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Exposición de Motivos

Programa Nacional del Fomento de Mercados para el D esarrollo de la Actividad Pesquera de Consumo Humano Directo

“A Comer Pescado”

Introducción y diagnóstico

El artículo 2° de la Resolución Ministerial N° 343-2012-PRODUCE, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción, establece que el Ministerio es competente, de manera compartida con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, según corresponda, en materia de pesquería artesanal, acuicultura de menor escala y de subsistencia.

Asimismo, de acuerdo con el literal d), numeral 2, del artículo 3° de la citada Norma, una función del Ministerio es la de promover programas y/o acciones para el desarrollo sostenible de la pesca artesanal y la acuicultura de menor escala y de subsistencia, así como la promoción de las MYPES.

De otro lado, el Plan Estratégico Sectorial Multianual 2012-2016 del Sector Producción, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 107-2012-PRODUCE, dispone como Política 1, dentro del Objetivo Estratégico 1: “Promover el consumo interno de recursos pesqueros abundantes con estándares de sanidad adecuados a fin de contribuir a reducir los índices de desnutrición” y como Política 2, dentro del mismo Objetivo, “Promover el desarrollo de cadenas de valor de productos hidrobiológicos de acuerdo a las tendencias del mercado”;

El Perú es un país que cuenta con un mar territorial caracterizado por su riqueza de recursos hidrobiológicos. Los principales productos que se destinan al consumo humano directo (CHD) son la pota (Dosidicus gigas), la anchoveta (Engraulis ringens), el jurel (Trachurus murphi), la caballa (Scomber japonicus peruanus), entre otros.

La relación entre el volumen desembarcado de productos destinados al consumo final respecto del total fue de 15% en 2011, es decir el 85% de los desembarcos se destinó a las industrias harineras y aceiteras. Históricamente, esta proporción se ha mantenido relativamente estable.

De acuerdo con cifras de 2010, prácticamente el 82% de los desembarques totales estuvo explicado por la anchoveta, siendo sin ninguna duda el recurso de mayor volumen y estabilidad, y por lo tanto el que soporta el mayor esfuerzo de pesca de la flota industrial y artesanal. A pesar de ello, apenas un 3,5% de la anchoveta desembarcada tuvo como destino final el CHD.

Respecto del volumen total de desembarcos para CHD, la Pota fue el producto mayoritario, seguido de la anchoveta, el perico, la merluza, el jurel y la caballa. No obstante ello, por sus características, la anchoveta suele transformarse en productos enlatados para su comercialización en el mercado interno e internacional y no se consume en estado fresco, como sí ocurre con los otros recursos mencionados.

En el gráfico que se muestra a continuación se puede apreciar la evolución del llamado consumo aparente (según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, el consumo aparente corresponde a la producción nacional más las importaciones menos las exportaciones) de productos hidrobiológicos en kilos por

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habitante, distinguiendo los cuatro grandes grupos de presentación de los productos: i) fresco, ii) enlatado, iii) seco salado y iv) curado:

Gráfico 1: Evolución del consumo aparente de produc tos hidrobiológicos (Kilos por habitante)

3.41.7

3.8 2.6 3.1 3.5 4.3 5.5 4.3 4.93.1

2.22.7

1.9 2.7 2.8 2.02.5

2.4 3.55.0

2.2

1.71.5

1.3 1.1 1.1 1.01.0

1.1 1.10.9

0.5

15.1

13.113.6 13.9 11.9 13.7

14.3 13.1 13.211.3

13.2

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Enlatado Congelado Curado Fresco

Fuente: Anuario Estadístico 2010 – Ministerio de la Producción, Boletín Estadístico Mensual Diciembre

2011-Ministerio de la Producción

Según el gráfico anterior, el consumo interno de productos enlatados, entre los que se encuentran los productos derivados de la anchoveta capturada para CHD, se encuentra actualmente en torno a los 3.1 kilos por habitante, siendo la presentación de mayor consumo de otras especies en fresco. Este patrón de consumo aparente se ha mantenido bastante estable históricamente.

Esta información muestra evidencia de la escasa articulación entre el consumo de las familias y una de las especies más abundantes del ámbito marino, la anchoveta.

Llevado al plano de zonas geográficas, es posible analizar la realidad sobre la disposición a pagar de la población por productos pesqueros. La Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), contiene información para una muestra de hogares que permite hacer inferencia sobre las compras de productos derivados de la pesca (es decir la adquisición de productos mediante el pago de un precio, excluyendo por tanto donaciones y otras vías de acceso al producto), que aunque no comparables con los datos de consumo aparente citados anteriormente, dan una idea muy clara de los niveles de consumo relativo y disposición a pagar de la población.

