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FACTIBILIDAD PARA APLICAR EL IMPUESTO A LAS ACTIVIDADES
ECONÓMICAS DE INDUSTRIA, COMERCIO, SERVICIOS O DE ÍNDOLE
SIMILAR AL SECTOR INFORMAL DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL
ESTADO LARA
LIC. MARIA EUGENIA GIMENEZ CARRERO
CONVENIO UCAT-UCLA
UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL TÁCHIRA
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL
LISANDRO ALVARADO
ESPECIALIDAD GERENCIA TRIBUTARIA
BARQUISIMETO, ABRIL 2002
4
FACTIBILIDAD PARA APLICAR EL IMPUESTO A LAS ACTIVIDADES
ECONÓMICAS DE INDUSTRIA, COMERCIO, SERVICIOS O DE ÍNDOLE
SIMILAR AL SECTOR INFORMAL DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL
ESTADO LARA
Por: LIC. MARIA EUGENIA GIMENEZ CARRERO
Tutor: PROF. ALEXIS MELÉNDEZ
Trabajo Especial de Grado para optar al Grado de
Especialista en Gerencia Tributaria
Convenio Ucat-Ucla
Universidad Católica Del Táchira
Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado
Especialidad Gerencia Tributaria
Barquisimeto, Abril de 2002
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INDICE
Planteamiento del Problema .......................................................................................9 Objetivos de la Investigación................................................................................... 12 Objetivo General...................................................................................................... 12 Objetivos Específicos ............................................................................................... 12 Justificación de la Investigación .............................................................................. 13 Alcances y Limitaciones .......................................................................................... 15 Antecedentes de la Investigación............................................................................. 17
Bases Teóricas..................................................................................................20 Economía Informal .......................................................................................... 20
Características de la Economía Informal. ................................................................ 23 Cifras nacionales sobre informalidad. ...................................................................... 23 Cifras Regionales sobre informalidad. .....................................................................27
Impuesto a las Actividades Económicas ...................................................................... 30 Conceptualización........................................................................................................ 30
Bases Legales ........................................................................................................... 31 Ordenanza de Impuesto a las Actividades Económicas........................................... 33 a) Hecho Imponible..................................................................................................36 b) El Sujeto Pasivo...................................................................................................37 c) Deberes Formales.................................................................................................39 e) Licencia de funcionamiento................................................................................. 42
Atribuciones y Competencias del Municipio ................................................... 45 Actuación del Municipio ...................................................................................... 48
Naturaleza de la Investigación................................................................................. 51 Población.................................................................................................................. 52
Muestra......................................................................................................................... 52 Diseño del Instrumento ............................................................................................ 55
Item 2.- Tipo de actividad/ Venta que realiza .............................................................. 57 Item 3.- Motivación a desarrollar la actividad............................................................. 58 Item 4.- Estacionalidad................................................................................................ 58 Item 5.- Horario............................................................................................................ 59 Item 6.- Capital de trabajo............................................................................................ 59 Item 7.- Número de personas que laboran ...................................................................59 Item 8.- Ubicación........................................................................................................ 60 Item 9.- ¿Le solicitaron algún requisito para trabajar aquí? ........................................ 60 Item 10.- ¿Lleva Contabilidad? .................................................................................... 61 Item 11.- ¿Paga Ud. algún tipo de impuesto? ............................................................. 61 Item 12.- ¿Posee Rif / Nit?........................................................................................... 62 GLOSARIO DE TERMINOS...................................................................................... 79
6
7
INTRODUCCIÓN
La creciente valoración que distintos actores sociales le otorgan al tema de los
impuestos, pudiese explicarse, entre diversas razones, por la crisis de un modelo de
desarrollo sustentado única y exclusivamente en el gasto público, y en los recursos
que el Estado percibe por concepto de explotación petrolera. Si bien aún hoy persiste,
con algunas variantes, la dependencia del Estado Venezolano hacia la actividad
petrolera, el ingreso percibido a través de impuestos se ha constituido en la actualidad
como una fuente casi equiparable al que proviene del subsuelo venezolano.
Ante esta realidad, la temática tributaria ha adquirido una presencia notable en
los medios de comunicación, en la discusión económica y política, y en el debate
académico y profesional de los especialistas del área.
Sin embargo, frente a la creciente voracidad del Estado, la aguda recesión
económica del país, y los altos niveles de desempleo que viven miles de venezolanos,
ha proliferado paralelamente al sector productivo formal de la economía, un sector de
actividades informales, que al margen de cualquier marco jurídico o regulatorio, se ha
venido conformando bajo el argumento del desempleo y el cierre de empresas. Las
calles de las principales ciudades del país, y de sus arterias viales, lucen hoy pobladas
de toda una variedad de vendedores ambulantes, perturbando el libre uso de los
espacios públicos.
Barquisimeto , ciudad con un marcado perfil comercial, no ha escapado a esta
situación, y las autoridades municipales se debaten hoy entre limitar, reglamentar o
prohibir la ocupación de espacios públicos por parte de vendedores ambulantes, o
ceder a las presiones sociales, por temor a pérdida del soporte político ejercido por
estos comerciantes, y optar por la inacción ante esta situación.
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Se ha considerado, por lo antes expuesto, abordar sistemáticamente el
estudio de la factibilidad de aplicar el principal impuesto municipal, es decir, el
Impuesto a las Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicio o de Índole
Similar, al conjunto de actividades ejercidas en el ámbito municipal englobadas en lo
que se ha dado en llamar el sector informal, como un primer paso hacia el estudio e
indagación de un fenómeno aún poco abordado.
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CAPITULO I
EL PROBLEMA
Planteamiento del Problema
Actualmente, producto de un agudo proceso de estancamiento económico y
productivo, el país vive una situación de recesión cada día más crítica, la cual origina
que cada individuo busque la manera más fácil y rápida de satisfacer sus propias
necesidades.
Es así como Barquisimeto, ciudad que no escapa de esta realidad, además de
ser considerada un punto clave a nivel comercial debido a su posición geográfica,
muestra como una salida violenta a esta crisis, la presencia incontrolable y
desbordada del Sector Informal, representada en gran medida por los denominados
buhoneros y vendedores informales, ubicados a lo largo de toda la Avenida 20 y sus
transversales.
Esta situación además de convertirse en un grave problema por el simple
hecho de que la mayoría de las veces dichos puestos de mercancías obstruyen vías
públicas del libre tránsito, origina otro problema no menos grave desde el punto de
vista comercial, debido a que se encuentran ilegalmente establecidos al frente o a los
lados de negocios que de una u otra manera sí buscan cumplir con sus obligaciones
tributarias, provocando conflictos al verse los dueños de estos locales directamente
afectados por esta situación.
10
El Municipio como unidad política primaria y autónoma dentro de la
organización nacional, tiene en el ámbito de su competencia la “ordenación del
tránsito de vehículos y personas en las vías urbanas”, según el Numeral 6 del Artículo
36 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM), en su Título III referido a las
competencias del Municipio.
La actividad buhoneril, dentro de la llamada economía informal, genera una
problemática ambiental y urbanística que encuentra también en las competencias del
Poder Municipal, una regulación expresa.
Así el Numeral 10 del citado artículo plantea como deber municipal la
“protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental”, y el Numeral
5 la “arquitectura civil, nomenclatura y ornato público”, materias directamente
relacionadas con los efectos que en estos ámbitos produce la actividad económica
informal, y más específicamente la actividad buhoneril.
Ahora bien, el Municipio para el cumplimiento de su objetivo principal como
es el de satisfacer las necesidades locales de sus habitantes, cuenta con una serie de
ingresos, principalmente los provenientes de sus impuestos. Es imprescindible que
una comunidad tenga capacidad económica generadora de los recursos suficientes
para sufragar, mediante tributos, los servicios públicos.
La autonomía del Municipio abarca, entre otras cosas la creación,
recaudación, e inversión de sus ingresos. La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999) en su Artículo 179 consagra claramente como
reserva legal del Municipio el impuesto sobre actividades económicas de industria,
comercio, servicios o de índole similar (conocido en la anterior Ley Fundamental de
1961 como Patente de Industria y Comercio) que puede crear el Municipio en
ejercicio de su poder de imperio, y exigir de sus contribuyentes el pago de un monto
11
que será proporcional al volumen de ingresos brutos del establecimiento y
dependerá, de la actividad o negocio de que se trate.
Pero la persistencia de la recesión económica y el aumento en los niveles de
desempleo, ha llevado a miles de venezolanos, muchos preparados profesionalmente
en universidades, a tener que laborar en el sector no formal de la economía para poder
subsistir.
Este sector informal, que agrupa más del 50% de la población
económicamente activa (Datanálisis, 2001), ha sobrepasado al sector económico
formal como principal empleador de mano de obra.
Francés (1999) ofrece una visión del problema:
Después del Viernes Negro de 1983, la tasa de desempleo informal no ha bajado del treinta y ocho por ciento; en 1994 subió al cincuenta por ciento, manteniéndose alrededor de este nivel desde entonces. El desempleo abierto, vale decir, la proporción de la fuerza de trabajo que está desocupada y buscando empleo, ha oscilado entre un mínimo de seis por ciento (en 1993) y trece por ciento (en 1984). Sumando el desempleo y empleo informal resulta que apenas el cincuenta por ciento, aproximadamente, de nuestra fuerza de trabajo ha contado con un empleo desde 1983, y menos del cuarenta por ciento, desde 1993. (Pág. 63)
Esta situación ha generado una serie de problemas sociales, políticos y
económicos que tienen su expresión más clara en el fenómeno del buhonerismo,
actividad que si bien se erige como un muro de contención al drama del desempleo,
ocasiona graves trastornos en las vías públicas de la ciudad, en el flujo vehicular, en
el ornato de las calles y avenidas, en la planificación urbana y esto, sin contribuir con
el Municipio en el mantenimiento del gasto público.
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Por tal razón, y dada la importancia socio-económica que ha adquirido la
actividad lucrativa informal como generadora de ingresos, se hace pertinente analizar
la viabilidad de aplicar el impuesto de las actividades económicas industriales,
comerciales, de servicio y de índole similar, a quienes se dedican en el ámbito
municipal, al comercio informal.
Objetivos de la Investigación
Objetivo General
Determinar la factibilidad de aplicar el Impuesto a las Actividades
Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de índole similar al Sector
Informal del Municipio Iribarren del Estado Lara.
Objetivos Específicos
1. Definir y establecer las características de la actividad informal en Venezuela,
así como los factores que han incidido en su crecimiento y proliferación en la
economía nacional.
2. Analizar la normativa legal vigente en el ejercicio de actividades económicas
de industria, comercio, servicio o de índole similar de manera informal en el
Municipio Iribarren, a fin de determinar la existencia de la obligación
tributaria.
3. Determinar las atribuciones y competencias que el ordenamiento legal vigente
le otorga al Municipio en las funciones de fiscalización y control fiscal,
relativas a este impuesto.
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4. Analizar las acciones desarrolladas por la Alcaldía de Iribarren en la
verificación del cumplimiento del Impuesto a las Actividades Económicas, a
partir de su entrada en vigencia.
5. Detectar el nivel de evasión fiscal del Impuesto a las Actividades Económicas
de Industria, Comercio, Servicios o de índole similar en el sector informal del
Municipio Iribarren.
Justificación de la Investigación
En virtud de que el Impuesto a las Actividades Económicas de Industria,
Comercio, Servicios o de índole similar constituye uno de los impuestos que genera
mayores ingresos al Municipio, es conveniente profundizar en el análisis y estudio de
todos los elementos y las variables que influyen en su aplicación y cumplimiento.
Por tal razón y debido a que la entidad local se ve en la necesidad de
incrementar cada día sus ingresos a fin de cubrir las crecientes necesidades de toda la
colectividad, se torna pertinente determinar si es factible o no la aplicación de este
impuesto al conjunto de actividades agrupadas en el sector informal del Municipio
Iribarren, teniendo en consideración el hecho de que actualmente, un considerable
número de personas que laboran en el país, lo hacen a través del ejercicio de estas
actividades, sin cumplir con los deberes legales y tributarios que dicho ejercicio
implica.
No obstante, si bien es cierto que existe un ordenamiento jurídico que faculta
y le permite al Poder Ejecutivo Municipal regular todas las actividades económicas
comerciales, industriales, de servicio o de índole similar en su jurisdicción, no son
soslayables los efectos que sobre la actuación de la Dirección de Hacienda Municipal
14
de la Alcaldía de Iribarren pudieran generar algunas situaciones propias de este
sector. Entre las razones que limitarían la acción de esta Dependencia en el control de
las actividades comerciales que llevan a cabo los comerciantes de manera informal
tenemos:
• Una buena parte de los vendedores informales son personas naturales que por
lo general no poseen el respectivo Registro de Comercio y están ubicados en
cualquier sitio de la ciudad de acuerdo a las circunstancias, razón que
dificultaría su ubicación y localización en un momento determinado.
• Estas personas, en una proporción importante es posible que no lleven un
registro formal y ajustado a la legislación mercantil de la mercancía vendida
ni de sus transacciones, por lo cual no existirían bases ciertas para efectuar
una determinación y cálculo real del impuesto.
Por tal razón, aun cuando existen una serie de procedimientos, pasos legales y un
ordenamiento jurídico empleado en la fiscalización del pago de este impuesto
municipal, resulta conveniente determinar hasta qué punto dichos procedimientos y
normativa dejan un espacio para aplicar este instrumento tributario municipal a las
actividades que conforman el sector informal del Municipio Iribarren.
Todos estos comerciantes, que de manera informal llevan a cabo sus actividades
laborales en jurisdicción del Municipio Iribarren, gozan, al igual que los comerciantes
formales, de los beneficios que otorga la Municipalidad tales como los servicios de
policía, limpieza, orden y ornato, entre otros.
