EXP

EXP. N. 2667-2004-AA/TC

LIMA

SARA JOSEFA

TAIPE CHVEZ

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Puerto Maldonado, al primer da del mes de octubre de 2004, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen y Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por doa Sara Josefa Taipe Chavez contra la sentencia de la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 284, su fecha 18 de marzo de 2004 que declar improcedente la accin de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 31 de octubre de 2002, la recurrente interpone accin de amparo contra el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) y sus integrantes, a fin que se deje sin efecto el acuerdo del Pleno del CNM que decide no ratificarla en el cargo de Juez Titular Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, as como se declare inaplicable la Resolucin N. 415-2002-CNM del 28 de agosto de 2002, que deja sin efecto su nombramiento y cancela su ttulo de juez. Solicita, por consiguiente, su reposicin en el mencionado cargo con el reconocimiento de todos sus derechos. Alega contar con ms de 21 aos de servicios ininterrumpidos en la judicatura, y que durante su trayectoria se ha desempeado con total y absoluta independencia, idoneidad y probidad propias de la funcin jurisdiccional. Dicha situacin, sin embargo, no ha sido tomada en cuenta por el CNM, quien al emitir la decisin de no ratificacin la que constituye una sancin lo ha hecho sin motivacin alguna y sin respetar, entre otros, sus derechos de permanencia en el cargo, de defensa, el debido proceso, la presuncin de inocencia, el honor y la buena reputacin.

El emplazado contesta la demanda manifestando que el proceso de ratificacin de magistrados no vulnera derecho constitucional alguno, pues la Constitucin dispone su realizacin cada 7 aos. Manifiesta, adems, que la no ratificacin constituye un acto discrecional respecto de quien no ha merecido recibir nuevamente un voto de confianza.

La Procuradora Pblica a cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial, contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente o, alternativamente, infundada. Alega, de un lado, que no se ha vulnerado derecho alguno, pues el Consejo actu en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artculo 154 de la Constitucin; y, de otro, que en atencin a lo dispuesto en el artculo 142 de la Carta Magna, las resoluciones que emita el CNM, en materia de ratificacin de jueces, no son revisables en sede judicial.

El Trigsimo Octavo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 2 de setiembre de 2003, declar improcedente la demanda aduciendo que la falta de motivacin para la no ratificacin est constitucionalizada en la Carta Magna, la cual debe entenderse como un voto de confianza.

La recurrida, confirm la apelada, por los mismos fundamentos.

FUNDAMENTOS

1. 1. Conforme a lo expresado por este Tribunal en reiterada jurisprudencia, an cuando la funcin de ratificacin ejercida por el CNM excepcionalmente puede ser revisada en los supuestos de ejercicio irregular, conforme se ha dejado establecido en la ratio decidendi de la sentencia recada en el Expediente N. 2409-2002-AA (Caso Diodoro Gonzales Ros), en el presente caso, no se encuentran razones objetivas que permitan considerar que tal situacin se ha presentado y que, por consiguiente, se haya vulnerado, de alguna forma, los derechos constitucionales.

2. 2. En efecto, el Tribunal no comparte el criterio de la demandante respecto a la vulneracin del derecho reconocido en el inciso 3) del artculo 146 de la Constitucin, esto es, que el acto de no ratificacin afecta su derecho a la permanencia en el servicio mientras observe conducta e idoneidad propias de la funcin, ya que entiende que sta ha sobredimensionado los alcances del contenido previsto en el inciso 3) del artculo 146 de la Norma Suprema. En efecto, no hay duda de que dicho precepto constitucional reconoce, a todos los jueces y miembros del Ministerio Pblico, el derecho de permanecer en el servicio (judicial) mientras observen conducta e idoneidad propias de la funcin. Sin embargo, esta facultad tiene dos lmites constitucionales muy precisos: el primero, de carcter interno, que se traduce en el derecho de permanecer en el servicio en tanto se observe conducta e idoneidad propias o acordes con la investidura de la funcin que se ejerce. Y, el segundo, de carcter temporal, en razn de que el derecho de permanecer en el servicio no es cronolgicamente infinito o hasta que se cumpla una determinada edad, sino que est prefijado en el tiempo, esto es, por siete aos, culminados los cuales la permanencia en el servicio se encuentra sujeta a la condicin de que sea ratificado por el CNM.

