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EVALUACIÓN DE PROCESOS DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO
E001 “PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA”
INFORME FINAL DE LA EVALUACIÓN DE PROCESOS
COORDINADORA: DELIA PATRICIA COUTURIER BAÑUELOS
EQUIPO INVESTIGADOR
SERGIO GRAJALES VENTURA EDUARDO MARRUFO HEREDIA VIOLETA NÚÑEZ RODRÍGUEZ
GABRIELA RANGEL FAZ ERNESTO SHEINVAR GOTTDIENER
FRIDA VILLALOBOS GUZMÁN
OCTUBRE DE 2018
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ÍNDICE EVALUACIÓN DE PROCESOS DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO E001 “PROCURACIÓN DE
JUSTICIA AGRARIA” ........................................................................................................ 1
SIGLAS Y ACRÓNIMOS .................................................................................................... 5
RESUMEN EJECUTIVO 6
I. INTRODUCCIÓN 17
II. DIAGNÓSTICO DE LOS PROCESOS Y SUBPROCESOS 21
2.1. PROBLEMÁTICA QUE ATIENDE .................................................................................... 21
2.2. POBLACIÓN POTENCIAL, OBJETIVO Y ATENDIDA ............................................................. 23
TABLA 1. BENEFICIARIOS DE LOS SERVICIOS QUE OTORGA ............................................................ 25
LA PROCURADURÍA AGRARIA EN 2016-2018 .......................................................................... 25
2.3. OBJETIVOS, MEDIOS Y FINES...................................................................................... 26
TABLA 2. ESTRUCTURA ANALÍTICA DEL PROGRAMA DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA ................. 27
2.4. SERVICIOS EN MATERIA DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA ......................................... 28
TABLA 3. SERVICIOS QUE OTORGA LA PROCURADURÍA AGRARIA EN MATERIA DE PJA** ...................... 29
2.5. CONTRIBUCIÓN A LAS METAS NACIONALES A TRAVÉS DE LOS OBJETIVOS SECTORIALES ............... 31
2.6. NORMATIVIDAD DEL PROGRAMA ............................................................................... 32
2.7. MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS ................................................................ 42
PROPÓSITOS ................................................................................................................... 43
COMPONENTES: ............................................................................................................... 43
ACTIVIDADES: .................................................................................................................. 43
TABLA 4. MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS ............................................................... 45
HALLAZGOS ..................................................................................................................... 45
III. ALCANCES Y ENFOQUES METODOLÓGICOS 48
IV. METODOLOGÍA UTILIZADA PARA EL DESARROLLO DE LA EVALUACIÓN 53
MORELOS ....................................................................................................................... 57
QUERÉTARO .................................................................................................................... 57
V. DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LOS PROCESOS Y SUPROCESOS DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO E001 PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA 58
5.1. DIRECCIÓN GENERAL DE ORGANIZACIÓN AGRARIA (DGOA) ............................................. 58
PROCESOS QUE REALIZA DGOA ........................................................................................... 58
TABLA 7. NÚMERO DE PASOS DE LOS PROCEDIMIENTOS QUE REALIZA LA DGOA ................................ 60
TABLA 9. NÚMERO DE ACTIVIDADES Y ESTÁNDARES DE LOS PROCESOS Y SUBPROCESOS DE LA DGOA. ..... 68
5.2. DIRECCIÓN GENERAL DE CONCILIACIÓN, ARBITRAJE Y SERVICIOS PERICIALES .......................... 70
PROCESOS DE LA DGCASP .................................................................................................... 70
TABLA 10. NÚMERO DE PASOS DE LA DGCASP ........................................................................ 71
TABLA 11. NÚMERO DE ACTIVIDADES Y ESTÁNDARES DE LOS PROCESOS Y SUBPROCESOS DE LA DGCASP . 76
5.3. DIRECCIÓN GENERAL JURÍDICA Y DE REPRESENTACIÓN AGRARIA (DGJRA) ........................... 78
PROCESOS DE LA DGJRA ...................................................................................................... 79
3
TABLA 11. NÚMERO DE PASOS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE LA DGJRA ............................................ 81
TABLA 12. NÚMERO DE ACTIVIDADES Y ESTÁNDARES DE LOS PROCESOS Y SUBPROCESOS DE LA DGJRA ..... 82
5.4. DIRECCIÓN GENERAL DE QUEJAS Y DENUNCIAS (DGQD) ................................................. 88
5.5 REPRESENTACIÓN DE LA PROCURADURÍA AGRARIA EN EL CONSULADO GENERAL DE MÉXICO EN LOS ÁNGELES, CALIFORNIA, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA ............................................................................ 94
INFORMACIÓN DE LAS FUNCIONES GENERALES Y LOS PROCESOS EN LAS DIRECCIONES QUE OPERAN EL PROGRAMA DE
PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA ..................................................................................... 95
EN ESTA SECCIÓN UBICAREMOS A LOS ACTORES RESPONSABLES, PROCESOS, SUBPROCESOS Y RESPONSABILIDADES
PARA DAR SOPORTE A NUESTRA PLANEACIÓN DEL TRABAJO DE CAMPO, PUES AL TENER ESTA INFORMACIÓN NOS
DARÁ UNA IDEA DE QUIÉNES SON LOS ACTORES TRANSCENDENTALES DEL PROGRAMA E001 PROCURACIÓN DE
JUSTICIA AGRARIA. ........................................................................................................... 95
TABLA 16. ACTORES, PROCESOS, SUBPROCESOS Y RESPONSABILIDADES EN MATERIA DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA
AGRARIA ........................................................................................................................ 96
VI. MEDICIÓN DE LOS ATRIBUTOS DE LOS PROCESOS Y SUBPROCESOS 100
6.1. CONDICIONES DE TRABAJO ..................................................................................... 111
6.2. INFRAESTRUCTURA Y MATERIAL DE TRABAJO ............................................................... 114
6.3. METAS Y PLANEACIÓN ........................................................................................... 119
6.4. CENTRO DE INNOVACIÓN E INFORMACIÓN AGRARIA (CIIA) .............................................. 122
VII. HALLAZGOS Y RESULTADOS 129
VIII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 135
BIBLIOGRAFÍA 146
ANEXOS 148
ANEXO I. FICHA TÉCNICA DE IDENTIFICACIÓN DEL PP ................................................................ 148
MORELOS ..................................................................................................................... 194
QUERÉTARO .................................................................................................................. 195
OBSERVACIONES EN EL TRABAJO DE CAMPO .............................................................. 195
INSTRUMENTO DE CONSULTA QUE FACILITA EL PROCESO EN LA RESIDENCIA ..................................... 222
INSTRUMENTO DE ANÁLISIS DEL CENTRO DE INNOVACIÓN E INFORMACIÓN AGRARIA (CIIA) ............... 223
INSTRUMENTO DIRIGIDO A SUJETOS AGRARIOS: CUESTIONARIO SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL DE QUEJAS Y
DENUNCIAS ................................................................................................................... 224
SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL DE CONCILIACIÓN, ARBITRAJE Y SERVICIOS PERICIALES ...................... 224
SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ORGANIZACIÓN AGRARIA ..................................................... 225
SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL JURÍDICA Y DE REPRESENTACIÓN AGRARIA ..................................... 225
INSTRUMENTO DIRIGIDO A LOS FUNCIONARIOS AGRARIOS .......................................................... 227
SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL DE CONCILIACIÓN, ARBITRAJE Y SERVICIOS PERICIALES ...................... 228
SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ORGANIZACIÓN AGRARIA ..................................................... 228
SOBRE LA REPRESENTACIÓN DE LA PROCURADURÍA AGRARIA EN EL CONSULADO GENERAL DE MÉXICO EN LOS
ÁNGELES, CALIFORNIA, EUA ............................................................................................. 231
INSTRUMENTO DIRIGIDO A LOS RESIDENTES Y VISITADORES AGRARIOS ........................................... 231
SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ORGANIZACIÓN AGRARIA ..................................................... 232
4
SOBRE EL INICIO DEL PROCESO ............................................................................................ 232
SOBRE LA REPRESENTACIÓN DE LA PROCURADURÍA AGRARIA EN EL CONSULADO GENERAL DE MÉXICO EN LOS
ÁNGELES, CALIFORNIA, EUA ............................................................................................. 233
INSTRUMENTO DIRIGIDO A LOS ABOGADOS AGRARIOS ............................................................... 234
SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ORGANIZACIÓN AGRARIA ..................................................... 235
PREGUNTAS RELATIVAS A LO JURÍDICO .................................................................................. 235
ANEXO XIII. TABLA I. EVALUACIÓN DE PROCESOS DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO E001 “´PROCURACIÓN DE
JUSTICIA AGRARIA” ......................................................................................................... 237
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SIGLAS Y ACRÓNIMOS
Auditorías Contables (AC)
Censo Nacional de Órganos de Representación y de Vigilancia (CNORV)
Centro de Innovación e Información Agraria (CIIA)
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales (DGCASP)
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria (DGJRA)
Dirección General de Organización Agraria (DGOA)
Dirección General de Quejas y Denuncias (DGQD)
Evaluación de Consistencia y Resultados (ECR)
Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria (MUPS)
Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
Opiniones Técnicas (OT)
Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G)
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND)
Mapa de Primer Nivel en donde se ubican los Proveedores, Entradas, Proceso, Salidas y Usuarios (PEPSU)
Población Potencial (PP)
Población Objetivo (PO)
Población Atendida (PA)
Programa Operativo Anual (POA)
Procuración de Justicia Agraria (PJA)
Programa de Representación y Vigilancia (PRV)
Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018 (PSDATU)
Registro Agrario Nacional (RAN)
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU)
Secretaria de la Función Pública (SFP)
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE)
Trabajos Topográficos Informativos (TTI)
Tribunal Agrario (TA)
Tribunales Unitarios Agrarios (TUA)
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RESUMEN EJECUTIVO
De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL) la justificación para realizar Evaluaciones de Procesos es que “brindan
información para contribuir a la mejora de la gestión operativa de los programas. Del
total de los tipos de evaluaciones, ésta es una de las de mayor utilidad para fortalecer y
mejorar la implementación de los programas.
La evaluación de procesos analiza mediante trabajo de campo si el programa lleva a
cabo sus procesos operativos de manera eficaz y eficiente y si contribuye al
mejoramiento de la gestión. En este sentido, por medio de las evaluaciones de
procesos se detectan las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas del marco
normativo, estructura y funcionamiento de los programas, aportando elementos para
determinar estrategias que incrementen la efectividad operativa y enriquezcan el diseño
de los programas”.1
Considerando la importancia de las Evaluaciones de Proceso, la Procuraduría Agraria
eligió —entre varios postulantes— a la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad
Xochimilco, para realizar la evaluación de Procesos del Programa presupuestario E001
Procuración de Justicia Agraria, que se creó en el año de 2008, el cual está adscrito al
Ramo 15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, la Unidad Responsable de la
Operación del Programa es QEZ Procuraduría Agraria (SHCP: 2).2
En los Términos de Referencia se señala: el Programa presupuestario Pp E001
Procuración de Justicia Agraria se creó en el año 2008 con la finalidad de contribuir al
desarrollo de los núcleos agrarios, mediante acciones de cohesión social, productividad,
suelo, vivienda rural y gobernabilidad mediante la procuración de justicia y organización
agraria (SEDATU y Procuraduría Agraria: 8-9).3
1 (https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/MDE/Paginas/Evaluacion_Procesos.aspx consulta 01/11/2018). 2 SHCP. Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de Procesos. Aplicable a evaluaciones cuya instancia de coordinación es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP, febrero de 2018, México. SEDATU-Procuraduría Agraria. Términos de Referencia para la evaluación de procesos del programa presupuestario Pp E001 Procuración de Justicia Agraria, SEDATU-Procuraduría Agraria, mayo de 2018. 3 SEDATU-Procuraduría Agraria, Términos de Referencia para la Evaluación de Procesos del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria, mayo de 2018. México.
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El Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria de la Procuraduría
Agraria pertenece al Ramo 15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y tiene como
unidad responsable a la Procuraduría Agraria y modalidad “E, Prestación de Servicios
Públicos”. Actualmente, este programa es operado por cinco unidades de la
Procuraduría Agraria: 1) Dirección General Jurídica y de Representación Agraria
(DGJRA); 2) Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales (DGCASP);
3) Dirección General de Organización Agraria (DGOA); 4) Dirección General de Quejas y
Denuncias (DGQD), y 5) La representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado
General de México, en Los Ángeles, California, Estados Unidos de América.
En el año 2014, la Auditoría Superior de la Federación evaluó la política agraria en el
periodo 1992-2013, y elaboró el documento intitulado: Evaluación Número 1201
“Política Agraria”. Respecto a la procuración de justicia agraria implementada para
defender los derechos sobre la propiedad ejidal y comunal a fin de garantizar la
seguridad jurídica en la tenencia de la tierra, en el periodo 1995-2013, dicho documento
señala que la Procuraduría Agraria proporcionó 1,866,501 asesorías jurídicas y
gestiones administrativas a los sujetos agrarios, 698,464 representaciones legales en
juicios, y concluyó 532,223 asuntos en materia de conciliación, arbitraje y servicios
periciales. Durante el mismo periodo atendió 904,273 asuntos planteados por los
sujetos agrarios en procedimientos jurisdiccionales y administrativos que contribuyeron
a la certeza jurídica en la propiedad rural.
A pesar de que todas estas acciones contribuyeron a la regularización y certificación de
la propiedad social y comunal, la Procuraduría Agraria diagnosticó en el año 2014 que
los sujetos agrarios aún no ejercían plenamente sus derechos debido a varios factores
que trataremos más adelante en el apartado de la problemática (ASF: 103).4
El Programa E001 Procuración de Justicia Agraria tiene por objetivo central: los sujetos
agrarios ejercen plenamente sus derechos agrarios. Entre los medios para lograrlo se
encuentran: la atención a los conflictos agrarios; la certificación de parcelas, tierras de
uso común y titulación de solares; el abatimiento del rezago procesal conjunto en
materia agraria; la vigencia de los derechos de los sujetos agrarios y la adecuación de
4 Auditoría Superior de la Federación, Evaluación número 1201 "Política Agraria", 2014, México.
8
las funciones de gestión pública agraria (SEDATU y Procuraduría Agraria: 15). El fin
último, se dice en el diagnóstico del programa, es lograr la “activación de la movilidad
social, que permitirá, en la medida de lo posible, que los sujetos agrarios logren ejercer
de forma plena sus derechos agrarios” (SEDATU y Procuraduría Agraria: 15).5
La cobertura del programa es nacional, su Población potencial (PP) en 2014 se
cuantificó en 4,834,749 de sujetos agrarios titulares de derechos agrarios e integrados
en 29,971 núcleos agrarios certificados por el Programa de Certificación de Derechos
Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE) y por el Fondo de Apoyo para los Núcleos
Agrarios sin Regularizar (FANAR) (SEDATU y Procuraduría Agraria: 18). Para los ejercicios
fiscales 2015 y 2016 siguió la misma cuantificación (SEDATU y Procuraduría Agraria:
20).6
La Población objetivo (PO) se integra por los sujetos agrarios asistidos y asesorados en
el ejercicio de sus derechos agrarios, previstos en el artículo 135 de la Ley Agraria y 1
del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria: ejidos y comunidades; ejidatarios,
comuneros y posesionarios y sus sucesores; pequeños propietarios; avecindados;
jornaleros agrícolas; colonos; poseedores de terrenos baldíos o nacionales, y
campesinos en general (SEDATU y Procuraduría Agraria: 30).
Durante 2014 se cuantificó a la población objetivo en 133,438 sujetos agrarios,
considerando únicamente los servicios de representación legal y la conciliación de
intereses de los sujetos agrarios (SEDATU y Procuraduría Agraria: 19)7.
La selección de los beneficiarios “se sujeta a que estos cumplan con el carácter de ser
sujetos agrarios, titulares de derechos agrarios y ser parte de los núcleos agrarios
seleccionados” (SEDATU y Procuraduría Agraria: 19).8
La atención a estos sujetos agrarios se lleva a cabo a través de procesos, subprocesos
y, en su caso, macroprocesos del programa que son llevados a cabo por la Dirección
General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales, la Dirección General Jurídica y
5 Ibídem. 6 Ibídem. 7 Ibídem. 8 Ibídem.
9
de Representación Agraria, la Dirección General de Organización Agraria, la Dirección
General de Quejas y Denuncias y la Representación de la Procuraduría Agraria en el
Consulado General en Los Ángeles, California.
Las tareas de la Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales se
encuentran vinculadas con el Eje 1 “México en Paz” de las metas del Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018 (PND 2013-2018) en sus apartados de gobernabilidad
democrática. Su ámbito de intervención se basa en los artículos 134 a 136 de la Ley
Agraria y 2 y 5, fracciones IV, V, XIII, 21 y del 42 al 54 del Reglamento Interior de la
Procuraduría Agraria.
Las tareas de la Dirección General Jurídica y de Representación Agraria se encuentran
vinculadas con el Eje “México Incluyente” del PND 2013-2018, que tiene como función
principal coordinar y dar seguimiento a los servicios de asesoría y representación legal
que otorga la Procuraduría Agraria ante los órganos jurisdiccionales y administrativos
en defensa de los derechos de los sujetos agrarios, así como con la Ley Agraria en su
artículo 136, fracciones I y II.
La Dirección General de Organización Agraria se alinea de igual forma al Eje “México
Incluyente”; la organización y capacitación agraria que se realizan, otorga parte del
cumplimiento del mandato legal de asesorar a los sujetos agrarios, pues la
Procuraduría Agraria es garante de legalidad de los actos que se realicen en los
núcleos agrarios, relacionados con su organización básica, las listas de sucesión, las
figuras asociativas y los contratos y convenios que se establezcan.
La Dirección General de Quejas y Denuncias también se alinea al Eje del “México
Incluyente”, que tiene como objeto orientar e informar a los sujetos agrarios que acuden
a la Procuraduría Agraria sobre las acciones que pudieran ejercitar con relación a sus
planteamientos, peticiones e inconformidades, así como asesorarlos para dirigirlos a las
instancias competentes para su atención.
La Representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General de México en
Los Ángeles, California, Estados Unidos, se alinea igualmente al Eje “México
incluyente” del PND 2013-2018, pues realiza acciones de difusión de derechos agrarios,
10
así como asesorías agrarias en pos de atender a sujetos agrarios que migran o
pretenden migrar.
El Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria fue evaluado en 2016
a través de la Evaluación de Consistencia y Resultados, conforme lo mandató el
Programa Anual de Evaluación de ese año. Como respuesta a dicha evaluación, la
Procuraduría Agraria realizó su planeación 2017 y parte del 2018 (marzo) en donde se
ubica que revisó y actualizó su Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y planeó
sus actividades en dicho periodo. Además, formuló el Manual Único de Procedimientos
Sustantivos de la Procuraduría Agraria publicado en abril del presente año, cumplió con
la elaboración y difusión del Plan Anual de Trabajo del Programa (SEDATU y
Procuraduría Agraria, 2018:1). Finalmente, la Procuraduría Agraria elaboró el
Diagnóstico del Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria.
La Matriz de Indicadores para Resultados 2018 del Programa presupuestario E001
Procuración de Justicia Agraria consta de dos indicadores de Fin, donde uno de ellos
corresponde al indicador de Fin sectorial, dos indicadores de Propósitos, cinco
indicadores de Componentes y 14 indicadores de Actividades (MIR E001 Procuración de
Justicia Agraria_2018.xls). En suma 22 indicadores de la matriz del programa y un
indicador sectorial.
