evolución de los significados del término "burocracia": introducción

Edición francesa: Revue internationale des sciences sociales (ISSN 0304-3037), Unesco, Paris (Francia).

Edición inglesa: International social science journal (ISSN 0020-8701), Unesco, Paris (Francia).

Edición árabe (selecciones trimestrales): Al-Madjalla al-Dawaliyya lil-'Ulüm ul-Idjtima'iyya, Unesco Publications Centre, 1 Talaat Harb Street, Tahrir Square, El Cairo (Egipto).

Temas de los próximos números Anatomía del turismo Dilemas de la comunicación Estado y sociedad

Redactor jefe: Peter Lengyel Redactor jefe adjunto: A H Kazancigil

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Bustamante Canberra: Geoffrey Caldwell Colonia: Alphons Silbermann Delhi: André Béteille El Cairo: Abdel Mone im El-Sawi Estados Unidos de América: Gene M . Lyons Ife: Akinsola Akiwowo Londres: Cyril S. Smith México: Pablo González Casanova Moscú: Marien Gapotchka Singapur: S. H . Alatas Tokyo: Hiroshi Ohta

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Imprenta de Presses Universitaires de France, Vendôme. © Unesco 1979

Los artículos firmados expresan las opiniones de los autores y no necesariamente las de la Unesco.

Los artículos de este número pueden ser reproducidos con la autorización de la redacción.

Toda correspondencia relativa a la presente revista debe dirigirse al redactor jefe de la Revista internacional de ciencias sociales, Unesco, 7, place de Fontenoy, 75700 París

revista internacional de ciencias sociales

Revista trimestral

publicada por la Unesco, París -Vol. X X X I (1979), n.° 4

E n busca de una organización racional

Editorial 609

Fred W. Riggs Introducción: Evolución de los significados del término "burocracia" 611

Gennady M . Dobrov L a tecnología en cuanto organización 635

Eboe Hutchful La inestabilidad orgánica en las fuerzas militares africanas: el caso del ejército de Ghana 656

Witold Kiezun L a autonomización de las unidades organizacionales en una economía planificada 670

Renate Mayntz Burocracias públicas y ejecución de directrices políticas 685

Ayse Öncä Redes interorganizacionales y estructura social: las cámaras de industria en Turquía 700

Osear Oszlak La burocracia estatal en América Latina: especificidad substantiva e histórica 716

Donald A . Schön Las organizaciones de servicio público y la capacidad de aprendizaje público 738

Daniel Tarschys L a innovación en la administración pública dentro de una economía de crecimiento cero: visión desde Escandinávia 753

Bases de datos socioeconómicos: situaciones y evaluaciones

/ . M . Britain Los servicios de información y la estructura del saber en las ciencias sociales 769

ISSN 0379-0762

El ámbito de las ciencias sociales

Stein Rokkan (1921-1979) 791

D . S. Obikeze Nuevo enfoque de la investigación social en África: el proceso de intercambio 793

Servicios profesionales y documentales

Calendario de las reuniones internacionales 805

Libros recibidos 810

Publicaciones recientes de la Unesco 814

E n busca de una organización racional

Editorial

L a creciente proliferación de grandes organizaciones burocráticas en numerosas esferas de la vida, es universalmente denunciada y combatida. Se trata de un fenómeno que afecta a todos los tipos de sociedades capitalistas o socialistas, industriales o rurales, desarrolladas o subdesarrolladas —así c o m o a todos los sectores— al Estado y a la administración, a las profesiones liberales, a la producción y distribución de bienes y servicios, a la educación, la defensa nacional, la salud, la ciencia y la tecnología, las actividades culturales, las distracciones, etc. La escena internacional se ve igualmente afectada, a juzgar por los innumerables organismos de todo género que florecen en su ámbito.

Estas complejas organizaciones burocráticas, que caracterizan las sociedades contemporáneas, son portadoras de una contradicción que muchos de los que las han observado han señalado: una acción política y social de cierta amplitud necesita recurrir a tales organizaciones, aun cuando la existencia y proliferación de las burocracias sea una amenaza a los valores democráticos que legitiman esta acción. E n otros términos, se reconoce a las organizaciones burocráticas la calidad de instrumentos racionales (el "tipo ideal" de M a x Weber), superiores a toda otra forma de organización, aunque en ellas se descubra la manifestación de una patología social que reprime las libertades y que impone la uniformización y la despersonalización de la vida. Esta superioridad provendria.de ciertos principios de organización, tales c o m o un proceso racional en la toma de decisiones y el desarrollo de un sistema de reglas impersonales en materia de definición de funciones, la repartición de responsabilidades y la evolución de las profesiones. Sin embargo, cuando el adjetivo "burocrático", acompaña a la palabra "organización", puede también llevar consigo un matiz despectivo m u y extendido entre el público en general, que evoca defectos tales c o m o la lentitud, la rigidez, la rutina, la complicación de procedimientos o la indiferencia a las necesidades mismas a las que se supone sirve la burocracia. Algunos especialistas, c o m o Robert K . Merton y sus discípulos, han mantenido que la raíz de estos defectos se halla, al menos en parte, en la aplicación misma de los principios de organización considerados ventajosos.

U n corolario de este debate es la relación entre la eficiencia y la eficacia de dichas organizaciones y de cuáles serían sus dimensiones óptimas. El mismo

Rev. int. de cieñe, soc., vol. X X X I (1979), n.» 4

610 Editorial

suscita toda una serie de interrogantes sobre la crisis del Estado, sobre las sociedades que se han hecho ingobernables o sobre el papel de las compañías transnacionales, esos modernos "Levitanes". L a problemática general de la dimensión de las estructuras sociales, análisis hasta ahora desatendido, merecería mayor cuidado por parte de las ciencias sociales.

El análisis de la oposición entre las funciones y las disfunciones de las organizaciones burocráticas ha marcado los estudios postweberianos en este campo. Existe una abundante literatura sobre el tema y numerosas son las tentativas de superar esta contradicción, los análisis y disposiciones para librarse de la fatalidad burocrática. A pesar de ello, no podemos dejar de constatar que la organización burocrática continúa gozando de buena salud, y hasta de eficiencia y eficacia, lo cual no constituye una razón para renunciar a los esfuerzos encaminados a procurar que "el hombre de organización" conserve su racionalidad, sin perder su libertad, y mejore su eficacia, sin convertirse en un autómata.

Los artículos que componen este número de la Revista abordan, sin pretender formar un conjunto sistemático o exhaustivo —lo cual no sería posible dentro del marco limitado de este volumen—-, algunos aspectos de las organizaciones burocráticas, de su funcionamiento y de sus campos de actividad, comenzando con una reseña de los diferentes significados del término "burocracia", cuyos usos múltiples y a veces imprecisos, escasamente facilitan el esclarecimiento de un fenómeno particularmente complejo. Las demás contribuciones abarcan un ámbito de estudios que se. extiende del ejército a las organizaciones patronales, de los servicios públicos y las burocracias estatales a la tecnología, ilustrando de este m o d o los múltiples problemas que plantean las organizaciones burocráticas.

Expresamos nuestro agradecimiento al profesor Michel Crozier, así c o m o a Elzbieta N e y m a n y a Martha Zuber, sus colaboradoras en el seno del Centro de Sociología de las organizaciones del Centro Nacional de Investigación Científica, que dirige en París, por los consejos que nos han prodigado en la preparación de este número.

Nuestros lectores pueden referirse también a algunos números anteriores de la Revista internacional de ciencias sociales, tales c o m o el vol. X X V I I (1975), n.° 4, el vol. XXVIII (1976), n.° 1, el vol. X X I X (1977), n.° 1 y el vol. X X I X (1977), n.° 3 (publicados en inglés y en francés).

A. K [Traducido del francés]

Introducción: Evolución de los significados del término "burocracia"

Fred W . Riggs

Martin Albrow, del University College de Cardiff, Gales, publicó en 1970 una monografía titulada Bureaucracy que no versa sobre los fenómenos designados mediante ese término, sino, por el contrario, sobre la evolución de su significado. Esto no resulta difícil ya que el término fue acuñado por un francés, Vincent de Gournay, a mediados del siglo xvín, aproximadamente (Albrow, p . 16-17). El término arraigó rápidamente, pero pronto adquirió tantos significados que actualmente puede emplearse sin forzarlo m u c h o en alrededor de 40 sentidos ligeramente diferentes, clasificados bajo diez epígrafes. C o m o esta situación no deja de ser característica de muchos términos —algunos de los cuales tienen muchos m á s sentidos— que utilizan frecuentemente los especialistas contemporáneos en ciencias sociales, resulta instructivo examinar más atentamente la palabra "burocracia" c o m o término errátil, pero no anómalo.

Al poner por primera vez en circulación el término "burocracia", de Gournay lo relacionó con los términos "monarquía", "aristocracia" y "democracia". C o n cada uno de esos términos se pretendía hacer referencia a un tipo de comunidad política con arreglo a sus elementos gobernantes: un monarca, una clase de élite, las masas o los funcionarios públicos. Si para designar esa idea utilizamos la expresión "comunidad política burocrática", la podremos distinguir fácilmente de los demás sentidos que adquirió rápidamente el término "burocracia".

Recuérdese que Aristóteles enseñó que había tres formas de gobierno y tres perversiones correspondientes. La aristocracia era el gobierno de los mejores, mientras que la oligarquía, su perversión, era la explotación del poder por los ricos. Si consideramos la evolución ulterior de esos términos, advertiremos que "aristocracia" vino a significar una clase gobernante hereditaria o superior y

Fred Riggs es profesor de ciencia politica en la Universidad de Hawaii en Manoa, Porteus 640, Maile Way, Honolulu, Hawaii 96822, Estados Unidos de América. Ha dado clases en numerosas universidades americanas y en Filipinas. Ha publicado varias obras y artículos sobre la burocracia y la administración pública, entre ellos: Thailand: the modernization of a bureaucratic policy (1966). Más recientemente se ha interesado por los problemas del análisis conceptual. Es secretario del COCTA y presidente del Comité para INTERCONCEPT, proyecto de la Unesco que se refiere a las definiciones terminológicas en varias lenguas.

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"oligarquía" un grupo gobernante rico o explotador. Cada una de estas ideas conexas incorpora su afín, al m o d o de una muñeca rusa: un sistema político, el poder ejercido por su clase dominante y la propia clase dominante. Por otra parte, las valoraciones positivas y negativas distinguen sistemas o clases buenos y malos, con lo que se refleja la distinción aristotélica entre una forma ideal de gobierno y su perversión.

Curiosamente, sin embargo, la evolución de cada uno de los tres términos empleados por Aristóteles siguió una trayectoria diferente. E n el caso de la monarquía tenemos el monarca c o m o imagen idealizada de un gobernante y al tirano como su perversión. E n cambio, Aristóteles denominó constitución el gobierno de muchos y democracia su perversión. Ahora bien, dos mil años después "democracia", aun conservando su sentido de forma de gobierno, adquirió una connotación favorable de gobierno popular y responsable, mientras que su sentido conexo de gobierno de las masas o la gente del común ha caído en desuso. E n cambio, "constitución" ha pasado a significar las leyes fundamentales de una comunidad política o una carta que prescribe esas leyes, pero no un tipo de comunidad política. Ningún término corresponde hoy día a lo que Aristóteles entendía por democracia, salvo quizás la expresión "la tiranía de la mayoría" de la que hablan Madison y Tocqueville.

Si consideramos la burocracia c o m o un cuarto tipo de gobierno, es decir, c o m o "comunidad política burocrática", comprobaremos que los sentidos ulteriores del término corren parejas con los de aristocracia y oligarquía. Ahora bien, el término "burocracia", al ser conceptualizado c o m o perversión, sólo acarreó originalmente connotaciones negativas, pero, al igual que el de "democracia" adquirió luego con M a x Weber matices positivos. C o n arreglo a este paradigma, es fácil discernir c ó m o burocracia vino a significar el poder ejercido por funcionarios (que podemos denominar "burócratas en el poder") y también la clase de funcionarios que ejerce el poder (que denominamos "burócratas").

Aunque originalmente se considera c o m o una perversión, la aparente necesidad de disponer de modos neutrales o no peyorativos para referirse a los funcionarios y a los atributos de la función pública llevó a los especialistas a tratar de expurgar el término "burocracia" de sus connotaciones negativas. Hubiera cabido suponer que se emplearían términos c o m o "funcionarios", "funcionariado" y "función" (para designar los atributos de la función pública), pero el término "burocracia" ofreció por alguna razón alicientes más poderosos. C o m o consecuencia de ello, los atributos de la burocracia (es decir, las características de lo burocrático) pasaron a entenderse a la vez c o m o eficientes e ineficientes, c o m o potentes e impotentes, c o m o instrumentalismo administrativo y usurpación del poder.

Se dieron asimismo derivaciones de otra índole. El término vino a designar, no sólo los funcionarios (burócratas), sino también una organización integrada por servicios (un aparato). Vino a significar, no sólo una comunidad política


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burocrática, sino también una organización burocrática (tanto privada c o m o pública) y una sociedad supuestamente burocratizada. Al principio, el término "burocracia" se empleó sólo para designar fenómenos existentes; actualmente representa también una entidad hipostatizada o reificada. Este uso emana del "tipo ideal" de M a x Weber, que es una proyección de supuestas tendencias históricas.

E n la monografía de Albrow se examinan minuciosamente las interacciones y secuencias históricas que llevaron a esas transformaciones conceptuales. L o que Albrow no hace, sin embargo, es proporcionar un glosario que identifique cada uno de los principales sentidos del término "burocracia" y facilite una sinopsis de los autores que formularon y desarrollaron cada uno de ellos. E n este artículo nos proponemos presentar esa sinopsis. La mayor parte de la información procede de la oportuna monografía general de Albrow, de la que también se toman, en gran parte, las citas bibliográficas. La aportación del autor del presente artículo consiste en las interpretaciones y la lista ampliada de conceptos.

Burocracia en el sentido de " m o d o de gobierno burocrático"

Aunque rápidamente suplantado por los otros sentidos, el sentido original del término "burocracia" persistió. E n 1861, por ejemplo, J. S. Mili escribía en sus Considerations on representative government que la labor de gobierno ha estado en manos de gobernantes profesionales: lo que consiste la esencia y el significado de la burocracia (Mili, p. 113). Esta tradición se vio reforzada en 1930 cuando Harold Laski, en su artículo "Bureaucracy" de la Encyclopedia of the social sciences, mantuvo que ese término solía emplearse para designar un "sistema de gobierno cuyo control se encuentra de manera tan absoluta en manos de funcionarios que sus poderes ponen en peligro las libertades de los ciudadanos corrientes" (Laski, p. 70).

E n época más reciente, el politólogo angloamericano Herman Finer adoptó también esa posición al definir la burocracia c o m o el "gobierno de los funcionarios" (Albrow, p. 92). Harold Lasswell y Abraham Kaplan, en Power and society (1950), definieron la burocracia c o m o "la forma de gobierno en que la élite está integrada por funcionarios" (Lasswell y Kaplan, p . 209). Irónicamente, sin embargo, ese sentido original del término "burocracia" ha desaparecido en gran medida del uso corriente.

614 Fred W. Riggs

Burocracia en el sentido de "burócratas en el poder"

L a transición del concepto de burocracia c o m o comunidad política burocrática a la idea de "burócratas en el poder" fue fácil y corre parejas con el cambio de sentido equivalente del término "aristocracia" de tipo de comunidad política a clase gobernante. El propio J. S. Mili, poco antes de expresar la opinión antes mencionada, definió en On liberty (1859) el término "burocracia" como una clase gobernante de funcionarios (Mili, p . 66).

E n The ruling class (1895), Gaetano Mosca propugnó una distinción estructural fundamental entre los gobernantes y los gobernados y después dividió las clases gobernantes en feudales y burocráticas. Concluyó que, en el Estado moderno, la clase gobernante es necesariamente la burocracia (Mosca, p . 80-87). Para definir el concepto de comunidad política burocrática, Mosca optó por la expresión "absolutismo burocrático".

Robert Michels amplió en Political parties (1911) el alcance de la concepción de Mosca sobre la burocracia para incluir a los profesionales asalariados de las organizaciones voluntarias no gubernamentales, especialmente los partidos políticos y también los del Estado, aunque los consideró asimismo c o m o élite del poder. E n la práctica, prefirió el término "organización" al de "burocracia" (Michels, p . 186). Ésta fue también la interpretación adoptada por el historiador británico Ramsey Muir, el cual, en Peers and bureaucrats (1910), escribió que burocracia designaba "el ejercicio del poder por administradores profesionalizados". Añadió que "las influencias más firmes, persistentes y poderosas en el gobierno de Inglaterra son las de los altos funcionarios permanentes" (Muir,

P: s, i4). El mismo concepto aparece en algunas obras contemporáneas. El esta

dounidense Walter R . Sharp se refirió en 1927 a la burocracia c o m o "el ejercicio del poder por administradores profesionales" (Sharp, p. 394) y el belga Daniel Warnotte escribía en 1937 que la creciente influencia de los funcionarios era "un fenómeno de suficiente importancia sociológica c o m o para preservarle exclusivamente el término burocracia" (Warnotte, p. 218). Análogamente, el tratadista alemán Arnold Brecht sostuvo de forma algo ambigua en " H o w bureaucracies develop and function" (1954) que burocracia designaba el "gobierno de los funcionarios", pero en un contexto relativo al m o d o c ó m o los funcionarios ejercen el poder (Brecht, p . 1).

Burocracia en el sentido de "empleados"

Si seguimos el paralelismo con el término "aristocracia", ya hemos visto c ó m o ese término designó sucesivamente un sistema político, una clase de élite que tiene el poder y la clase misma independientemente de su posición de poder. Los


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significados de burocracia evolucionan del mismo m o d o y, actualmente, el sentido más corriente del término "burocracia" es simplemente una clase de empleados, con o sin poder. La transición conceptual se produce cuando el investigador deja de definir la burocracia como una clase que ejerce el poder y empieza a considerarla como una clase que puede, aunque no necesariamente, ejercer el poder. Podemos advertir esa transición en un manuscrito alemán de 1832, mencionado por Albrow, en el que el autor dice: " L a burocracia ha sustituido a la aristocracia y, quizás, pronto pasará a ser hereditaria igual que ella" (Albrow, p. 21). E n esta frase se advierte que el autor considera que la "burocracia" puede adquirir, pero no necesariamente ejercer, el poder.

Análogamente, en un informe de J. S. Mili publicado en 1848 {Principies of political economy) encontramos la expresión "burocracia dominante" (Mili, vol. 2 , p. 528). Después, como se ha visto, Mili consideró la burocracia c o m o una clase gobernante y un m o d o de gobierno burocrático, pero el empleo en esta fórmula del calificativo "dominante" sugiere la posibilidad de una burocracia no dominante o políticamente débil. D e igual m o d o , el autor alemán Eduard Fischel utilizó, en 1862, el término "burocracia" para designar el cuerpo de funcionarios estatales, aunque en un contexto crítico de su posición de poder (Fischel, p. 132-136, según Albrow, p. 24). E n el mismo sentido, observamos que Michels, aunque subraya su poder, también describe a los burócratas en un contexto que sólo refleja su número, como cuando afirma que "la burocracia aumenta continuamente... aunque no con tanta rapidez como los elementos descontentos de la clase media" (Michels, p. 186).

El siguiente peldaño de la evolución conceptual es considerar a la burocracia en un contexto administrativo más bien que político, quejarse de su ineficiência más bien.que de su abuso de poder. Observamos esa noción en la obra de un austríaco, Friedrich von Schulte, que en 1880, comparando la clase burocrática y la clase de los ciudadanos, afirmó que "todos acusan a la burocracia y le piden todo lo que necesitan" (Schulte, p. 458). Walter Bagehot,. el analista político británico, escribió también en The English Constitution (1867) acerca de "... una burocracia cualificada, una burocracia capacitada desde sus primeros años para su vocación especial..." en un contexto que deploraba su falta de eficiencia y no su abuso de poder (Bagehot, p. 197).

El tratadista más influyente que describió la burocracia c o m o una clase de titulares de cargos fue M a x Weber. Su obra tuvo un precursor, Gustav Schmoller, otro alemán que publicó en 1898 un ensayo sobre la historia de la administración en el que examinó las características de los funcionarios modernos (la burocracia) como clase (Schmoller, p. 31, según Albrow, p. 53).

D e esta concepción de burocracia se hizo eco Weber, pero independientemente de la concepción del "tipo ideal" por la que mejor se le conoce. Albrow señala que Weber nunca definió explícitamente la burocracia como cuerpo de funcionarios nombrados, pero esta idea se desprende del empleo que hace de la

616 Fred W. Riggs

palabra cuando escribe "ningún ejercicio de la autoridad puede ser puramente burocrático, es decir, efectuado exclusivamente por medio de funcionarios n o m brados contractualmente" (Weber, p . 552, según Albrow, p; 42).

Aunque la formulación del "tipo ideal", que se examinará más adelante, ha influido especialmente en los trabajos de los sociólogos contemporáneos, el concepto más simple de los burócratas c o m o empleados fue recogido por la ciencia política moderna, c o m o se comprueba al leer a autores c o m o Taylor Cole y Joseph LaPalombara. El primero afirmó en The Canadian bureaucracy (1949) que por burocracia entendía simplemente "un grupo de seres humanos o empleados que desempeñan funciones concretas consideradas esenciales por una comunidad" (Cole, p. 3). Joseph LaPalombara, compilador de Bureaucracy and political development (1963), escribió en su introducción que "... es razonable considerar que la burocracia abarca a todos los empleados públicos" (LaPalombara, p . 6-7). N o obstante, señala más adelante, que ese término puede designar diferentes tipos o categorías de funcionarios. Advierte, que, a veces, "es preciso un concepto más restringido", c o m o , por ejemplo, cuando se examina el papel de los funcionarios en la formulación de políticas. D e hecho, en los trabajos de los politólogos y los historiadores contemporáneos se pueden descubrir interpretaciones m u y diversas, según que consideren que la burocracia está limitada a los empleados civiles y no abarca a todos los empleados, o que limiten el término a los altos funcionarios, a los administradores de carrera con exclusión de los nombrados a desempeñar puestos políticos, o a los funcionarios públicos por contraste con los funcionarios de todo tipo de organizaciones, incluidos los partidos políticos. Esos criterios aparecen a veces combinados y, por ejemplo, se observa a menudo un concepto de burocracia limitado a los titulares de altos cargos públicos administrativos por designación. Este artículo se alargaría demasiado si se tratara de presentar ejemplos de cada uso, aunque es posible discernir varios entre los autores presentados en la compilación de LaPalombara. Tanto es así que el propio LaPalombara se refiere a la necesidad de "una concepción de la burocracia de tipo elástico", es decir, que permita cierta diversidad en la determinación de los criterios que sirvan para definirla.

E n realidad, no todos los autores de la "compilación de LaPalombara aceptan la idea de que el término "burocracia" debería emplearse únicamente para designar una clase o grupo de funcionarios. Algunos también lo utilizan para designar una entidad organizada al servicio del Estado.

Burocracia en el sentido de "aparato" o "burosistema"

Los conceptos de burocracia y organización se han entrelazado. E n determinados contextos, cada palabra significa lo que la otra suele designar (véase infra la sección "Burocracia en el sentido de organización dotada de personal"). El


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origen de esta complicación queda al descubierto si se observa c ó m o burocracia vino a designar, no sólo una clase de empleados, sino la organización que los empleaba. U n a distinción común equivalente es la que se hace entre un ejército c o m o organización y los oficiales que en él sirven. Pero el término "burocracia", en cambio, ha pasado a designar tanto la organización (aparato o burosistema) que sirve a un Estado como los funcionarios empleados en ese aparato.

U n a temprana manifestación de ese cambio conceptual aparece en la obra de un autor alemán, Johan Gorees, que en 1821 definió el concepto de burocracia c o m o "institución civil análoga al ejército permanente" (citado en Albrow, p. 20). Esta idea no ha tenido tanta aceptación c o m o el empleo de "burocracia" para designar los empleados. C o n todo, ese concepto ha obtenido el apoyo de algunos politólogos contemporáneos. Por ejemplo, en The administrative State (1957), del tratadista germanoamericano Fritz Morstein Marx, se puede descubrir una definición explícita de burocracia como "el tipo de organización utilizada por el Estado moderno para el desempeño de varias funciones especializadas, incorporada en el sistema administrativo..." (Morstein Marx, p. 20). Aunque se mencionan diversas otras definiciones de burocracia, el significado de aparato o burosistema es el que se emplea en este trabajo.

Análogamente, John Dorsey, uno de los autores incluidos en el trabajo de LaPalombara, define a la burocracia como "los componentes de administración pública de los sistemas políticos" (LaPalombara, p . 322). N o obstante, la mayoría de los que consideran la burocracia c o m o un aparato suelen entenderla asimismo c o m o un concepto que tiene un conjunto más o menos complejo de características, como jerarquía, competencia técnica, funcionarios de carrera, orientación contractual, etc. Adoptan, en esa concepción, el modelo de M a x Weber de un "tipo ideal de burocracia", que examinamos a continuación.

Burocracia en el sentido de "tipo ideal" de burocracia

L o que M a x Weber denominó tipo ideal se concibe como algo que no tiene necesariamente una base o una significación empírica, es decir, que no se presupone si se han dado o no históricamente casos reales de un modelo. Las cuestiones empíricas que hay que plantear conciernen más bien al grado en que las cosas existentes —sociedades, instituciones, comportamientos, etc.— expresan los atributos del "tipo ideal". Reinhard Bendix, al examinar el concepto de Weber, señala que "... simplifica y exagera la realidad empírica en aras de la claridad conceptual..." Así pues, los casos concretos carecerán de uno o varios de los elementos constitutivos o los poseerán en diversos grados (Bendix, p. 207).

C o m o el término "ideal" suele connotar algo deseable en sentido normativo, parece conveniente una palabra más neutra. Se ha pensado en la posibilidad de utilizar "heurístico", pero ese término también suscita importantes objeciones.

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Otra posibilidad podría ser "paradigmático". N o obstante, al ser tan conocido el empleo weberiano de la expresión "tipo ideal", parece útil conservarla, a pesar de las objeciones formuladas.

Para distinguir entre un tipo ideal, c o m o creación heurística o paradigmática, y los conceptos considerados significativos, es decir, que designan fenómenos existentes, se puede adoptar una simple convención ortográfica, a saber, escribir con mayúsculas el tipo ideal de burocracia. E n los demás casos, el término se escribirá sin inicial mayúscula.

Las características del tipo ideal de Burocracia de Weber son m u y conocidas: impersonalidad, jerarquía, funciones específicas, contratos, aptitudes profesionales, salario, carreras de dedicación exclusiva, separación entre el cargo y el titular y control centralizado. Los seguidores de Weber, aun cuando presuponen la utilidad de un tipo ideal, no siempre han aceptado todas las características burocráticas de su maestro. Por ejemplo, Robert C . Stone señala en el Dictionary of the social sciences de Gould y Kolb, c o m o uno de los sentidos del término, un tipo de organización caracterizada por la "racionalidad de la adopción de decisiones, la impersonalidad de las relaciones sociales, la rutinarización de las tareas, y la centralización de la autoridad" (DSS, p . 61). M á s adelante, Stone ofrece una segunda definición en la que están presentes todas las características del tipo ideal de Weber. Así pues, las definiciones caracterizan dos tipos ideales y el m o d o m á s sencillo de distinguirlas es por el nombre de su autor, es decir, "Burocracia de Stone" distinta de la "Burocracia de Weber" .

Cabe, por supuesto, objetar que esas caracterizaciones equivalen a afirmaciones empíricas acerca de la burocracia, m á s bien que a definiciones del término. E n tal caso, sin embargo, no se podría esperar encontrarlas enunciadas en forma de definiciones ni incluidas en artículos de diccionario. E n cuanto a la propia formulación de Weber, especialmente habida cuenta de que utiliza el término "burocracia" para designar empleados, creo que su clásica afirmación de que "el funcionario moderno actúa de la manera siguiente: 1) ..., 2) ..., etc.", puede leerse c o m o una serie de proposiciones más bien que c o m o una definición (Gerth y Mills, From Max Weber, N e w York, 1946, p . 10). Sin embargo, poca " duda puede caber de que las formulaciones ulteriores suelen atribuir a Weber una definición del concepto de tipo ideal de burocracia y presentar versiones modificadas o simplificadas de ella.

Esas definiciones aparecen ahora, con modificaciones, en los diccionarios del idioma corriente. Por ejemplo, el Weber's Unabridged da c o m o uno de los sentidos de burocracia el siguiente: "administración sistemática caracterizada por la especialización de funciones, las aptitudes objetivas para el cargo, la actuación conforme a reglas fijas y una jerarquía de autoridad". D e la comparación de esas definiciones se desprende que los atributos de "Burocracia" indicados por el diccionario Weber y por Stone se ajustan aproximadamente a los señalados por Weber, pero con claras diferencias. Aunque todos utilizan "burocracia" en


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el sentido de "Burocracia", difieren entre sí y pueden clasificarse separadamente c o m o Burocracia de Weber , Burocracia de Stone, Burocracia del Webster, etc. Se pueden mencionar muchos m á s ejemplos de este tipo, pero debería bastar con los indicados.

Burocracia en el sentido de "Patoburocracia"

Los atributos definidos por Weber pueden valorarse, cuando no positivamente, al menos neutralmente. Sin embargo, los críticos del comportamiento burocrático suelen atribuir —especialmente en los usos populares del término— a la burocracia una multitud de rasgos negativos. Diversas definiciones de burocracia son análogas a las que se acaban de mencionar, pero recurren a expresiones peyorativas para definir sus características. También en este caso, la frontera entre definiciones y proposiciones acerca de la "burocracia" está poco clara.

A m o d o de ejemplo, la colaboración de Robert Stone al Dictionary of the social science contiene una tercera definición del siguiente sentido del término "burocracia": "organización burocrática... papeleo, reglas rígidas y formulismo". E n su ensayo titulado "Bureaucracy" {International encyclopedia of the social sciences, p . 206), Reinhard Bendix distingue en una definición análoga las siguientes características de la organización: incapacidad "para asignar claramente las responsabilidades [...] reglas rígidas y rutinas [...] funcionarios torpes [...] funcionamiento lento y tendencia a echarse el muerto [...] directrices contradictorias... edificación de imperios [...] concentración del control en las manos de unos pocos...". L a definición del Webster, para volver a ese diccionario, señala c o m o uno de los sentidos del término "un sistema de administración que se distingue por una pugna constante para ampliar las funciones y el poder, por la falta de iniciativa y de flexibilidad, por la indiferencia a las necesidades humanas o la opinión pública y por una tendencia a dejar las decisiones a los superiores o a impedir la acción mediante el papeleo".

Esas caracterizaciones negativas no han sido empleadas con frecuencia por los sociólogos, pero corresponden a muchas concepciones populares de la burocracia. Para distinguirlas de los tipos ideales positivos o neutros antes señalados, podríamos utilizar para designarlas el término "Patoburocracia". También en este caso podemos indicar, mediante una inicial mayúscula, que el objeto es un tipo ideal, aunque negativo. Por otra parte, c o m o cada una de las definiciones de Patoburocracia difiere de las demás, podemos identificarlas inequívocamente recurriendo al nombre del autor, por ejemplo, Patoburocracia de Stone, Pato-burocracia de Bendix, Patoburocracia del Webster, etc.

Aunque hay algunas diferencias en lo que se refiere a las unidades substantivas a las que se asignan esos atributos, en la mayoría de los casos esa asignación se efectúa a un concepto del aparato. Sin embargo, a veces la atribución se hace

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a los empleados, c o m o clase, o a un principio abstracto de organización. E n este último sentido, el concepto de burocracia se ha ampliado más allá de la noción de aparato hasta alcanzar la de toda una organización.

Burocracia en el sentido de "organización dotada de personal"

El término "organización" comparte algunas de las ambigüedades del término "burocracia", c o m o se ha señalado en la página 616. Así, a veces se utiliza para designar un componente de otra organización, que con frecuencia desempeña funciones administrativas. Los sociólogos que estudian la organización estatal, por ejemplo^ no suelen ocuparse del Estado c o m o entidad global, sino que concentran su atención en el comportamiento de determinado servicio u oficina. El término "organización", cuando se emplea en ese sentido, se convierte en sinónimo de burocracia en el sentido de aparato. Caplow pone este aspecto explícitamente de relieve al definir c o m o uno de los sentidos de organización el que abarca un componente de una organización (Caplow, p. 16-17).

Ahora bien, en el análisis de las organizaciones no estatales, los sociólogos utilizan con más frecuencia el término "organización" al igual que hacen las administraciones de empresas, en un sentido holístico que incluye entre sus partes: un aparato o dotación de personal y también unos miembros, además de órganos electivos o consejos de administración. E n esos contextos suelen utilizarse junto con el término "organización" adjetivos c o m o "compleja", "en gran escala", "grande" y "formal". Se puede inferir que esas organizaciones están dotadas de una plantilla de empleados o un aparato, pero no se convierte ese aspecto en una característica definidora.

Talcott Parsons, por ejemplo, señala en Structure and process in modern societies (1960) que: " U n a de las características estructurales más notables de una sociedad de esta índole es la prominencia que en ella adquieren organizaciones de escala relativamente grande con funciones especializadas, lo que suele denominarse con bastante imprecisión burocracia (Parsons, p . 2). Charles H y n e m a n también expresa la opinión de que "burocracia c o m o abstracción equivale a gran organización, y toda gran organización es específicamente una burocracia" (Hyneman, p . 3). E n cuanto a la expresión "organización formal", aparece característicamente definida c o m o un tipo u organización (o c o m o elementos dentro de una organización) que se distingue por "sistemas, políticas, reglas y reglamentos que expresan en qué han de consistir las relaciones entre las personas para cumplir realmente la tarea de producción técnica" (Caplow, p. 22).

C o m o toda organización que con arreglo a esos criterios sea "extensa", "compleja" o "formal" indudablemente posee también un aparato o un personal, no cabe duda de que las diferentes expresiones se refieren a una misma noción. Desde


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luego, una organización que careciera de dotación de personal no podría manifestar esas características. Si se toma el concepto opuesto, una organización informal se define c o m o una pauta natural de relaciones entre los empleados de una organización formal. Cabe pensar que la mayoría de las organizaciones informales carecen de dotación de personal, pero ello no es una característica definidora del concepto.

Parece que ninguno de los términos que se emplean actualmente designa concretamente una organización dotada de un aparato o un personal de funcionarios c o m o concepto interesante. C o n todo, se pueden descubrir algunos usos del término "burocracia", especialmente en derecho administrativo, que dan a entender que esto es precisamente lo que tienen presente quienes lo utilizan. Para designar ese concepto parece necesario un neologismo algo difícil de forjar. La mejor expresión que se m e ocurre es la de "organización dotada de personal". Otra solución sería emplear las expresiones "organización provista de un aparato" u "organización provista de servicios".

A este respecto, resulta instructivo trazar una comparación con el concepto de " m o d o de gobierno burocrático". C o m o gran parte de los actuales trabajos doctrinales sobre organización se proponen demostrar que muchas organizaciones (especialmente industriales) están dominadas por su personal directivo, cabría esperar encontrar el concepto de una "organización formal dominada por su aparato". Aunque se encuentran expresiones c o m o "organización burocrática" y "dominación por los directivos", no he descubierto ningún indicio de que el término "burocracia" se utilice de por sí en ese sentido. Así pues, aunque burocracia ha pasado a significar a veces una organización provista de un aparato, no parece que se emplee para designar una organización dominada por su aparato.

Burocracia en el sentido (quizá) de "sociedad burocrática"

U n a ampliación aún mayor del significado de burocracia, según Albrow, es aquella en que ese término designa algo más que una comunidad política o una organización, a saber, una sociedad en un conjunto. Albrow pone de relieve la flexibilidad del término "democracia", que en algunos de sus usos corrientes no designa sólo un tipo de comunidad política, sino también una cualidad de las relaciones sociales o interpersonales, c o m o cuando se hace referencia a que una persona muestra tendencias democráticas o antidemocráticas. Análogamente, términos c o m o los de "comunismo", "socialismo" y "capitalismo" se utilizan con bastante imprecisión para designar tanto sistemas sociales c o m o estructuras políticas y económicas. Albrow sostiene que se ha producido una evolución comparable con respecto a nuestro m o d o de entender el término "burocracia": puede emplearse para designar una sociedad o un sistema social, además de todos los conceptos antes señalados.

622 Fred W. Riggs

E n realidad parece que se trata de dos conceptos diferentes. U n o es una evidente ampliación del concepto de comunidad política burocrática, y se encuentra en los trabajos de Karl Wittfogel y James Burnham. La premisa básica es la de que si una comunidad política está dominada por una burocracia, todas las relaciones sociales están marcadas por el estilo burocrático. E n la analogía del capitalismo, no sólo los propietarios de bienes constituyen una clase gobernante sino que se considera que las relaciones de propiedad impregnan todas las relaciones sociales.

Karl Wittfogel expone esa idea en su obra Oriental despotism (1957), pues sostiene que en las civilizaciones hidráulicas preindustriales una burocracia dirigente, que dominaba las masas campesinas, creó regímenes despóticos que sería más exacto denominar "imperios burocráticos". Aunque la imagen de una sociedad burocrática preindustrial que se desprende de la obra de Wittfogel es suficientemente clara, no veo que ese autor califique efectivamente a ese tipo de sociedad de burocracia (sin embargo, véase Albrow, p. 103).

U n concepto parecido es el formulado por Burnham en The managerial revolution (1941), aunque este autor se refiere más bien a las sociedades modernas que a las preindustriales. Fundamentalmente, su argumentación es que una clase de directivos o burocrática domina actualmente, no sólo a la comunidad política, sino a toda la sociedad, por medio de empresas privadas y del Estado omnipresente. "Afirmar que la clase gobernante son los directivos es casi lo mismo que afirmar que es la burocracia estatal", escribe Burnham (p. 157). N o hay duda de que Burnham formula el concepto de una sociedad burocrática contemporánea, pero no es evidente que utilice el término "burocracia" por sí mismo para referirse a lo que generalmente denomina, en cambio, la sociedad "nueva" o "de directivos" (véase Albrow, p. 103).

U n a interpretación diferente y más amplia de la sociedad burocrática es la que formula R . V . Presthus en su obra The organizational society (1978). La premisa de su trabajo es que el estilo de vida que se encuentra en una gran organización se ha hecho omnipresente en toda la sociedad moderna. Las relaciones institucionales han penetrado totalmente en las sociedades modernas en la medida en que el agricultor de subsistencia y el comerciante independiente han sido sustituidos por trabajadores y empleados asalariados. Y a no se trata de una cuestión de dominación política, sino que, c o m o ocurre bajo el capitalismo, nos encontramos ahora con un nuevo tipo de estructura social.

Presthus aduce que ha surgido la "sociedad institucional", especialmente en los Estados Unidos de América, "caracterizada por instituciones burocráticas en gran escala en prácticamente todas las esferas sociales" (Presthus, p . 84). Albrow sostiene que, dado que Presthus considera las "grandes organizaciones" y las "estructuras burocráticas" c o m o sinónimos, "podemos concluir que no es absurdo considerar la burocracia c o m o un tipo de sociedad" (Albrow, p. 104). Ciertamente, quizás la sugerencia de emplear el término "burocracia" para


623

designar una "sociedad institucional" hubiera sido una prolongación lógica del análisis de Presthus, pero no veo que en realidad haya hecho esta propuesta.

Otros autores, que, según Albrow, han utilizado el término "burocracia" para designar una sociedad burocrática son Bruno Rizzi, M a x Schachtman, Milovan Djilas, y Karl Mannheim. Aunque cada uno de esos autores ofrece una perspectiva característica sobre esta materia, no observo que ninguno de ellos haya utilizado realmente el término "burocracia" en el sentido de una sociedad moderna o burocrática. E n La bureaucratisation du monde (1939), Rizzi sostuvo que el aparato estatal de la Unión Soviética se había convertido en una nueva clase gobernante y había creado una sociedad burocrática, pero no calificó a esa sociedad de burocracia. Después de 1940, Schachtman parece haber formulado un argumento similar con respecto a todas las sociedades modernas, tanto capitalistas c o m o comunistas (Albrow, p. 76).

U n a posición más insólita es la adoptada por Djilas en The new class (1957), donde sostiene que los revolucionarios profesionales, c o m o elemento dominante en el Partido Comunista, se han convertido en una nueva clase gobernante y han impregnado efectivamente la sociedad a través del aparato del partido. " L a nueva clase, escribió Djilas, la burocracia o, para ser más exactos, la burocracia política..." (Djilas, p. 38). Es evidente que en este contexto Djilas utiliza el término "burocracia" sólo en el sentido de clase dominante, no de sociedad penetrada o burocráticamente dominada (véase Albrow, p. 77, 103).

El argumento de Mannheim en Freedom, power and democratic planning (1951) parece ser que, en la época moderna, la distinción entre Estado y sociedad ha quedado anticuada. C o m o , sostiene, el Estado —al que considera equivalente a burocracia— ha impregnado la sociedad, cabe suponer que se refiere efectivamente al concepto de una sociedad burocratizada, pero de ello no se infiere que se refiera a esa sociedad c o m o una "burocracia" (Albrow, p. 104, Mannheim, p. 43-44).

Parecería, pues, que si bien una ampliación lógica de los significados de "burocracia" podría llevar a la utilización de ese término para designar una sociedad burocrática (o burocratizada), ese empleo no ha quedado en realidad demostrado hasta ahora, a pesar del aserto de Albrow de que "el crecimiento de las organizaciones implica la burocratización de la sociedad, y esto es equivalente a que la sociedad se convierta en burocracia" (Albrow, p. 105).

Burocracia en el sentido de "burocratismo" o "buropatología"

La distinción entre un sustantivo, que designa a una entidad, y su forma adjetival, que designa a los atributos de esa entidad, es sin duda corriente. Sin embargo, la forma substantiva se utiliza a veces en lugar de la adjetiva, y a veces la forma

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adjetiva adquiere un significado más restringido. Es cierto que ser "burocrático" no significa siempre lo mismo que poseer todos los atributos de una burocracia. D e hecho, cuando el substantivo burocracia se utiliza c o m o sinónimo del adjetivo burocrático suele atribuírsele un sentido m u y peyorativo. "Demasiada burocracia" significa generalmente lo mismo que "demasiado burocrático". Para comprender ese uso, que indudablemente predomina en el lenguaje corriente, a diferencia del uso académico, debemos volver nuevamente a los orígenes del término.

A fin de comprender el tipo de cambios de sentido que se han producido, tracemos nuevas comparaciones con los otros términos de comunidad política: aristocracia, democracia y monarquía. Ser aristocrático es dar muestras de cultura; ser democrático es ser igualitario; y ser "real" (más bien que monárquico) es mostrarse superior o majestuoso, c o m o un monarca. Los términos contrapuestos peyorativos son oligárquico, demagógico y tiránico. El término "burocrático" ha evolucionado semánticamente de m o d o semejante.

U n a primera expresión de la idea popular de burocracia c o m o manifestación de mala administración figura en las obras de Honorato de Balzac. E n su novela Les employés (1836), Balzac ataca encarnizadamente la estrechez de miras de los empleados de oficina: "Burocracia, el gigantesco poder ejercido por pigmeos [...] una simpatía natural por la mediocridad, una predilección por los informes y las afirmaciones categóricas [...] tan meticulosos y entrometidos, en resumidas cuentas, c o m o una burguesita" (Balzac, p. 84).

El politólogo alemán Robert von M o h l comparó esta idea de burocracia con su significado original al publicar en 1846 un ensayo sobre el sentido del término y propuso que se empleara "burocratismo" para designar "la falsa concepción de las tareas del estado, aplicada por un numeroso cuerpo de funcionarios profesionales" (citado en Albrow, p . 29). V o n M o h l quería limitar el uso del término "burocracia" en su sentido original.

Esta propuesta fue la que aceptó un autor polaco, Josef Olszewski, quien, a principios de siglo, escribió un tratado en el que utilizó el término "burocratismo" para referirse a las actitudes y el comportamiento ofensivos de los funcionarios (Albrow, p. 30). E n general, sin embargo, se hizo caso omiso del neologismo de von Mohl , e incluso el uso popular obtuvo una sanción académica cuando el sociólogo francés Frederic Le Play, que escribía en 1860, utilizó el término "burocracia", según Albrow, para designar "la difusión de la autoridad entre funcionarios de segundo orden, absortos en los detalles, resueltos a complicar las cuestiones y a reprimir la iniciativa de los demás" (Albrow, p. 30, que cita a Le Play, tomo II, p . 236). Hasta ahora, algunos especialistas siguen utilizando burocracia para designar el concepto que von M o h l y Olszewski denominaron "burocratismo". Marshall Dimock, politólogo estadounidense, definió en 1944 la burocracia c o m o "las manifestaciones institucionales complejas que tienden a la inflexibilidad y la despersonalización" (Dimock, p . 198). El tratadista británico E . Strauss definió la "burocracia", en The ruling servants (1961), c o m o "las


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múltiples imperfecciones de la estructura y el funcionamiento de las grandes organizaciones" (Strauss, p. 41).

Quizá el partidario contemporáneo más influyente de este uso sea el sociólogo francés Michel Crozier, el cual escribió en The bureaucratic phenomenon (1964), que la burocracia significaba las "inadaptaciones, las insuficiencias o las disfunciones que necesariamente surjen en las organizaciones humanas". A u n reconociendo que el término también podía utilizarse para referirse al concepto de una comunidad política burocrática y a la racionalidad en la administración, optó sin embargo por el "sentido vulgar y frecuente" del término porque evocaba las nociones de "lentitud, rutina, complicación de los procedimientos y reacciones inadaptadas de las organizaciones 'burocráticas'..." (Crozier, p . 3).

La necesidad de un concepto de las inevitables disfunciones de la burocracia (en el sentido de empleados o aparato) es evidente. Victor Thompson, en Modern organization (1961), sugirió al igual que von M o h l que se recurriese a un término diferente para denotar ese sentido, y propuso "buropatología". N o obstante, cabe trazar una distinción entre el "burocratismo" de von M o h l y la "buropatología" de Thompson: el primero apunta al comportamiento subjetivamente irracional de los funcionarios, su corrupción, mezquindad, rigidez, etc., que conduce a resultados socialmente objetables; mientras que el segundo término designa, en cambio, las consecuencias disfuncionales de las tentativas conscientes de desempeñar la función racional-legal de un funcionario público.

Burocrcia en el asentido de "burorracionalidad"

El término de "buropatología" propuesto por Thompson representa una crítica del tipo ideal de burocracia de M a x Weber, que lleva a relacionar dialécticamente consecuencias irracionales y comportamiento racional. Hasta cierto punto, sin embargo, el debate erudito sobre esta materia ha quedado obscurecido por la ambigüedad del empleo del término "racionalidad".

E n su origen la noción de autoridad "racional-legal", en cuyo marco elaboró Weber su modelo heurístico de Burocracia, descansaba en normas de comportamiento que, según Parsons, eran universalistas, teniendo c o m o eje las realizaciones y siendo específicamente funcionales. La terminología de Parsons es impresionante, pero emana directamente de las concepciones de Weber.

La noción de racionalidad, especialmente en la administración pública y privada contemporánea, también entraña la idea de costo y eficacia o de productividad: un aparato es racional en la medida en que alcanza los objetivos fijados por su organización matriz a un costo mínimo. Sin duda es posible partir de la hipótesis de que un comportamiento oficial regido por normas racionales-legales conducirá a resultados racionales. El sociólogo contemporáneo Robert

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K . Merton señala bajo el título de "Bureaucratic structure and personality" las "disfunciones de la burocracia" que se originan en las características mismas que Weber consideró como su fuerza especial (Merton, Reader in bureaucracy, p. 364). El nexo postulado entre normas légales-racionales y resultados racionales se ha convertido en materia polémica. Esta polémica se basa en parte en un equívoco, puesto que el término "racional" se utiliza para designar tanto lo "racional-legal" en el sentido weberiano c o m o lo "racional" en el sentido administrativo contemporáneo. Así, se suponía que una relación no demostrada era verdadera por definición.

El resultado es que la palabra "burocracia" vino a significar, en algunos usos, lo que podríamos denominar "burorracionalidad". Peter Blau publicó en 1965 Bureaucracy in modern society, donde definió la burocracia c o m o "la organización que maximiza la eficiencia en la administración" (Blau, p . 60). El mismo año, R . G . Francis y R . C . Stone afirmaron, en una monografía titulada Service and procedure in bureaucracy, que burocracia significaba "el m o d o de organización particularmente bien adaptado para el mantenimiento de la estabilidad y la eficiencia de organizaciones grandes y complejas" (Francis y Stone, p. 3). U n decenio más tarde Peter Leonard afirma que burocracia designa "la ordenación racional y claramente definida de actividades dirigidas al cumplimiento de los fines de la organización" (Leonard, p. 81). Por extraño que parezca, el término "burocracia", puede utilizarse con la misma lógica para designar tanto la "buropatología" c o m o la "burorracionalidad".

Burocracia en sentido distinto que el de "buropoder"

Habida cuenta de los orígenes de "burocracia" c o m o término para designar un m o d o de gobierno burocrático y, después, los burócratas en el poder, cabría suponer que también adquiriría el significado derivado de "buropoder", es decir, no el de una clase en el ejercicio del poder, sino más bien el poder mismo ejercido por funcionarios. Esta evolución hubiera sido equivalente a la de las nociones de "buropatología" y "burorracionalidad", en que se conceptualiza un atributo más bien que la entidad que manifiesta ese atributo. Sorprendentemente, sin embargo, ese cambio conceptual no se produjo.

E n cambio, c o m o acabamos de ver, las características de comportamiento de los funcionarios generaron lo que se convirtió en los atributos administrativos (buenos y malos) que podían asignarse a un aparato o un cuerpo de empleados. Las cualidades políticas propias de la burocracia fueron designadas con términos diferentes a "burocracia" o "burocrático". Conjeturar las razones de la ampliación del sentido de un término parece más plausible que formular hipótesis acerca de las razones de que no se haya producido esa extensión. E n el presente caso, podríamos teorizar que los significados peyorativos de "burocracia", en el sentido


627

de "burocratismo", arraigaron tan pronto y tan bien que fue imposible utilizar el término para designar un conjunto diferente de atributos asignables a los empleados. E n nuestra época, la preocupación por las funciones administrativas de los funcionarios pueden haber impedido concebir la idea de que las características políticas de los funcionarios también podrían denominarse "burocracia".

N o obstante, en los últimos años han aparecido abundantes trabajos sobre "política burocrática". Pero en esos trabajos, el poder burocrático se menciona siempre c o m o poder, y la forma adjetiva, burocrático, significa simplemente perteneciente al funcionario. E n este sentido, el adjetivo "burocrático" hace referencia al mismo objeto que su forma sustantiva, "burocracia".

Burocracia en el sentido de "administración por los funcionarios"

E n los trabajos contemporáneos sobre la administración pública, el término "burocracia" se utiliza frecuentemente c o m o si fuera sinónimo de administración. Weber empleó a veces la expresión "personal administrativo burocrático". C o n ello quería significar un personal cuyo comportamiento presentaba las características del tipo ideal de burocracia y desempeñaba asimismo funciones administrativas. Ahora bien, una interpretación irreflexiva de esa expresión podría inducir a pensar que los términos "burocrático" y "administrativo" se utilizaban c o m o sinónimos, c o m o si Weber hubiera escrito acerca de un "personal burocrático, es decir, administrativo".

Por caprichoso azar, los politólogos contemporáneos a veces emplean el término "administración" en vez de "burocracia" c o m o simple eufemismo, porque desean referirse a los empleados sin evocar las connotaciones negativas del término "burócratas". E n consecuencia, lo sustituyen por el término "administradores". Dejando a un lado la confusión mental que ocasiona este uso, tal vez sea evidente que un término empleado para designar una entidad o estructura también puede utilizarse a veces para designar su proceso o función típicos. Así, un constructor construye, un bailarín, baila, un educador educa —y un administrador administra. Pero en la mayor parte de los casos ese paralelismo no existe. Si se pregunta lo que hacen los médicos, abogados, políticos y arquitectos, la respuesta no se encuentra en verbos basados en las mismas raíces. N o existe una forma verbal de "burocracia" y parece poco elegante referirse a un burócrata que "burocratiza". Tal vez sea ésta la razón por la cual la propia forma substantiva "burocracia" acabó por utilizarse para designar la actividad o las funciones desempeñadas por funcionarios.

Cabría suponer que si se utilizara el término "burocracia" para referirse a una actividad, el mismo término se habría podido emplear igualmente para

628 Fred W. Riggs

designar los actos tanto políticos c o m o administrativos de los funcionarios, pero no ha sido así. Por el contrario, el término "burocracia" ha venido a significar, en algunos contextos, las actividades administrativas de los funcionarios. U n buen exponente de este uso se halla en la obra del historiador británico G . E . Aylmer, quien, en The king's servants (1961), escribió que la acepción más útil de burocracia era "determinados métodos de administración" (Aylmer, p . 459). Albrow sostiene asimismo que, en la tradición europea de la administración pública, era natural relacionar las estructuras burocráticas establecidas, en particular la jerarquía y las posiciones formales de autoridad, con las funciones administrativas, y menciona a algunos autores alemanes, en especial Karl Renner, H . P . Bahrdt.y H . Sultan, c o m o autoridades en la materia que corroboran su opinión de que burocracia a veces significa "administración por los funcionarios". También menciona a varios especialistas estadounidenses, algunos de los cuales, c o m o Reinhard Bendix y Carl Friedrich, han sido formados en Alemania (Albrow, p. 98-99).

Sean cuales fueren las razones —y yo, por mi parte, no equipararía la jerarquía y la autoridad formal con la función administrativa—, parece haber argumentos suficientes para estimar que uno de los sentidos atribuidos a veces al término "burocracia" es el de "administración por los funcionarios".

Sinopsis

Para recapitular los diversos sentidos del término "burocracia" distinguidos en el presente ensayo, se incluye a continuación un simple glosario. E n primer lugar figuran los términos antes empleados, seguidos, en algunos casos, de otros términos utilizados para designar el mismo concepto. Debe quedar bien claro que, en determinados contextos, cada uno de esos sentidos viene a veces designado también mediante el simple término "burocracia".

Sección 1. Sentidos de "burocracia"

1. Empleados (funcionarios, oficiales, personal, burócratas) un conjunto de cargos y sus titulares en cualquier organización: a) empleados por designación; ¿>) empleados administrativos; c) empleados superiores; d) empleados de servicios públicos; ë) empleados por méritos;

/ ) empleados de carrera; g) altos funcionarios civiles por designación. 2. Aparato (como 1). U n conjunto de empleados establecido por una organización consti

tuyendo un sistema: a) aparato administrativo (aparato considerado exclusivamente con respecto a sus funciones administrativas).

3. Organización dotada de personal (organización, organización amplia y compleja). Cualquier organización provista de un aparato: a) organización racional; b) organización moderna; c) organización burocratizada.

4 . Modo de gobierno burocrático (gobierno por los funcionarios). Sistema político dominado por sus empleados.


629

5. Burócratas en el poder (gobierno por los funcionarios). Los empleados c o m o clase dirigente. 6. Burocratismo (comportamiento burocrático, ineficiência orgánica). Ejecución irracional de

las decisiones de una organización por un aparato o por empleados: a) buropatología (burocratismo resultante del estricto cumplimiento por un aparato o por empleados de las normas prescritas).

7. Burorracionalidad (organización racional, administración eficiente). Ejecución racional de las políticas de una organización por un aparato o por empleados.

8. Administración por los funcionarios. Consecución de los objetivos de una organización por su aparato o sus empleados: a) administración moderna por los funcionarios.

9. Burocracia (tipo ideal de Weber, burocracia de Stone; burocracia según el Webster's dictionary, etc.). Tipo ideal de un aparato o un grupo de empleados, caracterizado por una serie variable de atributos.

10. Patoburocracia (según Stone, según el Webster's dictionary, etc.). Tipo ideal de una serie variable de atributos negativos que se consideran característicos de un aparato o de un grupo de empleados.

11. Sociedad burocrática (quizás nunca denominada "burocracia"). Cualquier sociedad dominada por la burocracia: a) sociedad burocrática preindustrial; b) sociedad burocratizada (sociedad institucional).

A efectos de comparación, en la sección 2 se enumeran los siete sentidos modernos de "burocracia" distinguidos por Martin Albrow en su monografía. Después de cada expresión se incluyen entre paréntesis los términos utilizados en la sección 1 con la numerotación correspondiente. Es evidente que, en algunos casos, Albrow agrupó en un concepto único dos o más conceptos distinguidos en el presente ensayo.

Sección 2. Sentidos de "burocracia" según Albrow

1. Organización racional (7. Burorracionalidad; 9. Burocracia). 2 . Ineficiência institucional (6. Burocratismo; 6a. Buropatología; 10. Patoburocracia). 3. Gobierno por los funcionarios (4. M o d o de gobierno burocrático; 5. Burócratas en el poder). 4 . Administración pública (1. Empleados —incluidos varios subgrupos o combinaciones posibles;

2 . Aparato; 2a. Aparato administrativo). 5. Administración por los funcionarios (8. Administración por los funcionarios). 6. Organización (3. Organización formal; 3o. Organización racional; 3b. Organización moderna;

3c. Organización burocratizada). 7. Sociedad moderna (incluidos los conceptos de sociedad burocrática y sociedad burocratizada

—pero es dudoso que el término "burocracia" se utilice por sí mismo para designar cualquiera de esos conceptos).

Sólo algunos de esos sentidos del término "burocracia" figuran en los diccionarios corrientes con arreglo al uso establecido. El Oxford English dictionary, que suele ser bastante completo, es excepcionalmente escueto en su trato del término "burocracia", c o m o se desprende de la sección 3.

630 Fred W. Riggs

Sección 3. Sentidos de "burocracia" en el O E D

1. Gobierno de los oficinistas, generalmente "rutina oficial" (8. Administración por los funcionarios; 7. Burocratismo).

2 . "Colectividad de los funcionarios públicos" (Id. Empleados de servicios públicos).

El Webster's third international unabridged dictionary da un trato más generoso

a ese término, atribuyéndole los sentidos siguientes:

Sección 4. Sentidos de "burocracia" en el Webster

1. "Funcionarios del gobierno" (Id. Empleados de servicios públicos). 2 . "Cuerpo de funcionarios públicos ejerciendo funciones no electivas" (lar, d. Empleados de

servicios públicos por designación). 3. "Grupo administrativo rector en cualquier gran organización" (2a. Aparato administrativo). 4 . "Administración sistemática caracterizada por la especialización de funciones, las aptitudes

objetivas para el cargo, la actuación conforme a reglas fijas y una jerarquía de autoridad" (8a. Administración moderna por los funcionarios; 7. Burocracia según el Webster's dictionary.

5. "Sistema de administración que se distingue por una pugna constante para ampliar las funciones y el poder, por la falta de iniciativa y flexibilidad, por la indiferencia a las necesidades humanas o la opinión pública y por una tendencia a dejar las decisiones a los superiores o a impedir la acción mediante el papeleo" (10. Patoburocracia según el Webster's dictionary; 7. Burocratismo).

6. "Cuerpo de funcionarios que hace efectivo tal sistema" (10. Patoburocracia del Webster's dictionary; 1. Empleados).

Por supuesto, los sociólogos no utilizan necesariamente todos los sentidos de "burocracia", y utilizan a veces otros vocablos. Así pues, es interesante comparar los sentidos del término con arreglo a las definiciones de Robert C . Stone, según figuran en el Dictionary of the social sciences de la Unesco, compilado por Julius Gould y W . L . Kolb.

Sección 5. Sentidos de "burocracia"

en el Dictionary of the social sciences

1. "Burocracia, concebida c o m o un tipo ideal..." (9. Burocracia según Stone). 2 . "Conjunto de características estructurales de la burocracia según Weber . . ." (9. Burocracia

según Weber). 3. "... la aparición del papeleo, reglas rígidas y formulismo (10. Patoburocracia según

Stone).

Para facilitar la comparación entre los diferentes sentidos de "burocracia" indicados y los definidos por los autores citados, se incluye el cuadro siguiente:


631

Sección 6. Cuadro sinóptico

1.

2. 3. 4.

5.

6. 7. 8.

9. 10. 11.

Empleados

Aparato Organización formal M o d o de gobierno burocrático Burócratas en el poder

Burorracionalidad Burocratismo Administración por los funcionarios Burocracia Patoburocracia ¿Sociedad burocrática?

Albrow

Administración pública

Administración pública Organización Gobierno por los

funcionarios Gobierno por los

funcionarios Organización racional Ineficiência orgánica Administración por

los funcionarios Organización racional — Sociedad moderna

Oxford English dictionary (OED)

U-OED2

— —

—

— — OEDl

OEDl — — —

Webster's dictionary (W)

lrf-Wl larf-W2 2 a - W 3 —

—

— — —

8 a - W 4 W6 W5 —

Stone (S)

—

— —

—

— — —

— SI y S2 S3 —

Conclusión

Al valorar la pregunta: ¿Qué hacer a este respecto?, cabe adoptar varios puntos de vista diferentes. U n a posición, m u y extendida entre los sociólogos, es la de que "no se puede ni se debe hacer nada". E n el mejor de los casos, basta con la simple determinación de los diversos sentidos posibles de un término, c o m o "burocracia". E n tal caso, los que pongan cuidado en su utilización probablemente aclararán a su público, siempre que usen ese término, el sentido exacto en que lo emplean.

E n el extremo opuesto está la posición normativa que sostiene que el investigador concienzudo debería utilizar cada término en un solo sentido; por lo tanto, el empleo de términos c o m o "burocracia" debería limitarse a un significado aceptado y se deberían suprimir todos los demás sentidos posibles del término o designarlos mediante otros términos, por ejemplo, "aparato", "burocratismo", " m o d o de gobierno burocrático", etc. Los que adoptan esta posición sostienen también a veces que ninguna de las definiciones de un término que figuran en las publicaciones han captado verdaderamente su sentido "esencial", y proceden seguidamente a presentar, en forma de "definición explicativa", sus propias propuestas, indicando c ó m o debe entenderse el término en contra de todos los usos y definiciones anteriores.

Entre esos dos extremos hay una posición intermedia que parece más

632 Fred W. Riggs

razonable al autor del presente artículo. A u n reconociendo que si un autor especifica claramente que utilizará el término "burocracia" en cualquiera de sus diversos sentidos posibles no tiene por qué crearse ninguna ambigüedad, también cabe suponer que, cuando existan términos sinónimos idóneos, sería preferible evitar el h o m ó n i m o polivalente. Por ejemplo, aunque " m o d o de gobierno burocrático" designa el sentido inicial de "burocracia", actualmente es arcaico utilizar el término en ese sentido. C o m o no es difícil referirse a un " m o d o de gobierno burocrático", se puede perfectamente decidir evitar el empleo de "burocracia" para designar este concepto. Análogamente, si se desea referirse a los empleados c o m o clase gobernante, debe elegirse la expresión burócratas en el poder.

Si lo que ha de mencionarse son algunas características de "burocracia", ¿por qué no utilizar formas c o m o "burocratismo" y "burorracionalidad" para referirse a ellas? Cuando se hace referencia a una actividad, se lograría sin duda una mayor claridad si se hablara de "administración" (o politiqueo) por los funcionarios en vez de "burocracia".

Cuando se quiera hacer referencia a un tipo de organización que tiene funcionarios o un aparato, se puede utilizar organización dotada de personal preferiblemente a "burocracia", y si, en cambio, se quiere hablar de una sociedad sometida al dominio o la preponderancia de los empleados, la expresión que debe utilizarse con preferencia a "burocracia" podría ser "sociedad burocrática".

Cuando se trate de emplear formulaciones de "tipo ideal", puede resultar conveniente recurrir al uso convencional de iniciales mayúsculas. Así, el tipo ideal de Weber —a diferencia de su concepto denotativo— podría designarse mediante el término "Burocracia". Si se ha de examinar un modelo paralelo definido por sus características negativas o buropáticas, podría elegirse la expresión Patoburocracia.

Si esos usos convencionales pudieran ser aceptados por los investigadores escrupulosos —no es realista pensar que el uso popular resulte afectado—, cabe dedicar nuestra atención a dos sentidos residuales de "burocracia", a saber, los conceptos de "empleados" y de "aparato" o "burosistema". Imagino que, en este caso, el contexto permitiría resolver todas las ambigüedades posibles. U n autor podría indicar su propósito de referirse a una categoría particular de empleados y de utilizar el término "burocracia" para designar ese concepto. A condición de que el autor sea coherente, los lectores no tropezarán con ninguna dificultad. Sin embargo, para confirmar esa preferencia, el autor debería tratar de no contaminar el campo semántico evitando el uso de "burocracia" para designar el "aparato". Inversamente, si un autor pretendiera utilizar el término "burocracia" para designar un aparato o • burosistema, no debería emplear el mismo término para designar empleados dentro de ese sistema.

A la inversa, si un autor desea recurrir frecuentemente a esos dos conceptos conocidos —es decir, "empleados" y "aparato"—-, ambas expresiones están a disposición o, si considera importante utilizar la raíz "buró", puede emplear

Introducción: Evolución de los significados

del término "burocracia"

633

las formas adicionales "burócratas" y "burosistema". Si este último término parece artificial, cabe suponer que pueda utilizarse "burócratas" para designar a "empleados" y"burocracia" para designar el concepto de un "aparato". Es cierto que esto supondría un cambio con respecto al uso predominante, pero quizás valga la pena.

U n aspecto esencial que se ha de admitir, sin embargo, es que toda tentativa de "legislar" ese cambio en la práctica suscitaría casi seguramente suficientes discrepancias para asegurar el fracaso de tal tentativa. La posición intermedia recomendada en el presente artículo, en cambio, permite cierta flexibilidad dentro de unos límites destinados a impedir una inflación galopante en la creciente acumulación de sentidos técnicos atribuidos a un sólo término. E n resumen, para exponer una preferencia personal, utilícese "burocracia" para designar cualquiera de los conceptos enumerados en primero y segundo lugares en la sección 6, pero no los dos; y evítese el empleo de ese término, por sí solo, para designar cualquiera de los demás conceptos enumerados en esa sección. Por otra parte, si se considera importante emplear a la vez los conceptos primero y segundo, utilícese "burócratas" (o "empleados") para el primero y "burosistema" o "burocracia" (o "aparato") para el segundo.

[Traducido del inglés]

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634 Fred W. Riggs

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L a tecnología en cuanto organización

Gennady M . Dobrov

Conceptos básicos

Para resolver los problemas cruciales del desarrollo, la sociedad no se conforma con acrecentar y mejorar sus conocimientos científicos y sus medios técnicos; adopta también un nuevo enfoque para organizar su creación y su utilización. D e este m o d o , los sistemas tecnológicos adquieren una forma de organización específica denominada "tecnología organizada" (véase cuadro 1).

L a historia de la tecnología organizada es la de la evolución que, desde el homo sapiens y a través del homo potens, lleva hasta el homo ducens: el hombre que conduce el progreso científico y técnico del que es creador. Al reducir la utilización directa de la fuerza física del hombre y de su aparato sensorial, el progreso técnico hizo nacer en algunas personas la ilusión de una disminución del factor humano en los procesos de producción. E n realidad, a cada nuevo progreso realizado en la substitución o el refuerzo de las funciones fisiológicas del hombre por la técnica, corresponde inevitablemente un crecimiento de la función social del hombre en el sistema de producción; pues estos progresos sólo han podido realizarse gracias a nuevas formas de organización social y han tenido c o m o efecto el desarrollo de la organización tecnológica de la producción.

Paralelamente, la organización y la gestión científicas del progreso técnico se desarrollan de manera regular para superar el nivel de los sectores de producción aislados y alcanzar el de la cooperación y de los intercambios tecnológicos internacionales. Esta tendencia responde a la necesidad de eficacia y de calidad cada vez más manifiesta en la tecnología organizada. Los límites y el agotamiento de las fuentes "naturales" de desarrollo que en estos últimos años observamos en numerosos países, nos llevan a considerar la tecnología organizada c o m o un medio esencial para completar, para reemplazar unos por otros y para renovar

Gennady M . Dobrov es un eminente especialista soviético de la gestión de la ciencia. Fue miembro del Instituto Internacional de Análisis Aplicado de Sistemas, Laxenburg (Austria). Actualmente trabaja en el Centro Cibernético de la Academia de Ciencias de la República Socialista Soviética de Ucrania, en Kiev. Su dirección es: 51-53 Vladimirskaya str., ap. 45, Kiev 3 (URSS).