3. 3. Ello conduce a determinar que la garanta de la permanencia en el servicio judicial se extiende por siete aos, perodo dentro del cual el juez o miembro del Ministerio Pblico no puede ser removido, a no ser que no haya observado conducta e idoneidad propias de la funcin, o se encuentre comprendido en el cese por lmite de edad al que antes se ha hecho referencia. As, una vez culminados esos siete aos, el derecho de permanecer en el cargo se relativiza, pues, a lo sumo, el magistrado o miembro del Ministerio Pblico slo tiene el derecho expectaticio de poder continuar en el ejercicio del cargo, siempre que logre sortear satisfactoriamente el proceso de ratificacin. Por ello, el Tribunal Constitucional considera que, en principio, del hecho de que el CNM no haya ratificado al recurrente, no se deriva la violacin del derecho constitucional alegado, puesto que ste cumpli sus siete aos de ejercicio en la funcin y, por ende, la expectativa de continuar en el ejercicio del cargo dependa de que fuera ratificado, lo que est fuera del alcance de lo constitucionalmente protegido por el inciso 3) del artculo 146de la Norma Suprema.

4. 4. La recurrente tambin alega que, con la decisin de no ratificarla, se habra lesionado su derecho de defensa. El Tribunal Constitucional tampoco comparte tal criterio, pues, como ha sostenido en diversas causas, el derecho en referencia concede proteccin para no quedar en estado de indefension en cualquier etapa del proceso judicial o del procedimiento. El estado de indefensin opera en el momento en que, al atribursele la comisin de un acto u omisin antijurdicos, se le sanciona sin permitrsele ser odo o formular sus descargos con las debidas garantas, situacin que puede extenderse a lo largo de todas las etapas del proceso y frente a cualquier tipo de articulaciones que se puedan promover.

5. 5. Desde luego, ese no es el caso del proceso de ratificacin al que se someti a la recurrente. Este Tribunal estima que el proceso de ratificacin no tiene por finalidad pronunciarse sobre actos u omisiones antijurdicas que pudiera haber cometido el recurrente y que, en esa medida, la validez de la decisin final dependa del respeto del derecho de defensa . La decisin de no ratificar a un magistrado en el cargo que vena desempeando no constituye un sancin disciplinaria; al respecto, es dable consignar que la sancin, por su propia naturaleza, comprenda la afectacin de un derecho o inters derivado de la comisin de una conducta disvaliosa para el ordenamiento jurdico. En cambio, la no ratificacin constituye un voto de no confianza sobre la manera cmo se ha ejercido el cargo para el que se le nombr durante los siete aos. Dicha expresin de voto es consecuencia de una apreciacin personal de conciencia, objetivada por la suma de votos favorables o desfavorables que emitan los consejeros con reserva.

6. 6. Mientras que, en el caso de la sancin disciplinaria, esta debe sustentarse en las pruebas que incriminan a su autor como responsable de una falta sancionable, impuesta luego de la realizacin de un procedimiento con todas las garantas; en cambio, en el caso de la no ratificacin, slo se sustenta en un conjunto de indicios que, a juicio de los Consejeros del CNM, tornan inconveniente que se renueve la confianza para el ejercicio del cargo. Por ello, el Tribunal Constitucional considera que, en la medida en que la no ratificacin no obedece a una falta atribuida al magistrado, sino slo a una muestra de desconfianza de la manera como se ha ejercido la funcin para la que fue nombrado durante los siete aos, no existe la posibilidad de que se afecte el derecho de defensa alegado.

