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EXPERIMENTANDO CON LA SENSIBILIDAD AL CONFLICTO EN UN

LABORATORIO DE CONSTRUCCIÓN DE PAZ

ADRIANA VICTORIA MERA SOTELO

CÓDIGO 04868217

Trabajo de grado presentado para optar al título de

Especialista en Acción Sin Daño y Construcción de Paz

COORDINACIÓN ESPECIALIZACIÓN:

Martha Nubia Bello Albarracín

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS

PROGRAMA DE INICIATIVAS UNIVERSITARIAS PARA LA PAZ Y LA CONVIVENCIA- PIUPC

Bogotá, 2011

Experimentando con la sensibilidad al conflicto en un Laboratorio de Construcción de Paz

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TÍTULO: EXPERIMENTANDO CON LA SENSIBILIDAD AL CONFLICTO EN UN

LABORATORIO DE CONSTRUCCION DE PAZ

TITLE: EXPERIMENTING WITH CONFLICT SENSITIVITY IN A PEACEBUILDING

LABORATORIE

RESUMEN

A partir del análisis del contexto donde se desarrolló el Programa de construcción de paz del

Segundo Laboratorio de Paz, concentrándose en la región del Macizo Alto Patía y los

principios que se ejecutaron su acción, se describe el proceso de cierre del Programa y se

estudian dos casos de los proyectos ejecutados en el marco de este Convenio a la luz del

enfoque de sensibilidad al conflicto.

Con estos elementos se construye un estudio que pretende la evaluación del programa y la

determinación de lecciones aprendidas, a partir de las experiencias de los proyectos,

finalizando con la exposición de una serie de recomendaciones, desde el enfoque de

sensibilidad al conflicto y la construcción de paz, que permitan optimizar los impactos del

programa, facilitar la estrategia de salida y mejorar el cierre del Segundo Laboratorio con

miras a su aplicación en el Tercer Laboratorio de Paz.

ABSTRACT

By analyzing the context where it developed the peacebuilding program of the Second Peace

Laboratory, focusing on the Alto Patia Region and the principles that its action is executed, it

describes the process of closing the program and explores two cases of projects implemented

under this agreement through conflict sensitivity approach.

With these elements we construct a study that aims to evaluate the program and identifying

lessons learned from the experiences of the project, ending with the exhibition of a series of

recommendations, from the viewpoint of sensitivity to conflict and building peace, to optimize

the impact of the program, facilitating the exit strategy and improve closure of the Second

Peace Laboratory with a view to its application in the Third Peace Laboratory.

PALABRAS CLAVES: Construcción de Paz, Laboratorios de Paz, Sensibilidad al Conflicto,

Cooperación, Cierre de Proyectos

KEY WORDS: Peacebuilding, Peace Laboratories, Conflict Sensitivity, Cooperation, Project

Closure.

FIRMA COORDINACION ESPECIALIZACION:

_________________________________

Adriana Victoria Mera Sotelo (1980)


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EXPERIMENTANDO CON LA SENSIBILIDAD AL CONFLICTO EN UN

LABORATORIO DE CONSTRUCCIÓN DE PAZ

Contenido Introducción .................................................................................................................................................................... 4

1. El Segundo Laboratorio De Paz En El Macizo Alto Patía Como Un Modelo Local De

Construcción De Paz: Contexto y Realidad ......................................................................................................... 7

2. El Segundo Laboratorio De Paz: Perspectivas y Horizonte ............................................................ 12

2.1 El proceso de cierre del Segundo Laboratorio de Paz .................................................................... 17

2.2 Dos casos del LPII en el Macizo Colombiano con la lupa del enfoque de sensibilidad al

conflicto: Lecciones Aprendidas ..................................................................................................................... 23

2.2.1 Una empresa social con visión de futuro: COSURCA .............................................................. 24

2.2.2 Formando para el crecimiento regional: FEDECACAO .......................................................... 25

2.2.3 Lecciones aprendidas en los procesos ......................................................................................... 26

3. El Segundo Laboratorio De Paz: Recomendaciones y Oportunidades De Mejora ................. 30

Bibliografía ................................................................................................................................................................... 34


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Introducción

Basada en el enfoque de sensibilidad al conflicto, como una propuesta ética y metodológica para reducir el impacto negativo o la acción con daño de una apuesta de desarrollo y construcción de paz como es el Segundo Laboratorio de Paz (LPII), se plantea el trabajo presentado a continuación.

Este enfoque reconoce dos aspectos considerados determinantes en esta aproximación. Primero, que las intervenciones de desarrollo pueden hacer daño y tener un efecto negativo en el conflicto y que por ello es necesario disminuir el riesgo de estos impactos. Segundo, advierte que las intervenciones relacionadas con las temáticas de desarrollo, pueden incidir en la transformación de los conflictos y la construcción de paz.

Para desarrollar este análisis se parte de la comprensión de tres elementos: el contexto en donde la intervención se implementa, la interacción entre la intervención y el conflicto, y la disminución de los impactos negativos y potencialización de los positivos.

Así, el estudio centra su atención en el proceso de cierre del Segundo Laboratorio de Paz en la región de Macizo Alto Patía, a la luz del enfoque de sensibilidad al conflicto, partiendo de la identificación de los aspectos positivos y las lecciones aprendidas. Con el ánimo de recomendar acciones basadas en el enfoque mencionado; que permitan adelantar un cierre exitoso del Programa y aportar a nuevas experiencias de construcción de paz, específicamente aquellas relacionadas con el Tercer Laboratorio de Paz, que se encuentra en ejecución.

Es necesario comenzar por señalar que el Segundo Laboratorio de Paz, es un programa de Cooperación Internacional regulado por medio de un Convenio suscrito entre el Gobierno Colombiano y la Comisión Europea, que tiene como finalidad “propiciar la construcción colectiva de las condiciones para una paz duradera y la convivencia pacífica basada en una vida con dignidad y oportunidades para todos los habitantes”.

El objetivo específico del Programa es establecer y consolidar en tres regiones del país (Macizo Colombiano/Alto Patía, Oriente Antioqueño y Norte de Santander) espacios y procesos territoriales, institucionales, sociales, económicos y culturales, priorizados y sostenibles, acciones que redunden en un menor nivel de conflicto y violencia, así como la disminución de vulnerabilidad de la población.

Para cumplir con este objetivo, el Segundo Laboratorio tiene tres estratégicos de acción:

a. Impulso de una cultura de paz promoviendo el diálogo de paz, el respeto a los derechos humanos y una vida digna. Este eje promueve la creación de espacios humanitarios de convivencia pacífica y anticipa el papel de la sociedad civil para responder a los efectos del conflicto armado con soluciones pacíficas y alternativas.

b. Fortalecimiento de la Gobernabilidad democrática, la institucionalidad pública y la participación ciudadana. A través del fortalecimiento del tejido social formado por la sociedad civil, las organizaciones de base y redes sociales para que estas participen en la gestión y control de lo público.

c. Desarrollo en el ámbito socioeconómico sostenible para mejorar las condiciones de vida de los beneficiarios en concordancia con la protección del medio ambiente. Ayudando a la formación de enclaves de economía solidaria y agricultura con procesos


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limpios, estimulando aspectos como la seguridad alimentaria, la comercialización y la integración de la economía urbana y rural.

La lógica de intervención del Segundo Laboratorio de Paz, no sólo busca integrar varias perspectivas que contribuyen a la construcción de paz en el país, sino que además reconoce las condiciones y naturaleza de cada región donde incursiona. De esta manera, se destaca su origen en convocatorias públicas a organizaciones de la sociedad civil y, como un elemento novedoso, la autonomía de estas organizaciones en el manejo de recursos, provenientes de la Cooperación y administrados por el Gobierno Colombiano. Con esos principios guía su ejecución, obteniendo resultados importantes con los pobladores, las organizaciones de base y la institucionalidad pública; mejorando el clima de conflicto que enfrenta Colombia y promoviendo la concepción de una acción de construcción de paz en el país.

Como se mencionó la lógica de intervención se llevo a cabo en tres regiones del país: Oriente Antioqueño, Norte de Santander y Macizo Alto Patía, que reunía los departamentos de Cauca y Nariño. Es precisamente, esta última región mencionada, donde se centra el análisis presentado y donde se conformó una Unión Temporal para ejecutar las acciones relacionadas con el Programa.

Esta Unión Temporal, fue liderada por la Asociación de Municipios del Alto Patía-ASOPATIA y el Consejo Regional Indígena del Cauca –CRIC-. A pesar de ser dos actores regionales de alto reconocimiento entre la población, en el desarrollo de la acción se evidenció que su naturaleza era de carácter muy distinto. La figura legal de Asopatía, está dada por una “entidad administrativa de derecho público, conformada por dos o más municipios que se asocian para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas […], de acuerdo a la ley 136 de 1994” (Departamento Nacional de Planeación, 2004) y el CRIC una “autoridad tradicional de los pueblos indígenas del Cauca, la cual agrupa más del 90% de las comunidades indígenas presentes en este departamento1” (Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, 2011). Esta situación sumada a las difíciles condiciones del territorio como es la presencia de cultivos ilícitos, la alta concentración de población indígena, la presencia de actores armados especialmente las guerrillas de las FARC y el ELN y la montañosa geografía, complejizaron el desarrollo del Programa en esta región del país.

No obstante, paralelo a las adversidades que presentaba la región del Alto Patía, la cooperación europea y el Gobierno Nacional, encontraron en estos lugares una oportunidad para realizar un proceso de construcción de paz, que hiciera contrapeso a la situación de conflicto armado que enfrentaba el país.

Esto se sumaba a los efectos positivos que había tenido el Primer Laboratorio de Paz, ejecutado en la región del Magdalena Medio; que cubría los departamentos de Santander, Bolívar, Antioquia y Cesar, el cual logró impactar directamente la conflictividad de la zona, creando y apoyando 13 espacios humanitarios en los 30 municipios donde tuvo presencia, entre los que se destacan el Proceso Ciudadano de Tiquisio, la Zona de Desarrollo Integral en Cantagallo, San Pablo y Simití y el Consejo Permanente por la Vida, la Justicia y la Paz del Alto Arenal. (Programa Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, 2009)

1 En la actualidad el CRIC representa 115 Cabildos y 11 Asociaciones de Cabildos que están divididos en 9 zonas

estratégicas. Legalmente constituidos existen 84 Resguardos de 8 pueblos indígenas del Cauca: Nasa – Paéz, Guambiano Yanaconas, Coconucos, Epiraras – siapiraras (Emberas), Totoroes, Inganos y Guanacos.


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Con estas antecedentes, se ejecutó el Segundo Laboratorio de Paz, proceso en el cual fueron subvencionadas 119 organizaciones para desarrollar proyectos relacionados con los tres ejes descritos anteriormente. Dichas organizaciones eran de naturaleza muy diversa, organizaciones sociales de base, organizaciones de desarrollo regional, instituciones públicas, cabildos indígenas y universidades entre otras.

La ejecución operativa de las acciones, finalizó en marzo de 2009 y a partir de ello, se inició el proceso de cierre y liquidación del Segundo Laboratorio de Paz, el cual consistía en la verificación del cumplimiento técnico de los resultados propuestos inicialmente por cada proyecto y posteriormente la revisión de la ejecución financiera, y de los procedimientos utilizados para ejecutar los recursos provenientes de la cooperación. Este proceso de verificación financiera sería realizado por una firma Auditora Externa contratada directamente por la Delegación Europea, cumpliendo con una serie de características y conocimientos de su normatividad.