Rev. int. de cieñe, soc, vol. X X X I (1979), n." 4

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La tecnología en cuanto organización 637

ciertos recursos c o m o la energía, el agua, el suelo, los materiales y la m a n o de obra. Durante los últimos treinta años, los recursos que el m u n d o consagró al

desarrollo científico y técnico se han multiplicado por dos aproximadamente cada diez o doce años. N o obstante, ningún país ha acusado un rendimiento correspondiente a tales inversiones. La complejidad y la importancia crecientes de las innovaciones científico-técnicas confieren un carácter dinámico a sus efectos positivos o negativos. Además , si el costo por unidad de efecto positivo de las nuevas tecnologías tiende a disminuir, su costo global aumenta a un ritmo acelerado, sobre todo a causa de la inflación en los países exportadores.

E n el m u n d o occidental estos últimos años se ha puesto de manifiesto un fenómeno de "discriminación del papel del mercado libre". Este mercado ha demostrado ser incapaz de desempeñar el papel de regulador automático de los procesos de renovación de los medios técnicos de producción. El papel del Estado en cuanto regulador de la política tecnológica se ha reforzado en todas partes. Todos los países del m u n d o reconocen el interés práctico de la cooperación y de los intercambios científicos y técnicos internacionales.

E n nuestra época de revolución científica y técnica, vemos que cada vez con mayor claridad y de manera más general se manifiestan los efectos de la unidad estructural de la ciencia, la tecnología y la organización social. Se manifiestan sobre todo en las contradicciones del proceso de transformación de la ciencia aplicada en fuerza productora directa dentro de la sociedad.

La comprensión de este proceso lógico, reflejado por el análisis sistémico, está influida en gran medida por la modificación radical de la relación de escala entre el tiempo individual —el de la vida del hombre creador y organizador del progreso— y el tiempo objetivamente determinado de los cambios científico-técnicos.

Otrora, la duración de una nueva concepción científicotécnica y de sus aplicaciones se extendía a lo largo de varias generaciones. Actualmente, tales renovaciones se producen varias veces en el curso de la vida activa de un hombre. Agreguemos que en muchos sectores de la actividad científica y técnica el tiempo objetivamente necesario para un cambio, desde el comienzo hasta el final, se sitúa en un marco organizacional aún más estricto y que corresponde al periodo de responsabilidad profesional del que toma las decisiones (o sea, de cinco a seis años, promedio de la duración del empleo en una función determinada).

¿Qué ocurrirá en el futuro? L a respuesta a esta pregunta es objeto de teorías nuevas o renovadas que provocan animadas discusiones en los medios interesados en la formulación de una estrategia del desarrollo científico y técnico. Asistimos a un nuevo cuestionamiento radical de las concepciones del progreso científico y técnico, y a la elaboración de nuevos enfoques de la gestión social de la tecnología organizada.

"Pienso que salimos de un siglo cultural y tecnológico para entrar en otro", escribe Russell Ackoff, especialista mundialmente conocido del análisis

638 Gennady M. Dobrov

sistémico. "Sólo estamos en las primeras etapas de formación de una nueva concepción del m u n d o , de modificación de los métodos de representación de ese proceso, y de modificación de la tecnología por medio de la cual tratamos de alcanzar nuestros objetivos"1.

L a tecnología en cuanto sistema estructurado

L a invención de técnicas de producción que respondan a necesidades cualitativamente nuevas, el éxito de los procesos de "sustitución tecnológica" y de introducción de nuevas técnicas, la cooperación y los intercambios internacionales sobre la base de la igualdad de derechos y del interés mutuo —y muchos otros sectores esenciales de la eficacia socioeconómica del progreso científicotécnico—• se hallan directamente vinculados con un análisis sistémico de la estructura de la tecnología.

D e este m o d o , no hace mucho.tiempo aún, la respuesta adecuada a la pregunta "¿Qué innovación introducir?" era "Tal máquina, tal aparato, tal proceso o tal disposición".

E n nuestra época de revolución científica y técnica donde el componente propiamente científico de la tecnología —los principios y las ideas básicas— desempeña con toda evidencia un papel determinante, reconocemos también el valor del segundo elemento estructural de la tecnología: el conocimiento especializado de las técnicas y de los métodos de producción, los "conocimientos especializados" (el know-how). L a respuesta a la pregunta formulada más arriba ha adoptado una forma más estructurada; se dirá: "máquinas y su programación" o bien "métodos de producción y los medios técnicos correspondientes".

Durante los últimos diez años todos los países desarrollados y en desarrollo han adquirido una experiencia nueva m u y significativa, por ejemplo, en lo concerniente a la aplicación de sistemas automáticos de gestión, al desarrollo de redes de computadoras, a la introducción de nuevos sistemas de transferencia, a la "revolución verde", o sea, la creación de una nueva base tecnológica de la agricultura, etc. Todas estas actividades han originado problemas específicos, vinculados con la naturaleza social de la tecnología organizada. La experiencia adquirida de esta manera muestra elocuentemente que para el éxito de la innovación: N o basta disponer de los medios técnicos necesarios (equipo técnico o

hardware); N o basta tampoco disponer de los "secretos tecnológicos", es decir, del conjunto

de conocimientos y competencias profesionales necesarias para dirigir los procesos correspondientes (equipo informático y metodológico o software);

Es necesario además tener una organización especialmente perfeccionada, que corresponda al nivel y al carácter específico del sistema tecnológico y a las


condiciones de aplicación de sus principios y funciones (equipo organizacional específico).

E n otros términos: sin técnica, la sociedad se halla desarmada; sin conocimientos técnicos y sin un personal capaz de aplicarlos, la técnica está muerta; y sin una organización social que asegure la utilización racional y el desarrollo de los sistemas tecnológicos, éstos son poco útiles e incluso perjudiciales.

E n el análisis sistémico este tercer componente estructural de todo sistema tecnológico es llamado por analogía orgware.

El orgware puede definirse c o m o el componente estructural de un sistema tecnológico, concebido especialmente para integrar al hombre y sus competencias profesionales y asegurar el funcionamiento del hardware y del software del sistema, así c o m o la interacción de este último con otros elementos y con sistemas de naturaleza diferente.

Desde el punto de vista funcional, el orgware podrá definirse entonces c o m o el conjunto de medidas socioeconómicas, de organización y de gestión destinadas a asegurar la identificación y la utilización eficaz de una técnica y de determinados conocimientos científicotécnicos, así c o m o de la capacidad potencial del sistema tecnológico para adaptarse, desarrollarse y autoperfeccionarse.

L a historia del progreso científicotécnico abunda en ejemplos de logros tecnológicos cuya causa determinante ha sido la existencia de una estructura organizacional especial en el sistema. A este respecto, el ejemplo clásico es el del trabajo en cadena, característico de la tecnología tradicional de la construcción mecánica. Actualmente ésta cede su sitio a la organización "alveolar", donde las múltiples operaciones ya no están repartidas a lo largo de la cadena de producción, sino que, por el contrario, están concentradas en una sola zona de trabajo. N o es solamente el deseo de enriquecer el contenido del trabajo (como lo afirma, por ejemplo, la firma Volvo2) lo que ha originado esas investigaciones de un nuevo orgware aplicable a un hardware y a un software que se han transformado radicalmente durante el último decenio en la tecnología de la construcción mecánica. C o m o muestra el ejemplo de Fiat-Coman3, un estímulo no menos poderoso es la búsqueda de nuevas formas de organización, lo m á s racionales posibles, para la utilización masiva de robots industriales, de máquinas-instrumentos programados por control numérico y de instalaciones automáticas complejas del tipo "centro de tratamiento automatizado".

Otro ejemplo clásico de orgware está constituido por el conjunto de decisiones jurídicas, económicas, de organización y de gestión que se hallan en la base del funcionamiento de las redes de computadoras y de los centros de cálculo mecánico. C o m o demuestra la experiencia de los países y regiones que han logrado concebir y realizar el orgware correspondiente, esta innovación de estructura es uno de los factores esenciales del desarrollo rápido y de la eficacia cada vez mayor de la tecnología del tratamiento electrónico de la información. Esa experiencia también explica que estos últimos años los gastos destinados en


este sector a la creación y al desarrollo del software y del orgware superan ampliamente a las inversiones, enormes por otra parte, destinadas a desarrollar las propias computadoras.

A pesar de sus diferencias técnicas y sociales, estos ejemplos de orgware ilustran bien, creemos, el sentido de la definición propuesta anteriormente. El cuadro 2 presenta, de una manera por supuesto m u y general, la composición típica de los tres componentes estructurales de los sistemas tecnológicos.

Por definición el orgware puede y debe tener significaciones diferentes según las condiciones de utilización y el carácter específico del sistema tecnológico del que forma parte. El cuadro 2 muestra solamente la configuración general de los componentes esenciales de la tecnología. D e esta manera, el orgware comprende normalmente una serie de reguladores sociales, económicos y jurídicos esenciales, concebidos especialmente a nivel macroestructural: sistema de precios, de impuestos, de incentivos y de limitaciones aplicable a la gestión de

C U A D R O 2. Sistema tecnológico

Principales componentes del sistema Hardware Orgware Software

jemplos de elementos estructurales Máquinas y

aparatos de producción

Elementos de medida

Computadoras y dispositivos de control

Instalaciones de transferencias

Instrumentos y piezas de sustitución y de respuesto

Estructura de organización y de gestión del sistema

Equipo técnico

Mantenimiento y servicios técnicos

Redes de comunicación y de interacción

Métodos de gestión y motivaciones

Reguladores administrativos y jurídicos

Precios, impuestos, normas e incentivos económicos

Formación profesional

Disposición y organización del trabajo

Organización del aprovisionamiento y de la distribución

Organización de

Principios de acciones

Fórmulas y reglamentos

Planes de producción

Programación y equipo matemático

Pliegos de condiciones y descriptivos

Catálogos las comunicaciones y demás y gestión de la "memoria" del sistema

documentación del sistema


la innovación tecnológica considerada. El destino de una tecnología nueva suele depender de la presencia o de la ausencia de esos reguladores. E n el nivel de los criterios internos del sistema, el orgware comprende las decisiones de estructura y de organización y los procedimientos de dirección de las interacciones destinadas a asegurar el funcionamiento eficaz del sistema. Conocemos la regla general: cuanto más innovador y potencialmente eficaz es el sistema tecnológico, tanto más indispensable resulta la solución específica de los diversos tipos de problemas de concepción del orgware.

U n enfoque no sistémico de la constitución del orgware tiene c o m o efecto en general el aumento desmesurado de los gastos de mantenimiento de los organismos encargados de poner en ejecución la tecnología nueva, y cuyas dimensiones y complejidad no cesan de aumentar. Sobre todo la subestimación del componente organizacional de la tecnología implica una pérdida de calidad y de eficacia de la innovación. Aparecen entonces fenómenos de "desconexión" y consecuencias negativas, de carácter a la vez social y técnico, que los inventores del sistema tecnológico no habían previsto.

La solución de los problemas urgentes que en nuestra época de revolución científica y técnica continúan planteándose en numerosas regiones, exige una concepción nueva de la tecnología, la planificación y la aplicación sistematizadas del conjunto de los componentes estructurales de las nuevas tecnologías. A título de ejemplo, citemos algunos de estos problemas que se plantean con gravedad (en formas sensiblemente diferentes) en los países desarrollados y en los países en desarrollo: Crecimiento acelerado de la productividad del trabajo y del rendimiento de la

producción debido a la utilización masiva de la automatización y de las nuevas técnicas de producción ininterrumpida.

Solución del conjunto de los problemas agro-alimentarios mediante la aplicación sistematizada de nuevas tecnologías.

La "revolución azul", anunciada por las nuevas posibilidades tecnológicas en materia de gestión del medio ambiente y de explotación de los recursos naturales.

La concepción y el perfeccionamiento de tecnologías "sin pérdida" {no loss) que implican una cadena continua de producción, desde el descubrimiento y la explotación de las riquezas naturales hasta la distribución y el consumo del producto terminado.

La experiencia de numerosos países, estudiada por el análisis sistémico o conocida en la práctica, muestra de manera indiscutible que en caso de subestimación del componente "organización-gestión" de la tecnología, no se logrará el efecto social esperado por la sociedad en cuanto a la solución de los problemas que la inquietan, aún cuando se hagan inversiones importantes a favor de los otros componentes del sistema.

Esta comprobación también es la causa de una tendencia hacia una nueva

642 Gennady M . Dobrov

repartición de los esfuerzos de concepción y de aplicación sistematizada de los componentes de la tecnología (véase fig. 1). Se observará que el nivel de desarrollo de los sistemas difiere según la tecnología y el país considerados. Para ciertas tecnologías la perspectiva inmediata es el paso del "pasado" al "presente"; para otras, el estadio "futuro" de la figura 1 ya es una realidad.

A la luz de la teoría y de la práctica del análisis sistémico, podemos afirmar que el componente organizacional específico de la tecnología (orgwaré) debe concebirse c o m o una decisión orientada en función de tres parámetros: potencial, problemas, sociedad. El orgware no tiene solamente la responsabilidad de los criterios de fiabilidad del sistema o de reducción al mínimo de los retrasos. Debe responder a una exigencia más importante y más típica, de carácter cualitativo: la adecuación a las condiciones sociales y económicas de su aplicación.

L a elaboración de métodos analíticos y de modelos para el componente organizacional de una tecnología nueva constituye la tarea más urgente del análisis sistémico aplicado. Se trata de completar los estudios sobre la "organización científica del trabajo" y la "organización científica de la producción" mediante investigaciones sobre los problemas de gestión social relativos a la "organización científica de los sistemas tecnológicos": concepción, desarrollo y utilización efectiva.

E n lo que a esto se refiere, hay un problema metodológico de base que exige una atención especial. El desarrollo técnico de la producción moderna suele justificar el temor de que el hombre se transforme en un "accesorio de la máquina", lo cual provoca legítimas protestas. C o n m á s precisión, es necesario aplicar esta cuestión al orgware y preguntarnos si la tendencia actual no consistirá en transformar al hombre en un "accesorio" de la "tecnología organizada". La respuesta a esta pregunta dependerá evidentemente de la orientación social del análisis sistémico y de la propia innovación tecnológica. E n este caso depende

Tecnología Tecnología lecnología (pasado) (presente) (futuro)

F I G . 1. Evolución de la estructura del costo de la tecnología


de los fines concretos de la creación de tal o cual forma de organización. U n aspecto esencial de esta teoría es el hecho de que se vincula con el problema "el hombre y la técnica" y permite dilucidar el origen mismo de ese problema.

La historia de las relaciones entre el hombre y la técnica permite comprender el proceso de sustitución de cierto número de funciones del hombre por operaciones de producción dependientes de la tecnología organizada. El hombre ha sido reemplazado: en cuanto fuente de energía para el desplazamiento; en cuanto poseedor de manos utilizables c o m o instrumentos específicos de producción; en cuanto poseedor de un sistema desarrollado de órganos sensoriales capaces de fijar y transmitir señales relativas al funcionamiento de aparatos o al-desarrollo del proceso (feed-back); en cuanto poseedor de una memoria y de una facultad de aprendizaje, condiciones previas a la formación de reacciones de m a n d o y de orientación deliberada de la tecnología en desarrollo.

Generalmente se mide el progreso de la mecanización o de lá automatización de los procesos de producción de acuerdo con el grado de sustitución o de refuerzo de esas funciones del hombre por la técnica.

E n su profundo análisis.de este problema, Karl M a r x reconoció en esta evolución una manifestación de la importante tendencia histórica a transformar los conocimientos científicos aplicados en fuerza productiva directa, y por consiguiente, en factor de refuerzo del papel de la gestión social*. Escribe lo siguiente: "El desarrollo del capital de base muestra hasta qué punto el conocimiento (Wissen) generalizado en la sociedad se transforma en fuerza productiva directa, y por lo tanto, hasta qué punto las condiciones mismas de la vida de la sociedad están sometidas al control del intelecto general y se transforman en correlación con el mismo. . . "** .

Este hecho de importancia esencial se manifiesta evidentemente según modalidades diversas, pero siempre en relación con el progreso científicotécnico. El desarrollo de los medios técnicos, el acrecentamiento de su volumen, la complejidad creciente de los conocimientos exigidos y utilizados para la producción conducen inevitablemente a la aparición y al desarrollo de formas específicas de organización de la tecnología, o bien —en lenguaje moderno— a la formación de nuevos elementos de orgware. U n ejemplo típico es la creación constante de equipos organizacionales específicos para las funciones siguientes: aprendizaje y observación; servicio y mantenimiento de la calidad técnica; formas especiales de organización de procesos de fabricación; mantenimiento y ajuste; reciclado y formación de los trabajadores que están empleados; desarrollo de los conocimientos

* Se observará que la unidad estructural de las dos proposiciones subrayadas está en la base del concepto de "tecnología organizada".

** Karl Marx, Frederic Engels, Obras (2.a ed.), t. 46, 2 . a parte, p . 215 (en ruso).

644 Gennady M. Dobrov-

científicos y de ingeniería; legislación especializada; regulación socioeconómica de los incentivos y de las relaciones que siguen la cadena: hombre-grupo-organización-sociedad, etc.

Los procesos continuos descritos de este m o d o , considerados en su unidad estructural, han provocado no solamente la sustitución de las funciones del hombre en cuanto individuo, sino también un aumento y una renovación del papel del hombre en cuanto objeto y sujeto de la acción social. Al mismo tiempo, el papel cada vez más importante del orgware en cuanto componente social orgánico de los sistemas tecnológicos aparece c o m o una ley tendencial.

L a unidad estructural de lo técnico y de lo social, que la experiencia contemporánea testimonia particularmente bien, ha sido motivo en los años sesenta y setenta de la publicación de numerosos estudios sobre los llamados "sistemas sociotécnicos". E n las mejores de estas publicaciones (F. Emery4; F . Emery y E . Trist5; R . Ackoff y F . Emery6; K . DeGreene7, etc.), el concepto de sistema sociotécnico es analizado al nivel de la organización de la producción o de la sociedad en su conjunto. Pero c o m o hace notar justamente un reciente análisis de esos trabajos, éstos "no aportan una solución a la mayoría de las insuficiencias teóricas de la "teoría" de los sistemas sociotécnicos"8. A d e m á s , en el mejor de los casos, el aspecto social y el aspecto técnico de la "tecnología organizada", por tomar los términos de F . Emery, son considerados c o m o "sistemas independientes pero correlativos"4.

£1 ciclo de vida de los sistemas tecnológicos

Este aspecto del análisis sistémico de la tecnología contemporánea consiste en considerarla c o m o un conjunto dirigido, y cuya dirección se efectúa gracias a un proceso de actividad organizada de los hombres, de los grupos y de las organizaciones, utilizando conocimientos, inversiones y recursos naturales.

E n cuanto proceso activo, en el análisis sistémico aplicado la tecnología es considerada desde el punto de vista de conjunto del "ciclo vital completo de una tecnología nueva": investigaciones - > estudios - > construcción de modelos - > transferencia de tecnología -> aplicación de las innovaciones - > mantenimiento de la eficacia de las tecnologías aplicadas -»- sustitución por nuevas fórmulas científico-técnicas más eficaces.

El ciclo de vida de los sistemas tecnológicos se caracteriza por un juego complejo de interacciones entre todos los elementos del ciclo y, en particular, por la acción de las aplicaciones prácticas y la de los sistemas m á s amplios que contienen al sistema considerado. Esas acciones contribuyen a la formulación de nuevas exigencias concernientes a los sistemas tecnológicos, de nuevas necesidades y de nuevas posibilidades de modificaciones correspondientes de las tecnologías (véase fig. 2).

La tecnologia en cuanto organización 645

S E

i

R2

R 3

y D1

Reconocimiento de una nueva demanda

Reconocimiento de nuevas posibilidades tecnológicas

Reconocimiento de una necesidad de

- R4yD2

R5

D3 Investigación y desarrollo

R6

P

Producción y fabricación

~ M

Comercialización y utilización

t T

F I G . 2 . Interacciones en el ciclo de vida de una tecnología

Debemos subrayar particularmente el papel de estas interacciones en la elaboración del componente "organización" de la tecnología. Es un aspecto esencial de los estudios sobre el ciclo de vida de los sistemas tecnológicos. Las acciones S y E (de los sistemas socioeconómicos exteriores) y las interacciones internas correspondientes influyen en la orientación social del orgware, mientras que las acciones T y E (de los sistemas técnico-económicos exteriores) y las interacciones internas correspondientes influyen en la orientación técnica del orgware. E n este proceso, el papel principal recae en las investigaciones R 5 y R „ consagradas directamente a la elaboración del equipo "organizacional" del sistema.

El ciclo de vida de los sistemas tecnológicos está m u y influido por ciertas tendencias generales del desarrollo tecnológico, que actúan en un clima de aceleración del ritmo de renovación de las tecnologías: Complejidad mayor de los sistemas tecnológicos; diversificación e intensificación

de sus relaciones con otros sistemas. Crecimiento constante de la ciencia "incorporada" en las nuevas generaciones de

soluciones técnicas, que exigen un volumen relativamente m á s importante de inversiones científicas (ciencias de la ingeniería, ciencias exactas y naturales, ciencias sociales).

Aumento de la duración y del costo de la R - D en el ciclo de vida de las tecnologías (la duración media de los proyectos científicotécnicos ha aumentado durante los años setenta de 1,3 a 1,5 veces y su costo ha ascendido a m á s del doble).


C U A D R O 3.

Costo Tiempo Etapas (en %) (en años)

1 1-2 5-10 2-3

10-20 1-2 10-60 1

5-15 1

10-25 1-2

100 7-9

El tiempo y los esfuerzos necesarios para la toma de decisiones en el marco de la "tecnología organizada" tienden a aumentar, y suelen superar en su duración a otras actividades del ciclo de vida de las tecnologías.

Los valores característicos de los esfuerzos en las diversas etapas del ciclo de vida de las tecnologías figuran en el cuadro 3, que en parte se basó en trabajos disponibles9, y en parte en investigaciones personales del autor.

Por cierto, que ni esas proporciones ni la mayoría de las tendencias indicadas son absolutas, ni constituyen tampoco leyes para el futuro. C o n el progreso de la "tecnología organizada" en su conjunto (intensificación de los trabajos de elaboración de sistemas tecnológicos, gracias a la mecanización, a la automatización y a la utilización más completa de la experiencia científicotécnica mundial), tanto una multiplicación por dos de los esfuerzos c o m o una división por dos de las demoras resultan m u y convenientes. Observemos que el parámetro "costo" y el parámetro "tiempo" se comportan de manera diferente en los modelos de ciclo de vida de las tecnologías. Por esa razón, las políticas científicotécnicas son particularmente sensibles a los errores de evaluación del factor tiempo, o a las demoras que pueden producirse en tal o cual etapa del ciclo de vida de las tecnologías.

La función macroeconómica general del rendimiento de los sistemas tecnológicos nuevos, de la etapa de la elaboración a la de la aplicación (rendimiento de la tecnología organizada), puede expresarse mediante la fórmula siguiente:

E m . t , „ . N Unidad de rendimiento . (1) US .

K + c U f W N " . Unidad de costo -

en la.cual: E ( 1 ) : Efecto de la explotación del sistema tecnológico durante un año; t : Duración de la explotación hasta la sustitución del sistema;

Proceso de innovación <

tecnológica Proceso

de producción

Fijación de objetivos Investigación Desarrollo Preproducción Organización de la

producción Organización de la venta,

de la utilización y del mantenimiento

Total


N : Promedio del número de sistemas en explotación durante el periodo tMS: qrd. Costo medio anual de los gastos de R - D para la elaboración de la tecnología; qÍBÍ: Costo medio anual de los gastos de R - D para la aplicación de la tecnología; N * : N ú m e r o de aplicaciones necesarias para realizar una transferencia de

tecnología; trd: Duración de la R - D ; tin(: Duración de la aplicación; K : Coeficiente de aumento de los costos, correspondiente a la proporción

K > 1 de repeticiones y fracasos (K = 1 en el caso de un proyecto único y satisfactorio).

Volvemos a hallar aquí los aspectos dinámicos de la gestión socioeconómica del desarrollo científicotécnico. L a experiencia mundial indica que una política activa en materia de patentes y licencias, así c o m o la cooperación y los intercambios internacionales científicotécnicos, basados en la igualdad de derechos y en el interés mutuo, figuran entre los factores más importantes del aumento del valor de la función, y que expresa el rendimiento de la tecnología organizada. Este incremento es el efecto del aumento de los parámetros tMS y E ( 1 ) del numerador y de la disminución de los parámetros K , tTd, tint, qrd, qiní, del denominador.

Los países técnicamente desarrollados han adquirido una experiencia útil en materia de gestión de los ciclos de vida de las tecnologías, sobre todo en lo relativo a la planificación por objetivos, a los métodos de gestión programada, a los métodos analíticos de selección y de clasificación por prioridad de los proyectos científicotécnicos, al cálculo de los riesgos en la programación de los grandes proyectos científicotécnicos, etc.

L a U R S S dispone de una experiencia reconocida en lo relativo a la planificación a corto y a largo plazo de los trabajos de investigación científicotécnica, a la programación global del progreso científicotécnico, a la gestión cada vez más eficaz de la tecnología organizada según el principio: "trabajo cada vez más rápido, aplicaciones cada vez m á s vastas, utilización cada vez más plena del potencial científicotécnico"10. El análisis y la síntesis de este tipo de experiencias internacionales en materia de gestión de la innovación tecnológica se convierte en una rama importante del análisis sistémico aplicado.

Análisis del medio ambiente tecnológico

Este aspecto del análisis sistémico de la tecnología organizada presenta muchas analogías con el enfoque sistémico en ecología. El agua, la tierra, el aire, etc., dependen, lo sabemos, de disciplinas científicas diferentes, cada cual con su terminología, y a menudo con un sistema de medidas inconvertible y modelos intransferibles. Tenemos todo el derecho de pensar que este estado de cosas seguirá subsistiendo en el futuro. Al mismo tiempo, cada vez de manera más general, se


tiende a estudiar esos elementos en el marco de la teoría de los ecosistemas y de la práctica de la gestión del medio ambiente.

El conjunto de los sistemas tecnológicos concebidos por el hombre, los ya explotados y los que están introduciéndose, también constituye una especie de sistema o de unidad global que, en cuanto tal, se halla en interacción específica con la naturaleza y con la sociedad.

Algunos conceptos m u y importantes para la práctica — c o m o "vector y ritmos de sustitución de las tecnologías", "cualidad del medio ambiente tecnológico", "riesgo tecnológico", "resiliencia tecnológica", "capacidad del medio ambiente tecnológico para asimilar la innovación científicotécnica y para responder a la evolución de las necesidades socioeconómicas y ecológicas", etc.— no pueden ser elaborados m á s que por un sólo medio: el análisis sistémico aplicado al conjunto del medio ambiente tecnológico.

L a experiencia adquirida en materia de análisis sistémico aplicado, sobre todo por el I IAAS (Instituto Internacional de Análisis Aplicado de Sistemas), Laxenburg (Austria), en lo relativo a la cualidad del medio ambiente, el riesgo, la adaptabilidad de los sistemas complejos, las decisiones con criterios múltiples, crea condiciones favorables para el éxito de los trabajos emprendidos en este sentido.

Estos trabajos deberán perfeccionarse aún, pero ya podemos ilustrar su actualidad tanto teórica c o m o práctica de la manera siguiente:

Los recursos naturales y el medio ambiente, el complejo energético y la producción agrícola, los asentamientos humanos y los sistemas de seguros por enfermedad, y muchos otros objetos del análisis sistémico aplicado, sólo podrán ser evaluados con inteligencia y administrados racionalmente si se tienen en cuenta el factor científicotécnico ("tecnológico") a largo plazo y las variables socioeconómicas conexas.

E n realidad, toda previsión política sectorial se funda en una representación espacial de estados tecnológicamente determinados (véase fig. 3).

E n el eje Tav los sistemas tecnológicos están clasificados según su grado de actualidad, desde los que han pasado a la práctica hasta los que solamente son hipotéticos ("posibles, en principio") y cuya realización depende de los resultados de las investigaciones fundamentales. E n el eje E , esos sistemas están clasificados según su grado de utilidad económica (funcionalidad), desde el estado E c ¡ —tecnologías generalmente accesibles y regularmente utilizadas— hasta los estados de grado indeterminado que, "en las condiciones actuales", excluyen la utilización racional del sistema tecnológico. E n esta representación espacial, el campo de aplicación de la previsión política concreta resulta ser sumamente dinámico. Por una parte, los resultados de la R - D amplían constantemente el espectro de las tecnologías accesibles (desde el punto de vista científico y técnico); por otra parte, debido a su enriquecimiento o bajo la presión de necesidades acrecentadas, la sociedad puede modificar sus criterios económicos, y el progreso mismo de la

La tecnologia en cnanto organización 649

^

1

I 1

T , T 2 T,

F I G . 3. Representación espacial de estados tecnológicamente determinados (para la previsión política)

tecnología puede conducir a un mejoramiento de la relación "costo/eficacia". Podemos afirmar con toda certeza que los métodos actuales de análisis sisté

mico aplicados a la tecnología (previsión científicotécnica, evaluación de las tecnologías, elección de las tecnologías de sustitución, etc.) posibilitan no solamente el análisis cualitativo y estructural de las tendencias, sino también la estimación cuantitativa de los puntos característicos futuros en una representación espacial de estados tecnológicamente determinados.

A ese efecto se construyen "modelos de sustitución tecnológica"11 y se perfecciona el análisis de las interacciones mediante la utilización de matrices del tipo "tecnología-economía"12.

E n la perspectiva de la toma de decisiones, es evidente (véase fig. 3) que las curvas A , B y C , que representan tres políticas posibles para alcanzar tal o cual estado, tienen un sentido m u y diferente y se basan en datos que influirán de manera distinta en los resultados numéricos de los modelos utilizados para la previsión política y la toma de otras decisiones de gestión.

El enfoque definido de este m o d o abre el camino a una cooperación entre los analistas, que elaboran una teoría y un método sistémicos generales para la investigación sobre las tecnologías, y los especialistas del análisis sistémico, de la construcción de modelos y de la previsión política sectorial, que deben tener en cuenta el conjunto de los factores socioeconómicos y científicotécnicos.

Es obvio que la interpretación de los ejes en la representación espacial de estados tecnológicamente determinados puede variar sensiblemente. E n lo relativo al análisis sistémico y la construcción de modelos, podemos distinguir dos formulaciones principales de los objetivos del análisis sistémico aplicado al conjunto


de las tecnologías: a) determinación de las proporciones racionales (en el caso ideal, dinámicamente óptimas) de las alternativas tecnológicas realizables; b) c o m p o sición racional del conjunto de las decisiones tecnológicas no alternativas (complementarias) realizables.

Estas dos formulaciones son características del proceso de gestión del cambio científicotécnico. Sabemos también13 que la organización y la gestión del cambio tecnológico dependen esencialmente de la frecuencia objetivamente necesaria de los cambios y del grado de innovación que se espera de los mismos (originalidad).

E n el caso de cambios poco frecuentes y conformes a modelos conocidos (precedentes), el proceso de innovación se habrá de caracterizar por su estabilidad (ejemplo: la tecnología de la fabricación del papel).

Si hay una necesidad objetiva de cambios frecuentes de carácter analógico, el proceso se caracterizará por su flexibilidad (ejemplo: el desarrollo dé las redes telefónicas).

Si hay una necesidad de cambios frecuentes y de resultados que presenten un alto grado objetivo de originalidad, el proceso habrá de caracterizarse por su adaptabilidad (ejemplo: las técnicas espaciales).

Por último, cuando son necesarios cambios poco frecuentes pero sin precedente, la gestión recurre generalmente a formas temporarias y específicas de organización del cambio.

Cabe subrayar claramente que el proceso de cambio descrito de este m o d o no sólo caracteriza a los métodos de organización y de gestión sino también al propio orgware en cuanto componente específico de los sistemas tecnológicos.

Si se clasifica al hardware por los niveles de flexibilidad y de adaptabilidad, y al software por los grados de complejidad de los procesos, las cualidades objetivamente exigidas del orgware serán el orden — c o m o muestra la figura 4—, la estabilidad, la flexibilidad y la adaptabilidad. El análisis sistémico de las familias de tecnologías supone pues que cada tecnología que forma parte del conjunto analizado, será considerada a la vez desde el punto de vista científicotécnico y desde el punto de vista socioeconómico.

£1 problema de la tecnología en cuanto conjunto

Este aspecto del análisis sistémico aplicado a la tecnología organizada supone investigaciones al nivel de los países, de los sectores de la economía o de las regiones socioeconómicas. E n los macro-modelos de este tipo, se consideran los efectos positivos (resultados) y las consecuencias negativas (pérdidas) de la actividad de los individuos, de los grupos y de las organizaciones que gastan capital, que utilizan conocimientos y que consumen recursos naturales.

Debemos observar que entre la intensidad y el nivel de esta actividad, por una parte, y los índices socioeconómicos de desarrollo, por la otra, sólo existe una rela-


Hardware

Niveles de adaptabilidad de las elecciones tecnológicas

Tecnología dinámica orientada hacia la utilización de sistemas cibernéticos de auto-mejoramiento

Modificaciones programadas (auto-adaptación)

Tecnología actual de base científica, que utiliza máquinas-instrumentos automatizados

Modificaciones incorporadas

Tecnología estable basada esencialmente en la utilización de las capacidades humanas

Estabilidad del orgware

Flexibilidad del orgware

A-r

Adaptabilidad del orgware

Niveles de complejidad de los procesos tecnológicos

Software

Trabajo Trabajo con Procesos Procesos Procesos manual máquinas- tecnológicos continuos tecnológicos .

instrumentos en cadena avanzados (computadoras)

F I G . 4 . Tendencia general del cambio tecnológico

ción mediatizada por u n conjunto de mecanismos complejos inherentes a la estructura social.

N o obstante, esta relación existe en todos los casos e incluso constituye la base de la evaluación de la eficacia del desarrollo tecnológico.

Los conceptos utilizados en este campo son los de tecnología en cuanto conjunto, de vector de nivel tecnológico, de eficacia y de calidad de la tecnología de conjunto, y de otras categorías generales que son importantes para la investigación sobre los sistemas a nivel nacional e internacional. Observemos que los datos recogidos y analizados por el I IAAS autorizan las interpretaciones que hemos ofrecido sobre las correlaciones entre los índices de desarrollo de una categoría dada de tecnologías en países que aplican políticas diferentes a este respecto (véase fig. 5).


'G

FIG. 5 ' T

Sea IT el índice característico del desarrollo de una categoría dada de tecnologías (por ejemplo, el nivel de equipo energético por individuo empleado en la producción). Este índice será ordenado en sucesiones cronológicas para los países 1, 2, 3 y 4. IQ será el indicador social (en el ejemplo, coeficiente de P N B por habitante).

Los datos de este tipo están lejos de ser completos y comparables. Su análisis se halla aún tan sólo en su primera aproximación (F. MacPherson) y el método de cálculo de los indicadores correspondientes puede y debe mejorarse radicalmente. A u n usando de la mayor prudencia en los juicios y en la interpretación de los datos, es imposible no advertir la diversidad de las políticas tecnológicas nacionales.

La política IT(1) es normal para muchos países; la política IT(2) (crecimiento tecnológico sin aumento notable de los indicadores sociales) sólo puede explicarse de manera positiva para breves periodos del desarrollo, en cuanto política temporaria de creación de un potencial tecnológico a un ritmo acelerado o con miras a eliminar un retraso tecnológico en un sector determinado al precio de sacrificios exigidos a todo el país. L a política IT(3) debe interpretarse c o m o más radical aún y la mayoría de las veces peligrosa.

E n estos últimos años se observa cada vez m á s (por ejemplo, en Suécia y en Noruega) una orientación deliberada hacia las políticas del tipo IT(4): crecimiento de los indicadores sociales con inversión de la tendencia en la aplicación de nuevas tecnologías —sobre todo de tecnologías consumidoras de trabajo, de energía, etc. Esta inversión de la política tecnológica está generalmente vinculada con profundos cambios de estructura económica y con la sustitución de los métodos extensivos por métodos intensivos de desarrollo científicotécnico: los problemas se resuelven entonces más bien mediante una mejora de la calidad y de la eficacia de los sistemas tecnológicos que mediante un aumento de las inversiones.

L a actividad de los hombres, de los grupos y de las organizaciones en materia de investigación, de perfeccionamiento, de difusión y de aplicación de las innovaciones científicotécnicas, en todos los países y en formas diferentes, está guiada por: los órganos legislativo y ejecutivo del Estado; el personal o los órganos de gestión


de los grandes sectores económicos y sociales; los dirigentes de los organismos o grupos que participan en el proceso de desarrollo científlcotécnico; y por diversos grupos interesados por una razón o por otra en el desarrollo de la ciencia y de la técnica o en la utilización de las posibilidades que éstas ofrecen.

Naturalmente, el contenido social de este proceso complejo (sobre todo los sistemas de valores y los criterios que determinan la toma de decisión, así c o m o el sistema de incentivos de la actividad científica y técnica) varía radicalmente según los países. A m e n u d o podemos hablar de diferencia fundamental, de incompatibilidad o de contradicción en ciertos aspectos. Y no solamente en el plano internacional sino también en el nivel de los países.

N o obstante, la experiencia pasada y presente de la gestión del desarrollo científico en los diferentes países permite aislar ciertas características comunes de este proceso, a saber: a) una jerarquización de las funciones de gestión correspondiente a la de los órganos del poder legislativo y ejecutivo, tanto para la producción directa de los resultados científicotécnicos c o m o para su utilización práctica (fuente de los datos relativos a los efectos y las consecuencias de la actividad científico-técnica); b) la importancia primordial conferida a la existencia y al buen funcionamiento de mecanismos de retroacción que proporcionan informaciones sobre el dinamismo y la estructura cualitativa del desarrollo científicotécnico; c) la necesidad de servicios que desempeñen el papel de "memoria" para recoger y sistematizar los datos relativos a las necesidades, el potencial, las actividades, los resultados, los efectos y las consecuencias del desarrollo científicotécnico; d) en todos los niveles, las decisiones deben tener en cuenta la existencia de un lapso considerable entre el m o m e n t o de entrada en el sistema y la recepción de señales por retroacción; por eso el equipo de informática de gestión debe disponer de sistemas especiales orientados hacia el futuro para la evaluación de las actividades de desarrollo científicotécnico.

La experiencia de muchos países, tal c o m o la reflejan los estudios de política científica demuestra que la no observación de uno de los principios indicados m á s arriba en la gestión de la actividad científicotécnica conduce rápidamente a un descenso de eficacia. E n todos los casos conocidos, las pérdidas debidas a la utilización incompleta del potencial científico y técnico son varias veces superiores a los beneficios económicos y sociales, colosales por otra parte, que la sociedad obtiene del progreso científico y técnico. Superposición de actividades científicas y técnicas, disminución de la velocidad del ciclo "investigación-aplicación", distribución irracional de los esfuerzos, inadecuación de la ciencia y de la educación a las necesidades del país: he aquí una serie de ejemplos de pérdidas inmediatas y directamente observables. Aceleración de la diferencia de desarrollo entre los países, retraso en el establecimiento y la explotación de nuevos recursos de importancia vital para el desarrollo, efectos ecológicos y consecuencias sociales de carácter imprevisto y negativo: he aquí otros tantos ejemplos de pérdidas indirectas repartidas en generaciones de hombres, ideas y objetos.


Este inmenso potencial de recursos para el desarrollo de todos los países resulta aún m á s importante si tenemos en cuenta las pérdidas que sufre la h u m a nidad debido a la mala organización y a la orientación irracional de los intercambios de técnicas y de tecnologías nuevas, y a las insuficiencias de la distribución del trabajo y de la cooperación científica y técnica internacionales.

Actualmente muchos países han adquirido una experiencia original y preciosa en materia de perfeccionamiento de sus sistemas de organización y de gestión de la actividad científicotécnica. Ocurre lo mi smo a nivel internacional.

Desde hace algunos años, la U R S S , los Estados Unidos de América y otros países efectúan regularmente, en una proporción cada vez mayor, investigaciones especiales orientadas hacia el análisis y la evaluación detallada de la situación en tal o cual sector de la tecnología organizada, hacia la previsión de sus perspectivas de desarrollo y la evaluación de su posible influencia en la economía, la estructura de los recursos, los sistemas técnicos y la sociedad misma. Tales estudios de sistemas, emprendidos a pedido de diversas instancias encargadas de elaborar y aplicar la política de desarrollo científicotécnico, exigen la organización de la investigación por el Estado, con la participación de analistas de sistemas especialmente formados.

El proceso de institucionalización de la política científica y técnica se sitúa en contextos sociales, políticos, económicos, científicos y técnicos sensiblemente diferentes según los países. D e igual manera difieren los procedimientos de utilización de los datos de los análisis para las tomas de decisiones relativas a la gestión de la tecnología organizada.

Sin embargo, todos los países del m u n d o se beneficiarán si crean sistemas de indicadores comparables, métodos de análisis seguros y modelos fiables que puedan servir para realizar una de las esperanzas estratégicas m á s importantes de la humanidad: un desarrollo nacional y mundial armonioso, basado en una cooperación científica y técnica eficaz dentro de una igualdad de derechos y un interés mutuo.

[Traducido del francés]

Notas

1 R . Ackoff, Science in the system age: Beyond IE, 6 R . Ackoff, F . Emery, On purposeful systems, O R and M s , Operations research, vol. 21, Aldine, 1972. no. 3, May-June 1973, p . 661. 7 K . DeGreene, Sociotechnical systems, factors in

2 P . Gyllenhammer, People at work, Londres, 1977. analysis, design and management, Prentice-3 A . Bennet, T . Schoeters (dirs. de la publ.), Tech- Hall, N e w Jersey, 1974.

nical page, Financial times, November 10, 8 A . Van der Zwaan, The sociotechnical systems ap-1977, p . 13. proach: A critical evaluation, International

4 F . Emery, Technology and social organization, journal of production research, vol. 13, no. 2 , Londres, Tavistock Institute of H u m a n Re- 1975, p . 157. lations. (Tavistock Documentation 42.) 9 G . Mongenthaler, Guiding technological develop-

5 F . Emery (dir. de la publ.) y E . Trist, Sociotechnical ment, Operation research—72, p . 617-640, systemsin the book:Systems thinking, Londres, Amsterdam, 1973. Penguin, 1969. 10 Dobrov, G . M . , Prognozirovanie nauki i tehniki

La tecnologia en cuanto organización 655

Notas (continuacióti)

[La previsión científica y técnica], Moscú, Nauka, 1977.

1 1 H . Linstone, D . Sahal (dirs. de la publ.), Technological substitution, forecasting techniques and applications, Elsevier, 1976.

1 2 O . Helmer, Problems in Future research, Delphi

and Causal Cross-Impact Analysis, Futures, February 1977, p. 17-31.

13 W . H . Newman, C . E. Summer, E . K . Warren, The process of management, Prentice-Hall, 1972.

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L a inestabilidad orgánica en las fuerzas militares africanas: el caso del ejército de G h a n a

Eboe Hutchful

E n las primeras obras sobre las fuerzas militares de los Estados africanos se tendía a poner de relieve el carácter disciplinado e integrador de los nuevos ejércitos1. Se aducía que las experiencias profesionales y las aspiraciones comunes, la ética orgánica específica y el espíritu de cuerpo, e incluso unos orígenes de clase comunes, unifican a los militares en general y al cuerpo de oficiales en particular en una fuerza unida. A d e m á s , los temas manifiestamente nacionalistas de la profesión militar, así c o m o , naturalmente, su relativo aislamiento de los conflictos políticos, hacían que los militares tuvieran más resistencia a las tentaciones étnicas y sectarias, y por lo tanto fueran m u c h o menos susceptibles a las fuerzas desinte-gradoras que afectaban a los sectores civiles. Esta concepción idealizada de los militares, más bien extraída de la idea que se tenía del soldado tipo que de la observación empírica del comportamiento militar africano, se ha visto decisivamente erosionada por los acontecimientos. L a mayor parte de los estudios empíricos que han surgido después sobre los militares en África se han concentrado, no obstante, en la relación entre las autoridades civiles y las militares, o entre los militares y la sociedad en su conjunto, y no en la dinámica interna de los militares c o m o institución. Este último elemento tiene una importancia crucial, ya que gran parte de los datos hacen creer que la desintegración se ha producido dentro de las fuerzas armadas c o m o organización. Varios de los llamados "golpes" militares han sido de hecho producto de rivalidades y tensiones intramilitares m u y arraigadas, en las que no intervenían los civiles (o intervenían de m o d o m u y marginal); los golpes de Estado de Nigeria en julio de 1966, G h a n a en abril de 1967 y Sierra Leona en 1968 entran en este esquema. E n Ghana , unos oficiales subalternos del ejército intentaron (sin éxito) derrocar a sus superiores y en Nigeria y Sierra Leona unos suboficiales y otras clases se levantaron (con éxito) contra sus oficiales. E n tiempos m á s recientes, las matanzas entre etnias dentro del ejército nigeriano se han repetido en el ejército de Uganda. H a sido bastante habitual

Eboe Hutchful es un politicólogo de Ghana que ha sido profesor de la Universidad de Ghana, Legón (Accra) y del Boyero University College, Kane, Nigeria. Se encuentra actualmente en Canadá.

Rev. int. de cieñe, soc., vol. X X X I (1979), n.° 4

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que el origen de esos golpes haya sido una mezcla de celos entre militares de orden puramente interno y de reivindicaciones sociales y políticas más generalizadas. Sin embargo, salvo alguna excepción, se han hecho pocas tentativas de determinar las causas del derrumbamiento de la organización de las fuerzas militares africanas2. E n este artículo trataremos de hacer una aportación al análisis de este problema mediante un estudio del ejército de Ghana en el decenio de 1960 y principios del de 1970, en el cual el punto central serán los factores que llevaron a la revuelta de 1967.

A primeras horas del 17 de abril de 1967 dos tenientes y un subteniente del Regimiento de Reconocimiento del Ejército de Ghana , respaldados por una pequeña fuerza de 120 hombres, atacaron objetivos estratégicos de Accra, la capital, en una tentativa de derrocar al gobierno militar, el Consejo de Liberación Nacional ( C L N ) , que había llegado al poder en 1966 tras el golpe contra el presidente N k r u m a h . L a insurrección casi alcanzó el éxito, ya que algunos comandantes y oficiales superiores del ejército se abstuvieron de actuar de manera decisiva, pero por fin quedó aplastada cuando los amotinados se quedaron sin municiones. E n la insurrección murieron el teniente general Kotoka, que había encabezado el golpe de 1966, dos capitanes del ejército y un suboficial. Las pruebas presentadas en el juicio subsiguiente de los tenientes3 revelaron la existencia de motivos de descontento fundamentales de los oficiales subalternos y, aparentemente, algunos oficiales superiores, acerca de la estructura y las políticas del m a n d o militar. Los oficiales subalternos formularon una serie de quejas políticas: consideraban que los oficiales del C L N estaban corrompidos y les reprocharon su incapacidad para abordar con más decisión los problemas económicos y políticos nacionales. Sin embargo, era evidente que estas críticas políticas eran marginales. El golpe se dirigía ante todo contra la jerarquía militar; en su juicio, los tenientes revelaron que se habían propuesto expulsar, o ejecutar, a todos los oficiales superiores a partir del grado de coronel4. U n análisis de la estructura del ejército en ese periodo permite ver más claro sobre las razones profundas de las quejas de los tenientes. Estas razones eran: a) conflictos de generaciones entre los subalternos y los. oficiales superiores; b) ritmo excesivamente rápido de ascensos, que llevaban al peligro de un bloqueo de los ascensos a los niveles superiores y a una deformación general de la estructura de graduaciones; c) un movimiento excesivo de personal en los puestos más altos del m a n d o ; y, por último, d) estos problemas se veían complicados y exacerbados por las diferencias étnicas.

Conflictos de generaciones

Para analizar este factor hay que estudiar brevemente el historial del cuerpo de oficiales del ejército5. E n 1947 se adoptó la decisión de formar a oficiales ghaneses para que mandaran el Regimiento de la Costa de Oro de las Reales Fuerzas

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Fronterizas del África Occidental ( R F F A O ) , predecesoras del ejército de Ghana . Sin embargo, el programa de africanización avanzó con lentitud, debido en gran medida a que, si bien los requisitos de ingreso eran modestos, existía una grave escasez de candidatos calificados6. Ello a su vez se debía, en parte, al reducido número de graduados de enseñanza secundaria —entre los que el ejército esperaba reclutar— que salían del sistema escolar ghanés en aquel periodo y a que la demanda de estos graduados era m u y superior a la oferta. Pero, lo que es m á s importante, en aquella época las fuerzas armadas tenían m u y mala imagen. N o eran populares entre los civiles que, debido a su historial de represión colonial las consideraban una institución brutal y sin ley. Casi todos los civiles consideraban que los soldados sólo estaban "capacitados para matar, y si no están matando, para hacer el vago y gastarse nuestro dinero"7. Creían que el ejército sólo resultaba atractivo para los analfabetos, los marginales sociales o quienes no podían encontrar otro empleo. C o m o explica un oficial se consideraba "incorrecto y un desperdicio el que un joven graduado escolar del sur de Ghana entrase en el ejército"8. Además de esta reputación nada envidiable, en el ejército se ascendía con gran lentitud, y la paga y los beneficios resultaban menos atractivos que en las instituciones civiles rivales9. E n consecuencia, casi todos los graduados de enseñanza secundaria preferían trabajar en la administración civil o en otros departamentos estatales, donde las perspectivas tendían a ser más atractivas debido a que la africanización era m u c h o más rápida, o en las empresas comerciales europeas.

Por lo tanto, para diciembre de 1956, el ejército sólo tenía 28 oficiales ghaneses (3 comandantes, 14 capitanes, 10 tenientes y 1 subteniente), mientras que había 184 oficiales británicos. C o n pocas excepciones, los oficiales ghaneses procedían de las filas. Antes de engancharse en el ejército, muchos de ellos trabajaban de maestros o de oficinistas en la administración civil; los maestros habían sido inicialmente empleados c o m o instructores en el Servicio de Educación del Ejército, del que se los había seleccionado para recibir instrucción c o m o candidatos a oficiales. L a mayor parte de los oficiales se habían educado en pequeñas escuelas secundarias o en escuelas de formación de maestros para los niveles inferiores del sistema escolar; sólo dos oficiales se habían graduado en una escuela secundaria de fama nacional. La mayoría habían seguido cursillos acelerados de oficiales en el Reino Unido. Casi todos procedían de la costa sur del país; sólo un oficial era del norte y otro de Ashanti, región situada más al interior de Ghana. Además , los oficiales del sur procedían de tres grupos étnicos: 10 eran gas (de la capital y la región circundante), 7 eran ewes (desde el sudeste hasta la frontera con Togo), y 9 eran akans, el grupo étnico que ocupa la mayor parte de la zona restante del sur. Era un cuerpo de oficiales reducido y m u y unido; las amistades personales y su posición minoritaria dentro del cuerpo de oficiales (dominado por los británicos) tendían a reforzar el elemento de solidaridad que representa una carrera común1 0 .

Sin embargo, a partir de 1960 el ejército pasó por un periodo de transición


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rápida. Los efectivos del cuerpo de oficiales aumentaron considerablemente en reacción a acontecimientos ocurridos tanto dentro c o m o fuera del ejército. Éste se amplió y modernizó rápidamente a partir de 1958, con equipo, armamento y uniformes nuevos. Las condiciones del servicio militar mejoraron y se hicieron comparables con las de la burocracia civil. Los requisitos de entrada se racionalizaron y, en algunos sentidos, se hicieron más fáciles, y se liberalizaron los de ascenso por antigüedad a fin de acelerar la ghanización de los altos mandos. L a creación de una marina y una fuerza aérea también aumentaron el prestigio de las fuerzas armadas c o m o un todo. Entre tanto, el gran aumento del número de escuelas secundarias, que coincidió con la disminución de las oportunidades de empleo o de ascenso rápido en la administración civil y los departamentos estatales, hizo que más candidatos calificados se dirigieran a las oficinas de reclutamiento del ejército. Para abril de 1967, sólo el cuerpo de oficiales del ejército contaba con 701 miembros11.

El resultado de esta evolución fue una nueva "generación" de oficiales del ejército. L a mayor parte de los oficiales después de 1960 había hecho todos sus estudios en la Academia Militar de Ghana (la antigua R O S T S ) , de Teshie, aunque un reducido número de oficiales (casi 5 al año) seguía yendo a Sandhurst, la academia militar inglesa. Estos oficiales ingresaban directamente en el curso de cadetes, y se consideraban oficiales desde un principio, no ex sargentos y suboficiales12. U n número cada vez mayor de ellos se había educado en las mejores escuelas secundarias. También étnicamente se había ido haciendo más compleja la estructura del cuerpo de oficiales; aunque en los altos mandos seguían predominando los oficiales gas, ewes y akans, se produjo un aumento relativamente rápido del número de oficiales de origen akan y del norte del país a partir de I96013. La radical expansión numérica del cuerpo de oficiales y de las fuerzas armadas en general significó también que tendía a disminuir el papel integrador de las relaciones personales (por oposición a las relaciones más estrictamente profesionales)14.

Estas diferencias de generaciones se manifestaban de diversos modos en las actitudes de los oficiales subalternos. Algunos consideraban que la educación que habían recibido sus superiores era "inferior" a la suya. N o era raro que los oficiales subalternos en entrevistas con el autor afirmasen de forma categórica (e incorrecta) que sus superiores tenían sólo el standard seven (referencia al certificado de secundaria). Otros que parecían mejor informados insistían, no obstante, en que los altos mandos sólo habían asistido a escuelas secundarias "de segunda clase", o habían sido malos estudiantes. Según decían, debido a esto los altos mandos tendían a carecer de confianza en sí mismos; esto llevaba a una excesiva susceptibilidad respecto a su grado y a establecer demasiadas distinciones entre ellos y los subalternos. Estos últimos no titubeaban a veces en expresar abiertamente sus dudas acerca de la capacidad de sus superiores para ejercer el m a n d o . Véase el siguiente ejemplo: dos tenientes habían concebido la idea de hacer "retratos" (biografías) de oficiales superiores para la revista de las fuerzas

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armadas. Se les negó el permiso so pretexto de que esto podría atentar contra la seguridad, pese a que c o m o decían los oficiales, esos "retratos" eran cosa corriente en las revistas militares británicas. L a explicación que se dio al autor de este artículo era predecible: "¿Qué podía esperarse de tales superiores?"15.

Sin embargo, frente1 a la superioridad intelectual, real o supuesta, de los oficiales subalternos, había que tener en cuenta que algunos de los oficiales superiores poseían experiencia práctica de combate o de m a n d o sobre el terreno, de la que pocos de los oficiales subalternos podían jactarse. Otros oficiales superiores habían logrado una cierta reputación en el ejército c o m o "intelectuales" o soldados profesionales. El respeto que merecían esos oficiales servía en la práctica para moderar los conflictos que tendían a originarse ante las diferencias de antecedentes entre las dos generaciones de oficiales. Por desgracia, c o m o veremos, el tener un grado alto en el cuerpo de oficiales no siempre reflejaba una experiencia profesional o unos méritos m u c h o mayores.

Ascensos

Pero el problema central no era el de las diferencias de generaciones: al ir mejorando la formación académica del cuerpo de oficiales en los grados inferiores, el ritmo de ascenso a los altos mandos del ejército había disminuido considerablemente, y también habían disminuido m u c h o las oportunidades de ascenso a esos grados. Dicho en otros términos, las dos "generaciones" de oficiales —los que habían sido nombrados en la "primera ola" de ghanización, entre 1947 y 1956, y los que habían llegado en la "segunda ola", a partir de 1960— se encontraban con oportunidades de carrera m u y diferentes. U n breve examen de la carrera de los oficiales superiores (coroneles y grados superiores) en servicio activo en abril de 1967 revela el carácter del problema. Se observa en cada caso que el ritmo de ascenso es m u y desigual en las diversas fases de la carrera de cada oficial. E n prácticamente todos los casos, los oficiales habían adquirido la antigüedad necesaria para ir ascendiendo hasta el grado de capitán, o de comandante en el caso de los oficiales ya graduados antes de 1951; pero a partir de entonces beneficiaron bruscamente de un ascenso acelerado que les permitió acceder a los grados más elevados. Algunos oficiales ascendieron de teniente coronel a general de división en menos tiempo del que les había llevado pasar de subteniente a capitán.

Cabe ofrecer dos explicaciones de este impresionante ritmo de ascenso: la primera fue la repentina decisión de completar, en septiembre de 1961, el programa de ghanización, y la segunda fue la serie de ascensos que siguió al golpe de Estado de 1966.


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Los efectos de una indigenización rápida

Hasta 1959, la política de indigenización del gobierno de Ghana por lo que respectaba a las fuerzas armadas fue cautelosa. Se opuso resistencia a una indigenización rápida so pretexto de que los nuevos oficiales debían tener la mejor formación y una experiencia profesional suficiente, y de que unos ascensos rápidos no llevarían más que al peligro de bloquear los ascensos a niveles superiores. Por estos motivos, no se preveía nombrar oficiales ghaneses a un grado superior al de teniente coronel hasta 196716. Sin embargo, esta política de prudencia se abandonó a partir de 1959, en que las condiciones de ascenso por antigüedad fueron liberalizadas en los grados subalternos. E n 1959 y 1960 se ascendió a teniente coronel a los tres oficiales ghaneses de mayor graduación y se los puso al m a n d o de tres batallones. E n 1961 se reemplazó al jefe de estado mayor y a los otros oficiales británicos que servían en el ejército de Ghana por oficiales ghaneses a los que se les ascendió para que ocuparan sus puestos. Así se terminó de un golpe el proceso de ghanización17. H u b o ascensos parecidos (aunque no tan espectaculares) en otros niveles del cuerpo de oficiales.

L a experiencia profesional de los oficiales recién ascendidos no guardaba proporción con las responsabilidades de sus nuevos mandos, sobre todo en los niveles m á s altos del ejército. Esta situación se repetía en los grados inferiores; un oficial que había tenido el m a n d o de una compañía desde hacía dos meses se encontró al m a n d o de un batallón, y no era desusado que tenientes mandaran efectivamente compañías.

Las consecuencias del golpe de 1966

El golpe de Estado de 1966 se vio seguido de otra oleada de ascensos. E n el caso de algunos oficiales, estos ascensos entrañaban un salto de nada menos que cuatro grados18.

U n efecto de estos ascensos desusadamente rápidos fue generar expectativas irrealistas de carrera dentro del cuerpo de oficiales, y fomentar el fenómeno conexo de "depreciación del grado". Claro que estos efectos del ascenso rápido parecen haber sido característicos de otros ejércitos excoloniales en el proceso de indigenización rápida, y Ghana no fue excepcional a este respecto19. Los ascensos desusadamente rápidos en una cierta fase del programa de indigenización han llevado a una tendencia a suponer que esos ascensos seguirán siendo un rasgo permanente del esquema de carrera militar. Los oficiales superiores que, por circunstancias puramente fortuitas, se han beneficiado de esos ascensos esperaban continuar con ese ritmo hasta acceder a los más altos grados, mientras que algunos oficiales subalternos, llegados demasiado tarde para beneficiarse de la serie general de ascensos, contemplaban con resentimiento que su propio ascenso se realizaba de forma más gradual y que los escalones superiores del ejército

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estaban ocupados por oficiales que, en cuanto a edad y experiencia, les llevaban m u y poca ventaja20.

Evidentemente, esto es lo que pasó en Ghana. Y a en 1961, el jefe británico del estado mayor se quejaba de que "el joven oficial ghanés soñaba con tener un alto grado a edad temprana"21. Si esto se debía inicialmente, c o m o parecía sugerir, a que los oficiales comparaban su ascenso relativamente lento con el de sus colegas más afortunados que ocupaban puestos de la administración pública o políticos, las condiciones que debían prevalecer en el ejército a partir de 1966 justificaban ampliamente las ambiciones de los interesados. Los mismos oficiales subalternos que, c o m o cadetes, habían visto c ó m o los comandantes de 1959 pasaban a ser generales de brigada y de división en 1961, veían a los tenientes coroneles de 1965 pasar a ser generales de división o generales de cuerpo de ejército, ahora en 1967. La única forma de comprender la sensación de frustración que experimentaban los oficiales subalternos en 1967 es tener en cuenta el resentimiento suscitado por los ascensos acelerados obtenidos en los primeros años de la independencia, reavivado por esta nueva oleada de ascensos22.

U n segundo efecto de los ascensos de 1966 y 1967 fue el de plantear en serio por primera vez el peligro de un bloqueo de los ascensos. Los ya realizados llevaron a un gran aumento del número de tenientes coroneles y de oficiales superiores (véase el cuadro 1). Mientras que antes del golpe de Estado sólo había 3 generales de brigada y oficiales de grado superior, en abril de 1967 había 7. E n el mismo periodo, el número de coroneles pasó de 2 a 14. "Las alturas [del ejército] están m u y , m u y recargadas", habían dicho los tenientes rebeldes durante su proceso. Cuando preparaban el golpe de Estado, los tenientes habían contado 12 coroneles en el ejército. Pero el verdadero problema no era tanto el número de oficiales superiores sino en su juventud relativa y en el hecho de que las diferencias de edad entre los grados sucesivos tendían a ser mínimas. Además , debido a la rapidez de los ascensos, el cuerpo de oficiales superiores,

C U A D R O 1. Número de oficiales superiores en el ejército de Ghana, 1965-1967

1967 Grado 1965 1966 (abril)

General de cuerpo de ejército General de división General de brigada Coronel Teniente coronel

— 2 1 2

18

2 1 3

14 26

2 2 3

14 23

Total 23 46 44

Fuente. Ministerio de Defensa, Ghana Army Seniority Roll, April 1967, Accra, 1967.


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C U A D R O 2 . Edad media por grado de los oficiales superiores del ejército de Ghana

Grado

Teniente de cuerpo de ejército General de división General de brigada Coronel Teniente corone] Comandante"

a. Sólo comandantes de infantería. Fuente. L a m i s m a que la del cuadro 1.

1965 (enero)

50 46 38,5 36 34

1966

45,5 42 37 37 35 31

1967 (abril)

46,5 40,5 36 39 36 32

en general, había tendido a ser más joven (cuadro 2). Así, las diferencias de edad entre cada grado y el siguiente inmediatamente superior tendía a ser demasiado pequeño para que los oficiales subalternos pudieran esperar un ascenso rápido. La única alternativa a una larga espera en los grados inferiores era el retiro prematuro de oficiales relativamente jóvenes.

Sin embargo, quizá todavía habría sido posible a los oficiales superiores justificar su grado elevado por disponer de una experiencia militar considerablemente superior o haber llevado muchos más años de servicio. Aunque ya hemos señalado que esto era posible en el caso de algunos oficiales, por desgracia no ocurría así con los oficiales superiores en su conjunto. E n 1967, la antigüedad media de los tenientes generales, a partir de la fecha en que obtuvieron su primer nombramiento de grado de oficial, era de cuatro años y medio más que los coroneles y nueve años más que los comandantes (cuadro 3). Al igual que

C U A D R O 3. Antigüedad media en el servicio de los oficiales superiores (en años)

Grado

Teniente de cuerpo de ejército General de división General de brigada Coronel Teniente coronel Comandante"

1965

17,5 14,5 12,5 9,5

b

1966

15,5 15 12 10 8 7

1967 (abril)

16,5 14,5 11,3 12 8,8 7,3

a. Comandantes de Infantería únicamente. b. N o disponible. Fuente. L a m i s m a que la del cuadro 1.

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en 1961, la experiencia profesional relativamente limitada de los oficiales superiores era evidente en los estados de servicio de la mayor parte de los responsables militares de grado elevado.

Excesivo movimiento de personal en el alto m a n d o

L a dificultad que los oficiales superiores, en su conjunto, han tenido para estabilizar su autoridad conforme a criterios estrictamente profesionales, se vio acentuada por los frecuentes cambios ocurridos en los altos mandos del ejército.

Entre septiembre de 1961 y abril de 1967, la alta jerarquía del ejército se renovó completamente tres veces. Naturalmente, los breves periodos de servicio de los oficiales superiores permitía que el ascenso de sus inferiores fuese m á s rápido. Sin embargo, también impedían a cada grupo sucesivo de mandos "legiti-mizar" su autoridad y la del cuerpo de oficiales superiores en su conjunto mediante la creación de un cuadro jerárquico y de políticas administrativas estables23. L a juventud cada vez mayor de cada nuevo grupo de jefes destruía lentamente la imagen de madurez y experiencia que en la época de los británicos había llegado a asociarse con los mandos supremos. Es concebible que la autoridad del cuerpo de oficiales superiores en su conjunto se hubiera visto realzada si se hubiera mantenido en el servicio a los antiguos mandos superiores; pero esto no se hizo en ninguno de los casos24. El que todos los mandos superiores adquirieran su autoridad en circunstancias excepcionales comprometió el establecimiento de criterios de ascenso estables en los altos mandos. U n a de las razones que adujeron los tenientes para justificar su tentativa de golpe de Estado implicaba que, después de todo, sus jefes supremos habían logrado sus puestos mediante actos similares.

Por último, cabe señalar que incluso en los grados superiores los ascensos que siguieron a los golpes de Estado dislocaron el orden establecido de vetaranía. Así ocurrió sobre todo en el caso de tres oficiales que encabezaron la rebelión y fueron luego nombrados miembros del consejo militar gobernante. Esto explica por qué esos ascensos irritaron incluso a algunos de los oficiales superiores que habían beneficiado de ellos25.

Rivalidades étnicas

Sin embargo, estos motivos de tensión orgánica interna no constituyeron la principal explicación de los acontecimientos del 17 de abril. E n general se calificó al golpe de Estado de Arthur de punta de lanza de un movimiento dirigido contra altos funcionarios y mandos militares que pertenecían a la etnia ewe. Se consideró que esto quedaba confirmado por la muerte de tres oficiales ewes (1 general y


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2 capitanes), que fueron los únicos oficiales muertos en la insurrección. E n una conferencia de prensa celebrada el 17 de abril, unas horas después, el general Ankrah, presidente del Consejo Nacional de Liberación, señaló "la presencia de rumores en el sentido de que la insurrección la planearon ashantis y fantis contra los gas y los ewes". Calificó esos rumores de "malignos" y de "totalmente falsos". La muerte de los oficiales ewes era una "coincidencia"26. Pese a las negativas, las pruebas sugieren claramente que en el ejército muchos oficiales consideraban que el golpe de Arthur tendía a eliminar la amenaza de "dominio" ewe, y que por eso lo apoyaron. Estos oficiales se quejaban de que los oficiales ewes (y gas) en particular habían ascendido después del golpe y de que los ewes (y los gas) tenían casi todos los mandos importantes del ejército.

Los hechos demuestran que no es en absoluto cierto que después del golpe sólo se hubiera ascendido a oficiales ewes (o gas). D e los 35 oficiales ascendidos a grados superiores entre febrero de 1966 y abril de 1967, 17, o casi el 50 por ciento, eran akans. Sin embargo, el 40 por ciento (8) de todos los oficiales con el grado de coronel o grados superiores eran gas, y el 25 por ciento (5) eran ewes; sólo el 25 por ciento eran akans; de los 11 tenientes coroneles de infantería 8 eran akans. O sea, que mientras los oficiales gas y ewes dominaban los grados superiores del ejército, los inmediatamente inferiores en el cuerpo de oficiales eran akans. Si bien es posible que esta estructura étnica favoreciera la hipótesis "étnica", de hecho se la puede explicar m u y bien sin referirse al "tribualismo". L a mayor parte de los oficiales gas y ewes habían sido nombrados entre 1951 y 1956, c o m o ya hemos señalado más arriba; en 1956, de los 28 oficiales africanos 10 eran gas y 7 ewes. E n cambio, la mayor parte de los oficiales akans fueron nombrados entre 1957 y 1959. C o n la excepción de 3 oficiales, todos los akans nombrados antes de esas fechas estaban retirados2'.