A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional estima que el derecho de defensa que le asiste a una persona en el marco de un proceso sancionatorio en el que el Estado hace uso de su ius puniendi, ya sea mediante el derecho penal o administrativo sancionador, no es aplicable al acto de no ratificacin, ya que ste no constituye una sancin, ni el proceso de ratificacin es, en puridad, un procedimiento administrativo penalizador.

7. 7. Se ha deslizado tambin la tesis de que el acto reclamado por la recurrente habra vulnerado el derecho al debido proceso. Este derecho, como ha recordado el Tribunal Constitucional en diversos casos, es una garanta que si bien tiene su mbito natural en sede judicial, tambin es aplicable en el mbito de los procedimientos administrativos. Sin embargo, su reconocimiento, y la necesidad de que ste se tutele, no se extiende a cualquier clase de procedimiento. As sucede, por ejemplo, con los denominados procedimientos administrativos internos, en cuyo seno se forma la voluntad de los rganos de la Administracin en materias relacionadas con su gestin ordinaria (v.g. la necesidad de comprar determinados bienes, etc). Como indica el artculo IV, fraccin 1.2, in fine, de la Ley del Procedimiento Administrativo General, La institucin del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del derecho administrativo.

8. 8. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional opina que no en todos los procedimientos administrativos se titulariza el derecho al debido proceso. Por ello, estima que su observancia no puede plantearse en trminos abstractos, sino en funcin de la naturaleza del procedimiento que se trata, teniendo en cuenta el grado de afectacin que su resultado el acto administrativo ocasione sobre los derechos e intereses del particular o administrado.

Al respecto, debe descartarse su titularidad en aquellos casos en los que la doctrina administrativista denomina procedimientos internos o, en general, en los que el administrado no participa, ni en aquellos donde no exista manera de que el acto le ocasione directamente un perjuicio en la esfera subjetiva. Por ende, al no mediar la participacin de un particular ni existir la posibilidad de que se afecte un inters legtimo, la expedicin de un acto administrativo por un rgano incompetente, con violacin de la ley y, en general, cualquier otro vicio que la invalide, no constituye lesin del derecho al debido proceso administrativo.

9. 9. En tal sentido, la ratificacin o no ratificacin de magistrados a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura, se encuentra en una situacin muy singular. Dicha caracterstica se deriva de la forma como se construye la decisin que se adopta en funcin de una conviccin de conciencia y su expresin en un voto secreto y no deliberado, si bien esta decisin debe sustentarse en determinados criterios (cfr. La Ley Orgnica del CNM y su Reglamento); sin embargo, no comporta la idea de una sancin, sino slo el retiro de la confianza en el ejercicio del cargo. Lo que significa que, forzosamente, se tenga que modular la aplicacin y titularidad de todas las garantas que comprende el derecho al debido proceso, y reducirse sta slo a la posibilidad de la audiencia.

10. 10. De ninguna otra manera puede sustentarse la decisin que finalmente pueda adoptar el CNM ante exigencias derivadas de la Constitucin, su Ley Orgnica y su Reglamento, tales como evaluar la conducta e idoneidad en el desempeo del cargo, considerando la produccin jurisdiccional, mritos, informes de los Colegios y Asociaciones de Abogados, antecedentes que han acumulado sobre su conducta, debiendo conceder una entrevista en cada caso, segn precisa el artculo 30, primer prrafo, de la Ley N. 26397, y su propio Reglamento de Evaluacin y Ratificacin (Resolucin N. 043-2000-CNM), artculos 2, 3, 4, 7 y 8.

11. 11. Probablemente, la alegacin ms trascendente en el orden de las ratificaciones es que, a juicio de la recurrente, al no ser stas motivadas, con ello se generara una lesin del derecho reconocido en el inciso 5) del artculo 139 de la Constitucin. A juicio de la accionante, en efecto, la decisin de no ratificarla, no fue motivada, y ello es razn suficiente para obtener una decisin judicial que la invalide.