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Cuadro 1: Compra promedio de productos pesqueros po r dominio geográfico (kilos por habitante)

costa norte

costa centro

costa sur

sierra norte

sierra centro

sierra sur selva Lima

Metropolitana

14.9 9.4 6.3 3.6 4.9 4.1 11.6 11.9

Fuente: ENAHO 2011, Módulo de Gasto

La sierra presenta una brecha de consumo importante respecto de otras áreas geográficas. En particular, costa norte, selva y Lima Metropolitana presentan los niveles más elevados de compras, lo que lleva a concluir que el nivel de compra está vinculado en parte por la disponibilidad del producto, y claramente también por las características socioeconómicas de la población. No obstante ello, a grandes rasgos la Selva, como dominio geográfico, no debería diferenciarse de una forma tan acusada respecto de la sierra, si se entiende que las diferencias de compra se explican por características socioeconómicas. Esto implica que es la disponibilidad del producto, en condiciones adecuadas para el consumo, la que explica en gran medida las diferencias de compra entre dominios.

Los productos tradicionales derivados de la pesca (por ejemplo atún en conserva, pescado fresco), suelen tener precios relativamente elevados que trasladados del origen (costa) al destino pueden además aumentar el costo de consumo de forma muy pronunciada.

Desde el punto de vista de la oferta, la captura y desembarque de productos pesqueros destinados al CHD se asocia principalmente con la actividad pesquera artesanal. Gracias al I Censo Nacional de la Pesca Artesanal del Ámbito Marítimo 2012, ahora se sabe que más de 44,000 pescadores y 12,400 armadores viven principalmente de las actividades pesqueras. En general los pescadores, obtienen ingresos mensuales por debajo de la remuneración mínima vital, con lo cual tienen que sustentar a una familia que en promedio tiene 4 miembros. Un 43% declara tener ingresos inferiores a S/. 500 mensuales de la pesca y el 70% no tener ningún tipo de seguro, situación que muestra la desarticulación de la actividad respecto del desarrollo de la economía en su conjunto.

Aproximadamente un 30% de la captura artesanal se desembarca en Desembarcaderos Pesqueros Artesanales (DPA), dando servicios a casi el 38% de pescadores embarcados. Estos DPA sin embargo, casi en su totalidad no cuentan con infraestructura y servicios que permitan dar seguridad sanitaria al producto, por lo menos en el inicio de la cadena de manipuleo y distribución. Asimismo, tanto la captura artesanal no embarcada como aquella que se desembarca fuera de DPAs tiene lógicamente un alto riesgo sanitario, cosa que impide mejorar la penetración de los productos.

Asimismo, la actividad artesanal carece de un manejo moderno en términos de estrategia de comercialización, estando los pescadores en gran medida limitados por los vínculos con los comercializadores y por las condiciones de manipuleo de los productos. Ello implica que, por ejemplo, no existan mecanismos de subasta de los productos que podrían mejorar la rentabilidad de la faena, o capacidad de conservación que permita un uso adecuado de los inventarios para amortiguar cambios en los precios.

De otro lado, la acuicultura, también potencial fuente de recursos hidrobiológicos para la población (en especial frescos y congelados), presenta incentivos económicos que la

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hacen orientarse, fundamentalmente, a la exportación. El 80% de las cosechas de 2010 correspondieron a los productos con mayor presencia en las exportaciones.

Dada la situación actual del consumo, con zonas geográficas -básicamente en la sierra- que tienen un potencial de crecimiento, y la baja articulación entre la oferta, especialmente artesanal, de los recursos hidrobiológicos y los mercados en general, y aquellos con baja disposición a pagar en particular, es imprescindible plantear esta problemática y recurrir a la intervención pública para darle solución.

Es así que nace la necesidad de plantear como una política pública, a ejecutarse a través de un Programa Nacional, para el fomento de mercados de productos pesqueros destinados al CHD interno del país, impulsando para ello los hábitos de consumo de productos hidrobiológicos de la población y eslabonamientos entre actividad pesquera general, y en especial la pesca artesanal, los procesos de transformación y el consumidor final.

Además de los efectos sobre el bienestar de la actividad pesquera, y la inclusión productiva de más de 56.000 pescadores y armadores artesanales, el programa considera como elemento transversal el efecto que puede tener sobre la seguridad alimentaria de la población . Las cualidades nutritivas y alimenticias de los recursos pesqueros en general, como el caso de la anchoveta (Engraulis ringens), jurel (Trachurus murphi), caballa (Scomber japonicus peruanus), pota (Dosidicus gigas), entre otros, son consideradas de calidad insuperable, en razón que su contenido de proteína es de alta calidad (aminoácidos esenciales), así como de grasa poli insaturada (omega 3 y omega 6) y determinadas vitaminas (B1, C), y minerales como hierro y fósforo; los tipifican como alimentos que contribuyen con la salud y el bienestar del ser humano, recomendándose su consumo desde la infancia.