Sin embargo, no cabe duda de que muchos de los mandos más importantes estaban en manos de oficiales ewes o gas. Tanto el general que mandaba las fuerzas armadas como el comandante de la segunda brigada eran ewes. También eran ewes quienes ostentaban los mandos, menos importantes, de la Academia Militar, transmisiones, maestranza, personal y cuerpo jurídico. Había oficiales gas en los puestos de jefe del m a n d o de las fuerzas armadas, del ejército, de la primera brigada, del 4.° batallón, del l.er batallón, de la guarnición de Accra, de la intendencia y transporte, además de la marina. Pero tampoco podía decirse que carecieran de importancia los mandos que ostentaban los akans: entre ellos figuraban el de jefe de estado mayor, del 3.e r batallón y del batallón de paracaidistas, del regimiento de reconocimiento (unidad utilizada en la tentativa de golpe), de la Escuela de Formación de Kumasi, los ingenieros y las direcciones de información militar, educación, pagaduría y las fuerzas aéreas.

Si, c o m o parece sugerir nuestro análisis, las pruebas de una "conspiración étnica" en las fuerzas armadas distan mucho de estar claras, entonces, ¿por qué se hicieron esas acusaciones? El aumento de las tensiones étnicas en las fuerzas

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armadas debe entenderse en el contexto de un resurgir general de las animosidades étnicas en el país bajo el Consejo Nacional de Liberación ( C N L ) . El grupo que planeó y ejecutó el golpe de Estado de 1966 estaba formado por oficiales ewes de la policía y el ejército, y evidentemente el rasgo étnico había sido una base importante de confianza y de solidaridad entre los autores del golpe28. Se dijo después que esos oficiales ewes, con la ayuda de civiles ewes influyentes, trataban de pasar a ocupar puestos civiles y militares clave a fin de establecer el liderazgo étnico ewe. Cualquiera que sea la validez de esta acusación, cabe señalar que la tendencia a utilizar su etnia c o m o marco de referencia y base de afiliación y solidaridad difícilmente se limitaba a los oficiales ewes. Casi todos los oficiales del ejército y la policía del Consejo Nacional de Liberación tendían a tener c o m o aliados y asesores más próximos, tanto civiles c o m o militares, a gente de su propio grupo étnico, y el consejo militar iba a estar m u y dividido por las lealtades a facciones políticas rivales basadas en consideraciones étnicas29. Estas divisiones étnicas llegaban hasta las fuerzas armadas en general, y el "tribua-lismo" —dada la estructura étnica del cuerpo de oficiales— pasó a ser una fórmula cómoda para expresar, y posiblemente racionalizar, los problemas profesionales. E n las elecciones de 1969 que devolvieron el poder a un gobierno civil, la mayoría de los oficiales akans apoyaron al Partido del Progreso, fundamentalmente akan, del D r . Busia, mientras que los oficiales ewes apoyaron a la Alianza Nacional de Liberales, fundamentalmente ewe, lo cual era otro reflejo de las divisiones generales del país. Aparentemente, cada grupo de oficiales esperaba que si su partido llegaba al poder ayudaría a establecer su propio predominio en las fuerzas armadas.

Conclusión

Los datos comentados más arriba tenderían a sugerir que no debemos esperar forzosamente que las fuerzas militares de Ghana , o de África en general, en su actuación política u orgánica, tengan m á s resistencia a las influencias sectarias, o sean más fieles a la unidad nacional que las grandes instituciones civiles. Sin embargo, desde 1969 se viene intentando resolver algunos de los problemas que analizamos aquí, en particular el problema del bloqueo de los ascensos. Justo antes de que el Consejo Nacional de Liberación abandonara el poder, el general de división Ocran, jefe provisional del estado mayor de la defensa, sugirió que se retirasen varios altos oficiales. Aducía que dada la rápida expansión de los efectivos del ejército, "algunos oficiales que no valen para altos mandos conforme a los criterios generalmente aceptados se han visto catapultados a los puestos m á s altos. Por fuerza va a producirse una congelación o embotellamiento de los ascensos, cuyas consecuencias irían en contra de un gobierno ordenado. El resultado final serían pequeños celos, intrigas, conspiraciones, tentativas de


Ghana

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oportunidades de carrera, acceso a una cierta categoría y puestos de prestigio"30. Entre fines de 1969 y fines de 1971 se retiró a varios oficiales, y a otros se

los destinó fuera del ejército, a instituciones públicas. D e los 44 oficiales con el grado de teniente coronel o superior que había en servicio activo en abril de 1967, sólo 23 seguían en servicio activo para fines de 1971. Entre los retirados figuraban todos los generales (7) y 7 de los 14 coroneles. D e los 28 oficiales que obtuvieron sus nombramientos entre 1947 y 1956, sólo 6 seguían en servicio activo. L a edad media de los oficiales retirados era de unos cuarenta y dos años.

El régimen militar que llegó al poder tras el derrocamiento del gobierno civil del D r . Busia, en enero de 1972, el Consejo de Redención Nacional ( C R N , m á s tarde Consejo Supremo Militar), aceleró el proceso de retiros, pero de forma considerablemente distinta. Al revés que el Consejo Nacional de Liberación, el C R N adoptó la política de colocar la mayor parte del sector público —ministerios y departamentos del gobierno, empresas estatales, etc.—• bajo administración militar directa. Esto permitió liberar una serie de puestos importantes del sector público a los que se destinó a oficiales. M u c h o s de los oficiales superiores retirados antes fueron llamados de nuevo a filas (aunque no al servicio activo) y se los nombró comisarios encargados de los ministerios del gobierno o directores de las empresas estatales. También se trasladó a muchos oficiales de grados entre capitán y coronel a diversos puestos civiles de importancia, desde los cuales habían de retirarse u optar entre continuar su carrera militar o iniciar una nueva carrera civil. Esto ayudó a atenuar la amargura causada anteriormente por los retiros anticipados31. Inmediatamente después del golpe de Estado se anunció también que no habría ascensos c o m o recompensa por la participación en él, y que en todos los ascensos se observaría estrictamente los requisitos de antigüedad. Por último, parece que la cooperación ewe y akan en el golpe de Estado de 1972, y una cierta sensibilidad a las cuestiones del equilibrio étnico en los nombramientos para puestos militares y civiles, han moderado, aunque no resuelto, los problemas étnicos en las fuerzas armadas32.


Notas

1 Véase Morris Janowitz, The military in the political parecidas a las del presente artículo sobre el development of new nations, Chicago, 1964, y ejército de Ghana . la colección de ensayos compilada por John 3 Los tres tenientes eran el teniente Arthur, el J. Johnson, The role of the military in under- teniente Yeboah y el lugarteniente Osei-developed countries, Princeton, 1967. Poku. Las entrevistas realizadas por el autor

2 Véase el excelente estudio de Robin Luckham, con oficiales subalternos en 1970 indicaron sobre el ejército nigeriano, The Nigerian que muchos de ellos compartían las quejas army 1960-67: A sociological analysis of de estos tres oficiales. authority and revolt, Cambridge, 1972. Las 4 D e la marcha del juicio se informó en el Ghanaian conclusiones de Luckham sobre el ejército times, números del 3 al 6 de marzo de 1967. nigeriano son, en muchos respectos, m u y 5 Véase una explicación más detallada en la tesis

668 Eboe Hutchful

Notas {continuación)

doctoral inédita del autor, Military rule and the politics of demilitarization in Ghana 1966-69 (Universidad de Toronto, 1973), así como su artículo " T h e development of the army officer corps in Ghana 1956-67", que aparecerá en Universitas (Universidad de Ghana).

6 D e hecho, y según datos oficiales, hasta 1957, año de la independencia, y tras unas revisiones de los requisitos de ingreso, no pudo el ejército obtener un cupo completo de reclutamiento de un modesto 14 por ciento al año.

7 " T h e role of the armed forces", Daily graphic (Accra), 2 de agosto de 1971.

8 General de división A . Ocran, A myth is broken, Longman, 1969, p . xvi.

9 Las condiciones del servicio militar se describen en las obras citadas en la nota 5. Conforme a las ordenanzas del ejército británico, los requisitos de ascenso por antigüedad eran de 2 años para el ascenso de lugarteniente a teniente, 4 años de teniente a capitán y 7 años de capitán a comandante. Pero a partir de 1959, los requisitos de antigüedad se redujeron a 18 meses para el ascenso a teniente y 3 años a capitán.

1 0 Tan unidos entre sí estaban los oficiales en este periodo que cuando, en 1959, se detuvo a uno de los altos oficiales ghaneses al m a n d o de la guarnición de Accra, el comandante Awhaitey, acusado de conspirar con políticos de la oposición para asesinar al primer ministro, estaba implicado casi todo el cuerpo de oficiales.

1 1 El desglose de oficiales por grados era el siguiente: 2 tenientes generales; 2 generales de división; 3 generales de brigada; 14 coroneles; 23 tenientes coroneles; 31 comandantes; 243 capitanes; 308 tenientes; 551ugartenientes. (Fuente: Ghana army seniority roll, abril de 1967, Ministerio de Defensa, Accra.)

1 2 D e hecho, parece que 1960 fue el último año en que el número de cadetes procedentes de filas fue superior al de los recrutados directamente de la vida civil para seguir un programa de formación de cadetes.

1 3 D e los 56 oficiales nombrados entre 1957 y 1960, y que seguían en servicio activo en 1967, había 32 akans, 7 gas, 5 ewes y 5 del norte. También se habían producido importantes cambios dentro de los subgrupos akans en el ejército (como, por ejemplo, el reclutamiento de un mayor número de ashantis), pero no hace falta que nos ocupemos de esto por ahora.

1 1 Para un análisis de los mecanismos integradores del ejército nigeriano, véase la obra de Luckham, The Nigerian Army 1960-67, cap. V . Su análisis del papel de los grupos de iguales, la sala de banderas, etc., no se puede intentar aquí, pero sus conclusiones se pueden aplicar a Ghana. Tampoco en Nigeria resultaron esas instituciones lo bastante eficaces para impedir la desintegración.

1 5 E n ambos de los casos citados supra, los subalternos compararon el comportamiento de sus oficiales superiores con los del ejército británico, que evidentemente consideraban c o m o una institución más igualitaria y "abierta".

1 6 Discurso pronunciado por K . A . Gbedemah, ministro encargado de Defensa y Relaciones Exteriores, National Assembly debates, 12 de junio de 1957. Según el ministro, un oficial no podía esperar el ascenso a teniente coronel sino al cabo de veinte años de servicio.

1 7 D e los acontecimientos que llevaron al despido de los oficiales británicos se trata en mi tesis doctoral "Military rule and the politics of demilitarization in Ghana" , p . 68 a 72.

1 8 Todas las estadísticas relativas a la graduación y las fechas de ascenso se basan en el Ghana army seniority roll.

1 9 Acerca del ejército de Nigeria, véase Luckham, The Nigerian army 1960-67; sobre el Paquis-tán, Mariscal A y u b K h a n , Friends not masters, Oxford, 1969. Joe Junk John da también alguna percepción del ejército de la República de Corea en su contribución a Henry Bienen (comp.), The military intervenes, Nueva York, 1968.

2 0 Ayub K h a n , al tratar de la situación en el ejército del Paquistán a mediados del decenio de 1950, lo hace en los términos siguientes: "Había una considerable intranquilidad entre los oficiales causada por una oleada de ascensos rápidos de subalternos a grados superiores. Esto suscitaba esperanzas injustificadas. Todo oficial consideraba que si no llegaba a comandante en jefe, nadie creería que había triunfado en la vida [...] Personas totalmente sensatas, generales de brigada y de división, se pasaban la vida lamentando su suerte [...] Fue esta repentina devaluación de los puestos m á s altos lo que producía ideas y ambiciones fantásticas en la gente", Friends not masters, p . 37 y 38. Según A y u b K h a n , esta situación de intranquilidad fue la causante de por lo menos una tentativa de golpe de Estado contra el gobierno en aquel periodo.

La inestabilidad orgánica

en las fuerzas militares africanas:

Ghana


General de división H . T . Alexander, African tightrope, Pall Mall, 1965, p . 17.

Se dijo que antes de matar de un tiro al general Kotoka, el teniente Yeboah le acusó a él y al Consejo de Liberación Nacional de haberse ascendido " m á s de tres veces". E n el juicio, el teniente Arthur acusó a sus oficiales superiores de haber conspirado para que él mismo y Yeboah fracasaran en los exámenes de ascenso. Habían "hecho adrede que los exámenes de ascenso fueran m u y difíciles, de forma que nadie los aprobara... Asegurándose así el control permanente de los puestos de alto m a n d o que resultaban inaccesibles", Ghanaian Times, 3 a 6 de m a y o de 1967.

La incapacidad de establecer objetivos claros de organización en el ejército de Ghana y algunas de sus consecuencias se comentan en Hutchful, Military rule and the politics of demilitarization, p . 317, nota 50.

El General Ankrah fue el único oficial retirado que se reincorporó al ejército, pero incluso entonces su título de "comandante en jefe" era más honorario que real.

Tras la tentativa de golpe de Estado se retiró de sus puestos al general de división Bruce, comandante del ejército, y al general de brigada Crabbe, jefe de la primera brigada, ambos gas, por no haber actuado para reprimirlo. También se expulsó a otro oficial ga, el teniente coronel Ashitey, jefe del 4 . " batallón, y amigo del general Kotoka, que fue uno de los participantes en el golpe de Estado de 1966, por haber ordenado a sus oficiales que "esperasen a ver qué pasaba" cuando se los convocó para aplastar la revuelta.

The Legón Observer, 28 de abril de 1967, p . 23. Entre ellos figuraban los generales de división

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Joseph Otu y Nathan Aferi, ambos antiguos jefes del estado mayor de la defensa. Michael, hermano de Otu, fue trasladado a las fuerzas aéreas en 1961 y más tarde llegaría a teniente general y jefe del estado mayor de la defensa en 1968.

Hutchful, Military rule and the politics of demilitarization in Ghana, cap. 2 .

Ibid. Véase, en especial, un comentario de los vínculos de oficiales con diversas facciones en las páginas 266 a 284 y en el cap. V I .

General de división Ocran, A myth is broken, p . 100.

El resentimiento por los retiros prematuros parece haber sido parte importante del golpe de 1972; el día del golpe se anunció, c o m o justificación de éste, que se había "expulsado a oficiales so capa del retiro". Respecto de la política en que se basaron los retiros, véase Hutchful, p . 457 a 459.

Véase el análisis del golpe de Estado de 1972 en ibid., p . 450 y siguientes. E n 1973 se descubrió una conspiración en la que intervinieron algunos civiles y suboficiales para derrocar al N R C . Entre las declaraciones que se hicieron en el juicio, uno de los suboficiales dijo de sus superiores: "Ustedes los oficiales saben que sus suboficiales no les quieren." Por desgracia, lo limitado del espacio y del tiempo asignados a este estudio, así c o m o los problemas con que se ha tropezado anteriormente para entrevistar una muestra lo bastante representativa de los suboficiales, no nos permiten extender nuestro análisis a la dinámica de las relaciones entre oficiales y otros grados. Pero, véase un instructivo análisis de este problema en el contexto de Nigeria en Luckham, op. cit.

L a autonomización de las unidades organizacionales en una economía planificada

Witold Kiezun

Definición de "autonomización"

El análisis del funcionamiento de diversas instituciones en una realidad social determinada desempeña un papel importante en la ciencia de la organización de la administración dentro de los países socialistas. Se trata de una actitud tradicional que remonta al XII Congreso del Partido Comunista Soviético, cuyas resoluciones, inspiradas por el propio Lenin, aconsejaban "el examen de aquellas partes del aparato que es fundamental conocer cuando se trata de determinar los medios adecuados para subsanar los 'defectos' existentes en dicho aparato"1.

Tal método de analizar "defectos" nos permite determinar su magnitud, calcular hasta qué grado pueden ser perjudiciales, con qué frecuencia aparecen, y determinar también la causa de su formación. Partiendo de ello se pasa directamente a las generalizaciones teóricas y a los progresos pragmáticos.

L a clasificación de las irregularidades o defectos facilita la determinación de fenómenos patológicos, sintomáticos de males más graves. Suponemos que la patología social incluye esas situaciones que normalmente se hallan fuera.del sistema de valores socialmente aceptado. Pero al mismo tiempo suponemos también que tal sistema de valores no incluye las situaciones donde los costos sociales son mayores que los resultados útiles esperados. Existe, por consiguiente, una desaprobación social del despilfarro. Pero también debemos reconocer la existencia de cierto grado de tolerancia social frente a ese despilfarro y que surge de la aceptación realista del hecho de que no siempre resulta posible evitarlo totalmente.

Por lo tanto, definiríamos la patología organizacional c o m o una ineficacia relativamente acentuada de la organización, y que provoca un grado de despilfarro que supera los límites de la tolerancia social2. U n a de las formas teórica-

Witold Kiezun es profesor de ciencias de la organización en la Universidad de Varsóvia. Ha publicado, en polaco, una obra sobre las burocracias industriales en los países socialistas y trabaja actualmente sobre los factores culturales que influyen en las organizaciones en los diferentes países socialistas. Su dirección es: ul. Traugutta 3-38, 00-067, Varsóvia (Polonia).


La autonomización 671 de las unidades organizacionales

en una economía planificada

mente definidas de la patología organizacional es la llamada autonomización, cuyas formas más características van a discutirse en este artículo.

El fenómeno de la autonomización puede describirse, en primer lugar, c o m o una sustitución del objetivo primario por uno secundario o por otro objetivo primario; c o m o una modificación del método de acción o, por último, c o m o un desplazamiento de objetivos c o m o consecuencia del cual ciertos objetivos indirectos sustituyen a los principales. Es obvio que esos cambios sólo deberán considerarse negativos en la medida en que provoquen un despilfarro que, calculado según las normas sociales, supere los límites admisibles de tolerancia.

Ejemplos de autonomización

Podemos citar c o m o ejemplos de autonomización alguna de las situaciones siguientes: Las instituciones que, en lugar de cumplir las funciones que el sistema social de

división del trabajo les ha asignado, se concentran en actividades consideradas provechosas únicamente desde el punto de vista de intereses particulares.

La tendencia a disminuir el radio de acción de la administración, provocando así un aumento injustificado de puestos de dirección.

La ejecución de tareas que no se proponen directamente el logro de los objetivos principales de la institución: tareas supérfluas, de escasa importancia o que se oponen incluso a los objetivos.

U n crecimiento injustificado tanto de las unidades de control c o m o de las auxiliares, en instituciones con estructuras jerárquicas.

U n desequilibrio, dentro de las instituciones, entre las funciones auxiliares y de control, por una parte, y las funciones básicas por otra, lo cual provoca un aumento excesivo de las actividades que se regulan mutuamente. El trabajo para "sí m i s m o " , habiéndose vuelto más absorbente, eclipsa al trabajo que se lleva a cabo para las unidades subordinadas y el circuito exterior.

La creación de condiciones organizacionales más favorables dentro de las unidades superiores y de control con relación a las unidades ejecutivas.

Actitudes de "superioridad" y de "autodefensa" por parte de los miembros de las unidades de control.

U n a tendencia a resolver los problemas "desde el escritorio". U n formalismo excesivo de la dirección en sectores tales c o m o los controles,

las asambleas consultivas y las conferencias. U n a importancia excesiva conferida a la autoridad formal (símbolo de poder). Si bien estos ejemplos de disfunciones en la organización de la administración no dan un panorama total de todas las irregularidades, están confirmados por

672 Witold Kiezun

investigaciones empíricas según las cuales, en algunos casos, el conocimiento de tales disfunciones alcanzó proporciones considerables entre el público en general.

Examinemos de más cerca algunas de las irregularidades, comenzando por la tendencia a disminuir el radio de acción de la administración. E n cierta medida, varias publicaciones sobre teoría de la organización en Polonia han tratado ya de este tema, y su condición social particular proviene en parte de que se trata ante todo de una cuestión cuantitativa dentro de los marcos ejecutivos y directoriales, lo que provoca repercusiones sociológicas, económicas y psicológicas de largo alcance.

Cabe suponer que la tendencia general es crear unidades organizacionales relativamente amplias y frenar cualquier intento de división. E n el caso de la administración pública, por ejemplo, algunos teorizadores sostienen que debería ampliarse el radio de actividad de ciertos directores3. Sin embargo, este parecer provoca una cierta inquietud, en la conciencia social, y la mejor prueba de ello es la gran popularidad internacional de la "Ley de Parkinson"4. Se puede suponer por lo tanto que existe cierta desaprobación en cuanto a la expansión de los cuadros directoriales, pues se tiene la convicción de que más allá de cierto límite aumenta la incompetencia y la ineficacia económica.

Sin embargo, el análisis de la dinámica organizacional de una serie de instituciones muestra que el número de puestos de dirección aumenta constantemente. Parecería que la responsabilidad recayera en el sistema de incentivos materiales, así c o m o en un deseo de satisfacer la necesidad de prestigio y autoridad que suelen ser sinónimos de títulos y categorías oficiales. Esto es peligroso desde el punto de vista de la eficiencia, puesto que aumenta los costos y crea una serie de repercusiones desfavorables, entre las cuales una de las más importantes es el acrecentamiento de la carga de trabajo de la rama ejecutiva cuando las unidades de control comienzan a desempeñar funciones destinadas simplemente a justificar su existencia. Los resultados adversos suelen afectar a las unidades y equipos básicos de trabajo, y también pueden aumentar los problemas de coordinación entre las unidades a medida que éstas se hacen m á s y m á s especializadas. A su vez, tales dificultades justifican la creación de nuevas unidades de coordinación a un nivel bastante alto dentro de la jerarquía.

Estos fenómenos pueden considerarse casos de autonomización relacionados con el desplazamiento de objetivos. Las funciones de las unidades de control, aunque esenciales, siguen siendo tan sólo auxiliares en relación con las funciones básicas5. Además , dentro de los parámetros definidos racionalmente y referentes al radio de acción de la administración, también tiene que haber un equipo competente para cumplir los objetivos secundarios. E n situaciones patológicas estos objetivos se autonomizan y se desplazan en relación con los objetivos primarios; algunas unidades de trabajo intentan aumentar el número de sus puestos de dirección únicamente para satisfacer sus propias ambiciones, y los medios suelen cobrar una importancia que excede la de los fines primarios. El

La autonomización de las unidades organizacionales

en una economia planificada

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mecanismo no consiste simplemente en sustituir los medios por los fines, sino más bien en elevar el valor de los medios dentro de la jerarquía de los fines. Esta tendencia es aún m á s peligrosa cuando pasa a ser parte integrante de la organización formal, puesto que cualquier cambio en la estructura organizacional debe ser aprobado en principio por la administración competente. Por lo tanto, no se trata de casos de autonomización que entran dentro del esquema aceptado de acción aún cuando sean emprendidos de manera informal, y que pueden superarse con relativa facilidad. Se podría decir que se sitúan totalmente fuera del sistema de valores aceptado socialmente que, por esa misma razón, no son respetados por el sistema de control.

El aumento del número de puestos de dirección suele provocar un crecimiento injustificado de las unidades de control; ofrecemos a continuación algunas formas características.

El método regulador consiste en la especialización dentro de instituciones de nivel simple, es decir, la formación de unidades de control y la consiguiente derivación de instituciones de control a partir de ellas.

U n punto de partida de este proceso podría ser una institución de dos niveles, cuyo nivel ejecutivo constituye una única unidad de control que luego transformaría en un nivel de control. U n segundo método sería convertir a las unidades auxiliares en unidades de control para transformarlas luego en un nivel de control.

Muchas instituciones de niveles múltiples se han desarrollado exactamente de esta manera. Al principio son unidades auxiliares cuya tarea es asistir a las unidades básicas en los problemas de suministros y en la mejora de las condiciones de trabajo; luego comienzan a tomar las características de las unidades de control, influyendo a su vez en las acciones de las unidades ejecutivas, y finalmente se transforman en unidades de carácter "auxiliar de control" que hacen hincapié en la extensión de sus funciones de control. Cuando las unidades auxiliares se han formado dentro de la organización principal, suelen convertirse en unidades organizacionales separadas de un alto grado de estabilidad que facilita la toma de actitudes específicas. Algunos estudios realizados en instituciones que emplean a oficinistas, muestran la existencia de opiniones estereotipadas sobre la forma en que los empleados de las unidades de control reaccionan frente a las cosas6. Los empleados de la unidad ejecutiva, que tienen un contacto cotidiano con la operación básica de las instituciones, perciben una disonancia particular entre ellos mismos y los miembros de las unidades superiores o de control que tienen una perspectiva autonomizada "desde el escritorio", es decir, una evaluación indirecta o influida por un examen de los hechos. E n cambio, los empleados de la unidad de control que generalmente poseen un alto grado de seguridad en sus empleos y cuyos contactos con los aspectos operacionales prácticos están distorsionados por una confianza desmedida en las experiencias anteriores, expresan la convicción de que los empleados de la unidad ejecutiva están

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demasiado preocupados por el proceso cognoscitivo de la realidad cotidiana. Estas opiniones conflictivas forman el trasfondo de la autonomización de

las unidades de control y de las auxiliares: ambas tienden a actuar en beneficio propio. Los estudios realizados en el nivel intermedio de las unidades de control corroboran esas hipótesis y muestran una preocupación excesiva por la auto-organización y por el mejoramiento de las condiciones de trabajo.

Las graves irregularidades en las formas más características de la actividad de control constituyen actualmente una realidad ampliamente aceptada. El problema deriva sobre todo de un excesivo número de controles, de tomas de decisiones colectivas y de formalización institucional. Tales situaciones exigen un análisis m á s profundo.

La idea de mejorar la eficiencia de una administración mediante un aumento de controles está en práctica desde hace años, puesto que es el método m á s simple, tal c o m o lo expresa la frase siguiente: "Cuando no se observan las reglas, deben reforzarse los controles." Estas soluciones tradicionales se practican ampliamente en Polonia, c o m o lo demuestran la multiplicidad de formas de control y el número de unidades especializadas de control. Es comprensible que los controles ejerzan una fuerte influencia psicológica; cualquier amenaza de control actúa c o m o factor negativo para la estructura formal existente. Sin embargo, un número excesivo de controles crea una atmósfera de relajación a medida que las unidades controladas se van acostumbrando a ellos y comienzan a desatenderlos. Otro de los efectos negativos del control excesivo es la suspensión del trabajo normal durante el control, por ejemplo cuando se efectúan los inventarios.

Estos fenómenos son una demostración del grave error que se comete cuando los controles, que son medios de acción, se convierten en fines en sí mismos. La autonomización puede producirse cuando los efectos de los controles no logran equilibrar las pérdidas que provocan.

L a formalización excesiva también ha adquirido notoriedad pública, tal c o m o lo demuestra un gran número de reglamentaciones que es imposible cumplir y que las unidades de control, en sus relaciones de trabajo con los jefes de las unidades ejecutivas, suelen aplicar en los métodos de administración. Los resultados de un examen realizado en una institución de niveles múltiples reveló la existencia de más de 450 reglamentaciones que describían detalladamente las obligaciones de los jefes de las unidades ejecutivas7. El vasto número de normas detalladas que regulaban las obligaciones directoriales cotidianas, su rigidez y la imposibilidad de cumplirlas en la práctica, hacía que los directores tendiesen a aplicar las directivas personalmente. Esta actitud, positiva en apariencia, afectó de manera negativa el equilibrio de las funciones directoriales y produjo resultados bastante pobres, creando al mismo tiempo un nuevo y peculiar estilo de administración que se caracterizaba por crecientes contactos entre el equipo de empleados y la dirección. Por su parte, las unidades organizacionales daban



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prioridad a las reglamentaciones. También pudieron descubrirse irregularidades en varias formas de acción colectiva, tales c o m o las conferencias o asambleas. Es obvio que la toma individual de decisiones no es posible ni siquiera en la m á s pequeña de las instituciones, dado el nivel actual de los conocimientos prácticos administrativos y el grado de desarrollo de las fuerzas productivas.

Incluso suponiendo la viabilidad de la administración individual, la toma de decisiones tendrá que seguir basándose en un conocimiento colectivo y en una opinión experimentada. L a necesidad de una preparación colectiva del material básico y de un intercambio de opiniones explica por qué el procedimiento de las discusiones organizadas constituye la forma más efectiva de dirigir una institución. Las asambleas y los contactos personales son teóricamente más efectivos que el procedimiento de basar las decisiones en opiniones experimentadas escritas, puesto que el primero de estos métodos facilita un intercambio directo de puntos de vista en mayor escala, y de este m o d o permite una toma de decisiones más expeditiva. Éste es uno de los aspectos prácticos de la preferencia por esta forma particular de acción. Otro es el mantenimiento del principio de la administración democrática, la creación de posibilidades para que los ejecutivos participen ampliamente e influyan en el curso de la acción. Tal aspecto social también tiene su racionalización práctica en el hecho de que la amplia democratización de una unidad integrada de administración es un concepto relativamente bien comprobado. Estas aserciones preliminares proporcionan la base para el desarrollo del trabajo colectivo mediante asambleas y conferencias que, por regla general, se realizan a la manera parlamentaria.

Resulta así que las conferencias y asambleas constituyen un medio de acción destinado a facilitar el logro del objetivo final en el sistema organizacional, económico, técnico y social de una institución. Los estudios indican que hay una confianza excesiva en esta forma de acción; por tal razónase está tratando de volver a evaluar su eficacia. El problema que se plantea es averiguar si con el tiempo tales acciones no se convetirían también en fines en sí mismos.

Algunos casos de autonomización

Algunas de las formas típicas de las deficiencias que acabamos de presentar esquemáticamente, exigen un análisis más profundo para poder determinar sus causas. N o nos detendremos más en el análisis de las causas individualmente cognoscitivas y culturales, cuya existencia no puede negarse, y nos ocuparemos del análisis organizacional y económico.

Podemos explicar racionalmente la deficiencia atribuyéndola a ciertos obstáculos y actitudes culturales que no se adaptan plenamente a los modernos métodos de organización, pero también podemos intentar minimizarla o eliminarla del todo por medio de un sistema organizacional-económico. Solemos hablar solamente

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de la eliminación de los síntomas de la deficiencia, pero a la larga la toma definitiva de actitudes dependerá de la dirección que asuman las relaciones orga-nizacionales y económicas. El papel de un sistema organizacional-económico, por lo tanto, será doble: por una parte debe tener un efecto directo en el desarrollo de la autonomización o, bajo ciertas circunstancias, en su prevención, y, por otra parte, debe ejercer una influencia durable en las causas cognoscitivas e individuales de la deficiencia.

Los síntomas de deficiencia que hemos discutido hasta este momento están vinculados claramente con soluciones organizacionales y económicas particulares. Considero que son particularmente importantes ciertas soluciones actuales de problemas c o m o la división del trabajo en la estructura del poder, el grado de formalidad, el control de la ejecución de las tareas, y el sistema de incentivos.

E n gran medida la estructura del poder se basa en el sistema tradicional de la organización jerárquica. El modelo weberiano deshumanizado y semejante a una máquina nunca incluyó elementos sociales, políticos y no profesionales. Las teorías que se han puesto en práctica en Polonia difieren esencialmente de ese modelo por el hecho de que comprenden mecanismos adecuados, destinados a atenuar la disfunción del modelo gracias a la introducción de factores sociales y políticos, y también a criterios específicos en la materia de participación social en la administración. E n Polonia existe igualmente un sistema que ejerce controles políticos y sociales en las instituciones individuales.

El problema de la disfunción del modelo weberiano se ha resuelto en Polonia introduciendo en la administración los elementos que Weber intentó excluir de la burocracia, es decir, las consideraciones sociales o las formas institucionales del control social de la jerarquía. D e todas maneras, estas formas de debilitamiento de una administración parcial y jerárquica varían en intensidad. Por ejemplo, en las instituciones financieras y administrativas, las organizaciones del partido no desempeñan las mismas funciones de control que en los sectores industriales y en los sectores relativos a los servicios8.

Sin embargo, en todas las instituciones la división del trabajo en la estructura del poder se basa en principios jerárquicos según los cuales se definen los niveles oficiales de competencia. E n realidad, aparte del grado de intensidad del control social, un sistema jerárquico de autoridad que hace que cada director desempeñe dos funciones: la de representar un nivel dado, y la de dirigir una cierta unidad. Pero lo que cuenta en la autonomización es la uniformidad de incentivos dentro de la estructura de autoridad. L a remuneración se vincula estrechamente con la posición que se ocupa dentro de la jerarquía: cuanto m á s alta es la posición y la unidad, tanto mayor será la remuneración del director. E n este sentido se aplica estrictamente el principio weberiano que asocia la responsabilidad con la retribución. U n a carrera dependerá entonces de promociones sucesivas que culminarán en un puesto de dirección con el consiguiente ascenso en la escala jerárquica. U n empleado de oficina se convertirá en funcionario, en inspector y finalmente en



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inspector principal. Por consiguiente, para avanzar en su carrera tendrá que convertirse en jefe de un equipo de empleados, sin que se tenga en cuenta si es capaz o no de desempeñar tareas directoriales. Se crean así condiciones que hacen que una persona eficiente y capaz tenga que convertirse en director para poder obtener una mayor remuneración. A veces los puestos de dirección se crean expresamente con este propósito. Así se facilitan los ascensos, se aumenta excesivamente el número de puestos de dirección pero al mismo tiempo se disminuye el radio de acción de sus titulares; en pocas palabras se produce la autonomización.

L a división del trabajo en la estructura de poder basada en la jerarquía y reforzada por un sistema de incentivos, favorece sobremanera la fragmentación de las unidades y la creación de puestos de dirección supérfluos, que no se justifican mediante criterios organizacionales racionales. Sin embargo, el número de puestos de dirección no puede multiplicarse indefinidamente, puesto que la relación director/subordinados no puede ser más alta que de uno a uno; no obstante, en algunas instituciones ya es de uno a tres e incluso de uno a dos.

Las posibilidades de autonomización son mayores en las estructuras de tres y de cuatro niveles (generalmente relacionadas con la.subdivisión territorial del país). Percibimos una tendencia a eliminar toda la actividad básica de los niveles intermedios y a centrarse únicamente en actividades de control de naturaleza administrativa. La clasificación de las unidades en tres categorías generales: la junta de directores, las células de control y el sector ejecutivo, cada una con su propia serie de incentivos, contribuyó a que se creara una segunda opción en las carreras: la de pasar a una posición de igual importancia pero en una unidad superior. Por ejemplo, el ascenso de la unidad ejecutiva a la de control, además de una remuneración más alta produce cierta satisfacción ya que suele creerse que el control y la supervisión son más fáciles que el cumplimiento de instrucciones. La segregación organizacional de las unidades de control que gozan de incentivos económicos y de prestigios pueden entonces provocar su expansión, llevando al máximo los beneficios de sus miembros. Por la misma razón las soluciones organizacionales y económicas pueden provocar una proliferación de la autonomización. E n la mayoría de los casos los empleados ascendidos a puestos de control tienden a permanecer en ellos sin preocuparse de su competencia: los incentivos son los que los mantienen en ellos.

Esta situación parece ligeramente distinta en la administración económica porque en este caso los salarios son por regla general más bajos que en el sector industrial. D e todas maneras, el incentivo principal es menos trabajo y menores responsabilidades, por una parte, y mayor prestigio por otra. La institucionaliza-ción de las unidades de control y sus privilegios materiales es lo que provoca su expansión, influyendo a su vez en la autonomización.

El crecimiento del aparato de control da por resultado un aumento de la actividad normalizada. Los métodos habituales de control en una burocracia comprenden el impartir directivas, redactar reglamentaciones, memoranda, etc.

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U n aparato de control m u y desarrollado halla su justificación en la multiplicación de estos métodos, y su eficacia se mide por el número de controles y de conferencias organizadas, y por la cantidad de directivas impartidas. Por lo tanto, las unidades ejecutivas se preocupan sobre todo de cumplir las directivas y de prepararse para los controles mediante la acumulación de pruebas de su participación en conferencias y asambleas. Se crea así una reacción en cadena: la autonomización de las unidades de control provoca la de las unidades ejecutivas. Sólo la falta de equilibrio entre varias funciones dentro del aparato de control puede moderar la presión que la autonomización ejerce en el sector ejecutivo.

Otro aspecto que vale la pena mencionar es la relación entre la autonomización y el grado de especialización. La autonomización, basada en la disminución del radio de acción de la administración, y en la creación de nuevas unidades organizacionales, influye ciertamente en el grado de especialización; cuanto mayor sea el número de pequeñas unidades, mayor será el grado de especialización. Sin embargo, los aspectos negativos de la autonomización no culminan en la fragmentación de las unidades organizacionales. Comienza un nuevo proceso destinado a aumentar el papel de las unidades m u y especializadas cuando éstas intentan acrecentar la significación de sus objetivos frente a los de otras unidades, y se muestran reacias a cooperar entre ellas. U n a visión restringida de la realidad y un horizonte cognoscitivo limitado aumenta aún más el fenómeno de la autonomización. H a sido observado por una serie de teorizadores, quienes señalaron que a medida que aumenta la amplitud de la fragmentación y la especialización, los empleados de las diferentes unidades tienden a pensar cada vez menos en términos de objetivos generales; la acción fragmentaria se convierte en un fin en sí mismo. La especialización progresiva hace que el proceso de rotación entre unidades se torne más difícil, y favorece cada vez más una forma particular de ver la realidad a través del prisma de su pequeña unidad.

La autonomización, por ende, se vuelve mucho más fuerte y el ascenso de los medios al nivel de los fines en la creación de las estructuras organizacionales produce una serie de irregularidades: la autonomización engendra nuevas formas de autonomización. Por último, habremos de considerar los incentivos y los métodos de evaluación del trabajo. El camino de una carrera dentro de cierta jerarquía conduce, c o m o ya lo hemos dicho, a un puesto de dirección. Las presiones tendentes a aumentar el número de esos puestos son inversamente proporcionales al grado en que pueden cumplirse las aspiraciones sin aceptar un puesto de dirección. C o n este fenómeno se vincula todo el mecanismo del comportamiento estimulador de la productividad, y también la medida de los resultados efectivamente obtenidos.

Parecería que para aumentar los incentivos fuera necesario que los empleados tuvieran el sentimiento de recibir lo que merecen. Cuando ello no ocurre así, surgen sentimientos de injusticia. L a conclusión de diversos estudios es que la presión que se ejerce sobre la estructura institucional está vinculada con



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el hecho de que la remuneración por el trabajo realizado es juzgada injustamente baja. Tal sensación persiste incluso cuando se ha llegado a los límites de la escala salarial. L a autonomización es entonces la única solución posible. El interés social general deja de ser prioritario, puesto que es fácilmente reemplazado por un sentimiento de injusticia. Se puede formular entonces la hipótesis siguiente: si hay una sensación de injusticia provocada por una remuneración insuficiente, y si las reglamentaciones generales de los salarios relativos a un empleo particular no permiten aumentos, la única salida es la creación de nuevos puestos de nivel elevado.

Otro problema es el funcionamiento de los incentivos con respecto a la evaluación del trabajo. Esto supone una evaluación formal del cumplimiento de los objetivos. C o m o ya hemos indicado, los criterios pueden ser el número de las inspecciones, de reglamentaciones o de conferencias. Suelen usarse métodos similares en la actividad social o política puesto que la evaluación de los vínculos organizacionales se basa en la cantidad de asambleas, conferencias y discusiones que se realizaron. Aunque una evaluación del trabajo de una administración sea siempre difícil, esta práctica es una causa esencial de la autonomización organizacional.

C ó m o corregir la autonomización en una economía planificada

Las consideraciones expresadas muestran la existencia de una serie de factores relacionados entre sí, todos los cuales favorecen el aumento de las irregularidades. Tienen importancia fundamental los que corresponden a los elementos básicos de la organización de la administración. Otros, relacionados con elementos accesorios de la administración, son de menor importancia y pueden eliminarse con relativa facilidad. H a y diversos métodos teóricos y prácticos destinados a corregir el problema de la autonomización, que no son de ningún m o d o complejos puesto que se refieren sólo a ciertos elementos de las estructuras existentes, y a determinados aspectos de su funcionamiento.

Los problemas que exigen una consideración profunda y por los que hay que tomar medidas específicas se refieren en general a la multiplicidad de niveles dentro de una institución y a la organización jerárquica y de sistema de incentivos que le acompaña. Hasta este momento hemos analizado el desarrollo y las direcciones de la autonomización dentro de las unidades de control del nivel intermedio. Ello nos incita a tratar de definir el grado de utilidad de las estructuras superdesarrolladas y de niveles múltiples, y a reconsiderar las posibilidades de eliminar alguno de esos niveles para facilitar la circulación de la información y orientar los problemas de la descentralización directamente hacia las unidades ejecutivas. L a solución más radical y realista sería adoptar una estructura de dos niveles, compuesta por una dirección central y por unidades ejecutivas. Actualmente este modelo es m u y c o m ú n en Polonia y en otros países socialistas.

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L a Unión Soviética ha adoptado este modelo en una escala microorga-nizacional en la administración y en la industria, mediante la introducción del llamado "sistema de ejecutores responsables", que apareció por primera vez en una resolución del X V I Congreso del Partido titulada "Resultados y tareas inmediatas en la lucha contra la burocracia"9. El sistema supone la "separación de funciones entre las diferentes unidades del aparato administrativo, y la supresión de niveles intermedios innecesarios c o m o , por ejemplo, las subunidades independientes desde el punto de vista organizacional". L a estructura no compartimentada se introdujo en la industria por primera vez en 1957, en la fábrica de pastas alimenticias n.° 1 de Moscú . Se crearon allí solamente dos unidades de producción con un circuito tecnológico cerrado. "El resultado fue que mejoraron la planificación y el estado de cuentas, los equipos se utilizaron con mayor eficacia y la administración de la producción resultó m á s eficiente"10.

El problema de la excesiva multiplicidad de niveles también fue uno de los temas de las resoluciones adoptadas en el X X Congreso del Partido Comunista de la Unión Soviética. Dichas resoluciones hicieron hincapié en la posibilidad de disminuir considerablemente los costos de administración.

L a posibilidad de suprimir los niveles intermedios se presentó gracias al desarrollo de un sistema electrónico de tratamiento de datos. La capacidad de controlar los niveles para obtener y tratar grandes cantidades de datos tornaron supérfluos los niveles intermedios en la medida en que sus funciones se redujeron paulatinamente a la mera transferencia de datos.

Otros países socialistas c o m o Bulgaria, Rumania y Hungría pudieron adoptar m á s pronto la estructura administrativa de dos niveles, dada su pequeña superficie. E n Checoeslovaquia, por ejemplo, en el sector bancário los niveles intermedios provinciales se eliminaron en 1969. Hasta entonces todos ellos habían actuado c o m o unidades de control independientes. E n Polonia esas orientaciones resultaron m á s , evidentes después del V Congreso del Partido Obrero Unificado Polaco, cuando se hizo m á s urgente la necesidad de perfeccionar los métodos de la administración. Esas orientaciones se incluyeron en parte en las formas que reglamentaban la creación de complejos industriales y que describían los principios de las reformas bancarias11. Actualmente se están poniendo en práctica en la construcción de las llamadas "grandes organizaciones económicas".

Los progresos realizados en cuanto a la eliminación de niveles intermedios supérfluos siguen siendo, no obstante, relativamente modestos. A d e m á s de la comprensible resistencia por parte de las unidades interesadas, parece haber otros factores objetivos que dilatan el proceso. Por m i parte, creo que el éxito de este proceso depende también del cumplimiento de las condiciones siguientes: á) mayor independencia de las unidades ejecutivas y personal altamente capacitado; b) creación de un sistema eficaz interniveles de órganos de información y de control; c) explicitación de los parámetros de administración.



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Incluso una comparación m u y superficial entre las condiciones mencionadas y lo que ocurre en la realidad demostrará las dificultades que plantea la transición. D e todas maneras sigue siendo una posibilidad m u y concreta, sobretodo gracias a los adelantos aportados por el tratamiento electrónico de datos. Su posible puesta en práctica está supeditada a una disminución drástica de ciertas manifestaciones de autonomización.

Otra solución, siempre relacionada con los niveles intermedios, consiste simplemente en evitar la división en unidades estrictamente de control y unidades de carácter estrictamente ejecutivo. Se supone en cambio que los niveles ejecutivos pueden colaborar con los niveles intermedios, evitando de este m o d o la autonomización, si por ésta entendemos el trabajo realizado de una manera que escape a la observación. Este método se empleó en la creación de complejos industriales cuando las oficinas centrales funcionaban dentro y no fuera de las instalaciones principales.

L a resistencia a adoptar soluciones radicales y la preferencia implícita del sistema de separación estricta entre unidades ejecutivas y de control exige soluciones auxiliares para eliminar la autonomización. U n a de las más importantes sería un mecanismo capaz de evitar el aumento injustificado de los puestos de dirección y de los empleos en general, y la creación de condiciones de trabajo privilegiadas. U n o de los sistemas propuestos intenta enfrentar tales problemas mediante la creación de parámetros especiales que formulen normas organizacionales básicas para controlar las unidades en la estructura de las instituciones de niveles múltiples. L a situación actual en tales instituciones es de un gran voluntarismo en la aplicación de las normas, y que proviene de la falta de disposiciones que precisen, de acuerdo con sus funciones, el número de empleados de las diversas unidades. Por consiguiente las decisiones tomadas se basan en el "sentido c o m ú n " . El resultado es que son desatendidas y relegadas a segundo término por los poderosos intereses personales que quedan libres para prosperar en ausencia de normas específicas. Sin embargo, debe observarse que a menudo el excesivo crecimiento organizacional ha sido contrarrestado enérgicamente por reducciones periódicas de personal. Sin negar los beneficios obvios que derivan de tales reducciones, es necesario formular una serie más precisa de normas que permitan un enfoque m á s racional del aparato administrativo. Esa serie de parámetros debe incluir una cantidad de elementos sobre las unidades de control, tales c o m o el nivel de empleos, el sistema de salarios y el presupuesto.

Consideremos ahora con mayor detención las proposiciones concretas para definir esos parámetros. El nivel del empleo en las unidades de control fue tema de un análisis detallado realizado en M o s c ú por el Instituto de Trabajo de la Unión Soviética. El resultado fue un nuevo e interesante método desarrollado por G . E . Slezinger12. Éste presentó en primer lugar ciertos procedimientos para calcular la intensidad de la carga de trabajo del personal administrativo y técnico, y para cifrar matemáticamente la "norma" , o sea el número total de empleados

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necesarios para realizar con eficiencia cada una de las tres operaciones correspondientes a la función de la administración, es decir: la preparación de la información, la toma de decisiones y la aplicación de las directivas.

E n Polonia, el Instituto de Trabajo emprendió investigaciones sobre la intensidad de la carga de trabajo entre los empleados de oficina13. Jan Kor-daszewski14 presentó los modelos de evaluación del rendimiento de dichos empleados. El Ministerio de Finanzas y el Banco Nacional de Polonia prepararon un material de carácter más práctico para fijar normas para la contratación del personal de los servicios de finanzas. N o cabe duda de que muchas instituciones y asociaciones utilizan ya ciertas normas para contratar al personal; de todas maneras, los trabajos mencionados tenían un carácter puramente teórico, o simplemente exponían ciertos métodos más útiles pero siempre facultativos.

La discusión sobre la esfera de acción potencial de la administración demostró ser más difícil. E n realidad, las obras de Stanislaw Kowalewski y Jan Dzida son los únicos textos teóricos originales escritos en polaco que tratan esta cuestión16.

Parecería que la aceptación de normas uniformes, aunque no totalmente precisas, reduciría sobremanera la forma de autonomización traducida por el aumento desproporcionado de las unidades de control y de los puestos de dirección.

Los métodos para reducir la autonomización discutidos hasta este momento no se refieren a otra causa de este fenómeno, arraigada en la naturaleza misma de la jerarquía. Y a hemos indicado que el debilitamiento del modelo socialista de las jerarquías está provocado por la institucionalización del control social que ejercen el aparato del partido y los sindicatos. Aunque los efectos sean considerables, no eliminan enteramente la autonomización ni disminuyen de manera alguna la importancia de la jerarquía. Podemos ahora evaluar con más facilidad la significación de los símbolos de poder y el papel que desempeñan en la jerarquía. El entusiasmo conque los persiguen los ejecutivos demuestra hasta qué punto éstos necesitan distinguirse de sus subordinados. La razón puede atribuirse a tradiciones culturales o a una autoridad real insuficiente, que sería compensada por la jerarquía. D e todas maneras y dejando de lado las razones, este fenómeno aumenta la autonomización y al mismo tiempo refuerza innecesariamente la jerarquía, cuyo papel es mejorar el funcionamiento organizacional y no aumentar la estratificación social.

Sin exagerar la significación de títulos y símbolos, debemos hacer hincapié en la necesidad de corregir la verdadera base de la estructura jerárquica. U n sistema que ofrece solamente una forma de carrera, la del paulatino ascenso por la escala jerárquica, siempre favorecerá un aumento en el número de los puestos de dirección. Por supuesto, no resulta plausible la eliminación total de la jerarquía, pero las posibilidades de mejorarla son reales. Se la puede reforzar cuando es necesario y debilitar cuando se ha degradado. Es m u y importante que la carrera

La autonomización 683 de las unidades organizacionales


administrativa sea más competitiva y esté menos ligada a la jerarquía. E n Polonia algunas instituciones ya han intendado debilitar la carrera jerárquica mediante otro tipo de carrera no jerárquica que tiene la siguiente sucesión de puestos: especialista, especialista en jefe y consejero del presidente. Se han creado entonces dos sistemas de igual peso: Sistema jerárquico (puestos que corresponden a trabajos de administración):

a) director de departamento; b) director asistente; c) jefe de unidad. Sistema no jerárquico (puestos que no corresponden a trabajos de administra

ción): a) consejero del presidente; b) especialista en jefe; c) especialista. L a escala de salarios adjudica remuneraciones iguales a los puestos correspondientes de ambos sistemas, si bien en el sistema jerárquico el salario es ligeramente más elevado porque los ejecutivos son gratificados con bonos. Si el segundo tipo de carrera tuviera aceptación social, debería dar c o m o resultado una disminución en el número de puestos jerárquicos y, al mismo tiempo, satisfacer las aspiraciones de los que no logran avanzar en el sistema jerárquico. Sin embargo, es innegable la mística de los símbolos y de los títulos oficiales, así c o m o el deseo de llegar a ser jefe o director, de tener poder y de manifestarlo. Los especialistas y consejeros no gozan todavía del prestigio de los puestos de dirección equivalentes.

U n elemento esencial para lograr el funcionamiento correcto de la administración es la posibilidad de frenar la autonomización de las unidades de control. E n términos generales, coincido con los teorizadores, que nos han prevenido contra una expansión desmedida de la administración cuando ésta tiende a convertirse en un aparato autónomo separado de su verdadera base. Se necesitará entonces un elemento de control social si hemos de frenar la autonomización general, pero habrá de ser un control continuo establecido dentro del aparato administrativo.

Por último, discutiremos la cuestión de la formalización excesiva de los métodos de administración con respecto a las unidades ejecutivas. Esto concierne al tratamiento de los jefes de unidades ejecutivas que suelen considerarse c o m o personas de bajo nivel profesional y moral. Las reglamentaciones detalladas que describen sus obligaciones son prueba suficiente de una grave falta de confianza en su capacidad de pensar de manera independiente. Pero se produce aquí una contradicción flagrante, puesto que los ejecutivos merecen una confianza total en asuntos relativos a los méritos personales que, por regla general, tienen consecuencias m á s serias para el funcionamiento de una institución que los asuntos organizacionales, tan estrictamente reglamentados la mayoría de las veces. Entonces para disminuir la tendencia a formalizar excesivamente la administración, será necesario crear un método de selección del personal basado en criterios c o m o la inteligencia, el carácter individual y la conciencia política.

Todos los métodos para evitar la autonomización que hemos presentado aquí son segmentarios. Sólo se refieren a ciertas formas conocidas de autonomización, en general las que se producen en las unidades de control, y, por ende,

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no son exhaustivas, y no tocan los problemas vinculados con los procesos sociales de la formación de actitudes. Se debe tener en cuenta que esos procesos se desarrollan al mismo tiempo que los procesos industriales y las actividades sistemáticas y educativas del Partido y de las organizaciones que obtienen resultados destacados en el sector de la didáctica social. Pero podemos observar que la velocidad evolutiva del "hombre socialista" es insuficiente, igual que el índice de adaptación a las relaciones socio-organizacionales actuales. D e todas maneras, suponemos que los empleados enfocan la cuestión de la organización con una comprensión correctamente "programada" acerca de la jerarquía de valores en la que los intereses sociales están por encima de las aspiraciones personales.

Es en este punto que comienzan a surgir la intensificación de tales actitudes y las medidas preventivas contra las desviaciones. Por consiguiente, la tarea principal habrá de ser la creación de un sistema de relaciones organizacionales capaz de evitar la formación de actitudes elitistas y centradas en el instinto de conservación dentro de cierto marco de referencia. L a premisa organizacional básica es la selección del personal para las unidades superiores. Los miembros de estas unidades deberían variar de vez en cuando su marco de referencia y su ambiente interno y externo, y desarrollar su capacidad de adaptación para evitar la auto-nomización rutinaria de sus empleos.

[Traducido del polaco]

Notas

1 Enactments and resolutions of the Communist Party of the Soviet Union. Selected documents, p. 219, Varsóvia, 1954.

2 W . Kiezun, "Organizational problems of management", Nowie Drogi, n.° 7, 1972.

3 Entre los cuales se halla Stanislaw Kowalewski. S. Kowalewski: The theory of structures in civil administration, Varsóvia, 1973.

4 C . N . Parkinson, Parkinson's Law, Varsóvia, 1963. 5 Por actividades "de control" entendemos aquellas

actividades que consisten en dirigir las unidades ejecutivas, puesto que estas últimas están subordinadas a las unidades de control.

6 W . Kiezun, Autonomization of organizational units, Varsóvia, 1971.

7 Pueden hallarse algunos resultados de esos exámenes en W . Kiezun, Director: the problems of managing an institution, Varsóvia, 1974.

8 El párrafo 51 del Estatuto del Partido Obrero Unificado Polaco, adoptado en el IV Congreso de 1964, cuando define el papel desempeñado por las organizaciones del partido en ministerios y oficinas, dice lo siguiente: " . . . [ellas] no ejercen ningún control de la actividad de

la dirección, pero informan a la administración y a las autoridades superiores sobre cualquier deficiencia en el trabajo".

9 W . A . Wlasow, "The means of improving the Soviet State apparatus", en The problems of the soviet administrative law, p . 56, Varsóvia, 1961.

1 0 Ibid., p. 53. 1 1 Resolución n.° 195 del Consejo de Ministros

del 23 de octubre de 1969, en Monitor Polski, n.° 45, artículo 362.

12 G . E . Slezinger, Management in industrial institutions, Varsóvia, 1969 [traducido del ruso].

1 3 F . Heliasz, The examination and improvement of work organization of white collar workers, Varsóvia, 1967.

1 4 J. Kordaszewski, White collar workers: the dynamics of employment and the methods of examining work difficulties, p. 259, Varsóvia, 1969.

1 5 S. Kowalewski, The superior and the subordinate, 4 . a ed., Varsóvia, 1978; J. Dzida, The scope and reach of management: theory and practice, Varsóvia, 1969.

Burocracias públicas y ejecución de directrices políticas

Renate M a y n t z

Las burocracias públicas desde el punto de vista de las ciencias sociales

Las burocracias públicas reciben a menudo menos atención de la que merecen en la investigación social empírica. L a sociología de las organizaciones se ha ocupado m u c h o más de las organizaciones privadas que de la administración pública. L a sociología política ha centrado su atención en el sector de la elaboración de las políticas, es decir, los partidos políticos y los grupos de presión, las elecciones y las élites políticas. A su vez, la nueva generación de especialistas en ciencias políticas se ha interesado principalmente por la formación de las políticas y la evaluación de los efectos de esas políticas, descuidando considerablemente el proceso de aplicación que transforma en productos las orientaciones retenidas1. E n los casos en que las burocracias públicas han pasado a ser en sí mismas el objeto de la investigación, se mantienen en primer plano desde hace m u c h o tiempo dos problemas que se refieren ambos a las relaciones de esas administraciones con el exterior: con el poder político, por una parte, y con los clientes o administrados, por otra. El aspecto orgánico, interno de las burocracias públicas no ha despertado el interés por los especialistas en ciencias sociales hasta hace poco, cuando se reconoció de una manera general que el éxito o el fracaso de una política depende muchas veces del comportamiento de las organizaciones administrativas encargadas de su aplicación. Algunos casos espectaculares de fracaso público, c o m o la "lucha contra la pobreza" norteamericana, la creación de empleos o los programas de reordenación, han puesto este hecho claramente de relieve2.

El afirmar que las burocracias públicas son agentes de aplicación de las políticas no significa que sean instrumentos inertes. Los organismos públicos

La profesora Renate Mayntz es codirector del Institut für Angewandte Sozialforschung, Universidad de Colonia, Greinstrasse 2, 5 Köln 41 (República Federal de Alemania). Ha enseñado en Berlín y en Speyer, así como en los Estados Unidos de América y en la FLACSO, en Santiago de Chile. Entre sus publicaciones recientes están Soziologie der Organisation (1977, traducido en danés, español y holandés) y Soziologie der Öffentlichen Verwaltung (1978).

Rev. Int. de cienc. soc., vol. X X X I (1979), n.° 4

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disponen de un margen considerable de actuación discrecional en el desempeño de su cometido. L a amplitud de ese margen depende en primer lugar de la naturaleza de ese cometido y, en segundo lugar, del grado de control (jerárquico) central al que está sometido un organismo determinado. Las funciones de planificación y el suministro de servicios técnicos o de personal que requieren altas calidades profesionales, por ejemplo en las esferas de la sanidad y la enseñanza, entrañan una libertad de acción mucho más amplia que asegurar el cumplimiento de normas definidas con precisión o el pago de transferencias financieras a solicitantes que reúnen determinados requisitos. E n cuanto a la autoridad central, el sector público no es nunca una jerarquía plenamente integrada sino que debe considerarse más bien c o m o un macrosistema de organizaciones m u y diferenciadas, una red más o menos jerarquizada en virtud de las líneas de comunicación verticales existentes, pero que está fundamentalmente compuesto de elementos relativamente autónomos3. Esta autonomía, por supuesto, varía según el ordenamiento político de cada Estado nacional. E n general, la autonomía de los organismos será menor en un sistema política y administrativamente centralizado, c o m o Francia, que en los sistemas federales m á s descentralizados, c o m o los Estados Unidos de América y la República Federal de Alemania. Sin embargo, incluso en un sistema centralizado es imposible, y no suele considerarse siquiera deseable, someter a los organismos de nivel jerárquico inferior a una autoridad central estricta. Los organismos públicos, por consiguiente, deben entenderse c o m o actores cuyos cometidos es la base de su existencia, pero cuya actuación está en gran parte orientada al logro de objetivos organizacionales —por ejemplo ampliar su esfera de competencia, evitar conflictos, ahorrar las energías y obtener recursos.

E n los casos en que las burocracias públicas funcionan c o m o macrosistemas de agentes relativamente autónomos que disponen de una libertad de acción considerable, el producto no viene determinado por las orientaciones fijadas; sino que está m u y condicionado y depende en gran parte del comportamiento real de los organismos públicos en la fase de ejecución. Ese comportamiento puede no cumplir las expectativas en dos aspectos principales: puede carecer de eficiencia (relación costo/eficacia) y puede carecer de eficacia (medida en que se alcanzan los objetivos políticos). El aumento constante de las tareas asignadas a las burocracias públicas y la creciente insistencia política en el logro de objetivos de sistema definidos han dado lugar a que las acusaciones de ineficiência y a que la atención se haya centrado en la estructura y los métodos de su actividad, y en las personas que las realizan. E n las secciones siguientes analizaremos con más detalle esas condiciones de la actuación de las burocracias públicas. Sin embargo, debe quedar bien sentado desde el principio que el concentrar nuestra atención en las burocracias públicas c o m o agentes de la ejecución de políticas no nos permite abarcar todos los aspectos del problema de la ejecución. E n primer lugar, hay políticas, por ejemplo, en la esfera de la política social, cuya ejecución depende más bien de las organizaciones privadas que de las públicas. E n segundo


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lugar, aún en los casos en que organismos públicos son los agentes centrales de ejecución, los fracasos políticos no son por ello necesariamente resultado de su comportamiento. Las políticas también pueden fracasar por estar basadas en teorías erróneas o supuestos equivocados acerca de los móviles y las tendencias de actuación del grupo a que están destinadas (por ejemplo, en muchos programas incentivos), o a causa de la naturaleza objetiva del problema (por ejemplo, en los programas de lucha contra el cáncer u otras enfermedades mal conocidas)4. Estos aspectos del problema de la ejecución no se examinarán en el presente estudio; nuestra perspectiva estará, más bien, deliberadamente orientada hacia los1 organismos de ejecución.

Eficiencia de las burocracias públicas

Es evidente que los servicios públicos y la función de asegurar el cumplimiento de la ley cuestan dinero, pero ¿tiene ese costo que ser tan alto? Esa eterna cuestión se ha hecho cada vez más apremiante con el constante crecimiento, en especial, de las funciones públicas que requieren mucho personal; las recientes oleadas de expansión del sector público en las esferas de la educación y la sanidad constituyen un buen exponente de ello. Ni las funciones administrativas propiamente dichas, ni las de los servicios públicos de carácter no técnico se han m o s trado hasta una época reciente m u y susceptibles de ser racionalizados, de suerte que la productividad del sector público ha aumentado mucho menos que en la industria. Al mismo tiempo, sin embargo, los funcionarios públicos se han beneficiado de m o d o más o menos uniforme del constante aumento de los sueldos registrados en los últimos decenios. Esos factores han ocasionado, conjuntamente, el problema de costo que aprisiona actualmente al sector público en casi todos los países m u y industrializados y se ha traducido en un sentimiento m u y generalizado entre los contribuyentes de insatisfacción con lo obtenido por lo que pagan.

Las razones de la presunta escasa eficiencia de las burocracias públicas radican en el comportamiento y la orientación de su personal y en los rasgos característicos de su organización. La acusación de que los funcionarios públicos tienen una orientación al bajo rendimiento es un lugar común m u y extendido. Aunque es difícil demostrarlo de m o d o concluyente, hay razones plausibles para que sea así5. La seguridad que da el estatuto de la función pública, la escala fija de sueldos y el sistema de carrera que garantiza más o menos un grado limitado de movilidad ascendente en el curso de la vida profesional constituyen lo que Katz y K a h n han denominado "recompensas de sistema" en contraposición a las recompensas individuales, es decir, que se dan por pertenecer al sistema, en vez de por un rendimiento individual excepcional6. Así pues, la situación laboral del funcionario público ofrece m u y pocos incentivos que le impulsen a lograr niveles

m Renate Mayntz

altos de productividad en el desempeño de su cometido. Y , a causa de la naturaleza misma de su función, en realidad suele resultar difícil, cuando no imposible, elaborar sistemas válidos de evaluación del rendimiento individual a los que sea posible vincular las recompensas. Los intentos de establecer normas cuantitativas 4e productividad, por ejemplo en forma de asuntos tratados por unidad de tiempo, no pueden aplicarse a muchas funciones públicas. Por otra parte, esos sistemas pasan necesariamente por alto el aspecto cualitativo del desempeño de las tareas y, por lo tanto, pueden resultar contraproducentes en definitiva, c o m o ocurrió en el caso, ahora tradicional, analizado por Peter Blau, en el que la introducción de una norma cuantitativa de rendimiento en una oficina nacional de empleo dio lugar a que se descuidaran los casos que planteaban un problema a favor de la maximización del número absoluto de candidatos para los que se encontró empleo7.

Los obstáculos orgánicos a una mayor eficiencia son más difíciles de determinar. Tanto la forma burocrática de organización c o m o el carácter público de las burocracias actúan c o m o restricciones a un comportamiento orientado hacia la eficiencia. Los sociólogos de organizaciones vienen señalando desde hace tiempo que el carácter burocrático de las organizaciones administrativas es una causa de inflexibilidad y rigidez que dificulta la adaptación a nuevas funciones o a nuevas condiciones del desempeño de éstas. El principio de la organización burocrática tiende a orientarse hacia la norma más bien que hacia el efecto, es decir, que el criterio dominante es la conformidad con las reglas más bien que el logro eficiente de algún resultado.

El carácter público de las organizaciones administrativas guarda una relación aún más directa con los problemas de eficiencia que su naturaleza burocrática. El objetivo primordial de la actividad pública no es nunca un objetivo económico. Ni siquiera la nacionalización de las industrias tiene c o m o objetivo primordial el aumento de los beneficios. L o mismo ocurre cuando se prestan servicios que han de pagar los clientes, c o m o ocurre con los servicios de correos, teléfonos y transportes; en estos casos, los precios suelen fijarse de m o d o que los grupos económicamente más débiles puedan beneficiarse por igual de los ser vicios. Por consiguiente, eficiencia en el desempeño de funciones públicas significa en el mejor de los casos mantener un nivel determinado de rendimiento al costo más bajo posible. Ahora bien, la adopción por parte de los organismos públicos de una conciencia correcta de los costos tropieza con el obstáculo de que esos organismos no dependen de que su comportamiento sea eficiente para sobrevivir c o m o organizaciones. N o necesitan "ganar" sus recursos de m o d o directo. Por el contrario, dependen de las decisiones de los órganos políticos y los organismos de nivel jerárquico superior relativas a la asignación de recursos, y en esas decisiones los argumentos políticos tienen un peso mucho mayor que los económicos8. C o m o señaló hace mucho tiempo la teoría de las organizaciones, éstas tienden a concentrar sus esfuerzos en las condiciones decisivas para su supervivencia y si, a

Burocracias públicas y ejecución de directrices politicas

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diferencia de las empresas privadas, la eficiencia no es una condición decisiva para la supervivencia de las burocracias públicas, no cabe esperar que prevalezca una orientación en el sentido de la eficiencia.

Aunque las burocracias públicas tuvieran la eficiencia c o m o valor rector seguirían tropezando con dificultades para actuar en consecuencia. Las normas de. procedimiento relativas a la gestión de los recursos financieros y a la administración del personal de las burocracias públicas constituyen graves limitaciones a la eficiencia. Si, por ejemplo, las sumas asignadas a un fin concreto no se utilizan, generalmente tampoco pueden ahorrarse ni utilizarles para otro fin. Evidentemente, esto fomenta el gasto. El régimen jurídico de la función limita análogamente la flexibilidad en materia de contratación, traslados de personal y despido del personal supérfluo. Por último existe el problema de la evaluación del rendimiento, que vuelve a plantearse en el plano de la organización. Para que se pudieran calcular y comparar las relaciones costo/resultados y descubrir así el m o d o menos caro de desempeñar una función determinada, sería preciso evaluar el rendimiento del organismo en términos cuantitativos. Ello resulta ya bastante difícil cuando se trata de la producción de bienes materiales o servicios técnicos o personales que no tienen un verdadero "valor de mercado" porque ese mercado no existe. Este problema se hace muchas veces insoluble cuando se trata de objetivos políticos c o m o reordenación urbana, la reducción de la contaminación, la limitación del desempleo o la disminución de la tasa de delincuencia juvenil. E n tales casos resulta a menudo imposible distinguir la parte del cambio observable en la variable del objetivo que puede atribuirse a las actividades de los organismos públicos competentes de la que debe imputarse a otros factores que intervienen en la situación9. Así pues, los organismos públicos carecen de pautas claras para distinguir entre modos de funcionamiento más o menos eficientes, lo que lleva fácilmente a que toda la cuestión de la eficiencia resulte más que debatible.