Una de las fortalezas encontradas es que algunas causas del problema principal, a
saber, los sujetos agrarios no ejercen plenamente sus derechos agrarios, coinciden con
las encontradas en el trabajo de campo, en las entrevistas realizadas a funcionarios de
la estructura territorial, abogados, visitadores y sujetos agrarios. Entre las causas
incluidas en el árbol de problemas que confirmó el trabajo de campo se encuentran:
bajos ingresos del personal, insuficiente supervisión, ejercicio insuficiente de
atribuciones de la PA, plataforma TIC deficiente y desactualizada, desconocimiento de
sus derechos agrarios de parte de los sujetos agrarios, desmotivación del personal y
bajo compromiso de funcionarios agrarios.
Se señalaron tres problemas comunes que no están consideradas en el árbol de
problemas, a saber: precarias condiciones de trabajo del servidor público; deterioro de
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la infraestructura y escaso material de trabajo, y deficiencias en la planeación. El trabajo
de campo reveló que para los servidores públicos entrevistados las tres causas
anteriormente señaladas son consideradas como importantes para la idónea realización
de sus funciones.
En el documento de diagnóstico del Pp E001 Procuración de Justicia Agraria9 se
incluye un apartado de identificación y descripción del problema. Sin embargo, algunas
causas del árbol de problemas adolecen de una justificación empírica suficiente: bajos
ingresos del personal; insuficiente supervisión (relacionada causalmente en el árbol de
problemas con la desmotivación del personal y el bajo compromiso de funcionarios
agrarios); ejercicio insuficiente de atribuciones de la Procuraduría Agraria, y plataforma
TIC deficiente y desactualizada.
La insuficiente justificación empírica tanto de algunas causas contenidas en el árbol de
problemas como de la articulación explicativa entre ellas puede generar inexactitudes
en la definición del problema central y de la población potencial y objetivo, así como en
la definición de los objetivos, medios y fines del programa. En conjunto, esto puede no
estar contribuyendo de la mejor manera a la identificación de los medios, objetivos y
fines del programa y, en consecuencia, a la entrega de los componentes que ofrece a
su población objetivo.
En la MIR 2018 se identifican los distintos niveles de la matriz. Fin con sus dos
indicadores (uno de ellos sectorial), los dos propósitos, los cinco componentes y las 14
actividades. Asimismo, se considera adecuada la sintaxis. En todos los niveles se
cuenta con: Contacto del indicador, Línea Base y Parametrización, Metas intermedias
del sexenio y Metas ciclo presupuestario en curso, así como características de las
variables. Además, cuentan con unidad de medida.
Las metas están orientadas a impulsar el desempeño, es decir, no son laxas. Se
considera que con el detalle con el que se da seguimiento a este programa, el número
de variables que se utilizan no reflejan un seguimiento laxo a los resultados que se
9 SEDATU-Procuraduría Agraria, Diagnóstico del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria, (s.f.), México.
12
obtengan del programa. Además, las metas son factibles de alcanzar considerando los
plazos y los recursos humanos y financieros con los que cuenta el programa.
La MIR 2018 es más una matriz de componentes que una integrada con lógica vertical.
Se observa que cada una de las direcciones incorporó un indicador de componente
para poder ser medida y le corresponde alguna de las actividades. Además, en los
indicadores no se nota algún criterio de orden para poder decir que uno debe
corresponder a componente y otro a actividad, por ejemplo, comparando un
componente y una actividad no se pueden identificar las razones de por qué uno fue
considerado como componente y otro como actividad: Componente 1 Porcentaje de
servicios de representación legal concluidos y la Actividad 1 Porcentaje de
representaciones en juicios agrarios.
Al corresponder sólo alguna de las actividades a uno de los componentes no se
identifican todas las actividades que se realizan para cumplir con alguno de los cinco
servicios que otorga el Programa de Procuración de Justicia Agraria.
La organización y organigrama institucional de los procesos se dan a partir de la
división en direcciones generales, y al interior de éstas se enumeran, reglamentan y
describen las funciones y procesos y subprocesos específicos que se llevan a cabo. Por
ello un trabajo de gabinete que dé cuenta de los procesos requiere de hacer la misma
división y análisis a partir de dichas direcciones. Sin embargo, cuando se va al campo,
se puede ver que en la práctica, los procesos acontecen de manera transversal y no
separada por direcciones, aunque sean éstas las que posteriormente supervisen cada
proceso específico. Esta diferencia hace que los actores centrales o principales que
llevan a cabo la mayoría de los procesos son los visitadores y abogados agrarios en las
residencias, seguidos de los jefes de residencia como supervisores de éstos (y las
delegaciones en los casos donde no hay residencias). Las delegaciones propiamente
dichas, así como las oficinas centrales, fungen un papel más de supervisión,
seguimiento y control además de ser los que generan la planeación anual,
fundamentada sobre todo en el establecimiento de las metas.
En dichas residencias, a modo general, se cumplen con los procesos y cuando se
buscan las problemáticas o situaciones de mejora, lo que se observa es que estos no
son directa o propiamente hacia o de una dirección en específico, sino que, tal y como
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el propio trabajo acontece, son transversales. Por ello, los hallazgos, problemáticas, así
como las recomendaciones o propuestas, se realizan con base en las problemáticas y,
cuando sea el caso, de forma particular.
Observamos que todas las funciones de la Procuraduría Agraria son a petición de parte
y no se considera seguir ningún caso por oficio o a instancia primera del propio servidor
público o de la institución. En el artículo 2, párrafo dos, del Reglamento dice: “Para el
logro de su objeto, la Procuraduría ejercerá sus facultades a petición de parte o de
oficio, de conformidad con lo establecido por la Ley y este Reglamento”. Igualmente, la
Procuraduría Agraria tiene la función de servicio social como facultad obligatoria y
permanente del Estado cuyo fin consiste en promover el bienestar social, el desarrollo y
organización de la comunidad y mejora directa o indirectamente al bienestar individual y
colectivo a través de prestaciones fundadas siempre en un principio de solidaridad
social. Se puede concluir entonces que sí existen casos en que la Procuraduría Agraria
debe de actuar ya sea por oficio o por iniciativa propia, y que dicha función no está
siendo tomada en cuenta dentro de los procesos y procedimientos de la misma, a pesar
de ser parte sustancial de la procuración de justicia.
Como el propio manual indica en su artículo 24, debería de existir una Dirección
General de Estudios y Publicaciones, y en el trabajo realizado para esta evaluación no
se menciona este trabajo de investigación y estudios, y como tal, pareciera no existir o
estar completamente abandonado o en desuso. Este tipo de instancia, aunque no
conforme el núcleo duro de los procesos del Programa E001 Procuración de Justicia
Agraria, es relevante para la Procuraduría Agraria para coadyuvar y apoyar a abogados
y visitadores agrarios, así como para la capacitación y formación de los servidores
públicos, manteniéndolos al día tanto de asuntos y aconteceres legislativos en materia
agraria como para discutir problemáticas y situaciones concernientes a su labor.
Un elemento que se requiere atender es lo referente al presupuesto de la PA que se ha
mantenido estancado en los últimos 15 años. En términos reales, el presupuesto
asignado a esta institución en 2019 es similar al ejercido en 2004. Lo anterior se
observa en el deterioro de la infraestructura, equipo y de las condiciones laborales. Si el
nuevo gobierno estableció como prioridad de atención a los ejidos y comunidades
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debería de mejorar el presupuesto asignado para que la PA cumpla adecuadamente
sus funciones
Condiciones de trabajo. Se encontró que hay sobrecarga de trabajo, salarios muy
bajos de abogados y visitadores agrarios, jefes de residencia que no se han
incrementado hace una década, aproximadamente, a pesar de ser quienes realizan la
mayor parte de las funciones de la Procuraduría Agraria. Se tienen restricciones de
viáticos, ayudas alimentarias, apoyos para traslados, entre otros y se encontró que se
puede dar una distribución discrecional de los mismos. Falta de apoyo secretarial y de
otro tipo para el personal de campo. El Servicio Profesional de Carrera es inoperante.
Finalmente, en general, se está viviendo una mayor violencia e inseguridad en las
zonas de trabajo; sin que se haya encontrado que la Procuraduría Agraria esté
haciendo algo al respecto para proteger a sus trabajadores.
Infraestructura y material de trabajo. En su mayoría es deficiente y escaso, a pesar
de que, para poder realizar el trabajo necesario, se debe dotar de condiciones
materiales que hagan posible el cumplimiento de las metas. En las residencias
visitadas, faltan espacios adecuados para dar la atención a los sujetos agrarios y sobre
todo para atender a personas con discapacidad. Respecto de las condiciones dentro de
las instalaciones, hay falta de mantenimiento de los inmuebles. Los cubículos son muy
reducidos, se tiene que trabajar encima de los expedientes. La falta de espacio no
permite el correcto funcionamiento del archivo. Hay insuficiencia de material
(computadoras) y saturación de impresoras y escáner; se conoció la continua falta de
red (internet) y fallas de sistema (saturación, servidor, discos duros), se carece de
papelería con constancia, los autos no son los adecuados para salir a campo y la
gasolina con la que se cuenta es insuficiente.
Metas y planeación. Si se compara lo establecido en el Manual Único de
Procedimientos Sustantivos (MUPS) con las metas, existen diferencias importantes, por
ejemplo, la Dirección General Jurídica y de Representación Agraria en su POA 2018
incluyó la asesoría agraria, la representación Legal y el juicio agrario, dejando de lado
los otros procesos que están establecidos en el MUPS de esta dirección. Los procesos
de la Representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General de México en
15
Los Ángeles, California, no tienen metas y no están establecidos en el MUPS. La
atención en casi todos los procesos es por medio de una solicitud del sujeto agrario por
lo que, salvo en los casos de cambios de representantes y órganos de vigilancia, es
difícil programar la atención. Otras problemáticas encontradas son las metas no
realistas, por ejemplo, el visitador agrario, tiene alrededor de 30 o más núcleos agrarios
asignados por mes. En el caso del abogado agrario, tiene asignado más de 100 casos
de juicios agrarios y además se le solicita que debe abrir alrededor de 20 casos por
mes. Esta meta no está establecida en el POA 2018 de la Dirección General Jurídica y
de Representación Agraria, ni por el MUPS, pues en ellos sólo se establece el porcentaje
de atención que debe mínimamente cumplir en cada proceso; pero sí es una meta
hecha por acuerdo de las direcciones del programa con el delegado y que el abogado
agrario debe cumplir sino es reconvenido. Los abogados agrarios tienen tiempos
establecidos por el programa, que si no son cumplidos ya no se cuentan en su meta
personal; el problema es que, tanto el visitador agrario como el abogado agrario,
cumplen en la mayoría de los casos con ellas antes del tiempo establecido, y cuando ya
tienen cumplidas sus metas dejan de registrar en tiempo las actividades de los
procesos para que éstas no sea contadas en sus metas, ya que si las llegan a rebasar
son reprendidos. Hay procesos no contabilizados como los de la Dirección General de
Organización Agraria pues el visitador agrario, además de los productos que entrega
por procedimiento, realiza otros como: convocar a asambleas, hacerles difusión, pegar
convocatorias, capacitar, presidir asambleas. Asimismo, el abogado agrario realiza
otras actividades como desplazarse a ver al sujeto agrario a su localidad y realizar
itinerancias para resolver problemas de los sujetos agrarios. Hay POAS incorrectos
debido a que se trabaja a solicitud de parte. Existen procesos que son separados, pero
que tienen a la misma persona como sujeto agrario. Hay duplicación de actividades
para cumplir con el CIIA.
El CIIA es una herramienta fundamental en tanto que, mediante ella, se registran todos
los procesos y servicios brindados por el Programa E001 Procuración de Justicia
Agraria. Como buenas prácticas tiene que es de fácil acceso y fácil de comprender, es
usado por todos los funcionarios y en todos los niveles, no queda ningún caso sin ser
registrado en el sistema, aunque sea por fuera de las metas. Sin embargo, genera
16
burocracia aparentemente innecesaria, el sistema duplica registros sin dar seguimiento
a los casos, los tiempos para registro llegan a ser irreales pues no se cuenta con las
condiciones físicas, técnicas y tecnológicas para poder ser llevado a cabo. No funciona
el escaneo de documentación y el servidor llega a ser insuficiente. Hay una cierta
cantidad de acciones o actividades llevadas a cabo por los servidores públicos que no
son contempladas para las metas y que tampoco son registradas en el CIIA. No hay
capacitación ni manual de uso para aprender a usar el CIIA.
17
I. INTRODUCCIÓN
De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL) la justificación para realizar Evaluaciones de Procesos es que “brindan
información para contribuir a la mejora de la gestión operativa de los programas. Del
total de los tipos de evaluaciones, ésta es una de las de mayor utilidad para fortalecer y
mejorar la implementación de los programas [...] La evaluación de procesos analiza
mediante trabajo de campo si el programa lleva a cabo sus procesos operativos de
manera eficaz y eficiente y si contribuye al mejoramiento de la gestión. En este sentido,
por medio de las evaluaciones de procesos se detectan las fortalezas, debilidades,
oportunidades y amenazas del marco normativo, estructura y funcionamiento de los
programas, aportando elementos para determinar estrategias que incrementen la
efectividad operativa y enriquezcan el diseño de los programas”.10
Considerando la importancia de las Evaluaciones de Procesos, la Procuraduría
Agraria eligió —entre varios postulantes— a la Universidad Autónoma Metropolitana,
Unidad Xochimilco, para realizar la evaluación de Procesos del Programa
presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria, que se creó en el año de 2008, el
cual está adscrito al Ramo 15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, la Unidad
Responsable de la Operación del Programa es QEZ Procuraduría Agraria (SHCP: 2).11
En el año 2016, el Programa presupuestario Pp E001 Procuración de Justicia
Agraria tuvo una Evaluación de Consistencia y Resultados (ECR)12 en donde surgieron
hallazgos importantes:
10 (https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/MDE/Paginas/Evaluacion_Procesos.aspx consulta 01/11/2018). 11 SHCP. Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de Procesos. Aplicable a evaluaciones cuya instancia de coordinación es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP, febrero de 2018, México. SEDATU-Procuraduría Agraria. Términos de Referencia para la evaluación de procesos del programa presupuestario Pp E001 Procuración de Justicia Agraria, SEDATU-Procuraduría Agraria, mayo de 2018. 12 La Evaluación de Consistencia y Resultados (ECR) del Programa presupuestal E001 se puede consultar en la siguiente liga: Fuente: http://www.pa.gob.mx/transparenciagobmx/estudios- opiniones/Evaluacion-CyR-E001-PA.pdf.
18
(i) El programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria no cuenta con un
plan estratégico de la unidad responsable, ni se sigue con un procedimiento establecido
oficialmente para realizar ejercicios de planeación por parte de los participantes en el
programa. La planeación del diseño y justificación del programa tiene como referencia
principal los mandatos establecidos en el marco jurídico de actuación de la
Procuraduría Agraria, entre otros. Asimismo, en dicha planeación no se contó con
diagnóstico ni se apoyó en un procedimiento establecido en un documento oficial. La
única revisión que se realiza es de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) del
programa en donde están sistematizadas las metas en términos de indicadores para la
medición de los resultados del programa.
(ii) Las unidades responsables que participan en la operación del programa cuentan
con un plan de trabajo anual que es conocido por los responsables de los principales
procesos sustantivos, pero presentan un problema: adolecen de una directriz
procedimental oficial para su formulación.
(iii) En la evaluación se recomienda revisar y adecuar de manera constante los
procedimientos con la finalidad de establecer la optimización y mejora continua, ya que
se ubicaron diagramas de flujo en el Manual Único de Procedimientos de la
Procuraduría Agraria, que en algunos de los casos fue necesario adecuarlos, debido a
que su estructura no estaba bien construida.
(iv) En la octava evaluación ciudadana del servicio realizada por la Secretaría de la
Función Pública (SFP) en 2014, se realizó una encuesta de percepción que tiene la
ciudadanía de los trámites y servicios del programa, para conocer la satisfacción de los
usuarios. La evaluación toma este trabajo como un instrumento secundario y
recomienda que se impulsen mecanismos formales y propios del programa.
En los Términos de Referencia se señala: el Programa presupuestario Pp E001
Procuración de Justicia Agraria se creó en el año 2008 con la finalidad de contribuir al
desarrollo de los núcleos agrarios, mediante acciones de cohesión social, productividad,
suelo, vivienda rural y gobernabilidad mediante la procuración de justicia y organización
19
agraria (SEDATU y Procuraduría Agraria: 8-9).13
El Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria de la
Procuraduría Agraria pertenece al ramo 15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y
tiene como unidad responsable a la Procuraduría Agraria, con la clave y modalidad “E,
Prestación de Servicios Públicos”. Actualmente, este programa es operado por cinco
unidades de la Procuraduría Agraria: 1) Dirección General Jurídica y de Representación
Agraria (DGJRA); 2) Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
(DGCASP); 3) Dirección General de Organización Agraria (DGOA); 4) Dirección General
de Quejas y Denuncias (DGQD), y 5) La representación de la Procuraduría Agraria en el
Consulado General de México, en Los Ángeles, California, Estados Unidos de América.
Durante los ejercicios fiscales de 2013-2017 el programa presupuestario Pp
E001 Procuración de Justicia Agraria tuvo un presupuesto promedio de
$652,500,514.20, así como una variación porcentual promedio de 21%. En el año 2016
el programa tuvo una Evaluación de Consistencia y Resultados (ECR), en el marco del
Programa Anual de Evaluación para el ejercicio fiscal 2016 de los Programas Federales
de la Administración Pública Federal y de los Fondos de Aportaciones Federales (PAE
2016), en donde se establece que el impacto presupuestal tiene como fuente de
financiamiento los recursos fiscales en exclusiva. Por otra parte, el programa no cuenta
con evaluaciones de impacto presupuestario por parte de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público ya que no ha puesto a consideración de la Presidencia de la República
proyectos establecidos en el artículo 18 del Reglamento de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (SEDATU y Procuraduría Agraria: 28-29).14
En el año 2014, la Auditoría Superior de la Federación evaluó la política agraria
en el periodo 1992-2013, y elaboró el documento intitulado: Evaluación Número 1201
“Política Agraria”. Respecto a la procuración de justicia agraria implementada para
defender los derechos sobre la propiedad ejidal y comunal a fin de garantizar la
seguridad jurídica en la tenencia de la tierra, en el periodo 1995-2013, dicho documento
advierte que la Procuraduría Agraria proporcionó 1,866,501 asesorías jurídicas y
13 SEDATU-Procuraduría Agraria, Términos de Referencia para la Evaluación de Procesos del programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria, mayo de 2018. México. 14 Ibídem.
20
gestiones administrativas a los sujetos agrarios, 698,464 representaciones legales en
juicios, y concluyó 532,223 asuntos en materia de conciliación, arbitraje y servicios
periciales. Durante el mismo periodo atendió 904,273 asuntos planteados por los
sujetos agrarios en procedimientos jurisdiccionales y administrativos que contribuyeron
a la certeza jurídica en la propiedad rural. A pesar de que todas estas acciones
contribuyeron a la regularización y certificación de la propiedad social y comunal, la
Procuraduría Agraria diagnosticó en el año 2014 que los sujetos agrarios aún no
ejercían plenamente sus derechos debido a varios factores que trataremos más
adelante en el apartado de la problemática (ASF: 103).15
En México, más de un millón de kilómetros cuadrados, que representan 52% del
territorio nacional, son propiedad social. En ellos viven más de veinticinco millones de
personas que integran 31,893 núcleos agrarios; divididos en 29,533 ejidos y 2,360
comunidades (SEDATU-Procuraduría Agraria: 7).16
En las comunidades agrarias habitan 8.1 millones de sujetos agrarios (5.9
millones son hombres y 2.2 millones mujeres), en donde la edad promedio de los
ejidatarios es de 59.8 años: 70.5% rebasa los 50 años de edad y 39% tiene más de 65;
asimismo, se observa una proporción mayor de mujeres de edad avanzada: 75.5% es
mayor de 50 y 48% tiene más de 65 años.17
En materia de procuración de justicia para los sujetos agrarios, durante las dos
últimas décadas se han privilegiado los procesos de conciliación a través de 550 mil
acciones, 461,540 gestiones administrativas, arbitraje y servicios periciales y 1 millón
575 asuntos de asesoría y representación legal. No obstante, de lo descrito existen 41
mil asuntos en trámite en los tribunales agrarios, así como 445 conflictos agrarios y
asuntos pendientes de solución. Asimismo, existe un adeudo histórico de 299.6
millones de pesos, correspondientes a 219 decretos de expropiatorios pendientes de
pago.