En virtud de esta situación y teniendo en consideración el alto volumen de
personas que se dedican a este tipo de actividades informales en la actual situación
del país, es necesario determinar el potencial de estas actividades efectuadas en el
Municipio Iribarren como fuentes generadoras de ingresos por concepto de Impuesto
15
a las Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de índole similar, y
analizar los factores legales, sociales, económicos, y tributarios que harían posible o
no la aplicación de este impuesto al sector informal, tomando en consideración que
todas las personas que lleven a cabo una actividad industrial, comercial, de servicios
o de naturaleza similar están obligadas a obtener una licencia y pagar el impuesto
respectivo en la jurisdicción municipal donde ejerzan sus actividades.
Alcances y Limitaciones
Para la investigación que se plantea desarrollar, se identifican no obstante
elementos que obligan a circunscribir el trabajo a realizar a ciertos lineamientos.
Estos lineamientos, vienen dados por los factores siguientes:
a. Ausencia de bibliografía y literatura científica acerca del fenómeno del
buhonerismo en el país, y particularmente en el Municipio Iribarren, de
reciente data.
b. La escasa producción bibliográfica, concentrada más que todo en el
estudio de casos en países latinoamericanos o de otras latitudes, revela
una falta de acuerdo en torno a la definición teórica del sector informal,
heterogeneidad que genera dificultades al momento de contextualizar el
fenómeno estudiado a un marco teórico existente, pero poco consolidado
aún.
c. Si bien existen estudios periódicos efectuados por organizaciones y
firmas consultoras sobre la cuantificación del sector informal en
Venezuela, son prácticamente inexistentes las cifras sobre economía
informal en el ámbito municipal, ya que solo se emplean estimaciones
con base en cifras nacionales.
16
d. Las características propias de las actividades englobadas en el llamado
sector informal, plantean limitaciones en cuanto a la recopilación de los
datos primarios mediante el instrumento diseñado para tal, limitaciones
referidas no solo a la inexistencia de una cifra oficial sobre la población
total de comerciantes informales de la ciudad, sino también a la poca
disposición para responder preguntas que pudieran mostrar y al carácter
ambulante de estos vendedores, limitaciones que se espera superar para
lograr los objetivos planteados.
Estas limitaciones, sin embargo, no restan importancia a la necesidad de
desarrollar el estudio actual en la idea de servir como una contribución teórica a la
investigación y descripción de un fenómeno poco estudiado, más allá de los
elementos políticos que rodean al problema en cuestión, y sobre los cuales no se
harán mayores consideraciones, concentrando la atención en la orientación y
dirección ya planteados.
17
CAPITULO II
MARCO TEÓRICO
Antecedentes de la Investigación
El interés real en el tema tributario en Venezuela, es de muy reciente data, si
consideramos que fue en el año 1994 cuando el Estado Venezolano, con la creación
del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), materializa
su preocupación por compensar con tributos no petroleros la tendencia decreciente de
los ingresos fiscales provenientes de la renta petrolera.
Por otra parte, la emergencia y crecimiento de la llamada economía informal,
producto de la coyuntura recesiva y los elevados índices de desempleo que agobian a
la estructura económica nacional, ha generado diversos problemas de tipo social,
ambientales, urbanísticos y económicos que han sido poco abordados científica y
sistemáticamente.
Es precisamente en los efectos económicos de la economía informal, cuya
expresión más visible y problemática es el buhonerismo, donde se pueden establecer
las implicaciones que desde el punto de vista impositivo genera esta actividad.
El seguimiento de la economía informal en el país, se ha limitado
prácticamente a la reseña diaria que los medios de comunicación social hacen en
relación a su crecimiento, a la problemática urbana que suscita y en el terreno
18
económico la justificación o explicación de su existencia producto del desempleo y
de la sobresaturación del mercado laboral.
El carácter complejo e inestable del fenómeno buhoneril, aparece como
barrera esgrimida al momento de intentar una aproximación más metódica al
problema.
En este sentido, no existen estudios e investigaciones como antecedentes
primarios que planteen, de manera sistemática las consecuencias fiscales o tributarias
relacionadas con las actividades agrupadas en la economía informal. Tampoco se
conoce de estudios o propuestas que aborden como hecho factible, el cobro de algún
tipo de impuesto que grave los recursos generados en este tipo de labores, que se
mantienen al margen de la legalidad tributaria y mercantil.
No obstante, se han podido consultar algunos estudios de carácter secundario
que abordan indirectamente el objeto de estudio y que pueden proporcionar ciertos
aportes teóricos a la actual investigación.
A nivel municipal, Galvis (1998) en su trabajo “ Factibilidad de un diseño de
Planificación Tributaria para la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara”
elaboró un diagnóstico de las metas de recaudación y fiscalización, las políticas y las
técnicas de planificación utilizadas en la Dirección de Hacienda Municipal.
Los resultados del trabajo evidenciaban, para ese momento, el precario nivel
de organización administrativa y de claridad en relación a las funciones de dicha
Dirección. Entre otras cifras aportadas por la investigación, el 86,66% de los
empleados de dicha área opinó que la Dirección de Hacienda Municipal no cuenta
con técnicas e instrumentos para la planificación que ayuden a la resolución de los
diferentes problemas que la misma enfrenta.
19
Igualmente el 88,89% de los encuestados en ese entonces respondió que no se
mantenía un control de contribuyentes y de fiscalizaciones, de lo que se puede inferir
que no se conoce la cantidad y calidad real de los contribuyentes y de las
fiscalizaciones realizadas.
Este estudio ofrece una visión poco alentadora sobre la capacidad real y
operativa de la Alcaldía de Iribarren para cumplir con sus deberes legales como
principal autoridad recaudadora de impuestos y de esta forma ejercer su potestad
tributaria en el ámbito municipal.
Por otra parte, Mendoza (1998) en su investigación “Propuesta de un Modelo
de Subcontratación para el área de Patente sobre Industria y Comercio del Municipio
Iribarren” sugiere la reestructuración administrativa de la Dirección de Hacienda
Municipal, y la aplicación del Outsourcing como herramienta gerencial, para delegar
en terceros el cobro de dicho impuesto municipal.
En el mismo ámbito municipal, pero analizando el problema de la evasión
fiscal, Rivero (1999) en su trabajo “ La Evasión Fiscal del Impuesto sobre Patente de
Industria y Comercio en el casco central de la ciudad de Barquisimeto en el
Municipio Iribarren del Estado Lara en el primer trimestre de 1999” analizó una
muestra de 250 comerciantes establecidos en dicha zona, y determinó que la evasión
fiscal para esa muestra es de un 25%, y que 83% no había sido fiscalizado por
funcionarios de Hacienda Municipal.
Esta investigación si bien analizaba el tema de la Patente de Industria y
Comercio en Iribarren, se limitaba a aquellos comerciantes establecidos formalmente
en la principal arteria comercial de Barquisimeto, y evidenciaba un elevado
cumplimiento de esa obligación tributaria Municipal, a pesar de la casi inexistente
fiscalización de la Autoridad Local.
20
Se puede afirmar luego de haber revisado las investigaciones anteriores, que
no existen a nivel local, estudios que ofrezcan una visión profunda, metódica y
sistemática sobre las actividades informales y sobre la factibilidad de aplicar a las
mismas la Ordenanza de Impuesto a las Actividades Económicas de Industria,
Comercio, Servicios o de índole similar, por lo cual la realización y pertinencia del
presente trabajo se encuentra plenamente justificada.
Bases Teóricas
Economía Informal
Conceptualización.
Según Henry Gómez Samper (2001), docente del IESA, luego de 20 años de
recesión económica, el desarrollo del país no está en manos de grandes empresas,
como antes, sino en una masa importante de microempresas: pocas formales y
muchas informales.
La economía informal puede definirse, en primera instancia, contraponiéndola
a la noción de economía formal. Si se conviene en definir a la economía formal como
el segmento de la estructura productiva de un país que agrupa a todas aquellas
personas y organizaciones que realizan una actividad lucrativa o laboral, cumpliendo
con todos los requisitos establecidos en la Ley para tales fines, la economía informal
sería, de tal forma, aquel segmento de la estructura productiva de un país que agrupa
a todas aquellas personas u organizaciones que realizan una actividad lucrativa o
laboral sin cumplir con los requisitos mínimos contemplados en la Ley para tales
fines.
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En este caso, además de los factores que le otorgan formalidad a la actividad
desempeñada por una persona natural o jurídica (Registro Mercantil, RIF, inscripción
INCE, SSO, entre otros) el pago de impuestos aparece como un criterio de peso que
en un momento dado sirve para otorgarle carácter formal o informal a quien lleve a
cabo una actividad comercial, industrial, manufacturera o de servicios.
La informalidad, que tendría relación con nociones como exclusión y
marginalidad, implica entre otras cosas una situación de ilegalidad y, por ende, de no
formalidad.
Si se establece un vínculo entre el concepto de marginalidad con el de
informalidad, se puede hacer referencia a la opinión de Oropeza (2000)1, ya que el
autor aborda el tema de la división social existente en el país y además identifica
diversos tipos o clases de marginalidad.
Para Zubillaga “La marginalidad Jurídica tiene como sustrato la marginalidad
económica. La jurídica es la más radical y definitoria de todas, porque al situarse al
margen de lo jurídico, el marginal no es un verdadero sujeto de derechos y
obligaciones. Se considera consciente o inconscientemente exonerado del
cumplimiento de la Ley”.2
En relación a la marginalidad jurídica, el citado autor plantea que “la
economía alimenta la marginalidad política porque coloca al trabajador al margen de
esa escuela de civismo y de ciudadanía que son los impuestos. Quien no tenga la
experiencia de pagar impuestos no puede sentirse ciudadano ni ubicarse
correctamente frente al Estado”.3
1 Zubillaga Oropeza, Carlos. La Marginalidad sin tabúes ni complejos. Una propuesta urgente para un país dividido, reseñado en El Universal, (6-8-2000, pág. 1-10) 2 IDEM 3 op.cit.
22
Ahora bien, investigaciones recientes dan cuenta de que el tema de la
informalidad ha sido manejado por diversos autores desde hace algunos años, como
realidad o fenómeno presente minoritariamente en sociedades desarrolladas, pero con
mucha mayor fuerza en los países del denominado Tercer Mundo.
La obra “Informalidad y Exclusión Social” (Fondo de Cultura Económica,
Organización Internacional del Trabajo, 2000) presenta una interesante recopilación
de trabajos que abordan el fenómeno informal en Latinoamérica y especialmente en
Argentina.
En dicho trabajo, Alejandro Porteles afirma lo siguiente: “ Parece existir un
consenso cada vez mayor entre los investigadores del mundo desarrollado que afirma
que el alcance adecuado de la expresión `sector informal abarca aquellas acciones de
agentes económicos que no se adhieren a las reglas institucionales establecidas o que
no entran bajo su protección, o alternativamente, incluye a todas las actividades
redituables que no están reguladas por el Estado en entornos sociales en los que si
están reguladas actividades similares”.4
Vivancos (2001), plantea que el Sector Informal Venezolano es un residuo en
el que conviven actividades modernas y de alta productividad, hoy más que nunca
facilitadas por las innovaciones tecnológicas e informáticas, con otras
extremadamente atrasadas y que responden, en lo fundamental, a estrategias de
sobrevivencia de las personas que no logran ser absorbidas por el sector moderno. En
efecto, como categoría ocupacional el empleo informal se forma de modo aluvional al
sumar trabajadores de las subcategorías servicio doméstico, trabajadores por cuenta
propia no profesionales, patronos y trabajadores de empresas con menos de 5
empleados (microempresas).
4 Porteles, Alejandro. 2000.La Economía Informal y sus paradojas, contenido en el libro In formalidad y Exclusión Social. FCE. OIT. SIEMPRO. Argentina.
23
Características de la Economía Informal.
No existe una tipología generalmente aceptada o un acuerdo absoluto sobre
los rasgos básicamente definitorios de las actividades informales en Venezuela; no
obstante, algunos documentos e informaciones hemerográficas aportan datos sobre
este aspecto.
En un trabajo elaborado por la Cámara de Comercio del Estado Lara en el año
1996 se establecen, entre los atributos más frecuentes de las actividades informales
las siguientes:
a.- Su capacidad de entrada al mercado (competitivo).
b.- Propiedad familiar de la unidad económica.
c.- Reducida escala de operaciones.
d.- Bajo nivel tecnológico e inferior productividad.
e.- Ocupación intensiva de mano de obra.
A estas características, podrían agregársele otros elementos como lo son la
desprotección de los trabajadores informales de todos los beneficios laborales y de
seguridad social estipulados en la Ley, así como el incumplimiento de las
contribuciones fiscales y parafiscales y los impuestos nacionales y municipales (entre
ellos la Ordenanza de Impuesto a las Actividades Económicas, Industriales,
Comerciales, Servicios o de índole similar), como rasgos comunes que le asignarían
en buena medida, el carácter de “informalidad” a dichas actividades.
Cifras nacionales sobre informalidad.
Las características fluctuantes y de relativa estacionalidad que definirían al
sector informal, aunado al ritmo dinámico que marcan los principales indicadores
24
macro y microeconómicos del país, contribuyen a la existencia de una variedad y
heterogeneidad de mediciones de las actividades no formales en Venezuela. No
obstante, independientemente del alcance, responsable y fecha, todos apuntan a un
estancamiento de la actividad productiva del país, y consecuentemente, a un paulatino
incremento en el número de venezolanos que día a día optan por algún tipo de
actividad informal o por cuenta propia.
Según cifras del Centro de Documentación y Análisis para los trabajadores
(CENDA, 2000), el sector informal fue ocupado en 1999 por 4.210.230 personas, es
decir superó en un 8% el porcentaje de ocupados en el área formal, en la cual se
ubicaron 3.870.826 trabajadores.
En un estudio realizado por la consultora privada Datanálisis, publicado en
Agosto del 2001 en el diario El Nacional, esta firma estima que 4.903.916 de
venezolanos conforman el sector informal en Venezuela, es decir, 55% de la fuerza
de trabajo, que no posee un empleo fijo y estable en el aparato económico formal del
país.
Datanálisis aporta otras cifras que permiten identificar de mejor manera a este
sector:
- El promedio de ingresos en el sector informal venezolano es de
110.000,00 bolívares al mes, 37% menos que en el sector formal de
la economía.
