementación de políticas y

planes de acción para responder ante tales situaciones.

Corresponde a este Tribunal Pleno determinar el contenido

mínimo de esos instrumentos de política pública que tienen que

ser desarrollados por las autoridades competentes para cumplir

con esta faceta del derecho a la salud.

Los estándares de calidad en la prestación de los servicios

de salud que han sido determinados por esta Suprema Corte

también son aplicables a las situaciones de emergencia, de tal

manera que comprenden el universo de insumos y actuaciones

de quienes conforman el esquema organizacional que presta el

servicio de reacción y atención inmediatas en esos escenarios.

La reacción de las autoridades y la atención a las personas

también deben satisfacer los requisitos de disponibilidad,


325

accesibilidad y acceso a la información. La disponibilidad exige

que los grupos de reacción inmediata sean suficientes para

atender este tipo de siniestros y tengan también un número

adecuado de elementos personales y materiales para hacer frente

a estas contingencias. La accesibilidad demanda que el Estado

garantice la oportunidad y capacidad de reacción, de tal manera

que no se someta a la población afectada a mayores riesgos en

su integridad física. El acceso a la información se refiere a la

obligación de las autoridades de proporcionar información veraz y

oportuna sobre el alcance de la tragedia tanto a los individuos

directamente involucrados como a la población en general.

Este Alto Tribunal considera que la protección de esta

modalidad del derecho a la salud conlleva la obligación de las

autoridades competentes no sólo de desarrollar la normatividad

que regule los procedimientos de atención a las personas en

situaciones de emergencia, sino también el deber de aportar los

medios técnicos y materiales que garanticen la oportunidad de la

atención y la capacidad de reacción en estos casos.

El derecho de acceso a la salud en la vertiente que se viene

analizando comprende el deber de las autoridades de contemplar

un plan de acción adecuado ante situaciones de emergencia que

pongan en peligro la vida e integridad de los particulares. Este

plan de acción debe ser coordinado por los tres niveles de

gobierno y requiere del establecimiento de fases de actuación que

permitan satisfacer las necesidades de salud de la población

afectada.


326

Así, el cuidado a la integridad física de las personas en

siniestros como el que nos ocupa es un elemento fundamental del

núcleo normativo del derecho a la salud. En consecuencia, el

Estado debe contar con dispositivos de atención de urgencias que

garanticen una respuesta eficaz. El cumplimiento de esta

vertiente del derecho a la salud no sólo corresponde a las

instituciones vinculadas directamente con la materia de salud. La

prestación del servicio debe satisfacerse de manera coordinada

con las autoridades competentes en materia de protección civil.

Para que el proceso de activación del dispositivo de

urgencias sea efectivo deberá constar al menos de las siguientes

acciones: análisis del tipo de siniestro; identificación de las

medidas que deben adoptarse y de los medios y recursos

necesarios para llevarlas a cabo; determinación de las prioridades

en la atención y en los medios para realizarla; notificaciones

sobre la puesta en marcha del dispositivo a otros servicios

operativos, autoridades, organismos y entidades; y constitución y

activación de un puesto de mando avanzado.

Asimismo, es indispensable que los protocolos de actuación

en situaciones de este tipo prevean medidas operativas

tendientes a controlar, impedir o disminuir los daños de los

afectados. También deberán establecerse medidas de protección

y socorro a la población, tales como el control de accesos, avisos,

evacuación, salvamento, primeros auxilios y asistencia sanitaria a

la población afectada.


327

Los criterios de oportunidad y capacidad de reacción en

materia de salud suponen la exigencia de evitar retrasos en la

atención, duplicidad de recursos y esfuerzos, interrupción de

tratamientos y desplazamiento innecesario de pacientes. El

Estado no sólo debe prestar especial atención al momento de

configurar las acciones que deberán emprenderse en los casos

de siniestros o accidentes, sino que también tiene que garantizar

hasta el máximo de los recursos la oportunidad de la atención y la

capacidad de reacción, lo que se traduce en la obligación de

mantener siempre activos y actualizados los mecanismos para

atender a los afectados en este tipo de eventos.

El contenido del derecho a la información asociado a esta

faceta del derecho a la salud tiene que determinarse ateniendo a

parámetros propios de una situación de emergencia. En este

sentido, es necesario que las autoridades tengan previstos

mecanismos adecuados para canalizar las solicitudes de

información y que existan vías de difusión de la información que

garanticen la trasmisión correcta de los mensajes relevantes en

atención a las cuestiones de salud que estén en juego.

Adicionalmente, el Estado debe tener un desempeño activo

en la satisfacción del derecho a la información en situaciones de

emergencia. Las autoridades encargadas de los dispositivos de

atención no pueden permanecer a la espera de la solicitud y

trámite de la petición de información, sino que en caso de

detectar la necesidad de difundir esa información tienen que


328

realizar las gestiones necesarias para que ésta llegue a las

personas interesadas o afectadas.

En congruencia con el análisis de los derechos

fundamentales que se ha venido realizando, es necesario resaltar

que siempre que en la situación de emergencia estén

involucrados niños, las medidas que deben implementarse tienen

satisfacer el estándar de protección reforzada que impone el

principio del interés superior. En este caso concreto, toda vez

que las principales víctimas del incendio ocurrido en la Guardería

ABC fueron en su gran mayoría menores, este Tribunal Pleno

tiene que pronunciarse sobre los alcances de los deberes de

protección del Estado derivados del derecho a la salud en

situaciones de emergencia cuando los que demandan ese

servicio son niños.

Una vez determinado el contenido del derecho a la salud en

situaciones de emergencia, hay que examinar los hechos

probados a la luz del derecho fundamental en cuestión. Esta

Suprema Corte estima que las autoridades involucradas, en los

distintos niveles de gobierno, son responsables por haber violado

la vertiente del derecho a la salud aquí examinada. Los hechos

ocurridos antes, durante y aun después del incendio de la

guardería ABC, conducen a sostener la vulneración de distintos

aspectos del derecho a la salud.

En específico, estas violaciones se acreditan por las

omisiones en la implementación de las políticas públicas efectivas


329

para atender situaciones de emergencia, tales políticas estaban a

cargo de las autoridades del IMSS, del Estado de Sonora y del

Municipio de Hermosillo. En efecto, quedó acreditado que no

existían protocolos de actuación que cumplieran con los

parámetros derivados del derecho a la salud en esta faceta que

venimos analizando, a través de los cuales se detallaran las

acciones concretas a realizar en el marco de los sistemas

nacional, estatal y municipal de protección civil.

Una primera violación tiene que ver con la falta de

previsiones y acciones efectivas, dirigidas a la protección,

promoción y restauración de la salud de los menores en el caso

de accidentes y urgencias. El programa de protección civil del

Estado de Sonora vigente de dos mil cuatro a dos mil nueve

establecía de forma muy genérica los objetivos, estrategias y

líneas de acción en materia de protección civil. En este sentido,

es posible concluir que la falta de parámetros normativos que

guiaran las tareas de atención a las víctimas del incendio

contribuyó decisivamente al desbordamiento del sistema y a la

ineficiencia en la prestación de los servicios.