Definición esquemática del programa

Este Programa tiene como meta lograr la integración entre los diferentes actores del sector público (Ministerio de la Producción, Instituto Tecnológico Pesquero, Fondepes, Gobiernos Regionales y Municipales) y privados (Pescadores Artesanales, Asociaciones Privadas de Pescadores, Acuicultores, Industria de Transformació, etc.) y la efectiva articulación de la oferta, principalmente la pesca artesanal y la acuicultura de pequeña escala, y los mercados con potencial de crecimiento.

El siguiente cuadro muestra de manera esquemática y sencilla la lógica del Programa, incluyendo dos temáticas transversales sobre las cuales el programa espera tener impacto de forma conexa al logro del objetivo general.

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Cuadro 2: Esquema del problema e intervención del P rograma Nacional

Población beneficiaria del Programa

Siendo que el Programa tiene como objetivo general, fomentar, consolidar y expandir los mercados internos de CHD, el mismo descansa sobre el eje de articulación de la oferta de productos, en un principio pero no únicamente asociados a las especies más abundantes (con la finalidad de amortiguar la incertidumbre en costos y facilitar la producción), y el consumo de las familias, la población beneficiaria es la totalidad de la población de país.

La focalización de la intervención, no obstante, se hará en aquellas zonas, a nivel de distrito, cuyo consumo de productos hidrobiológicos este por debajo del promedio nacional, según un ranking de prioridad y la disponibilidad de los recursos destinados al Programa.

En el cuadro a continuación se detalla el número de distritos y los niveles máximo y mínimo de consumo. Tal y como se observa los distritos objetivo se han organizado en corredores que corresponden a un enfoque de logística de distribución costa-sierra-selva.

Enunciado del Problema: Des-

articulación entre la oferta y la

demanda de productos pesqueros CHD

Objetivo General del Programa:

Fomentar, consolidar y expandir

los mercados internos de CHD

Intervención: Promoción de la actividad pesquera a través del fomento de

mercados de consumo interno, con énfasis en zonas de bajo consumo

DEMANDA : (i) Necesidad de fomentar hábitos de consumo en zonas de bajo

consumo.

(ii) Expandir y consolidar el consumo en zonas de nivel medio y

alto de consumo.

OFERTA : Asociatividad empresarial de los Pescadores Artesanales y

Acuicultores de pequeña escala.

Temática Transversal

principal

Mejora en la nutrición y

seguridad alimentaria

de la población en

general

Inclusión Productiva de

Pescadores Artesanales

y Acuicultores de

Pequeña Escala

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Cuadro 3: Zonas de intervención por Corredores

Corredor Departamentos Número de

Distritos Objetivo

Niveles de Consumo

Pesquero Actual (kg persona)

Distrito con

menor

consumo

Distrito con

mayor

consumo

Norte 2 5 58 1.06 13.96

Norte 1 3 25 1.16 10.00

Centro Norte 5 41 0.71 16.82

Centro 4 49 1.66 16.28

Centro Sur 4 44 0.70 6.85

Sur 1 4 31 1.48 3.23

Sur 2 4 20 3.40 5.02

Especiales

Se definen distritos que pueden dar mayor visibilidad al Programa Nacional y

tener un efecto positivo sobre la valoración de la sociedad civil y la integración

de actores públicos y privados en el mismo.

Fuente: ENAHO 2011

Estos corredores se irán incorporando de forma secuencial, comenzando por el Centro y Centro Sur, en una primera fase (2013), y el resto en una fase de consolidación (de 2014-en adelante) en la cual el Programa Nacional pasará a diseñarse como un Programa Presupuestal por Resultados.1

El volumen de la intervención se calcula en torno a 9.600 Toneladas de productos distribuidos con una estrategia de inducción, precios con descuento, precios promocionales y campañas de degustación que permitan introducir los productos derivados de la pesca entre la población objetivo.

Este volumen de intervención implica un eslabonamiento hacia las actividades pesqueras de extracción de materia prima del orden de 14,561 Toneladas, lo que equivale aproximadamente al 5% de los desembarcos de recursos en los Desembarcaderos Pesqueros Artesanales (DPA) registrados en el año 2011.