- La informalidad afecta sobre todo, al sector más necesitado de la
sociedad: 90% de los informales pertenece al estrato “E” de la
población (pobreza extrema) y el 10% restante está en el renglón de
la pobreza moderada (estrato “D”).
- Dos (2) personas dependen directamente de cada trabajador
informal. Según esta estimación 10 millones 234 mil venezolanos
viven de la economía informal.
25
- 68% de los trabajadores informales son mujeres.
- 60% de los trabajadores informales trabajan por cuenta propia, un
25% es empleado u obrero de ese sector (sin ningún de los
beneficios de Ley) y 5% restante pertenece a empresas familiares.
Por otra parte, la empresa Datos IR ofrece cifras sobre el sector informal que
no se alejan mucho de las aportadas por el estudio antes citado de Datanálisis. Para
Noviembre del 2001 según Datos IR, unos 4,5 millones de venezolanos se ubican en
la economía informal, lo cual representa 56% de la población económicamente activa.
Para esta empresa el desempleo durante el tercer trimestre del año 2001 se ubicó en
13%, lo cual evidencia que 1,4 millones de personas no poseen un trabajo o están
sub-empleadas.
Como puede apreciarse, la informalidad o el conjunto de actividades, labores,
oficios o servicios que se desarrollan sin cumplir requisitos legales, representa más de
la mitad de la actividad laboral en el país.
Sin embargo esta situación, lejos de ser reciente o novedosa tiene sus
antecedentes en la década del 70, y más precisamente hacia su segunda mitad, cuando
el modelo de desarrollo económico y el esquema de Estado Empresario alimentado
del ingreso petrolero empiezan a mostrar signos de deterioro.
Orlando (2001), plantea que el sector informal “es un sector que ha
experimentado un crecimiento desbocado: en 1978 sólo 32% de los ocupados
pertenecía a este rubro; hoy según cifras oficiales de la OCEI, representa 52% de la
población ocupada”.5
5 Orlando, María Beatriz. 2001 El buhonero o la pobre manera de enriquecerse. Suplemento Superar la pobreza. UCAB. Diario El Nacional.
26
Por otra parte, La tesis que surge del estudio de Datanálisis, en relación a que
la extracción de sectores deprimidos socioeconómicamente es la norma en quienes
laboran informalmente, parece confirmarse según la investigadora de la UCAB,
Maria Beatriz Orlando, cuando afirma que “existe una relación casi ineludible entre
este tipo de actividad y la pobreza. Esto no significa necesariamente que quien
pertenezca al sector informal esté destinado a la miseria; sin embargo, por la
dinámica que conlleva esta economía, las probabilidades de serlo son más altas que
las de quienes laboran en el sector formal.”
Si bien la informalidad es una realidad presente en las principales ciudades del
país, es indudable que la proporción y concentración de este problema se magnifica
en la capital de la nación.
Una encuesta realizada por la Secretaría de Desarrollo Económico del Cabildo
Metropolitano (2001), reveló que más de 90% de los trabajadores informales están
dispuestos a ser incluidos en los planes de reubicación, y 77% afirma que el
desempleo es la razón por la cual se dedican a la informalidad.6
Este estudio, resultado de un censo a 9.000 buhoneros de Caracas efectuado
por la Alcaldía Metropolitana, se inserta en el proyecto “Un Solo Esfuerzo por
Caracas”, que persigue entre otros objetivos, formar microempresarios, contrarrestar
el contrabando y la piratería que afecta a los comerciantes formales e incrementar los
ingresos fiscales de los Municipios .
Según el anterior reportaje, la Alcaldía del Municipio Libertador indicó que la
población en la economía informal en Caracas llegaba a 40.000 personas en
diciembre del 2001.
6 Diario El Nacional. Martes 04-12-2001. Cuerpo Economía, p.E-4.
27
Rubén Alayón (2001), Comisionado para la Economía Social del
Ayuntamiento capitalino, aporta datos sobre las mafias “que, asegura, funcionan en la
buhonería de Sabana Grande, Catia, y el casco central caraqueño, por cuyas manos
circulan hasta 12 millardos de bolívares mensuales. La cantidad no llega a las castas
más frágiles, las de los empleados de los dueños de uno o varios puestos, los que
venden por cuenta propia y los `manteleros , aquellos prestos a marcharse si la policía
se acerca”.
El grueso de estas ganancias tampoco llega al fisco nacional ni al municipal.
De acuerdo con sus cifras, 30% de la mercancía auscultada por las autoridades hasta
agosto del 2001 provino del contrabando. Por ello no paga impuestos nacionales, sin
contar que los tarantines no honran el derecho de frente ni las patentes del comercio
formal.7
Cifras Regionales sobre informalidad.
En el Estado Lara el panorama no ha sido muy diferente, por cuanto desde
1997 el empleo formal decreció progresivamente, y al mismo tiempo, también se
incrementó el número de personas pertenecientes al sector informal.
Durante ese año el sector formal ocupó el 46,4% de la población mientras que
en el informal se ubicó el 53,8%.8
Las estadísticas del primer semestre del año 2000 indicaban que la región se
encaminaba hacia un alto porcentaje de desempleo, por cuanto según cifras de la
OCEI (2001) ahora INE, llegó para ese momento al 14,9%, mientras que a nivel
nacional se ubicó entre el 16 y 18%.
7 Revista Primicia. Op. Cit. p.14. 8 Diario El Impulso. Op. Cit.
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Según cifras suministradas por la Dirección Regional en el estado Lara del
Instituto Nacional de Estadística e Informática (INE), anteriormente OCEI, para el
segundo trimestre del año 2001, de un total de 594.683 personas, mayores de 15 años
y ocupadas en la entidad, 329.623 están inmersas en el sector informal de la
economía lo cual equivale al 55,4% del total, mientras que el sector formal ocupa el
44,6% con 256.060 trabajadores.
Igualmente, según la fuente referida, para fines del mes de Junio del 2001 los
indicadores registran una fuerza de trabajo total para el estado Lara de 689.177
personas. La diferencia entre esta última cifra y la correspondiente a los individuos
efectivamente ocupados ( formal o informalmente) es de 94.494 personas, referidas a
un 13,7% de desempleo en la Región Larense.
Dentro de las actividades agrupadas en el sector informal, el buhonerismo o
venta ambulante de bienes, mercancías o productos, se constituye quizás en la
actividad que la opinión pública visualiza de manera instantánea cuando se menciona
la economía informal.
En Barquisimeto, los buhoneros ubicados en el casco central y a lo largo de la
Av. 20 de la ciudad, han representado una problemática urbanística, de orden público
y de transporte, y ante cualquier intento de la autoridad municipal por retirarlos de las
vías públicas ha generado no pocos enfrentamientos, protestas y violencia.
El documento anteriormente citado del gremio de comerciantes del estado
Lara, describía en el año 1996 una situación que luego de 5 años, y a la luz de la
agudización de la situación socioeconómica, ha empeorado. Al hablar del
buhonerismo en Barquisimeto, el trabajo referido planteaba lo siguiente:
El buhonerismo es una actividad ampliamente extendida en la ciudad de Barquisimeto. Va desde la aglomeración que se presenta en el casco central de la ciudad, hasta la venta ambulante que se
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realiza prácticamente en toda la ciudad, pasando por agrupaciones en intersecciones viales importantes y ciertas áreas de centros comerciales con buena accesibilidad. La zona más critica la constituye el núcleo del casco central, Obelisco y San Juan, donde se tiene buhoneros vendiendo gran variedad de mercancía. Existen otras zonas buhoneriles de menor importancia esparcidas en una amplia zona de la ciudad. La concentración se puede notar especialmente en la avenida 20 y sus vías transversales convirtiéndose en una especie de mercado sin Ley, y escenario adecuado para que los delincuentes actúen sin mayores inconvenientes, pues resulta imposible el patrullaje policial en un área donde el embotellamiento vehicular se mantiene gracias a la presencia de los trabajadores de la economía informal. Mientras tanto los comerciantes deben soportar la obstrucción de las entradas a sus establecimientos al tiempo que la municipalidad les exige un pago de impuesto que nunca se ha visto revertido en mejoras para el contribuyente ni en soluciones a problemas tan graves como el citado.
Es poca la información disponible sobre el buhonerismo como subsector
integrante de la actividad informal . No obstante su crecimiento y diversificación en
las vías públicas de la ciudad, explicada por la no resolución de la situación de
desempleo, crea expectativa en relación a las características, modalidades, valores,
percepciones y actitudes que rodean a este sector, e igualmente brinda oportunidad
para estudiar en profundidad el peso económico de este sector así como su potencial
como fuente de recursos tributarios para el Fisco Municipal.
Cifras suministradas por la Dirección de Gestión Programática de la Alcaldía
del Municipio Iribarren (2000), indicaban la existencia de cerca de 2.000 buhoneros
en las calles y transversales de la Av.20, principal arteria comercial de la ciudad, para
noviembre del 2000, que por supuesto, no cumplen con ningún requisito formal ni
con ningún impuesto local, regional o nacional.
Para la fecha de realización de la investigación, y sin datos oficiales sobre el
número de comerciantes informales en el Municipio Iribarren, las cifras nacionales
30
sobre el problema y la constatación del número de vendedores ambulantes en las
calles de la ciudad nos permiten inferir un aumento considerable del problema.
Impuesto a las Actividades Económicas
Conceptualización
Para Evans (1998), el término “Patente” apareció por primera vez en
Venezuela en la Constitución de 1925, en su Art.18, Nº 3. La Constitución de 1936
hacía referencia a “Impuestos Municipales sobre el Comercio al Detal” y no a
“Patentes”. La Constitución de 1947, 1953 y 1961, prevé entre los ingresos de los
Municipios, el cobro de Patentes sobre la Industria, Comercio y todo tipo de
Vehículos”. Esto ha traído una serie de controversias en torno a la validez del
impuesto de patente de industria y comercio ya que se argumenta que el constituyente
no menciona el término “Impuesto” sino “Patentes”.
Citado por Evans (1998), Oswaldo Anzola, señala que en Venezuela, la
Constitución de 1961, da pie para interpretar que el constituyente consideró como
tributos distintos en su naturaleza a las “Patentes” y a los “Impuestos”.
Efectivamente, podría interpretarse de la terminología utilizada por el constituyente
que, cuando habló de las “Patentes”, se estaba refiriendo al permiso que debe obtener
el comerciante o el industrial o el propietario del vehículo, para realizar la actividad
en cuestión o para circular, y no se estaba refiriendo a un impuesto propiamente dicho
porque, de seguidas, al referirse al gravamen sobre inmuebles urbanos y espectáculos
públicos, sí utiliza de manera precisa la expresión “los impuestos”.
Sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia le han dado, si se
quiere calificarlo de alguna manera, legitimidad al cobro de este tributo al señalar en
repetidas ocasiones, que el término “Patente” empleado por el constituyente se refiere
31
tanto al permiso o autorización requerido para ejercer una actividad comercial o
industrial en un Municipio determinado, así como al Impuesto de Patente de Industria
y Comercio.
De esta manera, bajo la premisa de que la “Patente” se refiere a la licencia o
permiso para operar en un determinado Municipio y en virtud de que la antigua Corte
Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo, legitimó la dualidad de patente tanto a
nivel de licencia como a nivel de impuesto, es necesario analizar la factibilidad de
aplicar dicho gravamen al sector informal, ya que a pesar de que sus actividades se
encuentran incluidas dentro del marco legal vigente, actualmente se mantienen al
margen de la ley al no cumplir con sus deberes formales.
En la actualidad, la nueva Ordenanza de Iribarren que regula este tipo de
actividades, deja de llamarse “Impuesto sobre la Patente de Industria y Comercio”
para identificarse como “Impuesto a las Actividades Económicas, de Industria,
Comercio o Servicios de índole similar” respaldado este planteamiento igualmente
según el Art.179 Numeral 2 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, a fin de
evitar la dualidad de criterios presentes en las antiguas Ordenanzas.
Bases Legales
En virtud de que no podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución alguna que
no estén establecidos en la Ley, de acuerdo con el Art. 317 de la Constitución
Bolivariana de Venezuela, el Art.179 de la misma en su numeral 2, le otorga al
Municipio la potestad de obtener como ingresos, las tasas por el uso de sus bienes o
servicios, las tasas administrativas por licencias o autorizaciones, los impuestos sobre
actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar, con las
limitaciones establecidas en la constitución; los impuestos sobre inmuebles urbanos,
vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad
comercial, o la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas
32
por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas
por los planes de ordenación urbanística.(Subrayado del autor)
A su vez, el Art.111 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (1989) señala,
que son ingresos ordinarios del municipio:
1.- Los impuestos y tasas municipales;
2.- Las sanciones pecuniarias impuestas por las autoridades municipales
competentes, así como las multas que se liquiden con destino al Fisco
Municipal de conformidad con la ley;
3.- Los intereses producidos por cualquier clase de crédito fiscal municipal;
4.- El producto de la administración de los bienes o servicios municipales;
5.- Los proventos que satisfagan al Municipio, los Institutos Autónomos,
empresas, fundaciones, asociaciones civiles y otros organismos descentralizados
del Municipio;
6.- Los dividendos que le correspondan por su suscripción o aporte al capital de
empresas de cualquier género;
7.- El producto de contratos que celebre y que no fueren de los mencionados en
el ordinal 2º del Art.112;
8.-Los frutos civiles obtenidos con ocasión de otros ingresos públicos
municipales, así como también los intereses devengados por las cantidades de
dinero consignadas en calidad de depósito en cualquier banco o instituto de
crédito;
9.- El Situado Municipal que le corresponde de acuerdo con la Ley; y
10.- Cualesquiera otros que determinen las Leyes, Decretos y Ordenanzas.
Para complementar el artículo anterior es necesario mencionar el Art.114 de la
referida Ley Orgánica de Régimen Municipal el cual reza lo siguiente:
33
No podrá exigirse el pago de impuestos, tasas o contribuciones especiales municipales que no hubieren sido establecidos por el Concejo o Cabildo mediante la promulgación de una Ordenanza. La Ordenanza que lo establezca o modifique deberá determinar la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, el término y la oportunidad en que este se cause y se haga exigible, las demás obligaciones a cargo de los contribuyentes, los recursos administrativos a favor de estos y las penas y sanciones pertinentes...