Por un lado, el IMSS tenía el deber de implementar medidas

de reacción ante emergencias al interior de sus centros. En tal

sentido, de los hechos probados se desprende que el personal no

estaba debidamente capacitado para atender este tipo de

siniestros. Al interior de la Guardería ABC no había un protocolo

de reacción, no existía una delegación de funciones entre el

personal, asimismo eran pocos los adultos en relación al número


330

de niños, lo que hacía imposible reaccionar adecuadamente ante

la tragedia. El día 5 de junio de 2009 en el Municipio de

Hermosillo, da cuenta del caos y desorden que se vivió al interior

de la Guardería, cuyo control estaba a cargo, en definitiva, de las

autoridades del IMSS.

Por otro lado, una vez ocurrido el siniestro, la ejecución de

las funciones encomendadas a los distintos agentes del Estado

no cumplió con los criterios de oportunidad y capacidad de

reacción. En este sentido, no hay que perder de vista que el

principio de interés superior del niño impone mayores exigencias

cuando las personas que demandan el servicio son menores.

El hecho de que algunos particulares implementaran

mecanismos improvisados de socorro, atención y traslado de los

niños afectados, da cuenta del incumplimiento de los deberes

constitucionales derivados del derecho a la salud por parte de los

órganos encargados de atender a los particulares en casos de

emergencia. Como se desprende de los hechos probados, las

deficiencias en la reacción de las autoridades encargadas de

brindar auxilio a la población obligó a las personas que hicieron

frente a la tragedia a allegarse de todos los medios a su alcance

para efectuar el rescate de los niños. Aunque estos medios

resultaron de trascendencia vital, distaban mucho de

corresponder con la atención médica básica a la que los niños

tienen derecho y que debieron brindar los órganos pertinentes

en un caso de emergencia como éste.


331

En este sentido, por ejemplo, las ambulancias que llegaron

al lugar del siniestro fueron insuficientes y arribaron de manera

tardía, por lo que la desesperación llegó a grados extremos, como

transportar a varios pequeños en vehículos particulares que no

contaban con ningún tipo de equipamiento médico. Esta

situación, en relación con la falta de parámetros claros de acción,

originó algunos de los problemas de atención deficiente y trato

desfavorable hacia algunos menores y padres, lo que muestra

que el Estado no cumplió con el deber de garantizar los

mecanismos de capacidad de reacción en situaciones de

emergencia.

A muchos niños que no presentaban daños aparentes se les

envió a sus casas sin verificar que no tuvieran lesiones, mismas

que fueron evidentes días después. Asimismo, varios niños

fueron trasladados de un hospital a otro, lo que evidentemente

retrasó su atención oportuna. En este estado de caos

generalizado y ante la falta de información oportuna, muchos

padres tuvieron problemas para identificar el paradero de sus

hijos.

Avanzando cronológicamente en el estudio de los hechos,

otro de los criterios de calidad en la prestación del derecho a la

salud que no se cumplió fue el acceso oportuno a la información

pertinente. Las pruebas contenidas en la investigación realizada

conducen a la convicción de que este derecho fue vulnerado en

sus distintas dimensiones.


332

Los testimonios coinciden en señalar que ninguna autoridad

proporcionó a los familiares de los niños de la guardería

información fiable y oportuna sobre el paradero de éstos, aun

cuando muchos de ellos habían sido identificados en las primeras

horas posteriores al siniestro. Esta situación mantuvo a las

familias en una búsqueda desesperada de sus hijos y ante la

incertidumbre de saber si seguían vivos, con lo cual también se

impidió que los padres de los niños lesionados pudieran tomar

las decisiones pertinentes en relación con la atención de éstos.

Con lo anterior se vulneró el derecho de los padres a recibir

la información que tan urgentemente necesitaban, toda vez que

se incumplió con el deber de proporcionarla de forma oportuna y

eficaz. En este sentido, es importante destacar que ese deber de

las autoridades existía aun sin que mediara una solicitud formal al

respecto. La magnitud del incidente debió provocar

comportamientos activos de difusión de información que evitaran

la generación de una situación de desesperación, caos o pánico.

Las madres y padres de los niños afectados por el incendio en la

guardería ABC debieron ser oportunamente informados de las

características de los riesgos a los que estaban expuestos los

infantes y las medidas adoptadas por los tres niveles de gobierno

para evitarlos o minimizarlos.

En específico, del material probatorio se desprende que el

Director del IMSS durante varios días dio cifras erróneas sobre el

número de niños fallecidos y lesionados. Las autoridades

municipales, estatales y del IMSS debieron haber informado


333

correcta y verazmente a los padres y a la población en general

del tipo de siniestro que se estaba desarrollando; de la activación

del correspondiente plan de emergencia previsto para estas

situaciones; de los datos que hasta ese momento se conocían

sobre las causas y la situación del incendio; del número de

víctimas mortales; del número de heridos graves; del número de

menores que se encontraban desaparecidos; de los grupos

operativos que se encontraban movilizados en la zona

siniestrada, así como de las actuación próximas en relación a los

grupos operativos y organizaciones pendientes de movilización.

Asimismo, resultaba fundamental que las autoridades hubiesen

informado de los heridos que habían sido trasladados a los

distintos hospitales de la ciudad de Hermosillo, a fin de evitar el

caos y la incertidumbre en la que se encontraban los familiares en

las horas inmediatamente posteriores al incendio. Así, las

autoridades vulneraron el derecho a la salud en su vertiente de

acceso a la información, pues incumplieron el deber de entregarla

de manera expedita.

En suma, puede afirmarse que los sistemas de emergencia

actuaron deficientemente y sin ninguna coordinación, lo que

derivó en el colapso de los servicios de urgencias. En definitiva,

hay que señalar de manera contundente que no existió una

reacción eficiente y oportuna por parte de las autoridades

competentes.

Del material probatorio se advierte asimismo que existió la

percepción de que el traslado de los menores al Hopital Shriners


334

de Sacramento en Estados Unidos fue obstaculizado por el IMSS,

privilegiándose los traslados a hospitales de Obregón y

Guadalajara, siendo que los padres habían manifestado que

querían que sus niños fueran traslados a Sacramento. Tal

situación vulneró el derecho de los padres a decidir sobre la salud

de sus hijos, y por otro lado, lesionó el derecho a la salud en su

faceta de acceder a una atención médica de la mayor calidad

posible, debido a que es un hecho notorio que el Shriners es un

hospital reconocido a nivel mundial en el tratamiento de niños con

este tipo de afectaciones.

En efecto, la atención médica que los niños deben recibir

después de la tragedia, en primer término es responsabilidad del

IMSS, en primer lugar porque es el Instituto del Estado mexicano

encargado de la prestación de este servicio, y en segundo lugar

porque los niños fueron afectados en un centro que estaba

subrogado a dicha institución. Por tanto, le corresponde al IMSS

garantizar que los niños accedan a la mejor atención médica

posible, para la cual deben poner a su disposición todos los

medios del Instituto, pero también buscar recursos externos que

puedan colaborar a una mejor recuperación de estos menores.

Debemos tener en perspectiva que cuando se trata de niños

pequeños deben realizarse todos los esfuerzos para la

satisfacción de sus derechos, máxime cuando se trata de la

integridad física de los mismos.

En tal sentido, las autoridades de Sonora y de Hermosillo

también deben proporcionar el mayor de los esfuerzos para que


335

estos niños y sus familias logren recuperar la calidad de vida que

tenían hasta antes del incendio. Ya hemos expuesto que cuando

los derechos se ven vulnerados por el Estado, el mismo debe

reparar tales violaciones y cuando no sea posible restituir las

cosas al estado en que se encontraban es necesario indemnizar a

los afectados. Por lo que es imprescindible redoblar los esfuerzos

de los tres niveles de gobierno para asegurar que se repare el

daño ponderando el nivel de afectación de las víctimas, con el

objetivo de asegurar, en la medida de lo posible, que las familias

afectadas recuperen el nivel de vida que tenían antes de la

tragedia.