Para recapitular los argumentos expuestos, cabe afirmar que, si bien la supuesta ineficiência de las burocracias públicas sigue siendo difícil de demostrar, los obstáculos que se oponen a una utilización eficiente de los fondos públicos son suficientes para que el problema parezca real. Tampoco es un problema al que se pueda hallar una solución fácil, ya que sus causas guardan estrecha relación con la naturaleza misma de las funciones públicas y con las características deliberadamente escogidas de la administración pública. El régimen jurídico de la función pública, al igual que las normas de gestión de recursos, pueden servir también para demostrar este aspecto, ya que tienden a facilitar la exigencia de responsabilidades y a impedir el fraude y el cohecho.

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Contenidos y problemas de la ejecución de políticas

Prescindiendo del aspecto más formal de la eficiencia, examinaremos ahora algunos factores de la ejecución efectiva de políticas, por lo menos en la medida en que ésta depende del comportamiento de las burocracias públicas. E n este examen, el término "política" se utiliza en un sentido amplio y abarca todas las variedades empíricas de programas de actuación cuya ejecución se encomienda a las burocracias públicas, desde leyes o planes y programas en sentido estricto hasta declaraciones más generales de intención en políticas que sólo se convierten en programas detallados de actuación en el curso de su ejecución. Así pues, el término política abarca grados m u y diferentes de expresión de objetivos y de especificidad de la regulación normativa. T a m p o c o se distinguirá entre política y funciones (permanentes); las políticas pueden llegar a ser funciones permanentes de las burocracias públicas, pero también pueden ser programas de acción de duración limitada. Es evidente que esas diferentes características políticas son importantes para los organismos encargados de su ejecución, dado que, por ejemplo, conceden un margen más o menos amplio de actuación discrecional, proporcionan una base permanente de actuación o requieren que se aunen esfuerzos a corto plazo, etc.

A d e m á s de esas características formales, las políticas también pueden clasificarse con arreglo a su contenido. E n el presente contexto será suficiente recurrir a una sencilla clasificación en tres categorías10. L a primera categoría está integrada por las políticas regulativas, que prescriben o prohiben comportamientos concretos para los particulares o las organizaciones privadas, definen la obligación de obtener autorización para determinados comportamientos, establecen pautas que deben observarse y fijan precios. L a segunda categoría está formada por las políticas de incentivos, que ofrecen ayuda financiera para alentar un tipo determinado de comportamiento. C o m p o n e n la tercera categoría las políticas de servicios; en este caso, se realizan transferencias financieras a los beneficiarios que reúnen determinados requisitos, o los organismos públicos proporcionan personal o servicios técnicos a grupos definidos de administrados. Por supuesto, las tres categorías de políticas suponen diferentes tipos de actividades de los organismos. Las políticas reguladoras, por ejemplo, constituyen la base de acción de los organismos encargados de asegurar la observancia de la ley y a menudo requieren amplias actividades de control y comportamiento ratifi-cadores. Existe una relación equivalente entre el tipo de políticos y los resultados reales que pueden alcanzarse en el proceso de ejecución. E n el caso de las políticas reguladoras, una ejecución ineficaz significa que determinadas normas y pautas, cuya observancia no se impone, se ven infligidas en mayor o menor medida. E n cuanto a las políticas de incentivos, una ejecución defectuosa puede producir un desplazamiento de objetivos, es decir, que se aliente un comportamiento distinto del previsto. Así ocurre, por ejemplo, cuando los fondos asignados


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a la creación de empleos contribuyen en realidad al sostenimiento de empresas con problemas. E n cuanto a las políticas de servicios, un tipo corriente de ejecución deficiente es una selección involuntaria y no deseada al poner el servicio a disposición del grupo al que está destinado, c o m o , por ejemplo, cuando los jóvenes más pobres utilizan menos los programas de formación profesional destinados a mejorar su capacidad para encontrar trabajo o cuando los más hábiles y no los necesitados son los que más se benefician de un programa de asistencia social. E n todos los casos, la ejecución eficaz de directrices políticas es el resultado conjunto de una combinación de características del programa, del comportamiento del organismo de ejecución y de reacciones del grupo de destinatarios. El presente estudio gira en torno al comportamiento del organismo de ejecución y algunos de sus determinantes.

Actitudes que determinan el comportamiento de los organismos

La forma en que una burocracia pública utiliza su margen de maniobra en la ejecución depende, entre otras cosas, de las actitudes de su personal con respecto al trabajo. U n o de los elementos más destacados de las actitudes viene definido por los extremos de "actitud burocrática, basada en el reglamento" y "actitud profesional, basada en la función o en el administrado"11. U n a orientación predominantemente ordenancista significa que se considera al administrado c o m o caso a tramitar, que se trata según la letra de la ley, mientras que una orientación basada en la función significa que el logro del resultado perseguido se considera más importante que la conformidad con la regla. La orientación hacia el administrado puede parecer un requisito previo para la ejecución eficaz de muchas políticas de servicios, mientras que las políticas reguladoras parecen exigir que el personal del organismo tenga una orientación ordenancista. Habrá que matizar después esta generalización hecha deprisa, pero es evidente que el factor de las actitudes influye en la calidad de las operaciones cotidianas, es decir, el m o d o en que se tramitan las solicitudes, se trata al público y se reacciona frente a las infracciones de las normas.

La orientación burocrática o profesional del personal de los organismos depende de antecedentes c o m o la formación profesional, del carácter de la función y de la situación en;el empleo, especialmente la proximidad a la autoridad jerárquica. La formación profesional establece una diferenciación principalmente en el aspecto administrativo-jurídico frente al profesional-técnico, que puede guardar relación (como, por ejemplo, en la República Federal de Alemania) con la ubicación de la formación en la función pública dentro o fuera de la administración pública. Los programas de formación dentro de la administración suelen subrayar los aspectos jurídicos de las funciones y fomentar la identificación con

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la burocracia pública c o m o tal, mientras que la formación impartida por el sistema general de educación fomenta la integración en la colectividad profesional y hace hincapié en los conocimientos técnicos. E n cuanto al carácter de la función, el grado de reglamentación normativa o de desempeño rutinario de la función tienen una importancia decisiva. Si una función determinada consiste en la aplicación de un conjunto detallado de normas a casos, como , por ejemplo, al calcular los impuestos que debe pagar un ciudadano o la pensión a que tiene derecho, la presión favorable a la adopción de una orientación acusadamente ordenancista y, por último, de lo que Merton ha denominado "personalidad burocrática" es fuerte12. Análogamente, la autoridad jerárquica refuerza la orientación ordenancista. Cabe suponer, por ejemplo, que los trabajadores sobre el terreno, que a menudo actúan independientemente y libres de toda supervisión, sean menos ordenancistas en su comportamiento que el personal de oficina. E n general, los empleos burocráticos caracterizados por el desempeño de funciones rutinarias y una organización jerarquizada suelen dar lugar a una orientación ordenancista, pero no se trata de algo ineluctable. Si así fuese, este tipo de comportamiento debería aumentar proporcionalmente a la duración del periodo en que los funcionarios públicos ocupan empleos burocráticos, pero no sucede necesariamente así. L a aplicación sistemática de las reglas responde muchas veces a una inseguridad subjetiva; con el paso del tiempo, los funcionarios públicos, al ampliar su experiencia y ayudados por la integración social en el lugar de trabajo, aprenden a utilizar las reglas de forma más instrumental y saben cuándo se puede cortar por atajos sin problemas. Si los superiores jerárquicos están más interesados en los resultados que en el respeto de las normas, ello puede dar mayor impulso al desarrollo de una actitud orientada más decididamente en el sentido del público o la función13.

La oposición entre la preocupación de seguir las normas o servir al público implica hasta cierto punto un juicio de valor, al igual que ocurre entre la oposición dominación y servicio. Esto constituye una simplificación conceptual y estimativa, cuando no un error de percepción. Las políticas reguladoras no son sólo la expresión de una dominación política, que requieran la amenaza de sanciones para asegurar su observancia, constituyen elementos del orden social y suelen cumplirse de forma más o menos voluntaria y no sólo bajo la amenaza del castigo. Por otra parte, los programas de servicio suelen incluir también un elemento de control social, tanto en lo referente a la forma en que se presta la ayuda o el servicio (es decir, vinculada a requisitos que están controlados) c o m o en lo que respecta a sus objetivos.

L o mismo que hay ambivalencia en el plano político, en el del comportamiento de las administraciones, tampoco puede haber oposición absoluta entre la actitud ordenancista y la de servir al público. Tratándose de organismos encargados de asegurar la observancia de la ley o la reglamentación, sería manifiestamente contrario a su buen funcionamiento que sus agentes no tuvieran en


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consideración los intereses legítimos de los administrados concernientes. Los organismos de servicios, en cambio, tampoco cumplirían con su finalidad si el personal sólo tuviera en cuenta los intereses y deseos del público. Ello conduciría fácilmente a un trato desigual, a una actuación injusta y quizá incluso ilegal; el trabajador social que se identificara con el joven delincuente hasta el extremo de ayudarle a burlar la ley es un ejemplo exagerado que ilustra claramente este aspecto. Las políticas no sólo tienen un contenido (o unos objetivos), sino que también tienen una forma legal o se aplican dentro de unos límites jurídicos. E n el plano de los organismos de ejecución esto significa que debe lograrse un equilibrio entre la actitud ordenancista y la actitud hacia la función, lo cual es algo que no puede conseguirse de una vez para siempre, sino que constituye un problema que ha de resolverse una y otra vez en el proceso cotidiano de adopción de decisiones. Las relaciones de negociación que puede verse c ó m o entablan los organismos encargados de aplicar una reglamentación con los interesados, incluso en casos en que podrían utilizar sanciones jurídicas para obligarlos a cumplir las normas, constituyen un ejemplo de transacción viable entre esas dos actitudes en conflicto.

Las estructuras que determinan el comportamiento de la administración

Las características orgánicas de las burocracias públicas son otro factor importante que influye en el comportamiento de los organismos con respecto a la ejecución de políticas. Los sociólogos de la organización han estudiado intensamente la relación entre estructura orgánica y rendimiento, aunque casi todas las investigaciones en las que se han aplicado efectivamente medidas de rendimiento se refieren a organizaciones industriales y no administrativas. N o obstante, es perfectamente posible aplicar a las burocracias públicas diversas generalizaciones empíricas derivadas de los estudios sobre las organizaciones. Así, por ejemplo, la relación entre dimensión y especialización también debería ser aplicable a las organizaciones administrativas: cuanto mayor sea su dimensión, m á s fácilmente se dispondrá de los conocimientos especializados para ocuparse de una serie de casos diversos. L o mismo cabe decir de la relación (positiva) entre la especialización y la necesidad de mecanismos de coordinación y de la relación (complementaria) entre centralización de la adopción de decisiones y formaliza-ción, que son dos variantes funcionales para lograr la coordinación15.

M á s interesante que esas relaciones, que se dan en el plano de cada organismo u oficina local, es otro conjunto de variables estructurales que se aplican a toda la red de oficinas y organismos participantes en la ejecución de una política determinada. El sector público en las sociedades modernas es un macrosistema orgánico diferenciado funcionalmente por sectores, verticalmente por niveles y horizontalmente según el territorio. Cuando se promulga una nueva

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ley o se elabora un nuevo programa de acción, su ejecución no suele asignarse a un solo organismo, sino que suele implicar a toda una red de oficinas y organismos relacionados entre sí, un subconjunto derivado del macrosistema tridimensional. E n nuestro examen distinguiremos los efectos de tres variables estructurales que aparecen en el plano del macrosistema: la posición del organismo administrativo dentro de la estructura del macrosistema, las relaciones de interdependencia entre los organismos del mismo nivel y las relaciones verticales de autoridad entre organismos situados en niveles diferentes.

La posición

La posición de un organismo administrativo influye en sus posibilidades de actuación y configura su perspectiva. Por ejemplo, si se comparan oficinas de nivel jerárquico inferior y superior se advierte que difieren en cuanto a conocimientos especializados, información y autoridad. L a oficina de nivel superior dispondrá a menudo de los mejores especialistas, pero de información menos detallada acerca de las situaciones locales. Al mismo tiempo, sus decisiones tienen mayor autoridad. La decisión de un departamento federal o estatal tiene gran fuerza coactiva, mientras que la misma decisión adoptada en una oficina jerárquicamente inferior se verá discutida muchas m á s veces. E n consecuencia, muchas veces existe una división concreta del trabajo entre las oficinas de diferente nivel jerárquico que intervienen en la ejecución de una política; la oficina jerárquicamente superior se ocupa de los casos difíciles y excepcionales y, previa solicitud, apoya las decisiones del organismo jerárquico inferior, mientras que éste se ocupa de los asuntos de trámite y transmite información a sus superiores. Si no se tienen lo bastante en cuenta las diferentes posibilidades de actuación de los organismos al asignarles unas tareas, los efectos en la ejecución de las políticas serán negativos.

El nivel también es importante para la perspectiva del organismo. Cuanto m á s alta se encuentra situada una oficina en la jerarquía administrativa, mayor es el territorio respecto del cual tiene competencia legal; lo que significa que un problema local se considerará en un contexto más amplio; lo que con frecuencia le da un aspecto m u y diferente del que tiene para quienes afecta de manera m á s inmediata. E n términos más técnicos, en el nivel superior los esfuerzos considerados externos y, por lo tanto, sin importancia, son menos numerosos, lo que, ceteris paribus, favorece la adopción de decisiones m á s equilibradas y más de acuerdo con el interés general16. A d e m á s del nivel jerárquico, el sector de actividad también es importante. Es m u y fácil imaginar la diferencia que supone para el m o d o de tratar los problemas de contaminación el que esta tarea se asigne a un organismo de sanidad pública (que lo ve todo desde el punto de vista de la sanidad) o a la inspección de fábricas (que probablemente mostrará una mayor comprensión por los problemas técnicos de la reducción de la contaminación)17.


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Pero hay otro aspecto de la cuestión, que quizás sea el más interesante de todos: las diferencias que intervienen según que la ejecución se confie a unidades administrativas especializadas de un aparato jerarquizado que se ramifique del nivel central al local, o, al contrario, a las administraciones generales de las provincias y municipios c o m o las que existen en la República Federal de Alemania, donde la Constitución garantiza la autonomía local. Los primeros se inclinan a adoptar una actitud más estrictamente orientada hacia la función y tienden a pasar por alto o a quitar importancia a los efectos secundarios que una ejecución estricta pueden tener en otras esferas. Los segundos están más dispuestos a compromisos para evitar efectos secundarios negativos en el logro de otros objetivos de interés local. U n a de las principales razones de esta diferencia de perspectiva es que la unidad especializada sólo está sujeta a la supervisión de la administración del Estado superior a ella y que está especializada en la misma esfera de competencia y, por lo tanto, tenderá a insistir en el logro de los objetivos fijados por el poder central. Por el contrario, aunque la oficina de una administración municipal o provincial esté encargada de ejecutar la misma ley o programa nacional, estará integrada en la administración local y no puede por menos que mostrarse sensible a los deseos del alcalde y la corporación municipal. L a existencia de esas diferencias de perspectiva quedó puesta de manifiesto, por ejemplo, en un estudio alemán sobre la ejecución de la política de protección del medio ambiente en el que se demostró que los inspectores de fábricas encargados de la lucha contra la contaminación de la atmósfera eran más exigentes e intransigentes que sus colegas de las oficinas correspondientes de las administraciones polivalentes18.

Interdependencia y cooperación

C o m o casi todos los sectores políticos están unidos por relaciones de interdependencia, los organismos encargados de la ejecución deben establecer relaciones horizontales de cooperación. Cuando mayor sea el número de agentes que intervengan, aunque sólo sea accesoriamente, en la ejecución de un programa determinado, mayor será el peligro de retraso, y el retraso implica al menos un fracaso parcial si una política se aplica con limitaciones de tiempo. Este aspecto quedó puesto magníficamente de relieve en el estudio ya clásico de Pressman y Wildavsky, que denominaron a esos agentes "puntos de decisión" y demostraron c ó m o la multiplicidad de puntos de decisión en la ejecución de un programa de creación de empleos contribuía, c o m o consecuencia de los consiguientes retrasos, a su fracaso final19. Por supuesto, esta situación resulta agravada en la medida en que los diferentes agentes tienen intereses, no sólo diversos, sino conflictivos.

Así ocurre a menudo cuando las relaciones, de interdependencia son intersectoriales, por ejemplo entre las autoridades encargadas de la ordenación del territorio, los organismos encargados de la lucha contra la contaminación, los

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organismos de construcción de carreteras y las autoridades locales o regionales de desarrollo económico. La construcción de carreteras puede estar en pugna con el aprovechamiento de tierras, y además hace ruido. La lucha contra la contaminación está en pugna con los objetivos de desarrollo económico, los cuales, a su vez, pueden estar en contradicción con los objetivos de ordenación del territorio. E n una situación de esta índole, la posibilidad de que un organismo determinado sea eficaz en la defensa de los objetivos políticos en su propia esfera de competencia depende de ciertas características de los procedimientos oficiales de cooperación. Primeramente, si es preciso obtener el acuerdo del organismo de que se trate para todas las decisiones adoptadas por otros organismos que tengan repercusiones en su esfera; en segundo lugar, si esas consultas deben celebrarse en una fase preliminar del proceso de adopción de decisiones; y, por último, si el organismo tiene facultades efectivas de veto en caso de que no se cumplan sus exigencias, ese organismo se encuentra en una buena situación para imponer su propio orden de prioridades y, de ese m o d o , proteger sus objetivos frente a las irrupciones de otros sectores. E n la República Federal de Alemania, por ejemplo, la lucha preventiva contra la contaminación se ve entorpecida porque no se dan las condiciones que se acaban de mencionar en las relaciones entre los organismos responsables del aprovechamiento de tierras y los organismos de lucha contra la contaminación, ya que estos últimos no pueden, muchas veces, impedir la construcción de nuevas fuentes de contaminación en zonas que tienen planteado un problema de este tipo20.

Incluso dentro de un mismo sector pueden darse interdependencias horizontales que influyan en la eficacia de la ejecución. Por recurrir una vez más a un ejemplo tomado de la política del medio ambiente en la República- Federal de Alemania, tiene que establecerse una cooperación horizontal (por la que se entiende la cooperación entre organismos que no están relacionados jerárquicamente) entre servicios técnicos especializados y organismos administrativos generales. Los primeros poseen los conocimientos técnicos necesarios para ocuparse de los problemas de contaminación, pero los segundos tienen las facultades jurisdiccionales para conceder o rechazar los permisos de explotación de instalaciones y aplicar sanciones. L a consecuencia de esta separación orgánica de funciones técnicas y administrativas es una situación de dependencia mutua que parece dar lugar a una disminución general de la actividad destinada a la lucha contra la contaminación21.

Control vertical

L a relación de equivalencia o complementariedad, ya indicada entre la centralización de la adopción de decisiones y la formalización c o m o medio de control de las unidades subalternas de una misma organización, también se da con respecto al control vertical de los organismos jerárquicamente superiores sobre


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los inferiores. Formalmente constituyen líneas de m a n d o , pero, una vez formulada una política en forma de reglas explícitas y detalladas, sirven de base a una actuación bastante autónoma de los organismos. Por supuesto, la autoridad superior puede seguir desempeñando una serie de funciones directivas aún en los casos en que los organismos jerárquicamente inferiores actúan con arreglo a normas jurídicas generales: la fijación de un orden de prioridades para las actividades locales, el inicio de campañas o programas de actuación especial, la formulación de normas de procedimiento y la intervención en las decisiones de los distintos organismos. Sin embargo, es raro que los instrumentos de dirección vertical se utilicen en toda su amplitud. L a pauta normal de control jerárquico parece ser una especie de "dirección por excepción", es decir, mientras no haya quejas ni fracasos visibles, la autoridad superior no interviene. Incluso en los casos en que interviene en las decisiones adoptadas por un organismo determinado, ello obedece muchas veces a la petición directa o velada del propio organismo. L a idea estereotipada de las burocracias públicas c o m o jerarquías caracterizadas por un control riguroso y una supervisión estricta de los niveles jerárquicos superiores sobre los inferiores se ajusta m u y poco a la realidad.

N o resulta difícil descubrir las razones de esta actitud no rectora de las autoridades superiores. Esas autoridades no son, ni en la idea que se hacen de sí mismas ni en la realidad, organismos principalmente supervisores, sino que suelen tener funciones ejecutivas propias y, además, suelen intervenir mucho en la planificación, la elaboración de programas y la cooperación horizontal. Si a esto se añade una capacidad de trabajo limitada y asimismo un "ámbito de control" que suele ser m u y amplio (medido con arreglo al número de organismos jerárquicamente inferiores que rinden informes al organismo superior), no es necesario ni siquiera suponer que los organismos jerárquicamente inferiores tratan activamente de eludir su dirección para explicar la aparente carencia de control vertical.

M á s difícil resulta evaluar las consecuencias de un control vertical poco riguroso para una ejecución eficaz. D e hecho, la relación está condicionada a otros factores. Si los organismos locales están orientados al desempeño de su función y disponen de recursos suficientes, un control poco riguroso aumentará su flexibilidad para perseguir los objetivos fijados. Pero si esos organismos tienden a utilizar su margen de actuación discrecional para alcanzar objetivos organiza-cionales, reduciendo al mínimo los esfuerzos dedicados al cumplimiento de su función, el efecto de un control jerárquico poco riguroso es perjudicial para una ejecución eficaz. Parecería, pues, importante crear medios de evaluar el rendimiento de los organismos para juzgar mejor en qué casos aplicar controles, pero tales tentativas tropiezan con el eterno problema de la comunicación de una información selectiva de los niveles jerárquicos inferiores a los superiores22. L a vigilancia de la ejecución, por consiguiente, exige la elaboración c o m ú n de un sistema de información eficaz con un uso selectivo de instrumentos de control.

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Conclusión

E n el examen que antecede no se ha planteado si el logro de los objetivos fijados es siempre deseable. Si se considera desde el punto de vista de un conjunto de valores diferentes o desde el ángulo de la racionalidad del sistema (por ejemplo, la permanencia del sistema a largo plazo), es posible que no sea así. A este respecto, el hecho de que las administraciones no sean instrumentos que funcionen c o m o robots, sino que tengan sus propias opiniones y utilicen en consecuencia su margen de actuación discrecional, adquiere súbitamente un sentido diferente. E n tal caso, las administraciones no se consideran sólo c o m o agentes de ejecución de políticas adoptadas, sino también c o m o agentes de modificación y adaptación de la política a las exigencias de la situación real o a las necesidades de los grupos de población concernidos, pero que olvidó el legislador. N o hay que caer, por supuesto, en el extremo opuesto, aplaudir el incumplimiento administrativo y lamentar la ejecución leal. Esta cuestión es comparable al juicio sobre la neutralidad de la función pública, considerada deseable cuando el gobierno se considera legítimo, pero que se convierte en un funesto inconveniente cuando asume el poder una figura política c o m o Hitler. Este dilema fundamental no tiene solución. Al igual que el conflicto que opone el respeto primordial de la reglamentación al del interés del público, lo que constituye una fuente permanente de tensión y un desafío permanente para las administraciones.


Notas

Véase un análisis más detenido en R . Mayntz, Staat und politische Organisation — Entwicklungslinien [La organización administrativa y política — Tendencias], p . 327 a 346, Zwischenbilanz der Soziologie-Verhandlungen des 17. Deutschen Soziologentags, Stuttgart, Enki Verlag, 1976.

Véase W . Williams, Social policy research and analysis—The experience in the federal social agencies, Nueva York, Elsevier Publishing Company , 1971.

La noción de la red, con su insistencia en las relaciones entre organizaciones, ha adquirido rápidamente arraigo en las ciencias políticas. Este planteamiento aparece descrito en W . M . Evan, Interorganizationál relations, Harmondsworth, Nueva York, etc., Penguin Books, 1976. U n a aplicación característica de ciencias políticas es el análisis de las relaciones intergubernamentales; véase K . Hanf, F . W . Scharpf, Interorganizationál policy making, Beverly Hills, Sage Publications, 1978. (Sage Modern Politics Series, vol. 1.)

4 Véase un examen más detenido de las bases analíticas de los estudios de ejecución en, por ejemplo, E . Bardach, The implementation game—What happens after a bill becomes a law Cambridge (Mass.), M I T Press, 1977. (MI T Studies in American Politics and Public Policy); R . Mayntz, Die Implementation politischer Programme — Theoretische Überlegungen zu einem neuen Forschungsgebiet [La aplicación de programas políticos —Consideraciones técnicas], Die Verwaltung, n.° 10, 1977, p . 51-66.

5 Véase J. Denso, D . Ewringmann, K . Hansmeyer, R . Koch , H . König, H . Siedentopf, Verwaltungseffizienz und Motivation [Eficiencia de la administración pública y motivación], Gottinga, Verlag Otto Schwartz and C o . , 1976. (Kommissionfür wirtschaftlichen und sozialen Wandel, vol. 115.)

6 D . Katz, R . L . K a h n , The social psychology of organizations, Nueva York, Wiley, 1966, p . 157.

7 P . M . Blau, The dynamics of bureaucracy, Chicago, University of Chicago Press, 1955.

Burocracias públicas

y ejecución de directrices politicas

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Notas (continuación)

8 Véase un examen detallado en, por ejemplo, G . L . Wamsley, M . N . Zald, The political economy of public organizations, Public Administration review, n.° 33, 1973, p . 62-73.

9 Estos problemas se examinan con m á s detalle en H . - U . Derlien, Die Erfolgskontrolle staatlicher Planung [Evaluación de la planificación pública], en especial p . 18-25, Baden-Baden, N o m o s Verlagsgesellschaft, 1976.

1 0 U n a de las primeras tentativas de elaborar una tipología —que no se ha seguido en el presente estudio— fue la de T . J. Lowi, American business, public policy, case studies and political theory, World politics (Princeton University Press), vol. 16, n.° 4 , julio de 1964, p. 677-715. La clasificación utilizada en este estudio se desarrolló en R . Mayntz, Soziologie der öffentlichen Verwaltung [Sociología de la administración pública], en especial p . 44-59 y 211-213, Heidelberg-Karlsruhe, C . F . M ü l ler, 1978.

1 1 U n o de los primeros estudios en que se utilizó esta variable de las actitudes es el de R . G . Francis, R . C . Stone, Service and procedure in bureaucracy, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1956.

1 2 R . K . Merton, "Bureaucratic structure and personality", en: Merton (dir. publ.), Reader in bureaucracy, p . 361-371, Glencoe, Free Press, 1952.

1 3 P . M . Blau, "Orientation towards clients in a public welfare agency", en: E . Katz, B . Danet (dir. publ.), Bureaucracy and the public, p. 229-244, Nueva York, Basic Books, 1973.

1 4 Véase J. L . Price, Organizational effectiveness—an inventory of propositions, H o m e w o o d , Richard D . Irwin, 1968.

1 5 Estos son los resultados de los estudios en gran escala realizados por los denominados grupos

de Aston y sus seguidores. Véase un resumen de este planteamiento en D . Pugh, "The 'Aston' approach to the study of organizations", en: G . Hofstede, M . S. Kassem (dir. publ.), European contributions to organization theory, p . 62-78, Assen/Amsterdam, V a n Gorcum, 1976. Respecto de la última proposición véase en particular J. Child, Organization structure and strategies of control—A replication of the Aston study, Administrative science quarterly, n.° 2, 1972, p . 163-177.

1 6 Estos problemas se estudian con más detenimiento en la introducción teórica de F . W . Scharpf, B . Reissert, F . Schnabel, Politikverflechtung [Relaciones de red en política], p . 13-70, Kronberg/Ts., Scriptor, 1976.

1 7 Aunque este ejemplo concreto se basa en parte en la experiencia alemana, se formuló una observación análoga con respecto al efecto de la ubicación de la lucha contra la contaminación atmosférica en N A P C A , la Administración de Sanidad de los Estados Unidos de América, antes de la creación de la E P A . Véase C h . O . Jones, Clean air—the policies and politics of pollution control, p . 108-136, University of Pittsburgh Press, 1975.

1 8 R . Mayntz, H . U . Derlien, E . Bohne, B . Hesse, J. Hucke, A . Müller, Vollzugsprobleme der Umweltpolitik [Problemas de ejecución de la política de protección del medio ambiente], Wiesbaden, Kohlhammer, 1978. (Materialien zur Umweltforschung, vol. 4.)

1 9 J. L . Pressman, A . Wildavsky, Implementation — H o w great expectations in Washington are dashed in Oakland, Berkeley, Los Angeles, University of California Press, 1973.

2 0 Mayntz et al., op. cit. 2 1 Ibid. 2 2 H . Kaufman, Administrative feedback, Washing

ton D . C . , The Brookings Institution, 1973.

Redes interorganizacionales y estructura social: las cámaras de industria en Turquía

Ayse Öncü

Introducción

Hace una década, cuando el énfasis que hasta entonces había recaído en las relaciones intraorganizacionales se desplazó hacia las interorganizacionales, se anunció este cambio como un punto de inflexión importante en la teoría y estudio de la organización. Pero hasta ahora no se ha realizado nada que se aproxime a todo lo que con este cambio se prometía. H e m o s asistido a una súbita proliferación del interés por todo cuanto se presenta c o m o "interorganizacional", pero en vez de las tentadoras posibilidades inicialmente contempladas, nos enfrentamos con un creciente acervo de literatura que es mayormente descriptiva y carente de alcance teórico. Esta falta evidente de progreso se debe en parte a que no se ha tenido en cuenta la más amplia estructura social en que se dan las relaciones y conexiones interorganizacionales.

Se ha dedicado mucho celo y esfuerzo investigador a delimitar y perfilar los elementos, componentes y niveles de las redes interorganizacionales. H e m o s aprendido que, dentro de una red, las organizaciones pueden estar vinculadas directa o indirectamente. Esto es, algunas redes pueden componerse de una serie de organizaciones concatenadas entre sí por vínculos directos y múltiples. Otras pueden caracterizarse por una aglomeración o concentración de vínculos en torno a uno o unos pocos organismos mediadores o controladores (Evan, 1972). Las relaciones interorganizacionales pueden ser competitivas o cooperativas; pueden estar basadas en un ámbito de consenso o de conflicto (Levine y White, 1961; Thompson, 1967; Hall, 1972; Warren et al, 1974). El intercambio entre las organizaciones de una red puede ejercerse unilateral o recíprocamente; puede estar estructurado formal y rutinariamente o bien de un m o d o ad hoc y no rutinario (Marrett, 1971). Los nexos pueden estar basados en diferentes clases de mecanismos, c o m o consejos de administración entrelazados (Dooley, 1969; Pfeffer, 1972), programas conjuntos (Aiken y Hage, 1969), movimientos de per-

Ayse Öncü enseña sociología de las organizaciones en el Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad de Bogaziçi, Bebek, P.K.2, Istanbul (Turquía). Ha hecho investigaciones sobre la influencia de las estructuras macrosociales en las redes de organizaciones en Turquía.


Las cámaras de industria en Turquía 701

sonal (Baty et al., 1971), etc. E n suma, existe una gran variedad. Pero en cuanto a la especificación de esta variedad se refiere, todas las tentativas hasta ahora realizadas han dado c o m o resultado una formulación única. N o parece que haya muchas esperanzas de acabar con este estancamiento a menos que el estudio de las redes interorganizacionales se ponga analíticamente en relación con los problemas de la macrosociología y la sociología comparada.

La tarea de acometer a fondo el análisis de la organización de la sociedad o estructura macrosocial hay que abandonar los paradigmas utilizados en la investigación y que se encuentran en gran parte de la literatura interorganizacional. Verdad es que los analistas organizacionales hace ya tiempo que han dejado de considerar las organizaciones c o m o receptáculos cerrados y han pasado al estudio de las relaciones entre la organización y su entorno. Pero se las han arreglado para evitar el punto crucial de c ó m o la estructura macrosocial determina y configura las organizaciones en su seno, centrando la atención en un "entorno especial" o "entorno de trabajo" m á s estrechamente definido (Dill, 1958; Thompson, 1967; Perrow, 1970; Hall, 1972; Jurkovitch, 1974; Neuhrig, 1978). Se da por supuesto que el impacto del entorno más amplio o general se produce por mediación y a través de los sectores o componentes de un entorno de trabajo que plantea restricciones, ofrece contingencias y brinda oportunidades a las que tiene que responder directamente la organización. Así, a efectos analíticos, poca necesidad se siente de especificar o examinar la estructura social más amplia, aparte de indicar que consta de elementos ecológicos, demográficos, económicos, sociales, políticos, legales y tecnológicos; es decir, de todo. Tal estrategia puede resultar perfectamente viable cuando el foco del análisis es la organización sola y simple. Pero cuando pasamos de la organización aislada a la red interorganizacional c o m o un fenómeno cada vez más manifiesto, la estrategia en cuestión resulta de día en día más inadecuada. L o que hace falta es un cambio al nivel del análisis, un giro de una atención desde el enfoque que contempla una red de organizaciones en contraposición a un entorno, a una consideración de la estructura social m á s amplia en que la red está inserta.

U n cambio de esta naturaleza al nivel del análisis presupone que los analistas tendrán que renunciar a buena parte de sus flamantes perfeccionamientos en la utilización de técnicas cuantitativas. E n años recientes, la tendencia ha consistido en pasar de los estudios monográficos a los análisis de muestras representativas de gran número de organizaciones mediante la operacionalización de variables clave. Todo intento de ganar en extensión y en alcance mediante la introducción de cuestiones de macronivel conducirá inevitablemente al sacrificio de alguna parte de dicha precisión. Las técnicas cuantitativas se han introducido en el análisis organizacional mucho después que en otros subcampos de la sociología, y, c o m o cualquier otro símbolo de respetabilidad profesional recién estrenado, tienden a ser celosamente preservadas. Pero ahora resulta evidente que los mismos afanes metodológicos que han contribuido al desarrollo del análisis

702 Ayçe Öncü

interorganizacional están empezando a relegarlo a un provincianismo de miras cada vez más estrechas. Pues mientras las figuras de primer plano en sociología de la organización han persistido en no hacer caso de los problemas de estructura macrosocial, en cambio, fuera del ámbito organizacional propiamente dicho, cunde una próspera literatura sobre las causas y las consecuencias de las redes —inter-organizaciones. La creciente literatura sobre las multinacionales, tipificada por la obra de Radice (1975), ilustra bien este punto. E n la medida en que los analistas organizacionales no se aventuren a salir de sus paradigmas tradicionales, es inevitable que los problemas cardinales planteados por las vinculaciones interorga-nizacionales en la sociedad contemporánea sean recogidos en otros sectores.

Macroestructura y relaciones interorganizacionales

U n a de las formas de poner analíticamente en relación los fenómenos interorganizacionales con diversos aspectos de la macroestructura social es la que consiste en atender al proceso de asignación y distribución de recursos (Benson, 1975).

Todas las sociedades son sistemas distribuidos por cuanto entrañan formas de acceso diferencial a recursos escasos. El control sobre el acceso a recursos limitados es la base más importante de la generación de poder. Así, en toda sociedad, se estructuran en el proceso de asignación de recursos las diversas modalidades de conflicto y alianza que siempre existen entre los intereses políticos y económicos. E n este contexto, las redes de organizaciones entrelazadas pueden conceptuarse c o m o vínculos para la adquisición de poder monopolizador (control) sobre recursos importantes. Dicho de otra manera, puede darse por cierto que el acceso a recursos vitales es la motivación esencial que se esconde tras los nexos que vinculan a las organizaciones, de lo que se desprende c o m o norma que las relaciones interorganizacionales han de tratarse c o m o una red de intereses creados.

Para cualquier organización, los diversos mecanismos de conexión y enlace sirven para reducir la incertidumbre y la inestabilidad dentro de su entorno, a costa naturalmente de una mayor dependencia de otras organizaciones. Para la red en conjunto, cuanto mayor es la interdependencia entre las organizaciones que le componen mayor es el poder monopolizador en cuanto a la adquisición de recursos esenciales se refiere haciendo así improbable toda intervención que venga por encima del sistema. D e esta manera la red llega a tener la posibilidad de manipular y controlar su entorno. Este último punto es importante porque indica que cuando el análisis se centra en la red c o m o entidad emergente, la entera cuestión del cambio debe contemplarse bajo una nueva luz. Los modelos de cambio generalmente aceptados tienden a destacar tales procesos c o m o adaptación y/o selección frente a las variaciones del entorno (Mayer, 1979). Cuando es de las redes de lo que se trata, la cuestión clave se centra en c ó m o pueden ser creados y manipulados los entornos.

Las cámaras de industria en Turquia 703

Relaciones entre el Estado y la industria vistas bajo el ángulo de la distribución. U n ejemplo concreto: las cámaras de industria en Turquía

E n el propósito de mostrar c ó m o un examen atento de hechos significativos en punto a distribución y asignación de recursos puede servir para relacionar el estudio de las redes interorganizacionales con los problemas de la macrosociología, el caso de las Asociaciones de Industriales en Turquía ofrece un ventajoso punto de partida1.

C o m o en tantos otros países situados a un nivel análogo en la economía mundial, la campaña por el desarrollo en Turquía ha sido virtualmente sinónima de una campaña de industrialización. La política industrial específica para llevar esto a cabo ha sido de tipo convencional. Se han introducido derechos de aduana y concesiones en los gastos, a más de privilegios fiscales c o m o reducciones tributarias, con objeto de estimular las inversiones en la industria de transformación. Se ha brindado protección a la industria mediante tarifas arancelarias y regulaciones de cupos de importación. Para atender a las necesidades de la industria de montaje y de la que depende de materias primas importadas, se ha destinado a la adquisición de dichas materias primas un porcentaje cada vez más elevado de los medios disponibles. Por último, se ha puesto considerable confianza en los empréstitos extranjeros y en el crédito para financiar las inversiones industriales. Toda esta política, iniciada en la década de 1950, ha conducido a un crecimiento rápido y desmesurado de la industria de sustitución de importación y a un déficit crónico de la balanza de pagos.

E n la actualidad, con el peso cada vez mayor de la economía urbana y la creciente importancia adquirida por la industria de transformación dependiente de las importaciones dentro del sector urbano, las divisas y los créditos bancários han pasado a ser recursos escasos de importancia decisiva. La asignación de estos dos tipos de recursos ha venido a constituir un importante ámbito distributivo, en torno al cual cristalizan las principales líneas de conflicto en el sector urbano2. La cuestión de criterios diferenciales de acceso a los medios de pago en divisas y créditos procedentes del extranjero es fundamental para la comprensión del sistema de conflictos y alianzas que se dan dentro del ámbito más amplio de las relaciones entre el Estado y la industria en Turquía. El control de esos recursos es un instrumento esencial de poder.

Esto puede esquematizarse en las proposiciones siguientes: El Estado desempeña un papel esencial: a) en la restricción y regulación del

acceso a las divisas y los créditos procedentes del extranjero, y b) en la determinación del "precio" de ambos recursos.

E n cualquier momen to dado, la economía urbana se compone de grupos diferencialmente situados con respecto al acceso a dichos recursos limitados.

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D a d a esta diferencia de situación en el acceso a los recursos, las medidas políticas específicas adoptadas por el Estado tienen por efecto: a) intensificar la divergencia de los intereses económicos existentes y/o b) crear nuevas estructuras de intereses no previstas por los parámetros iniciales de la acción política del Estado.

La reestructuración de alianzas resultante dentro de la economía urbana configura a su vez el curso de futuros cambios imponiendo exigencias políticas a corto plazo a expensas de los objetivos económicos a plazo largo.

Organización actual de la cámaras de industria

Las cámaras de industria son organizaciones constituidas con la finalidad explícita de mediar entre los industriales y el Estado en Turquía, y están fundadas sobre una base territorial, en vez de organizadas por ramas de la industria. Se distinguen así perfectamente de las asociaciones patronales, básicamente interesadas en las relaciones fuerza de trabajo-industria y organizadas por sectores industriales. Las ocho cámaras de industria que hay actualmente abarcan, en términos de distribución regional, la mayor parte de las empresas grandes y medianas que existen en Turquía. Entre ellas, las dos más antiguas están ubicadas en las provincias de Estambul y de Izmir y datan de la década de 1950, cuando se originó el impulso inicial que puso en marcha la industria de sustitución. Junto con la Cámara de Industrias de Ankara, creada a comienzos de la década de 1960, representan a los industriales de los tres mayores centros metropolitanos y son las cámaras más importantes y poderosas. Las cinco cámaras restantes fueron instituidas en los últimos años de 1960 y en los de 1970 y son menos importantes, tanto por número de miembros c o m o por la dimensión de las empresas industriales que representan.

A nivel nacional, las cámaras de industria están directamente vinculadas a un organismo central que representa a todas las cámaras locales, incluidas las de comercio. El organismo central representa así una vasta red compuesta de 241 organizaciones locales. Los diversos .tipos de organizaciones locales vinculadas a la Unión de cámaras a nivel nacional son las siguientes: cámaras de industria, 8; cámaras de comercio, 50; cámaras de comercio e industria, 131; bolsas de comercio, 52.

L a Unión de Cámaras es un organismo altamente centralizado que goza de poderes y autoridad independientemente de sus miembros constituyentes. Toda cámara o bolsa local está legalmente obligada a inscribirse en la Unión y a aportar a la misma, según su dimensión, del 2,5 al 10 por ciento de sus ingresos. Aproximadamente un 50 por ciento de las rentas de la Unión procede de estos derechos de suscripción. El resto proviene del desempeño de determinadas funciones administrativas delegadas por el gobierno (Saybasili, 1975). Asimismo, las funciones, los cometidos y la organización básica de la Unión están definidos


por la ley y no pueden ser modificados por las organizaciones miembros3. E n el seno de este conjunto tan diversificado de organizaciones que integran

la Unión, destacan dos tipos principales de conflictos interorganizacionales. El primero es el que opone las cámaras de comercio a las cámaras de industria. El segundo, que se entrecruza con el primero, opone a las cámaras grandes a las pequeñas.

Cámaras de comercio contra cámaras de industria

E n términos de formalidad legal, la Unión representa cuatro tipos diferentes de organizaciones. E n la práctica, existe una clara diferenciación entre las cámaras de comercio y las cámaras de industria, los intereses comerciales son los que dominan la política y la administración de la Unión. Para entender por qué es esto así, es preciso explicar brevemente el carácter de los cuatro tipos de organizaciones diferentes que intervienen, y también el sistema de representación al nivel de la Unión.

C o m o ya se ha indicado anteriormente, en Turquía todas las cámaras son organizaciones locales que corresponden a las unidades de administración local creadas por el gobierno central. A efectos administrativos, Turquía se divide en 67 provincias, subdivididas a su vez en un total de 571 distritos territoriales. Los comerciantes e industriales de cada cabeza de distrito o capital de provincia pueden coligarse para crear una cámara de comercio e industria local. El número de estas organizaciones ha venido aumentando m u y rápidamente, y desde 1965 se instituyen de 5 a 10 cámaras de distrito al año. H o y en día, las cámaras de industria y comercio constituyen más de la mitad de los miembros adscritos al organismo central a nivel nacional. D e las 131 cámaras de comercio e industria existentes en 1977, la mayoría estaban ubicadas en distritos, y sólo 49 correspondían a capitales de provincia.

Las cámaras de industria, por otra parte, son de dimensión provincial. U n a vez instituida una cámara de industria en una provincia, todas las cámaras locales de comercio y de industria existentes tanto en los distritos c o m o en la capital de la provincia pasan a ser cámaras de comercio. Las 50 cámaras de comercio pertenecientes a la Unión han nacido precisamente en virtud de semejante proceso. Todas ellas están ubicadas en las ocho provincias donde se ha instituido una cámara de industria.

E n suma, los efectivos de los cuatro tipos de organizaciones diferentes que integran la Unión no reflejan ni su fuerza de afiliación ni su importancia económica. Además , oscurecen la clara diferenciación que realmente existe entre las cámaras de comercio y las cámaras de industria, pues la mayor parte de las cámaras de comercio e industria radican en distritos donde la industria apenas asciende a algo más que unos pocos talleres. A efectos prácticos, por lo tanto, se las debe considerar c o m o organizaciones comerciales4, y sin embargo son precisamente

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tales organizaciones las que gozan de una representación-preponderante en los órganos elegibles de la Unión, debido al sistema de representación ponderada que rige en su Asamblea General.

Cada cámara y cada bolsa de comercio local está legalmente facultada para mantener un delegado en la Asamblea General, sin tener en cuenta el número de afiliados ni el volumen de los ingresos. N o obstante, se ha fijado un límite superior para las cámaras más importantes que no pueden tener más de diez delegados. E n consecuencia, los intereses comerciales se imponen en la Asamblea.

A pesar de su debilidad numérica, las 8 cámaras de industria constituyen un voto importante en la política de la Unión, pues en términos del poder económico que simbolizan su peso es más importante que su número podría indicar. La lucha actual entre los intereses comerciales y económicos se traduce en tentativas llevadas a cabo por las cámaras de industria para crear una federación autónoma5. Pero la Unión ha conseguido bloquear hasta ahora todas las propuestas de revisión de la ley que tienda a una representación igual de los intereses comerciales e industriales o que permita la creación de federaciones sectoriales. La creación de nuevas cámaras de industria también tropieza con oposición por parte de los intereses comerciales, tanto a nivel local como a nivel central. A nivel local, las cámaras de comercio e industria se oponen a cualquier iniciativa de los industriales para abandonar las organizaciones establecidas. Y dada la circunstancia de que las cámaras de industria han constituido la principal voz disidente en la elaboración de la política de la Unión, desde la década de 1960, también se encuentra oposición al nivel central de la Unión. Tanto es así, que dos nuevas cámaras de industria que llevan en proceso de organización desde comienzos de la década de 1970 aún no han podido ser constituidas6. E n cambio," en el mismo periodo, se ha asistido a la creación de por lo menos cinco nuevas cámaras de comercio e industria por año. La pugna entre los intereses comerciales e industriales por conseguir posiciones de dirección y hegemonía en los órganos dirigentes del m u n d o de los negocios se cita como una de las principales razones de lo expuesto.

Cámaras grandes contra cámaras pequeñas

Los poderes y la autoridad de que goza la Unión (independientemente del peso de sus miembros constituyentes) se ven realzados por el hecho de que las cámaras más grandes y económicamente significativas tienen voz limitada en el proceso de elaboración de su política. Según una de las estimaciones efectuadas, por ejemplo, los delegados procedentes de las grandes cámaras metropolitanas de Estambul, Ankara, e Izmir constituyeron sólo el 17 por ciento de los miembros presentes en la Asamblea General de la Unión de 1970, aun cuando estas tres provincias respondían de casi el 90 por ciento de la industria y el comercio turcos (Ertan, 1970). Debido al sistema de representación ponderada mencionado


anteriormente, la administración de la Unión refleja los intereses comerciales de las más pequeñas cámaras de Anatolia.

Si las cámaras más grandes y poderosas, especialmente las de los tres centros metropolitanos, no pueden dominar la Unión, sí pueden en cambio soslayarla. Son suficientemente importantes para tener acceso directo a varios ministerios y, llegado el caso, al despacho del propio primer ministro. E n palabras de un funcionario de la Cámara de Comercio de Estambul: " L a Unión de Cámaras representa fundamentalmente los intereses comerciales de las pequeñas ciudades de Anatolia. N o es éste nuestro caso. Nosotros somos independientes. Las cámaras de comercio importantes en Turquía son aquellas en las que existe un grupo numeroso de importadores. Las cámaras de Anatolia, más pequeñas, están integradas por comerciantes locales. ¿Qué negocios pueden mantener con el gobierno? E n cada cabeza de distrito, unos cuantos notables se asocian, fundan una cámara y se hacen elegir para cargos importantes. Esto les permite hacer oir su voz en la política local. Las cámaras a nivel de distrito son hoy en realidad auténticos cabildos de partidos políticos." Es imposible verificar estas aseveraciones sin estudios monográficos detallados, pero poca duda cabe de que las cámaras más grandes son autónomas con respecto a la Unión.

Los dos campos de conflicto interorganizacional que acabamos de analizar dan pie a una serie de interrogantes: ¿De qué manera y en qué medida se hallan estos conflictos conexionados con el proceso de distribución y asignación de recursos? ¿Cuál es su relación con el sistema de conflictos y alianzas dominantes en la esfera más amplia de las relaciones entre el Estado y la industria? L a clave de estas cuestiones está en los criterios diferenciados de acceso a los medios de pago en divisas y los créditos procedentes del extranjero.

Una cuestión clave: el acceso a los medios de pago en divisas y a los créditos del extranjero

Los medios de pago en divisas y los créditos procedentes del extranjero son lo que pudiera denominarse "monedas intermediarias", el acceso a las cuales es generador de renta. Durante las tres últimas décadas, las distintas políticas adoptadas por el Estado para regular y restringir el acceso a estos recursos escasos han servido, merced a su impacto diferencial, para crear e intensificar las actuales divergencias de intereses.

Medios de pago en divisas y su "precio"

Los conflictos entre los intereses comerciales e industríales en el movimiento mercantil organizado de Turquía se remontan a comienzos de la década de 1950, cuando una política de liberalization de importaciones, acompañada de una sobrevaluación de los tipos de cambio, hizo que se produjeran exorbitantes

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beneficios en las operaciones con divisas y provocó una intensa competencia en torno a la distribución de licencias de importación.

El año 1950 señala sobre poco más o menos la iniciación de un periodo de rápida expansión inflacionaria en la economía turca. E n los albores mismos de la década, Turquía se hizo miembro del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Unión Europea de Pagos y se adhirió a la Organización de Cooperación Económica Europea, a través de la cual comenzó a llegar una ayuda inicial a favor del plan Marshall (Kurdas, 1968). El Estado abandonó su anterior papel de director del desarrollo industrial, dejando la iniciativa a la industria privada del país. Se puso en marcha la liberación de importaciones, sobre el supuesto de que aumentando el poder adquisitivo del consumidor a corto plazo, y acelerando la propensión al consumo, podría estimularse la industria privada nacional (Bener, 1968).

La liberación del régimen de comercio exterior que tuvo lugar a comienzos de la década de 1950, junto con los aumentos de precios en el interior motivados por la política monetaria y la de créditos, inflacionarias ambas, y por una sobre-valuación de los tipos de cambio, hizo la importación sumamente lucrativa. U n tipo de cambio sobrevaluado implica la compra de divisas a un precio inferior a su valor a aquellos que las tienen y su reventa a bajo precio a aquellos que tienen necesidad de ellas (los importadores). La diferencia entre el elevado valor real y el bajo valor artificial de las divisas redunda en beneficio del importador. D e esta manera, la adjudicación de licencias de importación se convirtió en un esencial y problemático factor distributivo que acarreó conflictos entre importadores comerciales y los aspirantes industriales, es decir, aquellos que deseaban producir localmente diversos objetos manufacturados.

L a crisis de la balanza de pagos, que fue consecuencia directa de la política de laissez-faire de principios de los años cincuenta, condujo inevitablemente a un estrechamiento de los controles sobre el comercio exterior. Pero hasta que quedó establecido un sistema inequívoco de prioridades en el sistema de control de las importaciones, en virtud del cual se daba preferencia a las materias primas y auxiliares para la industria y a los productos semimanufacturados, los conflictos entre los intereses industriales y comerciales en torno a la asignación de divisas no cejaron. Los principales cabildeos y presiones de las cámaras de industria durante este periodo estuvieron encaminados a conseguir privilegios para los industriales en la distribución de licencias de importación'.

Hacia los últimos años de 1950, los conflictos sobre restricciones y cupos de importación se resolvían decididamente a favor de la industria. El primer plan quinquenal aprobado a comienzos de la década de los sesenta no alteraba la esencia liberal de la política económica de los años cincuenta, pero contribuía a racionalizarla con la introducción de derechos de aduana y ventajas fiscales en beneficio de la industria y por la asignación de la mayor parte de las divisas disponibles para la adquisición de bienes de producción (Tuncer, 1975). Así


fue c o m o se originó el súbito y rápido crecimiento de las industrias de sustitución de importaciones en 1960-1970. Pero dado el déficit crónico y hasta creciente de la balanza de pagos, la cuestión de la designación y reparto de la limitada cantidad de divisas extranjeras disponibles siguió constituyendo un destacado punto de fricción, dando origen a conflictos y divisiones, esta vez dentro del propio sector industrial. Pues las mismas medidas del Estado que estimularon el crecimiento de un sector industrial privado importante condujeron a una diferenciación entre las grandes sociedades de holding con intereses diversificados, por una parte, y las medianas o pequeñas empresas, por otra. Y a en la década de 1970, la creciente diferenciación entre las grandes sociedades anónimas y las firmas medianas y pequeñas habíase traducido, a un nivel más amplio, en una oposición entre la industria metropolitana de Estambul e Izmir y el capital de Anatolia. La cuestión del acceso a las divisas extranjeras es, una vez más , la causa de estos conflictos.

La forma más simple de explicar c ó m o y por qué la distribución de divisas se convierte en un importante factor de discordancia dentro del propio sector industrial consiste en mirar las cosas desde el punto de vista del industrial mismo. Las demandas revisten un doble aspecto: primero, cualquier inversión de alguna consideración entraña un componente de elementos importados para los que son indispensables las divisas; y segundo, para su funcionamiento, las empresas necesitan importar materias primas y bienes intermedios. Para la inversión, las divisas pueden obtenerse de tres fuentes: el cupo de importación de bienes de inversión que se asigna al sector privado; el Banco de Desarrollo Industrial de Turquía (IDBT) y, en menor medida, el Banco de Inversión Industrial y de Crédito (IICB); y los créditos privados.

Los créditos para proyectos concebidos por un acuerdo intergubernamental o entre una organización internacional y el Estado llegan al sector privado por conducto del I D B T . Las divisas del I D B T provienen del Banco Mundial y también de los créditos nacionales para proyectos. C o m o el I D B T exige el 150 por ciento de garantía sobre todos los préstamos, los principales beneficiarios de sus créditos son las grandes empresas.. El acceso a los créditos privados facilitados por establecimientos financieros particulares y a los créditos extranjeros no gubernamentales, requiere tener relaciones internacionales y proceder a inversiones que llevan aparejadas importaciones de conocimientos prácticos y de tecnología de productos específicos a través de sociedades multinacionales. Así, las empresas pequeñas y medianas dependen enteramente de los cupos de importación de bienes de inversión establecidos por el gobierno para el sector privado. Y habida cuenta del déficit crónico y creciente de la balanza de pagos, la importancia relativa de esta fuente de medios de inversión ha venido decreciendo constantemente.

La principal consecuencia de todo este acontecer ha sido el crecimiento exponencial de las grandes so ci dades de holding con intereses diversificados, sobre todo en los centros metropeolitanos (Tekeli y Mentes, 1878). El hecho de

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que Estambul e Izmir hayan sido las principales beneficiarias de la industrialización durante las dos últimas décadas ha dado lugar a conflictos entre las cámaras de industria; y las cámaras de Anatolia, que representan esencialmente a las empresas medianas y pequeñas, se han convertido en paladines del equilibrio regional. L a rivalidad entre las cámaras de grandes centros urbanos dominadas por la gran industria y las más pequeñas de Anatolia ha sido el principal escollo que ha impedido contrarrestar los intereses comerciales dominantes en el seno de la Unión, creando una federación autónoma de cámaras industriales.

El choque de intereses entre las grandes sociedades anónimas y las empresas medianas y pequeñas se torna desdibujado y confuso cuando es del "precio" de las divisas de lo que se trata, ya que esto se interfiere con los conflictos originados en tomo a las asignaciones. A pesar de la serie de importantes devaluaciones acaecidas a partir de 1950, durante los veinticinco años últimos Turquía ha seguido una política de tipos de cambio sobrevaluados. Los principales beneficiarios de esta política han sido los importadores en el periodo comprendido entre 1950 y 1960, y los industriales convertidos en importadores en el periodo 1960-1970, a expensas del sector exportador, es decir, la agricultura. E n fecha más reciente, sin embargo, ha surgido una industria activamente orientada a la exportación, basada sobre todo en productos textiles, de cuero y de pieles, así c o m o de alimentación, principalmente a raíz del convenio firmado el 23 de noviembre de 1970 entre Turquía y la Comunidad Económica Europea, en virtud del cual Turquía pasaba a ser miembro asociado de esa comunidad. Gracias a ese acuerdo la mayor parte de los productos industriales turcos pudieron disfrutar de concesión de cupos y exenciones arancelarias. Los industriales turcos, a diferencia de los productores agrarios, conocen bien el hecho de que las divisas que ellos obtienen las compra el Banco Central a un precio inferior a su valor real para venderlas a bajo precio a la industria de sustitución de importaciones.

L a oposición entre las industrias de sustitución de importaciones y las de exportación, surgida en los últimos años setenta, no es sin embargo, tan simple c o m o a primera vista parece. Pues los llamados grandes "grupos", es decir las sociedades de holding con diversificación de. inversiones, son al mismo tiempo importadores y exportadores, toda vez que algunas de las empresas que controlan pertenecen al sector de las industrias de sustitución de importaciones mientras que otras están principalmente orientadas hacia la exportación.

Entre las empresas pequeñas y medianas aparece mucho más acusada la línea de demarcación. E n un lado están los pequeñas y medianas industrias orientadas a la exportación. E n el otro extremo se sitúan pequeñas empresas con fuerte dependencia de materiales importados, en ramas de auge tan reciente c o m o son pinturas y barnices, productos de plástico y artículos de consumo de importancia secundaria. Las empresas que integran estas ramas son demasiado pequeñas en términos de volumen de producción y demasiado débiles financieramente para realizar importaciones por cuenta propia8. D e ahí que se encuentren


en una posición doblemente vulnerable. N o sólo dependen de materiales importados y se ven inmediatamente afectadas por el "precio" de las divisas, sino que han de ser también sumamente cautas ante toda suerte de cambios que se produzcan en el régimen de importación susceptibles de reducir los beneficios de los importadores comerciales, haciendo que la importación de ciertos productos deje de ser rentable.

E n resumen, la asignación y los "precios" de las divisas siguen constituyendo puntos de fricción m u y importantes en las postrimerías de la década de 1970, dando lugar a divergencias entre las grandes sociedades anónimas y las empresas medianas y pequeñas, por una parte, y entre importadores y exportadores, por otra. C o m o estas líneas de conflicto se entrecruzan, la gran industria de sustitución de importaciones (que importa sus propias materias primas y productos intermedios), los importadores comerciales y la pequeña industria que de ellos depende cooperan por mantener un tipo de cambio sobrevaluado.

Los créditos bancários

El crecimiento de un sector industrial privado, junto con la diversificación y la oposición, ha servido también para desviar el foco del conflicto planteado entre los intereses comerciales e industriales en la economía urbana. E n la década de 1950 la oposición entre comercio e industria se centraba en torno a los cupos y restricciones a la importación. E n la de 1970, son los créditos bancários los que constituyen una importante fuente de conflicto. C o n el aumento tanto en número c o m o en dimensión de las empresas, la escasez de crédito interior en la industria de transformación privada ha venido agudizándose de día en día. Las medidas del gobierno encaminadas a regular y controlar la circulación de créditos bancários aumentando los préstamos de interés fijo a medio plazo para la industria sólo han servido para renovar los ya viejos conflictos, pues los intereses comerciales utilizan los préstamos a corto plazo (como en el caso de los bancos) y obtienen de ellos grandes beneficios:

La intervención del Estado para incrementar la disponibilidad de créditos a la industria privada ha asumido una serie de formas distintas. La más importante es la aplicación de tipos diferenciados a diversas modalidades de créditos. E n el sistema bancário de Turquía, los tipos de interés, tanto sobre préstamos c o m o sobre depósitos, son determinados por decretos gubernamentales. Se ha seguido la política de mantener tipos de interés para sectores prioritarios y préstamos a medio y largo plazo por debajo de sus tipos de equilibrio del mercado con objeto de que se canalicen fondos hacia inversiones industriales que acaso no se acometerían fácilmente con tipos de interés más altos (Fry, 1972). Por supuesto que, en igualdad de todos los demás factores, el sistema bancário prestaría a tipos de interés más altos antes que más bajos. Por consiguiente, los tipos de interés diferenciados tienen que ser compensados mediante las facilidades de redescuento

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del Banco Central. E n teoría, el sistema de redescuento del Banco Central garantiza que a un banco le dé lo mismo prestar a tipos normales que a tipos prioritarios bajos. Pero en la práctica, el papeleo y las largas demoras burocráticas que el acogerse a las facilidades de redescuento del Banco Central siempre supone, así c o m o la existencia de topes máximos de redescuento, significan que los bancos comerciales prefieren conceder préstamos a corto plazo e interés alto. Así es c o m o el sistema de tipo de interés diferencial y los elevados tipos de interés sobre los préstamos a corto plazo han inducido a los bancos comerciales a canalizar el crédito hacia el comercio en vez de hacia las inversiones a largo plazo en empresas industriales (Hatipoglu, 1968; V . Savas, 1968).

L a política del tipo de interés diferenciado no sólo ha servido para reavivar los ya largos conflictos entre los intereses comerciales e industriales en la economía urbana. También ha recrudecido las divergencias de intereses existentes entre las grandes sociedades anónimas y las empresas medianas y pequeñas. Para explicar esto conviene saber que los bancos turcos, a diferencia de los de muchos países occidentales industrializados, están facultados para participar en empresas industriales y comerciales. E n Turquía, tanto los bancos estatales c o m o los privados son también accionistas (en muchos casos fundadores) de una extensa variedad de sociedades y empresas industriales y comerciales. Sería difícil llamar a esto una política destinada a incrementar las disponibilidades de crédito para el sector privado. C o m o los bancos propiedad del Estado controlan más del doble del activo que los bancos privados en Turquía, muchas normas y regulaciones bancarias se han concebido con la mira puesta en el sector público. A finales de 1967, por ejemplo, aproximadamente el 70 por ciento del activo total del sistema financiero se hallaba en poder de instituciones públicas, fundamentalmente creadas para financiar empresas públicas o aprobadas por la administración del Estado (Fry, 1972). D e esta suerte, la decisión de autorizar a los bancos a participar en la administración de empresas ha sido un método decisivo en virtud del cual se han canalizado fondos para la creación de nuevas empresas en el sector privado.

C o n arreglo a la ley, un banco no puede prestar m á s del diez por ciento de su propio capital a ninguna empresa en particular; pero si posee más del 25 por ciento de las acciones de una sociedad cualquiera, entonces ya no existe ese límite9. Esta disposición, junto con el sistema del tipo de interés diferenciado, significa que los grandes bancos comerciales raras veces conceden créditos a medio y largo, plazo a otras industrias que no sean aquellas de las que son accionistas. Así, las grandes sociedades de holding compuestas de una estructura vertical de sociedades industriales y comerciales son las principales beneficiarias de los créditos disponibles (like, 1974).

Las divergencias surgidas de la política de industrialización del Estado correspondiente al periodo 1960-1970 han motivado, en la década de 1970, una serie de medidas gubernamentales de diverso signo para mitigarlas. Pero lejos de salvar la discrepancia de intereses existente en el sector industrial, dichas


medidas han servido para reavivar los prolongados conflictos entre los intereses comerciales e industriales.

Dados la diversificación y las oposiciones que han acompañado al crecimiento del sector privado en Turquía, la actual posición de las cámaras de industria es de lo más ambigua. Por causa de la afiliación obligatoria, todas ellas albergan en su seno grupos de intereses en conflicto. Tal es el caso, sobre todo, de las grandes cámaras de los tres principales centros urbanos, donde ha tenido lugar principalmente el crecimiento de grandes sociedades de holding en 1960-1970. Esas grandes sociedades han habilitado vías independientes de acceso a varias delegaciones y ministerios. N o compiten por los cargos elegibles de las cámaras, y desde 1971 tienen montada su propia organización, la Asociación de Industriales y Comerciantes Turcos (TUSIAD) 1 0 .

Desde la fundación de T U S I A D , las cámaras de industria no representan más que los intereses de la pequeña y la mediana empresa. Pero las cámaras de Estambul y de Izmir más antiguas y tradicionalmente más poderosas no se han avenido todavía a este nuevo papel; en parte por su aversión a asumir decisiones que empujan inequívocamente a sus afiliados hacia campos opuestos, pues continúan albergando grandes industrias que contribuyen sustancialmente a sus ingresos; y en parte también por su ya duradero conflicto con las cámaras de Anatolia, que además de representar a empresas medianas y pequeñas, son denodadas defensoras del equilibrio regional en la distribución de licencias para fomento de la inversión.

Conclusión

El principal objeto de este artículo ha consistido en demostrar de qué manera los fenómenos interorganizacionales pueden estar ligados a hechos más amplios de la estructura macrosocial, centrando a tal efecto la atención en un caso particular de asignación y distribución de recursos. Las implicaciones del argumento son francas y manifiestas. Se trata de un proceso dialéctico de cambio, más que de simple isomorfismo. Pues en la noción de isomorfismo está implícita la idea de que las conexiones interorganizacionales vienen determinadas por las coerciones y límites impuestos por la estructura social más amplia. Tal formulación no toma en cuenta las implicaciones macroestructurales de las redes de organizaciones. E n el proceso de cambio dialéctico es esencial la cuestión de c ó m o las pautas de conflicto y alianza interorganizacionales (fruto de una asignación diferencial de recursos en el pasado) determinan a su vez cambios futuros al limitar las variaciones potenciales en el sistema distributivo más amplio y general.


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Notas

1 El presente estudio acerca de las cámaras de industria y de la esfera más amplia de las relaciones entre el Estado y la industria en Turquía se basa en una investigación llevada a cabo durante el verano de 1978 y que supuso una labor considerable de análisis documental y de entrevistas intensivas. Para un examen más minucioso de los resultados, véase Öncü, 1978,

2 Por supuesto, esto no es minimizar la importancia de la clásica dicotomía trabajo-capital.

3 Laleyn.0 5590, que define el status legal actual delas cámaras, tanto como de la Unión, data de marzo de 1950.

4 Según los funcionarios de las cámaras de industria de Estambul.

5 E n la XVII Asamblea General de la Unión celebrada en 1965, las tres cámaras de industria a la sazón existentes en Ankara, Estambul y la región del Egeo anunciaron que presentarían una moción para organizar reuniones conjuntas de juntas directivas cada tres meses a nivel nacional. Tras esta expresión pública de descontento por la falta de representación adecuada, los delegados decidieron que era ineludible una reorganización de la Unión. Según Saybasílí (1975, p . 238-243), se solicitó el asesoramiento de una firma norteamericana, cuyo informe recomendaba c o m o principio básico una representación equitativa de los tres sectores en la Asamblea General y la Junta Directiva de la Unión. C o m o una reorganización así exigía una modificación en las disposiciones de la ley n.° 5590, se empezó a trabajar en la elaboración de una nueva ley. Entretanto, las cámaras de industria siguieron adelante con su propósito de fundar una organización de cooperación entre ellas. Consideraban éstas la creación de una unión integrada por federaciones de los tres sectores; esa unión aseguraría la cooperación entre las federaciones y las representaría al nivel nacional.

La organización de cooperación de las cámaras de industria (Sanayi Odalari Isbirligi Teskilati) fue formalmente disuelta a últimos de junio de 1972, pero las reuniones conjuntas de las juntas directivas continuaron. Hacia fines de 1974, se redactaron normas y disposiciones formales que habían de regir la cooperación de las cámaras de industria, y en ellas se preveía que las reuniones de juntas directivas se celebrasen con intervalos de seis meses.

6 Estas son las cámaras de industria de Bursa y Gaziantep.

7 Véase por ejemplo Istanbul Sanayi Odasi Bülíeni, 1." de marzo de 1956 y del 15 de febrero de 1956.

8 Por ejemplo, un pequeño industrial fabricante de pinturas (con 35 obreros) a quien se entrevistó, indicó que él utilizaba 49 clases diferentes de materiales de producción, el 80 por ciento de los cuales eran importados. M a s c o m o quiera que precisaba cantidades m u y pequeñas de cada uno de ellos, le era imposible efectuar la importación por cuenta propia. Así, adquiría de una vez la provisión que necesitaba aproximadamente para un mes , comprándosela a un importador comercial.