15 Auditoría Superior de la Federación, Evaluación número 1201 "Política Agraria", 2014, México. 16 SEDATU-Procuraduría Agraria. Diagnóstico del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria, (s.f.), México 17 Gobierno de la República, Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial, y Urbano 2013- 2018, DOF 16/12/2013.
21
II. DIAGNÓSTICO DE LOS PROCESOS Y SUBPROCESOS
2.1. Problemática que atiende
De acuerdo con el documento de diagnóstico, la Procuraduría Agraria elaboró en el año
2014 la Planeación Estratégica de la Matriz de Indicadores para Resultados del
Programa Presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria. Dentro de la misma se
elaboró el árbol de problemas, el cual establece las relaciones de causa y efecto que,
entre otros aspectos, permiten identificar las raíces y los síntomas del problema
principal, el cual fue definido de la siguiente manera: “…los sujetos agrarios18 no
ejercen plenamente sus derechos agrarios” (SEDATU y Procuraduría Agraria: 13).19
Entre las causas inmediatas que han provocado el problema central, en el árbol
de problemas presentado en el documento Diagnóstico del Programa presupuestario
E001, Procuración de Justicia Agraria, se advierte que: los conflictos agrarios requieren
de mucho tiempo para su solución; existe una baja certificación de parcelas, tierras de
uso común y titulación de solares; permanece el rezago procesal conjunto en materia
agraria con otras instituciones; perjuicio de los derechos de los sujetos agrarios, y la
modificación de las funciones de gestión pública agraria (SEDATU y Procuraduría Agraria:
14).20
En el árbol de problemas la primera causa central, a saber, que la atención de
los conflictos agrarios requiere mucho tiempo para su solución, está relacionada con los
bajos ingresos del personal (SEDATU y Procuraduría Agraria: 14).21
Las tres causas inmediatas siguientes: la falta de titulación y certificación de
lotes, parcelas y uso común; la permanencia del rezago procesal conjunto en materia
18 Sujetos agrarios: con base en el artículo 1 del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria, los define como los ejidos y comunidades; ejidatarios, comuneros y posesionarios y sus sucesores; pequeños propietarios; avecindados; jornaleros agrícolas; colonos; poseedores de terrenos baldíos o nacionales y campesinos en general (SEDATU: 32). 19 SEDATU-Procuraduría Agraria. Diagnóstico del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia
Agraria, (s.f.), México. 20 Ibidem. 21 SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001, Procuración de Justicia Agraria, (s.f.), México.
22
agraria con otras instituciones, y el perjuicio de los derechos de los sujetos agrarios se
encuentran relacionadas causalmente en el árbol de problemas con otros factores:
i. Una insuficiente supervisión relacionada tanto con la falta de compromiso de los
funcionarios agrarios como con la falta de motivación del personal, esta última
vinculada, como decíamos anteriormente, con un deficiente sistema de administración
de personal.
ii. El ejercicio insuficiente de atribuciones de la Procuraduría Agraria.
iii. Una deficiente y desactualizada plataforma TIC.
iv. La falta de padrones actualizados.
v. La desactualización de normas adjetivas en materia agraria, la cual se encuentra
vinculada con el hecho de que la normativa institucional se encuentra desactualizada.
vi. La falta de actualización de órganos de representación.
vii. El desconocimiento de sus derechos por parte de los sujetos agrarios (SEDATU y
Procuraduría Agraria: 14).22
Entre los efectos que se derivan del problema principal se destacan:
i. La reducción de la inversión por inseguridad en la tenencia de la tierra, lo cual
amenaza la sustentabilidad de los recursos naturales.
ii. El aumento de demandas sociales y jurisdiccionales, lo que provoca el desarraigo de
la población rural y la falta de gobernabilidad en el campo.
iii. El incremento de la violencia social por diferencias en la tenencia de la tierra, lo que
también refuerza el desarraigo de la población rural y contribuye a la falta de
gobernabilidad en el campo (SEDATU y Procuraduría Agraria: 14).23
Todos estos efectos, en conjunto, ocasionan la reducción de la movilidad social
(SEDATU y Procuraduría Agraria: 14).24
22 Ibídem. 23 SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001,
Procuración de Justicia Agraria, (s.f.), México. 24 Ibídem.
23
2.2. Población Potencial, Objetivo y Atendida
De acuerdo con el diagnóstico, la Población potencial se refiere a la población total que
presenta una necesidad o problema que justifica la existencia del Programa
presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria (PJA) y que, por lo tanto, pudiera
ser elegible para su atención (SEDATU y Procuraduría Agraria: 30).25
En el diagnóstico se establece que el programa PJA es de cobertura nacional y
que, en 2014, se cuantificó la PP en 4,834,749 de sujetos agrarios titulares de derechos
agrarios e integrados en 29,971 núcleos agrarios certificados por el Programa de
Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE) y por el Fondo de
Apoyo para los Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) (SEDATU y Procuraduría
Agraria: 18). Para los ejercicios fiscales 2015 y 2016 siguió la misma cuantificación
(SEDATU y Procuraduría Agraria: 20).26
Respecto a la frecuencia de actualización de la población potencial, se establece
que ésta es trianual, pues desde que fue definida en 2014 con la cifra de 4,834,749 de
sujetos agrarios, el Registro Agrario Nacional (RAN) presentó una actualización hasta
tres años después, en octubre de 2017, cuando dio la cifra de 4,582,895, es decir, una
variación negativa de -5.2% (SEDATU y Procuraduría Agraria: 20).27
De acuerdo con su propio glosario, la Población objetivo (PO) se integra por los
sujetos agrarios asistidos y asesorados en el ejercicio de sus derechos agrarios,
previstos en el artículo 135 de la Ley Agraria y 1 del Reglamento Interior de la
Procuraduría Agraria: ejidos y comunidades; ejidatarios, comuneros y posesionarios y
sus sucesores; pequeños propietarios; avecindados; jornaleros agrícolas; colonos;
poseedores de terrenos baldíos o nacionales, y campesinos en general (SEDATU y
Procuraduría Agraria: 30).28
25 Ibídem. 26 Ibídem. 27 SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001. Procuración
de Justicia Agraria, (s.f.), México. 28 Ibídem.
24
La PO resulta de los beneficiarios de los servicios que otorgó la Procuraduría Agraria.
Durante 2014 se cuantificó a la Población objetivo en 133,438 sujetos agrarios,
considerando únicamente los servicios de representación legal y la conciliación de
intereses de los sujetos agrarios (SEDATU y Procuraduría Agraria: 19).29
El método de selección de los beneficiarios “se sujeta a que estos cumplan con
el carácter de ser sujetos agrarios, titulares de derechos agrarios y ser parte de los
núcleos agrarios seleccionados” (SEDATU y Procuraduría Agraria: 19).30
La actual línea base se definió en 2014 considerando la inercia histórica
mostrada durante el quinquenio precedente (2009-2013) del número de beneficiarios de
los servicios de conciliación y representación legal. Así la línea base definida fue de
133,438 sujetos agrarios con conflictos en procesos de solución sobre los 4,834,749
sujetos agrarios titulares de derechos que constituían la población potencial. Esta
relación es la que constituyó el Índice de Solución de Problemas Agrarios, es decir, el
indicador del objetivo a nivel fin de la MIR 2014, el cual fue de 2.76% (SEDATU y
Procuraduría Agraria: 19-20).31 En su lugar, el objetivo sectorial de la MIR 2018 presenta
su propio indicador, que refiere a “porcentaje de asuntos atendidos y relacionados con
la defensa de los derechos de los sujetos agrarios”.
Para los ejercicios fiscales de 2015 y 2016, en tanto que la población potencial
se mantuvo en 4,834,749 de sujetos agrarios, la PO se incrementó a 172,968 sujetos
agrarios para cada ejercicio (SEDATU y Procuraduría Agraria: 20).32
Por Población atendida (o Población beneficiaria) se entiende a la población que ha
sido atendida por el Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria dentro
de cada ejercicio fiscal. Desde la perspectiva de impacto económico o social en la
población beneficiada, el objetivo es otorgar justicia agraria para garantizar el pleno
ejercicio de los derechos de los sujetos agrarios y de fomentar la organización agraria
básica para la producción y mejor aprovechamiento de sus tierras y recursos naturales
(SEDATU y Procuraduría Agraria: 31).33
29 Ibídem. 30 Ibídem. 31 SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001. 32 Ibídem. 33 Ibídem.
25
En los ejercicios fiscales de 2015 y 2016 se atendieron a 215,853 y 184,057
sujetos agrarios, respectivamente, sólo en lo que respecta a los servicios de asesoría
jurídica concluidos con representación legal, conciliaciones y representaciones legales
(SEDATU: 20).34 En 2016 adicionalmente se beneficiaron a 597,310 sujetos agrarios con
acciones de organización agraria, de las cuales 543,193 corresponden a organización
agraria básica y 54,117 a organización productiva, por lo que en total se beneficiaron
781,367 sujetos agrarios (SEDATU y Procuraduría Agraria: 21).35
En el diagnóstico se señala que al cierre del primer semestre de 2017 se realizó
el conteo de los sujetos agrarios beneficiados con servicios de procuración de justicia
agraria, organización agraria básica y productiva, así como la estimación al 2018, dato
que se afirma haber obtenido posteriormente al cierre del sistema para la carga del
respectivo ajuste (SEDATU y Procuraduría Agraria: 21).36
Tabla 1. Beneficiarios de los servicios que otorga
la Procuraduría Agraria en 2016-2018
Servicios 2016 2017 2018
(proyección)
Asesorías jurídicas concluidas con representación legal
60,998 954,965 873,726
Conciliación 25,701 89,697 78,356
Representación legal 97,358 12,303 17,757
Lista de sucesión (asesorías) 120,106 144,890 125,374
Reglamento Interno del ejido 55,916 56,276 57,176
Órganos de Representación y Vigilancia de ejidos y comunidades
312,764 310,334
279,590
Asesorar a los núcleos agrarios en la integración y operación del protocolo ejidal
88,742 90,822
87,581
Figuras asociativas 5,269 4,954 4,010
Convenios y contratos 48,848 43,032 47,860
Total 781,367 1,707,623 1,605,415 Fuente: SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001, Procuración de Justicia Agraria, sin fecha, México.
34 Ibídem. 35 Ibídem. 36 Ibídem.
26
Dada la proyección para 2018, en la MIR de este año se registró una meta de 1,605,415
sujetos agrarios asistidos en el ejercicio de sus derechos agrarios. En resumen, se
puede contemplar una frecuencia de actualización anual de los sujetos agrarios
beneficiados de los servicios de procuración de justicia, organización agraria básica y
productiva (SEDATU y Procuraduría Agraria: 22).37
2.3. Objetivos, medios y fines El objetivo central del programa está formulado de la siguiente manera en el árbol de
objetivos:38 “Los sujetos agrarios ejercen plenamente sus derechos agrarios”. Es decir
que erradicar el problema central que fue señalado anteriormente (“los sujetos agrarios
no ejercen plenamente sus derechos agrarios”) se transforma en el objetivo central a
perseguir (SEDATU y Procuraduría Agraria: 15).39
Entre los medios para lograrlo se encuentran: la atención a los conflictos
agrarios; la certificación de parcelas, tierras de uso común y titulación de solares; el
abatimiento del rezago procesal conjunto en materia agraria; la vigencia de los
derechos de los sujetos agrarios y la adecuación de las funciones de gestión pública
agraria (SEDATU y Procuraduría Agraria: 15).40
Entre los fines se encuentran: el incremento de la inversión en el campo; la
reducción de demandas sociales y jurisdiccionales; la reducción de la violencia social por
diferencias en la tenencia de la tierra; la interlocución entre núcleos agrarios con el
estado e inversionistas (SEDATU y Procuraduría Agraria: 15).41 El fin último, se dice en el
diagnóstico del programa, es lograr la “activación de la movilidad social, que permitirá, en
la medida de lo posible, que los sujetos agrarios logren ejercer de forma plena sus
37 Ibídem. 38 En el árbol de objetivos se representa la situación esperada al resolver el problema identificado y expresado en el árbol de problemas, lo cual permite la definición de los objetivos que se pretenden lograr con la intervención del programa. En el árbol de objetivos los fines constituyen cada una de las situaciones esperadas a partir de dar solución a los efectos negativos generados por la existencia del problema central. A su vez, los medios para lograr estos fines se determinan a partir de atender las causas del problema central señaladas en el árbol de problemas. 39 Ibídem. 40 Ibídem. 41 Ibídem.
27
derechos agrarios” (SEDATU y Procuraduría Agraria: 15).42
En el diagnóstico del programa se establece que, de las nueve alternativas
consideradas como medios que se encuentran establecidos en el árbol de objetivos, se
seleccionaron únicamente las tres siguientes:
Actualización de órganos de representación.
Sujetos agrarios conocen sus derechos agrarios.
Padrones de sujetos agrarios actualizados.
Los medios que no se consideraron fueron: ingresos del personal adecuados, sistema
de administración de personal eficiente, supervisión eficiente, ejercicio eficiente de
atribuciones de la Procuraduría Agraria, plataforma TIC eficiente y actualizada, normas
adjetivas en materia agraria actualizadas. Esta selección constituyó la base para la
elaboración de la MIR 2017 del Programa presupuestario Pp E001 Procuración de
Justicia Agraria.
Tabla 2. Estructura analítica del Programa de Procuración de Justicia Agraria
PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA
Problemática (proviene del árbol de problemas) Solución (proviene del árbol de objetivos)
Efectos Reducción de la inversión por inseguridad en la tenencia de la tierra. Aumento de demandas sociales y jurisdiccionales. Incrementa la violencia social por diferencias en la tenencia de la tierra. No interlocución entre núcleos agrarios con el estado de inversionistas.
Fines Incremento de la inversión en el campo. Reducción de demandas sociales y jurisdiccionales. Reducción de la violencia social por diferencias en la tenencia de la tierra. Interlocución entre núcleos agrarios con el estado e inversionistas.
PROBLEMA Población: Los sujetos agrarios. Descripción del problema: No ejercen plenamente sus derechos agrarios. Magnitud (Línea base)
Total de sujetos agrarios (4,834,749 titulares de derechos inscritos en el Registro Agrario Nacional).
OBJETIVO Población: Los sujetos agrarios. Descripción del resultado esperado: Ejercen plenamente sus derechos agrarios. Magnitud (resultado esperado):
2.76 sujetos agrarios (133,438 titulares de derechos inscritos en el Registro Agrario Nacional).
42 Ibídem.
28
CAUSAS
1. Desactualización de órganos de representación.
2. Desconocimiento de sus derechos de los sujetos agrarios.
3. Padrones de sujetos agrarios desactualizados.
MEDIOS
1. Actualización de órganos
de representación.
2. Sujetos agrarios conocen sus derechos agrarios.
3. Padrones de sujetos agrarios actualizados.
Fuente: SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001, Procuración de Justicia Agraria, sin fecha, México.
2.4. Servicios en materia de procuración de justicia agraria
En el documento diagnóstico del Programa Procuración de Justicia Agraria se establece
que, derivado del tipo de intervención del mismo, aunado a que se trata de un programa
de prestación de servicios públicos, las acciones a realizar son solamente las
correspondientes a la operación de los servicios y no cuenta con mecanismos de
selección de beneficiarios (SEDATU y Procuraduría Agraria: 24).43
Asimismo, como el programa PJA no corresponde a un programa de tipo subsidio
y apoyos, queda excluido del Sistema Integral de Información de Padrones de
Programas Gubernamentales (SIIPP-G)44 y, por lo tanto, no se encuentra sujeto al
cumplimiento de ninguno de los criterios de elegibilidad especial ahí establecidos
(SEDATU y Procuraduría Agraria: 24).45
El Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria corresponde a
la modalidad E, Desempeño de las funciones para la Prestación de Servicios Públicos,
actividades del sector público que se realizan en forma directa, regular y continua para
satisfacer demandas de los sujetos agrarios, a través de servicios de asesoría,
representación legal, en su caso, y fomento a la organización básica y productiva de los
ejidos y comunidades; en razón de lo anterior, no se entregan apoyos de ningún tipo
directamente a la población.
43 SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001, Procuración de Justicia Agraria, sin fecha, México. 44 Herramienta de apoyo para identificar los programas que deberán integrar sus padrones de
beneficiarios en el (SIIPP-G), Secretaría de la Función Pública, enero de 2017.
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/184622/Her_apoyo_identificar_programas_i
ntegrar_padrones_SIIPP- G_2017.pdf 45 SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001, Procuración de Justicia Agraria, sin fecha, México.
29
Tabla 3. Servicios que otorga la Procuraduría Agraria en materia de PJA**
Núm. Servicios Descripción
1 Asesoría legal a los sujetos agrarios
Es una de las atribuciones de la Procuraduría Agraria que tiene como objeto informar, orientar y aconsejar a los sujetos agrarios respecto de sus derechos en la materia y la manera de ejercerlos.
2
Conciliación agraria
Procedimiento por el que los sujetos agrarios en conflicto de común acuerdo dirimen su controversia. La conciliación constituye la vía administrativa preferente para resolver los litigios sobre derechos agrarios que le son planteados a la Procuraduría Agraria.
3
Arbitraje
Facultad conferida por las partes en conflicto a una persona o institución para conocer y resolver sus diferencias en un asunto determinado, sin ajustarse a las reglas estrictas de un procedimiento jurisdiccional, atendiendo los principios de equidad y buena fe. Es uno de los medios para resolver los conflictos entre sujetos agrarios en el ejercicio de sus derechos.
4
Audiencia campesina
Acto en el que comparecen sujetos agrarios y representantes de estos ante la Procuraduría Agraria en el que plantean, exponen o denuncian problemas o irregularidades relacionadas con sus derechos.
5
Representación legal
Es la prestación del servicio de representación legal en la modalidad de juicio agrario, en la defensa de los intereses de los sujetos de atención, ante los Tribunales Agrarios.
6
Organización agraria básica
La Procuraduría Agraria otorga asesorías en la elaboración de los reglamentos internos o estatutos comunales de ejidos y comunidades; en la actualización de sus órganos de representación y vigilancia; en el manejo de sus libros de registro y contabilidad; en la elaboración de las listas de sucesión de los ejidatarios, comuneros y posesionarios.
7
Organización productiva
Se otorga asesoría y orientación para la celebración de contratos y convenios, constitución y consolidación de figuras asociativas tendentes a la realización de actividades productivas entre los sujetos agrarios, fomentando la organización de los núcleos en la utilización de esquemas de aprovechamiento sobre los recursos que poseen.
Fuente: SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001, Procuración de Justicia Agraria, sin fecha, México.
Los procesos y subprocesos en materia de organización agraria los realiza el
visitador agrario; en donde ubicamos que éstos desarrollan su actividad con
precariedad tanto en el campo como en las mismas oficinas de la Procuraduría
Agraria. Además, las delegaciones estatales les dan un territorio en donde operan,
pero no ubican que en muchos de los casos no son reales las planeaciones. Además,
los visitadores agrarios realizan otras actividades que no son reconocidas como:
30
convocar a asambleas, hacerles difusión, pegar convocatorias, capacitar, presidir
asambleas, entre otras cosas.