336

5. Principio de igualdad de trato entre hombres y

mujeres en las relaciones laborales.

El último párrafo del artículo 1° de la Constitución mexicana

establece la prohibición de toda discriminación motivada por

origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades,

la condición social, las condiciones de salud, la religión, las

opiniones, la preferencias, el estado civil o cualquier otra que

atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o

menoscabar los derechos y libertades de las personas. En este

mismo sentido, el primer párrafo del artículo 4° de nuestra

Constitución señala que el varón y la mujer son iguales ante ley,

la cual debe proteger la organización y el desarrollo de la familia.

La igualdad entre mujeres y hombres, uno de los mayores

logros sociales y jurídicos de nuestra época, no es un simple

derecho público subjetivo, sino que se configura como uno de los

principales valores constitucionales que informan al ordenamiento

jurídico mexicano en su conjunto y que, como se desarrollará a

continuación, de alguna forma lo configuran.

El pleno reconocimiento de la igualdad formal ante la ley,

aun habiendo comportado, sin duda, un paso decisivo en el

desarrollo histórico y social de los derechos de la mujer, ha

resultado ser insuficiente. Las condiciones sociales, políticas,

culturales y económicas, la violencia de género o la discriminación

laboral a las que se encuentra sometida hoy en día la mujer


337

mexicana, son una muestra de cómo la igualdad material y plena

son una tarea pendiente del Estado mexicano.

Este Alto Tribunal considera que el mandato previsto en la

Constitución, respecto a la igualdad entre hombres y mujeres,

debe ser entendido como un mandato de remoción de situaciones

de constatable desigualdad fáctica, no corregibles por la sola

formulación del principio de igualdad jurídica o formal. Los tres

niveles de gobierno se encuentran conminados por la

Constitución a combatir y remover todas las manifestaciones de

discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo, y a

promover la igualdad real entre mujeres y hombres, con especial

atención a aquellos grupos que presentan una especial

vulnerabilidad. Así lo ha entendido el legislador al elaborar la Ley

General para la Igualdad entre mujeres y hombres, vigente desde

el año 2006258; así como la Administración Federal al publicar el

Programa Nacional para la Igualdad entre Hombres y Mujeres

para el periodo 2008-2012259.

258 En este mismo sentido véase la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres y la LeyGeneral de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.259 El Programa contempla siete objetivos estratégicos orientados a lograr la igualdadentre mujeres y hombres, en alineación con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Asaber: Objetivo 1: Institucionalizar una política transversal con perspectiva de género en laAdministración Pública Federal, y construir los mecanismos para contribuir a su adopciónen los poderes de la unión, en los órdenes de gobierno y en el sector privado. Objetivo 2:Garantizar la igualdad jurídica, los derechos humanos de las mujeres y la nodiscriminación, en el marco del estado de derecho. Objetivo 3: Garantizar el acceso de lasmujeres a la justicia, la seguridad y la protección civil. Objetivo 4: Garantizar el acceso delas mujeres a una vida libre de violencia. Objetivo 5: Fortalecer las capacidades de lasmujeres para ampliar sus oportunidades y reducir la desigualdad de género. Objetivo 6:Potenciar la agencia económica de las mujeres a favor de mayores oportunidades para subienestar y desarrollo. Objetivo 7: Impulsar el empoderamiento de las mujeres, suparticipación y representación en espacios de tomas de decisión en el Estado y consolidarla cultura democrática.


338

En este sentido, el principio de igualdad debe verse reflejado

en el establecimiento de políticas públicas, a fin de que dicho

principio se configure como un criterio de actuación de las

autoridades en todos sus ámbitos competenciales. En

consecuencia, la igualdad de trato y de oportunidades debe

informar el ordenamiento jurídico y, como tal, se debe integrar y

observar en la interpretación y aplicación de las normas jurídicas.

Como se ha señalado anteriormente, los poderes públicos

deben adoptar medidas específicas a favor de las mujeres para

corregir situaciones patentes de desigualdad de hecho respecto

de los hombres. No cabe duda que en nuestro país la

participación y el desarrollo de la mujer en la vida laboral activa se

ve truncado, en muchas ocasiones, por ser el miembro de la

familia que tradicionalmente se encarga de las labores

domésticas y del cuidado de los hijos, y que, desgraciadamente,

no suele contar con el apoyo y la colaboración del hombre260. Una

de las medidas más favorecedoras de la conciliación de la vida

personal, familiar y laboral es el establecimiento de un sistema de

guarderías a cargo del Estado. Así lo consideró el poder revisor,

al establecer en el artículo 123, apartado A, fracción XXIX, que la

seguridad social deberá contener como uno de sus pilares

fundamentales el derecho de los trabajadores a gozar de un

sistema de guarderías infantiles, y siendo aun más enfático en la

260 De acuerdo a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empelo 2007, la tasa departicipación económica femenina asciende a 41.4% y la masculina a 78.2%. La relacióndel ingreso promedio por hora femenino con respecto al masculino es de 0.9. Las mujeresempleadoras representan 2.5% de la población económicamente activa femenina, y paralos hombres este porcentaje asciende a 6.5%.


339

fracción XI del apartado B, al establecer que gozar de este

servicio es un derecho de las mujeres.

Sin embargo, el mero establecimiento de un sistema de

guarderías no cumple plenamente con el mandato de la

Constitución. El principio de igualdad de trato y de oportunidades

entre mujeres y hombres debe informar, con carácter transversal,

la actuación de todos los poderes públicos. Las distintas

administraciones públicas lo deben integrar, de forma activa, en la

adopción y ejecución de sus disposiciones normativas, en la

definición y presupuestación de políticas públicas en todos los

ámbitos y en el desarrollo del conjunto de todas sus actividades.

Esto significa que el Estado no solamente está obligado a

establecer un sistema de guarderías, sino a diseñar una política

integral que garantice la observancia concreta del precepto

constitucional, esto es, que al asegurar su confiabilidad y

eficiencia, permita efectivamente remover los obstáculos que

impliquen la pervivencia de cualquier tipo de discriminación a la

mujer.

Como ha quedado demostrado a lo largo de este dictamen,

el conjunto de guarderías infantiles del Instituto Mexicano del

Seguro Social, subrogadas a particulares, se encuentran en un

estado de desorden generalizado y el nivel de calidad de sus

servicios resulta claramente deficiente. Un sistema de guarderías

infantiles acorde con los principios establecidos en la Constitución

debe cumplir con unos requisitos mínimos de calidad en cuanto a


340

los profesionales que laboran en las mismas, infraestructuras y

equipamientos.

Un sistema de guarderías, como el que actualmente existe

en México, es un obstáculo para las mujeres a fin de conciliar su

vida personal, familiar y laboral; ya que las mujeres se ven

enfrentadas a un servicio prestado por el Estado que resulta

deficiente y en ocasiones, como trágicamente sucedió en el caso

que nos ocupa, es un peligro para la vida, la integridad física y el

libre desarrollo de sus hijos.