Si bien la mayoría de las organizaciones se esforzó por cumplir a cabalidad con los procedimientos exigidos por la cooperación internacional, el proceso de cierre y la auditoría realizada en este lapso, evidenció una serie de acciones que no habían seguido de manera estricta la normatividad europea, lo cual también puso de manifiesto, que en algunos casos la Auditoría no reconoció la complejidad del contexto social, político y económico en el cual se desarrollaron las acciones. Y si bien muchas de ellas no tuvieron hallazgos y se avanzó satisfactoriamente en su proceso de cierre y pago final, otras tantas no sólo tuvieron hallazgos sino que el monto de los mismos, puede llevarlas a la quiebra y acabar con los impactos sociales alcanzados.

Dentro de este panorama, partiendo de la descripción del ciclo del proyecto del Segundo Laboratorio de Paz, y teniendo en cuenta los elementos analíticos del enfoque de sensibilidad al conflicto, como son: (a) La observación y comprensión del contexto del Macizo Alto Patía y el conflicto por el cual atraviesa, (b) Análisis institucional del Programa del Segundo Laboratorio de Paz y (c) Acciones propuestas durante el ciclo del proyecto, específicamente en relación a la etapa de cierre (Vasquez, 2010), se analizaran dos casos donde se reflejan los principales aspectos del cierre del Programa y se señalan algunas lecciones aprendidas, para finalizar con una serie de recomendaciones basadas en el enfoque de sensibilidad al conflicto.

Las fuentes utilizadas para adelantar dicho análisis se constituyen de información primaria y secundaria relacionada con la ejecución del LPII, complementadas con los módulos diseñados dentro de la especialización, para acercar a los estudiantes a los enfoques teóricos y las experiencias prácticas de construcción de paz y de sensibilidad al conflicto en Colombia y el mundo.

La metodología presentada a continuación hace una aproximación y valoración de los aspectos que permiten evaluar este Programa, concentrándose en un área y etapa específica de intervención, con el objetivo de incorporar las lecciones aprendidas y las oportunidades de mejora, siguiendo los principios del enfoque de sensibilidad al conflicto.

Antes de profundizar en el análisis, es necesario anotar que las afirmaciones y conclusiones realizadas en el presente estudio, no pretenden comprometer la posición de Acción Social ni la Unión Europea en el desarrollo del Segundo Laboratorio de Paz en la región de Macizo Alto Patía.


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1. El Segundo Laboratorio De Paz En El Macizo Alto Patía Como Un Modelo

Local De Construcción De Paz: Contexto y Realidad

Como se mencionó la región del Macizo Alto Patía está conformada por los departamentos de Cauca y Nariño, para el caso del Segundo Laboratorio de Paz se priorizaron 26 municipios; 13 pertenecientes al sur del departamento del Cauca y 13 del norte del departamento de Nariño. Estos lugares reúnen cerca de 600.000 habitantes entre los cuales hay mestizos campesinos asentados en la cordillera central de los Andes, indígenas organizados en resguardos pertenecientes a la comunidad Yanacona con presencia en la zona del Macizo caucano y afrocolombianos ubicados en la ribera del río Patía.

Buscando esbozar un mapa socio cultural de esta región y la comunidad que en ella habita, es útil señalar que además de ser una región pluriétnica y multicultural, es una zona con una amplia riqueza ambiental e hídrica. En donde las comunidades indígenas y campesinas han buscado defender sus territorios y tradiciones, y por ello han luchado contra la acción y el control de los actores ilegales, quienes no sólo han buscado aumentar su presencia, sino que también han convertido a la zona en un lugar de alta producción de cultivos ilícitos, como la coca y amapola, producto también de la explotación constante del suelo y la recurrencia al monocultivo; disminuyendo la productividad del mismo.

Paralelo a ello, en esta región, dada por sus características geográficas más no por su división sociopolítica, se dan expresiones de violencia de distinto orden, que valen ser ejemplificadas y relacionadas con la clasificación dada por el sociólogo Johan Galtung sobre las manifestaciones de la violencia (Galtung, 1969).

Primero, cabe mencionar la violencia directa que se presenta en su territorio y de la que han sido víctimas los pobladores mestizos, afrocolombianos, indígenas (29,2% de la población indígena en Colombia según el DANE) de esta región, a manos principalmente de las guerrillas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC, el Ejército de Liberación de Liberación Nacional – ELN y los paramilitares que tienen presencia en la zona, estos actores se convierten en continuos agresores (El Tiempo, 2010), generando desplazamientos, masacres y homicidios selectivos.

Sólo para citar un ejemplo de la situación de violencia directa ejercida por los actores armados, durante la ejecución del Programa del Segundo Laboratorio de Paz, es pertinente mencionar que el grupo paramilitar perteneciente al Bloque Libertadores del Sur de las Autodefensas Ilegales de Colombia causó la muerte de 2800 personas entre el año 2002 al año 2007 (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011). Este bloque operaba en los municipios de Cumbitara, Rosario y Leiva, tenía el control de las vías principales de la cordillera, realizaba constantes crímenes contra la población y luchaba con los otros grupos ilegales por el control del territorial; causando violentas consecuencias.

De manera paralela, se encuentra la violencia indirecta o estructural, que se ve reflejada en temas como pobreza, explotación, desigualdad y analfabetismo, como señala el autor Galtung. Para el caso de Macizo Alto Patía y buscando tener una alusión directa a esta situación, el departamento del Cauca actualmente ocupa el segundo lugar en los índices de pobreza en el


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país2, superado sólo por el departamento del Chocó, situación que afecta directamente la calidad de vida de sus habitantes, sumado al departamento de Nariño que según el DANE, tiene un índice de 43.6% de su población con Necesidades Básicas Insatisfechas.

Estos dos tipos de violencia descritas, generan un conflicto en el que inciden múltiples actores, y si bien puede ser de carácter transformador y a la vez convertirse en una oportunidad para llamar la atención sobre esta zona, los efectos que ha tenido hasta el momento son muy negativos; configurándose en un conflicto destructivo que continúa cobrando muchas vidas y que prolonga el uso continuo de la violencia.

Este contexto señalado demuestra que los tipos de violencia que se manifiestan en la zona de Macizo Alto Patía, guardan una estrecha relación con el tipo de conflicto que allí se enfrenta y si los mismos pobladores no logran transformarlo en cuanto a su entorno, estructuras y actores, difícilmente terminaran con su impacto. Como lo anotan los autores Anderson y Olson, refiriéndose a los modelos de construcción de paz, “los actores locales permanecen en el lugar y para ellos responder de una u otra manera a la guerra no es una opción sino una necesidad”. (Anderson, 2003).

Para complementar la descripción sobre el tipo de conflicto que afronta el Macizo Colombiano, y algunas de sus principales características, en pro del análisis que se plantea, es útil destacar algunos de los divisores y conectores que se distinguen en esta región. Basándose en la propuesta de Mary Anderson (Anderson M. B., 2009), se evalúan los cinco ámbitos de la Acción Sin Daño identificando aspectos que dividen y unen a estas poblaciones, diferenciando si se entienden como causas estructurales o históricas de esta sociedad o si más bien se originaron con el conflicto vivido. Con este objetivo, se muestra la siguiente tabla, que se basa en el trabajo realizado en esta región dentro de la ejecución del Segundo Laboratorio de Paz.

Tabla 1. Identificación de Divisores y Conectores en la región del Macizo Alto Patía

Ámbitos Conector Divisor

Sistemas e Instituciones

Causa Estructural: La población civil, las administraciones municipales y regionales, se concientizan de la crisis humanitaria que enfrentan. Por ello, piden mayor atención del Gobierno Nacional, uniéndose en torno a una reivindicación común que reclama un cambio de política centro –periferia a una cuyo enfoque sea periferia –centro, donde no se presente la exclusión a la que han sido sometidos históricamente, esta orientación se convierte en un conector en la región.

Causa Estructural: La histórica discriminación a la que han sido sometidos los pueblos indígenas en Colombia genera tensiones en la región, situación que es reflejada por el tipo de reivindicaciones y la acción del Consejo Regional Indígena del Cauca –CRIC, uno de los socios y responsables de ejecutar el Segundo Laboratorio de Paz en la región. Las instituciones que hacían parte de los ejecutores en la región del Segundo Laboratorio de Paz, Asopatía y el Cric que conformaron la Unión Temporal, tenían dos objetivos de acción, formas de solucionar los desacuerdos e intereses distintos en la región. Causa Estructural: imposibilidad de acceder

2 En discurso del 29 de agosto de 2010, el Presidente Juan Manuel Santos señalo: “El Cauca infortunadamente, tiene

unos índices relativos muy altos en materia de pobreza. Para darles un ejemplo, a nivel nacional está del orden del 45 por ciento; en el Cauca está alrededor del 70 por ciento. Es el segundo departamento más pobre del país, después del Chocó.” Además mencionó que lo mismo sucede con la pobreza extrema. El promedio nacional es alrededor del 16, 16.5 por ciento, y la pobreza extrema en el Cauca llega casi al 40 por ciento, 39.3 por ciento. Nuevamente el segundo departamento en el país con mayor pobreza extrema, después del Chocó” (Teritorio Chocoano Noticias, 2010)


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a esquemas de crédito, inexistencia de líneas de crédito de fomento para la agricultura o bajos intereses sumado a la baja cobertura de programas de asistencia técnica de los diferentes gobiernos (local, deptal y nacional).

Actitudes y Acciones

Causa derivada del conflicto – Actitud: Impulso de las comunidades a los proyectos enmarcados en el Segundo Laboratorio de Paz, como una muestra de la resistencia a las acciones de los grupos armados. Marchas de los pueblos indígenas, en la zona del Cauca, para protestar contra los actos de violencia ejercida por los actores armados.

Causa derivada del conflicto – Acción: Amenazas a la acción comunitaria por los grupos armados ilegales que tienen presencia en la zona como las FARC, el ELN y los paramilitares, situación que ha generado homicidios y desplazamientos forzados.

Valores e Intereses

Causa Estructural: Reconocimiento de la riqueza ambiental que posee la eco región del Macizo Alto Patía. Importancia de la defensa del territorio tanto para las comunidades campesinas, como para las comunidades indígenas que habitan en la zona.

Causa derivada del conflicto: El interés de muchas comunidades de obtener mayores ingresos por el cultivo de la tierra, llevó a muchas de ellas a transformar la economía campesina agrícola por una economía basada en cultivos de uso ilícito, lo cual significó el abandono de cultivos tradicionales principalmente en la cordillera occidental.

Experiencias Causa derivada del conflicto: El impacto de la guerra sobre las comunidades indígenas, campesinas, afrocolombianas ha causado desplazamientos y muertes en toda la región. Reacción positiva de agricultores de la zona, frente al avance de cultivos ilícitos, los cuales han logrado avanzar hacia procesos de agricultura limpia, bio-dinámica u orgánica desde un esquema agroecológico. Se ha estimulado un crecimiento de organizaciones productivas bajo esquemas de economía solidaria, representadas en asociaciones de productores, cooperativas y grupos pre-cooperativos, empresas rurales y demás formas organizativas similares, que han permitido a los agricultores y productores mantenerse vigentes y mejorar sus procesos.

Causas Estructurales: Las administraciones municipales no se han concientizado de la importancia de apoyo a las dinámicas de cultivos agroecológicos y no han dado el suficiente apoyo a las mismas. Así mismo, estas administraciones no se encuentran preparadas para aceptar los requerimientos de la cooperación internacional en términos de aplicación de procedimientos y normatividad, defienden procesos complejos y poco expeditos para ejecutar los recursos.