Igualmente el artículo prevé que lo no contemplado en esta Ley ni en las
Ordenanzas se regirán por las disposiciones del Código Orgánico Tributario que le
sean aplicables.
Ordenanza de Impuesto a las Actividades Económicas
La Ordenanza de Impuesto a las Actividades Económicas (Gaceta Municipal
Extraordinaria Nº 1537 del 31 de Octubre del año 2000), creada con el fin de regular
todo lo referente a este tributo asignado al Municipio por mandato Constitucional,
presenta una serie de cambios e innovaciones con respecto a la Ordenanza anterior
(Patente de Industria y Comercio), por lo cual el estudio de su contenido aportaría
elementos referenciales para analizar la factibilidad legal y tributaria de aplicar dicho
impuesto al sector informal.
La estructura de esta Ordenanza está compuesta en su primera parte por un
articulado distribuido en diez títulos, algunos de los cuales están subdivididos en
capítulos y algunos de estos en secciones, de manera tal que facilite la ubicación de la
norma según la materia previamente enunciada. La segunda y la tercera parte están
conformadas por el Anexo 1 “Clasificador de Actividades Económicas” y Anexo 2
“Definiciones al clasificador de Actividades Económicas” respectivamente, en los
cuales se desglosa y se especifica la descripción de las 548 actividades más las
patentes fijas, la alícuota correspondiente expresada en o/oo y el mínimo tributable
34
mensual expresado en unidades tributarias que debe cancelar cada persona tanto
natural como jurídica por el ejercicio de las actividades allí contempladas.
En relación a las innovaciones que plantea esta nueva Ordenanza, es
pertinente comentar lo siguiente:
Allí se definen las actividades económicas objeto del impuesto para evitar la
constante repetición en toda la Ordenanza de que se trata de actividades de industria,
comercio, servicios o de índole similar. Además se incorporaron definiciones sobre el
comercio al por mayor y al por menor.
En el artículo 7 de esta misma Ordenanza se ha propuesto una redefinición de
la Base Imponible en atención a los grandes grupos de actividades, con características
específicas para ciertas actividades económicas cuya base imponible difiere del
concepto general. Se definió con mayor precisión el alcance del término “ingresos
brutos” de manera que cada contribuyente pueda verificar los elementos
representativos de su movimiento económico que deberán ser objeto de declaración
impositiva. Como modificación sustancial, se sustituye la base de cálculo anual por
una base imponible referida al movimiento económico realmente percibido por el
contribuyente en cada mes inmediatamente anterior al que corresponda la
declaración. Con ello quedaría eliminado el concepto de anticipo impositivo.
Por otra parte, se establece un impuesto proporcional basado en una alícuota
por subgrupo de actividad económica. Con respecto al mínimo tributable, se plantea
una modificación al reexpresarlo en unidades tributarias y la alícuota propuesta se
ajustó en cada caso, en función de los objetivos planteados por la Alcaldía para
estimular las inversiones y ampliar la base de contribuyentes y, en general favorecer
el crecimiento y desarrollo económico del Municipio.
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Con respecto a la licencia de funcionamiento se plantearon algunas
modificaciones importantes, dentro de las cuales están, que la misma deberá ser
mantenida en el establecimiento del titular, pero sin la necesidad de exhibirla en un
lugar visible del establecimiento. Igualmente se contempla una rebaja y
simplificación de las tasas administrativas para la tramitación de la licencia.
Se ha propuesto la creación de un servicio de orientación tributaria que se
denominará “Oficina de Atención al Contribuyente y al Inversionista (OACI), a ser
creada mediante decreto (prevista en el Art.130 de la Ordenanza analizada) y que
tendrá por objeto entre otras cosas:
§ Orientar a los contribuyentes y a personas en general en la aplicación de
las disposiciones contempladas en la presente ordenanza.
§ Coordinar los procedimientos administrativos referidos a la tramitación y
obtención de la licencia y goce de beneficios fiscales.
§ Recibir, procesar y tramitar las denuncias y quejas de los contribuyentes.
§ Informar a las dependencias respectivas sobre los retardos y omisiones en
el cumplimiento de las obligaciones de los funcionarios competentes.
Dentro de los cambios efectuados a esta Ordenanza que podrían aportar un
basamento legal importante para el desarrollo de esta investigación, se encuentran las
modificaciones efectuadas al artículo referente al Registro de Información de
Contribuyentes (Art. 9) y al artículo que señala la obligación de declarar, la
determinación y pago del impuesto, y los deberes formales que deben cumplir
quienes ejercen actividades en forma permanente (Art.33). Ambas disposiciones
pudiesen soportar jurídicamente la ampliación de la base de contribuyentes, planteada
como una necesidad del Municipio, en el sentido de aumentar la recaudación por
concepto de este impuesto.
36
Una vez identificadas las bases legales que dan lugar a la existencia del
Impuesto a las Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de índole
similar por asignación constitucional y las modificaciones más importantes o
sobresalientes de esta nueva ordenanza, es necesario analizar de manera particular
algunos de los elementos relacionados con el impuesto objeto de estudio.
a) Hecho Imponible
El Art. 36 del Código Orgánico Tributario (Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 37.305 de fecha 17 de Octubre del año 2001) define el
Hecho Imponible como “El presupuesto por la Ley para tipificar el tributo y cuya
realización origina el nacimiento de la obligación tributaria”. En el caso específico
del Impuesto a las Actividades Económicas, el conjunto de hechos o sucesos
generadores del tributo, lo constituyen el ejercicio, en o desde la jurisdicción del
Municipio Iribarren, de una actividad comercial, de servicio o económica de índole
similar, con fines de lucro o remuneración, contenidas en el clasificador de
actividades económicas, conforme a lo señalado en el Art. 2 de la respectiva
Ordenanza.
Expuestas las definiciones del hecho imponible, o acto gravado como lo
define el Art.114 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, corresponde verificar
que la actividad informal motivo de estudio califica como una actividad comercial,
industrial o de servicio contempladas dentro del clasificador de actividades de la
Ordenanza como hechos generadores del impuesto que puedan dar lugar al
nacimiento de la obligación tributaria. Entendiéndose, que la actividad informal como
tal se pudiese ver como una modalidad, una forma o un estilo de ejercer una actividad
comercial, industrial o servicio, y no un tipo de actividad distinta a las anteriormente
mencionadas.
37
b) El Sujeto Pasivo
Otro elemento del tributo importante de analizar es el sujeto pasivo de la
obligación tributaria. El Art.19 del Código Orgánico Tributario señala con claridad
que sujeto pasivo “es el obligado al cumplimiento de las prestaciones tributarias sea
en calidad de contribuyente o de responsable”. El Art. 5 de la Ordenanza de Impuesto
a las Actividades Económicas define a los sujetos pasivos en calidad de
contribuyentes a:
1.- Las personas naturales o jurídicas.
2.-Las entidades o colectividades que constituyan una unidad económica,
dispongan de patrimonio y tengan autonomía funcional.
3.- Los consorcios, entidades como agrupaciones empresariales, constituidas
por personas jurídicas que tengan por objeto realizar una actividad económica
específica en forma mancomunada.
Sin embargo, antes de continuar con el análisis es necesario hacer una breve
comparación entre ciertos artículos de la ordenanza anterior (Patente de Industria y
Comercio) y la actual (Impuesto a las Actividades Económicas) que hacen referencia
al Registro de Información del Contribuyente y que están directamente relacionados
con la definición de sujeto pasivo.
El Título II, Capítulo I (Registro de Información del Contribuyente) de la
antigua Ordenanza de Patente de Industria y Comercio, en su artículo 8 señalaba que
“para determinar el número, ubicación, características de los sujetos al pago del
impuesto se formará un registro de información de contribuyentes de patente de
industria y comercio en el Municipio Iribarren. El registro de información de
contribuyentes se formará con las especificaciones contenidas en los expedientes de
licencias otorgados conforme a lo previsto en esta ordenanza...”
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Ahora bien, el Capítulo II, Título I (del Registro de Información de
Contribuyentes) de la actual Ordenanza en su artículo 9, reza lo siguiente:
La Dirección de Hacienda Municipal formará un registro de contribuyentes del Impuesto sobre Actividades Económicas de todos los sujetos pasivos que realizan actividades gravables en Jurisdicción del Municipio Iribarren. El registro de información de contribuyentes se elaborará tomando en cuenta tanto las especificaciones contenidas en los expedientes de licencia de funcionamiento otorgadas, como en las solicitudes de las mismas y cualesquiera otras informaciones que recabe para este fin. Los contribuyentes que realizan actividades económicas sin haber obtenido previamente la licencia de funcionamiento, deberán suministrar a la Alcaldía la información respectiva conforme al formulario que al efecto suministrará la Dirección de Hacienda Municipal... (Subrayado del Autor)
La finalidad de comparar un artículo con otro, viene dada por la necesidad de
hacer una análisis de ambas normativas, porque dentro de la exposición de motivos
de la actual Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas de Industria,
Comercio, Servicios o de índole similar se plantea como una de las principales
innovaciones la modificación de la normativa anterior (Patente de Industria y
Comercio) previéndose en el Artículo 9 de esta nueva Ordenanza la incorporación a
la misma de todos los sujetos pasivos, independientemente que ejerzan sus
actividades bajo la licencia de funcionamiento correspondiente, lográndose de esta
manera que el Municipio pueda ampliar considerablemente la base de sujetos pasivos
cuyas actividades configuran el hecho imponible del impuesto.
Particularmente pudiese hacerse la reflexión, de que para ampliar la base de
sujetos pasivos de este impuesto, como lo prevé la actual Ordenanza, no es necesario
agregar la palabra “Todos”, ni incluir la expresión “todas aquellas personas que
ejerzan sus actividades sin la respectiva permisología”, ya que el carácter de sujeto
pasivo lo da el ejercicio de todas aquellas actividades que configuran el hecho
39
imponible, y no la obtención de una licencia, entendiéndose por licencia un permiso
que la Alcaldía otorga a través del pago de unas tasas como requisito indispensable
para el ejercicio de la actividad y el impuesto como tal, es un tributo que deben pagar
todos los sujetos pasivos, ya sea bajo la figura de contribuyente o de responsable, por
convertirse en entes generadores de la obligación tributaria, que en este caso
particular lo constituye el ejercicio de actividades económicas de industria, comercio,
servicios o de índole similar.
Sin embargo, a pesar de la reflexión hecha anteriormente, el estudio del Art.09
de la Ordenanza podría evidenciar la necesidad del Municipio de ampliar la base de
contribuyentes y de esta manera incrementar sus ingresos.
El desarrollo de este trabajo, busca determinar la factibilidad de aplicar dicho
impuesto al sector informal, pudiéndose entender al sector informal como un posible
potencial generador de ingresos fiscales para esta entidad local que como personas
que ejercen actividades, industriales, comerciales, servicio o de índole similar sin la
respectiva licencia de funcionamiento, posean la obligación de pagar el tributo.
c) Deberes Formales
Para reforzar la tesis anterior, es necesario indicar que el Art. 33 de la
Ordenanza de Impuesto a las Actividades Económicas, señala lo deberes formales
que deben cumplir todas aquellas personas que están sujetas al pago del impuesto
previstos en esta Ordenanza, obligándolos a:
a.- Presentar mensualmente una declaración de la base imponible percibida
conforme a lo indicado en el Art. 7, discriminados por cada una de las
actividades ejercidas contenidas en el clasificador de actividades económicas.
b.- Determinar o liquidar el monto del impuesto resultante y,
40
c.- Pagarlo conforme a los procedimientos, formas y plazos previstos en esta
Ordenanza.
Parágrafo Primero: La obligación establecida en este artículo corresponderá a
todo sujeto pasivo, independientemente que haya solicitado u obtenido la
licencia de funcionamiento municipal. (Subrayado del autor)
Parágrafo Segundo: El pago del impuesto por quien no hubiere obtenido la
licencia de funcionamiento no implica el reconocimiento del derecho a obtener
la misma.
A través del análisis de este artículo se pudiera inferir que la intención del
legislador es darle carácter independiente tanto a la tasa que se paga por la obtención
de la licencia de funcionamiento, como al impuesto cuya obligación la tienen todas
aquellas personas generadoras del hecho imponible.
Pareciera entenderse que la expresión “todo sujeto pasivo” incluye no solo a
las personas que hayan solicitado u obtenido la respectiva autorización municipal,
sino también a todas aquellas personas que no hayan cumplido con ese requisito en
particular y que estén dentro del supuesto establecido por la Ley para tipificar el
tributo.
Bajo esta premisa, el Municipio se pudiera encontrar en el deber de hacer
efectivo el cobro del impuesto a todas aquellas personas que ejerzan actividades
económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar aún cuando no se
haya obtenido la licencia de funcionamiento municipal respectiva.
d) Establecimiento
El Art.14 de la Ordenanza señala que para el ejercicio de una actividad
económica en forma permanente, en establecimientos ubicados en jurisdicción del
Municipio Iribarren, constituye un deber formal el solicitar u obtener previamente a
su inicio la licencia de funcionamiento, definiéndola la propia Ordenanza como un
41
acto administrativo mediante el cual el Municipio autoriza al titular la instalación y
ejercicio, en el sitio, establecimiento o inmueble determinado, de las actividades
económicas en ella señalada y en las condiciones y horarios indicados. A los fines de
análisis y estudio del tema es indispensable conceptualizar la palabra
Establecimiento, partiendo de la propia definición plasmada en la Ordenanza, tal
como sigue: “Artículo 21: A los fines de esta Ordenanza se entiende por
establecimiento, el conjunto de elementos o recursos naturales y humanos que en un
espacio físico común se destinen al desarrollo de una actividad con fines económicos
de lucro o remuneración”.
El Diccionario VOX de la Lengua Española (1992) define establecimiento
como “Acción y efecto de establecer o establecerse. Fundación, institución, lugar
donde se ejerce una industria o profesión”.