9 Ley bancaria 7129, artículo 38 aprobado en 1958, según se cita en Tekeli y Mentes (1978).

10 La Asociación de Industriales y Comerciantes Turcos ( T U S I A D ) fue promovida por doce de los mayores industriales de Turquía en 1971. Actualmente la afiliación anda rondando los 165 miembros, y con unas pocas excepciones tiene su base principal en Estambul. Sólo se admite a nuevos miembros por recomendación de dos miembros de pleno derecho y tras la aprobación del Consejo de Gobierno por mayoría de dos tercios.

Para la creación de T U S I A D se hizo enorme hincapié en consideraciones de carácter político. E n la atmósfera'políticamente explosiva de comienzos de la década de 1970¿ los grandes industriales y comerciantes sintieron la necesidad de una organización que actuase eficazmente contra el súbito auge de la "izquierda" en Turquía. También la insatisfacción con las cámaras existentes, como la falta de representación de los grandes negocios en los cuerpos elegibles, y las discrepancias en torno al volumen e intereses de los miembros, se consideraron un serio problema. Debido a la preponderancia de las empresas medianas y, pequeñas en las cámaras de industria, se advirtió la vulnerabilidad de éstas a la influencia de la izquierda. D e esta manera se constituyó T U S I A D para representar intereses m u y específicos dentro de las cámaras de industria y de comercio de Estambul. Desde su fundación en 1971, T U S I A D muestra una gran actividad tanto en la realización de estudios e investigaciones sobre hechos económicos de pertinencia inmediata para los grandes negocios como en la formulación de recomendaciones de orden político.


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L a burocracia estatal en América Latina: especificidad substantiva e histórica*

Osear Oszlak

Introducción

El dinamismo que muestra la evolución de la burocracia estatal en América Latina y la complejidad de las vinculaciones que establece con la sociedad civil, contrastan marcadamente con la virtual inexistencia de estudios que intenten abordar estos problemas con alguna pretensión teórica. Este fenómeno no se restringe únicamente a la región. A ú n hoy —se afirma en un libro recientemente publicado en los Estados Unidos de América—- no existe un solo estudio que rastree y explique la expansión burocrática de un departamento o agencia gubernamental de alguna envergadura (Warwick, 1975, p. 3, su énfasis). Si este juicio refleja verdaderamente el estado del conocimiento en materia de organizaciones estatales aisladas, más precario resulta entonces el existente al nivel del conjunto de la burocracia estatal. Por cierto, existe uña multitud de trabajos —sobre todo estudios de caso— que han tratado variados aspectos del aparato estatal en países con m u y diferentes modos de organización social y estadios de desarrollo de sus economías. Pero, en general, estos trabajos han sido pobres sucedáneos del tipo de estudio teóricamente orientado que debiera prestar sistemática atención a los rasgos distintivos de la burocracia estatal, efectuando serios esfuerzos de con-ceptualización a partir de los casos de estudio que registra la literatura sobre administración pública.

Sería válido preguntarse, sin embargo, cuál es el valor de encarar investigaciones que definan c o m o unidad de análisis a la burocracia estatal de los países latinoamericanos. U n a respuesta obvia sería que, c o m o cualquier otra empresa intelectual, esta clase de estudios se justifica por su potencial contribución al mejor conocimiento del papel, desempeño e impactos del aparato administrativo y productivo del Estado1. Si bien en última instancia este objetivo está implícito

Osear Oszlak es investigador del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina. Ha publicado numerosos estudios sobre la administración del desarrollo y las burocracias estatales en América Latina.

* Las ideas contenidas en este artículo se discuten más extensamente en "Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal", trabajo que publicará el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo ( C L A D ) .

Rev. int. de cienc. soc., vol. X X X I (1979), n.° 4

La burocracia estatal en América Latina: especificidad substantiva e histórica

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en los intereses que alientan el presente trabajo, son otras las razones subtantivas que nos llevan a plantear el tema.

E n primer lugar, la ausencia de estudios sistemáticos sobre el aparato estatal, ha mantenido vigentes numerosos mitos y lugares comunes acerca del fenómeno burocrático y el papel del Estado. L a imagen popularizada evoca la rutina, la ineficiência, la complicación de procedimientos, la ingerencia injustificada en áreas reservadas a la actividad privada, el exceso de personal, la corrupción y el patronazgo político2. Por cierto, esta imagen tiene correspondencias concretas con aspectos del funcionamiento del aparato estatal. Los propios considerandos que preceden a los programas de racionalización o reorganización del Estado se hacen eco de tales visiones al ofrecer diagnósticos que destacan el desarrollo hipertrofiado y patológico del sector público. Los indicadores de los que parten estos programas (v.g. exceso de personal, proliferación de oficinas, déficit presupuestarios de las empresas públicas), aunque parcialmente válidos, resultan insuficientes para comprender la verdadera naturaleza de los fenómenos que se manifiestan c o m o signos de patología administrativa. Las soluciones (prescindibilidad de personal, diseño de esquemas organizativos m á s racionales, devolución de empresas al sector privado) nunca apuntan a desentrañar las causas m á s profundas de dichos fenómenos, limitándose a pretender desviar sus tendencias m á s evidentes.

E n segundo lugar, las teorías m á s globales en materia de organización y administración —que hoy constituyen una fuente fundamental para el estudio de la burocracia estatal— reconocen su origen en investigaciones llevadas a cabo predominantemente en ámbitos no públicos (Mosher, 1967). C o n la incorporación de esos desarrollos teóricos, el estudio de la administración pública pudo trascender el carácter descriptivo y formalista de su enfoque tradicional. Pero al hacerlo, tendió a utilizar acrítica e indiferenciadamente marcos conceptuales generados a la luz de la experiencia y el examen de organizaciones privadas.

E n tercer término, debe señalarse la falta de contextualización social, cultural e histórica de la mayor parte de los enfoques y modelos que han servido c o m o sustituto para el estudio de la burocracia estatal. Su difundida y mecánica aplicación al análisis de organizaciones públicas insertas en contextos con características m u y diferentes a las del medio en que esos modelos se generaron, dificultó la generación de interpretaciones m á s sensibles a especificidades nacionales y regionales.

Las razones expuestas implican que la burocracia estatal es analíticamente distinguible de otras organizaciones y que a pesar de ciertos atributos comunes, su naturaleza y papel varían de acuerdo con el contexto social y el m o m e n t o histórico considerados. Por lo tanto, avanzar teóricamente en este campo requiere especificar qué hace diferente a la burocracia estatal de otros sujetos sociales y qué las hace diferentes entre sí.

Puestos en esta tarea, una dificultad inicial deriva del status teórico

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dependiente de este campo de estudios. Ninguna disciplina de las ciencias sociales —ni siquiera la administración pública— puede reivindicar jurisdicción sobre el mismo, aún cuando conceptual y metodológicamente, todas ellas contribuyan a darle contenido. Señalar este hecho no implica sostener la deseabilidad de una autonomización disciplinaria. Tan sólo pretende destacar una importante consecuencia de esta falta de fronteras conceptuales3: la enorme variedad de enfoques resultante y la tendencia al sincretismo, que para algunos parece constituirse en la única aproximación viable para captar la complejidad de la burocracia estatal (Jiménez Nieto, 1975).

Diversos trabajos han intentado delinear las coordenadas de esta densa literatura utilizando cortes disciplinarios, cronológicos o conceptuales, o formulando modelos interpretativos (Mouzelis, 1967; Ilchman y L a Porte, 1970; Kliksberg, 1971; Sheriff, 1976). N o es nuestro propósito reiterar estos estudios ni incursionar en la sociología del conocimiento en materia de burocracia u organizaciones públicas. E n cambio, creemos que aún está pendiente el examen crítico de la literatura existente a la luz de la realidad político-administrativa de América Latina.

Nuestro trabajo apunta a construir una perspectiva analítica que destaque los elementos que substantiva y contextualmente otorgan a la burocracia estatal de los países de la región una especificidad propia. A tal efecto, comienza señalando la orientación privatista de las corrientes administrativo-organizacionales y sus consecuencias para el examen de las instituciones estatales. Seguidamente, tomando al aparato del Estado c o m o una unidad analítica distinguible, propone considerar algunas dimensiones vinculadas a su diferenciación interna y a su relación con la sociedad civil, que permitan interpretar el sentido de su intervención social. Esto dirige el análisis a un replanteo del papel de la burocracia estatal, señalando la naturaleza inherentemente contradictoria de sus funciones y el sentido con que debe interpretarse su desempeño y productividad. Finalmente, sugiere algunos lincamientos para ubicar contextualmente los elementos analíticos desarrollados, a fin de recuperar la especificidad histórica del proceso formativo de las burocracias estatales latinoamericanas..

Especificidad substantiva

Vista c o m o área de estudios, la administración pública se halla agitada aún por controversias normativas, epistemológicas y metodológicas. L a disciplina —para denominarla de algún m o d o — se halla todavía en una etapa pre-paradigmática, de m o d o que no se cuenta ni con una tradición de investigación compartida ni con el consenso necesario sobre un campo de indagación c o m ú n . Cada uno de los enfoques cuestiona a los demás, el aventurerismo está difundido y no existen normas de control generalmente aceptados (Landau, 1966).


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¿Cuál es entonces el punto de partida para construir una teoría de la burocracia estatal que reconozca su especificidad substantiva e histórica? ¿Cuál es la problemática propia de tal construcción teórica y en qué aspectos se diferencia de la planteada por aquellas concepciones que han observado a la burocracia estatal c o m o una manifestación relativamente indiferenciada del fenómeno organizacional o c o m o un agregado institucional, constitutivo de un actor social homogéneo y coherente? E n estas notas no podemos pretender sino dar algunos pasos en la dirección de especificar tal problemática y marcar las coordenadas de un campo analítico diferenciado.

Sesgo privatista

Es un hecho aceptado que la investigación en torno al fenómeno organizacional vive a la m o d a . Los criterios de relevancia para la elección de los temas a investigar son dictados tanto por las necesidades reales o potenciales de una dispuesta clientela, c o m o por las prescripciones de ciertos autores o corrientes en boga4. Indudablemente, existe una amplia g a m a dé problemas que un administrador puede no percibir c o m o importantes, aún cuando resulten cruciales para el desarrollo de una teoría dé las organizaciones complejas. Esta observación no pretende minimizar el valor de la investigación "orientada hacia la acción"; más bien constituye una advertencia frente al riesgo de sobreestimar este tipo de preocupaciones a expensas de la investigación básica (Mouzelis, 1967).

Esta advertencia adquiere especial significación cuando se observa la enorme gravitación que estas modas académicas, inspiradas por la experiencia y las necesidades de la empresa privada, han tenido en la conformación de un marco conceptual para el estudio de las organizaciones estatales. E n particular, la mayor parte de las contribuciones teóricas que pueden incluirse en las corrientes admi-nistrativo-organizacionales resultan de inferencias y generalizaciones efectuadas a partir de un gran número de estudios de caso, en su mayoría contratados por empresas industriales y otras organizaciones privadas. Naturalmente, sería procedente preguntarse en qué medida un cuerpo de teoría gestado a la luz de experiencias en ámbitos no públicos puede utilizarse sin recaudos para interpretar fenómenos propios de las organizaciones estatales.

Veamos primero ciertos casos relativamente inobjetables. Es frecuente hallar en la literatura variables y conceptos que son indistintamente empleados para explicar aspectos de la estructura y funciones de organizaciones públicas o privadas. Por cierto, podría argumentarse convincentemente que en numerosos aspectos existen apreciables semejanzas entre ambos tipos de entidades. Por ejemplo, no parece haber diferencias fundamentales entre las políticas de reclutamiento de un hospital público y de uno privado; entre los objetivos formales de una acería estatal y otra perteneciente a una empresa privada; o entre la estructura jerárquica de una universidad del Estado y la de otra patrocinada

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privadamente. Es decir, aún cuando sea posible oponer algunas salvedades a la asimilación analítica de estos casos, no puede dejar de reconocerse la utilidad que un enfoque administrativo-organizacional puede prestar al estudio de ciertos problemas de las organizaciones estatales.

Pero si consideramos los supuestos normativos implícitos en aquellos estudios que toman a la organización privada c o m o objeto de análisis, la asimilación parece menos justificada. Por lo general su interés académico se subordina a la consideración de problemas que, en última instancia, tienen alguna consecuencia práctica respecto a la productividad y viabilidad de la organización. E n otras palabras, el objetivo central de una teoría de la organización —-a diferencia de una teoría de la burocracia estatal—• es hallar los medios más eficaces de adaptación de unidades organizacionales a las amenazas y restricciones de su contexto operativo5. Su problema se reduce a resolver o superar los diversos obstáculos que tienden a disminuir la eficiencia y efectividad de las organizaciones y, por lo tanto, cuestionan su supervivencia. Ello requiere descubrir los principios o fórmulas de organización e interacción que pueden promover el clima más propicio y movilizar esfuerzos del m o d o más racional c o m o para contrarrestar exitosamente las amenazas contextúales. D e esta manera, la racionalidad se convierte en la categoría referencial implícita y la productividad organizacional —esencialmente en su manifestación económica—en el verdadero objeto de estudio.

Existe otra importante diferencia en relación con los supuestos sobre los que se basa, respectivamente, el estudio de organizaciones públicas y privadas. L a corriente del "desarrollo organizacional", que hoy en día ha adquirido particular preeminencia en el campo de la teoría de la organización6, está gobernada por una filosofía "expansionista": crecer para sobrevivir. El estancamiento implica retroceso y anticipa situaciones de desequilibrio y eventual muerte de la organización. Obviamente, esta filosofía no resulta directamente aplicable a las organizaciones estatales. Si tal fuera el caso, el ámbito de actuación del Estado reproduciría una situación de mercado en que las organizaciones públicas tratarían de maximizar su función de objetivos, a despecho de las relaciones de interdependencia que las sujetan a parámetros de comportamiento diferentes a los de la clásica firma.

N o se trata únicamente de que la organización estatal persiga o no un propósito de lucro; lo que puede estar en juego es la propia legitimidad de su existencia. E n ciertos casos, la atención de un interés social superior puede requerir la reducción de la intervención estatal y la consecuente disminución de la infraestructura administrativa7. En otros casos, la acción de organizaciones corporativas del sector privado o de otras unidades del propio sector estatal puede llegar a producir un vaciamiento normativo de ciertos organismos y esterilizar su funcionamiento, aún cuando su existencia se mantenga para cubrir la formalidad de ejercer jurisdicción sobre las correspondientes áreas de actuación del Estado8.

Sin embargo, cuando los teóricos de la organización extendieron sus inte-


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reses de investigación al campo de la burocracia estatal, no pudieron evitar que sus preocupaciones orientadas por el interés de su clientela impregnaran sus análisis. A través del razonamiento homológico, aumentaron la ambigüedad de la burocracia estatal c o m o categoría analítica (por ejemplo, al confundirse burocracia y organizaciones en abstracto) e introdujeron criterios valorativos desde cuyo ángulo los límites, las funciones y el desempeño de las organizaciones estatales tendieron a perder su real significado. A d e m á s , este sesgo contribuyó a desviar la atención respecto de problemas insoslayables desde el punto de vista de una teoría de la burocracia estatal: el carácter partogenético de la expansión del aparato del Estado; los desplazamientos producidos en los centros de poder intraburocráticos y su relación con sucesivos regímenes y proyectos políticos9; la aparente incongruencia entre prioridades o metas formales y las pautas reales de asignación de recursos10; las formas institucionalizadas e informales utilizadas para resolver conflictos entre instituciones del Estado; o los canales y módulos de vinculación que establecen las unidades estatales con sus clientelas y con otras organizaciones de la sociedad civil11. Sin duda, éstos y muchos otros aspectos que en el caso de organizaciones privadas no se plantean o asumen características particulares, requieren —en el caso de la burocracia estatal— un marco teórico diferente. Para ello parece necesario desarrollar conceptos e incorporar variables y dimensiones que permitan replicar las condiciones concretas bajo las cuales las organizaciones estatales se establecen, evolucionan y actúan, descartando los modelos normativos preocupados por imaginar las condiciones ideales bajo las cuales podría maximizarse su producto12.

Burocracia estatal como unidad de análisis

A ú n admitiendo que el sesgo "privatista" no descalifica necesariamente a los enfoques administrativo-organizacionales en tanto el análisis se ubique en el plano de organizaciones estatales aisladas, las dudas aumentan enormemente cuando consideramos el nivel m á s agregado de la burocracia estatal. Es decir, cuando el referente teórico o empírico ya no es una unidad organizacional discreta sino un conjunto de organizaciones diferenciadas y heterogéneas que, en atención a los fines generales que las agrupa y a la frontera que las "separa" de la sociedad civil, conforman un sistema susceptible de consideración analítica en este mayor nivel de agregación. Si bien la literatura ha confundido a menudo estos niveles, al menos en cuanto a generalizaciones teóricas se refiere, ha sido en cambio sumamente consistente en términos de la delimitación de las unidades involucradas: o bien ha considerado colectivamente, c o m o entidad monolítica, al conjunto de las organizaciones estatales (por ejemplo, la burocracia estatal c o m o un actor social) o ha estudiado unidades aisladas, analizando con mayor o menor atención sus relaciones con el contexto.

C o m o hemos visto, en el primer caso el referente es la sociedad global,

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prestándose atención al comportamiento de otros actores (por ejemplo, Parlamento, "grupos de presión", partidos políticos) que forman parte del contexto social de la burocracia. E n el segundo caso, son la estructura y procesos intra-organizacionales los que ocupan la atención del investigador, esfumándose o perdiendo visibilidad la acción de variables contextúales sobre la unidad estudiada. Consideramos que tanto uno c o m o otro m o d o de cortar la realidad limitan seriamente las posibilidades de entender las mutuas determinaciones entre procesos internos a la burocracia, o sea, aquellos que al diferenciarla estructuralmente ponen de manifiesto el carácter multifacético de su personalidad social, y procesos que tienen lugar a nivel de la sociedad global. L a analogía que se nos ocurre para ilustrar este punto es la de una cámara fotográfica que, o bien esfuma un primer plano para captar una visión panorámica del entorno, o bien sacrifica la nitidez de este último para realzar los detalles de aquel primer plano. Pero si nuestro propósito es destacar la integración o contrastes (las mutuas determinaciones) entre ambos planos, probablemente requeriríamos focalizar esa totalidad desde una perspectiva diferente.

Para ello, un primer factor a tener en cuenta es la extraordinaria heterogeneidad de los elementos constitutivos de la burocracia estatal, lo cual dificulta la generación y generalización de proposiciones válidas para interpretar su comportamiento global. Sin pretender aportar una definición rigurosa, podríamos concebirla c o m o un conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, cuyo carácter "público" —derivado de los objetivos formales de interés general que persiguen y de la autoridad legítima del Estado que invocan sus actos— permite distinguirlas c o m o un sistema diferenciado. Esta caracterización no debe ocultar sin embargo las enormes dificultades que plantea la atribución de rasgos genéricos a un sistema compuesto por unidades que poseen entre sí notables diferencias en términos de autonomía, funciones, tamaño, clientela, jurisdicción y recursos13. Pero a la vez, esta misma heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinámica interna del aparato estatal y la compleja trama de relaciones que establece con la sociedad civil.

U n segundo elemento, estrechamente vinculado con el anterior, requiere replantear el problema de la fijación de límites entre el dominio de lo privado y lo público. L a literatura ha tendido a establecer fronteras relativamente nítidas entre ambos dominios, presuponiendo que sus vinculaciones se establecen a través de puentes constituidos por los diversos mecanismos de representación de intereses. Sin embargo, manteniéndonos incluso en el plano formal, podemos advertir que la actividad del aparato estatal se desenvuelve a través de formas institucionalizadas de relación con el sector privado en las que el status público resulta, cuanto menos, equívoco. A los variados tipos de entidades semiestatales (empresas mixtas, joint ventures, institutos con patrocinio estatal y privado)14 y paraestatales (juntas, comisiones especiales)15 se agregan las múltiples modalidades de interpenetración entre actores civiles y estatales, que van desde la participación


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de los primeros en los consejos de organismos estatales hasta el control directo por el Estado de diversos aspectos de la política empresaria privada. L a existencia de estas "zonas grises"16 también constituye un importante punto de entrada para analizar las relaciones de determinación entre ambos dominios.

U n tercer elemento a considerar es el condicionamiento histórico del proceso de conformación del aparato institucional del Estado. Si bien es posible argumentar que el desarrollo de organizaciones privadas también reconoce determinantes históricos, en el caso de la burocracia estatal estas determinaciones adquieren relieves m u c h o m á s pronunciados. El perfil, la definición de su contenido institucional y del carácter de su intervención social, son el resultado de un proceso histórico constituido por complejas interrelaciones entre sociedad civil y Estado, en el que se van decantando y cristalizando esquemas de diferenciación estructural y rutinas operativas que confieren a este aparato una especificidad propia1'.

U n último elemento, que a su vez se articula con el anterior, es que el proceso histórico a través del cual se problematizan, plantean y resuelven cuestiones que integran la agenda socialmente vigente18, encuentra en el ámbito de la burocracia estatal una arena fundamental para dirimirlas. L a metamorfosis del aparato institucional del Estado se ajusta a los ritmos, instancias y modalidades que asumen las formas de resolución de tales cuestiones sociales. E n tal sentido la evolución de la burocracia expresa en el tiempo sucesivas correlaciones de fuerza y cambiantes fuentes de contradicción social.

Los cuatro elementos que acabamos de identificar se encadenan, en términos explicativos, en un orden inverso al de su presentación. El ámbito de competencia y acción de la burocracia estatal puede concebirse c o m o una arena de conflicto político, donde se materializan procesos históricos a través de complejas articulaciones que tornan imprecisos los límites entre Estado y sociedad civil y aumentan la heterogeneidad de la burocracia19. Esto nos permite caracterizarla c o m o una entidad suceptible de tratamiento analítico diferenciado, pero no nos dice m u c h o sobre la naturaleza de sus articulaciones, sobre los criterios de legitimación de su existencia y por ende, de su pretensión de establecer vínculos institucionalizados con el conjunto de la sociedad. Este es el tema que desarrollaremos en la siguiente sección.

Papeles que desempeña la burocracia estatal

Desde la época en que Adolph Wagner enunciara su famosa ley, han sido muchas las interpretaciones que se han avanzado sobre la necesidad de la intervención del aparato estatal, sobre las causas de la permanente expansión de su ámbito operativo y sobre las distintas modalidades que asume su actividad20. Diferentes tipologías o simples clasificaciones de funciones de la burocracia han pretendido dar cuenta de la variedad de manifestaciones en que se traduce su acción en la sociedad21. C o n escasas excepciones, se ha tendido a observar estas funciones

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en términos de una única dimensión analítica, derivada del papel, o misión adjudicado a la burocracia estatal en la sociedad contemporánea: materializar el interés general de la sociedad encarnado en la existencia del Estado. Desde este punto de vista, el problema de la burocracia se reduciría a lograr una eficaz extracción y una óptima asignación de recursos entre sectores, de acuerdo con orientaciones normativas que en forma desagregada expresen dicho interés general.

Sin embargo, existen fundados argumentos para cuestionar esta visión unidimensional. Por una parte, desde las tempranas observaciones de M a r x , pasando por las aprensiones de Weber y llegando hasta las proposiciones del C A G 2 2 , resulta evidente que la burocracia no es un simple instrumento de quienes ejercen el poder del Estado. Sin volcarnos a interpretaciones extremas, que ven en la expansión y creciente peso de la burocracia la formación de una nueva clase23, debemos admitir que dicha expansión conlleva la multiplicación de ámbitos operativos, monopolios de información, capacidades de influencia e instancias de decisión en los que los comportamientos burocráticos adquieren relativa autonomía. Naturalmente, la autonomización del comportamiento implica la posibilidad de que en su actividad cotidiana, la burocracia traduzca el interés general de la sociedad —dentro de los flexibles límites que habitualmente admite su desagregación— en términos que consulten su propio interés. D e este m o d o , la burocracia se convierte en un grupo de presión, en un sector social que reivindica su derecho a participar en la definición y traducción del interés general, con lo cual su propia expansión, la legítima apropiación de recursos adicionales en beneficio de sus miembros, la obtención de inmunidades o privilegios o el apoyo de iniciativas que consoliden o extiendan su autonomía operativa, pueden llegar a resultar expresiones desagregadas de tal interés. E n la medida en que a través de sus actos la burocracia tiende a satisfacer intereses propios, expresión de un interés c o m ú n c o m o sector, diremos que está desempeñando un rol sectorial.

Por otra parte, sin caer tampoco en el otro peligroso extremo de sostener que la actividad del aparato estatal replica mecánicamente los intereses de la clase dominante, existe suficiente evidencia (desde los primitivos escritos de M a r x hasta las recientes contribuciones a la teoría sobre el Estado)24 c o m o para señalar la representación privilegiada, el tratamiento preferencial que esos intereses reciben dentro de la constelación de funciones desempeñadas por la burocracia. Sea que consideremos las tareas del Estado en la sociedad capitalista o el sesgo sistemático de su acción c o m o garante de la reproducción de un sistema de dominación social (O'Donnell, 1977), es la actividad de sus instituciones, de su aparato regulador, productivo y represivo, la que materializa productos que refuerzan tanto esa dominación c o m o el carácter capitalista de ese Estado. E n consecuencia, apelando al interés general y cubierta por su aureola legitimadora, otra ancha faja de la actividad de la burocracia se halla sesgada hacia la satisfacción de intereses de


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las clases económicamente dominantes. Denominaremos papel mediador al desempeño de tareas que privilegian estos intereses.

Queda así configurada, casi c o m o categoría residual, un área de intervención estatal cuyo significado, el sentido último de sus invocaciones implícitas, encuentra un referente m u c h o menos ambiguo en el interés general de la sociedad. Acciones de este tipo consisten en la producción de bienes, regulaciones o servicios que tienden, o bien a mejorar la posición de recursos del conjunto de los miembros de la sociedad, o bien a mejorar la situación relativa de sectores menos privilegiados. E n este carácter, la burocracia actúa c o m o infraestructura (productiva y reguladora) auténticamente representativa del interés general, desempeñando un papel que llamaremos infraestructural.

E n síntesis, la burocracia puede desempeñar tres papeles diferentes: primeramente un papel sectorial, c o m o actor "desgajado" del Estado que asume frente a éste la representación de sus propios intereses c o m o sector; en segundo lugar un papel mediador, a través del cual expresa, agrega, neutraliza o promueve intereses, en beneficio de sectores económicamente dominantes; y por último un papel infraestructural, proporcionando los recursos necesarios para el cumplimiento de fines de interés general, habitualmente expresados en los objetivos formales del Estado.

E n esta transfiguración, la burocracia parece situarse en tres ámbitos operativos diferentes. Sin embargo, la distinción analítica recorta en realidad franjas de actividad (y sus correlatos normativos) que, en situaciones concretas, son parte constitutiva de un mismo proceso de decisión y acción. Es decir, si bien los diferentes papeles que desempeña el aparato estatal pueden visualizarse analíticamente c o m o tres dimensiones de actividad diferenciables, el balance final no es el resultado ni de una racional programación ni de una distribución al azar, sino del enfrentamiento, de la lucha política alrededor de la asignación o reasignación de recursos escasos, entre actores sociales (incluyendo instituciones burocráticas y políticas) portadores de intereses conflictivos y contradictorios.

L o dicho remplantea, desde otro ángulo, la proposición adelantada con relación a uno de los elementos que otorga a la burocracia especificidad propia: su carácter de crucial arena de conflicto para dirimir cuestiones socialmente vigentes. Retomando este tema, pero ya vinculándolo a la distinción de papeles recién propuesta, podríamos sugerir que es precisamente el carácter contradictorio, no aditivo, de esos papeles el que confiere una dinámica particular a la lucha política desarrollada en el ámbito del aparato estatal. Si la burocracia es una arena de conflicto, se trata ciertamente de una arena movediza. Y ésta no es una imagen meramente efectista. L a actividad de la burocracia no gira en el vacío; por el contrario, se engarza dinámica, y por lo tanto cambiantemente, con necesidades, reivindicaciones y demandas de actores civiles y estatales, quienes procuran satisfacerlas movilizando recursos, perfeccionando organizaciones corporativas, promoviendo alianzas y aceptando (o neutralizando) enfrentamientos con

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actores movidos por intereses antagónicos. El conflicto involucrado, y el proceso social que lo resuelve en uno u otro sentido, encuentra en las instituciones estatales un activo participante; un actor que no es el agregado institucional del Estado; que c o m o parte de ese Estado, tampoco es totalmente autónomo sino que se halla variablemente subordinado a complejas relaciones de interdependencia jerárquica, funcional y presupuestaria respecto a otras instituciones estatales; pero que en su relativa autonomía posee la capacidad de articularse funcionalmente y compatibilizar sus intereses con diferentes sectores de la sociedad civil, o del propio Estado, con lo cual se convierte en un posible aliado u oponente de acuerdo con el ámbito de su competencia y la índole de la cuestión suscitada. Por lo tanto, las instituciones estatales no sólo son actores políticos sino que además su ámbito de acción constituye un terreno de lucha que convoca a otros actores (individuos, grupos, sectores, organizaciones), aliados o enfrentados en torno a la promoción de intereses contradictorios. Las posiciones que esas instituciones estatales asuman en el proceso de resolución de cuestiones vinculadas a los intereses en pugna definirán el papel o papeles desempeñados y, por lo tanto, la naturaleza de su intervención social25.

A d e m á s de la dinámica propia de la emergencia y disolución de patrones de alianza y conflicto, corresponde mencionar otro fenómeno que también contribuye a convertir a la burocracia estatal en una "arena movediza". N o s referimos a los cambios estructurales y operativos que tienen lugar en el aparato del Estado c o m o consecuencia de los mismos procesos sociales recién descriptos. E n este sentido, la burocracia ofrece un escenario de lucha cambiante, ya que a menudo uno de los subproductos (o, a veces, el objetivo mismo) de los enfren-tamientos es un reacomodamiento institucional, que a su vez tiende à modificar la relación de fuerzas en futuras instancias de conflicto26.

Por último, estas reflexiones plantean un interrogante fundamental: si en los procesos en los cuales se suscitan y resuelven las cuestiones socialmente vigentes la burocracia desempeña papeles diferentes y conflictivos, ¿cuáles son los criterios para evaluar su desempeño? Es decir, ¿en qué consiste la productividad (la eficiencia y efectividad) de la actividad del aparato estatal?

Productividad y conflicto de papeles

Cuando se piensa en la productividad o improductividad de la burocracia, los términos de referencia del problema se limitan habitualmente a incluir el desempeño de tareas que caen dentro de lo que hemos denominado su "papel infra-estructural". El desempeño de los otros dos papeles es, o bien ignorado o bien considerado c o m o manifestación de comportamientos desviados (por ejemplo, desplazamiento de objetivos, corrupción, baja motivación). Plantear este tema requiere entonces decidir previamente qué aspectos de la actividad burocrática se hallan involucrados y al desempeño de cuáles papeles se vinculan, ya que la


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reducción del análisis a un único papel tendrá consecuencias normativas y operativas radicalmente diferentes a las que resultarían de una consideración m á s comprensiva del desempeño burocrático.

Parece indiscutible que si la actividad normal (es decir, reiterada y consis-temente observada) de la burocracia se concreta en "productos" asociables al desempeño de papeles que no caben en una misma dimensión analítica, diferentes deberán ser también los estándares a utilizar para medir o evaluar su productividad. Sólo investigando los factores que convergen en la configuración de una determinada combinación de productos adquiere sentido una evaluación global del desempeño burocrático. El problema no se reduce entonces a relacionar unidades producidas (por ejemplo, puentes construidos, pacientes atendidos, expedientes despachados, estudiantes promovidos, teléfonos instalados) con metas explícitamente fijadas o recursos empleados. L a evaluación también debe incluir productos tan heterodoxos c o m o desempleados potenciales absorbidos, huelgas evitadas, intereses partidarios promovidos, beneficios sectoriales amparados, o amenazas insurreccionales suprimidas. Éstas y similares manifestaciones de la actividad del aparato estatal no implican necesariamente un uso improductivo de recursos. M á s bien reflejan —con todas las salvedades que este término deliberadamente ambiguo merece— contradicciones planteadas en el seno de la sociedad civil (o del propio Estado). Por lo tanto, al apuntar a la consecución de objetivos conflictivos, dichas actividades tienden a violar criterios convencionales de racionalidad productiva. C o m o corolario, los esfuerzos por reducir el conflicto de papeles y hacerlos compatibles entre sí podrían no resultar en mayor productividad27. Deliberadamente, la burocracia podría tratar de aumentar la incongruencia de papeles y reducir el producto resultante de un tipo de actividad a fin de incrementar el nivel global de desempeño28.

Obsérvese que esta forma de visualizar el problema no implica una redefinición de "productividad burocrática" sino más bien una conceptualización más precisa y una extensión del concepto al conjunto de productos resultantes de la actividad del aparato estatal. Ello, debido a que en sus dos denotaciones — c o m o "eficiencia" y c o m o "efectividad"— él mismo se halla indisolublemente atado a la noción de "objetivo", es decir, a un concepto que posee un claro componente valorativo. Consecuentemente, si los objetivos son múltiples, heterogéneos y conflictivos, el resultado de la actividad del Estado no puede evaluarse exclusivamente desde la óptica del interés general.

Llevado a su extremo, este argumento permitiría afirmar que la burocracia es siempre productiva, ya que toda deficiencia en el desempeño de cierto tipo de actividades estaría compensada por el desempeño de otras. A ú n los casos de flagrante ineficiência (por ejemplo, ausentismo, baja dedicación, tramiteo) podrían considerarse formas de satisfacción del interés sectorial de los propios burócratas, en tanto permiten mantener el nivel de ocupación, la suplementación de ingresos, etc. Por ello, el argumento debe calificarse en el sentido de que,

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d) considerada globalmente, la actividad de la burocracia estatal contribuye a la reproducción de un cierto tipo de organización social y cierto tipo de Estado; b) el carácter de la "contribución" depende del resultado de los conflictos en torno a la definición del contenido y al peso relativo de cada uno de las funciones de la burocracia; y c) este resultado será a su vez producto del enfrentamiento entre actores sociales y estatales, vinculados por complejos patrones de alianza y conflicto en las diversas arenas de lucha política. Es probable que el análisis de estos conflictos permitiría no sólo explicar determinadas combinaciones de "productos" de la burocracia, sino también identificar posibles alianzas de sectores sociales y estatales proclives a volcar los resultados del balance hacia el predominio de actividades m á s compatibles con el verdadero interés general.

Creemos que esta interpretación contribuye a desmitificar el estudio de la burocracia estatal al situar el examen de su efectividad y eficiencia en una perspectiva analíticamente m á s rica y realista. L a identificación de papeles diferentes y de actividades que promueven intereses variados y a menudo contradictorios, abre un amplio campo de exploración teórica y exige revisar los instrumentos de medición y evaluación en el terreno empírico29. También modifica radicalmente el andamiaje de supuestos y premisas sobre los que los reformadores administrativos basan tradicionalmente sus diagnósticos, así c o m o la naturaleza de las fórmulas que pretenden resolver el síndrome burocrático.

Por su ruptura con esquemas formalistas e interpretaciones convencionales, por el sustrato irracional que descubre detrás de una fachada de racionalidad funcional, este enfoque adolece de un inocultable escepticismo. Ciertamente, podría acusárselo al menos de ser escasamente operativo. Después de todo, siempre resulta m á s simple apelar al caeteris paribus y al mutatis mutandis, o sea, manejar una variable (un papel, un tipo de funciones) y suponer las demás condiciones del problema c o m o restricciones o constantes, en lugar de hacerlas intervenir c o m o variables. Expresado de otro m o d o , si en situaciones concretas nuestro interés en la productividad del aparato estatal se reduce a determinar el grado en que alcanza los objetivos formalmente fijados o el volumen de recursos que emplea a tal efecto, nuestra opción analítica consistirá o bien en considerar sus otros papeles y funciones c o m o variables explicativas o bien c o m o parámetros. Pero en cambio, si nuestro interés es prescriptivo, la opción ya no cabe, a menos que nos conformemos con aumentar el volumen de recetas inconsecuentes. Decimos que la opción ya no cabe por cuanto la eliminación de las "disfunciones" inherentes a un papel determinado puede implicar la eliminación de las "eufunciones" inherentes a los otros papeles. Por ejemplo, la eliminación del clientelismo en el reclutamiento o la promoción del funcionario podría acarrear la eliminación de su función politizadora30. U n a asignación de recursos que respetara criterios de prioridad social disminuiría seguramente los medios de coerción a disposición del Estado. O , por último, la aplicación de estrictos criterios de "racionalización


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administrativa" podría arrojar a la "inactividad" privada a una gran masa de desocupados.

Estas observaciones sugieren que el problema de la productividad burocrática ha sido pensado desde una perspectiva privatista y etnocentrista, que no refleja adecuadamente ni la especificidad substantiva de la burocracia estatal c o m o unidad analítica ni su especificidad contextual e histórica. A este último punto nos referiremos en la próxima sección.

Especificidad contextual e histórica

E n años recientes, el m u n d o "menos desarrollado" se vio literalmente invadido por técnicos y científicos sociales preocupados por hallar explicaciones plausibles acerca de la baja productividad de sus burocracias públicas. E n parte, esto fue el resultado del status académico otorgado en los centros universitarios norocci-dentales a los estudios de áreas geográficas y funcionales cada vez más especializadas. E n parte también se debió a que el contexto de los países " m á s desarrollados" comenzó a resultar un tanto estrecho o reiterativo para la investigación y experimentación en el campo del cambio organizacional. Movidos entonces por una mezcla de misticismo redentor, etnocentrismo ingenuo y una cierta dosis de oportunismo pionero, muchos de esos técnicos y académicos se lanzaron a trazar un nuevo m a p a de la disciplina a partir de la producción de nuevos casos de estudio.

L a confrontación con una realidad diferente creó la necesidad de diferenciar el campo de estudio de organizaciones públicas en "países menos desarrollados". L a "administración para el desarrollo" y la "administración comparada" —a las cuales ya nos referimos— son quizás las dos subdisciplinas especializadas que adquirieron mayor difusión, proporcionando los fundamentos teóricos y normativos para la mayoría de los esquemas de reforma administrativa propuestos por organismos de asistencia técnica.

Desafortunadamente, esta creciente diferenciación en el campo académico no se vio acompañada por desarrollos paralelos en el terreno epistemológico y metodológico. Los marcos conceptuales, así c o m o los supuestos y valores en ellos implícitos, fueron transferidos y aplicados a los nuevos contextos sin introducir mayores cambios (Crowther y Flores, 1970; Monsalve, 1975; Kliksberg y otros, 1973). Por cierto, el análisis adquirió mayor sofisticación en ciertos enfoques que consideraron el impacto de variables contextúales sobre la organización y funcionamiento de la burocracia estatal. Pero ello se hizo generalmente de una manera mecánica y ritual, llenando celdas de esquemas previamente desarrollados y probados en el terreno académico.

Los nuevos desarrollos teóricos, que en direcciones similares tuvieron lugar en las diversas disciplinas de las ciencias sociales, reconocían un origen y

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parentesco innegables: los principios, premisas y valores enraizados en los círculos intelectuales de los países centrales, de donde procedían estos verdaderos " A d e lantados" del nuevo territorio académico. E n su concepción, el modelo del país desarrollado y sus instituciones aparecía, alternativamente, c o m o norma de comparación u objetivo deseable. Sus dudas sobre las connotaciones valorativas de sus enfoques "no inhibieron demasiado sus investigaciones empíricas, sus intentos de comprender otras culturas y su interpretación de comportamientos que no resultan tan obviamente intencionales y que, desde su perspectiva, podrían apresuradamente considerarse c o m o no-racionales"31. A pesar de la ausencia de un verdadero paradigma científico, los representantes de las diversas corrientes lograron establecer un cierto consenso respecto a las premisas básicas que debían guiar su investigación. Este consenso se reflejó durante m u c h o tiempo en la mayor parte de los estudios desarrollados en el tercer m u n d o . L a congruencia entre las diversas corrientes sólo podía explicarse por su c o m ú n sustrato ideológico32.

El estudio de la burocracia estatal no fue inmune a estas tendencias. Sistemas burocráticos concretos fueron encasillados en tipologías concretas o encerrados en continuums donde inexorablemente debía transitarse el camino del tradicionalismo a la modernización. Evidenciando un similar optimismo acerca del curso de la historia, la productividad del aparato estatal fue concebida c o m o variable dependiente del desarrollo político, el cual, a su vez, debía lograrse superponiendo actividades y pautas culturales modernos sobre los tradicionales.

Por lo tanto de acuerdo con las normas desarrolladas en los círculos académicos y tecnocráticos centrales, el resultado de la actividad del aparato estatal en los países de la periferia del m u n d o capitalista no satisfaría niveles aceptables de racionalidad y productividad. Los esfuerzos por entender y superar la irracionalidad de las pautas estructurales y de comportamiento que supuestamente originan ese deficiente desempeño se canalizaron a través de misiones de asistencia técnica y de estudios empíricos de organizaciones estatales, creando así un inmenso laboratorio que expandió el ya estrecho campo disponible para los buropatólogos noroccidentales.

Si en este punto retomamos el análisis efectuado acerca de los papeles alternativos desempeñados por la burocracia estatal y del sentido que adquiere su productividad, resultará evidente que los juicios formulados a partir de la experiencia europea o norteamericana son poco útiles para evaluar el desempeño burocrático en países capitalistas dependientes. A ú n cuando nuestras observaciones sobre la especificidad substantiva de la burocracia no efectúan esta distinción contextual (y en tal sentido las consideramos válidas para los países capitalistas en general), las diferencias de grado en términos de conflictividad de papeles y naturaleza de los productos del aparato estatal resultan apreciables.

Lejos de ser el resultado de un proceso de creciente racionalidad en la vida económica y social, el surgimiento, expansión y modalidades operativas de las instituciones estatales en los países capitalistas menos avanzados, expresan los


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desajustes de una estructura de dominación social y política afianzada bajo el signo del subdesarrollo y la dependencia. Este fenómeno, que produce un profundo corte analítico y empírico, es sin embargo insuficiente para distinguir situaciones históricas que contribuyeron a delinear diferencialmente las características del aparato estatal en estos países. C o m o en esta línea de indagación todo está por hacer, es preciso establecer cuál es la singularidad del proceso de conformación del aparato estatal en contextos específicos y cuál su relación con los fenómenos de estructuración social, dominación política y consolidación de un m o d o de producción que en cada caso asumió caracteres diferentes33. A partir del conocimiento de un buen número de casos podrán entonces efectuarse inferencias y generalizaciones que permitan reconocer los rasgos y atributos comunes de la burocracia estatal en estos países.

E n los casos latinoamericanos31 será necesario remontarse al periodo colonial, observando las funciones cumplidas por las organizaciones estatales bajo la dominación imperial y determinando en qué medida esta tradición institucional perduró durante la etapa de vida independiente de las nuevas naciones. Probablemente, el legado burocrático haya sido bastante más significativo allí donde el aparato estatal cumpliera un papel más preponderante dentro de la economía colonial, lo cual pudo haber contribuido a acentuar en los nuevos Estados los rasgos del aparato institucional de la corona. Durante el periodo independentista, la tradición de laissez faire, el fenómeno del caudillismo —que con variable intensidad conoció casi toda América— y las dificultades para la integración nacional parecen haberse combinado para mantener la expansión de las instituciones estatales dentro de márgenes relativamente reducidos.

E n cambio, las importantes transformaciones sociales que comenzaron a producirse desde mediados del siglo pasado en los países más avanzados de la región provocaron un fuerte impulso al desarrollo de la burocracia. E n el caso argentino, por ejemplo, la promoción de la inmigración y el asentamiento de nuevos núcleos poblacionales, la "pacificación" de la campaña y la eliminación de las autonomías locales, la expansión de la frontera y de la infraestructura física, la creación de nuevos mecanismos financieros y el impulso a las actividades industriales, requirieron —entre muchas otras actividades— una intensa y decisiva intervención de unidades y aparatos estatales frecuentemente creados a instancias de las propias circunstancias históricas que exigían la intervención estatal.

La experiencia de otros países revela similares formas de intervención aunque en cada caso los factores que contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones estatales estuvieron estrechamente asociados al tipo de producción económica predominante, a la forma de inserción en el mercado mundial y a la trama de relaciones sociales resultante. Los Estados que emergieron del proceso de internacionalización de la economía mostraron una débil capacidad extractiva y una fuerte dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su papel en la formación de un mercado interno, la consolidación

732 Oscar Oszlak

y ordenamiento jurídico de la propiedad de la tierra, el aliento a la producción de materias primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnológicos y la canalización de recursos hacia sectores primario-exportadores, mercantiles y financieros, tendió a reforzar las características de un m o d o de producción y un orden social compatibles con el lugar reservado a los países de la región en el sistema capitalista mundial.

L a propia dinámica del patrón de desarrollo impuesto en estos países y las cambiantes modalidades que ya en este siglo adoptó su dependencia, dieron origen a profundas contradicciones que hicieron necesaria una continuada y creciente actividad estatal. Por ejemplo, el Estado debió asumir frecuentemente, con el fin de amortiguar tensiones sociales, el papel de empleador forzado de m a n o de obra desplazada por sectores productivos limitados en su capacidad de absorción. Esta función se vio reforzada por la posibilidad de utilizar el empleo estatal c o m o medio de patronazgo político y retribución de lealtades partidarias. E n otro plano, la regulación de los conflictos entre diferentes sectores de la clase dominante determinó la expansión de una infraestructura burocrática a menudo orientada por objetivos y políticas contradictorias. L a incursión estatal en nuevas áreas de actividad económica y social fue determinada otras veces por la debilidad de la iniciativa privada, la falta de oportunidades de inversión, la ausencia de incentivos o medios de inversión, la tendencia a la concentración y centralización del capital c o m o consecuencia del control cada vez más extendido de los m o n o polios extranjeros sobre los sectores o ramas de más alta rentabilidad o la creciente movilización de las clases populares facilitada por su mayor organización y capacidad de expresión política.

E n cualquier caso, importa señalar que, a partir de la compleja'imbricación de sectores sociales y unidades estatales, la organización y actividad de estas últimas fue sufriendo una gradual metamorfosis. Novedosos mecanismos de cooptación y control, sofisticados esquemas de diferenciación estructural y espe-cialización funcional, notorias transformaciones en la índole y modalidades que asume la actividad empresarial del Estado, cambios en su peso c o m o empleador de la fuerza de trabajo, aparición y difusión en nuevos ámbitos de organizaciones paraestatales, nuevas rutinas de implementación de políticas públicas, se nos presentan hoy c o m o fenómenos que reflejan complejas relaciones de determinación entre sociedad y Estado, al punto de borrar, alterar o tornar difusas las clásicas fronteras entre el dominio de lo público y lo privado.

Comentario final

Dados los propósitos del presente trabajo, resultaría difícil resumir su contenido en un conjunto de conclusiones más o menos coherente. M á s dificultoso aún sería intentar formalizarlo mediante el enunciado de proposiciones teóricas. Su pro-


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pósito fue destacar las limitaciones que presentan algunos enfoques teóricos vigentes para establecer un nivel de análisis que permita introducirnos en el estudio de la interrelación entre los procesos sociales globales y la dinámica propia de la burocracia estatal.

Luego de poner de manifiesto el carácter privatista y/o etnocentrista de estos enfoques, se expusieron algunas ideas dirigidas a recuperar la especificidad substantiva e histórica de la burocracia, destacando el conflicto inherente a los papeles que alternativamente puede desempeñar en las sociedades capitalistas dependientes y la necesidad de situar contextual e históricamente la evaluación de su desempeño. Estas reflexiones fueron ilustradas con referencias a la experiencia de América Latina.

Futuras investigaciones deberían expandir esta línea de indagación, rastreando los procesos de formación, consolidación e intervención de la burocracia estatal y replanteando el alcance de sus fronteras, el significado de su productividad y los criterios de su legitimación social.

Notas

1 Los términos "burocracia estatal", "organizaciones estatales", "aparato estatal" y "aparato administrativo y productivo del Estado" serán utilizados indistintamente para aludir al conjunto de organizaciones públicas que mantienen entre sí relaciones de interdependencia funcional, jerárquica y/o presupuestaria. Somos conscientes de la falta de rigurosidad en el empleo de estos términos, pero ello sólo refleja — c o m o se verá a lo largo del texto— las serias deficiencias epistemológicas que aún caracterizan a los estudios sobre este tema.

2 Esta imagen ha sido utilizada a veces c o m o punto de partida de investigaciones sobre burocracia. Véase Crozier (1964).

3 Larry Kirkhart (1971) sostiene que la principal dificultad para situar el estudio de la A d m i nistración Pública dentro del m a p a de las ciencias sociales, deriva de su falta de fronteras conceptuales.

* C o m o señalara T h o m p s o n (1958), "... cuando los administradores industriales están angustiados por el cambiante papel de los capataces, se produce una febril actividad de investigación sobre este tópico; y cuando estos mismos administradores empiezan a preocuparse por la resistencia al cambio, inundamos el mercado con investigaciones y teorías diseñadas para superar la resistencia al cambio".

5 D c h m a n (1971) observa que ".. . el interés de aquellos que estudian y escriben acerca de organizaciones reside en c ó m o éstas sobreviven y se adaptan; al evaluar un determinado arreglo estructural o un patrón de comportamiento, la variable dependiente es la contribución de los mismos a la supervivencia o adaptabilidad de la organización; si ésta sobrevive, e incluso se desarrolla, se supone variables independientes —causales del fenómeno— al arreglo estructural o el patrón de comportamiento; y entonces, para transformar todo este razonamiento en una tautología, los estudiosos de la organización argumentan que su supervivencia es una causa de la persistencia del arreglo o patrón".

6 L a difusión de esta corriente en América Latina se ha manifestado a través de compilaciones de trabajos utilizados fundamentalmente en la enseñanza universitaria (Campero, 1975), de elaboraciones originales (Salinas, 1978) y de aplicaciones al estudio de casos concretos (Martínez Nogueira, 1973).

7 Por ejemplo, al crearse en Chile los asentamientos rurales —una forma de organización cooperativa que introdujera el gobierno de Frei para el asentamiento de familias campesinas en tierras expropiadas— se previo su administración directa por los mismos campesinos, una vez que éstos hubieran adquirido la necesaria capacidad empresarial. Por lo tanto,

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Notas (continuación)

las agencias gubernamentales responsables de la supervisión o asistencia técnica de esos establecimientos debían dejar de existir una vez desaparecida la necesidad de la función que les dio origen.

8 Los casos del Frigorífico Nacional, A F E , A M D E T y la División de Suministros Agropecuarios en el Uruguay (Oszlak, 1972) o el de la Corporación de Empresas Nacionales en la Argentina (Boneo, 1978) son elocuentes ejemplos de una modalidad de funcionamiento caracterizada por un gradual desgajamiento normativo y funcional, que no encuentra paralelo en el ámbito de la empresa privada.

8 Entre los recientes trabajos que han prestado especial atención a este aspecto, pueden citarse los de Boneo (1978) y Oszlak (1975). Respecto a la relación entre regímenes políticos y el desarrollo de sectores específicos de la burocracia, véase Cleaves y Scurrah (1978) y Cosse (1978).

10 U n estudio pionero en la Argentina, referido al más importante organismo estatal en materia de tecnología agropecuaria, fue producido por u n equipo de investigadores del C I A P (1971).

11 E n Cleaves (1974) se efectúa un minucioso análisis de estas relaciones con referencia al sector vivienda en Chile.

*2 Estas observaciones sugieren que la literatura administrativo-organizacional no ha sido m u y feliz en la caracterización de la problemática específica de las organizaciones estatales. E n uno de sus trabajos Lawrence y Lorsch (1969) admiten implícitamente este fracaso de la teoría de la organización, con particular referencia a los Estados Unidos de América:

" . . . sugeriríamos que, c o m o pueblo, somos conocidos c o m o 'materialistas', en parte porque comparativamente hemos tenido más éxitoenlacreacióndeformas organizacionales efectivas en el área de los negocios que en el desarrollo de organizaciones dirigidas hacia otros fines. Tal vez u n mejor conocimiento de las organizaciones c o m o herramientas nos dará, con el tiempo, el poder para realizar avances comparables en la innovación social con referencia a organizaciones orientadas fundamentalmente hacia otras tareas y valores." [El subrayado es nuestro.]

Esto implica que al margen de su utilidad para desarrollar organizaciones orientadas hacia el mercado, las herramientas teóricas disponibles no han permitido a los investigadores y técnicos obtener éxitos similares

en otras áreas, situación a la que indudablemente no escapan las organizaciones estatales. El fracaso o inconsecuencia de buena parte de las misiones de asistencia técnica en el campo de la administración pública, también deben interpretarse en este contexto, puesto que habitualmente tienden a observar la realidad administrativa de las organizaciones estatales a través del prisma (de los supuestos, principios y proposiciones) de las teorías administrativo-organizacionales.

13 Piénsese solamente en la intrincada trama de relaciones conformada por organizaciones productoras de bienes y servicios (a veces, apenas distinguibles de las empresas privadas); organizaciones puramente administrativas; instituciones reguladoras, tanto de la actividad privada c o m o de la propia actividad del sector público; entidades canalizadoras de recursos financieros; organismos de promoción en el plano nacional y regional; organizaciones paraestatales y quasi-públicas, etc. Esta trama se complica aún más al considerar las vinculaciones con organizaciones públicas ubicadas en otros niveles jurisdiccionales (provincias, municipios, regiones, ámbitos de competencia interprovincial).

M Modalidades a las que debe agregarse la notable proyección que están comenzando a tener las empresas públicas multinacionales latinoamericanas. Véanse al respecto los trabajos de Martins (1977) y Viloria (1978).

18 Entre 1967 y 1969 fueron creados en Uruguay 65 nuevos organismos al margen de la estructura formal, que adoptaron la forma de Juntas, Grupos de Trabajo, Comisiones R e guladoras y Asesoras, etc. (Oszlak, 1972).

. También en la República Dominicana hemos constatado este fenómeno, al identificar la creación de no menos de 100 organismos de este tipo en sólo cinco años (Oszlak, 1975). E n ambos casos, las cifras revelan un fuerte aumento respecto de la tendencia histórica y señalan una modalidad organizativa cada vez m á s difundida en la región.

16 U n a sugerente discusión de este tema desde el punto de vista de las políticas públicas puede hallarse en Schmitter (1974). Para u n original enfoque sobre "lo público" (publicness), véase Biller (1971).

17 La literatura reciente ha comenzado a ocuparse del estudio de la evolución histórica del sector público en América Latina y la formación de su aparato institucional. Entre otros, pueden

La burocracia estatal en América Latina:

especificidad substantiva e histórica

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consultarse Cardoso (1977), Uricoechea (1977), Vilas (1977), Torres Rivas (1978) y Oszlak(1978).

1 8 En Oszlak y O'Donnell (1976) se discuten estos conceptos con mayor detenimiento.

19 El concepto de "anillos burocráticos" utilizado por Cardoso (1972) para aludir a los mecanismos de alianza y cooptación que ligan a unidades estatales con segmentos de la sociedad civil, tiene estrecha vinculación con esta caracterización.

2 0 La "ley de Wagner", formulada hacia fines del siglo pasado, señala que en el largo plazo y en economias en crecimiento, los gastos públicos de consumo absorben una porción crecientemente mayor del ingreso nacional. U n resumen de las diversas interpretaciones que se han avanzado para avalar o refutar esa "ley" puede hallarse en Pryor (1968).

2 1 Véase, por ejemplo, Lowi (1972), Montgomery y Siffin (1966) y Murray (1971).

22 Nos referimos al Comparative Administration Group, corriente identificada con la "administración comparada" y la "administración para el desarrollo", surgida en los Estados Unidos hacia fines de la década del 50, y que cuenta con gran predicamento entre los reformadores administrativos del tercer mundo.

3 3 A partir de Djilas, el tema suscitó una intensa polémica, especialmente entre los neo-marxistas franceses.

2 4 Al margen de los difundidos escritos de Poulantzas, Miliband y otros, nos referimos a las importantes investigaciones en curso en diversas instituciones académicas de América Latina.

2 5 Esta visión difiere tanto de las posiciones estruc-tural-funcionalistas, para las cuales la burocracia es simplemente un subsistema institucional para la materialización del interés general de la sociedad, como de aquéllas otras que la visualizan como mero instrumento de la clase dominante.

2 8 Con relación a América Latina Hirschman (1963), en un ya clásico estudio, desarrolla diversos casos a partir de la experiencia de Brasil, Colombia y Chile que confirman esta proposición.

2 7 A una conclusión similar se arriba en Fleming (1966), donde se discuten el problema de la

tensión de papeles en un ámbito burocrático colonial y las consecuencias sobre la eficiencia y el logro de objetivos resultantes del énfasis relativo otorgado a diferentes papeles.

2 8 El típico conflicto entre crecimiento económico, redistribución del ingreso y mantenimiento del orden, conflicto particularmente agudizado en América Latina bajo regímenes burocrá-tico-autoritarios, ilustra adecuadamente este punto.

2 8 Las dificultades para establecer y utilizar indicadores objetivos de desempeño burocrático fueron extensamente discutidas en una conferencia convocada al sólo efecto de examinar este tema. Sus conclusiones han sido publicadas en el Philippine journal of public administration, vol. XVII, n.° 3, julio de 1973.

3 0 Función tradicionalmente asociada a la estabilidad de los regímenes democráticos que son (o que fueron) en América Latina (por ejemplo, México, Costa Rica, Venezuela, Colombia y Uruguay).

3 1 Véase B . R . Wilson (1970), p. vii. 3 2 Bodenheimer (1970) ha sistematizado adecuada

mente este "paradigma supletorio". Sus premisas fundamentales son que el desarrollo es un proceso acumulativo y continuo; que el cambio debe producirse de una manera estable y ordenada; que el creciente pluralismo y la participación política significarán el "final de la ideología"; y que el cambio tendrá lugar a través de la difusión de beneficios materiales y pautas culturales de los sectores más "modernos" de la sociedad a los más "tradicionales" y de las sociedades desarrolladas a las subdesarrolladas.

3 3 A este objetivo apunta la actual investigación que venimos desarrollando sobre la formación histórica del aparato administrativo y productivo del Estado argentino.

3 4 Los estudios de caso son aún sumamente fragmentarios o superficiales. Con excepción de algunos libros importantes, aunque también parciales, como los de Wilkie (1967) o Cleaves y Scurrah (1978), no se cuenta más que con breves ensayos sobre la evolución histórica de la administración pública (por ejemplo, Roulet y Sábato, 1971; Firme y Oszlak, 1972; Jácome, 1974).

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especificidad substantiva e histórica

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Las organizaciones de servicio público y la capacidad de aprendizaje público

Donald A . Schön

La cuestión

Cabe entender las organizaciones de servicio público —organizaciones destinadas a lo que ha venido en llamarse "prestación" de servicios públicos en esferas c o m o la salud, la asistencia social, los servicios sociales, la vivienda, la educación, la incapacidad y la justicia penal— c o m o estructuras en las que colecciones de prestadores de servicios atienden a sus clientes, c o m o brazos del gobierno, c o m o vehículos de respuesta social a problemas humanos o c o m o instrumentos de política pública. Este último sentido tiene especial importancia porque, en considerable medida, la política pública interna es una política de prestación de servicios públicos, especialmente si incluimos c o m o organizaciones de servicio público las que supervisan y regulan las actividades de las entidades privadas de servicios. Desde esta perspectiva, un organismo de vivienda, un organismo al servicio de los ciegos, o un departamento de policía, no son sólo medios de. aplicar una política pública —en el sentido habitual de actuar conforme a un mandato legislativo resultado de un proceso permanente de debates sobre política y especificado por directrices y reglamentos—, sino que cualquiera de esos organismos, en cualquier momento dado, representa una fase de investigación de la política pública. M e parece erróneo separar, por una parte, un proceso de pensamiento que se ocupa de la formación de una política y, por la otra, un proceso de actuación que incorpora unas políticas formuladas y las cumple. La actuación pública, siempre incorporada en la actividad de las organizaciones, es parte inherente de la formulación de políticas. L o quieran o no, las organizaciones públicas se dedican a probar los modelos en que se basan las políticas anunciadas. Sus actividades revelan constantemente las lagunas entre esos modelos y la realidad. Son experimentos, o pruebas, de esos modelos, tanto si sus fundadores las conciben

Donald A. Schön es profesor de estudios urbanos en el Massachusetts Institute of Technology, Department of Urban Studies and Planning, Cambridge, MA 02139 (Estados Unidos de América). Ha realizado investigaciones sobre la evolución de los servicios públicos. Ha publicado Beyond the stable State y Organizational learning (con Chris Argyris [1978]).


Las organizaciones de servicio publico y la capacidad de aprendizaje público

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así c o m o si no. A menudo c o m o hemos llegado a advertir en los últimos treinta años en una esfera tras otra las prácticas de las organizaciones públicas contienen políticas implícitas diferentes de, y a veces en conflicto con, las políticas expuestas conforme a las cuales han de funcionar en principio. E n torno a esas organizaciones van creciendo grupos de intereses cuyas ideas y compromisos nunca dejan de entrar en los debates en torno a la política de los servicios públicos, y especialmente en los debates en torno a la asignación de recursos.

Así, la vida de las organizaciones de servicio público, es parte inherente de la vida de la política pública. L a creación, el funcionamiento y la evolución de las organizaciones de servicio público forman un componente inherente de la investigación pública (o, c o m o prefiero decir yo, del aprendizaje público) de las cuestiones sociales organizadas en torno a los temas de la salud, la vivienda, la justicia penal, etc. E n este sentido deseo estudiar las organizaciones de servicio público. M e propongo examinar su capacidad para desempeñar un papel constructivo en el proceso de aprendizaje público.

Las organizaciones de servicio público c o m o teorías de acción construidas en torno a contextos problemáticos

U n breve estudio de las organizaciones de servicio público, en diversas esferas y niveles de funcionamiento nacional, local o regional, da una lista larguísima de nombres. Por ejemplo, en la esfera de la salud en los Estados Unidos de América, existen hospitales, hospitales clínicos, consultorios de médicos, prácticas de grupo, organizaciones de mantenimiento de la salud, departamentos de salud pública, departamentos de medicina preventiva, organismos de planificación de la salud, centros comunitarios de salud, comisiones para el personal de salud y oficinas para la regulación de los servicios de salud. E n los últimos años, algunos han venido a calificar a esos racimos de organizaciones de "sistema de salud", locución correcta en un sentido m u y amplio, pues todas esas organizaciones actúan en una relación m u y flexible entre sí en torno al tema general de la salud; pero, en términos más estrictos esas organizaciones son un no-sistema, pues sus diversas misiones y actividades no están subordinadas sistemáticamente a un objetivo supremo. L a palabra "sistema" oscurece el hecho de que cada una de esas organizaciones surgió en un momen to histórico determinado para definir un problema para el que uno de esos organismos podría constituir una solución. Así, en términos m u y generales, los hospitales fueron desarrollándose c o m o puntos para el tratamiento de enfermedades crónicas, o para el tratamiento de enfermedades especiales, o para la segregación de los vectores de enfermedades peligrosas y contagiosas. Los hospitales clínicos se desarrollaron c o m o respuesta al problema que se había percibido de formación de médicos y especialmente (tras el informe Flexner) el problema de formar médicos de calidad alta y más o menos uniforme.

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Los departamentos de salud pública se crearon c o m o respuesta a una comprensión cada vez mayor a principios de los siglos xix y xx de que el saneamiento público era importante para la salud pública. Los centros comunitarios de salud proli-feraron en los Estados Unidos en el decenio de 1960 cuando surgió una idea m u y aceptada acerca de la falta de acceso a la atención médica en las comunidades urbanas pobres. Las comisiones para el personal de salud fueron respuestas a la escasez prevista de médicos en los decenios de 1950 y 1960. Surgieron nuevos órganos reguladores, sobre todo a fines del decenio de 1960 y principios del de 1970, cuando se expusieron vigorosamente a la atención pública revelaciones del aumento en espiral de los costos de las atenciones médicas, de desviaciones de la práctica médica correcta y casos de lucro excesivo y de fraude.

U n racimo de organismos de este tipo no es un "sistema" sino una colección de monumentos a la memoria de problemas antiguos, una especie de residuo institucional que refleja el proceso histórico en el que, a lo largo del tiempo, se fueron planteando de diversos modos los problemas de la salud. Cada organismo tiene una misión, un sistema de asignación de tareas, una estructura funcional y jerárquica, todas las cuales llevan las huellas del contexto problemático en torno al cual se fundó. Cada uno de esos organismos tiene una misión y, por ende, valores de organización, modelos de sociedad y estrategias de acción; una ideología de organización o, c o m o prefiero llamarla, una teoría orgánica de la acción, que es también un reflejo de su contexto problemático.

Existen varias descripciones completas y detalladas de los contextos problemáticos y teorías de acción de las organizaciones de servicio público. Algunas de ellas capturan elementos dispares y conflictivos que se habían expresado inicialmente en debates sobre la creación del organismo, se comprimieron o disimularon en la legislación ideada con objeto de resolver el debate y volvieron a surgir a la superficie transformados, y a veces ampliados, al ir perviviendo el organismo. La obra de Selznick, TVA and the grass roots1, describe uno de estos procesos, al igual que la de T o m Burns, The BBC2. A veces, los intereses y las prácticas orgánicas se desarrollan de tal m o d o que producen una teoría en uso m u y incongruente con la teoría expuesta de la organización. Robert Scott, en The making of blind men3, describe este proceso con gran claridad de detalle.

Así, la creación de una organización de servicio público señala una fase de investigación pública de algún problema social e incorpora una forma concreta de resolver ese problema que ha recibido aceptación. Las ambigüedades, la vaguedad y los conflictos en los contextos problemáticos se traducen en el medio de la propia organización. Las organizaciones de servicio público contienen incrustadas teorías de acción, expuestas y en uso, que reflejan toda la gama de esas ambigüedades y esos conflictos. E n cualquier momento dado, la diversidad de organismos públicos existentes en torno a un tema como el de la salud revela la progresión histórica de las ideas aceptadas en torno a problemas que se han de resolver.


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La dialéctica de la investigación pública

El proceso de aprendizaje público, en el cual desempeñan un papel inherente las organizaciones de servicio público, es dialéctico. N o se lo puede comprender c o m o un proceso en estado constante en el cual las actividades se mantienen constantes dentro de normas fijas, ni c o m o un avance instrumental hacia objetivos constantes en el cual revisemos continuamente nuestras estrategias conforme a la información acerca de las consecuencias de las actividades anteriores. Aunque la investigación pública puede adoptar cualquiera de esas formas durante algún tiempo, su modalidad característica a plazo más largo es que los fines se reestructuran continuamente c o m o parte de la reevaluación (reapreciación, según dice Geoffrey Vickers)4 y la redescripción de la situación. Además , la reapreciación ocurre c o m o consecuencia del pesar y el hacer que intervinieran en una fase anterior del contexto problemático. Esto puede ocurrir de cualquiera de varias formas. El medio de los servicios públicos puede cambiar de m o d o que nos obligue a repensar un modelo anterior de la forma de funcionar del m u n d o , y, con ello, a replantear el problema de política pública. Así, por ejemplo, la llegada de negros del campo a los centros de las ciudades estadounidenses, en el periodo que va aproximadamente de la segunda guerra mundial a 1960, modificó el carácter de la percepción estadounidense del "problema urbano", e hizo que surgiera la llamada "crisis urbana" de mediados del decenio de 1960. O las actividades de los propios organismos públicos pueden efectuar esa modificación. Jay Forrester ha aducido5, por ejemplo, que la creación de una nueva capacidad de viviendas baratas en el centro de las ciudades intensificó esa demanda más allá de la capacidad de los recursos existentes para satisfacerla. O las consecuencias imprevistas de la actividad de los organismos públicos puede crear una conciencia de fines conflictivos, quizá incluso de fines imposiblemente conflictivos, o dilemas. Así, el éxito mismo de la investigación media y el desarrollo de la medicina amenaza con producir una situación en la cual la demanda reconocida de nueva tecnología médica (por ejemplo, diálisis renal) lleve a un aumento de los gastos en salud m u y superior a los límites aceptables. O las actividades de las organizaciones públicas hacen que surjan a la superficie conflictos que antes estaban escondidos, c o m o ocurre cuando el éxito mismo de una medida positiva en cuanto a reducir un tipo de discriminación genera una reacción contra la "discriminación inversa".