Símbolos y Celebraciones

Las celebraciones de las mingas para manifestarse en contra de acciones gubernamentales o acciones de grupos armados, unieron a las comunidades indígenas con las comunidades campesinas de la región. Causa del Conflicto armado: La diversidad étnica y cultural exige reconocer percepciones y cosmovisiones distintas, lo cual se convierte en pilar fundamental de la estabilidad social e impide un desmoronamiento de la comunidad, cuando las presiones de los actores armados ilegales se incrementan.

Causa Estructural: Las comunidades indígenas se basan más en la tradición oral para resolver sus desacuerdos y expresar sus inquietudes, las comunidades campesinas prefieren la suscripción de documentos escritos o la aprobación de normas que reflejen la obligatoriedad de cumplimiento de una u otra acción dentro de sus comunidades.

Fuente: Trabajo realizado por el Grupo Paz y Desarrollo en el Segundo Laboratorio de Paz


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Precisamente, en este contexto y buscando potencializar las capacidades locales de construcción de paz se inspiró el diseño y ejecución del Segundo Laboratorio de Paz en la región, para contribuir a la construcción de paz en este territorio.

En este proceso fueron apoyadas 52 iniciativas de construcción de paz en el Macizo Colombiano, que beneficiaron a 26.435 personas de las cuales 12.254 eran mujeres (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011). Con estas iniciativas, se evidenció que los habitantes del territorio pusieron especial énfasis en los proyectos dirigidos a la temática de Desarrollo Económico Sostenible, seguido por aquellos dedicados al fortalecimiento de la gobernabilidad en el territorio, como lo muestra el gráfico a continuación.

Se puede señalar que los proyectos enmarcados en el eje de desarrollo económico sostenible, fortalecieron los conectores identificados en la región, promoviendo procesos de agricultura limpia en la zona y proyectos productivos con enfoque agroecológico; para promover el cuidado del medio ambiente y alcanzar la seguridad alimentaria de los beneficiarios.

Gráfico 1. Número de Proyectos según eje estratégico

Fuente: Grupo Desarrollo y Paz – Acción Social

Por otro lado, se puede afirmar que entre las organizaciones beneficiadas por las subvenciones de la cooperación internacional, priman las Asociaciones de productores, seguida por las fundaciones, las cuales buscaban ser fortalecidas y empoderadas a través de la ejecución del Segundo Laboratorio de Paz en la zona. Comparativamente a las asociaciones y fundaciones, la institucionalidad pública y las Gobernaciones tuvieron una participación muy reducida, a pesar de los impactos logrados, también reflejaron en su ejecución una capacidad limitada para ejecutar eficazmente los recursos provenientes de la cooperación internacional, reforzando los divisores identificados en el análisis del contexto regional.

Gráfico 2. Número de Proyectos según tipo de organización beneficiada

Fuente: Grupo Desarrollo y Paz – Acción Social


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Dentro de este panorama, también se puede mencionar, aspectos que evidencian el trabajo realizado sobre el conflicto del Segundo Laboratorio y la contribución activa y directa a su transformación. Así, se destaca, el incentivo de iniciativas locales que utilizaban el Modelo local- solidario de construcción de paz (Borja Palladini, 2009). Este tipo de acciones fueron los principales beneficiadas de las subvenciones otorgadas por la cooperación internacional, a través del Gobierno Colombiano. De hecho, se destacan como un ejemplo claro de la aplicación de este modelo en el país, así como lo anota el autor Borja Palladini, quién refiriéndose al tema de construcción de paz, afirma que entre estas se cuentan a las “iniciativas como las comunidades de paz, los programas de desarrollo y paz, las mesas humanitarias y de derechos humanos y los laboratorios de paz de la Unión Europea […]” (Borja Palladini, 2009).

De esta manera, con el Segundo Laboratorio de Paz se buscó que estos procesos locales fueran coherentes con la realidad del entorno, aprovechando las condiciones del contexto y convocando a múltiples actores de naturaleza disímil. El impulso a estas iniciativas permitió la apropiación de la comunidad y la consolidación de redes sociales, que lograron articular distintas voces y demandas, lo cual también promovió las capacidades de auto-gestión de la población y la promoción de las relaciones horizontales con la institucionalidad pública local.

Otro aspecto asociado al éxito de iniciativas de construcción de paz, estuvo en la posibilidad de apertura de nuevos espacios de discusión y diálogo, tanto en el ámbito regional como en el nacional. Precisamente, las acciones locales y los actores/protagonistas que a ellas se vincularon, incentivaron maneras alternativas de construcción de territorio y pusieron sobre la mesa temas que han sido objeto de discusión en diferentes espacios nacionales; pero sobre los cuales aún no se han conseguido acuerdos definitivos, como es el caso del papel de la población indígena en el desarrollo territorial y la promoción de la paz desde el ámbito regional.

En conclusión, para los objetivos propuestos en este trabajo, se reconoce al proceso realizado por el Segundo Laboratorio como un proceso de construcción de paz, definido por Galtung como “un emprendimiento político que tiene como objetivo crear paz sostenible enfrentando las causas estructurales o profundas de los conflictos violentos a partir de las capacidades locales para la gestión pacífica de los mismos” (Galtung J. , 1976). Con estos elementos, se busca abordar un análisis desde el enfoque de sensibilidad al conflicto del Programa y realizar una evaluación sobre una de las etapas del mismo.

Una vez descrita la naturaleza de la violencia que se vivía y se vive en el Macizo Colombiano durante la ejecución del LPII. El siguiente aparte se concentra en mostrar los principios guía del Segundo Laboratorio y su modelo de intervención, para profundizar en la temática relacionada con la etapa de cierre del mismo, y su relación con la sensibilidad al conflicto y las acciones que pueden causar daños en los territorios. Se tiene claro que el diseño inicial del programa no contemplaba la aproximación a este enfoque, sin embargo se verá que existen varios elementos que se ven reflejados en esta experiencia y que pueden ser rescatados para el análisis.


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2. El Segundo Laboratorio De Paz: Perspectivas y Horizonte

Además de una descripción de los aspectos más relevantes del contexto, el abordaje de una orientación de sensibilidad al conflicto, requiere también de un estudio de los principios de la intervención.

Es por ello, que utilizando una serie de preguntas guía, diseñadas para abordar las temáticas de sensibilidad al conflicto, desde la perspectiva institucional (Vasquez, 2010), se describen a continuación las características más relevantes del Programa; como son los objetivos de asistencia, la población sujeto, las estrategias de operación y el equipo de trabajo del Segundo Laboratorio de Paz en Colombia, con especial atención en el Macizo Colombiano, así como lo refleja el siguiente esquema.

Diagrama 1. Análisis de Sensibilidad al Conflicto para Programas y Proyectos de Asistencia

Fuente: Adaptado del Modulo de Especialización 6.1. Sensibilidad al Conflicto (Vasquez, 2010)

De manera muy sucinta, cabe decir que los Laboratorios de Paz son definidos por la Comisión Europea como la principal herramienta de su Cooperación Técnica y Financiera en el país (Comisión Europea, 2007). Estos laboratorios son el producto de movimientos de participación ciudadana que promueven acciones de construcción de paz y que junto con la institucionalidad han encontrado caminos de diálogo y mecanismos pacíficos de resistencia para enfrentar el conflicto que las rodea.

Como se mencionó en la introducción, la lógica de intervención del LPII integra varias perspectivas que contribuyen a la construcción de paz en el país: reconoce las condiciones y naturaleza de cada región donde incursiona, origina su acción en la convocatoria abierta a distintas organizaciones sociales responsabilizándolas del manejo autónomo de recursos y promociona proyectos encaminados a incentivar la cultura de paz, el respeto a los derechos humanos, el fortalecimiento de la institucionalidad pública y el desarrollo socioeconómico de sus regiones.

Con estas orientaciones, el 16 de diciembre de 2003 fue firmado el Convenio de Financiación “Programa Segundo Laboratorio de Paz” entre la Unión Europea y el Gobierno Colombiano, como un programa que busca construir de manera colectiva las condiciones para una paz duradera y convivencia pacífica en Colombia. Éste tiene acción en 62 municipios de las regiones de Oriente Antioqueño, Macizo Colombiano / Alto Patía y Norte de Santander, reconociendo de esta manera la diversidad social y cultural manifestada en cada una de ellas.

Principios Generales del

LPII

Situación que intenta

subsanar

Focalización

Equipo de trabajo y

Mecanismos de Operación

Impacto y Resultados


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Este Convenio tiene un costo de €41.400.000, monto sobre el cual la UE aportó € 33.000.000, en calidad de fondos no reembolsables y el Gobierno Colombiano asumió los restantes € 8.400.000. A pesar de la suma, “el dinero donado en los Laboratorios no es muy significativo en el presupuesto europeo de cooperación. Para la región andina si lo es, pero no comparado con otros países beneficiarios como Nicaragua, Honduras y Guatemala que reciben más que Colombia. Sin embargo, siendo Colombia un país de renta media, recibe demasiado dinero pues los Objetivos del Milenio priorizan otras zonas del continente. Se puede señalar que el valor de la cooperación para Colombia es puramente político: crea y fortalece lazos con los países desarrollados interesados en encontrar soluciones al conflicto armado Colombiano (…)”. (Castañeda, 2008, pág. 4)

Para la ejecución del Programa, el Gobierno Colombiano designó a Acción Social como líder de la acción y dentro de esta institución al Programa Paz y Desarrollo3, el cual ajustó la estrategia de la operación, junto a sus aliados estratégicos en el territorio (los Programas Regionales de Paz y Desarrollo – PDP, denominados Entidades Coordinadoras Regionales-). Esto respondía a la situación y la dinámica del conflicto regional y facilitaba el reporte de los avances a la Delegación Europea, quien prestó Asesoría Técnica para el adecuado desarrollo del Programa.

Cabe resaltar que el papel de las Entidades Coordinadoras Regionales o PDP, considerados como socios estratégicos en la zona, no era la ejecución de los proyectos, ni la actuación como operadores de recursos, sino que se buscaba que coordinaran y promovieran las iniciativas de la sociedad civil, prestando acompañamiento y orientación para que las organizaciones emplearan de manera eficiente los recursos de la cooperación internacional. Por otro lado, se esperaba actuaran en la promoción y consolidación de la cultura de paz y el desarrollo en la región, contando con independencia y autonomía administrativa, financiera y técnica.

Con estas claridades, la estructura de acción contempló a entidades de orden nacional como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), encargado del diseño de las políticas públicas en temas de paz y desarrollo, y contó con la experiencia de la Corporación de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, como ejecutor del Primer Laboratorio de Paz, cuyos impactos fueron mencionados en el aparte anterior.

Diagrama 2. Estructura de Ejecución del Segundo Laboratorio de Paz

Fuente: Convenio de Financiación LPII - Acción Social*4

3 Actualmente con la reestructuración de la Entidad, dicho Programa recibe la denominación de Grupo de Trabajo Paz,

Desarrollo y Estabilización de Acción Social. 4 PRODEPAZ: La Corporación Programa Desarrollo para la Paz del Oriente Antioqueño

AMBITO REGIONAL

ADMINISTRADOR

AMBITO NACIONAL

COMITÉ CONSULTIVO NACIONAL

Acción Social, DNP, Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, Entidades Coordinadoras Regionales y

Delegación Europea (Observador)

Acción Social

Beneficiario

Administrador de recursos

Entidad Coordinadora Oriente Antioqueño

PRODEPAZ*

Entidad Coordinadora Macizo Alto Patía

ASOPATIA-CRIC*

Entidad Coordinadora Norte

de Santander

CONSORNOC*


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La estructura anteriormente reflejada concibió la participación de mútliples actores, no sólo con el ánimo de tener una estructura dinámica, sino también de concentrar distintas perspectivas de análisis y propuestas de posibles soluciones al conflicto armado colombiano desde el ámbito nacional y regional. Dentro de este panorama, puede anotarse que tanto en su concepción, como en su desarrollo, teniendo en cuenta la experiencia del Primer Laboratorio de Paz, el Segundo Laboratorio prevío los riesgos de la presencia de actores armados en la zonas de acción y propusó distintos esquemas de adapatabilidad y rediseño, para continuar con el objetivo de construir paz en medio del conflicto.