En este sentido, pudiera interpretarse del referido artículo el carácter general y
amplio dado al término “establecimiento”, al no identificar otras distinciones salvo
las relacionadas con la reunión de un conjunto de recursos, en un lugar o espacio
físico común a los efectos de realizar una determinada actividad lucrativa.
La definición ya citada del diccionario VOX (1992), asigna a
“establecimiento” el significado no solo de fundación o institución, sino también el de
LUGAR donde se ejerce una industria o profesión, lo cual amplía la acepción que se
le pueda dar a “establecimiento” como sitio o lugar físico en el cual se desarrolla una
actividad, más allá de la existencia o no de un bien inmueble, edificación o local.
Además del artículo 21, el artículo 14 de la Ordenanza anteriormente expuesto
reafirma la tesis sobre el significado amplio de establecimiento; al no limitar su
definición a un inmueble o local. Al expresar que la licencia de funcionamiento es
“un acto administrativo mediante el cual el Municipio autoriza al titular la instalación
y ejercicio, en el sitio, establecimiento o inmueble determinado, de las actividades
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económicas en ella señaladas...” (Subrayado del autor), la Ley deja un espacio para
interpretar que el ejercicio de la actividad generadora del hecho imponible, pudiera
efectuarse tanto a través de la sencilla y simple ubicación o establecimiento de un
comerciante, buhonero o vendedor en una acera para vender su mercancía o
igualmente mediante la ubicación de una serie de recursos físicos (mobiliario,
equipos, bienes, maquinarias, herramientas) y humanos, organizados en un local,
edificación, oficina perteneciente a un inmueble, ambos localizados en jurisdicción
del Municipio.
Este análisis permitiría afirmar que del estudio de la Ordenanza ya citada,
sobresalen elementos jurídicos que hacen posible que el Municipio, con base en la
amplia acepción de establecimiento, aplique su potestad tributaria sobre quienes
ejercen actividades de tipo informal.
e) Licencia de funcionamiento
Por considerarse la obtención de la licencia de funcionamiento municipal un
requisito previo para el ejercicio de una actividad económica en la jurisdicción del
Municipio Iribarren, es importante el análisis y revisión del procedimiento para
obtenerla.
La solicitud y tramitación de la licencia de funcionamiento causará la tasa
siguiente:
- Persona Natural (4 Unidades Tributarias )
- Persona Jurídica (8 Unidades Tributarias.)
Las tasas se calcularán en función al valor de la unidad tributaria vigente en la
oportunidad de recepción de la solicitud. Para la fecha, la unidad tributaria equivale a
14.800,00 Bs. según Gaceta Oficial Nº 37.397 de fecha 05 de marzo de 2002; por lo
que en términos monetarios se estaría hablando que el monto de la tasa para obtener
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la licencia de funcionamiento en el caso de las personas naturales es de 59.200,00
bolívares., y para las personas jurídicas de 118.400,00 bolívares.
La solicitud de la licencia debe hacerse por escrito, en los formularios
especiales que al efecto autorice y elabore la Alcaldía Municipal tal como lo establece
el Art.18 de la Ordenanza. En los formularios de solicitud deberá expresarse:
1.- El nombre de la firma personal o la razón social bajo la cual funcionará el
establecimiento o se ejercerá la actividad.
2.- La identificación, nacionalidad y dirección del propietario o representante
legal del establecimiento. Se exigirá recibo de agua, luz o teléfono para
confirmar la dirección.
3.- La clase o clases de actividades que ejercerán, la ubicación y dirección
exacta del inmueble donde va a funcionar el establecimiento o se ejercerá la
actividad, con indicación del número de catastro, si existiere y de conformidad a
lo señalado en el acta constitutiva o estatutos, si se trata de persona jurídica.
En el caso particular de la firma personal o la razón social, el Código de
Comercio en su Título I, Sección II, nos explica claramente las obligaciones que
deben cumplir específicamente los comerciantes, producto del ejercicio del comercio.
Una de esas obligaciones lo constituye el Registro de Comercio contemplado
en el Art.17, el cual señala que en la Secretaría de los tribunales de comercio se
llevará un registro en el que los comerciantes harán asentar todos los documentos que
según este Código deben anotarse en el Registro de Comercio.
Asimismo, el Artículo 23 señala que los comerciantes que omitieran hacer el
registro de los documentos a que se refiere este parágrafo, sufrirán una multa de
quinientos bolívares por cada caso de omisión e indemnizarán además los daños y
perjuicios que con ella causen.
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El parágrafo Segundo, del mismo Título I, Sección II, nos describe
detalladamente lo relacionado con las firmas, aclarando que un comerciante que no
tiene asociado, no puede usar otra firma o razón de comercio que su apellido con o
sin el nombre, en cambio la firma de una sociedad en comandita debe contener el
nombre de uno, por lo menos, de los asociados personalmente responsables, y una
mención que revele la existencia de una sociedad. La firma no puede contener otros
nombres que los de los asociados personalmente responsables.
Si bien, para obtener la licencia de funcionamiento es necesario suministrar la
información referente a la ubicación y dirección exacta del inmueble, corresponde
aclarar, que previamente a la solicitud de la autorización municipal para el ejercicio
de la actividad, es necesario adquirir la constancia de certificación urbanística o lo
que comúnmente se conoce como “conformidad de uso” la cual es expedida por la
dirección de planificación y control urbano y la aprobación a dicha solicitud debe
estar en función de todo un plan de desarrollo urbanístico (PDUL) en el cual existen
zonas permisibles para el ejercicio del comercio y otras que son estrictamente
residenciales.
Además de este requisito previo para obtener la licencia de funcionamiento,
hay que anexarle la solicitud de inspección de bomberos, a través de la cual dichas
autoridades efectúan una inspección ocular a fin de determinar si se da cumplimiento
o no, a la norma sobre prevención de incendios.
Si analizamos cada uno de los requisitos exigidos para adquirir la autorización
del Municipio al momento de ejercer cualquier actividad económica industrial,
comercial, de servicios o de índole similar contemplada en la Ordenanza, resultarían
legalmente necesarios; pero visualizados en conjunto, pudiera dar la impresión de que
se trata de un proceso largo y costoso, que aún a pesar de que en la actual Ordenanza
se contempla una rebaja y simplificación de las tasas administrativas para la
45
tramitación de la licencia, en comparación con la Ordenanza anterior, podría
convertirse en un factor determinante al momento de cumplir con la normativa
vigente.
Atribuciones y Competencias del Municipio
Así como a través de un análisis se logró explicar que son parte de los
ingresos públicos municipales, el producto de los impuestos y de las tasas asignados
por la propia Constitución de la República; de igual forma, el ordenamiento legal
vigente le otorga al Municipio facultades de inspección, fiscalización y control sobre
sus propios ingresos.
Es así como el Art.82 de la Ordenanza de Hacienda Pública Municipal señala
como la inspección de los ingresos públicos municipales comprende toda la actividad
dirigida a verificar que las oficinas y funcionarios encargados de la administración de
dichos ingresos, cumplan y ejecuten fielmente el ordenamiento jurídico municipal y a
que los contribuyentes cumplan con sus obligaciones frente al fisco del Municipio
Iribarren.
La suprema inspección y fiscalización de los ingresos públicos municipales
corresponden al Alcalde, sin perjuicio de las facultades que en esta materia
corresponden, de conformidad con la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el
ordenamiento jurídico municipal, al Concejo Municipal, al Síndico Procurador y al
Contralor Municipal de acuerdo a lo señalado en al artículo 83 de la Ordenanza de
Hacienda Pública Municipal.
Esta misma Ordenanza en su Art.84 hace mención de las atribuciones de los
inspectores y fiscales de la Hacienda Pública Municipal, dentro de las cuales están las
siguientes:
46
a.- Visitar las oficinas encargadas de la administración de cualquier ingreso
público municipal y exigir la presentación de todos los libros y
documentos necesarios para verificar el cumplimiento de las
disposiciones legales o administrativas de carácter fiscal.
b.- Exigir a los contribuyentes y responsables del pago de tributos la
presentación de los libros y documentos necesarios para comprobar la
veracidad y la exactitud de los datos contenidos en las declaraciones
juradas que están obligados a presentar de acuerdo con las Ordenanzas
y sus Reglamentos.
c.- Investigar los hechos imponibles para descubrimiento de los que sean
ignorados por la administración tributaria municipal.
d.- Informar al Alcalde las observaciones verificadas y recomendar las
medidas que considere conveniente para el mejor curso de la
administración de los ingresos públicos municipales.
e.- Las demás facultades de fiscalización e investigación previstas en el
Código Orgánico Tributario que sean aplicables.
Asimismo, la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas de
industria, comercio, servicios o de índole similar, le otorga a la Dirección de
Hacienda Municipal, a través del Art.63 la potestad de verificar en cualquier
momento el cumplimiento de lo previsto en la presente Ordenanza y en otras
disposiciones relativas a su objeto, así como también comprobar la veracidad del
contenido de las declaraciones juradas del contribuyente e investigar las actividades
de aquellos que no las hubieren presentado.
Es imprescindible aclarar, que esta disposición es extensiva a quienes se
dediquen a actividades económicas en jurisdicción de este Municipio, aún cuando no
tengan licencia de funcionamiento o estén exentos o exonerados del pago del
impuesto previsto en la Ordenanza. La Contraloría por su parte se encargará de
47
verificar oportunamente todas las determinaciones y reparos que realice la Dirección
de Hacienda Municipal.
En virtud del Art.66 de la Ordenanza de Impuesto a las Actividades
Económicas, los órganos competentes de la Alcaldía en ejercicio de las funciones de
fiscalización podrán:
a.- Verificar en cualquier momento el cumplimiento de lo previsto en esta
Ordenanza y, especialmente, el contenido de las declaraciones juradas
del contribuyente, y a investigar las actividades de quienes las hubiesen
presentado.
b.- Examinar los libros, documentos o papeles que registren o puedan
registrar o comprobar las negociaciones u operaciones que se presuman
relacionadas con los datos que deben contener las declaraciones
juradas.-
c.- Emplazar a los contribuyentes y a sus representantes para que contesten
interrogatorios que se les formulen sobre actividades u operaciones de
las cuales pueda desprenderse la existencia de derechos del Fisco
Municipal, conforme a esta Ordenanza.
d.- Exigir al contribuyente o responsable la exhibición de sus libros y
documentos, así como su comparecencia ante la autoridad administrativa
para proporcionar la información que le sea requerida.
e.- Requerir información de terceros que por el ejercicio de sus actividades o
de hechos que hayan conocido se relacionen con el ejercicio económico
del contribuyente, así como exigirle la exhibición de la documentación
que repose en su poder, que se relacionen o vinculen con la tributación
fiscalizada.
f.- No podrá exigirse información en lo casos y de las personas previstas en
el Código Orgánico Tributario.
48
g.- Practicar inspecciones en los locales y medios de transporte ocupados o
utilizados por cualquier título, por los contribuyentes y responsables.
Para realizarlas en los locales fuera de las horas hábiles, será necesaria
orden judicial de allanamiento, de conformidad con el derecho común y
lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario.
Una vez enumeradas todas y cada una de las atribuciones que el ordenamiento
legal vigente, a través de la Ordenanza de Hacienda Pública Municipal, Ordenanza de
Impuesto a las Actividades Económicas de industria, comercio, servicios o de índole
similar e inclusive el propio Código Orgánico Tributario, le otorga al Municipio; vale
la pena señalar como la Alcaldía a través de sus órganos competentes gozan de
amplias facultades de fiscalización, vigilancia, investigación y control en todo lo
relativo a la aplicación de la Ordenanza reguladora del impuesto en cuestión,
inclusive en los casos de exenciones, exoneraciones y especialmente a todas aquellas
personas que se dediquen al ejercicio de actividades económicas de industria,
comercio, servicios o de índole similar en jurisdicción del Municipio Iribarren, aún
cuando no tengan licencia de funcionamiento.
Actuación del Municipio
La proliferación de actividades realizadas por vendedores ambulantes o
comerciantes del denominado sector informal en la ciudad de Barquisimeto, así como
la difícil situación económica del país y del estado, constituyen factores que influyen
en las actuaciones de la máxima Autoridad Municipal como instancia llamada a
aplicar la Ley.
Si bien existe un extenso marco jurídico sobre el cual el Poder Ejecutivo
Municipal puede sustentar la efectiva aplicación de su potestad tributaria, es
innegable la presencia de elementos que, aun cuando escapan a los objetivos del
presente trabajo, constituyen en el plano social, político y electoral, argumentos que
49
en muchos casos pudieran explicar la inacción o falta de decisión de las autoridades
municipales ante los problemas generados por la informalidad. El análisis de fuentes
hemerográficas sustentarían la tesis expuesta.
En este sentido, la Asociación de Comerciantes de la Avenida 20 a través de
su presidenta, Isabel Tapias, ha manifestado críticas a la actuación de las distintas
administraciones municipales ante una problemática que lejos de resolverse, se ha
agudizado en los últimos años, expresando además su oposición a la entrega de
permisos a buhoneros discapacitados por parte de la Alcaldía, lo cual ha sido
aprovechado por un buen número de vendedores que sin cumplir esta condición, se ha
apostado en las fachadas de locales, específicamente en la calle 23. (“Alcaldía de
Iribarren violó decreto de desocupación de la Avenida 20”, Diario Hoy, 04-06-2001.
Ver anexo A).
La División de Abastecimiento de la Alcaldía de Iribarren, según reseña
periodística, (“Inició plan operativo anual de revisión de mercados”, Diario El
Impulso, 06-02-2002. Ver anexo B) efectúa operativos regulares, conjuntamente con
efectivos de la Guardia Nacional, Policía Municipal, INDECU, Metrología y de la
Seccional Larense del Ministerio de Sanidad y Desarrollo Social, en los distintos
mercados regulares e itinerantes de la ciudad. No obstante, dichos operativos se
abocarían a regular las condiciones sanitarias, de organización y de metrología en
dichos mercados, sin profundizar en la supervisión del cumplimiento de la Ordenanza
de Impuesto a las Actividades Económicas, de Servicios, Industria o de Indole
similar.