Asimismo, existen otras problemáticas en el trabajo de campo, un ejemplo de esto es:
los visitadores agrarios deben llenar dos veces el formato de las asambleas que se
realizan en los núcleos agrarios, una vez en la asamblea y otra para subirlos en el
Centro de Innovación e Información Agraria CIIA, duplicando el proceso; por lo tanto,
es necesario desarrollar un mecanismo que evite esta duplicación de la actividad.
Una de las principales problemáticas en los procesos y subprocesos de
Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales se vinculan a la falta de capacitación,
preparación o herramientas suficientes. Esta situación hace que, por falta de elementos
suficientes, las residencias y delegaciones no consigan llevar a cabo, por sí mismas,
algunas de las funciones y trabajos necesarios de esta dirección. Tal podría ser el caso
de los trabajos topográficos que tienen que ser mandados a oficinas centrales para
realizarse. Esta falta de capacitación igualmente afecta y dificulta poder desarrollar al
máximo algunos otros procesos como es el caso de la conciliación en la que a falta de
herramientas para las negociaciones y trabajo con las partes en disputa, dificultan
conseguir la conciliación cuando no se tiene la voluntad pre existente para ésta. En el
mismo tenor iría el poder dar a conocer y mostrar las posibles ventajas de llevar a cabo
un arbitraje ya que este proceso es casi nulo y haría falta mejor preparación en el
personal para poder sacar el mayor provecho de ambos procesos relacionados a la
conciliación.
En los procesos y subprocesos asociados a la Dirección General Jurídica y de
Representación Agraria se observó el exceso de trabajo que realiza el abogado agrario,
principalmente en los subprocesos de la representación agraria, pues en todos los
casos ubicados en las delegaciones vimos que tienen alrededor de más de cien
expedientes abiertos y que además su delegación les pide que estén abriendo 30
expedientes por mes, ya que es un acuerdo de productividad de la dirección con las
delegaciones, lo cual no está establecido en su POA. Asimismo, ubicamos que las
condiciones de trabajo tanto en el trabajo de campo como en las mismas oficinas de las
delegaciones son precarias, y que la plataforma para registrar sus actividades (CIIA)
31
tiene muchas carencias, lo cual hace que el registro de éstas sea complicado.
En los procesos y subprocesos en materia de Quejas y Denuncias se identificó que
al brindar el servicio de audiencia campesina se llena un formato para darle
seguimiento a la queja o denuncia, no obstante, dada la cantidad de denuncias no es
posible capturar el registro en el Centro de Innovación e Información Agraria (CIIA), por
lo que ciertos días se satura el sistema y se colapsa. El CIIA no tiene capacidad
suficiente para soportar tantos usuarios en la misma actividad.
Además, al canalizar a las instancias correspondientes las quejas y denuncias de los
sujetos agrarios se genera un cuello de botella cuando se dictamina que la queja o
denuncia no compete a la PA, pues se genera un oficio de incompetencia y se gestiona
a la respectiva dependencia pero al generar el oficio de incompetencia en el Centro de
Innovación e Información Agraria (CIIA) todo el proceso vuelve a empezar, se recaban
todos los datos como si iniciara un nuevo proceso.
Se identificó que no existe ningún proceso descrito de Representación de la PA
en el Consulado General de México en Los Ángeles, California, Estados Unidos de
América, por lo cual no obliga a ninguna área de la PA a realizar actividades.
Asimismo en el trabajo de campo ubicamos que tanto el abogado y visitador agrario
conoce que existe esta representación pero que en muchos de los casos no le llega
nada al respecto.
2.5. Contribución a las metas nacionales a través de los objetivos sectoriales
De acuerdo con el documento de diagnóstico, el PJA se encuentra alineado al PND 2013-
2018 en torno al objetivo 2.5 de la Meta Nacional “México incluyente”, que determina
“proveer un entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna”. Asimismo, se
encuentra alineado con el PSEDATU 2013-2018, particularmente con su objetivo 5:
“Fomentar el desarrollo de los núcleos agrarios mediante acciones en materia de
cohesión territorial, productividad, suelo, vivienda rural y gobernabilidad” (SEDATU y
Procuraduría Agraria: 9).46
46 SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001, Procuración de Justicia Agraria, sin fecha, México.
32
2.6. Normatividad del programa
La organización agraria básica ha estado regulada por la legislación estrictamente
agraria, los Códigos Agrarios, la Ley Federal de Reforma Agraria y, a la fecha, la Ley
Agraria; sigue siendo una tarea a cargo del sector agrario, en especial de la
Procuraduría Agraria, acorde con las funciones de asesoría legal que dicha institución
tiene atribuidas como servicio social a los sujetos agrarios.
Esta materia de trabajo y atribuciones son otorgadas a partir de lo siguiente: El artículo 4 del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria señala: que promoverá
la atención de manera pronta, expedita y eficaz de la administración de la justicia
agraria, tendente a garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y
comunal, en los terrenos nacionales, las colonias agrícolas y ganaderas y en la
propiedad privada rural.47
Esto se llevará a cabo a partir de acciones orientadas a consolidar los núcleos
agrarios de población agraria y a proteger los derechos que la ley otorga a los sujetos
agrarios asegurando su pleno ejercicio, para tal efecto, la Procuraduría Agraria
proporcionará servicios de representación y gestoría administrativa y judicial, así como
información, orientación y asistencia que requieran los sujetos agrarios.
Todo lo descrito se podrá realizar a partir de las facultades que otorga el
Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria, en su artículo 5, y que originan la
integración de su Matriz de Indicadores de Resultados del Programa Procuración de
Justicia Agraria:
I. Proponer la política nacional para garantizar y defender los derechos agrarios, así
como la relativa a los derechos humanos que pudieran incidir en materia agraria;
II. Asesorar a los sujetos agrarios en la realización de los contratos, convenios o
47 En el Diagnóstico del Programa de Procuración de Justicia Agraria se señala que en el Reglamento
Interior de la Procuraduría Agraria se simplifica el quehacer fundamental del programa: Atender de
manera pronta, expedita y eficaz la administración de la justicia agraria, tendente a garantizar la
seguridad jurídica en la tenencia de la tierra de los sujetos agrarios.
33
cualquier otro acto jurídico que celebren entre sí o con terceros en materia agraria;
III. Coadyuvar y, en su caso, representar a los sujetos agrarios en asuntos y ante
autoridades agrarias;
IV. Promover y procurar la conciliación de intereses de los sujetos agrarios, en las
materias reguladas por la Ley, como vía preferente para la solución de los conflictos;
V. Actuar como árbitro en los casos en que las partes no lleguen a un avenimiento y
designen a la Institución con ese carácter;
Vl. Orientar a los sujetos agrarios y, en su caso, gestionar a su nombre ante las
instituciones públicas competentes, la obtención de permisos, concesiones, licencias o
autorizaciones administrativas necesarias para la explotación o aprovechamiento de las
tierras, bosques, aguas o cualquier otro recurso;
VII. Asesorar y representar a los sujetos agrarios ante las autoridades administrativas
o jurisdiccionales, a fin de obtener la regularización de la tenencia de la tierra y la
certificación y titulación de sus derechos;
VIII. Promover la defensa de los derechos y salvaguardar la integridad de las tierras de
los pueblos indígenas;
IX. Hacer del conocimiento de la autoridad competente:
a) La violación de las leyes agrarias que, en ejercicio de sus actividades, cometan las
autoridades;
b) El incumplimiento de las obligaciones o responsabilidades de los Servidores
Públicos del Sector Agrario, así como de los encargados de la impartición de justicia
agraria;
c) Los casos en los que se presuma la existencia de prácticas de acaparamiento o
concentración de tierras, conforme a las disposiciones reglamentarias
correspondientes, y
d) Los hechos que puedan constituir infracciones o faltas administrativas en materia
agraria.
34
X. Formular las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público, respecto de
hechos que pudieren ser constitutivos de delitos, relacionados con la materia agraria,
especialmente aquellos que se refieran a irregularidades cometidas por los órganos de
representación y vigilancia de los núcleos de población agrarios;
XI. Ejercer, con el auxilio y la participación de las autoridades locales, las funciones
de inspección y vigilancia, con el objeto de defender los derechos de los sujetos
agrarios;
XII. Instaurar el procedimiento correspondiente, cuando las autoridades o servidores
públicos incurran en violación de la legislación agraria en perjuicio de los sujetos
agrarios y, en su caso, emitir los acuerdos y las recomendaciones, en la forma y
términos que prevé el Capítulo lX de este Reglamento;
XlII. Realizar servicios periciales de auditoría, en materia de administración de fondos
comunes de los núcleos de población agrarios, a petición de las asambleas o consejos
de vigilancia;
XIV. Convocar a asambleas de los núcleos de población agrarios y de las formas
asociativas, conforme a lo previsto en las leyes aplicables y sus reglamentos;
XV. Ser garante de la legalidad en las asambleas de los núcleos de población agrarios
e impugnar de oficio la nulidad de éstas en los casos en que así lo establezca la Ley y
sus reglamentos;
XVI. Emitir opinión en los términos de los artículos 75, fracción II, y 100 de la Ley, sobre
los proyectos de desarrollo y de escritura social para la constitución de sociedades con
aportación de tierras ejidales o comunales, así como designar a los comisarios en el
caso a que se refiere la fracción V del citado artículo 75 ;
XVlI. Vigilar, en los casos de liquidación de sociedades a que se refieren los artículos
75 y 100 de la Ley, que se respete el derecho de preferencia del núcleo de población
ejidal o comunal y de los ejidatarios o comuneros, para recibir tierra en pago de lo que
les corresponda en el haber social, y
XVllI. Las demás que la Ley y otros ordenamientos le confieran.
35
Actualmente el Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria
encuentra su impulso y alineación en el objetivo 2.5 México incluyente del PND 2013-
2018, el cual establece “planear un entorno adecuado para el desarrollo de una vida
digna”. Asimismo, el programa se encuentra alineado con el PSEDATU 2013-2018 y con
su objetivo 5 “fomentar el desarrollo de los núcleos agrarios mediante acciones en
materia de cohesión territorial, productiva, suelo, vivienda rural y gobernabilidad”.
Asimismo, existen particularidades que están vinculadas con los ejes del PND
2013-2018 y que impulsan las actividades de las direcciones generales del programa:
1. Las actividades de la Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios
Periciales se encuentran vinculadas con el Eje 1 México en Paz de las metas del Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018 en sus apartados de gobernabilidad democrática.
Dentro de los lineamientos del POA 2018 de la DGCASP se establece que la
normatividad aplicable al ámbito de su intervención consiste en los artículos 134 a 136
de la Ley Agraria y 2 y 5, fracciones IV, V, XIII, 21 y del 42 al 54 del Reglamento Interior
de la Procuraduría Agraria (DGCASP, 2018: 3).48
2. Las acciones de la Dirección General Jurídica y de Representación Agraria se
encuentran vinculadas con el eje institucional México Incluyente, que tiene como
función principal coordinar y dar seguimiento a los servicios de asesoría y
representación legal que otorga la Procuraduría Agraria ante los órganos
jurisdiccionales y administrativos en defensa de los derechos de los sujetos agrarios.
La DGJRA, como área normativa, tiene como función primordial coordinar y dar
seguimiento a los servicios de asesoría jurídica y representación legal que otorga la
institución ante los órganos jurisdiccionales y administrativos en defensa de los
derechos de los sujetos agrarios, en cumplimiento de las atribuciones que a la
Procuraduría Agraria confiere la Ley Agraria en su artículo 136, fracciones I y II, tal y
como lo establecen los Lineamientos del POA 2018 de la DGJRA (DGJRA, 2018: 2).49
48 Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales, Lineamientos del Programa Operativo Anual (POA) 2018, México, 2018. 49 Dirección General Jurídica y de Representación Agraria, Lineamientos del Programa Operativo Anual 2018 de la DGJRA, México, 2018.
36
3. La Dirección General de Organización Agraria comenta que la capacitación agraria
se otorga a partir de que se cumple con un mandato legal de asesorar a los sujetos
agrarios, pues la Procuraduría Agraria es garante de legalidad en los actos que se
realicen sobre bienes y servicios en materia agraria; esta acción se basa en el artículo 4
del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria.
En el POA 2018 de la DGOA se establece que, sin menoscabo de las facultades
conferidas a dicha Dirección en el numeral 22 del Reglamento Interior de la
Procuraduría Agraria, producto del Análisis de Factibilidad de Indicadores 2018
aprobado por la Subprocuraduría General, se determinó que para el ejercicio fiscal
2018 los indicadores correspondientes a esta unidad administrativa serían coincidentes
con los incorporados a la Matriz de Indicadores de Resultados (DGOA, 2018: 2).50
4. La Dirección General de Quejas y Denuncias tiene su alineación en el Eje Rector
México Incluyente del PND 2013-2018, que tiene como objeto orientar e informar a los
sujetos agrarios que acuden a la Procuraduría Agraria sobre las acciones que pudieran
ejercitar con relación a sus planteamientos, peticiones e inconformidades, así como
asesorar a estos para dirigirlos a las instancias competentes para su atención.
Por su parte, la DGQD establece en su Programa Operativo Anual 2018 que tiene
bajo su responsabilidad los indicadores de Audiencia campesina, Audiencias
campesinas canalizadas a otros servicios y Gestión administrativa. Estos tres
indicadores pertenecen al Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia
Agraria, cuyo eje rector es el de México Incluyente (DGQD, 2018: 2-4).51 La
Representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General de México en Los
Ángeles, California, Estados Unidos, tiene su alineación con el Eje 1 México incluyente
del PND 2013-2018, pues realiza acciones de difusión de derechos agrarios, así como
asesorías agrarias en pos de atender a sujetos agrarios que migran o pretenden migrar.
En su Programa Operativo Anual 2018 establece que le fue asignado el indicador
relacionado con la atención a los sujetos agrarios migrantes denominado “Asistencias,
50 Dirección General de Organización Agraria, Programa Operativo Anual, enero de 2018, México. 51 Dirección General de Quejas y Denuncias, Programa Operativo Anual 2018, México, 2018.
37
asesorías y/o acciones de difusión sobre los derechos agrarios de los ejidatarios y
comuneros migrantes”. La normatividad aplicable referida es: Artículo
27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Agraria,
Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria, Reglamento Interior del Registro
Agrario Nacional (Representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General
de México en Los Ángeles, California, EUA, 2018: 5).52
Adicionalmente, entre los principales ordenamientos jurídicos que dan origen y
norman la actuación de la Procuraduría Agraria y que, en consecuencia, son los que
constituyen la parte fundamental de la normatividad aplicable al Programa
presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria, podemos señalar los siguientes:
1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 27.
2. La Ley Agraria,53 ley reglamentaria del artículo 27, en todo su título séptimo que
comprende los artículos 134 al 147.
3. En el ámbito administrativo, las actividades de la Procuraduría Agraria se desarrollan
dentro del marco de las siguientes leyes: Ley Agraria, Ley Orgánica de los Tribunales
Agrarios, Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Ley General de Asentamientos
Humanos, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley Federal de
Responsabilidad Ambiental, Ley General de Equilibrio Ecológico y de Protección al
Ambiente, Ley de Aguas Nacionales, Ley de Asociaciones Agrícolas, Ley de
Sociedades de Solidaridad Social, Ley de Amparo, Ley de Planeación, Ley Federal de
Procedimientos Administrativos, Ley de Asociaciones Público-Privadas y Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal.
Hallazgos en el trabajo de campo
Una de las fortalezas encontradas es que algunas causas del problema principal, a
saber, los sujetos agrarios no ejercen plenamente sus derechos agrarios, coinciden con
las encontradas en el trabajo de campo, en las entrevistas realizadas a funcionarios de
la estructura territorial, abogados agrarios, visitadores agrarios y sujetos agrarios.
52 Representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General de México en los Ángeles, California, Programa Operativo Anual 2018, México, 2018. 53 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Ley Agraria. Última Reforma DOF 25-06-
2018.
38
Entre las causas incluidas en el árbol de problemas que confirmó el trabajo de
campo se encuentran: bajos ingresos del personal, insuficiente supervisión, ejercicio
insuficiente de atribuciones de la PA, plataforma TIC deficiente y desactualizada,
desconocimiento de sus derechos agrarios de parte de los sujetos agrarios,
desmotivación del personal y bajo compromiso de funcionarios agrarios.
Sin embargo, dicho trabajo también reveló la existencia de otros problemas que
deberán analizarse para su posible incorporación al diagnóstico del programa y al árbol
de problemas. En las tres sedes de la Procuraduría Agraria en donde se realizaron las
entrevistas (Cuernavaca, Puebla y Querétaro) a funcionarios de la estructura territorial
(delegados, jefes de residencia, etcétera), incluyendo a abogados agrarios y visitadores
agrarios, se señalaron tres problemas comunes que no están consideradas en el árbol
de problemas, a saber:
Precarias condiciones de trabajo del servidor público, fundamentalmente de
abogados y visitadores agrarios: sobrecarga de trabajo, viáticos insuficientes (gasolina,
transporte, alimentación, hospedaje), falta de apoyo secretarial y de ayudantes.
Deterioro de la infraestructura y escaso material de trabajo: falta de espacios
adecuados para la atención a los sujetos agrarios, falta de red (internet) y fallas de
sistema (saturación, servidor, discos duros, computadoras portátiles, escáner),
insuficiencia de papelería, automóviles inadecuados para el trabajo de campo.
Deficiencias en la planeación: metas no realistas, procesos realizados que no son
contabilizados, separación de procesos para aumentar contabilidad de acciones y no
seguimiento de estos por solicitud-atención completa.
El trabajo de campo reveló que para los servidores públicos entrevistados las
tres causas anteriormente señaladas son consideradas como importantes para la
idónea realización de sus funciones, es decir, para el correcto funcionamiento de los
procesos de los que son responsables. Por tal razón, sería conveniente considerar
como un área de mejora la tarea de enriquecer el documento de diagnóstico del
programa, particularmente en lo referente a la inclusión de las causas encontradas en el
trabajo de campo que no están consideradas en el árbol de problemas y, en
39
consecuencia, que tampoco están expresados como medios o como fines en el árbol de
objetivos. Lo anterior puede contribuir a:
i. Una mejor definición de su problema principal y de su población tanto potencial como
objetivo, en virtud del enriquecimiento del conjunto de causas que contribuyen a
explicar el problema principal del programa.
ii. Una más clara definición y priorización de los objetivos, medios y fines del programa,
considerando en la planeación estratégica la selección de aquellos medios
(alternativas) que tienen mayor relevancia para los servidores públicos responsables de
dirigir y operar los procesos del programa.
En consecuencia, se recomienda incorporar al documento de diagnóstico un análisis de
los problemas relevantes resultado del trabajo de campo y enriquecer con los mismos
tanto el árbol de problemas (incorporando las causas señaladas) como el de objetivos
(incorporando los medios y fines correspondientes de acuerdo con la metodología del
marco lógico). En específico, es necesario incorporar las siguientes causas
(anteriormente descritas) en el árbol de problemas:
Precarias condiciones de trabajo del servidor público.
Deterioro de la infraestructura y escaso material de trabajo.
Deficiencias en la planeación.