En ese sentido, como se ha mencionado, analizar en detalle la situación que se intenta subsanar el Programa del LPII, es sin duda resolver la pregunta de ¿Cómo aportar a la construcción de paz desde las regiones?, teniendo en cuenta las especificidades y entidades de las poblaciones que habita en cada una de ellas. Específicamente para el caso de Macizo Alto Patía, se tuvo especial cuidado con la historia de las comunidades indígenas que habitaban los municipios focalizados, reconociendo su identidad y sus reivindicaciones sociales.

Si bien el proyecto, desde su formulación planteo acciones relacionadas con su seguimiento, monitoreo y evaluación, en la información revisada y los diálogos sostenidos con los funcionarios que diseñaron las Disposiciones Técnicas Administrativas que le dieron vida al Programa, se pudo evidenciar que no se plantearon instrumentos específicos para monitorear y corregir posibles efectos negativos (daños), durante su implementación y específicamente durante su cierre. A pesar de contar con un modelo de ejecución flexible, éste debía responder a los mandatos de una institución gubernamental determinados por las políticas de gobierno y las jerarquías del mismo.

No obstante, este modelo de ejecución flexible, permitió que la propuesta de focalización adoptada, tuviera implicaciones positivas en los territorios, si bien se escogieron 3 regiones geográficas y 4 departamentos, las poblaciones convocadas tenían diversos orígenes y condiciones. Al ser producto de una Convocatoria Abierta se permitió que se presentaran a ella organizaciones y personas de muy distinta índole; entre los que se destacan campesinos, indígenas y mujeres, organizados en asociaciones, fundaciones y corporaciones, y los cuales eran elegidos por el mismo Comité Directivo5 dispuesto para tal fin en cada una de las zonas.

Precisamente, sobre la participación de la población indígena, con presencia en la zona del Macizo Alto Patía, si bien se contó con el liderazgo del Consejo Regional Indígena del Cauca –CRIC-, no todas las comunidades que estaban asociadas a éste fueron beneficiarias de las convocatorias, ya que no tenían presencia en los municipios focalizados. Esta situación generó un factor de tensión (divisor) con el gobierno nacional, y así mismo con su socio en el territorio que era la Asociación Supradepartamental de Municipios del Patía –Asopatía-, no obstante, esta situación no se convirtió en un obstáculo para impulsar los proyectos en el territorio.

ASOPATIA –CRIC: La Asociación Supradepartamental de Municipios de la Región del Alto Patía (ASOPATIA) en asociación con el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), para la región Alto Patίa-Macizo Colombiano de los Departamentos de Nariño y Cauca, según lo estipulado en el contrato de Unión Temporal entre las dos organizaciones. CONSORNOC: La Corporación Nueva Sociedad Región Nororiental Colombiana para la región Norte de Santander. 5 En cada una de las tres regiones se constituyó un Comité Directivo en el cual estaban representados las bases sociales,

el sector privado y el Estado (municipal y departamental). La Entidad Coordinadora Regional actuaría en seno al Comité Directivo como Secretaria Técnica de su respectivo comité (Con voz pero sin voto).


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Otro de los aspectos a tener en cuenta para abordar un análisis institucional con sensibilidad al conflicto, es la estructura de gestión en las regiones de intervención. Para el caso del Laboratorio de Paz, el eje central de dicha estructura, eran las Entidades Coordinadoras Regionales, las cuales “son reconocidas en su propio ámbito regional por tener credibilidad y confianza entre la sociedad civil y capacidad por actuar como “motor” en las zonas focalizadas”. (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011) y cuyo papel ya fue explicado anteriormente.

Con este modelo de ejecución se buscaba garantizar el cumplimiento de los siguientes criterios de acción:

Asegurar una cobertura efectiva del territorio, optimizar la movilización y limitar los riesgos del personal, e incrementar la eficiencia, presencia y reconocimiento del mismo en las comunidades;

Aprovechar la oportunidad generada por la financiación del Laboratorio para fortalecer organizacional y logísticamente la Entidad Coordinadora Regional, para que ésta contara con la proyección necesaria para desempeñar su papel de coordinación y articulación local;

Viabilizar un flujo rápido y constante de la comunicación y la información entre y hacia las áreas de trabajo y el nivel central, necesario para llevar a cabo la gestión de seguimiento, monitoreo y evaluación de la acción;

Facilitar el trabajo y contacto con las comunidades beneficiarias y las autoridades de los municipios involucrados en el Programa, y disponer de información actualizada en plazos relativamente cortos para satisfacer las necesidades de las instancias de tutela y dirección. (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011).

Así, cada Entidad Coordinadora, contó con un equipo de planificación y un equipo de monitoreo y evaluación que le permitiera acompañar de manera autónoma a las organizaciones encargadas de ejecutar proyecto. Las personas elegidas para dicha labor debían pasar un proceso de selección, que cumpliera las normas de los cooperantes, para el caso la Unión Europea, y conocer a profundidad la realidad y necesidades de la región.

De manera paralela, se buscó que dichos equipos humanos estuvieran fuera de la influencia de los grupos armados ilegales presentes en el territorio y de la orientación política de grupos de interés, ya que quien tomaba la decisión definitiva de la contratación era el Comité Directivo de cada región, del cual hacen parte la sociedad civil, el sector privado y la representación de los gobiernos locales y departamentales, respondiendo a los perfiles diseñados para tal fin y a la rendición de cuentas a los cooperantes y al Gobierno Nacional.

Cada región estableció una dinámica propia de acción, sin embargo, específicamente en la región del Macizo Alto Patía, la integración de la institucionalidad y los representantes de los dos departamentos (Cauca y Nariño) que la conformaban se torno compleja. Si bien se han mencionado, las diferentes orientaciones que hacían parte de la Unión Temporal, como eran Asopatía y Cric, a esto se sumaron los intereses las organizaciones sociales departamentales por evidenciar resultados ante las comunidades y obtener mayores recursos de la cooperación para los proyectos que estaban ejecutando.


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Sobre los impactos del proyecto, estos pueden leerse de dos maneras: primero, se encuentran los impactos inmediatos y visibles del Programa, que para la región de Macizo Alto Patía, estaba representado por 52 proyectos, sobre los cuales es necesario mencionar lo siguiente:

En el eje de Cultura de Paz y derechos humanos que reunió 10 proyectos, se capacitaron cerca de 450 personas en estas temáticas, vinculando a 566 organizaciones y favoreciendo a 4.454 hombres y mujeres de la región. A partir de ello, se crearon 242 espacios de intercambio cultural, político y educativo. Además, se logró la formación y ampliación de redes regionales sociales de jóvenes.

En relación a los 20 proyectos del eje de fortalecimiento organizacional y de diferentes entidades pertenecientes a la institucionalidad pública, se vincularon a 15 organizaciones sociales y 5 entes gubernamentales de orden departamental y nacional. Contribuyendo a la formación política de los habitantes del territorio, dotando de herramientas a las organizaciones de base para su constitución y crecimiento, interesando a diferentes núcleos sociales en las políticas públicas y aumentando la participación política de la población.

28 proyectos se vincularon al eje relacionado con desarrollo socioeconómico sostenible, beneficiando a cerca de 17.000 personas y 377 organizaciones. En esta área se lograron importantes avances, siendo uno de los principales la vinculación del enfoque agroambiental en los proyectos mencionados. Se suma a este impacto, la producción agrícola para el autoconsumo; contribuyendo a la seguridad alimentaria de la población, la construcción o rehabilitación de infraestructuras utilizadas en producción alimenticia y el fortalecimiento de organizaciones dedicadas a temas productivos y la aplicación del enfoque de género para el desarrollo de actividades productivas. (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011)

El otro tipo de impactos, son aquellos considerados los impactos “invisibles” que comienzan a revelarse a mediano y largo plazo, para el caso del Segundo Laboratorio hay algunos que apenas comienzan a mostrar sus primeros frutos. Se destacan la adopción de prácticas agroecológicas en las zonas del Patía, para iniciar o transformar los proyectos productivos que están en la zona; logrando procesos más sostenibles y menos invasivos con el medio ambiente y el apoyo de una economía solidaria, lo cual se convirtió en un elemento conector en las comunidades.

Sumado a ello, y relacionado también con el tema productivo, se destaca como un impacto la adopción de modelos de producción concebidos e impulsados con el laboratorio de paz; como el caso de los modelos de producción de café (variedad macizo único en el país) y el cacao orgánico.

Por otro lado, sobre estos impactos también es necesario destacar la consigna del laboratorio en esta región y de las organizaciones que formaban parte de la Entidad Coordinadora Regional Asopatía –CRIC, este lema insistía en “La construcción colectiva de una región sostenible y la defensa del territorio”, esta temática permaneció como una constante en el desarrollo del Laboratorio y promovió a las organizaciones comunitarias y las comunidades indígenas a reconocer, cuidar y proteger sus zonas de asentamiento.

Como un tercer elemento, se debe mencionar la importancia que cobró la temática de derechos humanos en el territorio para las comunidades campesinas de la cordillera y los indígenas que han sido especialmente afectadas por las acciones de los grupos armados, como


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se mencionó en el capítulo 1 de este documento. Esto las ha unido en torno a un interés común y los ha movilizado en demandas públicas, mingas6 y marchas de carácter nacional para reivindicar sus derechos.

Este recorrido desde la concepción, desarrollo e impactos tempranos del programa Segundo Laboratorio de Paz en el ámbito nacional y específicamente en la región del Macizo Alto Patía, busca mostrar las contribuciones de esta intervención en el logro de paz en el territorio estudiado y describir cómo todos estos esfuerzos se han encaminado a la sostenibilidad en el tiempo y maximización de los impactos. De manera paralela, esta descripción buscar mostrar algunos de los puntos que causaron tensión en el desarrollo del Segundo Laboratorio y que pueden limitar el alcance de sus resultados y por lo tanto, los efectos de los mismos.

Este contraste de los principios e impactos del programa con el contexto regional, permitió avanzar en el análisis con enfoque de sensibilidad al conflicto, utilizando metodologías de la Acción Sin Daño y el Do No Harm, y así mismo identificar algunos aspectos que permitirán potencializar los efectos de construcción de paz y anticipar o corregir los aspectos no deseados del mismo en su etapa de cierre y liquidación, la cual será objeto de análisis en el siguiente aparte.

2.1 El proceso de cierre del Segundo Laboratorio de Paz

Una vez realizado el análisis del desarrollo y ejecución del Segundo Laboratorio de Paz, concentrándose en la región del Macizo Alto Patía, el siguiente aparte se enfoca en evaluar el proceso de cierre del Programa, describiendo esta etapa del proyecto de manera breve y la situación actual, junto con sus efectos.

Para lograr este objetivo señalado, se utiliza la información referente a los requisitos formales del proceso de cierre de los proyectos, los resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos y los efectos que el mismo ha presentado hasta el momento. Con ello se busca rescatar elementos que permitan analizar este proceso a luz de los retos éticos de la construcción de paz, buscando apoyar la aproximación al Programa con una mirada sensible al conflicto.