En una reciente acción de fiscalización realizada por la Dirección de Hacienda
Municipal, se anunciaba la verificación de los deberes formales de los
establecimientos del este de la ciudad, con la participación de trece (13) funcionarios
municipales.
50
El número de funcionarios empleados en dicho operativo, y quizá en otros de
la misma naturaleza, pudiera lucir insuficiente frente al tamaño y al movimiento
comercial, económico e industrial de Barquisimeto, indicando probablemente una
limitante, por parte del Municipio, para fiscalizar eficientemente a los contribuyentes
de su jurisdicción. Según la fuente consultada (“Inició operativo de verificación de
deberes formales”, Diario El Impulso, 26-02-2002. Ver anexo C), la atención y el
control de la autoridad municipal se enfocaría en los llamados “grandes
contribuyentes”, es decir, las empresas que por su tamaño representan el grueso de la
contribución por este impuesto, y sobre los cuales el escrutinio de la Dirección de
Hacienda Municipal resultaría más directo.
Los problemas generados por el sector informal en la ciudad, cuyo caso más
emblemático se evidencia en el Mercado San Juan (“Mercado San Juan: la manzana
de la discordia”, Diario Hoy, 11-03-2002. Ver anexo D), ilustrarían la ausencia de
una política clara y estratégica por parte del Poder Local para buscar soluciones
viables y sostenibles a esta situación, que más allá de los aspectos tributarios o legales
del análisis, revelan consecuencias negativas en el clima de convivencia y
gobernabilidad de la ciudad.
51
CAPITULO III
MARCO METODOLÓGICO
Naturaleza de la Investigación
El presente trabajo investigativo se inserta en el campo de los estudios
descriptivos, que en la opinión de Alfonso (1983), son investigaciones cuyo énfasis
central reside en la descripción de un determinado individuo, situación o grupo (con o
sin específicas hipótesis iniciales acerca de la naturaleza de tales características), o
también, suelen estar orientados a determinar la frecuencia con la que algo ocurre o
con la que algo se halla asociado o relacionado con otro factor.
Según Hernández Sampieri (1998), los estudios descriptivos buscan
especificar las propiedades importantes de personas, grupos, comunidades o cualquier
otro fenómeno que sea sometido a análisis, en los cuales se selecciona una serie de
cuestiones y se mide cada una de ellas independientemente, para así (válgase la
redundancia) describir lo que se investiga.
Por otra parte, de acuerdo al “Manual para la elaboración del trabajo
conducente al grado académico de: Especialización – Maestría – Doctorado”,
diseñado por la Dirección de Postgrado de la UCLA (2001), la presente investigación
se adapta a la definición que dicho manual ofrece de la investigación “monográfica –
documental”, es decir, el estudio descriptivo o diagnóstico de una situación inherente
a la especialidad que lleva a la descripción o evaluación de los elementos que
configuran el ámbito del problema.
52
De acuerdo al documento institucional consultado, la investigación
monográfica documental es entendida como un estado de problemas teórico-práctico,
con el propósito de ampliar y profundizar el conocimiento de su naturaleza.
En este sentido, el estudio teórico-práctico de la problemática abordada por la
presente investigación, se manifiesta en el desarrollo del marco teórico-conceptual ya
descrito, y de la búsqueda de datos primarios mediante la aplicación de un
instrumento elaborado para tal fin.
Población
La población total del estudio está constituida por los buhoneros y vendedores
informales ubicados en la Avenida 20 de Barquisimeto, en el espacio comprendido
entre la Avenida Vargas hasta la calle 32, estimados en 2.000 personas.
Cabe destacar que el número de vendedores y comerciantes informales que
desarrollan sus actividades en el Municipio Iribarren, y que conforman la población
mencionada, corresponde a una estimación realizada por la Dirección de Gestión
Programática de la Alcaldía de Iribarren para noviembre del año 2000, producto de
un censo efectuado en el casco central de la ciudad, durante las conversaciones entre
la Administración Municipal que asumía funciones en ese entonces, y el sector de los
buhoneros del centro de la ciudad.
Ante la ausencia de estimaciones oficiales más recientes y fidedignas, se
utilizará la cifra antes mencionada como población.
Muestra
53
De la población total ya referida de 2.000 personas, definidas como
comerciantes informales, vendedores informales o buhoneros, se aplicó un muestreo
probabilístico aleatorio, según el procedimiento señalado por Hernández Sampieri
(1998):
Donde: n`= S²/ V²
N= Tamaño de la población (2.000 personas).
y = Valor promedio de una variable=1
Se= Error estándar = 0,04.
V²= Varianza de la población. Su definición (Se) cuadrado del error
estándar.
S² = Varianza de la muestra expresada como probabilidad de ocurrencia de
y.
n = tamaño de la muestra sin ajustar.
n = tamaño de la muestra.
Sustituyendo, se tiene que:
n`= S² / V²
S² = p (1 – p) = 0,9 (1 – 0,9) = 0,09
V²= (0,04)² = 0,0016
n`= 0,09 /0,016 = 56,25 n n = =
n n =
1 + n`/ N
54
1 + n / N n = 56,25 1 + 56,25 / 2000 n = 56,25 / 1,028125 = 54,71 ~ 55 De acuerdo a lo anteriormente señalado, el tamaño de la muestra seleccionada
estuvo conformada por 55 comerciantes informales, ubicados a lo largo de la Avenida
20 de Barquisimeto y transversales. Parte de la muestra se integró con vendedores del
Mercado Altagracia, a fin de facilitar la logística en la recopilación de la información.
Del total de buhoneros entrevistados, 26 (46,66 %) correspondió a vendedores
ubicados en el Mercado Altagracia, y 29 (53,33%) a vendedores ambulantes. Cabe
acotar que si bien el sector informal puede abarcar o comprender una amplia gama de
actividades industriales, comerciales o de servicio, la muestra seleccionada estuvo
enfocada solamente al sector comercial.
Los resultados de la presente investigación, que indicarán la factibilidad o no
de ejercer esta presión tributaria sobre la economía informal, constituye una primera
aproximación a investigaciones que a futuro, profundicen un poco más en la
problemática objeto de análisis, mediante un trabajo experimental o de campo.
Técnica de Recolección de Datos
El carácter reciente y poco estudiado del tema objeto de análisis así como la
modalidad de investigación desarrollada, implicó la búsqueda de datos mediante la
revisión de fuentes bibliográficas y hemerográficas, que permitieran la estructuración
de un basamento teórico-metodológico adecuado para el estudio desarrollado. Los
pasos seguidos en el proceso de recolección de los datos fueron los siguientes:
-. Diseño y elaboración del instrumento.
55
-.Validación del instrumento a través del juicio de expertos.
-. Aplicación del instrumento a la muestra seleccionada.
-. Organización y tabulación de la información obtenida.
-. Presentación de la información en cuadros y gráficos.
Diseño del Instrumento
A objeto de cumplir con los objetivos propuestos para el presente trabajo se
diseñó un instrumento de recolección de información (Ver anexo H ) que fue aplicado
mediante la técnica de la encuesta a los integrantes de la muestra estudiada. Los items
del instrumento fueron el resultado de la operacionalización y desagregación de las
dimensiones del sector informal, para cuya caracterización se establecieron algunos
parámetros e indicadores considerados fundamentales a objeto de la descripción del
sector informal del Municipio Iribarren. A continuación se presenta el análisis que
permitió el diseño del instrumento:
56
Cuadro 1. Caracterización del Sector Informal
Fuente: María Eugenia Giménez. 2002.
Variable Dimensiones Indicadores Items
Nivel de Instrucción 1
Razones de trabajo 2
Ubicación 8
Organización Actividad 3
Estacionalidad 4
Sector Horario 5
Informal Personal Empleado 7
Propiedad del Capital de Trabajo 6
Definición Ope racional Cumplimiento de Permisos (Sanitarios - Municipales) 9
Conjunto de actividades, Deberes Formales Contabilidad 10
labores y tareas con fines Impuestos (IAE - ISLR - IVA) 11
lucrativos, ejecutados por RIF – NIT 12
personas u organizaciones sin los Potencial Ingresos 13
requisitos legales establecidos Económico Margen de Utilidad 14
para ello. Ventas (Crédito - Contado) 15
Ambición y Disposición a constituirse formalmente 17
Motivación Registro Mercantil 16
Deseos de ampliar el negocio 18
Disposición a pagar el IAE 19
Condiciones de pago IAE 20
57
CAPITULO IV
RESULTADOS
En el presente capítulo se dan a conocer los resultados obtenidos de la
aplicación del instrumento a la muestra de vendedores informales seleccionada,
empleando para ello la estadística descriptiva, apoyada en gráficos que faciliten la
explicación de las respuestas obtenidas.
La presentación de los resultados se realizará indicando el ítem respectivo, y
el análisis de las respuestas obtenidas en cada apartado o pregunta efectuada.
Item Nº 1.- Nivel de Instrucción
En relación al nivel de instrucción de los encuestados, el 41,93% manifestó
haber concluido sólo la educación básica, el 51,61% expresó posee el grado de
educación diversificada, y apenas un 6,45%, afirmó tener aprobado estudios de
técnico medio. Cerca del 52% de los consultados tienen títulos de aprobación de sus
estudios de educación diversificada, proporción que revelaría el bajo nivel de
instrucción de quienes ejercen actividades comerciales informales.
Item 2.- Tipo de actividad/ Venta que realiza
Del total de personas de la muestra consultada, el 52,94% se dedica a la venta
de ropa, el 20,58% a la venta de zapatos, un 11, 76% a los artículos de quincalla, un
58
5,88% a las verduras, hortalizas y frutas y el resto corresponde al comercio de
carteras y chucherías. El rubro que más destaca como actividad principal del grupo de
comerciantes informales consultados, casi con el 53% es la ropa.
Item 3.- Motivación a desarrollar la actividad
Es de señalar que de las personas encuestadas el 41,93% desarrolla la
actividad informal como una forma de vida y por tradición familiar, seguidamente
con un porcentaje de 22,58% aparecen como motivaciones el desempleo y la
necesidad, el 9,67% de las personas consultadas señala a la situación económica que
actualmente se vive como causal del desarrollo de este tipo de actividad, y por último
sólo el 3,22% corresponden a individuos que tienen la actividad informal como una
segunda fuente de ingresos, de lo cual se podría afirmar que si bien un porcentaje
importante de los comerciantes informales han entrado al sector con una imperiosa
necesidad de subsistir o por desempleo, la mayoría de quienes conforman dicho
sector lo harían como una forma o estilo de vida y como la principal fuente de
ingresos para el núcleo familiar cuyos integrantes participan activamente en la
actividad.
Item 4.- Estacionalidad
Mediante este ítem, se buscaba establecer los días en que normalmente
trabajaban los comerciantes informales consultados. El 66,66% de los buhoneros
encuestados afirmó trabajar todos los días de la semana, y un 33,33% respondió
trabajar de lunes a sábado, para descansar el día domingo. De este trabajo se podría
inferir la constancia en el trabajo de este sector de comerciantes informales.
59
Item 5.- Horario
A fin de complementar la pregunta precedente, se les inquirió a los integrantes
de la muestra en relación al número de horas diarias de trabajo, estableciendo
intervalos, de 0 a 5 horas, de 5 a 8 horas, de 8 a 10 horas y de 10 horas o más. El
56,66% de la muestra afirmó laborar entre 8 y 10 horas al día; un 30% expresó
destinar entre 5 y 8 horas diarias, y el 13,33% manifestó trabajar 10 horas o más
cotidianamente. Es posible concluir, en relación al horario, que cerca del 70% de los
vendedores informales destinarían 8 horas o más a sus actividades de ventas, lo cual
es también indicativo de un fuerte ritmo de trabajo, que muchas veces excede al lapso
estipulado en la legislación laboral vigente (8 horas diarias).
Item 6.- Capital de trabajo
Se intentó determinar el grado de propiedad real y efectiva de la mercancía
por parte de los comerciantes informales entrevistados. El 83,33% respondió que el
capital de trabajo de su puesto o negocio era propio, frente a un 16,66% que
manifestó que ese capital de trabajo era de terceras personas, lo cual indicaría que la
mayoría de este tipo de vendedores informales son dueños de su capital de trabajo, y
que el resto trabaja para quienes son propietarios de ese inventario de mercancías.
Item 7.- Número de personas que laboran
Este ítem buscaba indagar sobre la capacidad del sector para absorber en la
práctica mano de obra desempleada, o como fuente de ocupación. En este sentido, un
63,33% expresó contar con personal empleado, en relación a un 36,66% de los
dueños de puestos que respondieron trabajar solos. De la proporción mayoritaria de
buhoneros que emplean una o más personas, 54,16% afirmó emplear a una (1)
persona, un 20,83% a dos (2) empleados y un 25% le paga a tres (3) personas como
60
empleados del negocio o puesto. Como rasgo a destacar, quienes respondieron contar
con personal empleado afirmó en un 60% que los empleados eran miembros de su
familia y un 40% manifestó que las personas empleadas no pertenecían a su núcleo
familiar, lo cual corroboraría los resultados del ítem 3, y le otorgaría al sector de
actividades informales la valoración y presencia del trabajo familiar como rasgo
particular.
Item 8.- Ubicación
De la muestra de trabajadores informales consultados, el 46.66% fue
encuestada en el Mercado Municipal seleccionado y en el cual tienen su negocio, y un
53,33% se refiere a vendedores ambulantes ubicados en las aceras de la principal
arteria comercial de la ciudad de Barquisimeto.
Por otra parte, cuando se les preguntó si trabajaban en otro sitio, el 62,06%
respondió negativamente, y un 37,93% expresó que sí trabajaba en otro sitio, entre los
cuales destacó el mercado San Juan, ante lo cual quedaría evidenciado que una parte
relativamente importante de buhoneros posee puestos en varios mercados o áreas
comerciales de la cuidad.
Item 9.- ¿Le solicitaron algún requisito para trabajar aquí?