En el documento de diagnóstico del Programa presupuestario E001 Procuración
de Justicia Agraria54 se incluye un apartado de identificación y descripción del
problema. Sin embargo:
Algunas causas del árbol de problemas carecen de una justificación empírica
suficiente, es decir, ampliamente sustentada en información y análisis contenidos en
documentos oficiales, académicos o de investigaciones de campo. Por ejemplo, no se
presenta en el apartado referido del documento de diagnóstico los datos que
demuestren la relevancia de la baja certificación de parcelas, de tierras de uso común y
titulación de solares, para explicar parcialmente el problema principal, a saber, que los 54 SEDATU-Procuraduría Agraria, Diagnóstico del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria, (s.f.), México.
40
sujetos agrarios no ejercen plenamente sus derechos agrarios. Por lo tanto, esta causa
no justifica con suficiencia su incorporación al árbol de problemas, aunque, claro está,
esto no significa que no sea un hecho relevante sino que simplemente no se encuentra
suficientemente justificado. Lo mismo sucede con cuatro de las causas que fueron
ratificadas como importantes por los hallazgos del trabajo de campo, a saber:
a) Bajos ingresos del personal.
b) Insuficiente supervisión (relacionada causalmente en el árbol de problemas con la
desmotivación del personal y el bajo compromiso de funcionarios agrarios).
c) Ejercicio insuficiente de atribuciones de la Procuraduría Agraria.
d) Plataforma TIC deficiente y desactualizada.
Algunas de las relaciones causales representadas en el árbol de problemas no se
encuentran suficientemente explicadas y sustentadas con información empírica. Por
ejemplo, no se explica con claridad la relación causal señalada entre los bajos ingresos
del personal con la atención de los conflictos agrarios requieren mucho tiempo para su
solución. Lo mismo sucede con tres de las relaciones de causalidad en donde
intervienen problemas que fueron ratificados como importantes por los hallazgos del
trabajo de campo, a saber:
La relación entre las causas de desmotivación del personal y bajo compromiso de
los funcionarios agrarios con la insuficiente supervisión.
La relación entre el ejercicio insuficiente de atribuciones de la Procuraduría Agraria
con la baja certificación de parcelas, tierras de uso común y titulación de solares.
La relación entre la plataforma TIC deficiente y desactualizada con el rezago
procesal conjunto en materia agraria con otras instituciones.
La insuficiente justificación empírica tanto de algunas causas contenidas en el árbol de
problemas como de la articulación explicativa entre ellas puede generar una
comprensión limitada del problema central derivada de una insuficiente caracterización
y explicación teórica de sus causas mediatas e inmediatas y de sus mutuas
determinaciones.
Esto podría no estar contribuyendo de la mejor manera a la identificación y/o
jerarquización de los medios más adecuados para el cumplimiento de los objetivos y
41
fines del programa y, en consecuencia, a que la entrega de los componentes que ofrece
a su población objetivo no sea la óptima.
Algunos de los elementos que sería importante incorporar en el diagnóstico de
las causas señaladas serían los siguientes: la dimensión cuantitativa de la causa; si
estas causas se refieren a procesos específicos del programa o a ciertos ámbitos
territoriales (o a ambas); si estas causas, a su vez, están relacionadas con factores
explicativos posiblemente no considerados en el árbol de problemas (como los
detectados en el trabajo de campo), y si, a partir de este análisis, se afirma o modifica la
jerarquización de estas causas en la explicación del problema principal.
En consecuencia se requiere enriquecer el apartado denominado Identificación y
descripción del problema del documento de diagnóstico del Pp E001 Procuración de
Justicia Agraria,55 con el objetivo de fortalecer la justificación empírica y analítica de
algunas causas expresadas en el árbol de problemas, incorporando una mayor
información y análisis contenidos en documentos oficiales o académicos o de
investigaciones de campo. En específico es necesario fortalecer la justificación empírica
de las causas del árbol de problemas que fueron ratificadas por los hallazgos del
trabajo de campo señaladas anteriormente, a saber: bajos ingresos del personal,
insuficiente supervisión, ejercicio insuficiente de atribuciones de la Procuraduría
Agraria, plataforma TIC deficiente y desactualizada.
Adicionalmente, fortalecer la justificación empírica y teórica de las siguientes
relaciones de causalidad establecidas en el árbol de problemas:
La relación entre los bajos ingresos del personal con la atención a los
conflictos agrarios requiere mucho tiempo para su solución.
La relación entre las causas de desmotivación del personal y bajo compromiso
de los funcionarios agrarios con la insuficiente supervisión.
La relación entre el ejercicio insuficiente de atribuciones de la Procuraduría
Agraria con la baja certificación de parcelas, tierras de uso común y titulación de
solares. 55 SEDATU-Procuraduría Agraria, Diagnóstico del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria, (s.f.), México.
42
La relación entre la plataforma TIC deficiente y desactualizada con el rezago
procesal conjunto en materia agraria con otras instituciones.
La justificación empírica y analítica tanto de algunas causas contenidas en el árbol de
problemas como de la articulación explicativa entre ellas podría contribuir a una mejor y
más amplia comprensión del problema central que el Programa presupuestario E001
Procuración de Justicia Agraria pretende atender. Esto debido a que se dispondría de
una caracterización y explicación teórica de las causas por las cuales los sujetos
agrarios no ejercen plenamente sus derechos, así como de una comprensión más
completa de las influencias y determinaciones mutuas que subyacen a este fenómeno.
El enriquecimiento del diagnóstico del programa en lo que compete a las causas
(y sus relaciones) antes señaladas permitiría contar con una clara dimensión
cuantitativa de cada uno de los fenómenos que inciden en la configuración del problema
principal. De igual forma, permitiría entender con mayor precisión a qué procesos
específicos del programa afectan estas causas o en qué ámbitos de la estructura
territorial están incidiendo. Asimismo, nos permitirían tener un panorama acerca de la
relación que guardan estas causas con otros factores explicativos posiblemente no
considerados en el árbol de problemas, como aquellos que reveló el trabajo de campo.
Finalmente, a partir de este análisis se tendrían una visión más compleja sobre la forma
en que estas causas establecen relaciones de jerarquización entre sí, lo cual podría
contribuir a una mejor identificación y/o jerarquización de los medios más adecuados
para el cumplimiento de los objetivos y fines del programa y, en consecuencia, a que la
entrega de los componentes que ofrece a su población objetivo sea más eficaz.
2.7. Matriz de Indicadores para Resultados
Una vez identificados los procesos y subprocesos por cada una de las direcciones, en
este apartado se analizará cómo se reflejaron en la Matriz de Indicadores para
Resultados y si todos los indicadores cumplen con los requerimientos establecidos en el
marco lógico y si existe una lógica horizontal y vertical en la MIR.
Como se observa, en el resumen narrativo de la MIR 2018 se pueden identificar
dos indicadores de Fin, donde uno de ellos corresponde al indicador de Fin sectorial,
43
dos indicadores de Propósitos, cinco indicadores de Componentes y 14 indicadores de
Actividades (MIR E001 Procuración de Justicia Agraria_2018.xls).56
En suma, 22 indicadores de la matriz del programa y un indicador sectorial.
Fin
Porcentaje del total de sujetos agrarios asistidos en el ejercicio de sus derechos
agrarios.
Porcentaje de asuntos atendidos y relacionados con la defensa de los derechos de los
sujetos agrarios (corresponde a un indicador sectorial).
Propósitos Propósito 1: Porcentaje de servicios de procuración de justicia y organización agraria
otorgados.
Propósito 2: Porcentaje de conflictos agrarios prevenidos o solucionados mediante firma
de convenio conciliatorio y laudo arbitral.
Componentes:
Componente 1: Porcentaje de servicios de representación legal concluidos.
Componente 2: Porcentaje de servicios concluidos con medios alternativos de solución
de conflictos.
Componente 3: Porcentaje de instrumentos de organización productiva formalizados
(convenios, contratos y constitución de figuras asociativas).
Componente 4: Porcentaje de instrumentos de organización agraria básica en los
núcleos agrarios implementados.
Componente 5: Porcentaje de audiencias campesinas, asistencias, asesorías y/o
acciones de difusión sobre los derechos agrarios de los ejidatarios y comuneros
migrantes canalizadas a otros servicios.
Actividades:
56 Procuraduría Agraria. Matriz de Indicadores para Resultados 2018 del programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria. MIR E001 Procuración de Justicia Agraria_2018.xls.
44
Actividad 1. Porcentaje de representaciones en juicios agrarios.
Actividad 2. Porcentaje de arbitrajes concluidos.
Actividad 3. Porcentaje de conciliaciones concluidas.
Actividad 4. Porcentaje de instrumentos de organización productiva elaborados.
Actividad 5. Porcentaje de actualización de núcleos agrarios con órganos de
representación y vigilancia vencidos y por vencer en el periodo.
Actividad 6. Porcentaje de eventos de capacitación realizados en los núcleos agrarios.
Actividad 7. Porcentaje de protocolos ejidales o comunales implementados en los
núcleos agrarios.
Actividad 8. Porcentaje de reglamentos internos o estatutos comunales implementados
en los núcleos agrarios.
Actividad 9. Porcentaje de asesorías a los sujetos agrarios.
Actividad 10. Porcentaje de servicios periciales topográficos y contables concluidos.
Actividad 11. Porcentaje de asesorías otorgadas para la elaboración de listas de
sucesión de los ejidatarios y comuneros integrantes de los núcleos agrarios.
Actividad 12. Porcentaje de servicios de Audiencia campesina atendidas.
Actividad 13. Porcentaje de servicios de gestión administrativa realizados.
Actividad 14. Porcentaje de asistencias, asesorías y/o acciones de difusión sobre los
derechos agrarios de los ejidatarios y comuneros migrantes.
45
Tabla 4. Matriz de Indicadores para resultados
Concepto Fin P 1 P 2 C 1 C 2 C 3 C 4 C 5
A. NOMBRE S S S S S S S S
B. DEFINICIÓN S S S S S S S S
C. MÉTODO DE CÁLCULO S S S S S S S S
D. UNIDAD DE MEDIDA S S S S S S S S
E. FRECUENCIA DE MEDICIÓN S S S S S S S S
F. LÍNEA BASE S S S S S S S S
G. METAS S S S S S S S S
H. COMPORTAMIENTO DEL INDICADOR (ASCENDENTE, DESCENDENTE)
S S S S S S S S
Concepto A1 A2 A3 A4 A5 A6 A7 A8 A9 A10 A11 A12 A13 A14
A. NOMBRE S S S S S S S S S S S S S S
B. DEFINICIÓN S S S S S S S S S S S S S S
C. MÉTODO DE CÁLCULO S S S S S S S S S S S S S S
D. UNIDAD DE MEDIDA S S S S S S S S S S S S S S
E. FRECUENCIA DE MEDICIÓN S S S S S S S S S S S S S S
F. LÍNEA BASE S S S S S S S S S S S S S S
G. METAS S S S S S S S S S S S S S S
H. COMPORTAMIENTO DEL INDICADOR (ASCENDENTE, DESCENDENTE)
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
S
Fuente: Procuraduría Agraria. Matriz de Indicadores para Resultados. MIR E001 Procuración de Justicia Agraria_2018.xls. Notas: P= Propósito, C= Componente y A= Actividad.
El programa cuenta con una Matriz de Indicadores para Resultados que cumple con los
parámetros establecidos en la metodología de Marco lógico, lo que permite dar
seguimiento al programa y observar el cumplimiento de metas.
La MIR permite observar los cambios que ha sufrido el programa en una línea de
tiempo y ver las adecuaciones que se han realizado con el objetivo de mejora continua.
Hallazgos
En la MIR 2018 se identifican los distintos niveles de la matriz. Fin con sus dos
indicadores (uno de ellos sectorial), los dos propósitos, los cinco componentes y las 14
actividades. Asimismo, se considera adecuada la sintaxis. En todos los niveles se
cuenta con: Contacto del indicador, Línea Base y Parametrización, Metas intermedias
46
del sexenio y Metas ciclo presupuestario en curso, así como características de las
variables. Además, cuentan con unidad de medida.
Las metas están orientadas a impulsar el desempeño, es decir, no son laxas. Se
considera que con el detalle con el que se da seguimiento a este programa, el número
de variables que se utilizan no reflejan un seguimiento laxo a los resultados que se
obtengan del programa. Además, las metas son factibles de alcanzar considerando los
plazos y los recursos humanos y financieros con los que cuenta el programa.
En la información proporcionada de la MIR 2018 no se identifican los recursos
humanos y financieros que participan en el programa, por lo que no se puede concluir la
factibilidad de este programa sin esos elementos.
Es importante señalar que no se tiene ningún indicador que impacte algunos de
los propósitos del objetivo de Fin, tales como productividad, suelo y vivienda rural, por
lo que se debería de precisar en el Fin la descripción del objetivo.
La MIR 2018 es más una matriz de componentes que una integrada con lógica
vertical. Se observa que cada una de las direcciones incorporó un indicador de
componente para poder ser medida, y le corresponde alguna de las actividades.
Además, en los indicadores no se nota algún criterio de orden para poder decir que uno
debe corresponder a componente y otro a actividad, por ejemplo, comparando un
componente y una actividad no se pueden identificar las razones de por qué uno fue
considerado como componente y otro como actividad: Componente 1 Porcentaje de
servicios de representación legal concluidos y la Actividad 1 Porcentaje de
representaciones en juicios agrarios.
Al corresponder sólo alguna de las actividades a uno de los componentes no se
identifican todas las actividades que se realizan para cumplir con alguno de los cinco
servicios que otorga el Programa de Procuración de Justicia Agraria.
Se pueden integrar los dos indicadores de Fin en un solo indicador pues en el
objetivo que se propone no hay diferencia sustancial entre asistir y atender. Al final lo
que se busca es la procuración de justicia agraria en ambos casos, por lo que se puede
homologar al indicador sectorial.
Revisar la lógica horizontal y vertical de la MIR que permita definir cuáles serán
los indicadores de componentes y cuáles serán las actividades pues no se logra
47
identificar la diferencia sustancial entre los indicadores de ambos niveles. Asimismo,
poder registrar las distintas actividades que se realizan y que son coincidentes para
varios programas, pues la MIR 2018 sólo registró una actividad por componente.
48
III. ALCANCES Y ENFOQUES METODOLÓGICOS
Se entenderá por macroproceso, a los procesos de mayor alcance ejecutado en el
marco de la operación del programa, y que requiere de los productos generados por un
conjunto de procesos.
Por proceso al conjunto de actividades, subprocesos y recursos relacionados
que transforman elementos de entrada en resultados o elementos de salida, y que a su
vez pueden formar parte de macroprocesos.
Por subproceso al proceso que, con un enfoque sistémico, forma parte de un
proceso superior, y que incluye la realización de un conjunto de actividades específicas
que interactúan para la realización de la actividad; generalmente están formalizados en
los manuales de procedimientos, o bien, se realizan de manera informal a partir del
conocimiento empírico de sus ejecutores; la suma de dos o más subprocesos
contribuye a la realización de un proceso.
Se valorará si la ejecución de los procesos y subprocesos y en su caso
macroprocesos son adecuadas para el logro de sus objetivos con base en la siguiente
descripción.
Se valorará si la ejecución de los procesos y subprocesos y en su caso
macroprocesos son adecuadas para el logro de sus objetivos con base en la siguiente
descripción:
49
Tabla 5. Equivalencias del modelo general de procesos
Modelo general de procesos
Dirección General de Conciliación y
Arbitraje
Dirección General Jurídica y de
representación agraria
Dirección General de Quejas y Denuncias
Dirección General de Organización Agraria
Representación de la Procuraduría Agraria
en el Consulado General de México en los Ángeles California
Planeación
Revisar sí la dirección tienen Programación Operativa Anual, si cuentan con manuales operativos y si cuentan con MIR actualizada
Revisar sí la dirección tienen Programación Operativa Anual, si cuentan con manuales operativos y si cuentan con MIR actualizada
Revisar sí la dirección tienen Programación Operativa Anual, si cuentan con manuales operativos y si cuentan con MIR actualizada
Revisar sí la dirección tienen Programación Operativa Anual, si cuentan con manuales operativos y si cuentan con MIR actualizada
Revisar sí la dirección tienen Programación Operativa Anual, si cuentan con manuales operativos y si cuentan con MIR actualizada
Comunicación interna y externa
Revisar sí las acciones de la dirección aparece en el portal de la PA y cómo difunde sus resultados
Revisar sí las acciones de la dirección aparece en el portal de la PA y cómo difunde sus resultados
Revisar sí las acciones de la dirección aparece en el portal de la PA y cómo difunde sus resultados
Revisar sí las acciones de la dirección aparece en el portal de la PA y cómo difunde sus resultados
Revisar sí las acciones de la dirección aparece en el portal de la PA y cómo difunde sus resultados
Selección de destinatarios
Revisar en los 3 procesos identificados cómo inicia el proceso que va a partir de la solicitud hasta la respuesta institucional. Corresponde a la ruta crítica para atender al promovente
Revisar en los 3 procesos identificados cómo inicia el proceso que va a partir de la solicitud hasta la respuesta institucional. Corresponde a la ruta crítica para atender al promovente
Revisar en los 3 procesos identificados cómo inicia el proceso que va a partir de la solicitud hasta la respuesta institucional. Corresponde a la ruta crítica para atender al promovente
Revisar en los 3 procesos identificados cómo inicia el proceso que va a partir de la solicitud hasta la respuesta institucional. Corresponde a la ruta crítica para atender al promovente
Revisar en los 3 procesos identificados cómo inicia el proceso que va a partir de la solicitud hasta la respuesta institucional. Corresponde a la ruta crítica para atender al promovente
Producción de bienes o servicios
Revisar las actividades necesarias para generar los entregables de los procesos y subprocesos
Revisar las actividades necesarias para generar los entregables de los procesos y subprocesos
Revisar las actividades necesarias para generar los entregables de los procesos y subprocesos
Revisar las actividades necesarias para generar los entregables de los procesos y subprocesos
Revisar las actividades necesarias para generar los entregables de los procesos y subprocesos
Seguimiento a destinatarios
Revisar a través del CIIA el seguimiento de los servicios a los promoventes
Revisar a través del CIIA el seguimiento de los servicios a los promoventes
Revisar a través del CIIA el seguimiento de los servicios a los promoventes
Revisar a través del CIIA el seguimiento de los servicios a los promoventes
Revisar a través del CIIA el seguimiento de los servicios a los promoventes
50
Control
Revisar los procedimientos que siguen las direcciones para atender al promovente
Revisar los procedimientos que siguen las direcciones para atender al promovente
Revisar los procedimientos que siguen las direcciones para atender al promovente
Revisar los procedimientos que siguen las direcciones para atender al promovente
Revisar los procedimientos que siguen las direcciones para atender al promovente
Monitoreo
Revisar el cumplimiento de la planeación por cada una de las direcciones
Revisar el cumplimiento de la planeación por cada una de las direcciones
Revisar el cumplimiento de la planeación por cada una de las direcciones
Revisar el cumplimiento de la planeación por cada una de las direcciones
Revisar el cumplimiento de la planeación por cada una de las direcciones
Evaluación externa
Revisar si cuenta con evaluaciones externas y el tipo de ellas
Revisar si cuenta con evaluaciones externas y el tipo de ellas
Revisar si cuenta con evaluaciones externas y el tipo de ellas
Revisar si cuenta con evaluaciones externas y el tipo de ellas
Revisar si cuenta con evaluaciones externas y el tipo de ellas
51
La evaluación se centrará en la planeación del Programa presupuestario Pp E001
Procuración de Justicia Agraria de la Procuraduría Agraria, pues aunque este programa
tiene actualizados sus procesos, es necesario analizar la implementación del mismo,
no sólo viendo la contextualización de las condiciones externas, sino también las
condiciones internas en las que opera,57 por tal motivo nos dedicaremos a ubicar a los
actores internos de las cuatro direcciones y la Representación de la Procuraduría
Agraria en el Consulado General de México en Los Ángeles, California, que operan el
programa. Este análisis tendrá cuatro dimensiones: el análisis de las condiciones de
trabajo de los operadores del programa, la infraestructura y el material de trabajo con el
que operan, el funcionamiento y capacidad en que opera la plataforma CIIA y el análisis
de la planeación y metas del programa.