E n estos ejemplos, y en muchos otros c o m o ellos, un contexto problemático determinado genera actividades que cambian la situación problemática de tal m o d o que nos obliga a replantear el problema. Surgen a la superficie nuevas necesidades y nuevas aprehensiones de valores conflictivos, a veces porque se percibe el "fracaso" de una actividad anterior (lo que nos lleva a repensar nuestro modelo de lo que está pasando), pero muchas otras c o m o resultado del "éxito" de esa actividad (lo que nos lleva a adquirir conciencia de los valores en juego


que antes pasábamos por alto). Además , este proceso no tiene un fin aparente. N o converge en un conjunto nuevo de condiciones estables. N o lo podemos evaluar exclusivamente ni primordialmente, conforme al alcance de objetivos predefinidos. M á s bien debemos estar preguntándonos siempre cuál es el carácter y la calidad de los nuevos problemas que hemos hecho nacer durante nuestros esfuerzos por resolver los antiguos.

Muchas veces el debate sobre los servicios públicos parece avanzar bajo la ilusión de que cuando se resuelvan los problemas que se aprehenden actualmente, el estado consiguiente carecerá de problemas, o por lo menos habrá mejorado considerablemente. Ésta es la perspectiva del reformador. La perspectiva histórica es la única que nos permite a veces advertir que la reforma de ayer se ha convertido en el problema de hoy. N o hay mejor ilustración de esto que el estudio de Albert Rothman sobre la idea que la sociedad estadounidense se hace de las prisiones6. Lo que hoy día calificamos de "escuela del crimen" se propuso inicialmente c o m o corrector de las influencias nocivas del medio urbano; se proponía c o m o una comunidad utópica protegida en la cual podía realizarse en seguridad la reforma moral de los delincuentes.

Los reformadores tienden a entender las organizaciones de servicio público c o m o los traidores de la política pública. Así, se ven los hospitales y los consultorios de los médicos c o m o fuentes de ineficacia y de sobreprestación de atención médica. Se ven las oficinas de asistencia social c o m o puntos de control y de estig-matización de los pobres. Se entienden los organismos para ciegos c o m o m o n o polios que tratan de etiquetar a los ciegos y de controlar sus vidas. Por lo general, los reformadores no advierten que los organismos que tratan de reestructurar o de crear se percibirán también, de hecho, en un lapso de tiempo relativamente breve, c o m o creadores de problemas, y no de soluciones.

L o que está claro, sea desde la perspectiva del reformador o la del historiador, es que los organismos de servicio público tienden a persistir mucho tiempo después de que sus planteamientos de los problemas se perciban en general c o m o inapropiados. Existe cada vez más una disposición por parte de los reformadores a reconocer el conservadurismo dinámico délos organismos de servicio público, a verlos c o m o sistemas para la defensa y la conservación de empleos existentes, de intereses e ideologías (todo lo que se indica, peyorativamente, con el término "burocracia") y a desesperar de su reforma. Los reformadores más sutiles ya no tienden a contemplar la reestructuración de los organismos existentes de servicio público c o m o medios de replantear problemas humanos. M á s bien tratan de ignorar las organizaciones existentes y crear otras nuevas.

D e hecho, hay grandes pruebas en muchos países de que el esfuerzo por lograr una reestructuración fundamental de las burocracias de servicio público está mal aconsejado, que lleva un tiempo y una energía excesivos y a menudo subvierte el ímpetu de las reformas; a menudo fracasa totalmente, o sólo logra cambiar etiquetas mientras deja sin modificar el fondo de las cosas. Pero la estra-


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tegia que consiste en ignorar las organizaciones existentes de servicio público tiene sus propios peligros. E n primer lugar, las organizaciones recién creadas tienden a percibirse poco después c o m o la encarnación de un problema mal formulado. E n segundo lugar, cuando los reformadores cortocircuitan las organizaciones existentes y crean otras nuevas, tienden a volver la espalda a la experiencia de las ya existentes; no aprenden nada de ellas salvo la necesidad.de no ser igual que ellas. Pasan a las nuevas organizaciones c o m o reacción contra las antiguas, muchas veces sin comprender las formas en que recapitulan los males para corregir los cuales se concibieron las organizaciones antiguas.

L a investigación pública oscila de una solución extrema a otra, pero el trabajo de reflexión no refleja los propios dilemas. U n ejemplo es la perenne oscilación entre centralización y descentralización de los servicios. U n a generación de reformadores defiende la centralización c o m o forma de corregir la fragmentación y el caos; la generación siguiente defiende la descentralización c o m o forma de corregir la rigidez y el caos. El actual movimiento hacia la creación de organizaciones basadas en la comunidad —en las esferas de la salud mental, la ayuda a los impedidos o la justicia— parece desconocer totalmente los males del medio comunitario al que eran respuesta los hospitales mentales, las penitenciarías y los talleres protegidos. El movimiento favorable a la "reinserción" de los niños y los adultos impedidos reacciona contra los males de las instituciones segregadas sin comprender los males contra los cuales fueron una respuesta las actuales instituciones para impedidos.

U n buen proceso de aprendizaje público sería lo, que correspondería al carácter dialéctico de la investigación pública. N o multiplicaría los organismos más allá de lo necesario, no crearía nuevas organizaciones de servicio público c o m o si las antiguas no hubieran existido, ni dejaría de reconocer los dilemas a que se deben las oscilaciones de reforma y contrarreforma. Pero, dentro de ese proceso, las organizaciones de servicio público serían las protagonistas, y no meramente los objetos, de la investigación pública. Pues, ¿de qué otro m o d o podría la investigación pública conservar y utilizar una memoria de la experiencia orgánica? ¿De qué otro m o d o podría tener en cuenta dilemas entre los cuales figura el contexto problemático incrustado en los organismos existentes? Y , ¿cómo puede evitarse una estrategia que ignoraría voluntariamente los problemas, salvo mediante la creación en los organismos existentes de una capacidad de acción reflexiva adecuada a la tarea de aprehender y reestructurar lás teorías de acción? El buen aprendizaje público depende de la capacidad para este tipo de aprendizaje orgánico.

H a y multitud de ejemplos de organismos de servicio público que no han aprendido así, que han fracasado, en los términos que hemos utilizado Chris Argyris y yo7, en cuanto a manifestar capacidad de un doble aprendizaje. ¿Existen también excepciones a la regla general? E n la experiencia reciente de los Estados Unidos, existe un caso destacado, que yo sepa, que ha recibido curiosamente poca

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atención. La Works Progress Administration ( W P A ) ha sido objeto de muchos estudios, pero no se ha tomado en serio como modelo para el aprendizaje orgánico en organismos de servicio público. Y sin embargo, esta organización, creada por Franklin Roosevelt durante los años de la gran depresión, brinda más datos sobre el doble aprendizaje que ninguna otra organización de servicio público, que yo sepa. Aunque la W P A fue extraordinaria en cuanto a las condiciones de sus orígenes y su evolución, su misma anormalidad puede servirnos para ver con más claridad cómo pensar acerca de la creación de una capacidad de aprendizaje orgánico en condiciones menos extraordinarias.

La Works Progress Administration*

El desempleo masivo, con sus consecuencias de sufrimientos humanos y perturbaciones sociales fueron los principales factores que dieron a Roosevelt una mayoría abrumadora en su enfrentamiento con Herbert Hoover en 1932. Pero había grandes desacuerdos, en el Congreso y en la nación en general, acerca del alcance y especialmente la duración del desempleo. A juicio de muchos hombres de negocios y congresistas republicanos, a principios del decenio de 1930 la nación estaba a punto de "encontrar la prosperidad a la vuelta de la esquina", actitud que reforzaba una disposición ideológica a prestar asistencia en forma de un subsidio que debía ser lo menos atractivo posible con objeto de no fomentar la pereza. Frente a esta situación, Roosevelt introdujo una serie de ideas nuevas (que tenían raíces en otras-tradiciones del pensamiento estadounidense): que para los capaces de trabajar la asistencia debía prestarse en forma de trabajo remunerado, útil, digno y sin estigmas, y que la responsabilidad final por suministrar asistencia al trabajo correspondía directamente al gobierno federal.

C o m o gobernador del estado de Nueva York, Roosevelt ya había hecho que esas ideas fueran parte de su administración. Había creado un organismo del estado para la administración de asistencia temporal de urgencia ( T E R A ) , y había atraído a un joven trabajador social (Harry Hopkins) para que lo administrara. L o que hoy día se llama en general la " W P A " era en realidad una serie de cuatro organizaciones públicas distintas: T E R A en el estado de Nueva York, a nivel nacional la Federal Emergency Relief Administration ( F E R A ) , la Civil Works Administration ( C W A ) y là Works Progress Administration ( W P A ) . Cada una de ellas cedió el paso a la siguiente, con algunas duplicaciones, en el periodo de 1931 a 1943, y todas recibieron continuidad gracias a la dirección combinada de Roosevelt y Harry Hopkins. A lo largo de la vida de esas organizaciones podemos advertir una dialéctica de planteamiento y resolución de problemas en torno a los temas fundamentales de la asistencia por el trabajo. Estas organizaciones, sometidas a grandes presiones, aprendieron a realizar difíciles tareas que no tenían precedente; montaron y difundieron una extraordinaria variedad de ideas de proyectos; y detectaron y crearon respuestas a dilemas inherentes en la


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práctica orgánica. Desde la creación de T E R A en 1931 hasta la madurez de la W P A hacia 1938 existía un compromiso generalizado de aprender los problemas de política relacionados con la tarea fundamental de prestar asistencia a los desempleados. L a transición de cada organización a la siguiente representó, en grado considerable, un progreso en la política relativa a esta tarea fundamental. Mientras la T E R A trataba de hacer llegar socorro rápidamente a millones de personas en circunstancias de auténtica incertidumbre, se fueron estableciendo principios. que continuaron en organizaciones ulteriores: la utilización de las estructuras locales existentes, la delegación de una gran libertad de acción a las localidades, la prioridad a la rápida ejecución de los servicios en lugar de la uniformidad y los detalles en los libros registros, el principio de la respuesta improvisada al irse descubriendo problemas. La F E R A fue en gran medida una versión a escala nacional de la T E R A , que prestaba a nivel nacional la combinación del trabajo con la ayuda directa, conforme a un programa de subvenciones del tipo que se había elaborado en el estado de Nueva York. C o n la creación de la C W A , estimulada por la crisis de invierno de 1933-1934, el gobierno federal pasó a ser empleador directo de trabajadores industriales y empleados en proyectos con financiación federal, con los que se trataba de dar empleo a cada persona en la esfera profesional y de oficio en los que había trabajado anteriormente. L a expe-rencia de la C W A informó la creación de la W P A ; c o m o dijo Hopkins: "Sin lo que habíamos aprendido gracias a nuestra experiencia en la C W A en materia de procedimiento, de problemas laborales, de supervisión, de planificación y de recursos de la comunidad, nunca hubiéramos podido tener una W P A , y en esa medida se puede considerar a aquélla c o m o un periodo preliminar, casi de prueba"9.

La W P A fue resultado de una abrumadora mayoría demócrata en las elecciones al congreso de 1934. Entonces Roosevelt dio a Hopkins el mandato de crear un programa de obras públicas en gran escala y con financiación federal que "diera seguridad a toda la gente de este país, de norte a sur y de este a oeste"10.

Desde el principio en la T E R A hasta los últimos días de la W P A , la clave del enfoque de Hopkins fue una extraordinaria flexibilidad en la proyección de políticas y programas, una capacidad de recibir ideas de muchas fuentes, una preferencia por la improvisación en lugar de la planificación a largo plazo y la confianza en la delegación de responsabilidad y de iniciativa a las unidades operacionales locales. Hopkins reconocía que el largo plazo era tenue e inseguro, mientras que el hambre y los sufrimientos eran inmediatos, que las presiones favorables a una actuación masiva frente a graves incertidumbres significaban que los organismos tenían que aprender mediante la acción y que los administradores centrales no podían aspirar a saber tan bien como los funcionarios locales cuáles eran los problemas y cuál era la mejor forma de hacerles frente.

U n a consecuencia de este enfoque fue la creación de una amplia gama de proyectos diversificados que podían satisfacer los diversos requerimientos de


asistencia en forma de trabajo, utilización de las aptitudes existentes y beneficio para la comunidad. Las organizaciones de Hopkins cada vez diversificaban m á s sus respuestas a la pregunta: "¿De qué nos ocupamos?" Los tipos de asistencia en forma de trabajo iban proliferando a medida que las organizaciones aprendían m á s acerca de las diferencias en los tipos de desempleo. E n las primeras épocas de la T E R A , la gente empleable era fácil de distinguir de la inempleable, los trabajadores industriales de los empleados y la asistencia urbana de la rehabilitación rural, donde la existencia de explotaciones de subsistencia creaba una situación excepcional. L a F E R A empezó a crear proyectos que emparejaban los recursos descubiertos con las necesidades descubiertas (como en la utilización de los desempleados para preparar y distribuir millones de cabezas excedentes de ganado que no tenían pasto debido a la sequía), y a crear proyectos adaptados a lo que se acababa de aprender acerca de las categorías de desempleados (como en el establecimiento de campamentos de trabajo para trabajadores itinerantes, a los que gradualmente se llegó a ver c o m o empleables desplazados, en lugar de vagabundos y marginales). E n la C W A se establecieron proyectos en torno a los intereses y las necesidades especiales de las comunidades locales y los gobiernos de los estados, los artistas y miembros de profesiones liberales y las mujeres. Entre los proyectos figuraban las primeras normas de exámenes y permisos de conducir, las guarderías infantiles, los archivos estatales y las investigaciones estadísticas, las historias de comunidades, los teatros locales, etc. Los administradores centrales pasaron a desempeñar cada vez m á s el papel de aprendizaje y transmisión de los proyectos que iban inventando las comunidades locales.

Tanto la amplia gama de tipos de proyectos c o m o el sentido de originarlos y difundirlos pasaron a la W P A , cuyo repertorio iba desde la construcción y la ingeniería (en especial proyectos de carreteras, caminos y calles), proyectos relativos al sector terciario en servicios de salud pública, bibliotecas, servicios recreativos, proyectos de investigación e históricos hasta el apoyo a las artes. E n los últimos años de la W P A , se desviaron energías hacia la defensa nacional; entre los proyectos figuraron la formación de trabajadores para las industrias de guerra, la defensa civil, la dotación de personal para los aeropuertos, y la planificación de la defensa.

Pero esta insistencia en la improvisación, la descentralización, la iniciativa local, la flexibilidad de la respuesta y la apertura a muchas fuentes de ideas también creó problemas fundamentales de administración. E n su elaboración de respuestas a estos dilemas, las organizaciones de asistencia en forma de trabajo manifestaron con la mayor claridad su capacidad de doble aprendizaje en materia de organización. Tres ejemplos nos ayudarán a demostrar la calidad de esta capacidad.

1. Pagos. La F E R A se ocupó primero de la cuestión de la política de pagos que satisfaría los diversos requisitos de adecuación a las necesidades presupues-


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tarias de los beneficiarios, el reconocimiento de las diferencias en cuanto a las aptitudes y las contribuciones de los trabajadores, la equidad en el pago y evitar la competencia con la empresa privada. Su solución comprendía el principio de la "deficiencia presupuestaria", que el pago total satisfaciera las necesidades presupuestarias del receptor de asistencia, pero no las excediera. Trataron de cumplir tanto con el principio del salario mínimo c o m o con el de los salarios tipo locales; la política de la F E R A consistía en pagar el salario tipo local por el tipo de trabajo realizado, siempre que fuera superior a los treinta centavos por hora. Mientras duró la C W A volvió a plantearse la cuestión de los salarios. Salieron a la luz las discrepancias geográficas en cuanto a salarios (por ejemplo, los agricultores del sur estaban acostumbrados a pagar sólo cinco centavos por hora a los jornaleros), y el presupuesto general de la C W A se vio sometido a fuertes presiones. Se había llegado a entender la estructura existente de la F E R A c o m o un principio intocable, pero Hopkins y sus colaboradores se encontraron obligados a renunciar al mínimo de los 30 centavos en favor de una política de salarios que reconociera las diferencias geográficas. Al establecer la W P A se introdujo un concepto de "salario de seguridad" en virtud del cual los trabajadores recibían cada quince días una compensación con objeto de establecer un nivel mínimo de vida, cuya tasa era superior a la de la asistencia e inferior a los salarios tipo en la comunidad local, pero en virtud de la cual se compensaba el salario inferior por hora mediante un empleo relativamente estable. E n cada nuevo estudio de la cuestión, Hopkins y su personal dieron muestras de una conciencia desusada de los valores y los principios en conflicto que intervenían en ella.

2. Mantenimiento de la cohesión de la organización e improvisación. E n la T E R A , Hopkins había establecido un sistema de reacción improvisada en lugar de planificación a largo plazo. Había dicho: " N o se puede proyectar exactamente lo que se va a hacer para resolver una situación cuando no se sabe lo que va a ser esa situación"11. Y Robert Sherwood decía que las operaciones de la F E R A eran "... una serie de notables improvisaciones impulsadas por el carácter de la miríada de problemas que se descubrían cada día"12. Hopkins renunció deliberadamente a la planificación a largo plazo porque no creía que fuera posible en el contexto de sus actividades y porque, c o m o decía él: "la gente no come a la larga, come todos los días"13. Intentó lograr una organización eficaz, flexible, capaz de reaccionar. E n una evaluación del Cuerpo de Ingenieros del Ejército se caracterizaban sus resultados c o m o sigue: " L a flexible fluidez de la organización del Sr. Hopkins se vio justificada por los resultados logrados. Le permitió dar empleo en dos meses a casi tantas personas c o m o se llamó a filas en un año y medio de movilización de la guerra mundial... Las pérdidas que se producían eran insignificantes, medidas en porcentaje, e incluso esas pérdidas es probable que aumentaran la capacidad adquisitiva del país"14.

Pero la flexibilidad, la fluidez y la constante improvisación comportaban el


peligro de la incoherencia orgánica. ¿Qué es lo que mantendría unida a la organización cuando su futuro a mediano plazo era siempre totalmente inseguro y cuando, durante la mayor parte de su existencia, era poco lo que se podía hacer en cuanto a unificar planes y políticas? Helena S n o w sugiere que eran el entusiasmo de Hopkins por el trabajo y su capacidad de comunicación de ese entusiasmo a su personal, a todos los niveles de la administración, lo que mantuvo unida a la empresa. U n a de las personas que trabajó mucho tiempo con Hopkins ha escrito: "Parece V d . tener, en gran medida, alguna calidad especial que no se puede describir ni definir bien, pero que obtiene la total lealtad de quienes trabajan con V d . . . 1 5 " .

El estilo de liderazgo de Hopkins consistía en alentar los enfrentamientos y las controversias, entre otros y consigo mismo: "[sus colaboradores], estaban siempre pinchando, infatigables, igual que él, y no titubeaban en provocar y pinchar a cualquiera, comprendido su propio jefe, si cualquiera daba señas de flaquear en el trabajo. A Hopkins siempre le iba mejor en un ambiente de protesta"16.

Las decisiones tendían a adoptarse en reuniones oficiosas, en las que "al irse formulando cada sugerencia se producía un debate libre y abierto; y después, generalmente por consenso y a veces, cuando había demasiadas divisiones, por edicto, Harry Hopkins tomaba la decisión y asignaba las tareas y delegaba el trabajo a uno de los presentes en la sala"17.

El espíritu misionero y la lealtad personal generados por Hopkins en los primeros días de la F E R A ayudaron a mantener unida la organización durante largos periodos de incertidumbre en cuanto a procedimientos y estructuras.

3. Libertad descentralizada, control central. La estructura descentralizada y el recurso a la libertad de los agentes locales para inventar y administrar proyectos surgieron del interés por lograr respuestas rápidas y por crear un programa diversificado que reaccionase a las necesidades diferentes y en evolución de las localidades. Pero también había una demanda de un control central. Ésta se debía a la preocupación por la probidad (la necesidad de controlar fraudes de influencias), por el establecimiento de algunos principios clave de funcionamiento (como el carácter adecuado de la asistencia), de la coordinación de las actividades y la eficacia en la conservación de recursos escasos, y de la equidad y la uniformidad de la política (como en la cuestión de los pagos). Estos requisitos conflictivos afectaban a muchos aspectos diferentes de las actividades de organización, y persistieron, de formas diferentes, durante toda la histeria de la empresa.

C o n el tiempo, las organizaciones fueron elaborando diferentes respuestas a este persistente dilema. E n la T E R A , Hopkins había logrado que la Asamblea Legislativa del estado dejara fondos discrecionales y después dividiera los créditos en tercios —un tercio para los proyectos iniciados por el estado, un tercio que se distribuiría según la población y las necesidades y un tercio que se entregaba a las localidades según la relación entre los desembolsos locales y los estatales.


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E n la F E R A , Hopkins podía lograr una ampliación de sus facultades discrecionales lo que, a su vez, permitió a la F E R A pasar a una fórmula general de asignación de fondos a los estados junto con incentivos a la capacidad creadora de los estados en la recaudación local de fondos compensatorios.

La F E R A , y más tarde la C W A y la W P A , mantuvieron en forma amplia y general las órdenes centrales, lo que daba una gran libertad a los representantes locales para interpretar esas normas. Hopkins y sus colaboradores principales elaboraron una estrategia dual para el acopio de información local y para la comunicación de ideas centrales, de políticas y de valores a los agentes locales. Las funciones oficiales de información se distribuían entre representantes locales, embajadores locales y regionales, coordinadores volantes sobre el terreno. Extra-oficialmente, Hopkins tenía una embajadora volante personal (Lorena Hickock) que no sólo tenía a Hopkins, sino al propio Roosevelt, constantemente al tanto de las actitudes y los sentimientos de quienes recibían y prestaban asistencia en forma de trabajo en toda la nación. L o que es más , los colaboradores de Hopkins, en Washington y en todo el país, tenían con Hopkins una relación de extraordinaria lealtad y confianza, como resultado de lo cual él podía estar seguro de que resultaría fácil detectar y eliminar diferencias de teoría y de práctica entre la central y las localidades.

U n a vez tras otra, la calidad de la confianza interpersonal, el entusiasmo, la moral y las investigaciones interpersonales sirvieron para establecer un contexto favorable en el cual se podían soportar y hacer llevaderos unos dilemas que de otro m o d o hubieran sido inmanejables.

D e hecho, fue este mismo dilema control central y autonomía local lo que parece haber sido clave en la decadencia de la W P A . Surgieron circunstancias que socavaron tanto las facultades discrecionales de Hopkins como la atmósfera de confianza despreocupada y el esprit que había caracterizado a sus organizaciones.

El Congreso había reaccionado con irritación a lo que consideraba vaguedad y falta de planificación de las propuestas de crear la W P A . Frente a la inmensa flexibilidad y al cheque en blanco que parecía desear la administración, el Congreso trataba de imponer salvaguardias y controles. Y lo logró en dos esferas: la asignación de fondos y la aprobación de los nombramientos por el Senado. Éste logró definir ocho categorías de gastos a las que tenían que corresponder todos los desembolsos, y además logró exigir la confirmación senatorial de todos los administradores que tuvieran sueldos de 5 000 dólares o más al año. Por último, Roosevelt, al no poder dar al Congreso los nombres de los que iban a ser los responsables de la administración del programa, aceptó él mismo la responsabilidad de administrar toda la operación, y con ello aseguró un proceso m u y centralizado de aprobación de proyectos.

C o m o consecuencia de estas medidas del Congreso para establecer un control más estricto del programa, la W P A —para encabezar la cual se designaría a Hopkins— empezó a comportarse de forma más parecida a la de un


organismo federal tradicional. E n consecuencia, se introdujeron una centralización administrativa y una planificación de los procedimientos operacionales en una medida sin precedentes en las versiones anteriores de asistencia en forma de trabajo. E n diciembre de 1935 Hopkins dijo en una conferencia de administradores de los estados: "Esta va a ser una organización jerarquizada en toda la línea, y si da la casualidad de que al administrador de un estado no le gusta una fase determinada de ella, tendrá que aguantarse y nada más"1 8 .

La asignación de fondos, la mayor vulnerabilidad de la administración a los errores locales (en especial del tipo de fraude o corrupción) y la erosión de la red de colaboradores de confianza eran todos factores que habían contribuido a este resultado. Sin embargo, Hopkins y su personal central dieron muestras de una flexibilidad y una discreción considerables en la gestión de esta estructura más estricta y de las directrices de procedimiento más detalladas, y hasta 1938, cuando el empleo privado (y el relacionado con la defensa) empezó a aumentar, y cuando la mala salud de Hopkins redujo su capacidad de plena intervención, empezaron a hacerse mucho más rígidas las actividades de la W P A . El ritmo de las actividades de la W P A empezó a reducirse, y disminuyó la tasa de introducción de programas nuevos y diversificados. El propio presidente empezó a perder interés en el programa c o m o forma de estudiar la política nacional en la esfera de la ayuda (hecho que se debía mucho, quizá, a la aprobación en 1935 de las leyes sobre seguridad social).

Para 1937 un administrador adjunto observaba que: " L a W P A no era lo mismo que antes... a su juicio, toda la organización había perdido su espíritu... Reconocía que la W P A estaba funcionando bien, pero... indicó su temor de que su espíritu hubiera muerto"19.

Lecciones para el aprendizaje orgánico

¿ C ó m o podemos explicar las pruebas de la existencia de un doble aprendizaje de organización en el historial de la W P A ? Es evidente que este historial tiene que ver con un hombre extraordinario, Harry Hopkins, que estableció el estilo de la organización y generó la cohesión orgánica que ayudó a mantener unida la organización durante largos periodos de incertidumbre, improvisación y cambios de orientación. También se produjo una extraordinaria relación de confianza y respeto mutuos entre Roosevelt y Hopkins, la que protegió a la W P A y a sus prede-cesoras contra los esquemas más rígidos de ataque y defensa de la vida de los organismos del gobierno federal; esta relación daba un apoyo extremo al clima de incertidumbre, experimento e improvisación que Hopkins fomentaba en el ambiente interno de sus organizaciones. Existía un clima de crisis nacional persistente, no m u y distinto del de la guerra, que impregnaba de ligitimidad a experimentos dramáticos, fomentaba una sensación compartida entre el personal de la organización de tener una misión que cumplir y, durante mucho tiempo,


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desarmaba a la oposición a las iniciativas del organismo. Sin embargo, una característica peculiar de la crisis nacional era que protegía a la empresa contra las tentativas del Congreso de controlarla, al mismo tiempo que fomentaba una sensación de impermanencia. Las organizaciones de asistencia en forma de trabajo no podían considerarse permanentes en ningún momento , lo cual sin duda ayudaba a inhibir el crecimiento de esferas protegidas de interés orgánico, que son características de las burocracias. Sin embargo, la crisis provisional duró casi diez años, lo que permitió la serie de ataques renovados al problema de la asistencia en forma de trabajo, cada vez en una encarnación orgánica distinta. Había margen para que continuara la investigación de la cuestión fundamental, pero la continuidad del esfuerzo adoptó la forma de una serie de nuevos comienzos orgánicos, en cada uno de los cuales la dirección podía aprender una lección de la experiencia anterior al mismo tiempo que explotaba su libertad para reestructurar políticas e iniciar nuevos experimentos.

La decadencia de la W P A puede entenderse en términos de una transformación de cada uno de los factores enumerados más arriba. El Congreso logró que dieran resultados sus esfuerzos por controlar la W P A y, con ello, introdujo en la W P A un estilo más defensivo de funcionamiento: con procedimientos más estrictos, más documentados, uniformes y restringidos. La enfermedad de Hopkins redujo su energía y su eficacia, lo cual destacó la medida en que las características de la organización habían dependido siempre de la persona de su dirigente. L a relación especial del presidente con la W P A fue reduciéndose a medida que la guerra en Europa iba haciéndose más ominosa y que la aprobación de las leyes de seguridad social parecían resolver el problema de la política de asistencia cuyos principales agentes de investigación habían sido las organizaciones de asistencia por el trabajo.

Evidentemente, la secuencia de la W P A fue una actividad deportiva orgánica entre las organizaciones de servicio público, en un contexto extraordinario y con una duración limitada. Sin embargo, constituye una prueba de doble aprendizaje orgánico, y demuestra el papel que puede desempeñar una organización de.ese estilo en la.dialéctica de la investigación pública. N o s queda la pregunta de si podría volver a producirse una configuración igual de circunstancias, o dicho en términos más fuertes, si ese m o d o de aprendizaje orgánico podría convertirse jamás en una norma.

¿Cuáles serían esas condiciones? Q u e los organismos de servicio público no se formaran en torno a un problema

ya completamente interpretado, sino en torno a un tema problemático, c o m o el de la asistencia en forma de trabajo para los desempleados, y que la misión orgánica se definiera c o m o la del aprendizaje mediante la acción en relación con este tema.

Q u e la condición orgánica se interpretase como algo provisional, cuyo control se ejerciera mediante la autorización de nuevos miembros en la serie orgánica,

752 Donald A. Schon

aunque la creación de cada nuevo miembro es una continuación del aprendizaje derivada de encarnaciones anteriores.

Q u e el m u n d o del comportamiento de la organización se caracterizase por un grado de cohesión y confianza interpersonales suficientes para mantenerla unida durante largos periodos de incertidumbre y tanteos, y suficientes para permitir un alto grado de autonomía e iniciativa locales.

Q u e la comprensión de los dilemas de política y práctica, y de la forma de que la organización aborde, que Hopkins manifestó de forma tan decidida c o m o individuo, estuviera m u y difundida en las filas de la organización.

El logro de estas condiciones aparentemente utópicas no está, creo yo, más allá de nuestro alcance, aunque desde luego sometería nuestras capacidades a prueba hasta unos límites que estarían m u c h o más allá de los de la vida normal de las organizaciones. E n otros contextos20 he intentado describir los tipos de intervención necesarios para la creación de sistemas de doble aprendizaje. L o que el ejemplo de la W P A demuestra de forma tan aguda es que las organizaciones de servicio público capaces del doble aprendizaje pueden funcionar c o m o agentes de aprendizaje público; que la dialéctica de la investigación pública exige la existencia de esos organismos.


Notas

1 Philip Selznick, TVA and the grass roots, Nueva York, Harper and R o w , 1966.

2 T o m B u m s , The BBC, Londres, Macmillan, 1977. 3 Robert Scott, The making of blind men, Nueva

York, Russell Sage Foundation, 1969. 4 Geoffrey Vickers, Value systems and social process,

Londres, Tavistock, 1968. 5 Jay Forrester, Urban dynamics, Cambridge (Mass.),

IIT Press, 1971. 6 Albert Rothman, The penitentiary (sin más datos). 7 Chris Argyris y Donald A . Schön, Organizational

learning, Reading (Mass.), Addison-Wesley. 8 Todo el material de esta sección se basa en gran

medida en la obra de Helena Van Cortland Snow. En su ultimo afio en Harvard, la Srta. Snow escribió una tesis de licenciatura, que yo dirigí, sobre la W P A . Hacía mucho tiempo que m e interesaba la W P A como ejemplo desusado de organización de aprendizaje en el sector público, pero el resultado de las investigaciones de la Srta. Snow fue lo único que m e permitió estudiar los datos sobre los modos de aprendizaje de la W P A .

9 Harry Hopkins, Spending to save: the complete story of relief, p . 124, Nueva York, W . W . Norton and C o . , Inc., 1936.

10 Harry Hopkins al Coronel White, transcripción

de una conversación telefónica. (Manuscritos Hopkins, Colección de Hyde Park.)

Subcomisión de créditos de la Cámara de Representantes, audiencias sobre la F E R A y la C W A , 1934, p. 30.

Robert Sherwood, Rosseveit and Hopkins: an intimate history, p . 48, Nueva York, Harper and Brothers, 1948.

Edward Ainsworth Williams, Federal aid to relief, p. 159, Nueva York, Columbia University

.Press, 1939. Informe al Consejo Nacional de Urgencia corres

pondiente a la semana terminada el 17 de diciembre de 1934. (Manuscritos Hopkins, Biblioteca F D R , Hyde Park, N . Y . )

Carta del 6 de noviembre de 1935. (Manuscritos Hopkins, Biblioteca F D R , Hyde Park, N . Y . )

Sherwood, op. cit., p . 49. Frank Bane en una entrevista con Helena Snow,

26 de noviembre de 1978. Manuscritos Hopkins, Biblioteca F D R , Hyde

Park, N . Y . Arthur W . M c M a h o n , John D . Millett y Gladys

Ogden, The administration of federal work relief, p . 212, Chicago, Public Administration Service, 1941.

Argyris y Schön, op. cit.

L a innovación en la administración pública dentro de una economía de crecimiento cero: visión desde Escandinávia

Daniel Tarschys

Hace unos cien años que los países escandinavos se sumaron a ese proceso de cambio económico y social que se conoce con el nombre de revolución industrial. E n unos pocos decenios se transformó la economía de estas naciones. Las serrerías, las fábricas, los talleres, se multiplicaron por doquier. Cientos de miles de personas abandonaron las actividades agropecuarias para emplearse en la industria. E n Suécia, en la década de 1890, la del apogeo del éxodo rural, cada año la industria daba nueva ocupación a unas 40 000 personas.

Sólo ha habido otro momento en la historia de Escandinávia en que la economía haya experimentado una transformación tan radical: después de la segunda guerra mundial, con la expansión del sector de los servicios. También esta vez, una gran parte de la población cambió de actividad, trasladándose sobre todo al sector público. Así, por ejemplo, en la última década, en la administración local el empleo se ha incrementado en 40 000 personas cada año. La expansión de este subsector se inició ya en los años cincuenta y prosiguió en el decenio de 1960, a medida que el país se llenaba de escuelas, hospitales, guarderías infantiles y centros postescolares. Las antiguas oficinas de la administración local se quedaron pequeñas, estaban desbordadas, y hubieron de ser substituidas por modernos bloques de edificios. Esta vez, el éxodo no fue del cambio a la ciudad sino de la fábrica a los servicios en general y a la administración pública en particular.

E n 1979, el Sindicato de Trabajadores Municipales superó en número de afiliados al de los metalúrgicos y se convirtió en el mayor, sindicato de Suécia. Sin duda esto representa algo más que la confirmación simbólica del alza del sector de los servicios públicos, de un sector que ya no constituye una mera función de apoyo en una sociedad eminentemente industrial, sino que se ha convertido de un día a otro en la actividad económica predominante del país. Hace treinta años, los municipios rurales pequeños no tenían en Suécia sino unos

Dr. Daniel Tarschys es diputado en el Parlamento Sueco y subsecretario de Estado ante el primer ministro de Suecia, Fack, S10310, Stockholm. Enseña en el Departamento de Ciencias Politicas de la Universidad de Estocolmo.

Rev. int. de cienc. soc, vol. X X X I (1979), n." 4

754 Daniel Tarschys

pocos empleados; hoy, los municipios y condados emplean la quinta parte de la población activa de Suécia, y en casi todos los distritos la mayor fuente de trabajo es, precisamente, la administración local.

La "revolución del sector público" acaecida en los últimos decenios ha transformado la vida económica y social de los suecos de manera no menos radical que lo hicera la revolución industrial de finales del siglo xix y comienzos del xx; la ha transformado incluso en sus manifestaciones cotidianas. Muchas labores que antes se realizaban en el hogar corren hoy a cargo de los organismos comunales. Se han ampliado y diversificado los servicios públicos, así como los controles que el sector público ejerce sobre múltiples actividades. E n una economía tan integrada como es la actual, cada día dependemos más unos de otros, y cada día es mayor la necesidad de los controles sociales. Cuanta mayor relación mantenemos con nuestros semejantes y cuanto más se desarrollan el comercio y los servicios, más nos afecta el comportamiento de las demás personas. Además , el progreso técnico ha creado unos peligros nuevos, que obligan a reforzar la vigilancia. La revolución del sector público es un espejo de dos caras: por un lado, esa revolución crea una libertad y unas oportunidades de las que la gran mayoría de la población no había gozado nunca; por otro lado, exige de los ciudadanos mayor disposición a someterse a las reglas, a cumplir las normas. Cada paso adelante tiene su precio ineludible.

E n este decenio de 1970, pese a las recesiones económicas, la expansión del sector público apenas se ha desacelerado. Ello se debe, en parte, a que el Estado social del tipo escandinavo está programado para fomentar el pleno empleo y, por tanto, para incrementar su aportación de recursos anticíclicos cuando la actividad económica decae. Pero también se debe a que el sector público tiene su propia dinámica intrínseca. Q u e la actividad de la administración central y local sea mayor o menor en cada momento depende no sólo de las decisiones que se tomen entonces mismo, sino- también de los compromisos adquiridos años atrás. A consecuencia de los programas de reforma iniciados en gran escala en el decenio de 1960 (el autor piensa en el aumento de la planificación y de los programas de largo plazo, de diversos tipos) hoy día estamos más condicionados que antes por las decisiones tomadas en otro tiempo. E n el momento de adoptar una política ambiciosa, de largo alcance, no siempre se conoce totalmente el coste de la misma, sino que ese coste va evidenciándose con el transcurso del tiempo, según van poniéndose en práctica los planes y medidas del caso. Se produce así una paradoja que merece seria reflexión: la planificación tiene por objeto fomentar la eficiencia y la libertad de acción en el desarrollo de la sociedad; sin embargo, los artífices de la política encuentran con frecuencia que la planificación les ata las manos y restringe su libertad de movimiento.

A consecuencia de esta evolución, el problema fundamental que el sector público ha tenido en el decenio de 1970 ha sido el del aumento de la diferencia entre ingresos y gastos. Por un lado, el sector público ha continuado ampliando

La innovación en la administración pública: 755 visión desde Escandinávia

sus actividades, y los gastos de transferencia se han incrementado considerablemente, en parte por razones demográficas. Por otro lado, el crecimiento económico se ha desacelerado por varias razones. E n el terreno internacional se han producido la crisis del petróleo y las perturbaciones económicas que siguieron a la misma; además, ciertos países en vías de desarrollo han experimentado un proceso de industrialización que comienza a convertirlos en serios competidores de la industria europea. Pero el desequilibrio tiene, también, causas internas, nacionales. E n el decenio de 1970, la elevación del nivel de vida asumió formas distintas al mero aumento de los ingresos, es decir, que en ocasiones la población optó por disfrutar de más tiempo libre, de menos agobios y de mejores condiciones de trabajo. También es posible que el aumento de los impuestos haya multiplicado las transacciones privadas que eluden el paso por el sistema fiscal. Por estas razones, la desaceleración del crecimiento del P N B no significa necesariamente que el ascenso real, cualitativo, del nivel de vida se haya desacelerado en otro tanto; antes al contrario, a juzgar por ese criterio es m u y posible que en el decenio de 1970 el aumento del bienestar haya mantenido el mismo ritmo que en la década de 1960. D e todas maneras, ello no sirve de mucho consuelo a los gobernantes: la población decide disfrutar más de esos goces de la vida que no pagan impuesto, lo que no hace medrar las arcas públicas, ya sean municipales o del gobierno central. Por falso que sea ese concepto, hoy tan denostado, del P N B , para los ministros de Hacienda constituye una realidad de la que no pueden escapar.

Es lógico, pues, que los presupuestos públicos arrojen un déficit creciente. El presupuesto nacional sueco del presente año muestra un descubierto de unos 45 000 millones de coronas, que equivalen aproximadamente al 10 por ciento del P N B . E n el presupuesto de largo plazo dado a conocer en m a y o de 1978 se prevén para el próximo quinquenio un déficit del orden de los 40 000 millones de coronas al año. Y aún hay más: ese presupuesto de largo plazo está basado en unos cálculos bastante optimistas y no pretende predecir la tendencia probable del gasto estatal. Condición previa para que ese presupuesto se cumpla es, pues, la de que el gobierno no se vea obligado a inyectar súbitamente en la economía unas cantidades extraordinarias de recursos destinadas a salvar las industrias que se desmoronan, que es lo que ha sucedido con frecuencia en los últimos años. Otra condición previa es la de que los políticos no emprendan nuevas realizaciones y que el gobierno no solicite del Riksdag (Parlamento) más fondos de los que éste ya ha aprobado. A u n dando por cumplidas estas condiciones, el déficit del presupuesto sueco será del orden de los 200 000 millones de coronas en el próximo quinquenio.

Las recesiones siempre engendran cierto pesimismo, y el autor querría insistir en que no conviene sacar unas conclusiones demasiado generales de las tendencias observadas en estos últimos años. H o y se discute mucho acerca de cuáles de nuestros problemas son de naturaleza estructural y cuáles se deben à

756 Daniel Tarschys

las meras fluctuaciones de la economía mundial. Dejando aparte esta cuestión, siquiera de momento, queda el importante problema de que incluso según las previsiones más optimistas el presupuesto sueco seguirá desequilibrado durante los próximos años. Cabe buscar consuelo en diversas técnicas de la contabilidad nacional o en la idea keynesiana, tal como hoy parece estar difundida, de que el déficit presupuestario no debe ser nunca motivo de preocupación. C o n eso y con todo, seguimos ante el incómodo hecho de que la diferencia entre gastos e ingresos está ahí y que probablemente aumentará en los próximos años.

¿Qué se puede hacer al respecto? La receta clásica consistiría en elevar los impuestos. Sin embargo, es opinión común que en el futuro previsible será m u y difícil aumentar de manera apreciable la presión fiscal. Desde luego, esa misma opinión se sostuvo ya en ocasiones anteriores y,.pese a todo, se encontraron los medios de allegar mayores recursos con que sufragar el gasto público. Hasta ahora no se han cumplido las profecías que, de vez en cuando, anunciaban un límite máximo a la presión fiscal soportable. E n 1906 el economista francés Leroy-Beaulieu sostenía que el sector público no podía absorber más del 12 ó del 13 por ciento del P N B sin provocar la depresión de la economía. Inmediatamente después de la segunda guerra mundial, el economista australiano Colin Clark situaba en el 25 por ciento el límite mágico. H o y día, algunos países escandinavos han rebasado ya la barrera del 50 por ciento sin que por ello se haya hundido la sociedad. Pero el error de las predicciones no quiere decir que sea posible continuar aumentando los impuestos indefinidamente. Incluso la actual presión fiscal resulta indeseable en muchos aspectos; uno de ellos, nada desdeñable, es el de que la presión alta fomenta la evasión fiscal y, por tanto, socava el espíritu cívico y la solidaridad que dan cohesión a la sociedad.

D e los efectos puramente económicos que derivan del aumento de los impuestos, tal vez se hayan exagerado los de carácter inmediato; mas , por otra parte, bien es verdad que algunos de los efectos de largo plazo están subestimados. El aumento de los puestos rara vez suscita una reacción inmediata; pero luego, con el tiempo, los contribuyentes llegan a conocer los puntos débiles del sistema y modifican su comportamiento personal según las circunstancias. Así, por ejemplo, en Suécia mucha gente ha descubierto que aunque reduzca su trabajo en unos meses al año (lo que puede tomar la forma de unos días de asueto a la semana, o unas horas al día) ello repercute poco en su salario líquido. Pues bien, cuando toda la población activa se dé cuenta de esta ganga estaremos camino de la jornada parcial para toda la sociedad; y esa sociedad será más humana, más flexible, pero desde el punto de vista estrictamente fiscal será una sociedad algo difícil de manejar.

Los países escandinavos no son los únicos que están luchando por resolver los problemas que acompañan a una economía de elevada presión fiscal en esta década de 1970. Análoga situación se observa en otros muchos países industrializados. E n los últimos años se han publicado numerosas obras acerca de las crisis

La innovación en la administración pública: visión desde Escandinávia

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que aquejan a la hacienda estatal e incluso a la propia administración central. Tales son, por ejemplo, The crisis of democracy, de la Comisión Trilateral; The fiscal crisis of the State, de James O'Connor; The failure of the State, de James Cornford; La crise de l'Etat, de Nicos Poulantzas; Den ustyrlige stat [El Estado ingobernable], de K n u d Boelsgaards; y otras muchas. También ha crecido el interés por la legitimidad de la función pública y por la dificultad de mantener un amplio apoyo a los quehaceres comunales. Estos aspectos se han discutido mucho en la República Federal de Alemania, donde han intervenido en el debate teóricos de la talla de Jürgen Habermas y Nikolas Luhmann . Por último, una tercera polémica de importancia es la que actualmente tiene lugar en torno a los conceptos de "ingobernabilidad" y "sobrecarga del Estado". "¿Por qué se está haciendo Gran Bretaña más difícil de gobernar?" se pregunta Anthony King en el título mismo de su estudio al respecto (Why is Britain becoming harder to govern?). "¿Se está haciendo ingobernable la República Federal de Alemania?" se pregunta, respecto de Alemania occidental, Erwin Scheuch (Wird die Bundesrepublik unregierbar?). Últimamente, dos investigadores norteamericanos han publicado otra obra con el siniestro título de Can governments go bankrupt?, donde los autores se preguntan, pesimistas, acerca de las posibilidades de quiebra del Estado mismo. N o vamos a tratar en estas páginas de las respuestas a estas interesantes cuestiones; pero sí citamos los títulos porque revelan el tipo de problemas que hoy son objeto de controversia general.

La conclusión que cabe sacar al respecto es la de que no será m u y fácil restaurar el equilibrio de las finanzas públicas mediante un aumento espectacular de los ingresos tributarios. Elevar mucho más la presión fiscal provocaría unas tensiones tan graves, así políticas c o m o económicas, que no cabe garantizar que el resultado neto fuese beneficioso. Y a se han dado casos en que el aumento de los impuestos no ha producido los efectos buscados, bien porque la recaudación resultase difícil de llevar a cabo, bien porque los contribuyentes encontrasen la manera de efectuar las transacciones correspondientes eludiendo el pago del impuesto. L o más probable es que estos mismos problemas surjan también en el futuro. Tal vez las teorías del tope máximo absoluto a los impuestos no tengan mucho fundamento; pero es evidente que en el futuro previsible no será posible recaudar muchos más recursos con que sufragar el gasto público sin infligir al mismo tiempo graves daños a la economía nacional y al espíritu cívico.

Este es el telón de fondo ante el que hemos de examinar el futuro del sector público. Acabamos de salir de una fase de expansión en la que las actividades públicas, así centrales como locales, han experimentado un cambio radical. Y el futuro sigue cargado de problemas: muchas de las necesidades colectivas antiguas no están todavía satisfechas y, por otra parte, el progreso técnico y el cambio estructural de la industria y de la población están creando unas necesidades colectivas nuevas. Las tareas políticas y administrativas que será preciso resolver no son menos urgentes que las de los últimos decenios; pero ahora, en época de

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mayores dificultades económicas, habrá que abordar esas cuestiones de manera distinta. Hasta la fecha, ha sido posible realizar innovaciones en el sector público aumentando la aportación de recursos. Pero de ahora en adelante será preciso recurrir en mayor medida a los recursos que ya se están empleando en otros usos; es decir, que para ampliar la innovación y el desarrollo habremos de revisar otros compromisos. Sólo así podremos aplicar en el futuro una política dinámica y satisfacer aceptablemente las nuevas exigencias que surjan de la sociedad. D e lo contrario, la alternativa es el estancamiento total, la mera continuación de las actividades ya asumidas por el sector público, y ello hasta donde lo permitan los recursos financieros. Es decir, que el decenio de 1980 puede limitarse a presenciar la ejecución de las decisiones políticas heredadas de las décadas de 1960 y 1970. Y se trata de una herencia bastante pesada, por cierto, así para nuestra generación c o m o para la siguiente; piénsese, por ejemplo, que las generosas pensiones que nos hemos prometido a nosotros mismos constituirán una carga m u y pesada para las generaciones futuras.

Y a se han hecho oir en los ambientes políticos las peticiones de que se "revisen las antiguas decisiones y se establezcan nuevas prioridades", pero sin que estas pretensiones hayan salido apenas de las instrucciones y documentos de trabajo de los comités: son más una cuestión de principio que un verdadero deseo de revisar la base sobre la que se toman las decisiones prácticas. Cuando en alguna ocasión los redactores de la política se ven obligados a efectuar economías y recortar los gastos, suelen atacar por la línea de menor resistencia y reducir gastos tales c o m o los de nuevas inversiones, ampliación de personal, cursos de puesta al día, o algo por el estilo. Es decir, que el primer criterio de la elección es el de la facilidad, una técnica de ahorro sumamente primitiva que a veces recorta actividades verdaderamente importantes y que siempre protege las actividades y compromisos establecidos de antiguo, tal vez nada imprescindibles, pero que en el momento de crearse no pudieron ser debidamente evaluadas. E n el peor de los casos, este método produce unos ahorros desnaturalizados que cuestan m u y caros al Estado y a la sociedad, al tiempo que otras funciones puramente marginales continúan floreciendo' y recibiendo su incremento anual de asignaciones.

¿Por qué es tan difícil revisar los compromisos antiguos, las actividades ya arraigadas? Sería larga la lista de los motivos que mantienen el statu quo. N o es exagerado decir que la estructura de todo el sistema político es tal, que, hablando en general, las innovaciones se producen únicamente por acrecentamiento y rara vez son resultado de una nueva escala de prioridades. Dicho con sencillez: no existen unas fuerzas potentes que pongan en tela de juicio las dotaciones de fondos o las actividades ya establecidas de antiguo. Por otra parte, son muchas y poderosas las fuerzas que pugnan constantemente por que se instituyan nuevas partidas de gastos. Hace unos años, el autor de este artículo tuvo ocasión de estudiar las estimaciones presupuestarias efectuadas por las autoridades suecas


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a lo largo de distintos periodos del siglo xx, y le llamó poderosamente la atención el hecho de que, en lo fundamental, se repetían los mismos argumentos un decenio tras otro. N o sería difícil reunir material para efectuar otro estudio análogo de las necesidades expresadas a través de las organizaciones y de los partidos políticos. E n realidad, los artífices de la política se ven bombardeados desde todas las partes con propuestas de lo que debe hacerse, mientras que las proposiciones de ahorro son m u c h o más escasas y espaciadas.

C o n un simple vistazo al sistema de sanciones y recompensas que opera en las instituciones políticas y administrativas se comprende fácilmente la razón de toda esta mecánica. U n político local o un miembro del parlamento tiene muchas razones para solicitar protección en favor de unos grupos marginados; además, muchas organizaciones tratan de influir en las políticas dándoles a conocer las deficiencias de la vida pública. M a s , por otra parte, casi nadie encuentra aliciente en proponer reducciones del gasto público, sea local o central; antes al contrario, la propuesta de este tipo de economías suele desatar la indignación de los políticos del grupo contrario y la airada protesta (o por lo menos la actitud hostil) de quienes pudieran verse afectados por esa medida.

E n la misma administración pública existe casi siempre el deseo consubstancial de expansión y una clara resistencia a todo lo que signifique economizar. Los sociólogos y los economistas han redactado largas listas con los motivos por los que la inmensa mayoría de las organizaciones desean crecer, motivos tan variados c o m o la convicción idealista de que es preciso incrementar la actividad pública para remediar los males sociales, o el deseo egoísta de ascenso o medro personal. La mayoría de los altos ejecutivos prefieren dirigir una organización en crecimiento antes que otra estancada o incluso en decrecimiento. E n efecto: mientras la organización crezca, las fricciones entre sus distintas secciones y empleados se pueden resolver satisfaciendo las exigencias de unos y otros y, por otra parte, es más fácil estimular a los empleados si existe la perspectiva de una futura recompensa. Además , el crecimiento lleva consigo cierto prestigio, y se considera triunfador al ejecutivo que llega a dirigir un personal más numeroso, mientras que quien ve reducido su personal hace un mal papel. A este respecto, la tendencia dominante está clara: los administradores y los representantes electos apenas encuentran aliciente para examinar con visión crítica la labor que les está encomendada, pero sí tienen muchas y poderosas razones para desear que se amplíe la actividad del sector público.

Es éste un problema con el que vienen luchando ya de antiguo los ministerios de hacienda o del presupuesto, las tesorerías de los entes públicos locales, los departamentos de finanzas y demás organismos de parecida denominación. Precisamente, muchas de las características de la administración pública nacen del continuo esfuerzo que los órganos centrales que trazan la política realizan para frenar las inclinaciones expansivas de los encargados de ejecutar los programas. U n a estratagema ya clásica a este respecto consiste en redactar unas instrucciones

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m u y detalladas sobre la forma en que se han de emplear los fondos, y reservar la decisión a las esferas más altas incluso para los gastos insignificantes. Otra consiste en establecer un sistema contable m u y detallado, que ofrezca una visión de los gastos más completa según la clase de coste, el centro al que corresponde el coste, el coste por producto, etc. U n tercer método consiste en establecer el diálogo acerca del presupuesto de manera tal que los órganos encargados de distribuir los fondos están mejor informados del orden de prioridades fijado por las autoridades administrativas. E n los últimos decenios, en el terreno de las técnicas administrativas se han realizado muchos experimentos en esta dirección, todos ellos merecedores de dilatado comentario; pero, de momento , el autor no quisiera hacer sino una pequeña, aunque importante, observación: que ninguno de los métodos empleados hasta ahora ha logrado frenar la tendencia expansiva del sector público.

Incluso cabe preguntarse si tales métodos no habrán estimulado esa expansión. E n realidad, el aumento de la eficiencia ha engrasado de tal manera la maquinaria de la administración pública, que las ruedas de ésta giran ahora más de prisa. H a aumentado el rendimiento, y las técnicas de producción se han hecho más refinadas; pero no han disminuido ni los costes ni el número de empleados. L o mismo ocurre con las intervenciones de cuentas realizadas por la Oficina Nacional de Auditoría, especialmente desde los últimos años sesenta: han hecho aumentar la eficiencia y la innovación, pero nunca o rara vez han logrado economías. M a x Weber describió la burocracia como la más racional de todas las formas de organización; y parece ser que en los últimos decenios estamos llevando la racionalidad administrativa a unas cotas cada vez más altas. El resultado puede calificarse de éxito en general, pues hoy día la administración pública trabaja con un alto grado de eficiencia interna. El inconveniente reside en que todo esto se ha hecho tan caro de manejar que no cabe contentarse con unos métodos más eficaces para alcanzar los objetivos, sino que es preciso someter los objetivos mismos a un orden estricto de prioridades, para que los recursos, siempre escasos, se utilicen realmente en los fines que se juzguen más urgentes. N o basta, pues, con alcanzar la racionalidad interna de la administración pública, sino que es preciso establecer la racionalidad externa, en el sentido de que las actividades y el rendimiento del sector público se ajusten m u y de cerca a las preferencias de la sociedad.

Dícese con frecuencia que ésta es una cuestión política, que no es incumbencia de los funcionarios públicos; pero el autor de estas líneas no está m u y seguro de ello. E n nuestra época, con un sector público tan grande, es prácticamente imposible que los políticos se mantengan al día en las innumerables cuestiones de que se ocupan los diversos órganos y organismos de la administración. Sería absurdo colocar todo el peso de la confección de la política sobre los hombros de unos parlamentarios ya agobiados de trabajo, relegando al mismo tiempo a una función pasiva a quienes tienen verdadero conocimiento y experiencia de los problemas de la realidad. H o y día está ampliamente reconocido que las líneas


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funcionales de diferenciación entre la política y la administración se han hecho m u y borrosas. Es preciso continuar desarrollado la teoría de la política para que las ideas caducas no nos impidan avanzar. Si queremos infundir nueva vida al sector público en unas circunstancias económicas difíciles, tendremos que dar vía libre a la capacidad creadora y el buen sentido crítico de los funcionarios públicos, del público en general y de los representantes políticos de éste. Y será esencial crear unos procedimientos de análisis, de discusión y de decisión que dejen margen para la reconsideración de las decisiones tomadas anteriormente, unos procedimientos que no desemboquen en la mera petición de mayores recursos.

Desde luego, será m u y difícil reformar el sistema político para adaptarlo a estos criterios. El autor no se hace la ilusión de que se pueda conseguir m u c h o en poco tiempo, pero si se atrevería a proponer tres objetivos, alcanzados los cuales mejorarían las perspectivas de reformar el orden de prioridades, a saber: a) imbuir mayor propensión al cambio en los despachos de la administración pública; b) dejar mayor margen en el proceso de elaboración de la política para revisar las decisiones tomadas anteriormente, y c) aumentar el caudal de información en que basar las decisiones políticas. Veamos con mayor detalle cada uno de estos tres objetivos.

M a y o r propensión al cambio en la administración pública

Ésta ha sido, durante muchos años, una de las aspiraciones principales de quienes se ocupan de aumentar la eficacia operativa, una aspiración que se ha tratado de conseguir de diversas maneras: formando personal ad hoc y mejorando la capacitación de los funcionarios; mediante exámenes de eficacia de la gestión realizada, que cada vez están más orientados a fomentar el cambio; mediante la elaboración de técnicas operativas y de planificación a largo plazo; etc. E n opinión del autor, en todos estos frentes se han conseguido importantes avances, que ha estimulado el interés por el progreso y la innovación. El único inconveniente reside en que esos procesos exploratorios, esos movimientos de tanteo así provocados, se convierten en seguida en unas actuaciones expansivas. Cuando las antiguas funciones y métodos comienzan a decaer, a agotarse, buscamos otros nuevos, pero rara vez buscamos la manera de simplificar las funciones y de economizar medios. Por decirlo con palabras de un experimentado funcionario público que ocupó altos cargos en el antiguo Ministerio de Hacienda sueco: " E n cuanto oigo hablar de innovación y desarrollo, ya sé que se trata de poner más dinero."

Naturalmente, la búsqueda de nuevas funciones y métodos no es de despreciar, y ha de emprenderse con toda energía a condición de que se emplee el mismo dinamismo en identificar las funciones susceptibles de ser reducidas o

762 Daniel Tarschys

suprimidas. Todo consiste en darse cuenta de que un organismo público no tiene por qué ser una pirámide que se perpetúe por los siglos de los siglos, sino que, a semejanza de una empresa, nace, crece, vegeta, decae y desaparece. E n cierto sentido, debemos, también, sentir menos respeto por los objetivos que el gobierno asigne a la administración pública. Los artífices de la política están fijando nuevos objetivos continuamente, lo cual no quiere decir que tales metas hayan de ser perseguidas ad infinitum. H a de ser lícito, así dentro como fuera de la administración, poner en duda esos fines y medir los resultados obtenidos, no sólo comparándolos con las cifras aireadas en los parlamentos y con las prioridades que los gobiernos fijaran en el pasado, sino también sometiéndolos al sentido común de los propios encargados de aplicar la política y de otros observadores competentes.

Desde luego, no es fácil realizar esa autocrítica dentro de la misma administración pública. "Nadie corta la rama en la que está sentado", dice un refrán. Pero tal vez no sea la cosa tan cierta c o m o parece. El interés por la poda variará mucho de unos casos a otros. Quien tenga otra rama a la que trasladarse no temerá emitir un juicio imparcial y sincero sobre la función que le está encomendada. Es decir, que la seguridad en el empleo tiene suma importancia para que la propensión al cambio sea mayor o menor en la administración pública. Disponiendo de mayores oportunidades para cambiar de puesto de trabajo, de un servicio a otro, de un departamento a otro, incluso para cambiar entre la administración pública y el sector privado, será mayor la disposición de los funcionarios a enjuiciar críticamente la utilidad de las actividades que tienen a su cargo. N o cabe duda que la política de personal tiene un importante papel que desempeñar a este respecto.

Pero también hay otras maneras de abordar estos problemas. U n factor m u y importante es la estructura de la organización. Para conservar la flexibilidad conviene evitar las soluciones permanentes. Confiando más funciones a los organismos temporales se crea un ambiente psicológico más abierto al cambio, pues el personal empleado sabe que su puesto de trabajo no es permanente. L a diferencia entre el jefe de una división y el director de un programa reside en que el éxito del primero se suele juzgar por el crecimiento de su división, mientras que del segundo se dice que ha triunfado si el programa se ejecuta en el plazo previsto y con buenos resultados. H e ahí una excelente razón para crear más programas y menos divisiones. Por otra parte, los organismos de carácter temporal llevan consigo muchos problemas, uno de los cuales, no pequeño, es el sentimiento de inseguridad que afecta a los empleados y la consiguiente dificultad en contratar personal calificado. A este respecto, la organización matricial ofrece una interesante combinación de ventajas, pues reúne la estabilidad deseada por los empleados y la movilidad deseable a efectos de la supresión de funciones. Análogo efecto se consigue destinando temporalmente los funcionarios a otros puestos, pero reservándoles el suyo propio. Así, por ejemplo, el que fuera primer ministro de Suécia, Olof Palme, conservó durante mucho tiempo su calidad de funcionario


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ejecutivo de un organismo de defensa, al tiempo que desempeñaba otros cargos en la administración pública del país.

Es mucho lo que se puede hacer para implantar en la administración pública las fórmulas destinadas a reconsiderar la utilidad de las actividades desempeñadas. E n los Estados Unidos de América se ha comenzado a estudiar estas cuestiones y ya se han publicado algunos trabajos m u y interesantes que tratan del concepto de "terminación de una política", en los que se ofrece no sólo material empírico sobre los procesos de conclusión, feliz o fracasada, sino también unas generalizaciones teóricas y asesoramiento a los ejecutivos de la política. Por su parte, la entidad sueca que se ocupa de mejorar la administración pública (la llamada Agencia de Desarrollo Administrativo) lleva algún tiempo estudiando el caso de una docena, más o menos, de organismos públicos que han reducido o suprimido determinadas actividades.

L a elaboración de políticas y la preparación del presupuesto

E n teoría, ese proceso ofrece abundantes ocasiones para someter a revisión las políticas seguidas anteriormente; pero en la práctica esas oportunidades son m u y escasas. E n teoría, la preparación anual del presupuesto permitiría adoptar cambios de gran alcance; pero la escasez de tiempo, los condicionamientos políticos y la información disponible impiden hacer mucho más que un examen "incremental" marginal. E n diversos países se ha tratado de resolver este problema mediante distintas clases de presupuestos desglosados por programas, mediante la fijación de una escala de prioridades para atender las necesidades financieras y, últimamente, mediante el presupuesto de base cero; pero no ha sido grande el éxito de tales intentos. Para la inmensa mayoría de las partidas que integran el presupuesto, el examen anual del mismo es y seguirá siendo un procedimiento de pura fórmula.

Ni en el sistema sueco ni en el de los otros países escandinavos se pueden realizar grandes cambios, en general, sin crear una comisión pública de encuesta. L o que ocurre es que también esta clase de comisiones padecen endoinflación, aunque en su texto constitutivo se trate de delimitar el campo propio de su estudio. Son relativamente pocas las comisiones públicas que hayan logrado concretar unas formas adecuadas de realizar economías o que hayan demostrado la manera de atender unas necesidades urgentes sin requerir nuevas dotaciones de recursos. Para que las comisiones produzcan resultados es preciso encauzarlas por el buen camino, y ni aun así es seguro el éxito. Desde el siglo xvii hasta nuestros días, en Suécia se han nombrado unas diez comisiones con el objeto específico de encontrar maneras de economizar el gasto público; pero ninguna de ellas nos ha legado una lista impresionante de ahorros realizables.

764 Daniel Tarschys

U n a posibilidad digna de tenerse en cuenta es la "legislación a plazo fijo" puesta en práctica desde hace unos años en el estado norteamericano de Colorado y que de allí se propagó con rapidez a la mitad de los Estados Unidos de América. Este sencillo sistema establece que en cierta fecha, dentro de varios años, caducará el mandato confiado a gran número de departamentos de carácter fundamentalmente directivo. A menos que el poder legislativo del estado correspondiente decida, en su día, prorrogar esas actividades, las mismas se dan automáticamente por terminadas. Dicho de otra forma: los entes administrativos, igual que ciertos productos alimenticios, llevan una "fecha de caducidad", e igual sistema se ha aplicado recientemente a determinadas leyes. Si el fin que se persigue es establecer una política de revisión forzosa que suponga algo más que la confirmación protocolaria de las decisiones tomadas anteriormente, este sistema, aplicado con carácter general, pudiera parecer algo complicado; pero la idea que le sirve de base es interesante. E n Suécia, por ejemplo, es demasiado habitual tomar decisiones a las que no se fija ningún plazo de validez. Todos los meses, el Riksdag aprueba gran número de directrices aplicables a uno u otro aspecto de la sociedad, y no cabe duda que en muchos casos sería beneficioso acordar desde el principio que la decisión inicial habrá de ser revisada en tal fecha para asegurarse de que ha surtido el efecto deseado.

Tal vez debiéramos dar un paso más y someter a revisión periódica todas o casi todas las decisiones públicas. A este respecto, en los últimos tiempos se ha propuesto repetidamente abreviar la discusión anual del presupuesto, al objeto de adentrarse con mayor profundidad en unas cuestiones concretas. Así, por ejemplo, en Suécia el Riksdag podría examinar con detalle cada.sector una vez en cada legislatura, y ocuparse de las variaciones anuales en el resto del tiempo.

Ahora bien, la reorganización de los trabajos presupuestarios según estas directrices suscita no pocos problemas y será ineficaz a menos que vaya acompañada de la recopilación de unos datos más completos en los que basar las decisiones. L o cual nos lleva al tercer punto que el autor quisiera tratar.

Mejora de la información de base

Rara vez una decisión política tendrá más valor que el de la información en que esté basada. U n a de las razones por las que resulta tan difícil reconsiderar las decisiones pretéritas reside en que a los redactores de la política les falta, con frecuencia, dos clases de conocimiento: en realidad ignoran de qué vicio adolece la actividad que se les ha encomendado juzgar y no saben qué hacer al respecto. Dicho de otra forma: son incapaces de hacer el diagnóstico y apenas conocen las posibles curas, especialmente si han de ser de tipo no expansivo.

L a información que circula por una organización grande está m u y tamizada; la que llega a la cúspide de la pirámide ha pasado por muchos filtros y está


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teñida por muchas aspiraciones personales. N o es extraño, pues, que los ejecutivos apenas conozcan lo que está ocurriendo en su propia organización y que, por lo general, vean la situación de manera distinta (y más optimista) que el personal situado en la base de la pirámide. Tampoco es de extrañar que la información que pudiera justificar la decisión de reducir gastos rara vez encuentre acceso automático hasta la cúspide a través del sistema informativo de la organización. Los directivos que quieran conocer mejor la situación presente no pueden esperar cruzados de brazos a que les lleguen los datos; tienen que buscar la información por sí mismos o encargar a alguien que se la busque. El califa de Las mil y una noches se mezclaba, disfrazado, entre sus súbditos para saber qué tal les iba. Federico el Grande, creador de la burocracia prusiana, creó también una policía secreta para vigilar a los funcionarios públicos. H o y día, los poderosos se sirven de medios menos pintorescos para conseguir información, pero sigue siendo innegable la necesidad de estar informado.

Si hemos de dedicar más tiempo y energía a reconsiderar las actividades públicas ya establecidas, será preciso mejorar la labor analítica que se realiza dentro o fuera de la administración. Será preciso buscar con mayor empeño la colaboración de las personas que tienen a su cargo la elaboración de medidas constructivas, búsqueda que puede llevarse a cabo dentro de los límites fijados por los condicionamientos económicos. Pero al mismo tiempo es preciso iniciar una labor de las llamadas de "investigación y desarrollo" que se limite a los intereses internos de la administración pública. Ahí es donde encajan las revisiones operativas y la investigación sectorial, por ejemplo. E n este terreno hay mucho que aprender de la labor de análisis e investigación de las medidas políticas, que actualmente se está iniciando en muchos países. Necesitamos más estudios comparativos sobre la manera en que un problema determinado se está tratando de resolver en distintos países, provincias y municipios, y más estudios sobre la eficacia de los resultados que se hayan seguido de las soluciones adoptadas. Y también se necesita una labor constructiva de investigación y desarrollo para encontrar otras soluciones posibles.