En primer lugar, es necesario mencionar que el cierre del Laboratorio de Paz II implica una serie de actividades que van desde el seguimiento a todas las acciones financiadas en cada uno de los proyectos de subvención, ejecutados a la fecha en un su totalidad, así como la evaluación a las acciones que garantizaron los resultados de dichos proyectos y sus impactos en el territorio. Esto implica una inversión en tiempo y recursos que permiten obtener información adecuada y cualificada sobre aprendizajes, logros y resultados.

Para lograr este objetivo y determinar cómo se vinculará el enfoque de sensibilidad al conflicto a la fase actual del proyecto y diseñar indicadores pertinentes, que permitan medir y

6 La minga, es una práctica de origen quechua (minka) y se entendía como una antigua tradición de trabajo comunitario

o colectivo con fines de utilidad social. Puede tener diferentes finalidades de utilidad comunitaria como la construcción de lugares públicos o el apoyo de una persona o familia, colaborando con sus cosechas, sin pago por dicho trabajo. Esta modalidad es practicada principalmente en Perú, Ecuador, Bolivia y Chile. Además de esta tipo de mingas, la minga en Colombia ha trascendido el concepto a un plano político, al organizarse socialmente para la reivindicación de los derechos, la denuncia y la reflexión frente a su situación actual. Definición adaptada, fuente principal: (Real Academia Española, 2011).


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evaluar el impacto de la acción, es útil presentar el ciclo de proyecto que se utiliza en la actualidad el programa del Segundo Laboratorio de Paz (Diagrama 3), utilizando como referencia las metodologías relacionadas con esta temática. (Vasquez O. , 2007).

Diagrama 3. Ciclo De Proyectos En El Segundo Laboratorio De Paz

Fuente: Grupo Desarrollo y Paz, Acción Social, 2003

El cierre de los proyectos subvencionados en el Laboratorio de Paz II, comenzó cuando los mismos finalizaron su ejecución física y financiera en diciembre de 2008. A partir de esa fecha se ha buscado adelantar el proceso de cierre definitivo del programa, cuyo plazo máximo es diciembre de 2011 (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011).

Para cumplir con el objetivo de cierre del Laboratorio de Paz II, se requieren cuatro elementos principales: (a) cotejar la información de los resultados alcanzados por cada uno de los proyectos, (b) reportar dicha información al Sistema de Seguimiento y Monitoreo; diseñado para tal fin, (c) realizar los pagos a cada una de las organizaciones subvencionadas y (d) proceder a cumplir con los requisitos legales necesarios para la liquidación de cada uno de ellos.

Como este proceso de cierre implica una serie de pasos y procedimientos, vale la pena explicarlo para comprender la dimensión del mismo, como se expresa en el diagrama a continuación:

Diagrama 4. Elementos del Proceso de Cierre de Proyectos del LPII

Fuente: Esquema adaptado de la información del Programa Paz y Desarrollo y Laboratorios de Paz, Acción Social, 2009

Identificación y Planeación Participativa,

Articulación Interinstitucional

Convocatoria Formulación y Presentación

Evaluación Selección y

Priorización de Proyectos

Financiación Contratación Ejecución Monitoreo y Evaluación

Cierre

Termina Ejecución

Auditoría Financiera y

Administrativa

Informe Final de Auditoria

Total de Costos Elegibles

Pago del Saldo

Liquidación

Declaración Costos No Elegibles

Revisión Documental

No Pago

Imposibilidad de Liquidación


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El esquema evidencia que una vez el proyecto termina la ejecución y se comprueba el cumplimiento de los resultados técnicos propuestos al inicio, se realiza una verificación de la inversión de recursos y la aplicación de los procedimientos de contratación, de acuerdo a las normas de la Unión Europea.

Sobre este aspecto, es necesario señalar que la Delegación de la Comisión Europea en Colombia, adelantó acciones para la contratación de una firma de auditoría financiera y de gestión para el Programa, cuyas acciones iniciaron en el mes de Mayo de 2008. Producto de estas auditorías, se identificaron varias debilidades que presentaban los proyectos durante su ejecución, las más frecuentes se distinguen en dos grupos:

Aspectos Financieros:

Dentro de las condiciones de contratación de los proyectos, se requería que los mismos aportaran una contrapartida de recursos en efectivo para recibir los aportes provenientes de la cooperación. Al terminar la ejecución se evidenció que algunos proyectos no pudieron demostrar el valor total de dicha contrapartida o recurrieron a soportarla en especie situación que no era aceptada por la Comisión Europea. En otros casos, se cumplió dicho aporte en su totalidad pero no se contaba con documentos originales que la soportaran; razón por la cual no fue reconocida por la Auditoria.

Un segundo elemento, en relación a la ejecución financiera de los proyectos, fue el caso donde el subvencionado aportó un mayor valor de recursos que lo autorizado en el contrato, razón por la cual se obliga a disminuir el aporte de la Unión Europea. El tercer hallazgo más frecuente, se relacionaba con pagos posteriores a la vigencia de los contratos especialmente a proveedores por compra de suministros.

En cuarto lugar, se puede destacar la inadecuada aplicación de las tasas de cambio (ya que varios contratos fueron suscritos en euros y no en pesos colombianos) y la mala aplicación de los formatos de informes financieros aprobados por la Unión Europea para reportar los gastos.

Finalmente, sobre los aspectos financieros, se encontró que se hicieron modificaciones presupuestales durante el desarrollo de la acción, que requerían de una autorización escrita de parte de Acción Social y en muchos casos ésta no se presento.

Aspectos Jurídicos

Dentro de este grupo se destacan los gastos que no contaban con soportes documentales, en casos contados por la inexistencia de los mismos, y en otros porque la auditoria no pudo verificar los originales; debido a que reposaban en las oficinas de los proveedores o incluso de las entidades públicas que habían aportado los recursos de contrapartida y que no podían sacarlos de sus archivos por los impedimentos de ley.

Un segundo aspecto destacado en relación al tema jurídico, es la falta de prefinanciación del 10% de los recursos de parte del subvencionado, requisito para el pago final del mismo. Sumado a ello, y sin duda uno de los de mayor controversia, dentro de los hallazgos de la Auditoria, fue la inadecuada o la inexistencia de aplicación de procedimientos de contratación de personal o compra de bienes/suministros de acuerdo a las normas de la Unión Europea.


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Por último, se señalan algunos casos en donde los bienes adquiridos para el proyecto no se estaban destinando para los fines que fueron adquiridos o que no contaban con el certificado del país de origen que para el caso de la Unión Europea, se reduce a una lista de países elegibles para la adquisición de los suministros7.

El análisis de estos hallazgos promovió una estrategia de acompañamiento y seguimiento de las Entidades Coordinadoras Regionales y del Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social a los subvencionados, con el fin de minimizar los riesgos en el cierre del Programa y garantizar el cierre exitoso de los proyectos que terminaron su ejecución en el 2009.

Con este panorama, el resultado de las auditorias de los 52 proyectos ejecutados en el Macizo Alto Patía, generó preocupación dentro de las organizaciones sociales de la región y la Entidad Coordinadora Regional que era constituida por la Unión Temporal Asopatía – CRIC. Una vez terminadas las visitas de la auditoría los resultados reflejaban lo siguiente:

Gráfico 3. Resultados de las Auditorías a los Proyectos Subvencionados en el Macizo Alto Patía

Fuente: Grupo Desarrollo y Paz –Acción Social 2011

La situación era preocupante, a pesar de los impactos logrados con las acciones, 45 de los 52 proyectos en la región, tenían obstáculos para su cierre y liquidación. Esto puso de presente una serie de dilemas éticos que debía plantearse tanto a las organizaciones sociales como al Gobierno Nacional y la Cooperación Internacional.

Entendiendo a este Programa, como un proceso de construcción de paz, así como se mencionó en el primer capítulo, y basándose en la aproximación ética planteada para operativizar los conceptos de construcción de paz, se analizará el proceso de cierre descrito anteriormente.

Tabla 2. Reflejo de Principios Éticos de la Construcción de Paz en la Etapa de Cierre del LPII

Principio Ético Superado Razón

Crítica a la “construcción de paz liberal”

SI

El LPII reconoce que la construcción de paz no es el resultado de la imposición de un modelo político, sino que responde a la consolidación de un modelo local de construcción de paz que cuenta con consensos y disensos en diferentes aspectos.

Reto ético de las decisiones difíciles SI

Si bien el LPII es impulsado por el Gobierno Colombiano y la Cooperación Internacional, el mismo no se concentra en la visión o definición de uno de

7 La información presentada, en relación a los hallazgos de la Auditoria, es derivada del análisis hecho por el

Grupo Desarrollo y Paz en desarrollo de su labor y los informes finales entregados a los subvencionados.


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estos actores. Los principios del Programa y el proceso de cierre han buscado la definición y atención en el análisis de las causas estructurales del conflicto y no en causas coyunturales, orientando de esta manera su estrategia de construcción de paz.

Relación entre medios y fines

NO

Los medios utilizados para avanzar en el proceso de cierre de los proyectos, no son coherentes en su totalidad con los fines para los cuales fue concebido el LPII.

Tensión entre los enfoques técnicos de la construcción de

paz y los enfoques transformadores

NO

Durante el proceso de cierre del LPII se ha evidenciado que se han priorizado los requisitos técnicos sobre los impactos sociales y políticos que tuvieron los proyectos en las zonas donde fueron impulsados.

Impactos no deseados de la construcción de paz y la acción

sin daño NO

Los resultados del proceso de cierre no han permitido el pago final a las organizaciones o les ha requerido el reintegro de recursos, situación que las ha avocado a un endeudamiento o una devolución de recursos.

Fuente: Análisis propio basado en el Módulo de Construcción de Paz (Borja Palladini, 2009)

Al concentrarse en el análisis de los principios éticos de la construcción de paz, que se ven comprometidos o no cumplidos en la etapa de cierre del Segundo Laboratorio, surgen algunas preguntas:

1. ¿Cómo se relacionan los medios y los fines propuestos en el cierre del LPII?

Si bien es claro, que las condiciones del cooperante se deben respetar a la hora de verificar la inversión de los recursos, los convenios de financiación también deben promover el reconocimiento a las condiciones y realidades de los territorios donde se realiza la intervención.

Pero para el caso del Segundo Laboratorio, la revisión de una auditoría externa, aunque demostró en algunos procesos el incumplimiento de las condiciones del contrato de subvención, en varios casos se probó que desconoció la realidad de las zonas que impedían el cumplimiento estricto de todas las condiciones. Por ejemplo, la contratación de proveedores que contaran con todos los requisitos legales en zonas alejadas de las capitales (NIT, Facturación y otros). Además, adoptó interpretaciones erróneas de la norma y excluyó de su análisis los acuerdos regionales con las entidades coordinadoras regionales; encargadas de realizar el seguimiento en territorio.

Esta situación, muestra como uno de los medios utilizados para cumplir con el cierre del LPII, choca con los fines propuestos por este programa de construcción de paz. Si bien el laboratorio buscaba fortalecer a las organizaciones y equiparlas desde el punto de vista administrativo y financiero, los resultados de la auditoria y la no evaluación detallada de las mismas de parte del cooperante, puede terminar con estas organizaciones o llevarlas al inminente quiebre al no pagarles su último desembolso o requerirles que reintegren los recursos declarados como no elegibles.


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2. ¿Se presenta tensión entre los enfoques técnicos de la construcción de paz y los enfoques transformadores del Segundo Laboratorio de Paz con la etapa de cierre?

Los impactos logrados por los proyectos del Laboratorio de Paz, en los tres ejes estratégicos; descritos en el capítulo anterior, se pueden ver desviados por el efecto de las Auditorias a cada uno de los proyectos subvencionados, ya que es un instrumento que prioriza el aspecto técnico del cierre y liquidación del proyecto, relegando a un segundo plano los efectos transformadores de estas iniciativas de paz en el territorio y generando una tensión evidente entre los ejecutores, el administrador de los recursos y el donante de los mismos.