Al serle formulada esta pregunta, un 86,66% respondió negativamente, un
13,33% dijo que sí le habían solicitado algún requisito entre los cuales mencionaron
permiso de la Alcaldía, permiso del sindicato de buhoneros, patente y certificado de
salud o permiso sanitario (requisito exigido para los negocios de verduras, legumbres,
y hortalizas y para la charcutería, ubicados en el mercado visitado). Esto corroboraría
la tesis de la ocupación de los espacios públicos de la ciudad sin ningún tipo de
autorización expresa por parte del Ejecutivo Municipal, para la extensa mayoría de
61
comerciantes informales, así como el otorgamiento discutible de “autorizaciones”
para ejercer estas actividades, en momentos de presión o amenazas de conflicto entre
ambos sectores.
Item 10.- ¿Lleva Contabilidad?
Mediante este ítem, se buscaba establecer el grado de formalidad en la manera
en que quienes trabajan informalmente registran sus ingresos. Un 83,33 % respondió
que anotaba las ventas en un libro sencillo o cuaderno llevado por ellos mismos,
frente a un 16,66% que expresó asesorarse o delegar en un contador el registro de
dichas ventas, lo que evidenciaría el incumplimiento de las regulaciones mercantiles
y tributarias que obligan a los comerciantes a llevar el registro de sus operaciones en
libros debidamente sellados y foliados, y a entregar facturas o documentos
equivalentes al momento de efectuar una venta o prestar algún servicio que permitan
soportar dichas operaciones.
Item 11.- ¿Paga Ud. algún tipo de impuesto?
El 92,32 % de las personas encuestadas manifestaron que no pagaban ningún
tipo de impuesto y sólo 9,6% indicó que si lo hacían. A las personas que respondieron
de manera afirmativa, se les preguntó que de todos los impuestos existentes en el
sistema tributario venezolano cuál cancelaba y las respuestas recibidas estuvieron
orientadas únicamente al pago del impuesto de las actividades económicas.
Es importante señalar que este número de personas equivalente a un 9,6% que
sí paga impuesto en comparación con el 90,32% que no lo hacen, podría evidenciar la
poca contribución impositiva que tiene la actividad informal en el ámbito del
Municipio Iribarren.
62
Item 12.- ¿Posee Rif / Nit?
El 70% de la población consultada indicó que no posee Rif /Nit, el 30%
restante si se encuentra debidamente registrado. De este 30%, 89% pertenece a
personas naturales y el 11% a personas jurídicas. Estas cifras nos pueden indicar que
el 70% de las personas encuestadas no cumplen con el requisito o deber exigido por
la ley de registrarse ante la Administración Tributaria limitar la actuación de las
instituciones competentes tanto a nivel nacional como municipal al momento de
efectuar cualquier fiscalización o comprobación de los deberes formales.
Item 13.- Ingresos Diarios.
Se les consultó a los trabajadores informales en relación a las ventas diarias
que en promedio realizan, estableciendo cinco categorías o niveles de ingreso, para
luego efectuar una estimación mensual de ingresos percibidos. De las respuestas
obtenidas, se podría inferir que un 33,3 % de los encuestados percibiría
mensualmente Bs. 560.000; un 23,33% alcanzaría ingresos mensuales de Bs.
980.000; un 20% Bs. 1.400.000; un 13,3% ingresos de Bs. 1.820.000 y un 10%
lograría ventas iguales o superiores a los 2.240.000 bolívares. Estos resultados
reflejan lo que sería una de las bondades de ejercer el comercio al margen de un
marco regulatorio, y en cierta forma, niega la tesis que afirma que el comercio
informal es una actividad de subsistencia.
Este ítem permitiría afirmar que, según la muestra estudiada, los ingresos
superan duplicando o hasta triplicando el ingreso mínimo mensual correspondiente al
salario mínimo vigente (Bs. 158.400), ilustrando además el potencial lucrativo de un
sector que se mantiene al margen de la fiscalización tributaria.
63
Item 14. Señale su margen de Utilidad Neta.
Consultados sobre el margen de ganancia o utilidad neta que manejaban, las
respuestas de la muestra demostraron una diversidad y heterogeneidad en los
porcentajes de ganancia, que pudiesen atribuirse a diversos factores atinentes a la
dinámica misma del sector. Un 13,3% manifestó que su ganancia era del 15%; un
33,3% señaló ganar el 20%; 33,3% dijo ganar el 30%; el 13,3% expresó manejar un
margen del 40%, y el 6,6% afirmó ganarle a su mercancía el 50% o más.
Item 15. Tipos de Ventas
De la muestra consultada se pudo determinar que el 87% sólo realiza ventas al
contado y el 13% restante lo hace de manera mixta, es decir, efectúa algunas ventas a
crédito, representadas en un 20% y otras al contado equivalentes a un 80%.
Al momento de realizar la encuesta las personas explicaban que su decisión de
vender mayoritariamente al contado se debía principalmente a la situación económica
por la cual se atraviesa y por en de a la disminución en el nivel de sus ventas, que los
obligaba a restringir sus políticas de crédito y muchas veces, a eliminarlas.
Item 16. Registro de Comercio
Del total de encuestados, sólo el 9,64% manifestó poseer registro de comercio
y el 90,32% restante respondió que no estaba formalmente registrado. Resulta de gran
64
importancia señalar que el Código de Comercio en su Sección II, Parágrafo Primero
establece la obligatoriedad del Registro de Comercio para los comerciantes y dentro
de los documentos exigidos para solicitar la licencia de funcionamiento municipal
para ejercer la actividad industrial, comercial, de servicios o de índole similar se
requiere la presentación del Registro de Comercio.
De este análisis se podría inferir que el incumplimiento de esta obligación se
convertiría en el principal obstáculo para iniciar el proceso de solicitud de la
autorización municipal respectiva al momento de ejercer la actividad.
Item 17. Disposición para registrar el negocio.
El 96,29% de las personas encuestas respondieron estar dispuestas a constituir
y registrar su negocio formalmente y cumplir con todos los registros exigidos, y sólo
el 3,70% restante afirmó estar bien así y no querer cambiar su situación de
informalidad.
Resulta valioso señalar que la mayoría de las personas que desempeñan su
actividad informal de manera ambulante acotaron que de ubicárseles en un lugar fijo
y estable ellos estarían dispuestos a cumplir con sus deberes formales.
Igualmente se procedió a encuestar a vendedores y comerciantes que laboran
en el mercado seleccionado y ellos afirmaron que si no cumplen con lo establecido en
la legislación vigente era por falta de asesoramiento y exigencia a nivel municipal al
permitírseles estar en los locales del mercado sin pedir ningún requisito. Manifestaron
además, que escasamente lo que “se hacía” era para vivir debido a que era el único
ingreso que había en su familia, y no se contaba con recursos suficientes como para
cubrir los honorarios exigidos por un profesional al momento de brindar la respectiva
asesoría.
65
Item 18. Deseos de ampliar el negocio.
El análisis de la encuesta nos muestra que el 90% posee grandes deseos de
ampliar su negocio y aumentar su capital de trabajo por considerarlo una forma de
vida y el único sustento de su familia, argumentando además que la competencia es
bastante grande y que el dinero obtenido en el ejercicio de esa actividad escasamente
sufraga las necesidades más esenciales. El hecho de aumentar su capital de trabajo les
podría permitir vender una mayor variedad de mercancía y abaratar costos. El 10%
restante afirmó “estar bien así.” Este porcentaje minoritario de entrevistados expresó
sentirse conformes tanto con el tamaño como con su capital de trabajo
Item 19. Disposición a pagar el Impuesto a las Actividades Económicas.
Es importante destacar el hecho de que el 96,42% de las personas consultadas
manifestaron estar dispuestos a pagar el Impuesto a las Actividades Económicas,
señalando que si estaban en el deber de cancelar el referido impuesto, por supuesto
que cumplirían con dicha obligación. En contraste, un 3,57% afirmó no estar
dispuesta a pagar el impuesto por no tener local o sitio estable donde ejercer su
actividad.
Por otra parte, las cifras podrían dar una demostración de conciencia o de
cultura tributaria al estar estas personas claras de la necesidad de contribuir con los
gastos públicos mediante el pago de impuestos establecidos por Ley, tal como lo
contempla el artículo 133 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
66
Item 20. De ser positiva la respuesta anterior, ¿Qué condiciones desearía
para contribuir con el Impuesto a las Actividades Económicas?
Si bien la casi totalidad de los buhoneros entrevistados afirmó estar dispuestos
a pagar el principal impuesto municipal, las condiciones o requisitos que exigirían a
las autoridades municipales son variadas y atenderían a la situación particular de cada
comerciante informal.
Debido a que la muestra estuvo integrada tanto por vendedores ambulantes
como por vendedores ubicados en el mercado Altagracia, las respuestas en algunos
casos fueron distintas. De manera general, el 31,03% desea ser reubicado; el 20,68%
desea mejoras en la infraestructura del mercado; el 13,79% exige mayor vigilancia; el
13,79% demanda mayor equidad en el pago del impuesto; un 10,34% desea mayor
promoción y publicidad para el mercado, y sólo un 6,89% (en el caso de los
vendedores ambulantes) puso como condición que no lo reubicasen.
67
CAPITULO V
CONCLUSIONES
Del análisis e interpretación de la información soportada en las fuentes
documentales y la recolección de los datos efectuada a lo largo de la presente
investigación, a objeto de cumplir los objetivos planteados, se desprenden las
siguientes conclusiones:
1.- Una de las más evidentes consecuencias del proceso de recesión económica y de
la crisis que en los últimos años ha afectado a la economía venezolana es el
crecimiento del denominado “sector informal”, es decir, el conjunto de
actividades ejercidas con fines lucrativos, pero sin cumplir con las disposiciones
de diversa índole que establece el ordenamiento jurídico nacional para ello.
Por la naturaleza misma de la modalidad informal del trabajo o labor
desempeñado por un considerable número de personas actualmente, que implican
entre otras cosas el carácter ambulante de la actividad, la inexistencia de registros
o soportes de las ventas efectuadas así como el incumplimiento de los requisitos
legales que facilitarían su control y fiscalización por parte del Estado, son escasos
los estudios sistemáticos realizados a fin de caracterizar al sector y establecer
claramente las razones que influyen en su existencia y su crecimiento.
No obstante, luego del estudio realizado resalta como elemento valioso para la
caracterización del sector informal, el hecho de que la mayoría de los
comerciantes o vendedores informales, afirma que dicha actividad constituye una
forma de vida, una labor que representa su principal fuente de ingresos, y que
también es producto de una tradición familiar, lo cual deja en un segundo plano la
68
tesis según la cual la informalidad es una forma de subsistir eminentemente
temporal y estacionaria.
Por otra parte, otra característica identificada en la investigación está
representada en el hecho de que el 63,33% de las personas consultadas afirmó que
tenían personal contratado, y de esa proporción, 60% expresó que dicho personal
era miembro de su familia, lo cual revela como rasgo del conjunto de relaciones y
valores presentes en los negocios del sector el carácter familiar y el peso de la
confianza en el ejercicio de dichas actividades.
Es posible afirmar, que la economía informal ha experimentado un
crecimiento en razón del desempleo y del deterioro del poder adquisitivo, pero
también ejerce una influencia en ese sentido el debilitamiento del papel del
Estado como instancia llamada a regular y a crear condiciones adecuadas para el
desarrollo económico, en el marco de un Estado de Derecho respetado y cumplido
por todos. Por ello quienes actualmente conforman el sector informal, si bien se
encuentran en muchos aspectos al margen de una formalidad legal, constituyen la
expresión de una potencialidad emprendedora y empresarial que debe ser atendida
y canalizada por el Estado venezolano, a objeto de lograr, entre otros objetivos, el
afianzamiento de una cultura tributaria basada en el cumplimiento de los deberes
formales establecidos en la Ley.
2.- Efectuar una revisión y lectura al ordenamiento jurídico que sustenta la existencia
del impuesto objeto de estudio, permitió obtener elementos importantes que
contribuyeron a determinar la factibilidad legal de aplicar el Impuesto a las
Actividades Económicas al sector informal del Municipio Iribarren.
Respetando el orden o jerarquización de las leyes, la Constitución Bolivariana
de Venezuela en su Art.179 otorga al Municipio la potestad de obtener ingresos a
través del cobro de tasas administrativas por licencias o autorizaciones, e ingresos
69
por el Impuesto a las Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o
de índole similar, entre otras asignaciones. Igualmente el Art.111 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal establece como parte de los ingresos ordinarios
del Municipio, los impuestos y tasas municipales y el Art.114 de esta misma Ley,
complementa dicha normativa al señalar que no podrá exigirse el pago de
impuestos, tasas o contribuciones especiales municipales que no hubieran sido
establecidas por el Concejo o Cabildo mediante la promulgación de una
Ordenanza.
Para tal fin fue creada la Ordenanza de Impuesto a las Actividades
Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de índole similar con el objetivo
de regular todo lo atinente al impuesto referido.
La Ordenanza es muy clara y precisa al señalar como materia o acto gravado
el ejercicio de actividades económicas de industria, comercio, servicios o de
índole similar en el Municipio Iribarren, otorgando exclusivamente la dispensa
total de la obligación tributaria a las personas indicadas en el Art.70 de la
Ordenanza, donde se establecen los supuestos de hecho para otorgar la exención
del impuesto. Sin embargo estas personas enumeradas en el Art.70 quedan sujetas
a las disposiciones sobre fiscalización y en todo caso la Alcaldía queda facultada
para verificar, conforme al procedimiento establecido, la adecuación del supuesto
de hecho de la exención impositiva. Igualmente, se prevén las figuras de
exoneraciones totales, parciales y progresivas previa solicitud, cuyos supuesto de
hecho se explican en los artículos 72, 73, 74 y 75 de la Ordenanza de Impuesto a
las Actividades Económicas.
Para ejercer cualquier actividad económica señalada en la Ordenanza es
necesario obtener previamente la licencia de funcionamiento. Sin embargo, a
pesar de que la obtención de dicha autorización constituye el principal requisito
exigido por el Municipio para el ejercicio de la actividad, no es menos cierto que
70
la Ordenanza hace ver la diferencia e independencia de la tasa y el impuesto, ya
que la tasa es el tributo que se cancela a causa de la prestación de un servicio por
parte del Estado, que en este caso está referido a la solicitud y tramitación de la
autorización municipal para el respectivo funcionamiento, indistintamente si la
licencia fuese otorgada o no; y el impuesto es un tributo que exige el Estado a
través de sus competencias (municipales, estadales o nacionales) en virtud de su
poder de imperio y atendiendo al Art.133 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, el cual establece el deber que tiene toda persona de
coadyuvar con los gastos públicos mediante el pago de impuestos, tasas y
contribuciones que establezca la Ley.