Para que la revisión del statu quo surta realmente efecto, es preciso que la misma vaya seguida de una labor de comprobación y evaluación de los resultados, de una labor de investigación y desarrollo aplicados. Cuando el gobierno o el parlamento han de tomar una decisión acerca de la fuerza pública, los centros de enseñanza media superior o la política de fletes, es fundamental que no se limiten a conocer las opiniones unilaterales de quienes defienden el proyecto correspondiente ante la comisión de presupuestos, sino que han de conocer también la información de base que les proporcione una visión más amplia de los resultados de esa medida, de los inconvenientes de la misma y de otras soluciones posibles. Y no basta con disponer de documentación escrita, sino que son necesarios unos procedimientos eficaces para mantener el diálogo y el debate. Quienquiera que tenga algo interesante que decir, debe tener la oportunidad de decirlo, y

766 Daniel Tarschys

antes de tomar una decisión cuyos efectos sean de largo alcance es preciso comparar opiniones diferentes.

Quienes vienen estudiando de antiguo las organizaciones burocráticas no se hacen muchas ilusiones acerca de la adopción radical de cambios importantes. L a "reordenación de las prioridades" es un lema m u y atractivo, pero en el m u n d o real significa ponerse en contra de los intereses creados. Sin embargo, si en una economía de crecimiento lento o nulo damos por buenas las prioridades vigentes, el resultado inevitable será el estancamiento y la parálisis. Por ello mismo, en el decenio de 1980 la revisión de los programas de actividades establecidas va a tener importancia decisiva.


Referencias

E n la obra del presente autor, Den offentliga révolu-tionen, Falköping, Liber, 1978, se examinan la aparición y las concomitancias de la "revolución del sector público".

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Estos objetivos se tratan con mayor detalle en el informe de la Comisión del gobierno sueco sobre Planificación de la Política Pública (ßörvaltningsutredningen), Förnyelse genom omprõvning, Estocolmo, Liber, 1979 (de próxima aparición).

Sobre el tema de la terminación de una política, véase: Policy sciences, vol. 7, n.° 2 , 1976. (Número especial sobre la terminación de una política.) L E O N , Peter de. A theory of termination in the policy process, Santa M o nica, Rand P-5907, 1977.

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i itfc. Bases de datos socioeconómicos:

situaciones y evaluaciones J

Los servicios de información y la estructura del saber en las ciencias sociales

Introducción

L a mayoría de los servicios de información en las ciencias sociales son de origen relativamente reciente y han sido creados en las décadas consecutivas al desarrollo de los principales servicios de información científica. E n términos generales, el mi smo patrón de servicios y m o d o de funcionamiento adoptados por la ciencia se han seguido posteriormente en las ciencias sociales. Esto es aplicable a los servicios de análisis de documentos, índices de citas, otros índices y, m á s recientemente, servicios de adquisición de información por sistema directo.

D e vez en cuando ha estado de m o d a señalar los rasgos específicos de las ciencias sociales — c o m o son la terminología imprecisa, la imposibilidad de reutilizar los descubrimientos experimentales, la existencia de diversas escuelas de pensamiento— y sostener que estos rasgos especiales exigen servicios especiales de información. Pero este argumento por lo general no se ha seguido en la práctica hasta el fin. Los servicios de información habilitados para la ciencia y la tecnología se adoptan en las ciencias sociales comúnmente una década después. Por ejemplo, el Social science citation index siguió al Science citation index sin modificaciones ni innovaciones especiales de ningún género. Los servicios de sistema directo (que, en cualquier caso, tornan confusos los límites de disciplinas y materias) están siguiendo en las ciencias sociales un patrón similar al establecido para las otras ciencias.

* Senior Lecturer, Department of Library and Information Studies, Loughborough University, Loughborough (Reino Unido).

J. M . Brittain*

H a y que exceptuar el caso de los archivos de datos, donde se ha hecho provisión especial con respecto a las ciencias sociales.

L a biblioteconomia

Durante la década de 1960 y primeros años de la de 1970, algunos cuerpos profesionales de las ciencias sociales (por ejemplo, American Psychological Association, American Economic Association) acometieron considerables tareas de investigación sobre los problemas de información y documentación en ciertas disciplinas específicas y llevaron a cabo investigaciones (por ejemplo, I N F R O S S , DISISS, S E A ) 1 sobre muchos aspectos de la documentación en el ámbito de la ciencia social subvencionadas por diversas fundaciones. L a investigación básica sobre los sistemas de comunicación e información de las ciencias sociales ha disminuido durante los cinco años últim o s ; hoy se centra m á s la atención en áreas relacionadas con las ciencias sociales c o m o son la labor social, la libertad vigilada de los delincuentes, y la comunidad.

Actualmente es difícil demostrar diferencias fundamentales entre las ciencias sociales y las ciencias en general con respecto a las necesidades de información y la estructura del saber que justifiquen un apartamiento radical para las ciencias sociales de la provisión existente de servicios de información. Pero esto tal vez se deba a que la investigación sobre las necesidades informativas ha sido superficial, o a que sólo se han abordado ciertos problemas.

L a historia de la investigación acerca de la información en ciencias sociales se caracteriza por una falta de persistencia con un número de problemas limitado hasta dar con una solución


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satisfactoria para los mismos. L a investigación llevada a cabo por I N F R O S S demostró que los especialistas en ciencias sociales hacen relativamente poco uso de los servicios de índices y de informes analíticos, pero no abordó el problema de por qué los servicios de información existentes no se utilizan con mayor frecuencia. Los métodos de estimación de las necesidades de información científica elaborados en un periodo de 25 años por lo que' atañe, resultaron en gran medida inaplicables a las ciencias sociales según las conclusiones a que llegaron I N F R O S S , A P A y S E A en sus estudios, y aunque se han propuesto nuevos métodos, no se ha surgido ningún intento sistemático de desarrollarlos y utilizarlos. El proyecto S E A examinaba el problema de por qué los especialistas en ciencias sociales no hacen uso de los servicios de índices y análisis de documentos, y qué es lo que no marcha en tales servicios en su estado actual, pero esta labor no ha sido secundada ni en la práctica ni con la prosecución de las investigaciones. Otro tanto cabe decir de los servicios experimentales de A P A y DISISS.

L o mismo que los servicios de información la biblioteconomia en el campo de las ciencias sociales ha seguido en su desarrollo líneas análogas -a los de las ciencias en general. Esto sería aceptable si las exigencias de las ciencias sociales en cuanto a métodos de comunicación e información fuesen también m u y semejantes a las de la ciencia, pero hay indicios de que no es así. El hecho de que las ciencias sociales se las arreglen con unos servicios de información modelados sobre los de las ciencias en general, no quiere decir que no puedan introducirse grandes mejoras adaptándolos m á s ajustadamente a las estructuras de comunicación específicas de las ciencias sociales.

E n este artículo se sostiene la tesis de que existen en las ciencias sociales algunas características m u y reales y harto inexploradas de investigación, práctica y comunicación m u y diferentes de las de las ciencias exactas; y, consecuentemente, que hacen falta unos servicios de información que tengan en cuenta estas características.

Los sistemas de información científicos

Los servicios de información científicos han ido constituyéndose en el curso de un largo periodo, por obra tanto de bibliotecarios c o m o de los

Îtt propios científicos, y también gracias a la actividad de sociedades académicas y profesionales. Aunque los que conciben servicios de información no suelen exponer de un m o d o explícito por qué se prefiere un particular tipo de servicio a otro, es de esperar que los servicios de información tengan en cuenta las características y exigencias de la comunicación científica. Por ejemplo, si la mayoría de los científicos precisan información reciente, es de esperar que los servicios informativos proporcionen información reciente. Si las ciencias generalmente progresan merced a la obtención de consenso acerca de métodos y teorías, es de esperar que los servicios informativos proporcionen generalmente información que facilite el logro de dicho consenso, y que la información discrepante se quede relegada en un segundo término (por lo menos hasta el m o m e n t o en que los propios científicos estén preparados para romper el consenso).

Siendo esto así, tiene que ser posible identificar las necesidades informativas y la estructura de las comunicaciones y del saber científicos. Derek de Solía Price (1965, 1969) ha sugerido que las ciencias progresan merced a una serie de aportaciones sucesivas, cada generación se apoya en las realizaciones de la precedente. Existe un alto grado de consenso en cuanto a lo que esas aportaciones fueron (excepto en algunos momentos , generalmente efímeros, de revolución científica), y este consenso se refleja en los libros de texto correspondientes a disciplinas c o m o la química, la física, la biología, la anatomía, y la fisiología. El consenso no se acepta hasta que en un momen to dado hay encuentro de ideas, de datos, de experimentos y descubrimientos en las fronteras de la investigación. E n la ciencia moderna (a diferencia de lo que sucedía en la ciencia de los siglos xvn y x v m ) las disparidades de opinión, de hecho y de teoría son efímeras; hay pocas escuelas rivales de pensamiento. El consenso de épocas pasadas es estudiado y c o m u nicado c o m o parte de la educación científica; a los científicos contemporáneos no les interesan gran cosa las rivalidades, diferencias e inconsecuencias del pretérito, que son jurisdicción del historiador y del filósofo de la ciencia.

Tal visión de la ciencia parece indicar que ésta se caracteriza por largos periodos de estabilidad. D e cuando en cuando, pero con no mucha frecuencia, las teorías y conceptos vigentes


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son desafiados y sorprendidos en error. Se introducen modificaciones, se elaboran nuevas teorías y se busca nueva comprobación experimental, pero las revoluciones estructurales son raras. Cuando éstas acontecen, puede ser necesario un sistema de información diferente del que sirve a la ciencia durante la mayor parte del tiempo, porque casi todos los sistemas de información están concebidos para servir a la ciencia en periodos de consolidación y progreso gradual.

D e ahí, pues, que los sistemas y servicios de información de la ciencia deban tener en cuenta las siguientes características de la ciencia y de los científicos: Tanto investigadores c o m o educadores y profe

sionales de las ciencias aplicadas precisan información reciente.

Los estudiantes precisan información bastante reciente, pero ésta por lo general sólo les es asequible después de haberse decantado y sedimentado en el frente de la investigación, tras de lo cual se les presenta en forma de libros de texto, manuales y prontuarios.

E n las ciencias físicas la información se considera anticuada pasados m á s de seis o siete años, aunque en geografía, geología, botánica y zoología se requiere a m e n u d o información con una antigüedad de diez a quince años o m á s .

Sólo historiadores y filósofos de la ciencia precisan un servicio de información activo respecto a datos e información con antigüedad de m u c h o m á s de veinticinco años. Cuando

' los descubrimientos de las generaciones de científicos precedentes tienen vigencia todavía forman parte integrante de la adquisición de la ciencia, y por lo tanto se hallan fácilmente a m a n o en libros de texto, tratados, manuales, etc.

L a terminología de la ciencia es coherente, tanto en el curso del tiempo c o m o entre unos grupos de científicos y otros. Por lo tanto, los servicios de información, en sus vocabularios y tesauros controlados, pueden reflejar bastante fácilmente los usos terminológicos de los científicos.

Los científicos tienen necesidad generalmente de informaciones y referencias precisas; se concentran de ordinario en un asunto o un problema, o en unos pocos, hasta encontrar

una solución. Esto facilita la habilitación de servicios de información adaptados a las necesidades, teniendo en cuenta sobre todo los usuarios.

Los científicos requieren a menudo información y referencias precisas; aparte de esto también tienen necesidad de informaciones y referencias menos específicas, c o m o documentación de base o para mantenerse al día, etc. N o sería suficiente que los servicios de información de la ciencia recuperaran y suministraran información y referencias de carácter únicamente general.

D e vez en cuando los científicos encuentran información fortuitamente, pero no puede pretenderse que los científicos se dediquen a la búsqueda de información al azar.

H a y ocasiones en que un científico necesita saber todo lo que puede saberse acerca de un tema, teoría, método, etc., particular.

L a ciencia es abierta y universal; no difiere de

unos países a otros. Los no científicos, c o m o administradores, maes

tros y el público en general, también necesitan saber acerca de la ciencia. Los descubrimientos de ayer pasan a constituir los conocimientos comunes y corrientes de hoy. L a información para no científicos se presenta, y a veces se redacta expresamente para ellos; la comunicación de la información entre científicos y no científicos se hace de una forma bastante metódica y ordenada.

N o queremos decir con esto que se han concebido los servicios de información científica teniendo rigurosamente en cuenta esas características; de hecho, los especialistas de la información y los mismos científicos, conforme concebían y organizaban esos servicios de información, los han adaptado a las necesidades de las ciencias y de los científicos, lo que les ha llevado m u c h o tiempo.

Estructura de la comunicación y del saber en las ciencias sociales

Aunque no todos los científicos estarían de acuerdo con el modelo de comunicación científica que queda descrito, cuenta con aceptación suficiente para que valga la pena relacionar la estructura

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iff de la comunicación y el saber con la estructura de los servicios de información.

E n las ciencias sociales reina menos unanimidad en cuanto a la forma en que se realiza el progreso, la importancia relativa de los canales de comunicación, las exigencias informativas, etc. N o parece existir el mismo proceso regular y sistemático que puede apreciarse en el dominio de la ciencia en general, ni es fácil hacer ver que las ciencias sociales progresen también merced a una serie de aportaciones sucesivas y que cada generación se apoye sobre las realizaciones de generaciones anteriores. Tampoco existe un consenso general en cuanto a definición del ámbito disciplinario, procedimientos, métodos e interpretación de datos. Por lo menos respecto a las ciencias sociales más exactas, c o m o la economía, la psicología y (algunas áreas de) la sociología, se da frecuentemente por supuesto que las comunicaciones tienen lugar de m o d o bastante parecido al propio de las ciencias en general. Pero ésta es una opinión poco crítica, y no concuerda bien con muchos aspectos de la comunicación en las ciencias sociales que son ya conocidos. Las siguientes características de investigación y elaboración teórica son comunes a muchas áreas de las ciencias sociales: Existen teorías sobre el comportamiento h u m a n o ,

la sociedad, la economía y muchas otras, expuestas todas ellas por especialistas de ciencias sociales. A veces estas teorías guardan relación con teorías anteriores, pero a veces no.

Se buscan pruebas empíricas con objeto de comprobar teorías expuestas a manera de hipótesis, pero muchas teorías no se formulan de un m o d o que permita su comprobación (por m u y válidos que sean los datos empíricos) ni, a decir verdad, su refutación.

Muchos especialistas de ciencias sociales se refieren, por la forma, a uno de los métodos clásicos de la ciencia: el método hipotético-deductivo. Allí donde las teorías de la ciencia social conducen a hipótesis empíricamente comparables (como de todas las teorías bien fundadas cabe esperar), deben aplicarse procedimientos y métodos científicos. Si una hipótesis es comprobada, la teoría de la que procede .gana en credibilidad. Si una hipótesis no es compro

bada, puede repetirse el experimento (a fin de asegurarse de que el procedimiento no era erróneo, etc.). Si tampoco entonces queda la hipótesis comprobada, se descarta y se hacen en la teoría las oportunas rectificaciones. E n el dominio científico no se encuentran hipótesis sin comprobar ni teorías inexactas que podrían causar confusión, a m á s de un trabajo inútil por cuanto inducen a evaluar sin cesar sus méritos.

Las ciencias sociales padecen una superabundancia de teorías que o no pueden comprobarse empíricamente o no están comprobadas porque los científicos sociales no perseveran cuando existen pruebas contradictorias. Esto conduce a la aparición de escuelas rivales y determina un aluvión de informes, artículos de revistas y libros en los que hay poco consenso, lo cual es bastante desorientador para profesionales y estudiantes, y todavía m á s para titulares y administradores que utilizan información de las ciencias sociales. Si los propios expertos no se ponen de acuerdo ¿cómo van los profanos a explicarse los comunicados y los descubrimientos? L a falta de consenso, los puntos de vista y teorías rivales, las hipótesis sin.comprobar, etc.. conducen en las ciencias sociales a unos hábitos en la busca de información y a unas prácticas de citación realmente insólitos que serán objeto de nuestra atención en la sección siguiente. Esta falta de consenso puede explicar también el hecho de que los especialistas de ciencias sociales no

• hayan tenido tanto éxito en la comunicación de su trabajo al público general a través de los medios de comunicación de masas (Goslin, 1974).

La falta de consenso, y los problemas de comprobación, significan que muchas teorías en las ciencias sociales se reducen a poco m á s que puntos de vista teóricos individuales. E n la ciencia, las teorías se inician de esta misma manera, pero a fin de obtener credibilidad deben hacerse públicas rápidamente y deben ser capaces de comprobación por parte de otros científicos. E n las ciencias sociales suele buscarse a menudo el consenso por otros medios distintos a la


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experimentación y la comprobación científica. Este consenso puede buscarse, por ejemplo, mediante cómodas especulaciones filosóficas "de salón", por medio de la repetición constante, y rodeándose de alumnos y jóvenes investigadores bien dispuestos a respaldar teorías y prácticas que constituyen la "propiedad" no comprobada de especialistas de ciencias sociales provectos y prestigiosos. Esto contrasta con la situación característica de la ciencia, donde el propósito suele ser casi siempre encomendar a gente joven las investiga-gaciones que permiten la objetiva comprobación de las teorías.

Al primer golpe de vista, la investigación en las ciencias sociales puede parecer comparable a la investigación científica (Garvey, Lin y Nelson, 1971). Se exponen los problemas, se proponen hipótesis, se reúnen datos y se sacan conclusiones. La diferencia está en que muchas teorías y problemas de las ciencias sociales no pueden ser resueltos y/o desarrollados mediante indagaciones empíricas solamente. Es corriente que un punto de vista teórico en las ciencias sociales sea sostenido con la cita de otros estudios también teóricos o con datos e m píricos. Algunas veces los especialistas de ciencias sociales recurren a "ponderar" los datos existentes2 (lo que a su vez depende de la eficiente recuperación de documentos) en pro o en contra de una teoría determinada. Esto no es investigación científica en la tradición del método hipotético-deductivo. Los patrones de comunicación en las ciencias sociales suelen asemejarse m á s a debates que a discursos científicos: a menudo se encuentran en ellos constantes afirmaciones de un punto de vista particular; cualquier tipo de "pruebas" demostrativas sirven para el caso. Se da también un uso tergiversador de la estadística y de las técnicas estadísticas para demostrar superioridad en términos de pruebas disponibles, o de la relación entre variables. Las nuevas pruebas que se aportan son con frecuencia endebles, y a fin de encarecer la autoridad y la fuerza de pruebas inadecuadas se emplean técnicas estadísticas alambicadas y complejas.

Escribiendo sobre la evidente falta de unidad y conexión que se advierte en la psicología, Kirsch (1977, p . 137) indica que los historiadores han definido la psicología " . . . c o m o lo que nos cuenta un vasto número de escuelas contendientes que difieren entre sí en sus objetivos. E n cuanto a sus métodos... las analogías entre las escuelas se presentan frecuentemente sólo en términos de los grandes debates desencadenados entre las mismas, o, menos frecuentemente, en términos de ocultas similitudes que se revelan considerando cada escuela con respecto a cualquiera de cierto número de dimensiones. L o que se echa de menos en todos estos informes es alguna impresión de continuidad. Puede incluso preguntarse c ó m o un conjunto tan disparate de preocupaciones aisladas pudo jamás reunirse bajo un mismo nombre". Esto mismo podría aplicarse a cualquiera de las ciencias sociales: no existen en un dominio pautas generales para la solución de los problemas y para hacer progresar los conocimientos, por ejemplo, las que se han seguido recientemente en radioastronomía (Mulkay, 1976, p. 77). Propio de los científicos, naturalmente, es el escoger aquellos problemas que estiman resolubles (Ravetz, 1971, p . 132-134). Esto ha llegado a constituir un aspecto fundamental de la cultura científica; y los problemas que parecen caer lejos del alcance de la teoría y la técnica actuales son a menudo definidos c o m o "metafísicos" o " n o científicos" (Mulkay, 1978, p . 111).

Muchas teorías y modelos de las ciencias sociales han sido m u y prontamente desechados, pero se han resistido a morir, y han reaparecido, frecuentemente con distintas etiquetas. U n ejemplo, entre los psicólogos, es el modelo meníalista de los primitivos introspeccionistas, que medraron en el último cuarto del siglo xix y primeros años del xx. Existe general acuerdo en que el interés básico de la psicología era el estudio de los procesos mentales; ahora bien, en cuanto al m o d o de llevar esto a cabo ya no imperaba el mi smo grado de consenso entre los diferentes grupos de psicólogos. La revolución behaviorista (a

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M partir de 1910 aproximadamente) echó por tierra los principios básicos de la psicología mentalista, y esto a menos de cincuenta años de la fundación de la psicología científica. Kirsch (1977) señala que tal cosa contrasta con la situación peculiar de las ciencias físicas, donde, por ejemplo, el modelo newtoniano también dio origen a escuelas contrarias que contendieron sobre diversas cuestiones, así c o m o a muchos debates metafísicos, pero los aspectos esenciales perduraron con plena vigencia por espacio de unos doscientos años. Ahora bien, cuando la revolución behaviorista ha terminado y se ha dejado ver cierta unidad con respecto a la metodología, el nuevo behaviorismo había generado ya sus propios movimientos que, para complicar m á s las cosas, tenían tendencia a retroceder de un m o d o lento y cauto hacia la concepción de mente; empezando con la introducción de Tolman sobre finalidad, percepción interior y esquemas cognoscitivos; continuando, ya en la década de 1950, con una falta de interés de los behavioristas por asuntos c o m o imágenes y pensamiento y culminando con la proclamación de H e b b de que la psicología es, a fin de cuentas, "la ciencia de la mente".

E n estas circunstancias no puede haber ningún progreso sistemático que tenga c o m o fruto una acumulación de saber, en el que una generación de especialistas de ciencias sociales edifique sobre los logros de una generación precedente. M á s bien da la impresión de que cada generación reacciona contra otra generación anterior para regresar, al menos en parte, a formulaciones m á s primitivas.

C ó m o adaptar los servicios de información a las exigencias de las ciencias sociales

Si la investigación y la comunicación en las ciencias sociales son de un orden diferente del que rige para las ciencias en general, entonces es improbable que al tomar c o m o modelo los servicios de información de la ciencia dé los m á s óptimos resultados para las ciencias sociales.

¿Qué puede hacerse para modificar esta situación? Primero, es indispensable estar conven

cidos de que la circulación de información y la comunicación, así c o m o la estructura del saber, en las ciencias sociales son significativamente diferentes de las que rigen para la ciencia, aun cuando, a primera vista, las similitudes entre las estructuras del saber puedan hacer pensar otra cosa. A tal efecto, en la sección siguiente se da una serie de ejemplos sobre pautas de comunicación en las ciencias sociales.

Segundo, es preciso estudiar la estructura del saber en las ciencias sociales, con miras a la creación de servicios de información apropiados. M á s adelante se dan indicaciones sobre los tipos de estudios requeridos.

Debe llevarse a cabo un estudio sobre las comunicaciones (es decir, artículos, libros, informes, cartas), el m o d o en que las comunicaciones formales se relacionan entre sí (por ejemplo, las citas) y la manera de agrupar o reunir las comunicaciones. A continuación deberá cotejarse la estructura de dichas comunicaciones con la estructura de los servicios de información existentes; allí donde se revele un desajuste, podrán hacerse proposiciones encaminadas a la habilitación de nuevos servicios (o, en algunos casos, a la modificación de los existentes).

E n particular se sugiere llevar a cabo estudios acerca de las publicaciones en unas diez áreas de las ciencias sociales generalmente reputadas de tratar cuestiones importantes. Pueden obtenerse datos sobre el m o d o en que las publicaciones se relacionan entre sí, la información y los datos en que se basan los autores (y los que ignoran), y el uso que se hace de publicaciones y de las novedades que contienen. E n particular, puede acometerse lo siguiente: U n análisis sistemático de las materias que se

citan en una muestra representativa de publicaciones dentro de un área, subdisciplina o escuela determinada; especialmente, datos sobre la edad de las materias citadas, su forma (por ejemplo, artículos, m o n o grafías, opúsculos inéditos), su distribución en la literatura y entre los autores, y las auto-citas (tanto por parte de autores individuales c o m o de grupos de autores dentro de un área de estudio o escuela determinada). Aunque se han realizado numerosos estudios en este dominio (DISISS), hay pocos acerca de grupos de especialistas de ciencias sociales relativamente homogé-


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neos, o sobre aquellos que pertenecen a una escuela particular. La mayor parte de los estudios se han ocupado sólo de áreas m u y amplias y generales (por ejemplo, psicología, sociología o psicología social, y no de temas concretos, problemas, etc.).

E n el caso de temas, problemas y escuelas de pensamiento con una historia de más de (por ejemplo) diez años, sería posible identificar los documentos y los datos que no hayan sido estudiados en el pasado y que sin embargo podrían haber servido para apoyar (o, en algunos casos, invalidar) las argumentaciones, teorías y conclusiones expuestas.

U n estudio sobre la evolución de las teorías y escuelas de pensamiento, con especial atención a la forma en que las nuevas teorías y enfoques han sido incorporados en los m á s antiguos; alternativamente, la medida en que las teorías y enfoques más antiguos han sido incorporados en teorías más generales, o, en algunos casos, han caido en el olvido por completo.

El impacto e influencia de conjuntos de obras escritas y escuelas de pensamiento sobre evoluciones ulteriores: á) investigación y exposición por escrito; b) teoría, y c) práctica.

Y a existen unas cuantas obras, por supuesto, de ciencias sociales realizadas conforme a estas líneas, pero los conocimientos disponibles no permiten sacar conclusiones sobre la idoneidad de los servicios de información existentes y las modificaciones que deberían efectuarse. H o y por hoy se requiere un estudio sistemático. Se ha dado ya un primer paso realizando algunos estudios sobre el crecimiento y magnitud de la documentación, la aparición de escuelas dentro de determinadas disciplinas de ciencias sociales, la decadencia de las escuelas, la homogeneidad de los escritos y de los conocimientos, etc. Entre los ejemplos cabe citar los siguientes: Bath University, 1977, 1978; Daniel y Louttit, 1953; Holt y Schrank, 1968; Krantz, 1965,1972; Louttit, 1957; Narin y Garside, 1972; Russet, 1970; Shulman y Silverman, 1972; Weimer y Palermo, 1973.

Sin embargo, todo esto no es suficiente y la investigación fundamental sobre la estructura de las comunicaciones y de los conocimientos y sobre la forma en que se adapta a la de los sistemas de información debe llevarse m u c h o m á s adelante.

Ejemplos de estructuras de comunicación

C o m o las proposiciones que aquí aventuramos desafían ciertos supuestos ampliamente aceptados sobre las exigencias de la comunicación y la información en las ciencias sociales, damos a renglón seguido algunos ejemplos de estructuras de comunicación en algunas áreas particulares que son distintas de las que hallamos en las ciencias. Estos ejemplos ponen de manifiesto que los servicios de información de las ciencias sociales modelados a imitación de los de la ciencia en general son a menudo totalmente inadecuados. Los casos están tomados de áreas relativamente reducidas, porque muchas estructuras de c o m u nicación (y especialmente las que no han merecido atención alguna) pueden identificarse en áreas, subdisciplinas o escuelas relativamente homogéneas, pero no en disciplinas más vastas.

La psicología "operante" (o skinneriana)

Este poderoso e influyente movimiento constituyó una fuerza reconocible hacia fines de los años treinta de nuestro siglo con la publicación de algunas obras fundamentales de su adalid, el psicólogo norteamericano B . F . Skinner. Los historiadores de la psicología consideraron retrospectivamente la psicología "operante" c o m o una rama del behaviorismo, movimiento que adquirió notorio relieve en los primeros años del siglo xx dentro del campo de la psicología c o m o una corriente opuesta a la hasta entonces dominante psicología del mentalismo y el método de la introspección. La psicología operante tomó su nombre de una particular teoría del aprendizaje y método de refuerzo de respuestas en situaciones de aprendizaje, pero sus fundamentos filosóficos eran los del behaviorismo.

Las publicaciones de Skinner que vieron la luz en 1937 y 1938 no contenían ningún tipo de referencias a trabajos anteriores. Esto era, y en realidad sigue siendo, algo insólito. E n sus escritos autobiográficos, Skinner (1961) indica que su labor y sus publicaciones de los años treinta no se derivaban de otras, ni tenían nada que ver con tradiciones de investigación y especulación de ningún género en psicología. Sin embargo, vistas las cosas retrospectivamente, está claro que m u chos de los métodos y enfoques (los psicólogos

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i& skinnerianos negaron, durante muchas décadas, la necesidades de las teorías) de los psicólogos "operantes" eran ya conocidos allá por los primeros años treinta. ¿Los conocía Skinner? ¿O tal vez resolvió no citarlos?

E n una fase posterior del desenvolvimiento de la psicología "operante", muchos psicólogos siguieron prácticas de citación más convencionales, pero tendieron siempre a citar a colegas del movimiento en exclusiva, y sus citas se limitaban en medida considerable a un número relativamente poco extendido de autores y fuentes: práctica ésta completamente atípica en otras áreas de la psicología y las ciencias sociales, sobre todo en áreas de investigación relativamente maduras. Estas prácticas de citación atípicas fueron estudiadas por Krantz (1972) quien demostró que una elevada proporción de las citas efectuadas en el Journal of the analysis of behavior (una de las pocas revistas dedicadas a la escuela "operante" de la psicología behaviorista) eran de la revista misma y pertenecientes a relativamente pocos autores. Esta norma desacostumbrada era ostensible en la década de los sesenta, cuando la psicología "operante" se hallaba quizás en un m o mento más influyente y tenía ya por lo menos treinta años de vida, de m o d o que no ha quedado limitada a las primeras fases del movimiento, cuando a menudo se descubren prácticas de citación inhabituales. Por ejemplo, M e a d o w s (1967) y . M é n d e z (1978) han informado que, en áreas nuevas o recientes, la estructura de comunicación muestra a veces unas normas de citación atípicas, pero sólo durante breves periodos, hasta que la nueva especialidad queda bien establecida con sus propias revistas, sociedades profesionales y afiliaciones.

L a psicología "operante" proporciona así un campo magnífico para nuevos estudios sobre estructuras de comunicación. U n estudio pormenorizado sobre la circulación de la información revelaría sin duda que los servicios de información existentes resultan deficientes tanto para los profesionales dentro de la propia psicología "operante" c o m o para los de fuera que querrían saber m á s acerca de la misma, y tal vez aplicar los resultados.

Otro campo que recompensaría bien un atento y detenido estudio es el psicoanálisis, y resulta irónico, dada la antipatía de los skinnerianos por el psicoanálisis, que las estructuras de

comunicación de ambas escuelas muestren tantas similitudes, al menos en sus primeras etapas. Las dos comenzaron con un pequeño grupo de aplicados autores que se citaban mutuamente (de forma casi religiosa) y condenaban las escuelas de pensamiento rivales.

La controversia entre herencia y medio ambiente

A lo largo de más de cincuenta años se ha librado una furiosa batalla, principalmente en biología y psicología, en torno a los efectos relativos de los factores ambientales y hereditarios sobre el desarrollo de la inteligencia y la capacidad. L a cuestión se mantiene actualmente m á s que viva, y ha recibido nuevo impulso con la controversia referente a la validez de algunos de los datos utilizados por Sir Cyril Burt, uno de los principales investigadores en este campo durante la década de los treinta (véase, por, ejemplo, Willmott, 1977).

D a d o un tiempo suficiente, casi todas las controversias científicas pueden resolverse por medio de datos empíricos derivados de la experimentación, pero en el caso del debate entre herencia y medio ambiente esto no parece ser así. D e m o d o que se plantea una serie de interrogantes acerca de la índole del problema y de la información que se precisa para encontrar una solución. ¿Qué datos se requieren para resolver la cuestión en litigio? Si los datos pueden obtenerse mediante la investigación, ¿por qué no se han buscado y hecho públicos al cabo de cincuenta años de trabajo? ¿Hace falta algo m á s que datos empíricos? Por ejemplo, ¿entran en el asunto planteamientos morales y filosóficos, desvirtuando quizás el punto en debate y la necesidad de pruebas empíricas? Éstas y muchas otras cuestiones podrían estudiarse en una tentativa encaminada a arrojar luz sobre la controversia aún no resuelta y a habilitar servicios de información que faciliten una solución, en vez de continuar proporcionando información que embrolla el punto en litigio y echa más leña al fuego de la controversia.

E n áreas de estudio y controversia difíciles, en las que ni aun al cabo de muchas décadas de investigación y discusión se ve despuntar una resolución del punto controvertido, quizá convenga recurrir a especialistas de la información que revisen el valor y la utilidad de los servicios de información. Pudiera resultar que los especia-


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listas de ciencias sociales hubiesen planteado mal las cuestiones: unas cuestiones que no puedan ser resueltas mediante la investigación y la recuperación de información. Por lo general no se adelanta nada con plantear cuestiones para las que no exista información ni puede ésta habilitarse en un futuro previsible.

E n semejantes situaciones, el especialista de la información activo (que no se contenta con actuar c o m o un intermediario pasivo encargado de abastecer de información y documentos a quien lo solicite) se enfrenta con una decisión difícil. ¿Debe continuar proporcionando información a fin de que la controversia continúe, acaso con vigor renovado, pero sin probabilidad de resolución satisfactoria? ¿ O más bien deberán los especialistas de la información ejercer presión sobre los especialistas de ciencias sociales y convencerlos para que formulen de otro m o d o sus planteamientos? ¿ O deberán, si no , tales especialistas retirarse de situaciones de este tipo y negarse a suministrar información?

Los especialistas de la información que actúan c o m o intermediarios en el manejo de los servicios de información mecanizados, especialmente los de recuperación por sistema directo, están desempeñando ya un papel decisivo en la formulación de cuestiones de averiguación y búsqueda, y no sería difícil extender su papel a toda una estrategia en el terreno de la indagación científica.

Un procedimiento no científico: la "ponderación" de los datos

Es práctica corriente en las ciencias sociales citar todos los datos disponibles que apoyan una teoría particular y todos los que no, y si, en la balanza, hay más trabajos a favor que en contra, se dice que la cuestión queda resuelta por el fiel de la balanza. Podemos referirnos a esta práctica c o m o un caso de "ponderación" de datos. U n ejemplo de ello particularmente claro lo hallamos en un trabajo de Franks (1963), en el que este autor detalla sin ambages el método de "ponderación" que siguió con objeto de resolver un punto de procedimiento en ciertos experimentos encaminados a demostrar la posibilidad de condicionar los parpadeos. L a cuestión en debate era si los parpadeos pueden estar o no sujetos a procedimientos de aprendizaje que impliquen condicio

namiento. L a escuela de Franks sostenía que tenía lugar un verdadero condicionamiento. Otra escuela (dirigida por Spence, 1964, y sus colaboradores en Iowa) sostenía que la respuesta autónoma del parpadeo no es condicionable en el sentido moral y que los resultados comunicados por el laboratorio de Franks eran espurios, pu-diendo atribuirse a un aspecto hasta entonces descuidado del procedimiento experimental; a saber, la actividad del sujeto durante el periodo preparatorio previo a la presentación del estímulo condicionado. Esta controversia persistió unos cuantos años y fue objeto de muchos artículos publicados en revistas de psicología y de cartas a los directores. Los protagonistas recurrieron a un interesante e insólito proceso de "ponderación" de pruebas en términos del número de trabajos publicados a favor de cada bando. Franks publicó un escrito en que relacionaba todos los trabajos que respaldaban su teoría y todos los que apoyaban a sus adversarios. Ni qué decir tiene que Franks encontró m á s trabajos de acuerdo con su teoría que en desacuerdo con ella.

Aquí tenemos pues un método que depende de la eficacia de la información y de la recuperación de documentos para la resolución de un problema. Pero las soluciones, planteadas así las cosas, no son científicas. L a recuperación de unos cuantos trabajos m á s podría haber hecho inclinarse el argumento de un lado o del otro.

Si se acepta la ponderación de datos c o m o un procedimiento válido y estimable, hay que poner en claro las implicaciones que esto tiene para los especialistas de la información. A decir verdad, al especialista de la información se le coloca en una situación de suma responsabilidad, puesto que pueden resolverse problemas y establecerse o descartarse teorías sin m á s que la diligente atención suya para conseguir una recuperación completa de factores útiles. El especialista de ciencias sociales en disposición de poder recurrir a un especialista de la información que recupere escritos o documentos en abono de su teoría cuenta sencillamente con mayores probabilidades de éxito que otro que no disponga de tal auxilio. Aunque son muchos los especialistas de ciencias sociales que recurren a este método, pocos lo admiten c o m o legítimo.

M Opciones desdeñadas y olvidadas

M u c h a s teorías, escuelas de pensamiento y figuras individuales han sido relativamente desdeñadas por la posteridad. Y sin embargo, de cuando en cuando, se revisan viejas cuestiones y teorías y la obra del pasado se saca a la luz.

E n las ciencias sociales, la revisión de teorías e investigaciones pretéritas para descubrir y actualizar lo que en ellas pueda haber de válido rebasa la jurisdicción de filósofos e historiadores. Es c o m o si las cosas n o hubieran quedado satisfactoriamente resueltas, y salen una y otra vez al primer plano, contribuyendo a aumentar la confusión y distrayendo la atención del claro y visible progreso.

U n caso a propósito es la reciente revaluación de la obra de Sir Frederic Bartlett, eminente psicólogo británico de las décadas de 1920 y 1930. Stone (1978) declara que la psicología del siglo x x ha descuidado su tarea. Esto se atribuye en parte al dominio del behaviorismo, la psicología ha dedicado casi todo el siglo a liberarse del animismo, y al proceder así ha reaccionado exageradamente dando un peso indebido a los principales psicólogos behavioristas, c o m o Pavlov, W a t -son y Skinner. Stone (1978, p . 80) escribe que " . . . la era de Bartlett apenas si ha comenzado todavía". Otros han apoyado este punto de vista. Broadbent (1970) escribe de Bartlett: " E n su último año... hacía en sus conferencias un análisis de los sistemas sociales que incorporaba ideas sobre retroacción y avance de fase, lo cual eran entonces punto menos que incomprensibles para la mayor parte de nosotros... espero que sus ideas reaparecerán en los departamentos de sociología de aquí a otros veinte o treinta años."

L a obra de Kurt Lewin constituye otro caso m u y ilustrativo. A Lewin se le conoce sobre todo por su concepto de "teoría de los campos" , término que t o m ó prestado de la física, junto con otros conceptos. L a primera obra importante de Lewin se publicó en 1917, en forma sumamente conceptual, con la que trataba de hallar una teoría unificadora para la psicología, y sobre todo para la personalidad; pero siempre ha permanecido al margen de las principales corrientes de la psicología, tanto europea c o m o norteamericana. Los conceptos que Lewin introdujo de la física han sido criticados c o m o enteramente inadecuados para la psicología: se caracterizan por una

falta de precisión, y por lo tanto han resultado imposibles de comprobar o de refutar. Éste es el punto que tienen en c o m ú n con muchos conceptos y teorías de las ciencias sociales. A u n así, la teoría de los campos ha parecido a muchos intuitivamente adecuada para una aplicación de los individuos en la sociedad, y de cuando en cuando se ha visto no poco encarecida y ensalzada por parte de algunos epígonos de Lewin, aunque siempre ha sido difícil proponer aplicaciones prácticas concretas.

Entre las obras de ciencias sociales se encuentran acá y allá tal cual trabajo relativamente oscuro que todavía exige alguna atención. Es sumamente improbable que la ausencia de dicho trabajo de la mayor parte de las bibliotecas h u biera supuesto alguna diferencia a preciable para el desenvolvimiento de las ciencias sociales. N o obstante, bibliotecarios y especialistas de la información tropiezan con dificultades para tomar decisiones sobre obras acerca de las cuales n o existe consenso.

Es m á s probable que los estudiantes se sientan hoy desconcertados ante estas obras y teorías incompletas, y su revisión constante. Raramente tienen precisión de leer a Lewin en el original, por ejemplo, o siquiera extensas interpretaciones de su obra, tan bien servidos c o m o están por estudios sociológicos y filosóficos acerca de figuras históricas que sitúan su obra en el contexto oportuno y sacan conclusiones sobre su aportación al progreso (o al contrario) de las ciencias sociales, la influencia que ejerció sobre obras posteriores y su actual importancia.

Son muchas las cuestiones interesantes acerca de las estructuras de comunicación por lo que a obras relativamente olvidadas se refiere, que se plantean y que debieran estudiarse, c o m o : a) ¿ D e qué información y publicaciones extrajo sus datos y antecedentes básicos un especialista de ciencias sociales c o m o Bartlett (o Lewin)? b) ¿Qué influencia tuvieron los escritos de Bartlett? c) ¿ H u b o factores en el sistema de comunicación que favorecieron el densenvolvimiento de (pongamos) las teorías y métodos de los behavioristas m á s que el de las teorías de Bartlett? Por ejemplo, ¿publicaron los behavioristas en revistas de primera línea, relativamente m u y leídas, y Bartlett lo hizo en revistas relativamente oscuras? ¿ O tal vez el gran número de publicaciones de los behavioristas aseguró el ímpetu y la adhesión gene-


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ralizada independientemente de la calidad y la pertinencia de su trabajo? ¿Cuál es la importancia relativa de las comunicaciones formales e informales? Es bien sabido (Clarke, 1979) que Bartlett tuvo una influencia considerable sobre la siguiente generación de psicólogos académicos, al menos en el Reino Unido (por ejemplo, en 1960, m á s de la mitad de las cátedras de psicología del Reino Unido las desempeñaban alumnos de Bartlett formados en Cambridge, según indica Hearnshaw, 1964). Bartlett fue también director del British journal of psychology entre 1924 y 1948.

Importancia relativa de los investigadores universitarios y los profesionales prácticos

Los servicios de biblioteca e información en las ciencias sociales se formaron en una época en que predominaban las disciplinas universitarias y había relativamente pocos profesionales prácticos (por ejemplo, asistentes sociales, sociólogos industriales, psicólogos de la educación, psicólogos clínicos). L a mayor parte de las publicaciones eran obra de universitarios, publicadas en revistas especializadas y monografías, y había investigadores, lectores y autores que dedicaban gran parte de su tiempo a leer, escribir y clasificar esos textos. Los profesionales prácticos escribían poco, había pocas revistas dedicadas a las ciencias sociales aplicadas, y escasas asociaciones profesionales que los agrupasen. C o m o el número de dichos profesionales prácticos iba en aumento, las publicaciones y los servicios de información habilitados para ellos fueron en su mayor parte una extensión de los tipos de publicaciones y servicios de bibliotecas e información ya disponibles para los universitarios.

Hasta finales de la década de los sesenta, con la introducción de los servicios de información experimental por la American Psychological Association (1969) y los amplios estudios llevados a cabo sobre las exigencias de información de las ciencias sociales y campos profesionales con ellas relacionados ( I N F R O S S , Bath University, 1971), no se advirtió la necesidad de un cambio de orientación. Poco a poco se fue comprobando que los profesionales no solían buscar y emplear información de la misma manera que los universitarios, o, a decir verdad, se resistían a ello. Por los agobios de la clientela, la falta de adiestra

miento en el uso de las publicaciones, y por inclinación, los profesionales prácticos prefieren los canales de comunicación informales y raras veces utilizan instrumentos bibliográficos, no se mantienen sistemáticamente al día en sus materias y precisan una buena cantidad de información específica, y algunas veces local, no disponibles en formas de publicación convencionales ni a través de los servicios existentes de biblioteca.

Durante muchos años se hizo sentir a los profesionales prácticos que debían leer m á s publicaciones de ciencias sociales y que debían m e jorar su comprensión del control bibliográfico, utilizar servicios secundarios y aprender lo preciso sobre métodos de hallar información. M u c h o s aceptaron este punto de vista y admitieron francamente que era bastante lo que ignoraban de las ciencias sociales que sospechaban sería útil y pertinente para su trabajo si, c o m o habría sido su deseo, hubieran tenido tiempo para leer y, en realidad, siquiera la oportunidad del acceso material a las fuentes. Pero poco a poco esta perspectiva ha cambiado. Los profesionales prácticos constituyen hoy una fuerza numérica m u y vasta en muchas sociedades profesionales de ciencias sociales; se han desarrollado las publicaciones especializadas en la aplicación de las ciencias sociales, unos cuantos profesionales prácticos escriben para otros de su misma clase, y lentamente estos profesionales se han ido tornando escépticos respecto a muchas de las investigaciones y escritos de los universitarios. Los cuerpos profesionales que sirven a estos trabajadores de ciencias sociales aplicadas han investigado sus necesidades en cuanto a información y establecido sus propios servicios de información (por ejemplo, el National Youth Bureau y el National Children's Bureau).

U n a diferencia fundamental, dentro de las ciencias sociales, entre los universitarios y los profesionales prácticos es que los primeros se contentan, en su mayor parte, con leer y clasificar las publicaciones (esto es, necesitan servicios de búsqueda de documentos), mientras que los profesionales en ejercicio precisan datos e información para resolver problemas particulares y responder a cuestiones concretas, y sólo en algunas ocasiones requieren documentos para mantenerse al corriente de los progresos generales alcanzados en la teoría y en la práctica.

Pese a los cambios y la inclinación de la balanza a .favor de los profesionales prácticos,

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numéricamente al menos , los servicios de bibliotecas e información siguen funcionando en favor de los universitarios. L a orientación bibliotecária de muchos servicios de información, incluso para profesionales prácticos, significa que éstos se ven implícitamente forzados a acomodarse al molde de los usuarios de bibliotecas, mientras que sus necesidades de información, su especialidad, formación y preferencias les encaminan en otras direcciones. Los servicios de información para estos profesionales precisan unos servicios de biblioteca propios que los respalden, naturalmente, pero puede m u y bien recabarse el empleo de intermediarios en el manejo de los servicios de información para profesionales en ejercicio.

E n el curso de la última década hemos asistido a una explosión en la formación de especialistas de ciencias sociales, en el número de publicaciones y en la popularización de muchos aspectos. Fischer (1977, p . 375-376) observa una rápida variación en la estructura de las ciencias sociales; por ejemplo, el 80 por ciento de los doctorados en psicología datan de los diez años últimos, y muchos especialistas de ciencias sociales trabajan actualmente en profesiones prácticas (debido en parte, sin duda, a la preferencia de los m á s jóvenes por este tipo de actividad, y en parte a la falta de oportunidades en las áreas m á s tradicionales de la investigación y la enseñanza). Estima Fischer que, a medida que las filas de los profesionales, clínicos, asesores y consultores de la c o m u nidad se amplían, el hecho de enfrentarse y contender con los acontecimientos reales de la vida reduce al mínimo las diferencias teóricas. Tienden a ser aceptados distintos enfoques teóricos y escuelas de pensamiento, y resulta cada vez m á s evidente que todos son válidos, aunque presentan diferentes perspectivas.

El movimiento hacia la unidad se ve de este m o d o revocado; no parece ya defendible la creencia de que una sola escuela de pensamiento terminará por predominar al fin; la autoridad de la vieja guardia ha quedado debilitada.

Las implicaciones que esto tiene para los servicios de información son de m u c h o alcance. N i siquiera en las llamadas ciencias sociales "científicas", c o m o la economía y la psicología, es ya hoy defendible el modelo de progreso científico según el cual la mayoría recaba información reciente y aporta mejoras al cuerpo de conocimientos de las generaciones anteriores. Los espe-

í$ cialistas de ciencias sociales recaban documentos e información procedentes de un amplio abanico de fuentes y que cubren, de forma irregular, un dilatado lapso de tiempo.

Nuevas valoraciones de las realizaciones pasadas

Fischer (1977) comenta el sorprendente aumento experimentado en la producción de libros sobre historia de las ciencias sociales, incluidos los de texto, e interpreta este fenómeno c o m o un esfuerzo por someter a nueva valoración el pasado y c o m prender el destino de muchas de las disciplinas. U n a vez que los especialistas de ciencias sociales comiencen a revisar el pasado en profundidad y a gran escala sobrevendrá un cambio respecto a la utilización que se hace de algunas publicaciones. Muchas cuestiones complejas del ayer han sido simplificadas en los libros de texto, y actualmente cunde un llamamiento a los estudiantes para que lean a muchas autoridades antiguas de renombre: por ejemplo, Cattell, W u n d t , Freud, Watson o Titchener (en psicología) o Durkheim y Webe r (en sociología) en el original (o por lo menos una traducción).

Este movimiento está sacando también a la luz los escritos desatendidos y olvidados de autores que fueron famosos durante cincuenta años o m á s sólo por una parte de su total producción. U n número sorprendentemente elevado de científicos sociales han desarrollado actividades en m á s de un c a m p o o disciplina importante y sin e m bargo hoy se les conoce únicamente por su labor en uno solo de ellos. Por ejemplo, el m u n d o de habla inglesa celebra y honra a Binet c o m o el inventor pragmático del test de inteligencia; raras veces se le reconoce hoy a Binet por su humanitaria participación y liderazgo en la Mental Retardation Association, orientada hacia la acción social; ni es fácil el acceso a sus escritos teóricos sobre la inteligencia. E n el caso de W u n d t , uno de los fundadores de la psicología experimental, ha sido siempre presentado c o m o el padre de la psicología positivista, antimetafísica y experimental. A u n q u e estableció el primer laboratorio de psicología en 1879, también publicó Logic, un libro sobre metafísica empírica, en 1880, y llegó incluso a reaccionar contra la experimentación de laboratorio (como inadecuada para el estudio de


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los m á s altos procesos mentales humanos) en su Folk psychology.

Los propios especialistas de ciencias sociales han sido los responsables, por supuesto, de estos diversos matices en la apreciación y valoración, al hacer destacar algunas teorías, métodos y prácticas y menospreciar otros. Pero una vez que los acentos y preferencias han quedado establecidos, los servicios de biblioteca e información tienden a acelerar y perpetuar el orden instaurado con su reacción pasiva ante las exigencias, en punto a información y bibliotecas, del orden convencional y las prácticas establecidas. Las publicaciones de los menospreciados y las publicaciones menospreciadas de los conocidos se excluyen y arrumban, y pronto se hace difícil el acceso material a las mismas.

Para concluir, podemos dar un vistazo a la relativa importancia concedida, en el curso del tiempo, a las publicaciones sobre métodos y teoría. L a introducción de nuevos métodos, o de cambios metodológicos en la forma de llevar a cabo experimentos e investigaciones, puede tener un profundo efecto en la reorientación de campos de investigación y en la apertura de nuevas áreas de actividad y de exploración. C o n no poca frecuencia, los nuevos métodos y cambios metodológicos, m á s que ser concebidos para adaptarse a las necesidades exploratorias de los especialistas de ciencias sociales, han sobrevenido por casualidad. Naturalmente, m u c h o de esto acontece también en la ciencia, donde los trabajos sobre metodología tienen un efecto duradero y se citan mucho m á s a menudo que la mayor parte de otros géneros (véase, por ejemplo, Garfield, 1973). H a n gozado de enorme predominio las publicaciones que dan fórmulas mecánicas, manipulates, e instrucciones sobre la manera de operar. Fischer (1977) sugiere que consideremos el contraste entre los primitivos manuales de laboratorio de Cattell y las conferencias de William James, publicadas aproximadamente por la misma época. H o y día los psicólogos están m á s familiarizados con los primeros que con los segundos. Otro ejemplo es la prodigiosa producción de tests de inteligencia durante las décadas de 1920 y 1930, cuando ni siquiera hoy se ha llegado a un acuerdo todavía respecto a lo que la inteligencia sea, aparte la definición de Boring de 1923, según la cual la inteligencia es lo que los tests de inteligencia testifican.

Cambios en la metodologia

Las ciencias sociales han sido siempre —y en realidad siguen siendo— m u y escrupulosas en cuanto a planteamientos metodológicos se refiere. Nunca ha existido completo acuerdo, siquiera en una sola de sus disciplinas, acerca de los métodos de investigación. Naturalmente, los debates tocante a puntos metodológicos también .afectan a los científicos, pero los planteamientos son m u y distintos. E n las ciencias en general, el progreso se alcanza habilitando métodos nuevos y perfeccionando los existentes, y en cualquier m o mento determinado hay consenso respecto a m é todos de investigación. E n las ciencias sociales jamás ha habido consenso, y además, algunos de los métodos desechados por una generación vuelve a adoptarlos una generación posterior. U n caso ilustrativo a este respecto es el empleo de documentos personales para el análisis sociológico.

E n los albores del siglo xx, el análisis social se practicaba m u y a menudo refiriéndose a documentos personales. U n a obra sociológica clásica, The polish peasant in Europe and America, de Thomas y Znaieck, publicada en cinco tomos entre 1918 y 1920 en su primera edición, era un estudio de la inmigración polaca en los Estados Unidos de América. Ofrecía un análisis de la modernización en Polonia y una descripción de la cultura inmigrante en Norteamérica. Se intentaba dar una explicación teórica de la descomposición de la sociedad tradicional en Polonia y de la desorganización de la vida del inmigrante en América. La obra está basada en una serie de cartas de inmigrantes, documentos sobre actos sociales, periódicos y otros materiales impresos, más la biografía de un inmigrante particular. Fue objeto de mucha atención en Europa y los Estados Unidos, y hasta en Japón y China, cosa poco frecuente por lo que a ciencia social occidental se refiere.

Esta publicación se convirtió en un foco de los debates metodológicos dentro del campo de la sociología durante los años de 1920 y 1930, y fue seleccionada por el United States Social Science Research Council c o m o una de las seis publicaciones destinadas a evaluación crítica, acometida, en este caso, por Blumer (1939). Para dicha época estaba ya en decadencia el uso de documentos personales en la investigación sociológica. Este método de análisis social había sido sustituido

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en parte por la observación participante y las técnicas de encuesta de la comunidad, que prometían objetividad y precisión en la formulación y verificación de generalizaciones. Por lo tanto la crítica de Blumer, y la ulterior conferencia en que se presentaron esta crítica y otras, constituyeron una autopsia del método de análisis social basado en documentos personales. E n los diez años siguientes, este procedimiento se consideró anticuado, y pocos sociólogos se tomaron interés por él. Sin embargo, con el auge del enfoque fenomenológico, en la década de 1960, se ha manifestado un renovado interés por la investigación basada en documentos personales, reconocida nuevamente c o m o un ventajoso procedimiento para el estudio de los significados subjetivos de la vida social (véase, por ejemplo, Bogdan y Taylor, 1975).

Si este tipo de análisis social vuelve a acometerse en amplia escala, las demandas de documentos serán de un orden distinto de las formuladas en el curso de las dos últimos décadas. Los servicios de información basados en el modelo de servicios de la ciencia (donde se requieren, por lo general, materiales de origen reciente) no son precisamente los que mejor cuadran a las encuestas sociólogos que utilizan documentos personales, los cuales pueden ser de cualquier tiempo y que frecuentemente no están publicados.

Elementos no científicos de las ciencias sociales "científicas"

E n las ciencias sociales se han producido grandes cambios de énfasis, que a veces han llegado hasta la inversión total de direcciones anteriores, por influencia de factores políticos, culturales y sociales. L o que se estima acertado y conveniente estudiar en una década, se ve relegado y olvidado en una década posterior. El cambio relativamente rápido en la investigación, la enseñanza y la práctica puede presentar muchas dificultades para los estudiantes, y, por supuesto, para los proveedores de información.

Para poner un ejemplo, hasta los años de 1920 tuvo bastante difusión la creencia en la existencia de diferencias mentales entre las razas. Esto proporcionaba un paradigma para la investigación; evidentemente era necesario estudiar diferencias de grupo con respecto a la inteligencia, capacidad, destreza manual, etc. Tales diferencias

de grupo se esperaban; se buscaron y se estudiaron, pero los datos no resultaron concluyentes3

especialmente con respecto a las mediciones de inteligencia y otras facultades mentales.

Samelson (1978) sostiene que los factores sociales, políticos y culturales determinaron un total cambio de énfasis, dentro de un periodo de no m á s de dos décadas, pasándose del interés por las diferencias mentales raciales a una concentración en las razones de los prejuicios, lo que condujo a estudios sobre armonía racial, valoración de las actitudes de unos grupos con respecto a otros, etc. Concomitantes con estos cambios de objetivos, se dieron los cambios apropiados en la metodología. Particularmente indica Samelson que la aprobación, en los Estados Unidos, de la Ley de Restricción de la Inmigración de 1924, el influjo de los distintos grupos étnicos en la ciencia social norteamericana (en los primeros años del siglo x x la mayor parte de los especialistas de ciencias sociales norteamericanos eran todavía de origen anglosajón), la depresión de 1930 (y la ulterior inclinación hacia una política de izquierda), y, por último, la necesidad de unirse contra el peligroso enemigo que proclam a b a la superioridad racial, fueron los principales factores externos que contribuyeron a propiciar un cambio de énfasis. Esto ha significado que los métodos, paradigmas, teorías, conceptos y hasta algunas técnicas de análisis estadístico de datos han cambiado también. Por ejemplo, si el objetivo consiste en evaluar actitudes, y diferencias entre las mismas, se necesitarán técnicas de graduación psicométrica; si el objetivo es demostrar que las mediciones de inteligencia difieren de unos grupos a otros, entonces harán falta técnicas de análisis multifactorial de la variación.

Superficialmente, quizá pudiéramos considerar el alejamiento del estudio de las diferencias raciales un buen ejemplo del progreso de la ciencia empírica. C o m o indica Samelson (1978), éste podría considerarse un cambio en el que los datos objetivos triunfan sobre los prejuicios y la especulación y permiten salvar los errores y parcialidades de una primera generación de investigadores. Pero desafortunadamente no es así. Los datos empíricos no resolvieron el problema, c o m o la actual controversia sobre la inteligencia hereditaria pone de manifiesto. L a inmensa mayoría de los especialistas de ciencias sociales jamás examinaron atenta y detenidamente los datos, sino


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que aceptaron en bloque las opiniones de los expertos. Samelson sostiene que fueron factores externos a las ciencias sociales los que motivaron un espectacular cambio de énfasis.

Allí donde se ha producido un giro c o m pleto en el clima general de opinión acerca de lo que debe investigarse, nos enfrentamos con una serie de cuestiones respecto a la comunicación de información a investigadores, estudiantes y público en general. Ateniéndose al ejemplo aquí considerado, ¿deberá reputarse hoy la preexistente obra sobre las diferencias raciales c o m o de puro interés histórico solamente? Y pese a todo, la evidencia empírica no ha resuelto todavía la cuestión de la hereditabilidad. Algunos libros de texto dedican bastante atención a este asunto, otros lo m e n cionan de pasada y algunos lo omiten por c o m pleto. ¿Deberá un servicio de información concentrarse en la obra actual disponible dentro de este área, quizá con exclusión del material histórico?

Modelos no acumulativos

Durante la primera mitad del siglo xx las ciencias sociales se caracterizaron por un alejamiento sistemático de la especulación filosófica y un acercamiento a la investigación empírica, la experimentación, la compilación de datos y la aplicación de técnicas estadísticas y de otras clases al análisis de los mismos; tuvo lugar un movimiento progresivo hacia la cuantificación y hacia una concepción científica. C o m o los principales sistemas de información de las ciencias sociales se desarrollaron también durante la primera mitad del siglo xx, era m u y natural que tomaran c o m o modelo los sistemas de información de la ciencia.

E n el curso de los últimos venticinco años se ha producido un alejamiento de la referida tendencia a hacer las ciencias sociales más "científicas". H a habido una ampliación de concepto y perspectiva, y muchos sostienen que hay aspectos de las ciencias sociales que no son científicos por naturaleza y nunca lo serán. Hora es ya de considerar la idoneidad de los sistemas informativos existentes, y, allí donde sea posible, concebir nuevos sistemas que tengan en cuenta las tendencias m á s recientes.

U n o de los puntos en que se insiste aquí enérgicamente es que, en su mayor parte, las ciencias sociales no son acumulativas. Esto contradice las ideas y las esperanzas expresadas por m u

chos especialistas de ciencias sociales en el curso de los cien años últimos; y también por especialistas de la información, que a menudo dan por supuesto (pero raras veces exponen de forma explícita) que la información de la ciencia social se acumula formando un cuerpo estructurado de conocimientos.

El enfoque científico tiene una alternativa esencialmente valorativa e interpretativa, dentro de una situación dada; unos elementos se discuten, otros se refuerzan y algunos se olvidan o incluso se suprimen deliberadamente. Este enfoque afín a la crítica literaria y al debate en las humanidades, puede dar la impresión de que el trabajo se lleva a cabo de una forma arbitraria y al azar. Pero la falta de acumulación no implica una ausencia de estructura. U n a parte considerable de la información de la ciencia social quizá no se acumule formando un cuerpo de conocimientos sobre el que exista consenso general, pero a pesar de todo puede ser perceptible alguna pauta o patrón de las comunicaciones. La estructura que efectivamente exista puede ser utilizada por especialistas de la información.

Enfoques alternativos

H o y parece improbable que alguna vez llegue a existir un enfoque totalmente científico o totalmente no científico. U n a mezcla de ambos es lo que ha caracterizado siempre a las ciencias sociales y es probable que continúen las cosas de tal m o d o . Los sistemas de información tienen que reflejar esto, y si pueden describirse diferentes tipos de ciencias sociales y habilitarse servicios de información y documentación apropiados y en consonancia con cada uno de ellos, no dejará de ser ventajoso.

E n el caso de la economía, Földi (1976) hace una útil distinción entre información científica y actividades prácticas cotidianas. La información científica existe en una forma sintetizada, basada en generalizaciones y extraía de la literatura primaria. Las actividades prácticas cotidianas requieren gran cantidad de hechos y de conceptos aislados, en una forma no sintetizada, que puede ser local, pertinente quizá para un momen to concreto solamente. Estos hechos y conceptos no guardan una relación clara con otra información, y no se acumulan para formar un cuerpo de conocimientos.

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L a información estructurada (en forma de conocimientos) es objeto de una demanda mucho m á s intensa, en la ciencia social, dentro de la investigación y la enseñanza. E n el extremo opuesto, cuando se trata de actividades aplicadas (por ejemplo, en la industria, los organismos públicos, hospitales, etc.), las necesidades de información son de un orden m u y distinto. E n otro tiempo quizás hayamos cometido el error de creer que un sistema de información y biblioteca puede servir a todos los grupos de usuarios, pero esto es punto menos que imposible.

H o y se dispone de datos suficientes, basados en estudios sobre usuarios, que demuestran que la mayoría de los especialistas de ciencias sociales no están contentos con el sistema de comunicación formal en que se incluyen revistas, monografías y literatura secundaria (Brittain, 1970). Los especialistas de ciencias sociales revelan un notorio desconocimiento respecto a los instrumentos de información existentes, muestran una acusadísima aversión a utilizarlos y no los utilizan m u y eficazmente. Aunque muchos se han mostrado bien dispuestos a continuar con sistemas de información convencionales, basados en los que han resultado satisfactorios para las ciencias, el hecho de que los especialistas de ciencias sociales se muestren bastante ignorantes respecto a servicios de información y los empleen de mala gana, indica que intuitivamente advierten que la apre-ciable suma de esfuerzo que exige su manejo encuentra una recompensa relativamente escasa.

Cuando examinamos detenidamente las estructuras de la comunicación descubrimos que gran parte de la actividad de búsqueda de información de los especialistas de ciencias sociales se ejerce sin dirección ni guía, al azar y de forma arbitraria (Bath University, 1971). H a y también pruebas de la facilidad con que una fuente suele sustituirse por otra. Por ejemplo, si no está disponible un artículo de X sobre un asunto dado, pero hay uno de Y sobre el mismo tema, se acepta frecuentemente c o m o sucedáneo. E n la medida en que ocurren así las cosas, no hay necesidad alguna de facilitar el acceso a ningún documento particular. Tanto lo aleatorio y arbitrario del método c o m o el elemento de substituibilidad parecen indicar que un servicio de información montado para servir las necesidades, m á s precisas, de los usuarios en la ciencia no es necesariamente aplicable a las ciencias sociales; aún más , puede resultar

u inútil. Fuera de los ámbitos universitarios, la arbitrariedad de la búsqueda de información es todavía mayor que dentro de ellos. Lengyel (1978, p . 470) indica que los profesionales prácticos, c o m o directores, empleados públicos, asistentes sociales y periodistas, cuyo interés respecto a la ciencia social es difuso y oblicuo, apenas si saben dónde tienen que dirigirse cuando de buscar información se trata. Y este problema no se resolvería con una proliferación del gran número de servicios secundarios que existen en la actualidad. H a y m á s que demasiadas fuentes primarias para la mayoría de los usuarios; y ya muchos no aciertan a escoger entre las menos numerosas fuentes secundarias. D e esto se desprende que algún tipo de criba o de filtro de la información sería aceptable y deseable. Existen también otros factores —políticos y económicos—• que es probable aceleren la implantación de la selección y el filtro, especialmente por parte de los proveedores de los servicios de biblioteca e información.

Hasta hace poco tiempo se estimaba razonable que los especialistas de ciencias sociales tuvieran acceso, con la mínima demora, a cualquier documento que necesitasen. El acceso material de los profesionales prácticos nunca ha sido fácil, aunque en principio pocos hayan pensado en denegarlo. E n los últimos años una serie de factores, económicos entre otros, han ido determinando gradualmente un cambio sutil en la idea del acceso totalmente libre a cualquier documento. Hasta el principio de los años setenta, el índice de crecimiento en la literatura fue exponencial, e incluso después de la recesión mundial de mediados de la década, aunque el índice de aumento ha ido bajando, todavía aparecen cantidades enormes de títulos de monografías nuevos, e incluso nuevas publicaciones periódicas. Este aumento en el volumen total de la literatura, combinado con un rápido incremento de los costos y una reducción en términos reales de los presupuestos de las bibliotecas ha determinado un replanteamiento de la política de bibliotecas y servicios de información.

E n el Reino Unido, un informe nacional sobre el porvenir de las bibliotecas universitarias ha hecho ver que el crecimiento incontrolado será imposible en el futuro, y que a medida que vayan añadiéndose nuevos materiales deberá existir un control de materiales acumulados, o bien transfiriéndolos a puntos de almacenamiento remoto o


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desechándolos por completo. A esto se le ha denominado, m u y engañosamente, modelo de "biblioteca que se auto-renueva" {self-renewing library), y aunque no ha sido sistemáticamente aplicado en la práctica y ha merecido muchas críticas, procedentes sobre todo de los responsables de bibliotecas humanísticas, indudablemente ha habido un cambio de actitud por parte tanto de los abastecedores y usuarios de las bibliotecas c o m o de los servicios de información, según el cual se reconoce, c o m o Fletcher (1976, p . 570) especifica: " E n lo venidero, sólo las contadísimas bibliotecas de grandes dimensiones podrán permitirse el lujo de suscribirse a grandes cantidades de... revistas y libros... que poder exhibir en los anaqueles para ser escudriñados por su clientela."

H a y fuertes indicios de que las bibliotecas y servicios de información tendrán en el futuro m á s influencia de la que han tenido hasta ahora para hacer algunos documentos de acceso relativamente fácil y otros relativamente inaccesibles. Por lo pronto, los especialistas de la información están buscando pautas para una labor de criba, selección y exclusión. Toda norma o política a seguir respecto a selección y exclusión implica cuestiones fundamentales en cuanto a la estructura del saber y la literatura. Si hay una estructura perceptible, esto puede deparar un principio para la elaboración de tales pautas. Es indudable que habrá de imponerse alguna limitación a la circulación de la información y al acceso a documentos completamente incontrolado. Los propios especialistas de la información y de ciencias sociales deberían intentar poner en claro las razones por las que el acceso a determinadas partes de la literatura es, o será, relativamente fácil y el acceso a otras partes relativamente difícil. Siempre es preferible una política racional a una política arbitraria o no formulada.