Bien lo señala Borja Palladini, refiriéndose a este debate ético, anotando que “aunque el enfoque técnico pueda proveer soluciones prácticas a los problemas inmediatos e, incidentalmente, permitir el crecimiento de las organizaciones, tanto locales como internacionales no aborda el sistema social subyacente y sus dinámicas”. (Borja Palladini, 2009) y esta situación se puede ver reflejada con la acción que la cooperación ha considerado como obligatoria en la etapa de cierre del Segundo Laboratorio.

3. ¿Se dan impactos no deseados con el proceso de cierre del Programa en los objetivos construcción de Paz del LPII?

Si bien en el Segundo Laboratorio de Paz, los recursos donados por la cooperación de la Unión Europea, jugaron un papel fundamental en la transformación del conflicto que enfrentaban las poblaciones y se enfocó a trabajar en las causas del mismo, promoviendo la construcción de paz desde la base e impulsando mecanismos para la resolución no violenta de las tensiones, el proceso de cierre puede convertirse en un factor que exacerba las tensiones políticas y sociales.

Para reflejar esta afirmación, es útil señalar la situación actual del cierre del Laboratorio en la región del Macizo Alto Patía, la cual muestra los siguientes resultados:

Tabla 3. Situación Actual de los Proyectos del LPII en la región del Macizo Alto Patía Situación de los Proyectos Total

Caso en Análisis 8

En Liquidación 18

Liquidado 5

Con solicitud de reintegro* 12*

En trámite de Pago Final 21

Total 52 *Algunos de los proyectos ya reintegraron los recursos solicitados y se encuentran en liquidación

Fuente: Grupo Desarrollo y Paz 2011

Los resultados iniciales de la etapa de cierre del Laboratorio, específicamente en la región del Alto Patía, deja un saldo de sólo 5 proyectos liquidados; sumado a 18 que están pagados en su totalidad y que están en proceso de liquidación. Pero, de manera paralela, ante los desacuerdos con la Auditoría realizada, existen 21 proyectos que están en proceso de tramitar su pago final y otros 8 cuya situación es crítica, los cuales son objeto de análisis por el Gobierno Nacional (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011). Estos 29 proyectos cuya liquidación no ha sido gestionada, se ha convertido en un motivo de desacuerdo con la


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Delegación Europea, debido a los efectos que tendría el no pago a las organizaciones o la devolución de recursos por parte de las mismas.

La situación ha generado múltiples quejas y reclamos de los subvencionados y efectos nocivos en la región. Sólo para señalar un indicador de los impactos no deseados, se han recibido formalmente 8 quejas formales y/o derechos de petición de parte de las organizaciones ejecutoras en la zona por el no pago de los recursos y no liquidación de sus proyectos. Así mismo, muchas organizaciones se han declarado en quiebra, por no poder soportar las deudas adquiridas por la falta del último pago y en otras situaciones las poblaciones han señalado que los impactos en el tema de derechos humanos, fortalecimiento organizacional y/o temas productivos han sido desconocidos por el Gobierno Nacional y los cooperantes, situaciones que han sido manifestados en visitas regionales a los proyectos.

Una vez descrita y analizada, a la luz de los principios éticos de construcción de paz, la etapa de cierre del Segundo Laboratorio, el siguiente aparte se concentra en mostrar dos experiencias de los proyectos subvencionados en el marco del Programa, cuyos resultados fueron muy distintos, para así, intentar señalar algunas lecciones aprendidas a partir de los efectos generados.

2.2 Dos casos del LPII en el Macizo Colombiano con la lupa del enfoque de sensibilidad

al conflicto: Lecciones Aprendidas

Para ejemplificar la situación del proceso de cierre de las subvenciones del Segundo Laboratorio de Paz en Colombia, se analizarán dos casos con características similares, pero efectos diferentes al culminar su acción. Estos fueron ejecutados en la región de Macizo Alto Patía, dentro del eje de Desarrollo Económico Sostenible y pretenden apoyar la manifestación de una serie de lecciones aprendidas en dicho proceso.

Los casos seleccionados, responden a unos criterios que permiten comparar su ejecución e identificar los aciertos y fallas en su proceso de cierre. Como lo refleja la Tabla 4, estos casos fueron ejecutados por una organización social y otra gremial, con fines productivos, sus características similares permitirán identificar los principales efectos del proceso de cierre de los proyectos subvencionados por la Unión Europea en el marco del Segundo Laboratorio.

Tabla 4. Características de dos proyectos ejecutados en el LPII en Macizo Alto Patía

Aspecto Proyecto 1 Proyecto 2

Nombre del Proyecto Contribución al fortalecimiento de la capacidad de intervención de la Cooperativa del Sur del Cauca (Cosurca), para dar continuidad al proceso político, económico, social, ambiental y cultural de las organizaciones asociadas.

Cacao orgánico bajo sistema agroforestal multiestrato como estrategia para el rompimiento de los ciclos de pobreza y la dependencia de los cultivos ilícitos de 800 pequeños productores de los municipios de Leiva, El Rosario, Policarpa, Cumbitara y Los Andes de la ecorregión Alto Patía departamento de Nariño

Ejecutor EMPRESA COOPERATIVA DEL SUR DEL CAUCA-COSURCA

FEDERACIÓN NACIONAL DE CACAOTEROS – FEDECACAO

Tipo de Organización Cooperativa Social Organización Gremial

Eje Estratégico Desarrollo Socioeconómico Desarrollo Socioeconómico

Municipios 9 Municipios de Cauca: Almaguer, 5 municipios de Nariño Leiva, El


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La Sierra, La Vega, Bolívar, Florencia, Balboa, Patía, Sucre y Argelia.

Rosario, Policarpa, Cumbitara y Los Andes

Beneficiarios 1.128 familias vinculadas con 921 hombres y 207 mujeres

Se estimó un grupo de 800 personas, asociadas a 5 organizaciones. De estas 155 eran mujeres y 645 hombres.

Duración 2 Años (Febrero 2006- Febrero 2008)

Costo Total € 441.693,63 100% € 860.572,41 100%

Subvención –Unión Europea

€ 183.914,17 42% € 599.421,1 70%

Contrapartida € 257.779,45 58% € 261.151,31 30%

Encargado de la contrapartida

Organizaciones sociales del territorio y Alcaldía de Argelia.

Alcaldías Municipales de Leiva, El Rosario, Policarpa, Cumbitara y Los Andes

Sede de la Organización Cauca Bogotá

Resultado de Auditoria Total de costos elegibles Debió realizar dos procesos de auditoria y fueron declarados cerca de 30.000 euros como no elegibles

Principales hallazgos auditoria

Ninguno Sobre ejecución en la línea de recurso humano y en los costos administrativos

Estado Actual Liquidado Pendiente de Liquidación, considerado como un caso crítico para Grupo Desarrollo y Paz –Acción Social.

FUENTE: Tabla construida a partir de la información del Grupo Desarrollo y Paz 2011

Hay varios aspectos que destacar en este análisis, para ello señalemos los principales aspectos de cada uno de los casos:

2.2.1 Una empresa social con visión de futuro: COSURCA

Este proyecto fue ejecutado por una organización de carácter social en el departamento del Cauca, y a pesar de no contar con socios, estipulados dentro del contrato, cumplió satisfactoriamente con la contrapartida exigida. Es de destacar que ésta contrapartida (58%) era mayor al aporte de la subvención otorgada por la Unión Europea (42%). Otro aspecto a señalar, es el número de municipios donde tuvo presencia (9), todos ellos pertenecientes al departamento del Cauca, los cuales apoyaron localmente el desarrollo de la acción, de hecho de acuerdo a la información suministrada por la organización, se establecieron acuerdos de cooperación técnica y económica con los municipios de Florencia, Patía, La Sierra y Balboa. Dentro de la población beneficiaria se reportan 1.128 familias que intervinieron en el proceso productivo de café, y en este punto se destaca que se vinculo a 119 mujeres al programa de café femenino impulsado por la organización, lo cual evidencia la importancia del enfoque de género que querían promover. Como resultados alcanzados, la organización resalta los siguientes: (a) Asesorar y capacitar a las organizaciones en temas administrativos y jurídicos relacionados con producción de café (8 organizaciones). (b) Capacitación y asesoramiento a las familias y organizaciones para el


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manejo de la finca y la caficultura orgánica, (119 mujeres vinculadas al programa de café femenino). (c) Renovados cultivos de café, mejorada la infraestructura para el beneficio en finca, e implementación proyectos de seguridad alimentaria, implementado 304 proyectos de seguridad alimentaria en fincas productoras incluidas 158 mujeres cabeza de familia. (d) Exportación de café acopiado por las organizaciones, traducidos en 6 acuerdos comerciales con EE.UU y Europa, en 2009 exportaron 18.713 sacos de café a estos lugares. (e) Organizaciones de productores y familias asociadas previenen y sustituyen cultivos de coca y reconocen sus impactos negativos a través del manejo orgánico de la finca, la producción y comercialización de café especial, en el proceso se erradicaron voluntariamente 24 hectáreas en cultivos ilícitos y con 36 productores se realizaron acuerdos de erradicación y no siembra. (Grupo Desarrollo y Paz, 2011) Además del cumplimiento satisfactorio de los resultados propuestos con impactos evidentes, en el proceso de cierre y liquidación, la organización recibió la visita de Auditoría, la cual declaro la totalidad de los costos elegibles, permitiendo el pago final de la acción y la liquidación de la misma

2.2.2 Formando para el crecimiento regional: FEDECACAO

La Federación Nacional de Cacaoteros, tiene experiencia en la ejecución de proyectos con la cooperación internacional y con la institucionalidad pública. El proyecto que hizo parte del Segundo Laboratorio de Paz era una operación complementaria a las acciones desarrolladas por la organización en la misma zona. Para este proyecto, la organización gestionó acuerdos con las Alcaldías Locales para lograr el aporte de las contrapartidas del proyecto. No obstante, dichos acuerdos no fueron suficientes para conseguir que las mismas aportaran los recursos en efectivo exigidos para el cumplimiento del contrato de subvención, y como resultado sólo 3 de las 5 alcaldías propuestas desembolsaron los recursos. Esta situación generó una serie de dificultades para la Federación, que ante la no consecución de los recursos recurrió a soportar el aporte con los procesos complementarios que tenía en el territorio, situación que no fue aceptada por la Auditoria financiera por no haberse realizado una modificación al contrato. La acción proyectada para 5 municipios del departamento del Nariño, comenzó a evidenciar problemas antes los mencionados incumplimientos de los entes locales. Sin embargo, teniendo en cuenta las expectativas de los beneficiarios de la acción y el proceso en curso, la Federación continúo con el proyecto; como lo indicaron los miembros de la organización, en entrevista con el administrador de los recursos. (Cacaoteros, 2011). Dentro de los beneficiarios de la acción se reportan 800 personas (80% hombre y 20% mujeres) de 5 organizaciones de base de cacaocultores en el territorio, y una organización de segundo nivel (Sembrapaz), pertenecientes a cada uno de los municipios donde se llevo a cabo la intervención. Como resultados alcanzados, se mencionan los siguientes: (a) Formación y capacitación a los productores a través de escuelas cacaoteras en temas de asesoría, acompañamiento y fortalecimiento para creación de organizaciones. (b) Siembra de cacao e injertación8, se

8 El proceso de injertación es una técnica para el mejoramiento genético de las plantas, que incide

significativamente en la productividad de las plantas. (Grupo Desarrollo y Paz, 2011)