Además, se analizará el contexto, población potencia, población objetivo y
población atendida; así como el árbol de problemas y la matriz de indicadores de
resultados para percibir su pertinencia del programa presupuestario Pp E001 Procuración
de Justicia Agraria de la Procuraduría Agraria.
57 En los términos de referencia para la evaluación del programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria se definen los procesos que componen el modelo general de procesos que propone la institución, en este documento se habla que, entre otros procesos, está el de planeación, el cual lo define como: proceso en el que se determina o definen el problema o necesidad; el árbol de problemas y objetivos, población o área de enfoque potencial y objetivo; objetivos, indicadores, y metas de la MIR, entre otros puntos, pero además señala el documento como otro punto a resaltar es la importancia de los recursos financieros y humanos necesarios para lograr los objetivos.
52
Modelo General de Procesos
Fuente: Modelo de Términos de Resultados 2018, página 17. SEDATU/Procuraduría Agraria.
Todo lo anterior se realizará en dos niveles, primero en el trabajo de gabinete se
efectuará el análisis del contexto, población potencia, población objetivo y atendida; así
como el árbol de problemas y la matriz de indicadores de resultados, y en el segundo a
partir de realizar trabajo de campo para conocer cómo opera el programa, sus
problemáticas y sus buenas prácticas.
53
IV. METODOLOGÍA UTILIZADA PARA EL DESARROLLO DE LA EVALUACIÓN En la reflexión de la propuesta metodológica, partimos del concepto de método que,
desde la acepción griega del término, nos indica María Fernández, “met-odhos: ponerse
en camino” (Fernández, 2008: 30).58 Desde esta perspectiva, el método es el camino
seguido y sobre este camino —señala la autora— se va armando el método. Es decir,
el camino nos va guiando por dónde y cómo seguir. No obstante, partimos de algunos
instrumentos metodológicos guía a fin de dirigir el trayecto a seguir, el cual pretende
circunscribirse a una metodología cualitativa. Ante esto, las técnicas de investigación
se sintetizan en: revisión documental, trabajo de campo (entrevistas abiertas y
observación), sistematización e interpretación.
Cabe expresar que el método y los instrumentos metodológicos fueron
elaborados a partir de reuniones con servidores públicos de las direcciones generales
de las oficinas centrales de la Procuraduría Agraria, involucradas en el PJA, y de la
diversa documentación que ellos mismos presentaron:
Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018;
Diagnóstico Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria;
Problemática que da origen a la integración del Pp E001 Procuración de Justicia
Agraria; Evaluación de Consistencia y Resultados, 2016 del Programa presupuestario
E001 Procuración de Justicia Agraria; MIR E001 Procuración de Justicia Agraria 2018;
Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria; Plan Anual de
Trabajo 2017 del Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria, entre
otros, así como documentos que se encontraron en páginas electrónicas, como es el
caso de: Presupuesto de egresos, transparencia, entre otros.
Para llevar a cabo la evaluación de procesos realizaremos dos procesos: i) valoración
global de la operación del programa y ii) trabajo de campo en los estados de Puebla,
Morelos y Querétaro.
58 Fernández, Ana María, 2008, “Haciendo met-odhos”, en Las lógicas colectivas. Imaginarios, cuerpos y multiplicidades, Buenos Aires, Argentina, Editorial Biblios.
54
En la valoración general de operación del programa consideraremos su eficacia, la
entrega de servicios oportunamente, la pertinencia y la suficiencia del programa
conforme a la siguiente tabla:
Tabla 6. Valoración general de operación del programa
Proceso Eficacia (Sí/No)
Argumento o justificación
Conciliación
Arbitraje
Servicios Periciales
Porcentaje de procesos eficaces
(Total de procesos oportunos / Total de procesos del Pp) x 100
Proceso Oportunidad
(Sí/No) Argumento o justificación
Conciliación
Arbitraje
Servicios Periciales
Porcentaje de procesos oportunos
(Total de procesos oportunos / Total de procesos del Pp) x 100
Proceso Suficiencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Conciliación
Arbitraje
Servicios Periciales
Porcentaje de procesos suficientes
(Total de procesos suficientes / Total de procesos del Pp) x 100
Proceso Pertinencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Conciliación
Arbitraje
Servicios Periciales
Porcentaje de procesos pertinentes
(Total de procesos pertinentes / Total de procesos del Pp) x 100
En el trabajo de campo seleccionamos tres estados por contar con características
diferentes, tales son los casos del estado de Morelos, Puebla y Querétaro.
55
El trabajo de campo consistirá en realizar diferentes entrevistas a los delegados,
residentes, visitadores agrarios, abogados agrarios y sujetos agrarios; de los tres
estados, se realizaron entrevistas abiertas, revisión de expedientes y se consultó el
sistema de información; las entrevistas son indicativas, no tienen valor muestral.
El trabajo de campo consistirá en realizar diferentes entrevistas a los delegados,
residentes, visitadores agrarios, abogados agrarios y sujetos agrarios; de los tres
estados, se realizaron entrevistas abiertas, revisión de expedientes y se consultó el
sistema de información; las entrevistas son indicativas, no tienen valor muestral.
El instrumento fundamental a utilizar para la evaluación del PJA fue la entrevista
directa a los involucrados en los procesos del programa que se llevan a cabo en las
siguientes direcciones: Dirección General de Organización Agraria, Dirección General
de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales, Dirección General Jurídica y de
Representación Agraria y la Dirección General de Quejas y Denuncias. Asimismo, se
realizaron inspecciones oculares (se consideró también en cada una de las
delegaciones la observación del proceso que realizaban los sujetos agrarios al llegar a
la residencia agraria) y la revisión de archivo, principalmente.
También se revisó al menos un expediente en el sistema de información por
estado del Centro de Innovación e Información Agraria (CIIA).
Se considera fundamental el trabajo realizado por los delegados, visitadores
agrarios y abogados agrarios, ya que estos son los directamente relacionados con los
procesos antes mencionados; por ende, se deberán aplicar entrevistas a los siguientes
actores (localizado en los numerales 5.3 y 5.4):
Los delegados, adscritos a los diferentes estados tienen el conocimiento y la
documentación necesaria para proporcionar información respecto a los procesos que se
llevan a cabo dentro del programa, por lo tanto, su entrevista no sólo nos permitirá
comprender el proceso, sino analizar cómo se lleva la planeación, organización y
control.
Los visitadores agrarios, al fungir como captadores de las problemáticas
expuestas por los sujetos agrarios, buscan conseguir una solución, por medio de una
56
conciliación o mediante el arbitraje realizado por los tribunales, debido a ello es que se
ha considerado fundamental su entrevista.
Los abogados agrarios, al tener el papel de asesorar y representar en los
distintos asuntos jurídicos a los sujetos agrarios, conocen las dificultades que conlleva
la representación Legal y dónde están las posibilidades de mejora, por lo que es
necesario entrevistarlos.
Los sujetos agrarios serán entrevistados con preguntas abiertas, las cuales
permitirán captar no solamente el sentir frente a las instituciones, sino las implicaciones
que tienen para llegar a las oficinas locales del Tribunal Agrario. Esto permitirá entender
de manera directa la problemática que dichos sujetos agrarios tienen durante su
proceso legal y la problemática que desean resolver.
Y finalmente, la revisión de los expedientes dará fe de la documentación que es
requerida por parte de la institución a los sujetos agrarios para poder llevar a cabo el
proceso. Por eso es necesario la entrevista con el responsable de resguardar y
ordenar el archivo.
Las actividades anteriores estarán acompañadas de la observación e
inspecciones oculares, lo que permitirá, desde una perspectiva neutral, la observación
del proceso que se lleva a cabo, así como la infraestructura.
En cuanto a la selección de las delegaciones y residencias a visitar se
seleccionaron las ubicadas en las siguientes entidades: Morelos, Puebla y Querétaro.
La selección se llevó a cabo a partir de que poseen distintas características que podrían
brindar un amplio panorama sobre los procesos y subprocesos que se llevan a cabo a
partir de estas; en el caso de Morelos y Querétaro la residencia se encuentra dentro de
la misma delegación, es decir, hay una unión entre ambas; en el caso de Puebla, se
encuentran cinco residencias repartidas a lo largo de la demarcación, a continuación, se
señalan la ubicación respectivamente.
57
Morelos
Residencia Cuernavaca
Municipio
Tipo de vialidad: Nombre de la vialidad: Número
exterior: Número interior:
Tipo de asentamiento: Nombre de asentamiento:
Código postal:
Localidad:
Municipio:
Cuernavaca CALLE
Francisco Leyva 62
N/D COLONIA
Centro 62000
Cuernavaca
Cuernavaca
Mapa en google maps: https://www.google.com/maps/place/18.915764%20- 99.23249
Puebla
Puebla cuenta con cinco residencias: Puebla, Izúcar de Matamoros, Tehuacán,
Teziutlán y Xicotepec (Zacatlán). Seleccionamos Puebla por la cercanía a la capital,
pero se podría evaluar la asistencia a otra residencia, a partir de la primera incursión.
Residencia Puebla
Municipio Tipo de vialidad: Nombre de la vialidad: Número exterior: Número interior: Tipo de asentamiento: Nombre de asentamiento: Código postal:
Puebla CALLE 19 Oriente 220 N/D COLONIA El Carmen 72530
Mapa en google maps: https://www.google.com/maps/place/19%C2%B002'10.3%22N+98%C2%B011'59
Querétaro
Residencia Querétaro
Municipio: Tipo de vialidad: Nombre de la vialidad: Número exterior: Número interior: Tipo de asentamiento: Nombre de asentamiento: Código postal: Localidad:
Querétaro AVENIDA Constituyentes 70 N/D COLONIA Arquitos 76050 Querétaro
Mapa en google maps: https://www.google.com/maps/place/20.588149%20-100.366416
58
V. DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LOS PROCESOS Y SUPROCESOS DEL
PROGRAMA PRESUPUESTARIO E001 PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA
En esta sección se describen y analizan los doce procesos de los cuales nueve
no tienen subprocesos y solo tres tienen subprocesos que componen sus procesos:
Fortalecimiento de la organización interna de los núcleos agrarios, Servicios Periciales
y Representación Legal. Asimismo ubicamos los pasos, atributos, estándares y
periodicidad generados por la Dirección General de Organización Agraria, la Dirección
General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales, la Dirección General Jurídica y
de Representación Agraria, la Dirección General de Quejas y Denuncias y la
Representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General en Los Ángeles,
California. Al final se ubican las actividades por las Direcciones y Representación de la
Procuraduría Agraria, así como sus modalidades y sus productos finales que otorgan al
sujeto agrario.
Además, se realizó un mapeo de los procesos y subprocesos sustantivos de las
direcciones para ubicar las entradas, salidas, actores y el proceso mismo. En este
mapeo trabajamos con el diagrama de alto nivel o PEPSU,59 propuestos en la Guía para
la Optimización, Estandarización y Mejora Continua de Procesos,60 de la Secretaría de
la Función Pública, y por los Términos de Referencia 2018 del Programa.
5.1. Dirección General de Organización Agraria (DGOA)
La DGOA lleva a cabo cuatro procesos sustantivos: Fortalecimiento de la
organización interna de los núcleos agrarios (que tiene cuatro subprocesos),
capacitación, convenios y contratos y figuras asociativas.
Procesos que realiza DGOA
59 El diagrama PEPSU tiene el objetivo de analizar el proceso y su entorno, para ello se identifica a sus proveedores(P), las entradas(E), el proceso mismo(P), las salidas(S) y los usurarios (U). 60http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/56904/Gu_a_para_la_Optimizaci_n Estandarizaci_n_y_Mejora_Continua_de_Procesos.pdf:
59
Macroproceso
Proceso Subproceso
Consolidar
núcleos de
población
agraria.
Proteger los
derechos agrarios.
Mejorar nivel de vida en el campo.
1. Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios
2. Capacitación
3. Convenios y Contratos
4.-Figuras Asociativas (FA)
1.1 Órganos de Representación y Vigilancia
1.2 Listas de Sucesión 1.3 Protocolo Ejidal y Comunal 1.4 Elaboración o Actualización del Reglamento Interior
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp. 332-441.
Del Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria se
infiere que para realizar sus funciones, la Dirección General debe realizar 131 pasos,
97 los lleva a cabo el visitador agrario, 17 los realiza el residente, cinco el subdelegado,
cuatro el sujeto agrario o promovente, cuatro el archivista, dos el delegado y uno,
respectivamente, el Jurídico y la DGOA.
60
Tabla 7. Número de pasos de los procedimientos que realiza la DGOA
* En 2017 se llamó también Convenios, contratos y figuras asociativas.
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp.
332-441. Siglas o definición: PROG. –Se programa; SOL. –Solicitante; PROM. –Se promueve; OC. –Oficinas Centrales, Compareciente–Sujeto agrario o Promovente.
Los subprocesos que componen el proceso de Fortalecimiento de la
Organización Interna de los Núcleos Agrarios inician de diferente forma. El subproceso
referente a la actualización de los órganos de representación y vigilancia se programan
anualmente pues se cuenta con el Censo Nacional de Órganos de Representación y
Vigilancia que cuenta con las fechas de su vencimiento. Para garantizar que esté
actualizado el Censo se deben mantener al día las cédulas de órganos de
representación y vigilancia del Censo de cada uno de los núcleos agrarios, elaborando
en la última semana de septiembre, de todos los años, un informe de los núcleos que
vencerán el siguiente año, mismo que deberá ser enviado a la DGOA. Si se requiere
modificar las cédulas, se le solicita a la DGOA por oficio firmado por el delegado. Se
debe notificar a los núcleos agrarios el vencimiento de los nombramientos de los
órganos de representación 30 días antes o máximo 45 días previos al vencimiento; si
el núcleo solicita asesoría se debe atender en 15 días.
Actividad AC
Sujeto agrario o
promovente
Visitador Residente Archivista Subdelegado Jurídico Delegado DGOA
agrario do co do
Total por
actividaad
Inicio de actividad
Actualización de los Órganos de Representación y vigilancia
Listas de
sucesión
Protocolo
ejidal o
comunal
Reglamento
Interior
Capacitación
Figuras
jurídicas
Convenios o
contratos*
12 2 1 15 PROG
6 2 1 9 SOL
10 3 13 PROM
20 3 1 24 PROM
2 14 2 1 2 1 22 OC
1 17 1 1 2 22
1 18 4 2 1 26
Comparecie nte
Comparecie
nte
Total 4 97 17 4 5 1 2 1 131
61
En el caso del subproceso del Reglamento Interior de los núcleos agrarios, el
Programa Operativo Anual (POA) 2018 de esta dirección, indica que se deben priorizar
los núcleos que no lo tengan y que la DGOA proporcionará a las delegaciones los
nombres de estos. En segundo lugar, deberán realizarse los reglamentos de los
núcleos que así lo soliciten.
El subproceso de formulación de Listas de sucesión inicia con el solicitante, así
como el apoyo para formar figuras jurídicas y realizar convenios o contratos. En el caso
de los protocolos ejidales o comunales y la actualización del reglamento interior se
señala que en los núcleos agrarios se promueve su realización.
Hay temas coyunturales que, de acuerdo con el MUPS de la Procuraduría Agraria
y el POA 2018 de esta dirección deben considerarse en lo que se refiere al Reglamento
Interior, temas tales como: “…cambio climático, sustentabilidad ambiental, protección
civil y riesgos, derechos humanos, reforma energética, derechos y cultura indígena,
manejo forestal, patrimonio cultural, conservación de riberas, costas y litorales,
desarrollo urbano, entre otros”.
Al primer bimestre de 2018 se debió actualizar la información contenida en el
Censo Nacional de Órganos de Representación y Vigilancia, con la actualización de su
problemática en los núcleos de población con rezago.
Se informará en 2018 que se modificó la Ley Agraria para que las candidaturas
de los puestos de elección del ejido sean de no más de 60% de candidatos de un
mismo género (son 12 en total, por lo tanto, sería 7 el máximo de un mismo sexo). Y
que a las comisiones y secretarios auxiliares se integren mujeres. En ejidos pequeños
la proporción debe ser de 4 y 2, respectivamente.
En el protocolo se actualizarán los datos de los titulares del derecho agrario, más
la cantidad de posesionarios y avecindados. Si la información no está actualizada se
realiza impresión ante el Registro Agrario Nacional (RAN). Se capacita a los miembros
del comisariado y consejo de vigilancia para realizarlo.
Para la capacitación debe haber un mínimo de 10 asistentes por evento y en
función del temario básico o diagnóstico de necesidades que definan las delegaciones.
Cada curso debe ser evaluado al menos por 50% de los asistentes, a través de una
cédula que se envía a la DGOA. En las asambleas de elección de representantes se
capacita sobre funciones y atribuciones de las autoridades. La información se sube al
62
Centro de Innovación e Información Agraria (CIIA).
Se asesora en la constitución de figuras asociativas y se prioriza el registro en
órganos registrales. Se formalizan las relacionadas con apoyos al campo.
Los convenios y contratos se refieren al aprovechamiento, uso y disfrute de la
tierra. Se prioriza la formalización de 100% de estos ante los órganos registrales
correspondientes (principalmente enajenación de derechos parcelarios) o garantizar la
manifestación de las partes para su inscripción. En los convenios de aprovechamiento
de las tierras ejidales o comunales se deberá garantizar la manifestación de las partes
para su inscripción.
En 2017, las metas alcanzadas por esta Dirección General, de acuerdo con los
reportes encontrados en el portal de la Procuraduría Agraria, indican un alcance de
101.5% a 103.5%. Para 2018, todas las metas planteadas están por debajo de las
alcanzadas en 2017. Es probable que esto se deba a que, en 2018, por tratarse de un
año electoral, se haya estado en veda electoral en algunas actividades de la Dirección.
63
Diagramas de Procesos y subprocesos de la DGOA
Proceso de Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios
Este proceso está conformado por cuatro subprocesos que colaboran con el alcance de la meta establecida, los cuales son:
1.1. Subproceso de Actualización de los Órganos de Representación y Vigilancia
64
1.2. Subproceso de Lista de Sucesión
1.3. Subproceso de Protocolo Ejidal y Comunal (PEyC)
65
1.4. Subproceso de Actualización de Reglamento o Estatuto Comunal
2.- Proceso de Capacitación
66
3.- Proceso de Convenios y contratos
67
4.- Procesos de Figuras asociativas
En relación con los beneficiados de la Dirección General de Organización
Agraria se aprecia un mayor número de personas atendidas de 2016 a lo proyectado
en 2018, respecto a la actualización de los Órganos de Representación y Vigilancia de
Ejidos y Comunidades; posteriormente, en las Listas de sucesión y en tercer lugar en
las asesorías para la integración de los protocolos ejidales. En la programación de
actividades del 2018 se observa que éstas decrecen en la actualización de Órganos de
Representación y Vigilancia, las listas de sucesión y las figuras asociativas, mientras
que ascienden en los reglamentos de los ejidos y los protocolos ejidales.
68
Tabla 8. Beneficiarios atendidos por la DGOA, 2016-2018
Servicios Beneficiados
2016 Beneficiados
2017 Proyección a
2018
Lista de Sucesión (asesorías)
120,106 144,890 125,374
Reglamento Interior del Ejido
55,916 56,276 57,176
Actualización de los Órganos de Representación y Vigilancia de Ejidos y Comunidades
279,590
312,764
310,334
Asesorar a los núcleos agrarios en la integración y operación del protocolo ejidal
87,581
88,742
90,822
Figuras asociativas 5,269 4,954 4,010
Convenios y contratos 48,848 43,032 47,860 Fuente: SEDATU y Procuraduría Agraria. Sin fecha. Diagnóstico Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria, con información del Centro de Innovación e Información Agraria
(CIIA).
El Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria establece
los siguientes estándares de cumplimiento de cada proceso de la Dirección General de
Organización Agraria:
Tabla 9. Número de Actividades y estándares de los procesos y subprocesos de
la DGOA.
Procesos y Subprocesos
Atributo Estándar Periodicidad Número de actividades
1.-Fortalecimiento de la organización interna de los núcleos agrarios
1.1-. Actualización de los Órganos de representación y vigilancia
Oportunidad
95% de las notificaciones sobre el vencimiento de los órganos de representación se realiza 30 días previos al vencimiento, o bien, 15 días después de la solicitud de asesoría
Mensual
15
1.2.- Listas de sucesión
Confiabilidad
80% de los expedientes integrados y asesorados por la Procuraduría
Agraria es digitalizado
Mensual
9
69
1.3.- Protocolo ejidal o comunal
Confiabilidad
80% de solicitudes integradas y asesoradas por la Procuraduría
Agraria es digitalizado
Trimestral
13
1.4.- Reglamento Interior
Confiabilidad
En 80% de los Reglamentos Internos elaborados o actualizados
con asesoría de la Procuraduría Agraria, se digitaliza el
comprobante de ingreso al RAN para su inscripción
Trimestral
24
2.- Capacitación
Amabilidad, percepción, oportunidad
100% del personal involucrado se conduce con cortesía y respeto, 80% de los participantes queda satisfecho, 100% de las solicitudes son atendidas entre 10 y 20 días naturales
Mensual
22
3.- Figuras jurídicas Oportunidad
90% de asesorías culmina con su constitución
Trimestral 22
4.- Convenios o contratos
Oportunidad 90% de asesorías culmina con la celebración del convenio o contrato
Trimestral 26
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria,
pp. 332-441.
La mayor parte de las actividades de esta dirección es realizada por el visitador
agrario; en donde ubicamos que éstos desarrollan su actividad con precariedad tanto
en el campo como en las mismas oficinas de la institución. Además de lo anterior
descrito, las delegaciones estatales les dan un territorio en donde operan, pero no
ubican que en muchos de los casos no son reales las planeaciones (pues les llegan a
dar más de 30 ejidos de trabajo, que no podrían visitar en la realidad por que se tiene
definido que sus actividades son de lunes a viernes). Además, los visitadores agrarios
realizan otras actividades que no son reconocidas como: convocar a asambleas,
hacerles difusión, pegar convocatorias, capacitar, presidir asambleas, entre otras
cosas.
Asimismo, existen otras problemáticas en el trabajo de campo, un ejemplo de esto es:
los visitadores agrarios deben llenar dos veces el formato de las asambleas que se
realizan en los núcleos, una vez en la asamblea y otra para subirlos en el CIIA,
duplicando el proceso; por lo tanto, es necesario desarrollar un mecanismo que evite
esta duplicación de la actividad.
70
5.2. Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
Los procesos que realiza la DGCASP son tres: Conciliación agraria, Arbitraje agrario y
Servicios Periciales. Este último cuenta a su vez con cuatro posibles: Opiniones técnicas,
Trabajos topográficos informativos, Dictámenes periciales y Auditorías contables. De
estos, el dictamen es parte de un arbitraje o juicio agrario y los dos pueden ser
solicitados también como parte de los procesos conciliatorios o pruebas arbitrales
(opiniones y trabajos topográficos).
Procesos de la DGCASP
Macroproceso
Proceso Subproceso
Consolidar
núcleos de
población
agraria
Proteger los
derechos
agrarios
1.- Conciliación Agraria 2.- Arbitraje Agrario
3.- Servicios Periciales
3.1.- Opinión Técnica
3.2.- Trabajos Topográficos Informativo
3.3.- Dictámenes Periciales
3.4.- Auditoria Contable
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp. 206-331.
A partir del MUPS de la Procuraduría Agraria se observa que —para cumplir con sus
funciones— esta Dirección realiza 101 pasos: 4 son del servidor público responsable
de la atención, 18 del conciliador (que normalmente es el visitador agrario), 11 de
árbitros, nueve de peritos, 11 específicamente del visitador agrario, 5 de los abogados
agrarios, 2 de los jefes inmediatos de los conciliadores y árbitros, 18 de los delegados,
16 de la Dirección de Servicios Periciales, 6 del enlace al archivo y 1 de la propia
DGCASP.
71
Tabla 10. Número de pasos de la DGCASP
Fuente: Procuraduría Agraria, Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria.2018. Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales, pp. 215-319.
Procesos y procedimientos
De manera global hay tres procesos que atiende esta Dirección. Así genéricamente: El primero está conformado por la conciliación agraria ante desacuerdos y
diferencias de controversia como pueden ser determinar sucesores, límites de terrenos
o marcas divisorias, áreas de propiedades y tierras, etcétera. Esta actividad
generalmente es llevada a cabo por el visitador agrario, salvo cuando se presenta
como parte previa del proceso de juicio agrario que inicia o se precede con los
procesos de conciliación y arbitraje, pero los de este tipo son diferentes a los que
Actividad
Se
rvid
or
pú
bli
co
resp
on
sab
le
de
ate
nci
ón
Co
nci
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r a
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De
leg
ad
o
DG
SP
DG
CA
SP
To
tal
In
icio
de
a
ctiv
ida
d
Conciliación
18
1
1
20 Responsable de la
conciliación
Arbitraje
4
11
1
1
1
18
Servidor
público
responsable de
atención
Servicios
Periciales
3 1 5 5 5 19
Abogado Agrario
Opinión técnic
a
2
4
1
5
4
16
Visita
dor Agrari
o
Dictamen
pericial
3 1 5 5 5 19 Abogado
Agrario
Trabajo topográ
fico informa
tivo
2
4
1
5
4
16
Visita
dor Agrari
o
Auditoría
contable
2 3 1
3 3
12 Visita
dor Agrari
o
Total 4 18
11 9 11 6 5 2 18 16 1 101
72
ocupa esta Dirección. La conciliación agraria y el arbitraje agrario como procesos en sí,
están interrelacionados tanto con la Dirección General de Organización Agraria, en
tanto método preferente para dirimir diferencias, como con la Dirección General Jurídica
y de Representación Agraria, por ser los primeros dos pasos promovidos previamente a
un proceso de juicio agrario, en este sentido y para estos fines, los que se destacan
son los primeros.
Siendo la principal función el conciliar ante conflictos y, una vez cubierta ésta,
promover el arbitraje; tenemos que ambos procesos se desarrollan conforme a los
procedimientos establecidos en el capítulo IX del Reglamento Interior de la
Procuraduría Agraria en sus secciones segunda y tercera. Ambos procedimientos
(conciliación agraria y arbitraje agrario) tienen una duración de 80 días cada uno. A
continuación se describe grosso modo el proceso:
Una vez que algún conflicto fue recibido en audiencia y si es materia de la
Procuraduría Agraria, según el tipo de asunto, pasa a manos y facultades del visitador
o del abogado agrario. Estos deben de promover la conciliación agraria como primera e
ideal instancia de solución al conflicto. Ésta se realizará bajo solicitud y acuerdo de las
partes, conteniendo tres posibles citaciones para que se presenten las partes a
conciliar y llegar así a un convenio conciliatorio firmado por los implicados, la autoridad
y testigos.
En este proceso se puede hacer solicitud, si fuera necesario, del servicio pericial
llamado Trabajo topográfico informativo o de Opinión técnica para coadyuvar a la
conciliación. El abogado agrario o funcionario conciliador debe de promover, aunque no
es obligatorio, que los convenios conciliatorios sean ratificados ante el Tribunal Unitario
Agrario y que se inscriban ante el RAN, dado el caso.
En caso de no llegar a acuerdo se conminará a pasar al segundo proceso que
sería el arbitraje agrario a solicitud y aceptación de las partes. El arbitraje agrario
consistirá en cuatro momentos: solicitud y asignación de árbitro; recolección de datos e
informaciones necesarias (como parte de este momento se puede solicitar alguno de
los servicios periciales con que cuenta esta dirección y puede ser realizado por peritos
propios de la Procuraduría Agraria o por peritos ajenos que tengan convenio con las
73
delegaciones).61 En el arbitraje se promueve una audiencia donde las partes
presentarán los hechos de la controversia, pretensiones y pruebas que serán
desahogadas para que finalmente —15 días posteriores a la audiencia— se pronuncie
un laudo arbitral que deberá ser notificado ante las partes y que debe ser presentado
ante el Tribunal Unitario Agrario para ser verificado y homologado para entonces
llevarlo a ejecución.
Si no hay conciliación agraria exitosa ni arbitraje agrario y sólo tras haber
conminado a pasar por estos procesos es que se puede dar inicio a un juicio agrario.
En el momento que se agoten ambas instancias (conciliación y arbitraje) deja de ser
asunto de esta dirección y, si conlleva a una demanda o juicio, pasa a ser
responsabilidad de la Dirección General Jurídica y de Representación Agraria en
manos del abogado agrario. El tercer proceso sería el de los servicios periciales.
Solicitudes de servicios periciales
Es el proceso que se da cuando se le solicita a esta Dirección, ya sea por parte del
sujeto agrario o una autoridad que así lo requiera, los servicios periciales a cargo de
esta dirección: Dictamen pericial, Trabajos topográficos informativos, Opiniones
técnicas y Auditorías contables. El primero inicia con el acuerdo del Órgano
Jurisdiccional en el que se solicita la designación de perito, los tres restantes por vía
del visitador agrario quien valora la petición y, si es aplicable para el servicio, la turna a
la Delegación que será la que solicite a la Dirección de Servicios Periciales que asigne
el perito si no es que se cuenta con uno propio.
Absolutamente todos los procesos y servicios de la Dirección deben de ser
registrados en el Centro de Información e Informática Agraria (CIIA) por quien solicita el
servicio (abogado agrario o servidor público encargado de las conciliaciones; abogado
agrario o el árbitro designado; visitador agrario y la Dirección de Servicios Periciales) y
archivados. Sintéticamente estos procesos los podemos ver en los siguientes
diagramas:
61 Son propios de los procesos de arbitraje o incluso de los juicios agrarios los servicios periciales de Dictamen pericial y la Opinión técnica.
74
Diagramas de procesos y subprocesos de la DGCASP
1. Proceso de Conciliación
75
2. Proceso de Arbitraje
Subproceso Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Op
inió
n T
écn
ica
Sujeto agrario Solicitud o acta de comparecencia
Se solicita y designa perito Se lleva a cabo el trabajo de gabinete
Opinión técnica Sujeto agrario
Se emite opinión técnica
Dic
tam
en P
eric
ial
Sujeto agrario Abogado agrario con solicitud de prueba
Se designa perito Revisa expediente y pide información técnica si lo requiere
Dictamen
pericial Sujeto agrario
Se efectúa dictamen y se ratifica
76
Trab
ajo
To
po
gráf
ico
Sujeto agrario Proceso
conciliatorio Se designa perito Revisa expediente y lleva a cabo el trabajo topográfico Trabajo
topográfico e informe de comisión Sujeto agrario
Se emite informe de comisión
Au
dit
orí
a C
on
tab
le
Sujeto agrario Conciliación y Representación agraria
Se designa perito auditor Se revisa o solicita y recaba información Se lleva a cabo el trabajo de gabinete
Informe de auditoria Sujeto agrario
Se emite informe pericial
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales, en Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp. 207-330.
Tabla 11. Número de actividades y estándares de los procesos y subprocesos de la DGCASP
Procesos y Subprocesos
Atributo Estándar Periodicidad Número de actividades
Conciliación Oportunidad Celebración de audiencia conciliatoria al término de 10 días hábiles siguientes a la notificación de partes
Semestral 20
Arbitraje
Oportunidad
Suscripción del compromiso arbitral al término de 10 días hábiles siguientes a la notificación del
nombramiento de árbitro
Semestral
18
Servicios periciales:
Dictamen pericial
Oportunidad
Presentar los dictámenes periciales ante los órganos jurisdiccionales al término de 10 días de su
elaboración
Semestral
19
Trabajo topográfico informativo
Oportunidad
Rendir el informe de los Trabajos topográficos informativos al término de 60 días una vez que el
perito cuente con la información necesaria
No indica
16
Opinión técnica Oportunidad Omitir la opinión técnica al término de 45 días una
vez que el perito cuente con la información necesaria No indica 16
Auditoría contable Oportunidad Realizar la auditoría al término de 60 días una vez que el perito cuente con la información necesaria
No indica 12
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales, en Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp. 214, 249, 286, 298, 308, 318.
Siendo que la única evaluación que se tiene del programa, y por lo tanto de las
direcciones que lo conforman, es la derivada de la Evaluación de Consistencia y
resultados que a su vez va de la mano del Plan anual de trabajo del Programa
presupuestario Pp E001 Procuración de Justicia Agraria, y si nos enfocamos tanto en el
análisis de estos como en sus recomendaciones, una primera cuestión es que no se
77
tiene una valoración cualitativa de los procesos sino que, por las características de este
tipo de evaluación, sólo se puede ponderar desde lo cuantitativo.
Si observamos tanto el número de beneficiarios de los diferentes servicios de la
Procuraduría Agraria, así como la tabla de servicios de la DGCASP, con base en el
Diagnóstico de la Matriz de Indicadores para Resultados, vemos un asunto que llama la
atención: es positivo que del total de asuntos que entren a conciliación, la mayoría
tenga como resultado un convenio conciliatorio (mientras que el arbitraje es cuasi nulo
o nulo), de modo tal que se cumple satisfactoriamente con los indicadores al respecto
(ver tabla 1).
Si nos enfocamos en las propuestas derivadas de la Evaluación de Consistencia
y Resultados 2016 y quitando los ajustes a la MIR ahí indicados, el punto nodal a ser
tratado era el de la planeación anual. En este sentido, viendo las funciones y
características de la DGCASP, observamos que por las propias características de su
función es difícil o hasta cierto punto limitada una planificación como tal ya que los
servicios brindados se generan a solicitud de parte y ello no se puede prever, así que
para este caso dicha recomendación no puede aplicar a cabalidad.
Una de las principales problemáticas u obstáculos presentes en los procesos o
subprocesos se vinculan a la falta de capacitación, preparación o herramientas
suficientes. Esta situación hace que, por falta de elementos suficientes, las residencias
y delegaciones no consigan llevar a cabo, por sí mismas, algunas de las funciones y
trabajos necesarios de esta dirección. Tal podría ser el caso de los trabajos
topográficos que tienen que ser mandados a oficinas centrales para realizarse. Esta
falta de capacitación igualmente afecta y dificulta poder desarrollar al máximo algunos
otros procesos como es el caso de la conciliación en la que a falta de herramientas para
las negociaciones y trabajo con las partes en disputa, dificultan conseguir la conciliación
cuando no se tiene la voluntad pre existente para ésta. En el mismo tenor iría el poder
dar a conocer y mostrar las posibles ventajas de llevar a cabo un arbitraje ya que este
proceso es casi nulo y haría falta mejor preparación en el personal para poder sacar el
mayor provecho de ambos procesos relacionados a la conciliación.
78
5.3. Dirección General Jurídica y de Representación Agraria (DGJRA)
Esta Dirección tiene como función principal, como área normativa, coordinar y dar
seguimiento a los servicios de asesoría jurídica y representación legal que otorga la
Procuraduría Agraria ante los órganos jurisdiccionales y administrativos en defensa de
los derechos de los sujetos agrarios62 (POA, 2018: 2).
Esta Dirección tiene a su cargo dos procesos importantes en la protección de los
derechos agrarios en México, pues guía y representa a los sujetos agrarios en
cualquier controversia relacionada con la defensa de sus derechos. Estos procesos
son:
I. Asesoría jurídica: consiste en hacer saber al sujeto agrario, en relación con el asunto
que plantea, las acciones que, en su caso, se pueden ejercer y ante qué instancias, la
cual concluye en el momento que se otorga. Esta asesoría puede ser otorgada por los
delegados, subdelegados, jefes de departamento (excepto por los jefes de
departamento administrativo), residentes, abogados y visitadores agrarios. Este
proceso tiene 12 actividades que deberán completarse en un tiempo estimado de 20
días.
Este proceso está asociado a un macroproceso de actuación de la Procuraduría
Agraria, en donde primero se realiza una audiencia campesina, que puede ser
presencial (delegaciones, residencias u oficinas centrales de la Procuraduría Agraria) o
vía telefónica, para solicitar apoyo legal en busca de solucionar problemas de índole
agrario. En dicha audiencia el encargado en proporcionarla debe ubicar si el problema
es materia de trabajo de la Procuraduría Agraria, de ser así, lo canaliza a una asesoría
agraria, y si no, le presenta las opciones en donde debe dirigirse para solucionar su
problema.63
62 Como anteriormente se expuso, los sujetos agrarios se definen como: ejidos y comunidades, ejidatarios, comuneros y posesionarios y sus sucesores, pequeños propietarios, avecindados, jornaleros agrícolas, colonos, poseedores de terrenos baldíos o nacionales y campesinos en general. Artículo 1 del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria. 63 Existen dos tipos de asesoría, según la Dirección: genérica y jurídica, la primera tiene que ver cuando no corresponde a un tema agrario y la segunda cuando sí corresponde.
79
II. Representación legal: consiste en brindar representación legal a los sujetos previstos
en el artículo 135 de la Ley Agraria y en el artículo 1 del Reglamento Interior de la
Procuraduría Agraria, por medio de un abogado agrario, en asuntos y ante autoridades
(MUPS, 2018). Este proceso está constituido de seis subprocesos.
Procesos de la DGJRA
Macroproceso Proceso Subprocesos
Atención al sujeto agrario
1. 1. Asesoría Jurídica 2. 3. 4. 5. 6. 7. 2. Representación Legal
1.1 Asesoría
2.1 2.6. Juicio agrario
2.2 2.1. Coadyuvancia
2.3 2.2. Jurisdicción voluntaria
2.4 2.3. Recurso de revisión
2.5 2.4. Amparo directo
2.6 2.5. Amparo indirecto
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp. 22-149.
Antes de entrar en materia en lo correspondiente a estos procesos y subprocesos, es
necesario comentar dos puntos:
1. Los delegados y jefes de residencias son los responsables de supervisar que el
personal a su cargo se apegue a lo establecido en el manual, y
2. Que las delegaciones y residencias son las encargadas de resguardar los
documentos solicitados.
Ya que en todos los procedimientos que realiza la Procuraduría Agraria, en los casos
de representación Legal en sus diversos subprocesos, éstos no dejan de tener estas
responsabilidades.
La representación legal tiene seis subprocesos: juicio agrario, coadyuvancia,
jurisdicción voluntaria, recurso de revisión, amparo directo e indirecto. Todos estos
subprocesos que integran este proceso son realizados por los subdelegados jurídicos,
80
jefes de departamento jurídico y abogados agrarios.
A. Juicio agrario, tiene por objeto sustanciar, dirimir y resolver, por los tribunales
agrarios, las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la Ley
Agraria. Este proceso lo realiza el abogado agrario.
B. Coadyuvancia, se actualiza cuando el Tribunal Unitario Agrario correspondiente
solicita a la Procuraduría Agraria ayude al demandante o al demandado, a través de un
abogado agrario, a formular por escrito su demanda o la contestación de la misma, en
el caso de que la presente o la hagan por comparecencia.