A pesar de que el establecimiento de un sistema de

guarderías beneficia tanto a hombres como a mujeres, es

indudable que en un país como en el nuestro, -en el que el

promedio de horas dedicas al trabajo doméstico es muy desigual

entre sexos-, el correcto funcionamiento de las guarderías es un

elemento fundamental para que las mujeres puedan incorporarse

a la vida laboral con la confianza de que sus hijos serán

debidamente educados y cuidados261.

En este sentido, este Alto Tribunal considera necesario

subrayar que las autoridades del Instituto Mexicano del Seguro

Social se encuentran conminadas, al momento de establecer y

vigilar el funcionamiento de las guarderías, a hacer efectivo el

derecho de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y

hombres, en particular mediante la eliminación de la

261 De acuerdo a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empelo 2007, las mujeres dedicanen promedio 42.4 horas a la semana a las actividades del hogar y al cuidado de los hijos,mientras que los hombres solo destinan 9.3 horas a estas tareas.


341

discriminación, sea cual fuere su circunstancia o condición, en

cualesquiera de los ámbitos de la vida y, singularmente, en la

esfera laboral y familiar.

Para favorecer la incorporación de las mujeres al mercado

laboral, los distintos niveles de gobierno deben gestionar un

sistema de guarderías que, por sus características de

confiabilidad y eficiencia, permitan el goce de los derechos de

conciliación de la vida personal, familiar y laboral que se

reconocen a las trabajadoras y trabajadores, de forma tal que

fomenten la asunción equilibrada de las responsabilidades

familiares, evitando toda discriminación basada en su ejercicio.

Así, en el caso que nos ocupa, este Alto Tribunal estima que

se ha violentado el derecho a la igualdad de trato entre hombres

y mujeres, ya que las actuales condiciones del sistema de

guarderías infantiles suponen una barrera para potenciar el

desarrollo familiar y laborar de las mujeres, y mantienen

condiciones de desigualdad efectiva, con referencia a un colectivo

de especial vulnerabilidad como lo es de las mujeres jóvenes y

trabajadoras.


342

DÉCIMO. La gravedad de la violación a las garantías

individuales.

Una vez que se ha determinado que las omisiones

cometidas por los funcionarios estatales involucrados constituyen

violaciones a los derechos fundamentales a la protección de la

vida, la integridad física, la seguridad social, la salud y el principio

de igualdad, es necesario determinar si esas conductas

satisfacen el criterio de gravedad exigido por la Constitución.

El artículo 97 constitucional otorga a esta Suprema Corte la

competencia para “averiguar algún hecho o hechos que

constituyan una grave violación de alguna garantía individual”.

Puede decirse que se trata de una facultad de investigación que

tiene como finalidad esclarecer cierto tipo de violaciones a los

derechos fundamentales previstos en la Constitución. Lo anterior

implica que la resolución que se emita en uso de esta facultad

debe determinar si la investigación conduce a declarar como

probada la existencia de violaciones graves de derechos

fundamentales.

De acuerdo con cierto punto de vista, los enunciados que

califican valorativamente un hecho no pueden probarse.262 El

presupuesto filosófico de esta idea es una postura escéptica en el

ámbito de la meta-ética, de acuerdo con la cual los juicios de

valor no pueden calificarse de verdaderos o falsos. Por esa razón

262 GASCÓN ABELLAN, Marina, Los hechos en el derecho. Bases argumentales de laprueba, 2ª ed., Madrid, Marcial Pons, 2004, p. 79.


343

hay que partir de la siguiente distinción. Para poder declarar que

en este caso concreto se cometieron violaciones graves de

derechos fundamentales, este Tribunal Pleno tiene que realizar

dos operaciones de naturaleza distinta: (i) por un lado, probar la

existencia de violaciones a derechos fundamentales; (ii) y por otro

lado, calificar esos hechos como graves.263

La primera de estas operaciones no plantea mayor

complicación, en el sentido de que es posible probar la existencia

de conductas (acciones u omisiones) que conlleven la violación

de derechos fundamentales. En este orden de ideas, el análisis

precedente en relación con varios derechos fundamentales ha

concluido con una declaración sobre la existencia de violaciones

a esos derechos. La segunda operación, en cambio, supone

mayores problemas pues implica la realización de un juicio de

valor en relación con las violaciones a los derechos

fundamentales. Con todo, también es posible reconducir esta

operación al terreno probatorio. La estrategia consiste en asumir

que existen conceptos valorativos a los que se puede atribuir

cierto contenido descriptivo.264

En orden de ideas, el adjetivo “grave” sería un concepto

valorativo de este tipo. Las decisiones anteriores de esta

Suprema Corte en el ámbito de la facultad de investigación,

donde se ha ido determinando lo que debe entenderse por

violaciones “graves” de derechos fundamentales, deben verse

263 WROBLEWSKI, Jerzy, Sentido y hecho en el derecho, México, Fontamara, 2001, p. 267.264 FERRER BELTRÁN, Jordi, Prueba y verdad en el derecho, 2ª ed., Madrid, Marcial Pons,2005, p. 52.


344

como un intento por clarificar el contenido descriptivo del término

“grave” que califica a las violaciones de derechos fundamentales

de las que habla el artículo 97 constitucional.

Si se analizan los dictámenes que ha emitido esta Suprema

Corte, puede observarse cómo el concepto de “gravedad”

utilizado ha ido precisándose en la medida en la que se han

examinado violaciones de muy diversa índole. Esas decisiones de

este Alto Tribunal han servido para determinar la base empírica

de la valoración realizada en el texto constitucional.265 En esta

línea, pueden distinguirse dos criterios para establecer el

contenido descriptivo del concepto valorativo “grave” al que alude

el artículo 97 constitucional: uno cuantitativo y otro cualitativo.

Por un lado, se ha utilizado un criterio cuantitativo que

determina la gravedad en función de aspectos “medibles” o

“cuantificables”, tales como el número, la intensidad, la amplitud,

la generalidad, la frecuencia o la prolongación en el tiempo de las

violaciones a los derechos fundamentales. Dicho de otra manera,

de acuerdo con este criterio los hechos investigados pueden ser

calificados de graves porque comportan un número considerable

de violaciones a derechos fundamentales, porque éstas son

particularmente intensas, se presenten de forma generalizada,

reiterada o prolongada en un espacio geográfico y periodo de

tiempo determinados, o por una combinación de varios de estos

aspectos.

265 En este sentido, véase TARUFFO, La prueba de los hechos, Madrid, Trotta, p. 129.


345

Como puede observarse, todos estos elementos que

determinan la gravedad de una violación de derechos

fundamentales pueden ser medidos o cuantificados, lo que

permite darle un contenido empírico a la gravedad. Así, por

ejemplo, en el caso Aguas Blancas (3/1996) esta Suprema Corte

sostuvo que las violaciones de derechos fundamentales tienen

que ser “generalizadas” y ocurrir en un “lugar geográficamente

determinado”, además de que el estado de alarma que

ocasionen debe prolongarse en el tiempo.

Por su parte, en el caso Atenco (3/2006) se sostuvo que la

gravedad de las violaciones dependía de que éstas afectaran “la

forma de vida de una comunidad”. Este criterio puede

interpretarse de forma cuantitativa pues atiende a la intensidad y

al número de las violaciones. En efecto, de acuerdo con el

dictamen la violencia ejercida por la policía fue excesiva, de tal

manera que se produjeron violaciones de muy diverso tipo:

“detenciones arbitrarias, violación de domicilios particulares,

violencia física y psicológica contra las personas y agresiones de

tipo sexual en contra de mujeres” y “las violaciones […] fueron

padecidas por muchas personas” (énfasis añadido). Además,

dichas violaciones se prolongaron en el tiempo, pues “se creó un

ambiente de hostilidad y riesgo continuo” (énfasis añadido).