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estimaba en el 2009 que cerca de 980.000 plántulas estaban creciendo en el territorio. (c) Construcción de un plan de sostenibilidad de la organización cacaocultora del Alto Patía. (d) Montaje de 5 centros de acopio de cacao en los municipios. (e) Importantes niveles de comercialización del cacao en las zonas donde el proyecto fue impulsado. (Grupo Desarrollo y Paz, 2011) A pesar de los resultados técnicos evidentes, los resultados de la Auditoria financiera y administrativa no fueron satisfactorios. En ese sentido, la auditoria señalo que se había presentado una sobre ejecución en la línea de recurso humano y en los costos administrativos, situación que implicaba una modificación contractual, acción que no fue realizada a tiempo. Esta realidad fue explicada por varios motivos: Al no contar con los recursos de las alcaldías locales, la organización utilizó como soporte financiero la contratación de personal que tenía con otros proyectos en la zona y que prestó capacitación y asesoramiento a las organizaciones vinculadas al proceso. Al reportar estos gastos la organización los incluyó como costos administrativos, lo cual genero una sobre ejecución en esa línea financiera e inconsistencias en el informe administrativo. Cómo se anotó, estos procesos implicaban una modificación al contrato de subvención, que no fue solicitada dentro del tiempo de ejecución por la organización y generó un negativo reporte de la firma auditora. Antes de mencionar las lecciones aprendidas, es útil hacer una breve reflexión sobre los elementos que permitieron que algunos casos presentaran la totalidad de sus costos elegibles ante la auditoria y los que presentaron problemas. Primero, cabe mencionar que de los 52 casos ejecutados en la región del Macizo Alto Patía, 45 tuvieron observaciones de la auditoria y 1 no ha sido auditado, se pudo evidenciar que principalmente que estaban relacionados con el tema de aplicación de procedimientos y presentación adecuada de los informes financieros que tenían errores en la aplicación de las tasas de cambio de euro a pesos. Paralelo a ello, sólo 6 proyectos tuvieron la totalidad de sus costos elegibles, como el caso de Cosurca, en estos proceso se pudo notar que el éxito consistió en el adecuado seguimiento a los resultados internos de los proyectos no sólo los técnicos, sino también desde el punto de vista financiero. Esto permitió un control continuo y la obtención de resultados que generaron un mayor beneficio para sus asociados y para la organización en general. Sobre estos puntos de conexión y diferencia en cada uno de las subvenciones se profundizará en el siguiente aparte.

2.2.3 Lecciones aprendidas en los procesos

Desde la perspectiva de la sensibilidad al conflicto, y refiriéndose a los antecedentes ya mencionados, hay una serie de lecciones aprendidas que nos deja el análisis de estos casos, las cuales se destacan a continuación:

LECCION UNO: Aprendiendo y Aprehendiendo de los resultados del proceso de auditoría del LPII.

Esta situación evidencia que los recursos propios de la intervención, en este caso el apoyo financiero y las condiciones determinadas para los mismos, pueden

empeorar los divisores y tensiones de la comunidad.


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Los resultados e impactos de los dos casos analizados, muestran importantes logros en la construcción de paz de la región del Macizo Alto Patía, y entre sus aportes directos a la transformación de conflictos están la sustitución de cultivos ilícitos y la inclusión de las mujeres como agentes activos de cambio en el proceso productivo, situación que no es frecuente en la región.

No obstante, lo que marca la clara diferencia es el resultado de la auditoría financiera, aplicada a uno de los proyectos y los impactos de esta situación. Mientras Cosurca, recibió satisfactoriamente su pago final y puede hacer parte de otros procesos de convocatoria con la cooperación europea, Fedecacao debe esperar el resultado del análisis realizado por el Gobierno Nacional sobre su caso, y si éste estudio tiene resultados positivos, comenzar a tramitar su pago, que puede tardar varios meses, debido al tiempo que ha pasado desde que finalizó la acción los recursos presupuestales han perdido su vigencia.

Así mismo, Cosurca puede utilizar los resultados de su verificación de gastos con sus socios comerciales y los beneficiarios de la acción dentro y fuera de su territorio, generando mayor credibilidad y confianza de los inversionistas. Fedecacao, debe explicar a sus socios y beneficiarios los resultados de la auditoria, y los efectos que ello tendrá en las finanzas de la entidad, la cual puede verse avocada a devolver parte de los recursos invertidos. Esta situación no sólo genera tensiones con los asociados, sino con otros actores de la región que sin conocer los antecedentes, pueden catalogar a la Federación de invertir inadecuadamente los recursos, generando divisores en la comunidad.

Sobre el particular, es útil mencionar, lo señalado por la autora Dorly Castañeda, quien anota, que en relación al reconocimiento de las dinámicas regionales “los laboratorios de paz han ido innovando. A medida que se lanzaba el II y el III no se pierde el carácter de “laboratorio” de un instrumento de cooperación para países en conflicto. Se intentan corregir los errores y se cometen nuevos. Se crea un proceso de aprendizaje y adaptación de todas las partes, donante, Estado Central y local, e iniciativas locales. Cada parte ha defendido sus intereses más o menos alejados del objetivo común de la construcción de la paz, pero se ha logrado lanzar procesos regionales valiosos.” (Castañeda, 2008, pág. 11)

Al analizar los casos de Fedecacao y Cosurca, se identificaron como aspectos riesgosos, los puntos de control ejercidos por la coordinación de cada una de las organizaciones sobre sus procesos administrativos y de gestión.

Cómo se indicó en el cuadro inicial, la sede principal de la organización se encontraba en la ciudad de Bogotá y en el caso de Cosurca en Cauca, lugar donde se ejecutaba el proyecto. Esta situación permitió a la organización del Cauca llevar un control más cercano y estricto de los temas administrativos y financieros necesarios para la ejecución, así como estar al tanto de las condiciones y riesgos que presentaba el contexto; los cuales podían amenazar el correcto desarrollo del proyecto y el incumplimiento a las condiciones de la cooperación internacional.

LECCION DOS: La clave del seguimiento a los procesos El no seguimiento continuo a la acción pone en peligro el papel de las contrapartes

locales y aumenta los niveles de desconfianza.


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Fedecacao por su parte, tenía sus principales oficinas en la ciudad Bogotá, y las decisiones administrativas y financieras debían ser analizadas en el nivel central y no en el ámbito regional, situación que condicionaba la eficiencia y eficacia de la ejecución y además podía omitir información sobre las realidades y circunstancias del contexto territorial.

Tanto la Federación de Cacaoteros, como la empresa social Cosurca, en sus procesos de planeación, gestión y evaluación debían prever los efectos positivos y negativos de la acción, para replantear algunas de sus estrategias y/o incluir algunas nuevas, además manifestar ante sus beneficiarios los problemas que podían presentarse y desviar los impactos del proyecto.

El reconocimiento al ciclo del proyecto y las consecuencias que cada una de las etapas adelantadas podía generar en los resultados propuestos y en las vidas de los beneficiarios era clave para alcanzar las apuestas estratégicas planteadas. Este reconocimiento debe partir de la realidad y generar un sistema de alertas para que comprenda el efecto de los aciertos o desaciertos que se puedan llegar a tener.

Si bien, el diseño y presentación de un proyecto cumple con una serie de requisitos y condiciones financieros que permite su aprobación; las organizaciones sociales, el administrador de los recursos y el donante, deben comprender que esto altera las costumbres y normalidad de una determinada comunidad, generando unos impactos que no siempre son óptimos como es el caso de los resultados de auditoría del Segundo Laboratorio y el proceso de cierre que la enmarca. Esta situación es reafirmada por el modo de ejecución, como lo indica la autora Dorly Castañeda “la forma en que se ejecutan los recursos a través de convocatorias, siendo el laboratorio II el más afectado por la inexperiencia de todos los actores.” (Castañeda, 2008, pág. 12)

Como se ha mostrado los impactos sociales y productivos de los dos proyectos evaluados, muestran cifras alentadoras y contundentes. En ese sentido, no queda duda que los resultados propuestos para trabajar sobre el conflicto y lograr transformarlo alcanzaron sus objetivos. No obstante, una situación que puede considerarse como accesoria, o como un simple requisito técnico para el cierre del Programa se convirtió en un factor determinante en el proceso.

LECCION TRES: Reconociendo impactos deseados y no deseados Comprender los efectos de la acción en un territorio debe partir

de la reflexión de las puertas que se abren y se cierran.

LECCION CUATRO: Las dinámicas y los resultados de los proyectos están determinados por pequeños detalles.

Los detalles de la acción suelen determinar los efectos positivos o negativos que tienen los proyectos sobre el conflicto, por ello deben proponer alternativas

novedosas desde las capacidad locales para la paz.


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Es en este punto, donde se debe acudir a la creatividad e impulso de las capacidades locales para la construcción de paz en la región. Si bien se ha mencionado que la región del Alto Patía presenta situaciones adversas y complejas en términos de conflicto armado, también se ha destacado como el proceso del Segundo Laboratorio ha buscado transformarlas. Precisamente, estas son el tipo de situaciones que debe ser aprovechadas por organizaciones como Fedecacao y otras que se encuentran en una situación similar, para mostrar los resultados alcanzados ante el administrador de los recursos y la cooperación internacional, señalando los efectos que tendría sobre el territorio el no pago o la devolución de recursos.

Sin embargo, el no resultado satisfactorio de las auditorias, no puede convertirse en una excusa para no cumplir de manera adecuada con los procedimientos estipulados por el cooperante, quien también debe atender a un proceso de rendición de cuentas ante sus asociados, que para el caso en particular se refiere a todos los países que hacen parte de la Comunidad Europea. Las organizaciones de carácter social y empresarial que ejecutan acciones de cooperación internacional, deben cumplir con las normas de los acuerdos que suscriben y comprender que los mismos están determinados por “pequeños detalles” o requisitos que inicialmente pueden ser vistos como anexos del proceso central, pero que resultan determinantes a la hora de la ejecución.

Sin duda las anteriores lecciones aprendidas, pueden verse bien resumidas en esta frase: “Como todo programa de cooperación internacional, la UE adolece de las limitantes de un donante. Los Laboratorios tienen un discurso y objetivos de construcción de la paz, pero en la práctica se chocan con la burocracia e inexperiencia europea, la nacional y la poca capacidad local de absorción de recursos. Las exigencias en los procedimientos y los retrasos en desembolsos han realmente alterado la ejecución de los Laboratorios. El proceso de construcción de un tejido social se ha visto limitado a un objetivo de algunos proyectos mientras que los otros se encierran en una lógica de ejecución de proyectos productivos no siempre sostenible”. (Castañeda, 2008, pág. 14)


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3. El Segundo Laboratorio De Paz: Recomendaciones y Oportunidades De

Mejora

A partir de las lecciones aprendidas y siguiendo los elementos críticos señalados para determinar la sensibilidad al conflicto en el nivel programático. Este capítulo se concentra en unos aspectos determinantes detectados en la etapa de cierre del Programa, con miras a proyectar un mejor diseño de este programa de construcción de paz y unas acciones específicas que pueden ser aplicadas en su etapa de cierre, con miras al convenio actual de la cooperación europea en Colombia, reconocido como es el Tercer Laboratorio de Paz.

Se parte de la aproximación que se deriva del enfoque de sensibilidad al conflicto en el ciclo del programa de cooperación, por medio de dos énfasis metodológicos, que resultan ser complementarios y no excluyentes:

1. Metodologías dirigidas a lograr el requisito ético mínimo de la acción sin daño y mejorar las prácticas transformadoras de paz, inspiradas en los preceptos de Mary Anderson.

2. Nuevos métodos para evaluar la efectividad y los impactos de desarrollo y de la acción humanitaria en términos de construcción y prácticas de paz.