12. 12. Es evidente, a la luz de la historia del derecho constitucional peruano, que las Constituciones de 1920, 1933 y 1979 establecieron, como parte del proceso de ratificacin judicial, la obligatoriedad de la motivacin de la resolucin correspondiente. Sin embargo, no ha sido sta una exigencia que se haya incorporado al texto de 1993. Por el contrario, de manera indubitable y ex profeso, los legisladores constituyentes de dicha Carta optaron por constitucionalizar la no motivacin de las ratificaciones judiciales, al mismo tiempo de diferenciar a esta institucin de lo que, en puridad, es la destitucin por medidas disciplinarias (cf. Congreso Constituyente Democrtico. Debate Constitucional-1993, T. III, pg. 1620 y ss.).

Desde una interpretacin histrica es evidente que el mecanismo de ratificacin judicial ha sido cambiado y, por ende, actualmente es percibido como un voto de confianza o de no confianza en torno a la manera como se ejerce la funcin jurisdiccional. Como tal, la decisin que se tome en el ejercicio de dicha competencia no requiere ser motivada. Ello, a diferencia de la destitucin que, por su naturaleza sancionatoria, necesaria e irreversiblemente debe ser explicada en sus particulares circunstancias.

Por cierto, es necesario abundar en que no todo acto administrativo expedido al amparo de una potestad discrecional, siempre y en todos los casos, debe estar motivado. As sucede, por ejemplo, con la eleccin o designacin de los funcionarios pblicos (Defensores del Pueblo, miembros del Tribunal Constitucional, Presidente y Directores del Banco Central de Reserva, Contralor de la Repblica, y otros) cuya validez, como es obvio, no depende de que sean motivadas. En idntica situacin se encuentran actualmente las ratificaciones judiciales que, como antes se ha afirmado, cuando se introdujo esta institucin en la Constitucin de 1993, fue prevista como un mecanismo que, nicamente, expresara el voto de confianza de la mayora o de la totalidad de los miembros del CNM acerca de la manera como se haba ejercido la funcin jurisdiccional.

El establecimiento de un voto de confianza que se materializa a travs de una decisin de conciencia por parte de los miembros del CNM, sobre la base de determinados criterios que no requieran ser motivados, no es ciertamente una institucin que se contraponga al Estado Constitucional de Derecho y los valores que ella persigue promover, pues en el derecho comparado existen instituciones como los jurados, que, pudiendo decidir sobre la libertad, la vida o el patrimonio de las personas, al momento de expresar su decisin, no expresan las razones que la justifican.

De ah que, para que tal atribucin no pudiera ser objeto de decisiones arbitrarias, el legislador orgnico haya previsto aquellos criterios a partir de los cuales los miembros del CNM deberan llevar a cabo la ratificacin judicial. Ese es el sentido del artculo 30, primer prrafo, de la Ley N. 26397, segn el cual A efectos de la ratificacin de Jueces y Fiscales a que se refiere el inciso b) del artculo 21 de la presente Ley, el Consejo Nacional de la Magistratura evala la conducta e idoneidad en el desempeo del cargo, considerando la produccin jurisdiccional, mritos, informes de los Colegios y Asociaciones del Abogados, antecedentes que han acumulado sobre su conducta, debiendo conceder una entrevista en cada caso, o las previstas en el propio Reglamento de Evaluacin y Ratificacin.

Pese a que las decisiones de no ratificacin y de ratificacin no estn sujetas a motivacin, en modo alguno, ello implica que los elementos sobre la base de los cuales se expidi la decisin de conciencia (como los documentos contenidos en los respectivos expedientes administrativos), no puedan ser conocidos por los interesados o, acaso, que su acceso pueda serles negado. Al respecto, es preciso mencionar que el inciso 5) del artculo 2 de la Constitucin reconoce el derecho de toda persona de solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y a recibirla de cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido [...]. Ni la Constitucin ni la Ley que desarrolla dicho derecho constitucional (Ley N. 27806, modificada por la Ley N. 27927) excluyen al CNM de la obligacin de proporcionar, sin mayores restricciones que las establecidas por la propia Constitucin, los documentos que los propios evaluados puedan solicitar.