Teniendo en cuenta la cantidad e intensidad de las violaciones, es

lógico que se afirmara también que las violaciones son graves

cuando afectan la forma de vida de una comunidad.


346

Aunque en el caso Oaxaca (1/2007) se estableció que una

violación de derechos fundamentales puede calificarse de grave

“cuando el déficit en el goce de las garantías es tal que impide a

los gobernados gozar del derecho al ‘mínimo vital’, y tal déficit es

ocasionado por el proceder activo o pasivo de las autoridades

encargadas de asegurar el mayor disfrute posible de tales

garantías”, dicho parámetro también puede reconducirse al

criterio cuantitativo de gravedad que había establecido esta

Suprema Corte desde el caso Aguas Blancas.266 La afectación al

“mínimo vital” a la que se refiere el dictamen no es otra cosa que

la vulneración de un conjunto de derechos fundamentales

necesarios para poder garantizar el principio de autonomía

personal, que se traduce en la posibilidad de que los individuos

elijan y lleven a cabo sus planes de vida. En este sentido, la

afectación ocurre “cuando dicha situación prevalece durante un

tiempo más o menos prolongado, pues es inconcuso que en una

situación así se altera de manera importante la vida de una

comunidad dado que impide el desarrollo tanto personal como

colectivo” (énfasis añadido). El criterio cuantitativo utilizado queda

de manifiesto aún más claramente cuando se afirma que “la suma

de hechos que aisladamente constituyen violaciones de garantías

pueden estimarse graves si en su conjunto generan conmoción

en la sociedad” (énfasis añadido).

266 De hecho, así lo reconoce expresamente el dictamen 1/2007: “en este caso se da unasituación que encuadra en la hipótesis establecida en la tesis sustentada por este TribunalPleno, de rubro: ‘GARANTÍAS INDIVIDUALES. CONCEPTO DE VIOLACIÓN GRAVE DEELLAS PARA LOS EFECTOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97CONSTITUCIONAL’, que se invocó con anterioridad.”


347

Ahora bien, teniendo en cuenta que los hechos que ha

investigado en los últimos años este Alto Tribunal para determinar

si constituyen violaciones graves de derechos fundamentales son

hechos muy complejos y diferentes entre sí, es lógico que el

criterio cuantitativo no haya podido aplicarse a todos los casos.

Ello explica que en ocasiones se utilizara, en cambio, un criterio

que podrían denominarse como cualitativo. En efecto, esta

Suprema Corte ha entendido que en algunos casos la gravedad

se presentaba por alguna característica o cualidad de la violación

de derechos analizada, sin tomar en consideración ningún

aspecto cuantitativo. Dicho de forma más precisa, los casos en

los que se ha utilizado el criterio cualitativo de gravedad suponen

que además de la violación de derechos fundamentales se

presenta algún otro elemento cuyas características específicas

asociadas a la violación permiten calificar a ésta como grave.

Así, por ejemplo, una parte de las violaciones de derechos

fundamentales ocurridas en el caso de Aguas Blancas fueron

calificadas como graves ateniendo a un criterio cualitativo. En

efecto, en ese caso la vulneración al derecho a la información

previsto en el artículo 6º se consideró grave porque además

comportaba una transgresión a lo que podría considerarse como

un principio de confianza en las autoridades que debe regir en el

marco de un Estado constitucional. En este caso se sostuvo que

se trataba de una violación grave de derechos porque las

autoridades “contribuyeron al ocultamiento de la verdad”, toda vez

que “su proceder conlleva a considerar que existe en ellas la

propensión de incorporar a nuestra vida política, lo que podríamos


348

llamar la cultura del engaño, de la maquinación y de la ocultación,

en lugar de enfrentar la verdad y tomar acciones rápidas y

eficaces para llegar a ésta y hacerla del conocimiento de los

gobernados”.

Por su parte, el caso Lydia Cacho (2/2006) es el que mejor

ilustra la utilización de un criterio cualitativo para determinar la

gravedad. En este caso, esta Suprema Corte sostuvo, entre otras

cosas, que para considerar que la violación de derechos era

grave había que estar en presencia de “un concierto de

autoridades de los diversos Poderes del Estado de Puebla que

hubiera tenido por objeto violentar los derechos fundamentales de

la periodista Lydia María Cacho Ribeiro” (énfasis añadido). En

esta línea, puede afirmarse que se trata de un criterio cualitativo

porque la gravedad depende de que además de la violación de

derechos fundamentales también exista una vulneración de

principios torales del Estado constitucional mexicano, tales como

la división de poderes y la distribución competencial entre los

estados y la federación. De acuerdo con el dictamen, en un caso

como éste habría que acreditar que “un conjunto de autoridades

públicas llevan a cabo un concierto o relación deliberada para

afectar los derechos de una persona, desconociendo el sistema

de distribución de competencias establecido por la Constitución

Federal, afectando con ello al sistema federal mexicano o el

principio de división de poderes” (énfasis añadido).

De acuerdo con todo lo anterior, para poder declarar que en

este caso existieron violaciones graves a los derechos


349

fundamentales, tiene que verificarse que los hechos que se han

declarado probados satisfacen alguno de los criterios de

gravedad que se acaban de explicar. Dicho de otra manera,

tienen que analizarse los hechos que constituyen las violaciones

de derechos fundamentales a la luz de esos criterios de gravedad

y determinar si encajan en las descripciones que éstos aportan.

De acuerdo con los criterios antes expuestos, este Alto

Tribunal considera que existieron violaciones graves a los

derechos fundamentales de los ciento cincuenta y tres niños que

se encontraban el día cinco de junio de dos mil nueve en la

guardería ABC, y de los padres que tenían derecho a que sus

hijos disfrutaran de ese servicio. En este sentido, las violaciones

de derechos fundamentales ocurridas en este caso pueden ser

calificadas como graves atendiendo a los dos criterios utilizados

por esta Suprema Corte en casos anteriores: el criterio

cuantitativo y el criterio cualitativo.

Como ya se señaló, las violaciones a derechos

fundamentales pueden ser graves desde un punto de vista

cuantitativo cuando éstas satisfacen algunos de los parámetros

que ha establecido este Alto Tribunal: número, intensidad,

generalidad, reiteración, prolongación en el tiempo, etc. En este

sentido, la existencia de un desorden generalizado en el

otorgamiento, operación y vigilancia del sistema de guarderías

subrogadas a cargo del IMSS constituye un hecho que cumple

con los parámetros cuantitativos exigidos para determinar la

gravedad de una violación de derechos fundamentales.


350

Como quedó acreditado a través de la prueba de inspección

recabada por la comisión de investigación con base en una

muestra estadística, las autoridades estatales encargadas del

sistema de guarderías incumplieron reiteradamente los deberes

de protección derivados de distintos derechos fundamentales. En

este sentido, no hay que perder de vista que todas las

obligaciones legales e infralegales incumplidas deben

considerarse violaciones a los derechos fundamentales cuya

protección es desarrollada en los instrumentos normativos donde

se contemplan esas obligaciones.