Con la primera perspectiva metodológica, se identifican los mecanismos y criterios para que los proyectos de cooperación no agudicen los conflictos violentos o promuevan los efectos negativos de este conflicto. (Anderson M. , 1999). Dentro de ese panorama, se señala que en todo tipo ciclo de programa hay que tomar decisiones críticas para lograr mejores diseños programáticos de los proyectos de construcción de paz en aras de evitar el daño. (Borja Palladini, 2009, pág. 63).

Precisamente, sobre estas decisiones críticas, se plantea una primera aproximación a la evaluación del proceso de cierre del Laboratorio de Paz en el Macizo Alto Patía, refiriéndose a algunos aspectos:

Primero, criterios con los cuales se escogen las contrapartes en el territorio. Al respecto, es necesario recordar que la contraparte para la ejecución del Segundo Laboratorio de Paz en la región de Macizo Alto Patía fue la Unión Temporal de las entidades Asopatía –CRIC. Dentro de los criterios que su utilizaron para elegirlas se priorizó su representatividad en el territorio y el reconocimiento que contaban dentro de la población civil.

No obstante, el cambio de directivas en las dos organizaciones durante el desarrollo de la acción y por consecuente su cambio de orientación, llevó a la inadecuada orientación de las organizaciones sociales en el proceso de cierre y la falta de apoyo a las mismas, situación que debe ser corregida en una proceso posterior de intervención e inversión de recursos en la zona.

Segundo, como elementos críticos entorno a procedimientos de contratación y rendición de cuentas. Dentro de varias temáticas que se buscan evaluar, hay dos que cobran especial relevancia en relación al proceso cierre del Segundo Laboratorio y se dirigen a preguntar: ¿Pueden los criterios de rendición de cuentas destrozar y debilitar el trabajo de las organizaciones sociales? y ¿Cómo los procesos de contratación y rendición de cuentas se ajustan a la realidad local?


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En ese sentido, sin duda la descripción del proceso de cierre del LPII demostró cómo los procedimientos de rendición de cuentas debilitan y algunos casos fragmentan la labor y el impacto alcanzado por las organizaciones sociales. La no contemplación de los resultados desde el punto de vista técnico para los auditores, sino únicamente sus resultados administrativos e informes financieros, dan por descontado un análisis concienzudo sobre la acción y las realidades a las que se enfrentan en el territorio, teniendo en cuenta además que para la mayoría de organizaciones de base este tipo de proyectos era el primero que ejecutaban con recursos de la cooperación internacional.

Ahora, cuando se refiere a la contratación de la firma auditora, por la Delegación Europea, se evidencia con los resultados, que esta no se ajustaba a la realidad local y a las condiciones de conflicto social y armado que allí se vivía.

Tercero, como aspectos críticos en relación al tipo de recursos provistos y la manera de hacerlo, una de las preguntas centrales era si ¿los recursos que se transfieren son recursos que realmente resultan necesarios y responden a las necesidades locales? Sin duda, los ejes en los que se enmarca la inversión del LPII, responden a los tres campos identificados como problemáticas por los beneficiarios, y además contribuyen de manera directa a la transformación del conflicto en el territorio y a la gestión no violenta de los mismos.

Es por ello que resulta tan delicado el no pago de los desembolsos finales o la devolución de dineros de las organizaciones sociales a la cooperación internacional, porque se han hecho compromisos financieros en el territorio y su incumplimiento genera una fuente de división y tensión entre las comunidades.

Cuarto, existen elementos críticos en torno a la transmisión de mensajes éticos implícitos. Para continuar con el análisis de sensibilidad al conflicto; en torno al proceso de cierre del LPII, es útil preguntarse, sobre la relación existente entre los fines y medios propuestos por el programa y el reconocimiento que tenían sobre este tema las organizaciones involucradas en el proceso. Ya en la descripción del proceso de cierre, se había hablado de esta relación.

En ese aparte, se señaló que uno de los medios utilizados para cumplir con el cierre del LPII; como es la auditoría financiera y administrativa, es contraria a los fines propuestos por este programa de construcción de paz. Este es un mensaje ético implícito que debe ser comprendido por la cooperación, donante de los recursos, y el gobierno nacional como administrador de los mismos.

Un quinto principio que vale la pena evaluar son los modelos y metodologías con las que se trabaja, los cuestionamientos en relación a si los modelos propuestos sustituyen las metodologías de trabajo utilizadas por las organizaciones locales. Si bien debe reconocerse que las metodologías propuestas por el Laboratorio de Paz son de carácter innovador y utilizan las capacidades locales de construcción de paz, la adopción de las metodologías para rendición de cuentas no fueron consensuadas con el territorio.

A pesar del conocimiento, que las auditorias se iban a llevar a cabo y que eran un requisito para cumplir con el proceso de cierre y liquidación de los proyectos, estas pudieron haber sido contratadas dentro de las regiones, reconociendo las condiciones del contexto regional y pasar por un proceso de preparación y sensibilización de parte de la Delegación, donante de los recursos.


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Finalmente, utilizando esta aproximación de Mary B. Anderson, también se analiza el papel de las instituciones locales en el marco del programa. Para el caso del Segundo Laboratorio de Paz, se contó con las Alcaldías y Gobernaciones como socios de los proyectos sociales, buscando impulsar la formación y formalización de alianzas entre los diferentes actores de las regiones y fortalecer el papel de la institucionalidad pública.

Sin embargo, con el análisis del proceso de cierre, se pone de manifiesto la preocupación de contar con las Alcaldías y Gobernaciones como socias de los proyectos, pues varias de ellas incumplieron con la contrapartida a la cual se habían comprometido en la etapa de formulación y diseño de las acciones, ocasionando que muchas de organizaciones incumplieran con los términos del contrato, presentaran menor ejecución o debieran conseguir los recursos por otras fuentes.

La segunda metodología que se concentra en analizar la efectividad y los impactos referidos a la construcción de paz de la intervención y que fue desarrollada por varios autores como Church Rogers y Mary Anderson también, es relevante referirse a algunos aspectos relevantes de la misma. (Borja Palladini, 2009)

Dentro de este enfoque, entendiendo al LPII, como un proceso que busca aportar a la construcción de paz y la prevención de la violencia en cada uno de los territorios, es útil discutir sobre los impactos para aumentar sus efectos, guiándose por el ciclo del proyecto.

En ese sentido, el punto clave que se ha analizado en este trabajo, es la etapa de cierre del proyecto y en esta metodología este proceso es reconocido como un Proceso de seguimiento y evaluación. Sobre el mismo, los autores del enfoque, destacan la importancia de que éste proceso sea entendido como un proceso continuo de aprendizaje y toma de decisiones colectivas, mediante el cual se va ajustando la estrategia a medida que se va aprendiendo de su aplicación. (Borja Palladini, 2009).

Esta es precisamente la lección que es necesario apropiar en el Segundo Laboratorio de Paz, con miras al Tercer laboratorio, las situaciones aquí expuestas y las lecciones aprendidas, deben tomarse como un referente de las acciones correctivas que pueden tomarse en la etapa de cierre, en relación al papel de las auditorias, las entidades públicas como socios de la acción y la labor de las organizaciones sociales al finalizar sus proyectos, poniendo de presente además la necesidad de la flexibilidad de este tipo de proyectos frente a contextos adversos.

Es necesario también manifestar que este tipo de programas que incentivan el desarrollo y la construcción de paz, deben articularse de tal forma que produzcan conocimiento para tomar decisiones que permitan diseñar proyectos de acuerdo con los principios de sensibilidad al conflicto, respondiendo a sus tres principios: (i) Conocimiento del contexto socio cultural y las características del conflicto de la zona donde se opera, (ii) Reconocer la aproximación que hace la intervención al conflicto, que para el caso en particular responde al trabajo sobre el conflicto, ya que va a encaminado a transformarlo y buscar posibles soluciones al mismo y (iii) Como tercer elemento, la identificación de los elementos que inciden directamente en el conflicto, para así reconocer y promover las iniciativas colectivas o individuales dentro de la comunidad que persigan la solución o transformación del mismo, buscando dejar capacidad instalada para que estas iniciativas se concreticen y mantengan en el tiempo.


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Reconociendo que este es un tema que merece amplia discusión y no pretende ser agotado en su totalidad en este estudio. Cabe decir que estos obstáculos presentados en el cierre del Programa del LPII, tienen dos impactos importantes, además de los ya mencionados.

Por un lado, si no se da fin prontamente al análisis de los casos de las organizaciones sociales que tuvieron desacuerdos con la auditoria financiera y administrativa, el Gobierno Colombiano, incumplirá los compromisos adquiridos con la cooperación internacional en el marco de los Convenios suscritos y eso generará una disminución de la cooperación para el país y por lo tanto una menor inversión en los procesos de desarrollo y construcción de paz.

En segundo lugar, la inadecuada terminación del proceso de cierre en la región del Macizo y en las otras regiones del LPII, dificultan la estrategia de salida de la cooperación europea de los territorios y los impactos logrados pueden dispersarse y pasar a un segundo plano por el tema financiero y administrativo, generando así desinformación e incredulidad de los beneficiarios. Para ello, se sugiere que con miras al Tercer Laboratorio de Paz, se piense en una auditoria que combine los aspectos financieros -que son muy importantes- con los aspectos técnicos, donde se evidencie los resultados alcanzados por cada uno de los proyectos y este también cuente como un criterio de la gestión de las organizaciones.

Precisamente, en relación al proceso de cierre, debe contemplarse una adecuada estrategia de salida de la Unión Europea de los territorios. Sobre el particular, de acuerdo al análisis de sensibilidad al conflicto (Vasquez O. d., 2010, pág. 81), existen tres posibilidades: (i) Plantear la estrategia de salida desde el comienzo, situación que para el caso de cierre del LPII ya no aplica, (ii) Prolongación del Proyecto, condición que ya fue agotada con el Laboratorio, pues a través de adenda el Convenio se prorrogó en dos ocasiones y (iii) Continuación del proyecto hacia una nueva fase, que es la realidad a la que el Programa se enfrenta actualmente, el LPII esta transitando hacia una etapa de consolidación, la cual requiere de estrategias flexibles.

El éxito de la estrategia de salida del LPII, debe contemplar tres desafíos: el compromiso de las autoridades nacionales y locales con los objetivos propuestos por el Programa, contar con una información suficiente y veraz sobre la ejecución y el cierre del Programa y por último, la relación con los financiadores, específicamente la Unión Europea, que requiere de la lectura cuidadosa del contexto y el conflicto que se vive en las regiones, para evitar que “las decisiones políticas del cooperante afecten a las organizaciones que reciben los recursos” (Vasquez O. d., 2010, pág. 82)

Como se nota con las metodologías citadas, la evaluación del impacto de proyectos, impulsados en contextos de violencia y conflicto armado, tiene mucho que ver con la evaluación del logro de aquellos cambios en el conflicto que aportan a la construcción de paz y la transformación no violenta de los conflictos.

Sin duda esta realidad se constituye en una aspecto importante, que tanto los donantes como los administradores de los recursos, deben tener en cuenta a la hora de analizar un proyecto, es evaluar los cambios que se presentaron en el contexto a partir de la ejecución del Laboratorio y en la vida de las personas que hicieron parte de los mismos y poner en el otro lado de la balanza que “Para el receptor de la ayuda, las múltiples variables que determinan las acciones europeas son difíciles de entender. Siempre se crea un desfase entre las expectativas del receptor, la sociedad civil y el gobierno, y las capacidades reales de la UE como actor internacional” (Castañeda, 2008, pág. 14), cada actor debe comprender y dimensionar sus limitaciones para seguir adelante.


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