Por consiguiente, el Tribunal recuerda la existencia de este derecho para todos los magistrados sujetos al proceso de ratificacin, y subraya el ineludible deber de entregar toda la informacin disponible sobre la materia, por parte del CNM, dentro de los parmetros sealados por la Constitucin y las leyes. El incumplimiento de dicha obligacin acarrea la violacin de derecho fundamental; por tanto, es punible administrativa, judicial y polticamente.

13. 13. En atencin a que una de las reglas en materia de interpretacin constitucional consiste en que el proceso de comprensin de la Norma Suprema debe efectuarse de conformidad con los principios de unidad y de concordancia, el Tribunal Constitucional considera que tales exigencias se traducen en comprender que, a la garanta de la motivacin de las resoluciones, se le ha previsto una reserva tratndose del ejercicio de una atribucin como la descrita en el inciso 2) del artculo 154 de la Constitucin, y que, en la comprensin de aquellas dos clusulas constitucionales, la que establece la regla general, aquella otra que fije su excepcin, no puede optarse por una respuesta que, desconociendo esta ltima, ponga en cuestin el ejercicio constitucionalmente conforme de la competencia asignada al CNM.

14. 14. Podra sostenerse que la no ratificacin judicial es un acto de consecuencias an ms graves que la destitucin por medidas disciplinarias, ya que, a diferencia de sta ltima, el inciso 2) del artculo 154 de la Constitucin dispone, literalmente, que Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Pblico. Al respecto, la Constitucin seala, en el inciso 2) del artculo 154, que los jueces no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial o al Ministerio Pblico, a diferencia del tratamiento que da a los que fueron destituidos por medida disciplinaria, para quienes no rige tal prohibicin de reingreso a la carrera judicial.

15. 15. La no ratificacin, sin embargo, no implica una sancin, por lo que la posibilidad de aplicar la prohibicin de reingresar a la carrera judicial, en principio, es incongruente, no slo con relacin a la naturaleza de la institucin de la ratificacin, sino tambin con el ordinal d, inciso 24), del artculo 2 de la Constitucin, segn el cual Nadie ser procesado ni condenado por acto u omisin que al tiempo de cometerse no est previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequvoca, como infraccin punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley. Es incongruente, pues, con la institucin de la ratificacin ya que, como se ha expuesto, sta no constituye una sancin, sino un voto de confianza en torno al ejercicio de la funcin confiada por siete aos. Tambin lo es con el ordinal d del inciso 24) del artculo 2 de la Constitucin, pues la prohibicin de reingresar a la carrera judicial se equipara a una sancin cuya imposicin, sin embargo, no es consecuencia de haberse cometido una falta.

16. 16. Tal es la interpretacin que se debe dar a aquella disposicin constitucional [Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Pblico], pues, de otra forma, se podra caer en el absurdo de que una decisin que expresa un simple retiro de confianza en la forma como se ha desempeado la funcin jurisdiccional y que, adems, no tiene por qu ser motivada, sin embargo, termine constituyendo una sancin con unos efectos incluso ms drsticos que los que se puede imponer por medida disciplinaria.

17. 17. Por ello, sin perjuicio de exhortar al rgano de la reforma constitucional para que sea ste el que, en ejercicio de sus labores extraordinarias, defina mejor los contornos de la institucin, este Colegiado considera que los magistrados no ratificados no estn impedidos de postular nuevamente al Poder Judicial o al Ministerio Pblico.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la accin de amparo.

Publquese y notifquese.

SS.

ALVA ORLANDINI

BARDELLI LARTIRIGOYEN

GARCA TOMA