Este criterio está específicamente soportado en el Art. 33 de la Ordenanza de
Impuesto a las Actividades Económicas al señalar que toda persona que esté
sujeta al pago del impuesto, una vez configurado el hecho imponible y ejerza
actividades en forma permanente, está obligado a presentar mensualmente una
declaración de la base imponible, determinar o liquidar el monto del impuesto
resultante y pagarlo conforme a los procedimientos, formas y plazos previstos en
esta Ordenanza. El Parágrafo Primero y Segundo del referido artículo explica que
las obligaciones anteriormente mencionadas corresponden a todo sujeto pasivo,
independientemente de que haya solicitado u obtenido la licencia de
funcionamiento, así como tampoco el pago del impuesto implica el
reconocimiento del derecho a obtener la misma.
De esta premisa se desprende que a pesar de que la obtención de la licencia
pudiese implicar una cantidad de procedimientos que en su conjunto podrían ser
vistos como largos, engorrosos o costosos, llevando inclusive a muchas personas
a desistir de su solicitud, ello no le restaría validez jurídica a la autoridad
municipal para exigir el pago o cumplimiento del impuesto referido.
71
Por otra parte es necesario aclarar, que el sector informal no figura
taxativamente en los supuestos de hecho de las exenciones ni de las
exoneraciones en sus distintas modalidades contempladas en la Ordenanza; por el
contrario a través de la encuesta se pudo determinar que todas las personas
consultadas ejercen actividades económicas perfectamente identificadas en el
clasificador de actividades de la Ordenanza (Ver anexo 9 ), originándose la
obligación tributaria al configurarse el hecho imponible como lo es “ el ejercicio
de las actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar
en el Municipio Iribarren.”
La norma es general y debe ser cumplida por todas las personas que estén
previstas en el propio texto de la Ley en su ámbito de aplicación, indistintamente
si pertenecen al sector formal o informal; el hecho de no cumplirla es lo que
justamente caracteriza al sector informal. Con esto se quiere decir, que la
actividad informal no es un tipo de actividad, sino una forma, una modalidad de
ejercer la actividad comercial, industrial, servicios o de índole similar al margen
de la Ley, incumpliendo con las obligaciones legales y tributarias que ella
contempla.
3.- Basta revisar todas y cada una de las atribuciones que tanto la Ordenanza de
Hacienda Municipal como la propia Ordenanza de Impuesto sobre Actividades
Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de índole similar, le asignan a la
Alcaldía y a sus órganos competentes al momento de velar por el cumplimiento
del ordenamiento jurídico municipal, para afirmar la existencia de amplias
facultades de fiscalización, vigilancia, investigación y control que poseen en todo
lo relativo a la aplicación de la Ordenanza que regula el impuesto objeto de
estudio.
72
Las normas reguladoras y las potestades del Fisco Municipal fueron
claramente enumeradas y señaladas en el desarrollo de la investigación, a objeto
de analizar su aplicabilidad efectiva por parte del Municipio.
Las facultades legales aludidas otorgan a la Entidad Municipal la potestad de
regular la actividad realizada en los mercados municipales, en los cuales
paradójicamente se localizarían un considerable número de vendedores y
comerciantes informales quienes mayoritariamente expresaron, en un 90,32% al
ser consultados sobre si pagaban algún tipo de impuesto, que no pagaban ni
contribuían con ninguna clase de impuestos.
El Artículo 25 de la Ordenanza sobre mercados públicos municipales (Gaceta
Municipal Extraordinaria Nº 898, 14-11-95) hace referencia a los datos que debe
contener la solicitud para la adjudicación de puestos y locales en los mercados,
dentro de los cuales destaca el requisito de presentar la solvencia municipal por
concepto de Patente de Industria y Comercio (hoy Impuesto a las Actividades
Económicas) o certificación de que no es contribuyente del Fisco del Municipio
Iribarren.
Igualmente el Artículo 36 de la misma Ordenanza explica que el pago de los
derechos fiscales de uso del puesto o local no exime a los adjudicatarios de la
obligación de pagar el impuesto sobre patente de impuesto de industria y
comercio por la actividad económica que realicen en el mercado, entendiéndose
por derechos fiscales los pagos que efectúan los adjudicatarios de los puestos o
locales por la administración, operación y mantenimiento de cada mercado,
conjuntamente con las tarifas que se fijen y cobren por los servicios de
estacionamiento vehicular de usuarios y transportistas, y la utilización de
almacenes, cavas frigoríficos y similares.
73
Llama la atención el hecho de que si es obligatorio para poder ejercer alguna
actividad económica en un mercado público municipal el presentar la solvencia
por concepto de patente de industria y comercio (ahora impuesto a las actividades
económicas de industria, comercio, servicio o de índole similar), 86,66% de los
buhoneros entrevistados haya respondido que no se les solicitó ningún requisito
para ejercer su actividad dentro del mercado.
Es indudable que las respuestas puedan estar orientadas a razones de interés
político o social que escapan al análisis objeto de este trabajo, pero si es necesario
indicar que el Municipio goza de amplias facultades de fiscalización, vigilancia,
investigación y control que si fuesen cumplidas a cabalidad le permitiría a la
entidad local generar los ingresos requeridos para cubrir y satisfacer las
necesidades que su población requiere.
No basta sólo con legislar en el área fiscal, tributaria o hacendística con el fin
de obtener un ordenamiento jurídico coherente si no se verifica y garantiza su
efectiva aplicación como factor determinante en la consecución de los objetivos
planteados por el Municipio.
4.- Si bien la ordenanza que establece el Impuesto a las Actividades Económicas,
de Industria, Comercio, Servicio o de índole similar constituye la norma más
directa a través de la cual el Municipio puede ejercer su potestad tributaria, la
materialización y la concreción efectiva de esa potestad en el control, supervisión
y fiscalización de las actividades efectuadas por los contribuyentes en su
jurisdicción enfrenta situaciones que dificultan o tornan poco viable dichas
acciones.
La acumulación de diversos problemas en el plano urbano, sanitario, de
convivencia ciudadana, de orden público y libre uso de los espacios públicos
generados por los efectos del ejercicio del comercio informal, hacen que los
74
intentos de las autoridades municipales por afrontar y resolver el problema
resulten poco efectivos o insuficientes por el carácter esporádico y limitado de los
mismos.
En el caso de los mercados municipales, en los cuales se encontrarían
establecidos una buena parte de estos comerciantes informales, los operativos y
labores de supervisión que realizan las autoridades locales tienden a dirigirse a
aspectos como las condiciones sanitarias, de organización o de metrología, sin
profundizar en el cumplimiento de las obligaciones tributarias relacionadas con el
Impuesto a las Actividades Económicas.
La falta de vigilancia del Municipio, pudiera esgrimirse como factor de peso
en la detección de situaciones irregulares en estos centros de abastecimiento y
ventas, y específicamente en el Mercado Altagracia, en el cual existen puestos o
locales que fungen como depósitos de mercancía de vendedores que se ubican en
las aceras de la Avenida 20, y justifican dicha situación por el poco flujo de
compradores y la poca promoción que se le da al mercado.
Pero la ausencia del control municipal se evidencia mucho más en el caos
generado en los alrededores del mercado San Juan, a causa del establecimiento los
fines de semana en las calles y aceras cercanas, del mercado buhoneril, lo cual ha
ocasionado graves quejas de vecinos y transeúntes del sector.
Además de lo anteriormente expuesto, las acciones que desarrolla el Poder
Ejecutivo Municipal para verificar el pago, solvencia y actualización de la
licencia de funcionamiento y del Impuesto a las Actividades Económicas parecen
concentrarse o dirigirse sólo a los grandes contribuyentes, o a ciertas zonas de la
ciudad. Por todo lo anterior, es posible afirmar que la proliferación y continuidad
de los negocios informales o del ejercicio de la actividad buhoneril en las aceras y
75
arterias viales de la ciudad, evidencian la poca efectividad de las acciones de
supervisión y control del Municipio sobre el sector informal.
5.- La Evasión Fiscal es el incumplimiento de la norma tributaria, no sólo por
omisión voluntaria y consciente sino también muchas veces originada por
descuido o negligencia y desconocimiento de la misma, teniendo en consideración
que el Artículo 2 del Código Civil señala que la ignorancia de la Ley no la excusa
de su cumplimiento. El adueñarse del impuesto que legalmente se debería pagar y
que le corresponde al fisco constituye evasión fiscal.
Frente a la conjunción de factores como el deterioro del poder adquisitivo de
la población, la debilidad de los controles del Estado en la verificación del pago
de las obligaciones impositivas, y la aparente ausencia de una fuerte cultura
tributaria, que pudiesen explicar la inexistencia de niveles considerables de
evasión fiscal en el país, existía la presunción de que, en el caso de todas aquellas
actividades efectuadas bajo la modalidad informal, dicha evasión fiscal o
incumplimiento consciente de deberes tributarios sería sumamente elevado.
En efecto, del estudio realizado y de los resultados del instrumento aplicado a
la muestra de buhoneros se puede concluir la existencia de una elevada evasión
fiscal evidenciada en el hecho de que 90% de los comerciantes consultados no
pagan ningún tipo de impuesto.
Dicha cifra contrasta, no obstante y es superada por el porcentaje de
vendedores informales que afirmaron estar dispuestos a contribuir con el
Impuesto a las Actividades Económicas (96,42% de la muestra). Estos resultados,
así como el potencial económico expresado en el nivel de ingresos mensuales
detectado en una parte importante de los comerciantes entrevistados, permiten
corroborar la necesidad de reforzar la acción fiscalizadora de las obligaciones
tributarias de los contribuyentes por parte del Municipio, así como a evaluar el
76
monto de los impuestos dejados de percibir en función de los resultados
presentados.
77
FUENTES CONSULTADAS
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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78
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RIVERO, Crisol. 1999. La Evasión Fiscal del Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio en el casco central de la ciudad de Barquisimeto en el Municipio Iribarren del Estado Lara en el primer trimestre de 1999. DAC-UCLA. UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO. Vice-Rectorado Académico. Dirección de Post-Grado. 2001. Manual para la elaboración del trabajo conducente al grado académico de: Especialización – Maestría – Doctorado. Barquisimeto.
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GLOSARIO DE TERMINOS
Actividad Comercial: Es toda actividad económica que tenga por objeto la
circulación y distribución de productos o bienes entre productores y consumidores,
para la obtención de lucro o remuneración, y los derivados de los actos de comercio
considerados, objetiva o subjetivamente por la Legislación Mercantil, salvo prueba en
contrario.
Actividad Industrial: Es toda actividad económica dirigida a producir, obtener,
transformar o perfeccionar uno o varios productos naturales o sometidos ya a otro
proceso industrial preparatorio.
Actividad de Servicios: Es toda actividad económica que tenga por objeto la
prestación o suministro de servicios tanto a productores como a consumidores, para la
obtención de lucro o remuneración, y los derivados de los actos de comercio
considerados, objetiva y subjetivamente como tales por la Legislación Mercantil,
salvo prueba en contrario.
Actividad de índole similar: Es toda actividad económica que busque la obtención
de un beneficio material mediante la inversión de dinero, trabajo, bienes o recursos
físicos, materiales o humanos o la actividad que por su naturaleza busca ganancia,
utilidad, beneficio o rendimiento especialmente en dinero.
Economía Informal: Conjunto de actividades, trabajos, servicios o negocios que se
desarrollan sin cumplir requisitos legales, al margen de un sector de la economía en el
cual dichas normas si son acatadas.
Evasión Fiscal: Es la acción u omisión violatoria de normas tributarias.
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Fiscalización: Derecho que le confiere el Código Orgánico Tributario a la
Administración Tributaria de verificar la exacta aplicación de las normas, por parte
del sujeto pasivo, dentro del término de prescripción.
Hecho Imponible: Es el procedimiento de naturaleza jurídica o económica, fijado
por la Ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la
obligación tributaria.
Impuesto: Es una clase o tipo de tributo, cuya obligación tiene como hecho
imponible, una situación independiente de toda actividad estadal relativa al
contribuyente. Es la obligación pecuniaria que el Estado en virtud de su poder de
imperio exige a los ciudadanos, para la satisfacción de sus necesidades. A diferencia
de las tasas, el impuesto no implica una contraprestación directa de servicios.
Obligación Tributaria: Es la relación que surge entre el Estado, en las distintas
expresiones del Poder Público y los sujetos pasivos en cuanto ocurra el presupuesto
del hecho previsto en la Ley.
Persona Natural: Es la persona individualmente, sea hombre y mujer.
Persona Jurídica: Sujetos de derecho, distinto de las personas naturales.
Sujeto Activo: Ente público acreedor del tributo.
Sujeto Pasivo: Es la persona natural o jurídica que según la Ley resulta obligada al
cumplimiento de las prestaciones tributarias.
Tasas : Forma híbrida de imposición, por cuanto el Estado lo establece en virtud de su
facultad discrecional, pero prestando o brindando una prestación a quien lo paga.
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Unidad Tributaria: Elemento técnico que se incorpora en el Código Orgánico
Tributario, para actualizar y corregir anualmente las bases de cálculo incorporadas en
las leyes fiscales, con el objeto de evitar su obsolescencia sin necesidad del trámite
legislativo de modificación de las normas. Representa la magnitud aritmética, por
cuyo intermedio, se establece las bases de imposición, de exención, de las multas,
para permitir así la denominada “corrección monetaria” periódica de las mismas, de
manera que las determinaciones cuantitativas de las cuotas, tasas, tarifas u otros
importes impositivos, se modifiquen sobre bases reales y no meramente nominales.
Se fundamente en la variación del índice de precios al consumidor (IPC).
82
ANEXOS