Si se examina el sistema de guarderías de forma global, lo

que demuestra la prueba estadística es que esas omisiones a los

deberes de protección y vigilancia tuvieron lugar en un número

considerable de ocasiones, se realizaron a lo largo y ancho del

país, de forma reiterada y durante un largo espacio de tiempo. Sin

olvidar que también debe apreciarse la intensidad de las

violaciones en su conjunto, teniendo en cuenta que los deberes

de protección de los derechos fundamentales de los niños son

deberes agravados y doblemente reforzados en el caso de niños

en la primera infancia.

El cumplimiento del criterio cuantitativo de gravedad es aún

más palmario cuando se observa el tipo de violaciones que se

cometieron por las distintas autoridades. Las omisiones en que

incurrieron los funcionarios de más alto rango consisten en no

haber impulsado, en sus respectivos ámbitos de competencia,


351

políticas públicas cuyo objetivo fuera la verificación del

cumplimiento de los deberes legales e infralegales tendientes a la

protección de distintos derechos. Con esas omisiones estos

funcionarios violan directamente los deberes constitucionales de

protección de los derechos, especialmente los relacionados con

los derechos de los niños.

En este sentido, debe interpretarse que todo el tiempo en el

que no ha existido una política pública con ese contenido se han

violado los derechos fundamentales en cuestión, pues los

deberes de protección de los derechos de los niños exigen, como

ha quedado de manifiesto a lo largo del dictamen, medidas de

protección reforzada. De tal manera que, como la violación se

prolongó en el tiempo, se cumple uno de los criterios cuantitativos

de gravedad.

Existen también otro tipo de omisiones que no derivan

directamente de los deberes de protección establecidos en la

Constitución. En estos casos las omisiones se refieren al

incumplimiento de disposiciones legales o infralegales que

desarrollan normativamente los deberes constitucionales a través

de la imposición de obligaciones concretas cuya finalidad es

precisamente conseguir esa protección en situaciones

específicas.

En este caso tanto el legislador como las autoridades

administrativas han considerado que con la imposición de

determinadas obligaciones se consigue proteger esos derechos.


352

En esta línea, todos los incumplimientos de esas obligaciones,

que en este caso han sido acreditados con la existencia de un

desorden generalizado en la operación y vigilancia del sistema de

guarderías, se traducen en una gran cantidad de omisiones por

parte de los funcionarios que tenían la obligación de aplicar la

normatividad en cuestión o vigilar su cumplimiento. En este otro

supuesto se cumplen los criterios cuantitativos relacionados con

la cantidad, la reiteración y la generalidad de las violaciones.

Por otro lado, el desorden generalizado en el sistema de

guarderías también dio lugar a una serie de violaciones a los

derechos de los niños y de sus padres con posterioridad al

incendio, de tal manera que a las violaciones ocasionadas por el

mal estado en que se encontraba el sistema de guarderías deben

sumarse todas las que ocurrieron con motivo de la deficiente

actuación de las autoridades encargadas de prestar los servicios

de salud en materia de urgencias.

Así, el desorden generalizado satisface no uno de los

criterios cuantitativos exigidos para poder determinar la gravedad

de las violaciones, sino que todos los parámetros de esta

naturaleza que ha determinado este Alto Tribunal. La

manifestación más elocuente de que se cumple el estándar

cuantitativo es que, como resultado de todo el conjunto de

omisiones al que se ha hecho referencia, perdieron la vida

cuarenta y nueve niños y otros ciento cuatro fueron dañados

en su integridad física.


353

Desde el punto de vista cualitativo, las violaciones ocurridas

en contra de los ciento cincuenta y tres niños que se encontraban

en la guardería ABC también pueden calificarse como graves. De

acuerdo con lo expuesto anteriormente, en otros casos este Alto

Tribunal ha utilizado un criterio cualitativo para determinar la

gravedad de las violaciones ocurridas. A diferencia del criterio

cuantitativo, que atiende a aspectos medibles o cuantificables,

cuando se utiliza un criterio cualitativo se pone atención en alguna

característica especial que acompaña a la violación de derechos.

El criterio cualitativo de gravedad viene determinado en este

caso por el hecho de que los principales afectados por las

violaciones de derechos fundamentales eran niños en la primera

infancia que estaban bajo el cuidado del Estado. De esta

manera, la calificación de los hechos objeto de esta facultad de

investigación como “graves” encuentra sustento en la conjunción

de dos características o cualidades que están presentes en estas

violaciones de derechos fundamentales: que las víctimas hayan

sido principalmente niños pequeños y que esas violaciones hayan

afectado a menores que estaban bajo el cuidado del Estado. A

continuación se argumenta por qué estas características justifican

que se califique de graves a las violaciones desde un punto de

vista cualitativo.

Como ya se señaló, los principales afectados por las

violaciones a los derechos a la protección de la vida y la

integridad física, a la salud y a la seguridad social, no fueron

personas adultas. Las víctimas del incendio en la guardería ABC


354

fueron menores con una cualidad aún más especial: se trataba de

niños en la primera infancia. Esto indica que eran individuos

extremadamente vulnerables, dadas las limitaciones propias de

su edad para moverse por sí mismos y comunicarse con los

adultos.

Los niños en la primera infancia, especialmente aquellos que

se encuentran en las edades comprendidas entre unos meses de

nacidos y cuatro años, como los menores que se encontraban en

la guardería ABC el día del incendio, son personas que dependen

por completo de sus padres o cuidadores para poder sobrevivir.

Estos niños no pueden reaccionar de forma adecuada para evitar

los peligros de su entorno y menos aún para ponerse a salvo en

situaciones de emergencia. El hecho de que se hayan violado

derechos fundamentales de personas con estas características,

que además se encontraban en un lugar que debía tener todas

las medidas de seguridad necesarias para eliminar al máximo

posible cualquier riesgo, merece un reproche contundente por

parte de esta Suprema Corte.

La existencia de una doble protección reforzada a favor de

los derechos de los niños pequeños, explica también que cuando

se lesionan sus intereses la violación resulte de mayor gravedad

que si la víctima fuera cualquier otra persona o grupo vulnerable.

Por lo demás, la decisión de considerar que se trata de

violaciones graves en aplicación de un criterio cualitativo es

consistente con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos en relación con violaciones a los derechos de


355

los niños. Al respecto, este tribunal internacional también ha

señalado que revisten especial gravedad los casos en los cuales

las víctimas de violaciones a los derechos humanos son niños.

Este criterio ha sido reiterado en cada uno de los casos donde la

Corte Interamericana ha analizado violaciones al artículo 19 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos.267

El hecho de que los niños se encontraran bajo el cuidado del

Estado, por virtud de una prestación derivada del derecho a la

seguridad social de sus padres, es otra característica que,

aunada a la anterior, hace que las violaciones de derechos

fundamentales objeto de esta facultad de investigación merezcan

el calificativo de “graves” desde un punto de vista cualitativo.

Como se ha reiterado a lo largo del presente dictamen, la

creación de un sistema a través del cual se subrogó la prestación

del servicio de guarderías a particulares no cambia en absoluto la

situación de que era el IMSS la institución que estaba a cargo de

los menores. Quienes tenían la obligación constitucional de

prestar el servicio eran las autoridades de este Instituto que, junto

autoridades locales que tienen competencia en materia de

protección civil, son responsables por las condiciones en las que

se encontraba el sistema de guarderías en este aspecto.

267 Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala p. 146, Casode las Niñas Yean y Bosico p. 134., Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri Vs. Perú,Caso de la “Masacre de Mapiripán” vs. Colombia p. 152.