Las tareas de selección y criba, especialmente allí donde se acometen en un intento de proporcionar elementos idóneos y de calidad y de descartar los inadecuados, los repetitivos y de inferior estofa, son especialmente difícil en las ciencias sociales: en parte por razones antes examinadas y que tienen que ver con la forma en que la investigación y las comunicaciones se desenvuelven y en parte por causa de la materia misma, pero también parcialmente debido a la naturaleza de la publicación de revistas y del trabajo editorial. L a criba y selección, y un elemento de control de calidad, están casi umversalmente presentes en las

revistas científicas, pero con una poca frecuencia están ausentes en la ciencia social. Lindsey (1978, p . 119) expone sucintamente la cuestión: "Las revistas profesionales sirven a la necesidad que tiene la ciencia de difundir información. Desde sus comienzos, asumieron la responsabilidad de proteger las publicaciones científicas de charlatanes, aficionados e incompetentes tamizando y desechando el material inadecuado, y de introducir al estudioso y al científico en la vasta red de colegas profesionales mediante la rápida diseminación y el intercambio crítico de ideas." Lindsey (p. 119-120) sostiene que esto no es así en las ciencias sociales. "Las revistas profesionales no ponen tanto énfasis en su responsabilidad c o m o instrumentos de investigación crítica. E n vez de esto, el análisis crítico es frecuentemente rehuido, y el énfasis se pone en una diligente actividad por difundir paradigmas dominantes. Este énfasis materializa una falsa imagen de la ciencia presentándola c o m o alejada de toda disensión. A cuanto es crítico, polémico e imaginativo no se le permite ver la luz del día. E n la medida en que las revistas profesionales no estimulen la controversia, el espíritu de la ciencia queda disminuido."

Estos comentarios ponen de relieve una serie de cuestiones y problemas difíciles y polémicos. E n la ciencia, las publicaciones hacen aportaciones a un frente de investigación en rápido avance; en las ciencias sociales las publicaciones se muestran m á s interesadas en el progreso de la teoría a través de la reformulación, m á s que de datos empíricos. Esto hace pesar una gran responsabilidad sobre el sistema de comunicación de la ciencia social; inevitablemente nos vemos obligados a considerar la relación entre el sistema de comunicación y la actividad de la ciencia social. ¿En qué medida el sistema de comunicación (o indirectamente los sistemas de información y bibliotecas) determina el pensamiento, la teoría y la práctica de la ciencia social y ejerce en ellos su influencia? ¿En qué m e dida debería hacerlo así? ¿ Y en qué medida la influencia debería hacerse m á s explícita?

Conclusiones

Los especialistas de la información asumen ya, o se disponen a asumir, un mayor grado de comprometimiento en las tareas de selección y eliminación, y, directa o indirectamente, en el sistema de

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M comunicación de las ciencias sociales. Estas c o m u nicaciones, y los servicios de información que las sostienen y realizan, pueden tener una influencia sobre la investigación, la teoría y la enseñanza de la ciencia social mayor de lo que comúnmente se supone, de suerte que los especialistas de la información quizá tengan mayor peso de lo que ellos mismos se figuran. L a idea de que bibliotecarios y especialistas de la información desempeñan u n papel pasivo no es ya defensible. A u n q u e es dudoso que ningún especialista de la información se haya puesto deliberadamente a influir en el curso de los acontecimientos en las ciencias sociales, el hecho de que los especialistas de la información hayan desarrollado y sostenido u n tipo de sistema de información en vez de otro ha potenciado sin duda un tipo de ciencia social a expensas de otros. Están todavía por establecerse detalles concretos sobre los efectos, pero ya es hora de que los especialistas

de la información den a conocer los efectos de los servicios informativos sobre el desenvolvimiento de las ciencias sociales, y de que valoren la pertinencia de los servicios de información existentes (basados mayormente en el modelo de los servicios de información de la ciencia) respecto a las conocidas características de las ciencias sociales. Los especialistas de la información disponen de instrumentos para llevar a cabo tales estudios, y aunque esto amplíe quizá sus horizontes para abarcar la historia, la sociología y la filosofía de las ciencias sociales, no sería ninguna desventaja.

Los especialistas de la información tienen obligaciones contraídas respecto a todos los especialistas de ciencias sociales que estén dispuestos a entrar en comunicación y deben garantizar un sistema informativo justo y equilibrado en beneficio de la comunidaad.

Stephen Roberts, del Department of Library and Information Studies, Loughborough University, y Peter Lengyel, redactor jefe de esta Revista, han formulado un gran número de comentarios m u y útiles respecto al manuscrito original y yo he incluido algunas de sus ideas y de sus sugerencias en el presente artículo.

Notas

1 I N F R O S S : Investigation into Information R e quirements of the Social Sciences (Bath University, 1971). DISISS: Design of Information Services in the Social Sciences (Bath University, 1973a; 19736; 1974, 1975a; 19756; 1975c; 1976a; 19766; 1976c; 1977; 1978). S E A : Sociology of Education project (Swift and Winn , 1970; Winn and Bramer, 1973).

2 El proceso de "ponderación" de los datos debe distinguirse cuidadosamente de la práctica común, corriente tanto en la ciencia como en la ciencia social, de citar la obra de otros autores como un medio de persuadir a los lectores de la validez de un argumento (Gilbert, 1977). E n el proceso de "ponderación" el autor está en realidad sustituyendo datos válidos, obtenidos experimentalmente, por citas; el autor no tiene datos concluyentes en apoyo de su teoría, y, ante los diversos datos en conflicto, intenta encontrar en los escritos de otros más datos que respalden sus propios descubrimientos y teoría. E n el caso de la más habitual práctica de citación, la obra de otros presta un cierto apoyo a escritos ac

tuales, e indica que el autor que hace la cita está trabajando dentro de un paradigma aceptado. U n autor tiene que persuadir a la comunidad científica que comparte sus opiniones del valor de su trabajo. "Porque sólo al haberse alcanzado cierto grado de consenso entre sus colegas se transforman los resultados

. de sus investigaciones en conocimiento cientifico. Los autores... muestran cómo los resultados de su actividad representan un avance con respecto a la investigación anterior; relacionan sus averiguaciones particulares con la literatura en curso dentro de su campo, y ofrecen pruebas y argumentos para persuadir a su audiencia de que su trabajo no adolece de error, que se han empleado las técnicas y teorías apropiadas y adecuadas, y que han sido examinadas y rechazadas otras hipótesis alternativas, contradictorias... en vista pues de que esta obra (es decir, la obra citada) ha sido ya aceptada como "ciencia válida", también presta un cierto respaldo persuasivo a los nuevos descubrimientos que se anuncian" (Gilbert, 1977, p . 115-116).

Los servicios de información y la estructura

del saber en las ciencias sociales

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£1 ámbito de las ciencias sociales

Stein Rokkan (1921-1979)

El 22 de julio de 1979 falleció en Bergen (Noruega), después de una larga enfermedad, el profesor Stein Rokkan, eminente especialista en ciencias sociales noruego.

Nacido en Vagan en 1921, Stein Rokkan formaba parte de un pequeño grupo internacional de estudiosos e innovadores de vanguardia. Después de graduarse en la Universidad de Oslo en 1948, en filosofía política, continuó sus estudios en los Estados Unidos de América, donde enseñó asimismo posteriormente en la Universidad de Yale (1963, 1969-1970, 1973) y en la Universidad de Stanford (1970). Fue profesor invitado en la Universidad de Manchester (1964), la Universidad de Ginebra (1973-1974), la London School of Economics (1973), y el Institut d'études politiques, París (1976-1977). E n su país, fue director de investigaciones en el Instituto de Investigaciones Sociales de Oslo (1951-1960) y en el Instituto Christian Michelsen de Bergen (1958-1966), así c o m o director de los servicios noruegos de datos sobre ciencias sociales (desde 1975). H a sido el especialista noruego en ciencias sociales que ha recibido más honores académicos.

Stein Rokkan contribuyó de forma destacada y múltiple a dar nuevo impulso a las ciencias sociales a nivel internacional. Tuvo sus primeros contactos con la Unesco a fines de los años cuarenta cuando formó parte de un equipo encargado de examinar los cambios en la utilización del término "democracia". Efectuó posteriormente investigaciones comparadas sobre el desarrollo de la democracia de masas y la evolución de los sistemas de partido en Europa Occidental. Desde mediados de los años sesenta en adelante, colaboró estrechamente con el movimiento para desarrollar los archivos de datos. E n 1963 participó en la organización de la primera gran conferencia internacional sobre datos para investigaciones

comparadas y posteriormente fue nombrado presidiente de la Asociación Europea de Investigaciones Políticas (1970-1976), siendo asimismo el iniciador de los servicios noruegos de datos sobre ciencias sociales, creados en 1971.

Stein Rokkan ostentó entre otros cargos el de vicepresidente de la Asociación Sociológica Internacional (1966-1970), presidente de la Asociación Internacional de Ciencias Políticas (1970-1973), presidente del Consejo Internacional de Ciencias Sociales (1973-1977) y presidente de la Asociación Nórdica de Ciencias Políticas (1975-1976). E n su calidad de vicepresidente o presidente de dichas asociaciones, era una figura conocida y famosa en las innumerables reuniones y en las diversas asambleas generales o más reducidas en las que participó, donde sus ideas generosas y sus abnegados servicios fueron siempre enormemente apreciados.

Durante los diez últimos años, Stein R o k kan se interesó cada vez más por un modelo general de interacción de la geopolítica y la geo-economía en la estructuración de las unidades territoriales de Europa Occidental. Se ocupó especialmente de las relaciones entre los centros intra-nacionales y las periferias, y sus trabajos dieron por resultado la elaboración de un proyecto sobre la compilación de series de datos cronológicos a nivel regional de los países nórdicos.

Stein Rokkan colaboró frecuentemente en esta Revista, primero en el volumen VII (1955), n.° 4 , sobre Comparative Cross-National Research. Escribió la introducción a "Citizen participation in political life" [vol. XII (1960), n.° 1] y "Data in comparative research" [vol. X V I (1964), n.° 1] y últimamente publicó la serie III de "Estructuras nacionales de los datos socioeconómicos primarios", relativos a Noruega, en el volumen X X X (1978), n.° 3. Entre sus numerosas obras, cabe


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mencionar Democracy in a world of tensions (en coedición), París, Unesco, 1950; Comparing nations (en coedición), N e w Haven, Yale University Press, 1966; Comparative survey analysis (coautor), París, Mouton , 1969; Citizens, elections, parties, Oslo, Universitetzforlaget, 1970; Building States

and nations (en coedición), Beverly Hills, Sage, 1976; y Cross-national comparative survey research (en coedición), Oxford y Londres, Pergamon, 1977.

Peter Lengyel [Traducido del inglés]

r

Nuevo enfoque de la investigación social en Africa: el proceso de intercambio

Los investigadores de los países en desarrollo han tenido que ocuparse en los últimos años de cuestiones y problemas a los que sus predecesores no habían prestado gran atención. Entre ellos cabe destacar la cuestión de la pertinencia. Ésta tiene dos aspectos: la pertinencia del método de investigación que se utiliza y la pertinencia de los objetivos y los resultados de las investigaciones respecto de las necesidades de la comunidad local. E n relación con el primer aspecto, se trata de observar si unos métodos de investigación elaborados en un contexto sociocultural, por ejemplo, la cultura euroamericana, pueden aplicarse con validez a los países en desarrollo (O'Barr y otros, 1973, 15). Los métodos de investigación están condicionados a la cultura en el sentido de que llevan la huella de la sociedad en que se elaboraron y a cuyas necesidades tienen por objeto atender (Obikeze y Mere, 1978, 54). E n cuanto al segundo aspecto, la pertinencia se refiere a la medida en que la investigación se ajusta a las necesidades y sus conclusiones son aplicables a la solución de los problemas de las comunidades locales.

E n el siglo xix y a comienzos del xx, los antropólogos y los etnógrafos de los imperios coloniales no se ocuparon mucho de éstas y otras cuestiones conexas, probablemente por dos razones principales. E n primer lugar, en aquella época la pertinencia sólo se tenía en cuenta en relación con las necesidades de la administración colonial, que englobaban las de los pueblos sometidos. E n segundo lugar, la profundidad y la autenticidad de cualquier trabajo realizado sobre el terreno que se llevara a cabo en las colonias, dependía del

* Profesor de sociología en la Universidad de Nigeria, en Nsukka.


D . S. Obikeze*

número de costumbres extrañas y cultos esotéricos de que se diera cuenta. Este deseo de sensacionalismo desviaba todo interés profesional por la metodología aplicada.

Muchas cosas han cambiado desde entonces, ya que, c o m o consecuencia de la independencia política, de la introducción de considerables mejoras en la enseñanza y de una búsqueda casi universal de un rápido desarrollo socioeconómico, los habitantes del m u n d o en desarrollo exigen en la actualidad " m u c h o m á s que lo que han recibido hasta ahora de los especialistas en ciencias sociales" (La Ruffa, 1971, 209). Irritados por "el carácter odioso de algunas de las conclusiones" de anteriores investigaciones (Cromwell y otros, 1975, 141), grupos con base en la comunidad y particulares bien intencionados "están poniendo cada vez m á s en tela de juicio la pertinencia de las investigaciones y los valores del investigador o los investigadores" (Hessler y N e w , 1972, 13). Por ejemplo, O'Barr y otros (1973) han descrito detalladamente c ó m o la reunión internacional sobre estudios africanos, celebrada en Montreal en 1969 (y en Boston en 1970), se vio interrumpida por la intervención de activistas que acusaban la Asociación de Estudios Africanos de los Estados Unidos de América de prejuicios y discriminación. Según ellos, "las sesiones plenárias y las reuniones de los grupos de trabajo se vieron transformadas de las sesudas reuniones de estudio de los años anteriores en vivos debates públicos que se prolongaron hasta bien entrada la noche... U n a de las cuestiones más controvertidas", seguían afirmando esos autores, "fue la de los objetivos de los especialistas occidentales que realizaban investigaciones en África. Se denunció reiteradamente que muchísimos investigadores norteamericanos tenían una falta de interés absoluta por los problemas africanos".

794

Para hacer frente a estas críticas, los especialistas en ciencias sociales, c o m o indican O'Barr y otros, "tienen que elaborar técnicas imaginativas e innovadoras y examinar detenida y rigurosamente si son aplicables a las condiciones locales" (1973, 15). Esas técnicas deben ser lo bastante flexibles para atender las aspiraciones de las naciones en desarrollo y al mismo tiempo mantener las propiedades fundamentales de la investigación científica. El presente artículo tiene c o m o objetivo fundamental llamar la atención sobre un método que, ajuicio de sus autores, ofrece grandes posibilidades de llevar a cabo verdaderas investigaciones, cuyas conclusiones tengan m á s probabilidades de aplicarse en los países en desarrollo a que se refieran (Hessler y N e w , 1972). Se esbozarán las características y los principios básicos de este método, es decir, el proceso de intercambio (que es una variante de la llamada investigación de participación), y se demostrará su utilidad práctica mediante la descripción de un proyecto ideado para comprobar sus posibilidades de aplicación en Nigeria.

Problemas que presenta la investigación social en África

A fin de evaluar mejor la utilidad del proceso de intercambio, parece necesario hacer una breve exposición de los distintos problemas con que tropieza la investigación social en África. A d e m á s , de la cuestión de la pertinencia, hay otros muchos problemas igualmente graves. E n los últimos dos decenios se han publicado muchos libros sobre este tema (Voss, 1966; Moore , 1977; Spiegel, 1969; Josephson, 1970; Guttentag, 1971; Ijomah, 1973; Galliher, 1973; Hopkins y Mitchell, 1974), y a los efectos del presente análisis, pueden agruparse en cinco epígrafes generales.

El idioma y la definición de los conceptos

L a mayoría de las investigaciones en África se preparan y realizan en un idioma distinto de la lengua materna de la población a la que se refieren e incluso del propio investigador. Esto plantea el grave problema de traducir al idioma autóctono conceptos, términos y variables que o bien no existen en ese idioma, o tienen connotaciones c o m pletamente diferentes (Tessler, 1973, Barkow,

1973). El problema se complica m á s todavía cuando, c o m o ocurre a menudo , el investigador ni siquiera comprende el idioma local y ha de depender de intérpretes.

U n problema estrechamente relacionado es el de la operacionalización y medición de las variables y los conceptos. Por ejemplo, ¿cómo se hace operacional y se evalúa así un concepto c o m o el de ' 'pobreza" en una sociedad en la que la mendicidad se considera una ocupación digna? (Aminu, 1979, 12.)

El ambiente en el que se desarrollan las investigaciones

U n tipo de problema diferente es el del lugar que ocupa el investigador en la sociedad y en la vida. L a investigación es una actividad relativamente nueva en África, y la condición y la función sociales de quienes la realizan no están nada claras. E n consecuencia, la población sujeto desconoce cuáles son la actitud y el comportamiento correctos respecto de esas personas. E n el mejor de los casos, se considera al investigador c o m o a un funcionario y se actúa en consecuencia. E n el peor de los casos, se le considera c o m o a un espía y un intruso al que hay que rechazar. E n ambos casos, la respuesta _ que se obtiene no tiene nada de natural, y ello pone en peligro la validez de las conclusiones de la investigación.

Además , algunos métodos de investigación requieren determinados niveles de alfabetización o de cultura que actualmente no siempre existen en muchas sociedades africanas. L a fiabilidad de la información reunida mediante esos métodos es, en el mejor de los casos, dudosa.

Epistemologia y orientación

Los investigadores tienen orientaciones y principios adquiridos durante su etapa de formación y en la práctica profesional. Las diferencias de esas orientaciones han creado grandes divisiones entre las personas y los grupos de especialistas en ciencias sociales. D e hecho, muchas asociaciones profesionales han estado m u y enfrentadas en los últimos años por sus distintas perspectivas epistemológicas (O'Barr, 1973,14). Esas divisiones se han producido en torno a criterios c o m o los de la investigación "libre de valores" frente a la "comprometida"; la investigación cuantitativa frente a la


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cualitativa; la investigación pura frente a la aplicada (de acción); los enfoques globales (generales) frente a los causísticos, el funcionalismo frente a los modelos de conflicto, etc.

Estas perspectivas epistemológicas determinan, del mi smo m o d o que las ideologías, el tema y la orientación de las investigaciones. Influyen m u c h o en la elección del tema de investigación, la selección de las cuestiones que se han de examinar, el método para el acopio y el análisis de los datos, y la interpretación de los resultados. Es imposible exagerar sus consecuencias, especialmente en los países en desarrollo. Algunos investigadores son tan partidarios de una perspectiva epistemológica que ni siquiera contemplarían la posibilidad de adoptar otra, aunque las circunstancias lo exigieran claramente (Ijomah, 1973). A d e m á s , la rígida adopción de una de las distintas orientaciones obstaculiza la comparación de las distintas técnicas de investigación y sus resultados.

Financiación y servicios

L a investigación requiere dinero y otros instrumentos c o m o personal especializado, medios de comunicación y computadoras. E n los países desarrollados, se han creado fundaciones, organizaciones e instituciones con el fin concreto de aportar fondos para la investigación. A d e m á s , los gobiernos de esos países también prestan apoyo a la investigación. Por el contrario, las instituciones de financiación de las investigaciones de los países en desarrollo, cuando existen, se encuentran todavía en estado embrionario, y los gobiernos de esos países son tan pobres que, incluso con las mejores intenciones, su contribución a la investigación no puede pasar de un gesto simbólico.

Las consecuencias que esto tiene para la investigación y el desarrollo en África son m á s graves de lo que parecen a primera vista. Se da la situación irónica de que la mayoría de los grandes proyectos de investigación social en África están financiados con donaciones procedentes de fuentes externas al continente o reciben m u c h o apoyo de éstas. Las consecuencias sociales, económicas y que en materia de seguridad esto tiene son evidentes. Los intereses extranjeros que financian las investigaciones en África se encuentran en condiciones de determinar las esferas prioritarias, la perspectiva metodológica y la utilización de los resultados de las investigaciones.

Difusión y utilización de las conclusiones de las investigaciones

Este problema tiene dos aspectos: la escasez o falta total de revistas especializadas y otros medios para difundir las conclusiones de las investigaciones, y la gran falta de comunicación, por una parte, entre el investigador o especialista, y por la otra, la población y los funcionarios locales que han de consumir o aplicar las conclusiones.

E n África, los investigadores trabajan m u y aislados entre sí, por lo que no pueden beneficiarse de las experiencias y de las conclusiones de investigaciones conexas realizadas en otras partes del continente o incluso dentro del m i s m o país. Ello se debe en gran parte a que existen m u y pocos foros de reunión y debate y m u y pocas revistas en que publicar los trabajos de investigación. D e hecho, casi todas las revistas especializadas en las distintas ciencias sociales en que se publican las investigaciones sobre África tienen su sede en Europa y los Estados Unidos. Y c o m o esas revistas atienden a los intereses de los lectores de los países en que se publican, son m u y pocas las investigaciones sobre África que puedan llenar las lagunas de la investigación en esos países que acaban por publicarse.

Tal vez sea aún m á s grave la inexistencia de vías de comunicación entre los investigadores y el público en general o los organismos estatales. E n consecuencia, incluso investigaciones directamente relacionadas con cuestiones y problemas locales, pasan desapercibidas entre personas a las que van dirigidas y que m á s las necesitan.

El proceso de intercambio

E n realidad, no existe, y quizá nunca llegue a existir, una metodología de investigación infalible que permita resolver todos los problemas anteriormente mencionados. L o m á s que puede hacerse es elaborar técnicas con las que puedan resolverse algunos problemas y reducir al mínimo los demás. C o m o ya se ha señalado, se considera que el proceso de intercambio constituye un paso decisivo en ese sentido.

El modelo de intercambio, c o m o técnica metodológica, concibe la investigación social c o m o un proceso de intercambio social en el que participan el investigador profesional, la comunidad objeto de estudio y las instituciones y organizaciones afectadas.

Es preciso señalar que en este artículo el

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término "intercambio" se emplea en un sentido estrictamente sociológico para significar "interacción social". Así, George Simmel define el "intercambio" c o m o "la objetivación de la interacción humana" (1950, 388). Asimismo, George H o m a n s define el comportamiento social elemental (la interacción) c o m o el intercambio de actos que entrañan un premio y/o un castigo. Dice que "cuando una actividad (o un sentimiento) desarrollada por una persona recibe el premio (o el castigo) de una actividad de otra persona, independientemente del tipo de actividad que desarrolle cada una, podemos decir que ambas han interactuado" (1961, 35).

Esta concepción de la investigación como proceso de intercambio se debe en parte a una reacción natural contra el modelo ortodoxo, con arreglo al cual el investigador-especialista vive en una torre de marfil al margen de la realidad social y cuya relación con las personas que estudia no es de interacción. Por otra parte, puede considerarse que constituye un intento de satisfacer en parte la petición de grupos y personas que reclaman una participación más real de los sujetos estudiados en las actividades de investigación. C o m o han señalado Hessler y N e w , "las personas objeto de investigación, hasta ahora pasivas, insisten en que el investigador establezca un diálogo con ellas, y manifiestan claramante que, si aquél no hace todo lo posible por atenderla permitiendo que sus investigaciones sean objeto de examen por parte de ellas y adaptándolas a la satisfacción de las necesidades de la comunidad, no obtendrá datos fidedignos" (1972,13).

L a primera exposición sistemática del proceso de intercambio figura en la obra de Richard M . Hessler y Peter K . N e w titulada Research as a process of exchange (1972). C o m o han señalado los autores, el núcleo de esa técnica fue el establecimiento de una organización de investigación "en la cual los miembros de la comunidad pueden participar en el proceso de investigación con capacidad para adoptar decisiones" (1972, 13). A esa organización la bautizaron "comuna de investigación". Esos autores dicen que no se emplea el término comuna para designar a personas que viven juntas, sino más bien a "una comunidad en la que los residentes y los investigadores participan en pie de igualdad en el proceso de investigación" (1972, 13).

" U n elemento básico de la comuna de

investigación es que haya en la comunidad residentes con los conocimientos especializados necesarios para definir y expresar con precisión el medio social del que forman parte... También es fundamental para el éxito de una comuna de investigación dar a los residentes de la comuna que van a ser objeto de estudio las mismas oportunidades que a los investigadores para tomar decisiones relativas al proyecto." (1972,13.)

A continuación, los autores describen detalladamente las medidas adoptadas para establecer una comuna de investigación en el barrio chino de Boston (Estados Unidos) con el fin de estudiar la atención de salud. Demuestran lo útil que es este enfoque para resolver algunos problemas metodológicos de la investigación social y, a m o d o de conclusión, piden que se haga una evaluación y una comprobación serias de esta técnica en otros medios.

E n respuesta a este llamamiento, Cromwell y otros (1975) ensayaron la técnica del intercambio en una situación diferente. Sin embargo, aún aceptando el concepto básico de la investigación c o m o proceso de intercambio social, modificaron considerablemente algunos conceptos fundamentales de Hessler y N e w . Rechazaron el concepto de la comuna de investigación porque: "Aceptamos el criterio de que la investigación es un proceso de intercambio, pero tratamos, de ampliar ese proceso a las relaciones institucionales en la comunidad; además, no renunciamos a nuestras prerrogatibas para adoptar las decisiones definitivas respecto a la integridad de nuestro proyecto de investigación y del proceso de investigación. Tratamos por todos los medios de incorporar sugerencias y suprimir material rechazable, pero reservamos para nuestro equipo de investigación la adopción de las decisiones finales. También m o dificamos la idea de la comuna de investigación al hacer que una serie de personas participaran en su calidad de representantes de organizaciones de la comunidad." (1975,142.)

M á s que apartarse de su formulación original, estimamos que esas modificaciones la han perfeccionado, y facilitado su aplicación en m e dios sociales más amplios. Por ejemplo, el concepto de Hessler y N e w de una comuna de investigación sólo puede aplicarse en una comunidad relativamente pequeña y homogénea, que haya alcanzado un cierto nivel de desarrollo social. Además , si se tiene en cuenta que la formación y el nivel social


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probablemente variarán mucho según los miembros de la ' ' comuna" , parece poco realista conceder a todos la misma capacidad de decisión en aspectos técnicos de una investigación científica.

Dadas estas objeciones y modificaciones, parece necesario volver a definir la técnica de intercambio para que resulte m á s aplicable en el medio africano. E n consecuencia, definimos el proceso de intercambio de la investigación social c o m o una estrategia operacional en virtud de la cual investigadores profesionales colaboran con las personas objeto de su estudio y con representantes de la comunidad y de otros órganos, instituciones y organizaciones interesados, en beneficio y utilidad m u tuos, en la planificación, ejecución y utilización de los resultados de un proyecto de investigación. D e esta definición se desprende que el tipo, la forma y el contenido de la aportación de cada colaborador no son idénticos y varían con arreglo a sus capacidades, formación y experiencia.

Aplicación del modelo

C o n el fin de comprobar las posibilidades de aplicación del proceso de intercambio a una situación

concreta en África, se escogió un proyecto de investigación que se estaba debatiendo en junio de 1976, a saber, un estudio completamentario del programa de readaptación de los niños desplazados por la guerra en Nigeria.

Durante la guerra civil nigeriana (1967-1970), se evacuó a miles de niños de las zonas de guerra a otros países de África para ponerlos a salvo y para que recibieran tratamiento médico-nutritivo. Cuando terminó la guerra, el gobierno federal de Nigeria negoció el retorno de estos niños. E n total se repatriaron 4 454 niños del Gabón , la Costa de Marfil y Europa. A esa cifra hay que añadir otros miles de niños abandonados a los que se atendía en orfelinatos, sanatorios y campamentos de refugiados en las zonas afectadas por la guerra. C o n la asistencia de la Unión Internacional de Protección a la Infancia (UIPI), de Ginebra, el gobierno federal de Nigeria y los gobiernos de los estados prepararon un programa de readaptación en dos etapas para estos niños desplazados. Al finalizar el programa, en 1973, 4 415 niños habían vuelto a reunirse con sus familias. D e los niños cuyas familias no pudieron encontrarse, a 73 se les colocó en hogares y a 22 en

Gobierno federal de Nigeria

UIPI Universidad de Nigeria

Gobierno de los cuatro estados

III

IV

Departamento de Sociologi'a y de Antropología

.Grupo de trabajo Comité directivo

Secretaría de investigación

Hospital clínico de la Universidad de Nigeria

Oficinas estatales Trabajadores sobre el terreno (Personal técnico de

investigación de las Naciones Unidas

Diagrama orgánico del proyecto de estudio complementario

798

residencias. L a adopción no formó parte de la política oficial del gobierno.

El estudio complementario tenía c o m o finalidad proporcionar una evaluación objetiva de todo el programa de readaptación desde la perspectiva del bienestar de los niños. Al aplicar la técnica de intercambio de este estudio, lo primero que se hizo fue establecer contacto con las organizaciones e instituciones, los grupos y las personas afectados e interesados y explicarles el objeto del estudio. U n a vez establecidos esos contactos, el gobierno federal de Nigeria, la UIPI 1 y la Universidad de Nigeria convinieron en patrocinar conjuntamente el proyecto. Los gobiernos de los cuatro estados afectados, un hospital universitario, dos organizaciones de socorro benévolas y todas las autoridades locales pertinentes acordaron participar también en mayor o menor medida en el estudio.

A continuación se estableció la estructura orgánica. Desde el punto de vista estructural constaba de cuatro niveles distintos, a saber, ratificación de políticas, formulación de políticas, ejecución de políticas y actividades sobre el terreno.

Nivel I: Ratificación de políticas. Este es el nivel superior de la estructura orgánica de la investigación. Estaba formada por las tres organizaciones patrocinadoras (de financiación) —el gobierno federal de Nigeria, la UIPI y la Universidad de Nigeria, Nsukka. C o m o a este nivel no había un

' foro c o m ú n para estos órganos, cada organización adoptó por separado medidas para ratificar, modificar o rechazar decisiones a que se había llegado o las recomendaciones formuladas en el nivel inferior (es decir, en el nivel II). Algunas de las funciones de este nivel de organización pueden describirse de la siguiente manera: a) aprobar, legitimar y sancionar las políticas formuladas por el comité directivo: por ejemplo, el gobierno federal, y automáticamente los cuatro gobiernos estatales, habiendo aceptado que el estudio no sea limitado a algunos aspectos del programa los entrevistadores disponían del apoyo necesario para plantear cues-

1. Nigeria es miembro de pleno derecho de la Unión Internacional de Protección a la Infancia (UIPI), que es una organización no gubernamental reconocida como entidad consultiva por varios organismos de las Naciones Unidas y otros organismos intergubernamentales internacionales.

tiones sumamente delicadas; además, la Universidad de Nigeria, al aceptar albergar a la secretaría de investigación, autorizó que se utilizaran las instalaciones de la Universidad; b) financiar los trabajos de la investigación; una vez aprobadas las recomendaciones del Comité Directivo relativas a los créditos presupuestarios, cada organización tomó las medidas necesarias para poner oportunamente a la disposición de la secretaría de investigación los fondos y el equipo disponibles.

Por supuesto, las cuestiones técnicas de la preparación y ejecución de la investigación quedaron al margen de este nivel.

Nivel II: Formulación de políticas. A este nivel se elaboraron, discutieron y definieron las políticas de investigación. Formaban ese nivel representantes acreditados de los ministerios de salud y de promoción social de la Federación y de los estados, la UIPI , fuccionarios de asistencia social de los cuatro estados afectados, el jefe del departamento de sociología-antropología de la Universidad de Nigeria, el director del proyecto, el consultor en materia de bienestar infantil, un pediatra consultor, el psiquiatra jefe del Hospital Psiquiátrico de Enugu, asistentes sociales del Consejo Christiano de Nigeria y de la Sociedad Nigeriana de la Cruz Roja.

Este Comité se reunió tres veces en sesiones plenárias y dos veces en subcomités en el curso del proyecto. E n su primera sesión examinó los objetivos del estudio, su ámbito, contenido y métodos propuestos por la secretaría de investigación, las necesidades de recursos, el nivel de participación de las organizaciones patrocinadoras y afiliadas, el presupuesto y un calendario provisional.

Nivel III: Ejecución de políticas-investigaciones. A este nivel se llevó a cabo la preparación efectiva y la ejecución del proyecto de investigación, de conformidad con las decisiones adoptadas por el comité directivo.

L a secretaría de investigación estaba form a d a por el director del proyecto, un consultor en materia de bienestar de la infancia, dos ayudantes de investigación, un secretario, un mecanógrafo y un ujier. Se recabó la participación de ayudantes estudiantes cuando se estimó necesario.

L a secretaría de investigación se encargó de todos los aspectos técnicos y administrativos del proyecto. También coordinó las actividades de


799

las oficinas estatales y los trabajadores sobre el terreno y sirvió de enlace entre las organizaciones patrocinadoras.

Nivel IV: Operaciones sobre el terreno. Las actividades desarrolladas a este nivel tuvieron por objeto el acopio efectivo de datos para la investigación. Desde el punto de vista estructural, constaba de: a) una oficina de investigación en cada una de las capitales de los cuatro estados; puede decirse que estas oficinas, que estaban ubicadas en la oficina del funcionario jefe de bienestar social del estado y dirigidas por el representante del estado en el comité directivo, eran extensiones sobre el terreno de la secretaría de investigación; por otra parte, mantenían una relación directa con las personas objeto de estudio y con los representantes de la comunidad, y daban cuenta a éstos de los debates que se celebraban en el comité directivo, tras lo cual informaban a éste de las reacciones de aquéllos; además, se permitió que algunas oficinas estatales se hicieran cargo de ciertas funciones administrativas de la secretaría relacionadas con los estados respectivos; b) la segunda dependencia de este nivel estaba formada por trabajadores sobre el terreno, principalmente los entrevistadores y los supervisores de éstos; estaba en relación directa con las personas objeto del estudio a fin de obtener información; c) la tercera dependencia de este nivel era otra suboficina de la secretaría situada en el Hospital Clínico de la Universidad. Presidida por el pediatra consultor miembro del comité directivo, esta dependencia especializada se encargó de la ejecución de una encuesta sobre nutrición sobre la base de una muestra parcial de la muestra general del estudio.

Para apreciar el carácter y el volumen del intercambio que tuvo lugar en la estructura orgánica anteriormente descrita, es preciso destacar los intereses especiales de los diversos grupos que participaron en este estudio.

Aunque la UIPI había participado en varios programas de socorro y readaptación en distintas partes del m u n d o , el ejecutado en Nigeria fue el primer gran programa en el que había participado en África negra. E n consecuencia, constituía para esa organización mundial una ocasión para aplicar y comprobar en el contexto africano una serie de principios y políticas de asistencia social y protección a la infancia elaborados en otros medios culturales, fundamentalmente en

Europa y Asia. Durante la tarea de readaptación, se vieron puestos en tela de juicio algunos de estos principios y se introdujeron modificaciones en otros para adecuarlos a situaciones locales. Por ello, la realización de un, estudio complementario del programa de readaptación constituyó para la UIPI una buena oportunidad de o) obtener documentación apropiada de las características propias de la experiencia nigeriana y las modificaciones introducidas; b) evaluar su eficacia general; c) evaluar la compatibilidad cultural y las posibilidades de aceptación general de los principios de protección de la infancia que inspiraron sus actividades en Nigeria y en otras regiones; d) reunir opiniones respecto de algunas cuestiones críticas relacionadas con la intervención en materia de bienestar social, c o m o la evacuación de niños a países extranjeros en momentos de crisis y la adopción legal de huérfanos.

El Departamento de sociología-antropología de la Universidad de Nigeria acababa de iniciar un programa de estudios sobre asistencia social. Por ello consideró que el estudio constituía una oportunidad de a) reunir un conjunto de datos empíricos aplicables al programa de estudios; b) comprobar empíricamente algunos de los principios básicos de la asistencia social en su relación con el medio africano.

El gobierno federal de Nigeria acababa de establecer una dirección de desarrollo social encargada de la tarea de coordinar y armonizar los programas de bienestar social en todo el país. Esa dirección confiaba en que el estudio le proporcionaría datos fidedignos en que basar las políticas nacionales relativas a cuestiones c o m o la adopción legal, la asistencia institucional, la colocación en hogares y los pagos a las familias que aceptaban a esos niños. Estas políticas constituirían la base de la legislación social general del país, que se había pedido a la dirección que preparara.

Para los niños y sus padres (personas objeto de estudio) constituyó una muestra de que el. gobierno no los había olvidado y podría seguir prestando alguna forma de asistencia, aunque se tuvo gran cuidado de no alentar esperanzas de este tipo.

Para el Hospital Clínico de la Universidad, el estudio constituyó una oportunidad de c o m pletar un estudio iniciado sobre la nutrición de un grupo de niños mientras éstos se encontraban en el G a b ó n . También constituyó una oportunidad de hacer una demostración sobre el terreno

800

a los médicos internos sobre la manera de emplear equipo recién adquirido.

Los gobiernos de los cuatro estados consideraron que el estudio ofrecía una oportunidad de capacitación para sus trabajadores sociales; en consecuencia, insistieron en que sólo se capacitara y utilizara c o m o entrevistadores sobre el terreno a asistentes sociales en activo en los cuatro estados. Además , confiaban en que el estudio proporcionara las directrices tan necesarias respecto del destino final de niños que entonces se encontraban en instituciones y colocados en hogares.

Éstos son algunos de los intereses especiales expresados a los que había de atender y satisfacer el proyecto del estudio durante todo el proceso de intercambio.

Se considera que el comité directivo, al aplicar los principios del proceso de intercambio, constituyó el eje o el centro de todo el proceso. L a mayor parte del intercambio tuvo lugar o se inició a este nivel, y se transmitió desde él a los niveles inferiores. Los representantes del gobierno federal y los estados, las organizaciones internacionales, los especialistas en métodos de investigación, los asistentes sociales y los teóricos en la materia, otros especialistas en ciencias sociales y médicas y los representantes de la comunidad hicieron aportaciones en las reuniones del comité directivo en forma de ideas, experiencias, peticiones o demandas concretas, sugerencias relativas a los sectores que debían abarcarse, procedimientos y protocolos particulares que debían observarse. Por último, se determinaron las decisiones y los procedimientos operacionales que se consideraron teóricamente correctos, culturalmente aceptables, viables desde un punto de vista financiero y alcanzables en la práctica. Será útil poner un ejemplo a este respecto.

U n o de los problemas espinosos a que hubo de hacerse frente en la primera reunión del comité directivo fue el de ubicar a las personas objeto del estudio, a saber, los niños y sus padres, tres a cinco años después de su reunión. El problema se c o m plicaba debido a que las direcciones que se tenía de esas personas eran las de sus hogares, es decir, las aldeas en que habían vivido durante la guerra civil y el proceso de readaptación, y que, posteriormente, habían abandonado para ubicarse en centros urbanos de todo el país. Por fin se decidió dirigirles una carta a las direcciones que se tenían de las aldeas de origen, en la cual se les pedía que

proporcionaran su dirección actual y en la que se los pudiera localizar. L a aplicación de esta decisión entrañó muchos más problemas de los que en un principio se pensó. L a primera cuestión que se planteó fue la de quién firmaría la carta, ya que los padres no tenían la menor idea de quién era el director de la investigación y cuál podía ser el interés que tenía en sus hijos. Decir que se pedía para fines de investigación una dirección a la que dirigirse en un m o m e n t o en el que ladrones armados utilizaban todo tipo de trucos para engañar a sus víctimas era una manera de asegurarse de que no se iba a recibir respuesta. Otro factor característico de la situación de Nigeria era que el origen étnico del remitente (que se desprendería de su apellido) habría de influir en la reacción de los padres, especialmente en una época en la que las relaciones entre las distintas etnias de la antigua Nigeria Oriental eran m u y poco cordiales.

Por otra parte, el Departamento de Asistencia Social de cada estado mantenía una relación especial con los ciudadanos de cada localidad. El programa de readaptación se ejecutó con la participación activa de los trabajadores sociales de cada estado, los cuales visitaron varias veces a los niños y sus familias con material de socorro. Por ello, el Departamento era conocido por los padres y el interés de éste en los asuntos de los hijos no sólo sería comprensible sino también bien recibido. E n consecuencia, era probable que una carta dirigida por las oficinas del Departamento de Asistencia Social de los estados obtuviera la máx ima respuesta posible. Tras estudiarla, se adoptó esa solución. Sin la colaboración y la total participación de los funcionarios públicos en el proyecto, tal vez no se hubiera resuelto el problema más difícil de toda investigación, a saber, el de establecer contacto con las personas objeto de estudio.

A m o d o de resumen, conviene examinar la medida en que se trató de hacer frente en el estudio complementario a lo que anteriormente se definió c o m o principales problemas de la investigación social en África.

El idioma y la definición de los conceptos constituyeron un problema enorme, dado que en la región abarcada por el estudio se hablaban hasta diez idiomas diferentes y hubo de traducirse a todos los idiomas el cuestionario redactado en inglés. Para ello se eligió a entrevistadores de todos los grupos lingüísticos, y cada uno de ellos desarrolló su labor en la región en que se hablaba su


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lengua materna. Durante las sesiones de capacitación, los entrevistadores de cada zona etnico-lingüística formaron subcomités encargados de realizar una traducción normalizada de los cuestionarios. Estas versiones se comprobaron previamente con el fin de confirmar la precisión de las traducciones. Aunque no bastó con esto para superar totalmente las diferencias dialécticas, sí permitió que cada entrevistador tuviera "una comprensión básica de la cultura local y (tuviera) suficientes conocimientos lingüísticos para... traducir y aplicar el cuestionario" (Hopkins y otros, 1974, 568).

El problema del ambiente en el que se desarrolla la investigación se superó eficazmente mediante la adopción de dos medidas complementarias. E n primer lugar, la decisión de utilizar únicamente trabajadores sociales en activo c o m o entrevistadores y supervisores en sus estados de origen contribuyó a suprimir toda ambigüedad respecto de su condición. E n segundo lugar, la decisión del gobierno de cada estado de informar a todas las comunidades locales de la realización del estudio disipó el recelo que los encuestados pudieran mostrar con respecto a los objetivos del estudio. Aunque no se obtuvo una tasa de respuesta del 100 por ciento, el análisis demostró que el fallo debía atribuirse a los entrevistadores más bien que los entrevistados.

Por lo que se refiere al problema de epistemología y orientación, se realizó un esfuerzo consciente para recabar y conciliar todo tipo de opiniones. Por los diversos intereses especiales representados en el estudio, es evidente que éste constituía tanto una investigación básica o pura c o m o una investigación aplicada o práctica. Se tuvo en cuenta la validez de los métodos tanto cuantitativos c o m o cualitativos. Se dedicaron dos capítulos del informe del estudio al análisis de los datos, uno con método cuantitativo y otro con método cualitativo. Aunque no puede negarse la influencia de la formación académica de los autores, no se hizo ningún esfuerzo consciente para que el estudio se ajustara a una ideología o una orientación de investigación determinadas, salvo del deseo de aplicar procedimientos científicamente válidos para lograr resultados pertinentes desde un punto de vista práctico.

Las investigaciones de esta magnitud requieren m u c h o dinero, y aunque no se pudo obtener todo el necesario, el problema habría sido

m u c h o mayor si no se hubiera contado con el patrocinio de varias entidades, lo cual garantizó también que ninguno de los donantes ejerciera una influencia excesiva en los métodos o resultados finales del estudio.

Desde las primeras etapas del estudio se concedió la máxima atención a la difusión y la posible utilización de las conclusiones de la investigación. E n la primera sesión del comité directivo se convino en que debía organizarse un seminario internacional de tres días de duración con el fin de examinarlas. El presupuesto para el seminario se apartó del presupuesto para investigación y se encargó de su organización a un subcomité del comité directivo. C o n objeto de dar mayor a m plitud al principio de intercambio y dar a conocer el estudio a todos los interesados, se invitó al seminario, además de todos los que participaron en las actividades de investigación, incluidos los entrevistadores, a las siguientes entidades: las facultades de ciencias sociales de todas las universidades de Nigeria, todas las escuelas politécnicas en las que se imparten cursos de asistencia social, instituciones de investigación social c o m o el Instituto Nigeriano de Investigación Social y Económica, los departamentos de bienestar social de todos los estados de la federación, todas las personas y organizaciones que participaron en la readaptación de los niños, la Sociedad Internacional de la Cruz Roja, destacados psiquiatras, pediatras y asistentes sociales afectos a escuelas, hospitales y organizaciones religiosas de beneficencia. Entre las personas enviadas por la UIPI al seminario cabe mencionar el representante regional de la organización para África Occidental. L a participación del gobierno federal y de los estados aseguró que se informara sobre el seminario en la prensa, la radio y la televisión. H u b o un debate franto y abierto y un intercambio de opiniones sobre todos los aspectos de la investigación, desde los objetivos expresos y la metodología, la muestra utilizada, los instrumentos de estudio y análisis hasta las conclusiones y las recomendaciones. El seminario recomendó que el informe se publicara íntegramente.

Conclusión

El describir un proyecto con cierto detalle no significa que las investigaciones hayan de tener esta m a gnitud para aplicar los principios del intercambio.

802 9

QQ • ú — Por el contrario, una importante ventaja de esta

técnica es que es lo bastante flexible para adaptarla a cualquier proyecto de investigación independientemente de su alcance.

Para aplicar esta técnica con éxito en cualquier situación es preciso, en primer lugar, que el investigador sienta la necesidad de que su estudio sea pertinente. E n segundo lugar, debe aceptar que la pertinencia en el contexto africano entraña beneficios potenciales, sea directa o indirectamente, para las personas objeto de estudio (Cromwell y otros, 1975, 149). Para poner en marcha el mecanismo de intercambio se aconseja examinar y hallar respuestas concretas a las preguntas siguientes: ¿Cuáles son los beneficios potenciales

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de este estudio? ¿Qué organismos, grupos, organizaciones y personas es probable que participen en la administración o la utilización de esos beneficios? ¿ D e qué manera se hará intervenir a esos órganos y personas en la planificación y la ejecución del proyecto de investigación propuesto? L a experiencia ha demostrado que el personal profesional de la zona de que se trate aporta una contribución inapreciable al proceso de intercambio: A y u d a al investigador a ajustar sus proyectos a lo que es posible en la práctica y entre esas personas cabe destacar el personal de extensión agrícola, los maestros, las enfermeras de la c o m u nidad, los trabajadores sociales, los funcionarios del gobierno local, etc.

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Servicios profesionales

y documentales

Calendario de las reuniones internacionales1

1980

Teherán Congreso Internacional de Ciencias H u m a n a s en Asia y África del Norte: conferencia trienal. Internat. Assoc, of Orientalist Librarians, c/o NIAS, Meybloomlaan 1, Wassenaar (Países Bajos)

— Instituto Internacional de Antropología: X X Congreso Internacional de Antropología y Arqueología Preistórica Institut internat, d'anthropologie, 1, place d'Iéna, 75016 Paris (Francia)

Detroit Instituto Internacional de la Paz: W a y n e State University: Centre for Peace and Conflict Studies: Coloquio sobre la responsabilidad general de preservar la paz independientemente de las diferencias ideológicas (8.a reunión de cristianos y de marxistas) Institut internat, de la paix, Mõll-Waldplatz 5, 1040 Wien (Austria)

Enero o Campinas Universidad del Estado de Campinas: V Programa interamericano de febrero (Brasil) lingüística

Dr. F. Gomes de Matos, Programa interamericano de lingüistica e ensino de linguas, 9, av. de Julho, 3.166 São Paulo, SP CEPO 1406 (Brasil)

7-9 de enero Honolulú Department of Planning and Economic Development, State of Hawaii; the East-West Communication Institute, East West Centre; the Hawaii Telecommunications Association: The Pacific Telecommunication Conference Richard J. Barber, PTC, Social Science Research Institute, University of Hawaii, Manoa, 2424 Maile Way, Honolulu, HI 96822 (Estados Unidos de América)

12-13 de Londres Royal Society; British Academy: reunión de discusiones. (Tema: E n marzo socorro del hombre.)

Royal Society, 6, Carlton House Terrasse, London SWl 5 AG (Reino Unido)

1. L a redacción de la Revista no puede proporcionar ninguna información complementaria sobre esas reuniones.


806

m 17-21 de Berlín-Oeste Centro Europeo de Formación y de Investigación en Acción Social; marzo coloquio. (Tema: Desarrollo de la acción comunitaria para los grupos

desfavorecidos.) ECSWTR, Berggasse, 17, 1090 Wien (Austria)

21-23 de Washington, Association for Asian Studies: 32 reunión anual marzo D.C. AAS, 1, Lane Hall, University of Michigan, Ann Arbor, MI 48109

(Estados Unidos de América)

10-12 de abril Denver Population Association of America: reunión PAA, P.O. Box 14182, Benjamin Franklin Station, Washington, D.C. 20044 (Estados Unidos de América)

21-25 de abril Atlanta Bio-Energy Council: congreso mundial y exposición BEC, P. Schaufler, 1625 Eye St. NW, Suite 825-A, Washington, D.C. 20006 (Estados Unidos de América)

Mayo •— Asociación Mundial para el Estudio de la Opinión Pública; American Association for Public Opinion Research: conferencia AMROP, c¡o, Mr. Yvan Corbeil, CROP, Inc., 1500 Stanley Street, Suite 520, Montréal, Québec H3A IR3 (Canadá)

12-14 de Amsterdam European Planning Federation; International Affiliation of Planning mayo Societies: conferencia europea de planificación

EPF, B. S. Kyle, cjo, Society for Long-Range Planning, 15 Belgrave Sq., London SW1 (Reino Unido)

18-23 de mayo Acapulco

26-30 de mayo Cardiff

International Communications Associations; gobierno de México: X X X Conferencia Internacional sobre Ia Comunicación. (Tema: Evolución del hombre y desarrollo.) R. L. Cox, Internat. Communications Assoc, Balcones Research Centre, 101000 Burnet Rd., Austin, TX78758 (Estados Unidos de América)

Federación Internacional de la Habitación, el Urbanismo y la Ordenación de los Territorios: coloquio. (Tema: Los papeles que desempeñarán los transportes individuales y privados en las zonas urbanas.) FIHUAT, 43, Wassenaarseweg, Den Haag (Países Bajos)

9-14 de junio Cardiff

16-19 de junio Varsóvia

Consejo Internacional sobre los problemas del alcoholismo y de las toxicomanías; South Glamorgan Health Authority: X X X V I Conferencia Internacional sobre la prevención y el tratamiento del alcoholismo CIPAT, A. Tongue, Case postale 140, 1001 Lausanne (Suiza)

Federación Internacional de Mando Automático; Federación Internacional de Sociedades de Investigación Operacional; Polish Federation of Engineering Associations: 3.a Conferencia FICA/FISRO. (Tema: Modelos dinámicos y control de las economías nacionales.) Dr. M. Liplec, Systems Research Institute Polish Academy of Sciences, 6, Newelska Str., 01-447 Warszawa (Polonia)

19-22 de Brunswick, Cheiron: International Society for the History of Behavioral and Social junio Maine (Estados Sciences: 12.a reunión anual de Cheiron

Unidos de América) Rand Evans, Program Chair, Dept. of Psychology, Texas A. and M. University, College Station, TX 77840 (Estados Unidos de América)


30 de junio- Madrid Instituto Internacional de Ciencia Administrativa: 28.» congreso. 4 de julio (Tema: Respuestas de la administración pública a los desafíos de las

sociedades contemporáneas.) USA, 25, rue de la Charité, Bruxelles (Bélgica)

Julio o agosto

6-12 de julio

7-11 de julio

Tokyo e Hiroshima

Leipzig

Londres

20-25 de julio Toronto

20-26 de julio

Hong-Kong

World Citizens Assembly: reunión. (Tema: Organizar la construcción de una comunidad mundial.) World Citizens Assembly, P.O. Box 2063, San Francisco, CA 94126 (Estados Unidos de América)

Unión Internacional de Psicología Científica: 22.° congreso UIPS, The Hogg Foundation c\o Prof. W. Holtzman, University of Texas, Austin, TX 78712 (Estados Unidos de América)

Instituto Internacional de Estadística; World Fertility Survey: conferencia mundial M. D. Whitelegge, World Fertility Survey, Internat. Statistical Institute, 33-37 Grosvenor Gardens, London SWIW OBS (Reino Unido)

Sociedad del M u n d o Futuro; Canadian Association for Future Studies: conferencia. (Tema: Los años 80.) P. Zukermann, World Future Society, 4916 St. Elmo Ave, Washington, D.C. 20014 (Estados Unidos de América)

Consejo Internacional de Acción Social: conferencia mundial Internat. Council on Social Welfare, Miss J. Gelinek, Secr.-Gen., Berggasse 9, 1090 Wien (Austria)

Agosto o septiembre

3-8 de agosto

Copenhague

4-9 de agosto México

7-12 de agosto México

25-30 de agosto Viena

28 de agosto -2 de septiembre

Aix-en-Provence

Asociación de Derecho Internacional: 59. a conferencia ILA, 3, Paper Buildings, The Temple, London EC4Y 7EU (Reino Unido)

Asociación Internacional de Psicoterapia de grupo: 7.° congreso internacional Assoc, internat, de psychothérapie de groupe, Sadille Congress Service, 3, Sommerevej, 3100-Hornbaek (Dinamarca)

Asociación Internacional de Ciencias Económicas: 6.° congreso mundial. (Tema: Los recursos humanos, el empleo y el desarrollo.) AISE, 54, Bd. Raspail, 75006 París (Francia)

Asociación Internacional de Sociología Rural: 5." congreso mundial IRSA, T. A. Ford, c\o Centre for Developmental Change, University of Kentucky, Lexington, KY 40506 (Estados Unidos de América)

Organización Internacional de Ecología H u m a n a : 1 ." congreso europeo sobre ecología humana Dr. H. Knoetig, Secr.-Gen. lOHE, Karlsplatz 13,1040 Wien (Austria)

Econometric Society: congrès mondial Econometric Society, Ms. J. P. Gordon, c/o Dept. of Economics, Northwestern University, Evanston, IL 60201 (Estados Unidos de América)

2-9 de San Francisco septiembre

Asociación Internacional de Psicologia Analítica; C . Jung Institute of San Francisco: 8 . a conferencia internacional C. Jung Institute of San Francisco, 2040 Gough Str., San Francisco, CA 94109 (Estados Unidos de América)

808

5-7 de Denver Allied Social Science Association: reunión septiembre ASSA, Ms. B. Weaver, c/o American Economic Assoc.

S. Nashville, TN 37212 (Estados Unidos de América) 1313 21st Ave,

8-12 de Munich Conferencia Mundial de la Energía: 11 . a conferencia septiembre Conférence mondiale de l'énergie, Dr. G. Ott, Lindenmanstr. 13,4000 Düs

seldorf! (República Federal de Alemania)

19-21 de San Francisco septiembre

Society for the Study of Alternative Lifestyles: 7 . a reunión anual H. C. Horowitz, Currycomb Court, Columbia, MD 21044 (Estados Unidos de América)

22-25 de Lafayette Federación Internacional de tratamiento de la información: reunión septiembre internacional

T. J. Williams, Purdue Laboratory for Applied Industrial Control, Purdue University, 102 Michael Golden Build., Lafayette, IN 47907 (Estados Unidos de América)

22-26 de São Paulo Consejo Internacional sobre los problemas del alcoholismo y de las toxi-septiembre cómanlas; Institute of Social Medicine and Criminology: XXXIII Con

greso internacional sobre el alcoholismo y las toxicomanías CIPAT, A. Tongue, Case postale 140, 1001 Lausanne (Suiza)

30 de septiembre -4 de Garmisch-octubre Partenkirchen

(Rep. Fed. de Alemania)

International Committee for Soviet and East European Studies: Deutsche Gesellschaft für Osteuropakunde: 2.° congreso mundial Deutsche Gesellschaft für Osteuropakunde e.V., Schaperstrasse 30, 1000 Berlin 15

2-7 de octubre Varna Asociación Internacional contra el Ruido: 11.° congreso AICB, Dr. W. Aecherli, Hirschenplatz 7, 6004 Lucerne (Suiza)

6-9 de octubre Tokyo y Federación Internacional de Tratamiento de la Información: Con-y 14-17 de Melburne greso 1980. (Tema: Las consecuencias económicas; la computadora en octubre la vida de todos los días.)

Internat. Fed. for Information Processing, Congress 1980, GPO 8809, Melbourne, Victoria 3001 (Australia)

19-24 de Adelaida Asian Association of Management Organizations: 7 . a conferencia octubre Asian Assoc, of Management Organizations, c¡o Australian Institute of

Management, 136, Greenhill Rd., North Unley, Adelaide SA 5061 (Australia)

20-23 de Hong-Kong Organización Asiática de Productividad: Congreso 1980 octubre Asian Productivity Organization, Aoyama Dai-ichi Mansions, 8-1-14 Aka-

saka, Minato-ku, Tokyo 107 (Japón)

1981

Singapur Asociación Científica del Pacífico: 4.° congreso. (Tema: Población y urbanismo.) Pacific Science Association, P.O. Box 17801, Honululu, HI 96817 (Estados Unidos de América)


Washington, D.C. Population Association of America: reunión PAA, P.O. Box 14182, Benjamin Franklin Station, Washington, D.C. 20044 (Estados Unidos de América)

Columbus, Ohio Union Internacional de las Ciudades y Poderes Locales: congreso UIVPL, 45, Wassenaarseweg, Den Gaag (Países Bajos)

Mayo Oslo Federación Internacional de la Habitación, el Urbanismo y la Ordenación de los Territorios: conferencia FIHUAT, 43, Wassenaarseweg, Den Haag (Países Bajos)

Junio Honolulu Association of Asian Studies, Commission of Hawaii; Philippine Studies Committee: coloquio. (Tema: Los filipinos en Hawaii en los Estados Unidos y estudios filipinos.) Symposium Committee, Filipino 75th Anniversary Commemoration Commission, 1151 Punchbowl Street, Room 233, Honolulu, HI 96813 (Estados Unidos de América)

Julio Manila Federación Mundial de la Salud Mental: congreso mundial Mrs. Edita G. Martillano, Nati. Executive Dir., Phil. Mental Health Assoc, 18, East Avenue, Quezon City (Filipinas)

Septiembre Lieja Federación Internacional de la Habitación, el Urbanismo y la Ordenación de los Territorios: conferencia FIHUAT, 43, Wassenaarseweg, Den Haag (Países Bajos)

Diciembre Manila Unión Internacional para el Estudio Científico de la Población: conferencia general UIESP, 5, rue Forgeur, 4000 Liège (Bélgica)

1982

Rio de Janeiro Asociación Internacional de Ciencias Políticas: 12.° congreso mundial Internat. Political Science Association, c¡o University of Ottawa, Ottawa KIN 6N5 (Canadá)

Libros recibidos

Filosofía, psicología

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Publicaciones recientes de la Unesco (incluidas las auspiciadas por la Unesco)*

Biología y ética: reflexiones sobre un coloquio de la Unesco, por Bruno Ribes. París, Unesco, 1978. 189 p . 38 francos. (Actual.)

La carrera armamentista y el desarme: consecuencias sociales y económicas —tendencias de la investigación y bibliografía, París, Unesco, 1978. 8 francos. 50 p . (Informes y documentos de ciencias sociales, n.° 38.)

Criterios científicos en las disciplinas sociales y humanas, por C . Lévi-Strauss. Valencia, Cuadernos Teorema, 1978. 52 p . (Serie de filosofía práctica.)

Del temor a la esperanza: los desafíos del año 2000, París, Unesco, 1978. 178 p. 38 francos. (Actual.)

Educación, imágenes y estilos de desarrollo, por G e r m a n W . R a m a n , París, Unesco, División de Estudio del Desarrollo, 1978. 61 p . (Rapports/Études, S T Y . 1 . )

El hombre y su medio ambiente: panorama de las actividades de la Unesco, París, Unesco, 1979. 70 p .

Informe sobre el análisis de las transferencias internacionales de la ciencia económica, por Xavier Greffe, Michel Aubry y Jérôme Lallement, Paris, Unesco, Division de Estudio del Desarrollo, 1979. 99 p . (Rapports/Études,TOK.3.)

Investigación en materia de comunicación sobre población, París, Unesco, 1978. 93 p. 14 francos. (Manuales sobre comunicación y población.)

Julian Huxley, hombre de ciencia y ciudadano del mundo 1887-1975, París, Unesco, 1979. 184 p . 18 francos.

Manual sobre los medios de comunicación social en relación con la población y el desarrollo, París, Unesco, 1978. 113 p . 18 francos. (Manuales sobre comunicación y población.)

Método para la determinación de prioridades en ciencia y tecnología, París, Unesco, 1979. 82 p . 12 francos. (Estudios y documentos de política científica, 40.)

¿Qué mundo vamos a dejar a nuestros hijos? París, Unesco, 1978. 38 francos. 189 p. (Tribunas internacionales, 1.)

La política cultural de Cuba, por Jaime Saruski y Gerardo Mosquera, París, Unesco, 52 p . ilus. 12 francos. (Políticas culturales: estudios y documentos.)

Raza y clase en la sociedad postcolonial: un estudio sobre las relaciones entre los grupos étnicos en el Caribe de lengua inglesa, Bolivia, Chile y México, París, Unesco, 1978. 455 p . 65 francos.

* C ó m o obtener estas publicaciones: a) las publicaciones de la Unesco que lleven predio pueden obtenerse en la Oficina de Prensa de la Unesco, Servicio Comercial ( P U B / C ) , 7, place de Fontenoy, 75700 París, o en los agentes de venta nacionales; b) las publicaciones de la Unesco que no lleven precio pueden obtenerse gratuitamente en la Unesco, División de D o cumentos ( C O L / D ) ; c) las co-publicaciones de la Unesco pueden obtenerse en todas aquellas librerías de alguna importancia.


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Librería Cultural Nicaragüense, calle 15 de Septiembre y avenida Bolívar, apartado n.° 807, M A N A G U A . Librairie Mauclert, B . P . 868, N I A M E Y . The University Bookshop of H e . The University Bookshop of Ibadan, P . O . Box 286, I B A D A N . The University Bookshop of Nsukka. The University Bookshop of Lagos. The A h m a d u Bello University Bookshop of Zaria. Todas las publicaciones: Johan Grundt T a n u m , Karl Johans Gate 41/43, O S L O 1. "El Correo" solamente: A / S Narvesens Litteraturtjeneste, Box 6125, O S L O 6. Reprex, S A R L , B.P. 1572, N O U M É A . Government Printing Office, Government Bookshops: Rutland Street, P . O . Box 5344, A U C K L A N D ; 130 Oxford Terrace, P . O . Box 1721, CHRISTCHURCH; Alma Street, P . O . Box 857, H A M I L T O N ; Princes Street, P . O . Box 1104, D U N E D I N ; Mulgrave Street, Private Bag, W E L L I N G T O N . N . V . Martinus Nijhoff, Lange Voorhout 9, ' S - G R A V E N H A G E . Systemen Keesing, Ruysdaelstraat 71-75, A M S T E R D A M 1007. Mirza Book Agency, 65 Shahrah Quaid-e-azam, P . O . Box 729, L A H O R E - 3 . Empresa de Distribuciones Comerciales S.A. (EDICO), apartado postal 4456, P A N A M A Z O N A 5; Agencia Internacional de Publicaciones S.A., apartado 2052, P A N A M Á 1. Agencia de Diarios y Revistas, Sra. Nelly de García Astillero, Pte. Franco n.° 580, A S U N C I Ó N . Editorial Losada Peruana, Jirón Contumaza 1050, apartado 472, L I M A . Ars-Polona-Ruch, Krakowskie Przedmiescie 7, 00-068 W A R S Z A W A ; ORPAN-Import, Palac Kultury, 00-901 W A R S Z A W A . Días & Andrade Ltda., Livraria Portugal, rua do Carmo 70, LISBOA. H . M . Stationery Office, P . O . Box 569, L O N D O N , SEI 9 N H ; Government bookshops: London, Belfast, Birmingham, Bristol, Cardiff, Edinburgh, Manchester. Librairies internationales ou Buchhaus Leipzig, Postfach 140, 701 LEIPZIG. Le Secrétaire général de la Commission nationale de la République unie du Cameroun pour l'Unesco, B.P. 1600, Y A O U N D E . Textbook Sales (PVT) Ltd., 67 Union Avenue, SALISBURY. ILEXIM, Romlibri, Str. Biserica Amzei n° 5-7, P . O . Box 134-135, BUCURESTI. Abonos a las publicaciones periódicas: Rompresfilatelia, calea Victoriei nr. 29, B U C U R E S T I . La Maison du livre, 13, avenue R o u m e , B . P . 20-60, D A K A R . Librairie Clairafrique, B . P . 2005, D A K A R . Librairie " L e Sénégal", B . P . 1594, D A K A R . N e w Service Ltd., Kingstate House, P . O . Box 131, M A H E . Fourah Bay, Njala University and Sierra Leone Diocesan Bookshop, FREETOWN. Federal Publications (S) Pte Ltd., N o . 1 N e w Industrial Road, off Upper Paya Lebar Road, S I N G A P O R E 19. Librairie Sayegh, Immeuble Diab, rue du Parlement, B . P . 704, D A M A S . Modern Book Shop and General, P . O . Box 951, MOGADISCIO. Lake House Bookshop, Sir Chittampalam Gardner Mawata, P . O . Box 244, C O L O M B O 2. Al Bashir Bookshop, P . O . Box 1118, K H A R T O U M . Todas las publicaciones: A / B C . E . Fritzes Kungl. Hovbokhandel, Fredsgatan 2, Box 16356, S-103 27 S T O C K H O L M 16. "El Correo" solamente: Svenska FN-Förbundet, Skolgrãnd 2, Box 150 50, S-104 65 S T O C K H O L M . Europa Verlag, Rãmistrasse 5, 8024 Z U R I C H . Librairie Payot, 6, rue Grenus, 1211 G E N È V E 11. Dar es Salaam Bookshop, P . O . Box 9030, D A R ES S A L A A M . Nibondh and Co. , Ltd., 40-42 Charoen Krung Road, Siyaeg Phaya Sri, P . O . Box 402, B A N G K O K . Suksapan Panit, Mansion 9, Rajdam-nern Avenue, B A N G K O K . Suksit Siam Company, 1715 Rama IV Road, BANGKOK. Librairie évangélique. B.P . 378, L O M É . Librairie du Bon Pasteur, B.P. 1164, L O M É . Librairie moderne, B.P. 777, L O M É . National Commission for Unesco, 18 Alexandra Street, St. Clair, TRINIDAD W . I . Société tunisienne de diffusion, 5, avenue de Carthage, TUNIS. Librairie Hachette, 469 Istiklal Caddesi, Beyoglu, ISTANBUL. Uganda Bookshop, P . O . Box 145, K A M P A L A . Mezhdunarodnaj'a Kniga, M O S K V A G-200. Editorial Losada Uruguaya, S.A., Maldonado 1092, M O N T E V I D E O .

Venezuela Librería del Este, avenida Francisco de Miranda, 52, Ediñcio Galipán, apartado 60337, C A R A C A S . La Muralla Distribuciones S . A . , 4 . a avenida de los Palos Grandes, entre 3.a y 4 . a transversal, Quinta, " I R E N A L I S " , C A R A C A S 106.

Yugoslavia Jugoslovenska Knjiga, Trg Republike 5/8, P . O . B . 36, 11-001 B E O -G R A D . Drzavna Zalozba Slovenije, Titova C . 25, P . O . B . 50-1, 61-000 L J U B L J A N A .

Zaire La Librairie, Institut national d'études politiques, B . P . 2307, K I N S H A S A . Commission nationale zaïroise pour l'Unesco, Commissariat d'État chargé de l'éducation nationale, B . P . 32, K I N S H A S A .

BONOS D E LIBROS D E LA UNESCO

Utilicen ustedes los bonos de libros de la Unesco para adquirir obras y periódicos de carácter educativo, científico o cultural. Para toda información complementaria, pueden ustedes dirigirse al Servicio de Bonos de la Unesco, 7, place de Fontenoy, 75700 Paris.

Los números aparecidos

A partir de 1978 esta Revista se ha publicado regularmente en español. Cada número está consagrado a un tema principal.

Vol. XXX, 1978

N . ° 1 La territorialidad: parámetro político N . ° 2 Percepciones de la interdependencia mundial N . ° 3 Viviendas humanas: de la tradición al modernismo N . ° 4 La violencia

Vol. XXXI, 1979

N . ° 1 La pedagogía de las ciencias sociales: algunas experiencias N . ° 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales N . ° 3 Modos de socialización del niño

evolución de los significados del término "burocracia": introducción

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