Análisis Costo-Beneficio

La intervención oportuna del Programa permitirá mejorar los hábitos de consumo de productos hidrobiológicos y, a mediano plazo, ayudará a la creación de una persistencia en el tiempo de la demanda (refuerzo del hábito de consumo).

Los costos en que se incurrirá con la implementación del Programa Nacional para la fase inicial de 2013 responden al siguiente conjunto de componentes:

1 De este modo, el Programa podrá ser revisado, y de cumplir con los requerimientos establecidos, aprobado por la Dirección General

de Presupuesto Público”.

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Cuadro 4: Costo del Programa Nacional para el 2013

PROGRAMA A COMER PESCADO 14,027,997

Componente 1 : Conocimiento de la capacidad aliment aria de los productos hidrobiológicos1,799,800

Sub Componente 1.1 : Caracterización de la cadena d e valor de pescado en las zonas de intervención del Programa70,000

Actividad 1.1.1 : Estudio de caracterización de la cadena de distribución de productos hidrobiológicos 20,000Actividad 1.1.2 : Estudio de hábitos de consumo, productos complementarios y sustitutos 20,000Actividad 1.1.3 : Desarrollo de productos hidrobiológicos para promover su consumo 10,000Actividad 1.1.4 : Caracterización de sistemas organizacionales de provisión de productos hidrobiológicos 20,000

Sub Componente 1.2 : Sensibilización de la població n beneficiaria 1,729,800

Actividad 1.2.1 : Material didáctico de difusión 520,800

Actividad 1.2.2 : Campañas de sensibilización 465,000

Actividad 1.2.3 : Campañas de elaboración de alime ntos 279,000

Actividad 1.2.3 : Ferias gastronómicas 465,000

Componente 2 : Provisión de productos para el fomen to de hábitos de consumo11,433,197

Sub Componente 2.1 : Ejecución de las campañas de f omento de consumo 11,113,197

Actividad 2.1.1 : Oferta de acuerdo a metas (preci os ex-fabrica) 9,020,286

Corredor Centro 5,622,916

Corredor Centro Sur 3,397,370

Actividad 2.1.2 : Logística de transporte, almacena miento y distribución 2,092,912

Corredor Centro 1,153,013.28

Corredor Centro Sur 939,898.33

Sub Componente 2.2 : Desarrollo de la articulación de Gobiernos Regionales, Locales e instituciones p rivadas320,000

Actividad 2.2.1 : Gestión de convenios con entidade s públicas y privadas 120,000

Corredor Centro 60,000.00

Corredor Centro Sur 60,000.00

Actividad 2.2.2 : Capacitación en vigilancia de alm acen, control de inventarios y gestión de despachos 120,000

Corredor Centro 60,000.00

Corredor Centro Sur 60,000.00

Actividad 2.2.3 : Actividades de fomento e incentiv o a la articulación con otros niveles de gobierno 80,000

Corredor Centro 40,000.00

Corredor Centro Sur 40,000.00

Componente 3 : Gestión del Programa 795,000

Sub Componente 3.1 : Instrumentos de Programación y Gestión del Programa 85,000

Actividad 3.1.1 : Elaboración de Línea Base del Pr ograma 50,000

Actividad 3.1.2 : Logística de transporte, almacena miento y distribución 15,000

Actividad 3.1.3 : Sistematización, difusión de expe riencias y evaluación del impacto social del Progra ma20,000

Sub Componente 3.2 : Coordinación General del Prog rama 710,000

Actividad 3.2.1 : Equipo Técnico 600,000

Actividad 3.2.2 : Insumos de las actividades 60,000

Actividad 3.2.3 : Diseño e implementación del Siste ma de Monitoreo y Evaluación del Programa 50,000

TOTAL 2013DETALLES DE COMPONENTES

El programa pasará a un diseño de Programa Presupuestal por Resultados (PPR), una vez incorporadas las lecciones aprendidas en las dos primeras fases, el Ministerio de la Producción presentará la propuesta de Programa Presupuestal para que pueda ser revisada, y de cumplir con los requerimientos establecidos, aprobada por la Dirección General de Presupuesto Público.

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Impacto de la vigencia de la norma sobre la legisla ción vigente

La propuesta normativa deroga el Decreto Supremo N° 002-2007-PRODUCE, que declara de importancia estratégica y de interés nacional la promoción del consumo de anchoveta y de pota, la Resolución Ministerial N° 314-2011-PRODUCE que implementó el “Proyecto de Promoción del consumo de productos hidrobiológicos” y otras normas que se opongan al presente Decreto Supremo. Así como, la difusión de sus propiedades alimenticias, la misma que no se contradice con el ordenamiento jurídico vigente.