356

Que las autoridades estatales violen los derechos de los

niños es algo muy grave, pero que esas violaciones se lleven a

cabo en contra de menores absolutamente indefensos y

vulnerables es algo extremadamente grave. Es esta característica

lo que justifica que este caso encuadre en el criterio de gravedad

que exige la facultad de investigación prevista en el artículo 97

constitucional. No sólo se violaron derechos de personas adultas,

se violaron derechos de niños; esos niños no eran cualquier clase

de niños, eran menores indefensos y vulnerables que estaban en

la primera infancia; esas violaciones no tuvieron lugar en una

situación en la que las autoridades estatales no tuvieran nada que

ver, se realizaron en contra de niños que estaban al cuidado de

un sistema de seguridad social que depende del Estado.

En conclusión, este caso también se satisface el criterio

cualitativo de gravedad toda vez que se violaron los derechos

fundamentales de cuarenta y nueve niños que fallecieron y

ciento cuatro que sufrieron alguna afectación en su

integridad física, menores que se encontraban en la edad de

la primera infancia y que estaban bajo el cuidado de

instituciones estatales.


357

DÉCIMO PRIMERO. Determinación de las autoridades

responsables de las violaciones graves a las garantías

individuales que protege la Constitución.

Con fundamento en los hechos probados y en los deberes

legales y constitucionales omitidos, este Tribunal Pleno considera

que las siguientes autoridades resultan responsables de las

violaciones graves a los derechos fundamentales de vida,

integridad física, seguridad social, salud e igualdad, en los

términos ampliamente desarrollados en el noveno considerando.

En efecto, a la luz de lo expuesto en los considerandos

anteriores, ha quedado evidenciado que la inobservancia de los

deberes constitucionales, legales y aún infra legales, no sólo por

las autoridades del IMSS, sino por las autoridades del Estado de

Sonora y del Municipio de Hermosillo, propiciaron por un lado, un

esquema deficiente de guarderías y, toleraron, por el otro, que la

Guardería ABC y la bodega contigua, no cumplieran con los

parámetros básicos de seguridad, lo que en suma condujo a la

tragedia que cobró la vida de 49 niños y dejó a más de cien

gravemente lesionados.

Más aún, el desorden en el funcionamiento del sistema de

protección civil alcanzó los mecanismos que debieron accionarse

una vez ocurrida la tragedia, por lo que la vulneración de

derechos que se prolongó aún después del suceso y agravó la

situación de peligro para los menores.


358

Dado lo anterior no puede más que concluirse que el

cumplimiento de las obligaciones y deberes encargados a las

autoridades involucradas, pudo haber evitado no sólo la

actualización del trágico suceso, sino sus alcances posteriores,

pudiendo preservarse o disminuirse la dimensión de las

afectaciones a la vida e integridad de los menores.

Atento a lo anterior, se presenta la relación de las

autoridades a las que se les atribuye una responsabilidad de

carácter constitucional. Sin embargo, la misma no debe adelantar

juicios sobre responsabilidades de índole penal, civil o

administrativas, debido a que como se ha expuesto, la valoración

de las pruebas y la determinación de las violaciones en el

presente Dictamen se realizó por esta Suprema Corte bajo

estándares de carácter constitucional.

El nombre y cargo de las autoridades que se identificaron

como responsables de las violaciones graves a los derechos que

protege la Constitución, son los siguientes:

A) Autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social.

1. Daniel Karam Toumeh, Director General (marzo de

2009 a la fecha).

2. Juan Francisco Molinar Horcasitas, Director General

(2006-2009).


359

3. Sergio Antonio Salazar Salazar, Director de

Prestaciones Económicas y Sociales (2007-2009).

4. Carla Rochín Nieto, Coordinadora de Guarderías

(2007-2009).

5. Arturo Leyva Lizárraga, Delegado Estatal en Sonora

(2006-2009).

6. Noemí López Sánchez, Titular del Departamento

Delegacional de Guarderías (2001-2009).

B) Autoridades del Gobierno del Estado de Sonora.

7. Eduardo Bours Castelo, Gobernador del Estado

(2003-2009).

8. Wilebaldo Alatriste Candiani, Titular de la Unidad

Estatal de Protección Civil (2003-2009).

9. Ernesto Vargas Gaytán, Secretario de Hacienda

(2007-2009).

10. Fausto Salazar Gómez, Director General de

Recaudación de la Secretaría de Hacienda (2008-2009).


360

11. Jorge Luis Melchor Islas, Subdirector de Control

Vehicular de la Secretaría de Hacienda (2006 a la fecha).

C) Autoridades del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora.

1. Ernesto Gándara Camou, Presidente Municipal (2006-

2009).

2. Jesús Davis Osuna, Director de Inspección y

Vigilancia Municipal (2006-2009).

3. Roberto Copado Gutiérrez, Titular de la Unidad

Municipal de Protección Civil (2006-2009).


361

DÉCIMO SEGUNDO. Deberes constitucionales derivados

de la presente facultad de investigación.

Una vez concluido el análisis de la investigación,

determinada la suficiencia de la misma, los derechos violados y

las autoridades responsables por los hechos probados, es

necesario destacar los deberes de carácter constitucional que

derivan de los criterios constitucionales desarrollados a lo largo

del presente dictamen, los cuales deben ser satisfechos por las

diversas autoridades en el marco de sus competencias, a fin de

restablecer el orden constitucional.

Como se señaló en el apartado relativo a la naturaleza de la

facultad de la investigación, este instrumento es apropiado para

dotar de contenido a los derechos constitucionales. En este

sentido, el dictamen final debe contribuir en la construcción de la

denominada doctrina constitucional, de la que se derivan

necesariamente parámetros bajo los cuales deberá encauzarse la

actividad de los órganos judiciales, pero también de los demás

poderes del Estado.

Así, una vez probado el desorden generalizado en que se

encuentra el sistema de guarderías, las omisiones de las

autoridades de los diferentes niveles de gobierno respecto a la

supervisión de las condiciones de la Guardería ABC y la

inadecuada reacción ante la tragedia, es posible enfatizar en los

deberes de las autoridades tanto del IMSS, como del Estado de


362

Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo, derivados de la

Constitución:

Acciones que deben implementar las autoridades de los

tres niveles de gobierno en todo el país:

1. Redimensionar la acción pública para que en toda

política legislativa, administrativa o judicial, donde se vean

involucrados los derechos de los infantes, se atienda al interés

superior del niño, el cual exige medidas de protección reforzada.

2. Revisar la normatividad referente a la seguridad de los

menores en los centros a los que eventualmente acceden, tales

como hospitales, escuelas, centros de recreación y, muy

especialmente, guarderías. Tal normatividad debe atender a las

más altas exigencias que demanda la protección de la integridad

física de los menores.

Acciones que deben implementar las diversas

autoridades del IMSS:

1. Revisar las condiciones en que se presta el servicio de

guardería bajo el régimen de subrogación, a efecto de que se

corrijan, con suficiencia y de manera expedita, las fallas

estructurales que presenta dicho sistema.


363

2. Implementar un mecanismo de control que asegure un

cumplimiento efectivo de los requisitos legales para el

otorgamiento de contratos de subrogación.

3. Homologar las condiciones de operación de las

guarderías en materia de protección civil, así como los criterios de

supervisión y adecuarlos a la normatividad vigente.

4. Vigilar que tales criterios cumplan estándares rigurosos

en materia de seguridad y que los mismos sean revisados y se

mantengan actualizados.

5. Adecuar los formatos de inspección con base en los

cuales las autoridades del IMSS emiten los dictámenes en

materia de seguridad, a fin de que permitan verificar las

condiciones al interior de las guarderías.

6. Realizar supervisiones continuas a las guarderías

operadas por particulares y que sean llevadas a cabo por

personal debidamente capacitado en los distintos aspectos a

revisar.

7. Instrumentar políticas eficaces para capacitar al

personal de dichos centros y que tal capacitación sea continua,

especialmente en la debida reacción a situaciones de

emergencia.


364

8. Dar seguimiento puntual a las observaciones

realizadas en las visitas de inspección hasta su total

cumplimiento.

9. Implementar políticas efectivas que garanticen que en

dichos centros, en todo momento, se cuente con la cantidad

adecuada de personal en relación al número de menores

presentes.

10. Brindar la mejor atención médica posible a los niños

afectados en el incendio de la Guardería ABC, que se de

seguimiento a su evolución médica y que se garantice, con

suficiencia, la reparación del daño.

11. Incrementar los esfuerzos que hasta el momento ha

realizado el IMSS para la reparación del daño a los padres de los

menores fallecidos, lesionados y expuestos, con el objetivo de

asegurar que las familias afectadas recuperen el nivel de vida que

tenían antes de la tragedia.

Acciones que deben implementar las autoridades del

Estado de Sonora:

1. Diseñar e implementar políticas públicas efectivas

encaminadas a garantizar las medidas de seguridad de la

población en materia de protección civil, muy especialmente en

tratándose de niños en primera infancia.


365

2. Vincular de manera efectiva los sistemas de los niveles

estatal y municipal de protección civil con el sistema estatal de

educación a fin de que la totalidad de establecimientos educativos

cumplan al cien por ciento con la normativa aplicable.

3. Asegurarse de que, tratándose de menores, esta

normatividad cumpla con los más altos estándares de seguridad

que exige el principio de interés superior del niño.

4. Implementar políticas eficaces de inspección y

vigilancia conforme a criterios estandarizados que permitan

verificar el cumplimiento de las medidas de seguridad en los

establecimientos de su competencia.

5. Crear y/o revisar los protocolos de actuación frente a

emergencias y desastres para incluir en los mismos, criterios que

mitiguen su impacto tales como, sostener esfuerzos de

preparación y capacitación a los órganos involucrados en su

gestión y prevención; así como mejorar la organización y los

procedimientos de respuesta.

6. Diseñar políticas que permitan difundir la información

relevante en los casos de emergencia o siniestro, de tal forma

que se garantice que los afectados podrán contar con la misma

de manera oportuna.


366

7. Aumentar los esfuerzos para asegurar que se repare el

daño ponderando el nivel de afectación de las víctimas, con el

objetivo de asegurar, en la medida de lo posible, que las familias

afectadas recuperen el nivel de vida que tenían antes de la

tragedia.

Acciones que deben implementar las autoridades del

Municipio Hermosillo Sonora:

1. Verificar el cumplimiento de las obligaciones en la

emisión de licencias de funcionamiento, de construcción, así

como las medidas de protección civil en general.

2. Verificar periódicamente que instalaciones eléctricas de

los establecimientos de alto riesgo se encuentren en buen estado.

3. Adecuar los formatos de inspección con base en los

cuales la Unidad Municipal de Protección Civil emite los

dictámenes de seguridad a fin de que permitan verificar el

cumplimiento de todas las obligaciones que en materia de

protección contra incendios prevé la normatividad municipal.

4. Capacitar al personal encargado de realizar las visitas

de verificación y uniformar los criterios con base en los cuales se

emiten los dictámenes de seguridad.


367

5. Crear y/o revisar los protocolos de actuación frente a

emergencias y desastres para incluir en los mismos, criterios que

mitiguen su impacto tales como, sostener esfuerzos de

preparación y capacitación a los órganos involucrados en su

gestión y prevención; así como mejorar la organización y los

procedimientos de respuesta.

6. Diseñar políticas que permitan difundir la información

relevante en los casos de emergencia o siniestro, de tal forma

que se garantice que los afectados cuenten con la misma de

manera oportuna.

7. Aumentar los esfuerzos del Municipio para asegurar

que se repare el daño ponderando el nivel de afectación de las

víctimas, con el objetivo de asegurar, en la medida de lo posible,

que las familias afectadas recuperen el nivel de vida que tenían

antes de la tragedia.


368

DECIMO TERCERO. Remisión y publicidad del presente

Dictamen.

De acuerdo a lo contenido en las Reglas 24 y 25 del

Acuerdo General Plenario 16/2007, que establecen que en estos

Dictámenes deberán determinarse los órganos y autoridades

competentes para actuar en consecuencia a la determinación de

violación graves a los derechos que protege la Constitución, este

Tribunal Pleno considera que el presente dictamen deberá ser

remitido a todos los órganos en que ejercían su cargo los

funcionarios señalados como responsables de los hechos materia

de la investigación, señalados en el considerando decimo

primero.

Asimismo, en razón de que se han fijado criterios

acerca de la prestación del seguro de guardería, este Tribunal

Pleno considera pertinente que se envié el presente Dictamen a

las autoridades relacionadas con el funcionamiento de dichos

centros. Además, en virtud de que se han señalado diversos

parámetros en materia de protección civil, que trascienden los tres

niveles de gobierno, este Pleno considera que es el caso de

remitir el presente a las autoridades que cumplen con dichas

funciones.

Así, el presente dictamen ha de remitirse: al Director

General del IMSS, al Director de Prestaciones Económicas y

Sociales del IMSS, a la Coordinación de Guarderías del IMSS, a

los Bobernadores de los Estados y al Jefe de Gobierno del


369

Distrito Federal, a las Cámaras del Congreso de la Unión, a los

Poderes Legislativos de los Estados, a la Asamblea Legislativa

del Distrito Federal, al Secretario de Salud y al Secretario de

Educación Pública.

Finalmente, con el objetivo de dar mayor publicidad al

contenido y a los criterios establecidos en el presente Dictamen,

este Tribunal Pleno considera conveniente (resguardando datos

personales) publicar el presente en el Diario Oficial de la

Federación, en la Gaceta del Gobierno del Estado de Sonora y en

el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

En vista de todo lo expuesto, con base en los fundamentos y

razonamientos invocados y en los términos señalados en los

considerandos, es de resolverse y se

R E S U E L V E:

PRIMERO. En los hechos del incendio de la Guardería ABC,

ocurrido el día cinco de junio de dos mil nueve en el municipio de

Hermosillo, del Estado de Sonora, se incurrió en violaciones

graves de garantías individuales, en los términos señalados en el

considerando séptimo y noveno de este dictamen.

SEGUNDO. Las autoridades responsables de las

violaciones graves de garantías individuales se precisan en el

considerando decimo primero de este Dictamen.


370

TERCERO. Remítase el presente Dictamen a las

autoridades precisadas en Considerando decimo primero y

décimo segundo, en los términos y para los efectos ahí

establecidos.

CUARTO. Publíquese en el Diario Oficial de la Federación,

en la Gaceta del Gobierno del Estado de Sonora y en el

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en los términos

establecidos en la parte final de esta resolución.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación.

facultad de investigación 1-2009...1 anteriormente la suprema corte de justicia de la nación...

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