C. Jurisdicción voluntaria, es un procedimiento y no un juicio, en virtud de que se
caracteriza por la ausencia de controversia en materia agraria, se promueve ante el
Tribunal Unitario Agrario que corresponda, con el objeto de que se dé certeza jurídica a
determinados actos, autenticar un hecho o declarar un derecho.
D. Recurso de revisión, es la asistencia legal que la Procuraduría Agraria otorga, a
través de un abogado agrario, a los sujetos agrarios, cuya sentencia del Tribunal
Unitario Agrario no les resultó favorable, en una controversia por límites, en una acción
restitutoria o en la que se demanda nulidad de actos o documentos que contravienen
las leyes agrarias, a fin de impugnarlas ante el Tribunal Único Agrario.
E. Amparo directo, la que realiza el abogado agrario que representó al sujeto agrario en
el juicio agrario, o el que le asigne la Procuraduría Agraria, mediante la formulación de
la demanda para combatir, vía juicio constitucional, la sentencia pronunciada por el
Tribunal Unitario o Superior Agrario que le fue adversa, respecto de la cual no procede
recurso ordinario o extraordinario, por el que pudiera ser modificada o revocada.
F. Amparo indirecto, es el que lleva a cabo el abogado agrario al formular la demanda
de amparo en contra de acciones u omisiones de autoridades distintas de los tribunales
judiciales, administrativos o del trabajo, o en contra de actos de dichos tribunales
ejecutados fuera de juicio o después de concluido éste, entre otros. Así como
determinar las pruebas que deberían ofrecer y, en su caso, promover el recurso de
revisión.
En el análisis inicial de los procesos, ubicamos que en las asesorías jurídicas el actor
más importante es aquél que recibe al sujeto agrario, la cual puede ser otorgada por los
81
abogados agrarios, delegados, entre otros, y solamente no podrá otorgarla el personal
administrativo.
Tabla 11. Número de pasos de los procedimientos de la DGJRA
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp. 22-149.
De la misma manera sucede con las representaciones legales, en donde es de vital
importancia el actuar del abogado agrario, pues es quien lleva el peso de los
subprocesos que conforman el proceso.
Actividad
Titular de la unidad
administrativa
Servidor público
responsable de atención
Visitador Agrario
Residente
Archivista
Subdelegado
Abogado agrario
Dirección Jurídica
Total
Inicio de actividad
1.- Asesoría jurídica
1
9
1
12 Servidor público
responsable de la actividad
2.- Representación Legal
2.1.- Juicio agrario
1
2
1
41
45 Servidor público
responsable de la actividad
2.2.- Coadyuvancia
1
2
1
5
9 Servidor público
responsable de la actividad
2.3..- Jurisdicción voluntaria
1
2
1
15
19 Servidor público
responsable de la actividad
2.4.- Recurso de revisión
1
2
1
12
16 Servidor público
responsable de la actividad
2.5.- Amparo directo
1
2
1
26
30 Servidor público
responsable de la actividad
2.6.- Amparo indirecto
1
2
1
36
40 Servidor público
responsable de la actividad
Totales 1 14 0 10 6 135 171
82
Tabla 12. Número de actividades y estándares de los procesos y subprocesos de la DGJRA
Procesos y Subprocesos
Atributo Estándar Periodicidad Número de actividades
1.- Asesoría Jurídica
Confiabilidad Que el 80% de las asesorías cuenten con formato para registro de asesoría
y/o constancia de asesoría debidamente firmada.
Trimestral
12
2.- Representación
Legal
2.1.- Juicio agrario
Oportunidad
El 80% de las demandas ante el órgano jurisdiccional presentada
dentro de los 10 días hábiles a partir de su admisión
Trimestral
45
2.2.- Coadyuvancia
Confiabilidad
Que 95% de las coadyuvancias realizadas cuente con el documento
donde conste la acción realizada
Trimestral
9
2.3.- Jurisdicción
voluntaria
Oportunidad
Que 80% de las demandas sean presentadas ante el órgano
jurisdiccional dentro de los 10 días hábiles a partir de su admisión
Trimestral
19
2.4.- Recurso de revisión
Oportunidad
Que 90% de los recursos de revisión sean presentados ante el Tribunal Unitario Agrario dentro del término
establecido por la Ley Agraria
Trimestral
16
2.5.- Amparo directo
2.6.- Amparo
indirecto
Oportunidad
Oportunidad
Que 90% de las demandas de
amparo directo sean presentadas ante Tribunal Unitario Agrario dentro del término establecido por la Ley de
amparo
Que 90% de las demandas de amparo directo sean presentadas
ante Tribunal Unitario Agrario dentro del término establecido por la Ley de
amparo
Trimestral
Trimestral
30
40
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp. 22-149.
Como se nota no todas las representaciones legales son juicios agrarios, pero en el
POA 2018 de esta dirección sólo dan dos tipos de metas: de representación legal
concluidas y de juicios agrarios. Asimismo en el Diagnóstico del Programa
83
presupuestario Pp E001, Procuración de Justicia Agraria proporcionan los beneficiarios
de las representaciones legales, pero no se desglosan como se construye este
indicador. A continuación describimos de forma sintética el proceso de Asesoría
Jurídica y los seis subprocesos que conforman la Representación Agraria:
Diagramas de procesos de la DGJRA 1.- Proceso de Asesoría jurídica
2. Proceso de Representación Legal. Este proceso está conformado por seis subprocesos que colaboran con el alcance de la meta establecida. Estos subprocesos son:
2.1.- Subproceso de Coadyuvancia
84
2.2. Subproceso de Jurisdicción voluntaria
2.3. Subproceso de Recurso de Revisión
85
2.4. Subproceso de Amparo directo
86
2.5. Subproceso de Amparo indirecto
87
2.6. Subproceso de Juicio agrario
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp. 20-149.
88
El principal problema ubicado en esta dirección es el exceso de trabajo que realiza el
abogado agrario, principalmente en los subprocesos de la representación agraria, pues
en todos los casos ubicados en las delegaciones vimos que tienen alrededor de más de
cien expedientes abiertos y que además su delegación les pide que estén abriendo 30
expedientes por mes, ya que es un acuerdo de productividad de la dirección con las
delegaciones, lo cual no está establecido en su POA. Asimismo, ubicamos que las
condiciones de trabajo tanto en el trabajo de campo como en las mismas oficinas de las
delegaciones son precarias, y que la plataforma para registrar sus actividades (CIIA)
tiene muchas carencias, lo cual hace que el registro de éstas sea complicado.
5.4. Dirección General de Quejas y Denuncias (DGQD)
La función de la DGDQ es recibir y atender las quejas que presenten los sujetos
agrarios, las denuncias por las irregularidades en que incurran los miembros del
comisariado ejidal o de bienes comunales en ejercicio de sus funciones que causen
perjuicio en sus derechos agrarios individuales o colectivos, así como sus solicitudes
de atención presentadas por escrito o por comparecencia, de igual forma coadyuvar en
sus trámites y peticiones mediante la gestión administrativa y atender en audiencia a
los sujetos agrarios y a las organizaciones campesinas que los representen. También
tiene la función de normar y, en su caso, llevar a cabo las acciones de investigación,
inspección y vigilancia relacionadas con las denuncias recibidas en materias de
excedentes de tierras de la propiedad rural.
Procesos de la DGQD
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp.
20-149.
Macroprocesos Procesos Subprocesos
- Brindar servicio e información a los sujetos
agrarios - Canalizar a las instancias
correspondientes las quejas y denuncias de los
sujetos agrarios
- Audiencias campesinas
- Gestión Administrativa
- Quejas y Denuncias
89
Esta Dirección realiza tres procesos para la protección de los derechos de los sujetos
agrarios, los cuales son:
1.- Audiencias campesinas: El procedimiento de este servicio inicia con la
comparecencia, presentación del escrito o llamada telefónica del sujeto agrario a las
oficinas de la Procuraduría Agraria, se recaba su información, el sujeto expone su
petición o inconformidad, se le da asesoría, orientación e información, se lleva cabo el
registro en el Centro de Innovación e Información Agraria (CIIA) y concluye este
procedimiento con la entrega del acta de comparecencia en la que se hace constar la
atención brindada.
Este proceso esta formalizado y descrito de forma clara y específica en el MUPS de la
Procuraduría Agraria, sin embargo en el POA 2018 de esta dirección existe otro
proceso que no está establecido en el MUPS: audiencias campesinas canalizadas a
otros servicios. El cual está considerado en la matriz de indicadores para resultados
2018 a nivel componente y tiene como objeto establecer el porcentaje de audiencias
campesinas que tienen seguimiento en el macro proceso de atención en la
Procuraduría Agraria. Por lo tanto para el análisis de este trabajo no tomaremos en
cuenta este proceso.
2. Gestión administrativa: este servicio es permanente y es a favor de los sujetos
agrarios, para apoyarles en el ingreso de sus solicitudes ante diversas dependencias
de gobierno y darles seguimiento a sus peticiones.
3.- Quejas y Denuncias: Procedimiento por el cual la Procuraduría Agraria a petición de
los sujetos agrarios o de oficio en su caso, previene y denuncia ante la autoridad
competente la violación de las leyes agrarias, para hacer respetar sus derechos e instar
a las autoridades agrarias a la realización de funciones a su cargo y emitir las
recomendaciones que considere pertinentes
90
Diagramas de procesos de la DGQD
1.- Audiencia campesina
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Audiencia Campesina
Se recibe al sujeto Se determina la naturaleza de su problema Se orienta al sujeto Se procede a canalizarlo al servicio correspondiente
Acta de comparecencia
Sujeto agrario
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria,
pp.15-19.
2.- Gestión administrativa
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario Audiencia campesina
Se recaba la información
Se apoya para ingresar los trámites en las dependencias
de gobierno
Se da seguimiento a la solicitud
Acta de gestión
Sujeto agrario
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria,
pp.150-158.
3.- Quejas y Denuncias
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Audiencia Campesina
Se recibe solicitud con su documentación Se analiza la documentación y sus anexos para determinar si es una queja, denuncia o solicitud de servicio
Se analiza los hechos para determinar la naturaleza del problema y responsabilidades
Se determina quién es el responsable de la queja o denuncia
91
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria,
pp.159-188.
Del MUPS (2018) se infiere que para realizar sus funciones la DGQD debe realizar 50
actividades, de las cuales 33 las realiza el personal responsable de atención, 5 el
visitador agrario, 3 el Director de la DGQD, 2 el titular del área; y con una actividad: el
Se admite la queja y se abre la investigación Se solicitan a los responsables informes de los hechos Se recibe el informe Se determina si es una violación a la legislación agraria Se emite dictamen y se le notifica al responsable de los hechos su obligación de subsanar la irregularidad cometida DEMANDAS Se admite la denuncia por presuntas irregularidades cometidas por los órganos de representación de los núcleos agrarios Se radica el expediente y se inicia la investigación Los integrantes de los órganos de representación de los núcleos agrarios reciben la notificación Se analizan las pruebas Se dictamina la denuncia Si es una violación a la legislación agraria se turna a la delegación correspondiente para la elaboración de la denuncia o querella Se representa legalmente al sujeto agrario.
Proyecto de acuerdo de instrucción / Proyecto de instancia / Proyecto de recomendación
Denuncia / Acuerdo de Improcedencia
Sujeto agrario
92
personal responsable del archivo, el personal responsable de la recepción de la
inconformidad, la autoridad o servidor pública señalado como responsable, el
promovente e integrantes de los órganos de representación. Asimismo, existe también
otros detalles: en el proceso de audiencia campesina (5 actividades) no existen
responsables de las actividades, además en el proceso de quejas y denuncias existen
dos actividades que no tienen responsable de las actividades64.
Tabla 13. Número de pasos de la DGQD
Actividad
Personal
responsable de la
recepción de
inconformidad
Personal
responsable de la
atención
Visitado r o abogad
o agrario
Autoridad o servidor
público señalado
como responsabl
e
Promovente
Titular
del área
Integrante de los órganos de representación
Personal responsable del archivo
Director General de
Quejas y Denuncias,
Subprocurador y Procurado
r agrario
Total por
actividad
Inicio de activida
d
Audiencia campesina
N.E.R.
N.E.R. N.E.R.
N.E.R.
N.E.R.
N.E.R..
N.E.R.
N.E.R.
N.E.R.
N.E.R.*
Personal de la
recepción
Gestión administrativa
5
2
1
8
Visitador o
abogado agrario
Quejas y Denuncias
1 33 1 1 1 3 40** Personal responsable de
la atenció
n
*No existe responsable de las actividades del proceso de audiencias campesinas en el MUPS
**Dos actividades de este proceso no tienen responsables
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp.15-
19, 150-158 y 159-188.
Además, de lo anterior expuesto observamos que en el proceso de Quejas y
Denuncias los responsables de las actividades no son especialista en el tema, lo cual
podría generar problemas en la atención al sujeto agrario, pues para realizar
dictámenes y acuerdos, entre otras actividades en el proceso, se necesita tener
conocimientos específicos.
En el MUPS de la Procuraduría Agraria se establecen los estándares de
cumplimiento de cada proceso de esta dirección, pero como observamos en la
siguiente tabla, en el proceso de audiencias campesinas no se tiene establecido su 64 Cabe mencionar que el principal objetivo de realizar e implementar manuales administrativos es homogenizar, estandarizar y detallar los procesos, describiendo las actividades de cada uno de ellos con sus respectivos responsables, por lo cual es de vital importancia que en estos procesos quede bien establecidos los responsables de las actividades.
93
periodicidad para su evaluación.
Tabla 14. Número de actividades y estándares de los procesos de la DGQD
*En el MUPS aparecen esta cantidad de actividades, sin embargo dos de ellas no tienen responsables Fuente: Elaboración propia con base en el Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, 2018.
Los problemas encontrados al brindar el servicio de audiencia campesina se
llena un formato para darle seguimiento a la queja o denuncia, no obstante, dada la
cantidad de denuncias no es posible capturar el registro en el Centro de Innovación e
Información Agraria (CIIA), por lo que ciertos días se satura el sistema y se colapsa. El
CIIA no tiene capacidad suficiente para soportar tantos usuarios en la misma actividad.
Otro problema encontrado es: al canalizar a las instancias correspondientes las quejas
y denuncias de los sujetos agrarios se genera un cuello de botella cuando se dictamina
que la queja o denuncia no compete a la Procuraduría Agraria, pues se genera un oficio
de incompetencia y se gestiona a la respectiva dependencia pero al generar el oficio de
incompetencia en el Centro de Innovación e Información Agraria (CIIA) todo el proceso
vuelve a empezar, se recaban todos los datos como si iniciara un nuevo proceso.
Procesos
Atributo
Estándar
Periodicidad
Núm. de activ.
Audiencias campesinas
Amabilidad / Trato y Honestidad
Todos los servicios otorgados por la institución son gratuitos
/ Todo el personal debe otorgar los servicios con
cortesía y respeto
No existe información
5
Gestión
administrativa
Quejas y
Denuncias
Oportunidad
Resultados
24 horas para emitir el oficio de gestión del trámite ante la
instancia competente, contado a partir
de la solicitud del servicio
90% de asuntos concluidos
Trimestral
Trimestral
8
42*
94
5.5 Representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General de
México en Los Ángeles, California, Estados Unidos de América
La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, la Procuraduría Agraria
y el Registro Agrario Nacional, en coordinación con el Instituto de los Mexicanos en el
Exterior de la Secretaría de Relaciones Exteriores, detectaron una importante demanda
por parte de los connacionales radicados en el extranjero que solicitaban información y
documentación relacionada con derechos agrarios, por lo que se tomó la decisión de
crear una representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General de
México en Los Ángeles, California.
La representación tiene por objeto de atención ser representante del sector ante
los ejidatarios y comuneros migrantes, canalizando sus peticiones a las diferentes
áreas de la Procuraduría Agraria (POA, 2018).
Esta representación tiene un indicador de “Asistencias, asesorías, y/o acciones
de difusión sobre los derechos agrarios de los ejidatarios y comuneros migrantes”, que
tiene dos procesos principales: asesorías y acciones de difusión, pero existe un
problema, en el MUPS de la Procuraduría Agraria no aparece la Representación de la
Procuraduría Agraria en el Consulado General de México en los Ángeles, California,
Estados Unidos de América.
Estos procesos se registran en el sistema CIIA conforme a los criterios
establecidos. Esto es importante resaltarlo porque cuando veamos la actuación de esta
representación podrían existir diferencias en su implementación.
También es relevante señalar que la mayoría de las acciones de esta
representación son apoyadas por las delegaciones y representaciones, y es ante tal
situación que para el ejercicio 2018 los registros de las delegaciones serán validados
por parte de la representación de la Procuraduría Agraria por medio de la Dirección
General Adjunta de enlace en el Exterior, responsable del seguimiento a través de su
firma electrónica.
Asimismo, hay que señalar que en el MUPS de la Procuraduría Agraria no existen
los procedimientos de los componentes de asesorías y acciones de difusión de la
representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General de México en Los
Ángeles, California, por lo cual no podemos analizar sus procesos.
95
Identificamos que no existe ningún proceso descrito de Representación de la
Procuraduría Agraria en el Consulado General de México en Los Ángeles, California,
Estados Unidos de América, por lo cual no obliga a ningún ente de la Procuraduría
Agraria a realizar actividades. Asimismo en el trabajo de campo ubicamos que tanto el
abogado y visitador agrario conoce que existe esta representación pero que en muchos
de los casos no le llega nada al respecto.
Información de las funciones generales y los procesos en las direcciones que operan el
Programa de Procuración de Justicia Agraria
En esta sección ubicaremos a los actores responsables, procesos, subprocesos y
responsabilidades para dar soporte a nuestra planeación del trabajo de campo, pues al
tener esta información nos dará una idea de quiénes son los actores transcendentales
del Programa E001 Procuración de Justicia Agraria.
Tabla 15. Unidades y actividades generales por instancia jerárquica de la Procuraduría Agraria
Instancia Puesto Tipo de unidad Actividades que realizan
Direccio
nes G
enera
les
Quejas y Denuncias
Unidad Administrativa Responsable 1.- Establece metas a las delegaciones 2.- Coordina y determina política de sus funciones a nivel nacional 3.- Supervisión de casos al azar
Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
Unidad Administrativa Responsable 1.- Establece metas a las delegaciones
2.- Coordina y determina política de sus funciones a nivel nacional 3.- Supervisión de casos al Azar
Organización Agraria
Unidad Administrativa Responsable 1.- Establece metas a las delegaciones
2.- Coordina y determina política de sus funciones a nivel nacional 3.- Supervisión de casos al azar
Jurídica y de Representación
Agraria
Unidad Administrativa Responsable 1.- Establece metas a las delegaciones 2.- Coordina y determina política de sus funciones a nivel nacional 3.- Supervisión de casos al azar
Representación de Los Ángeles
Unidad Administrativa Responsable 1.- Dar informes a migrantes
y sujetos agrarios en Estados Unidos 2.- Vincula a migrantes con la Procuraduría Agraria y sus trámites
Dele
gació
n Delegado Unidad Administrativa y de planificación 1.- Planear y establecer metas delegacionales
2.- Coordinar todas las actividades de la Delegación
Subdelegados Responsable operativo y de planificación 1.- Coadyuvan al cumplimiento de metas y actividades en la Delegación
96
Operativo Operativo 1.- Coadyuvan al cumplimiento de actividades de la Delegación
Jurídico Operativo 1.- Coadyuvan al cumplimiento de metas de asesoría y de representación agraria
Jefes de Departamento
Operativo 1.- Coadyuvan al desarrollo y establecimiento de metas delegacionales
Resid
encia
Jefe de Residencia
Responsable Operativo 1.- Establecer metas y coordinar actividades locales
Visitador Agrario
Unidad Operativa 1.- Coadyuva a la realización de listas de sucesión, reglamentos, convenios o contratos, actas de figuras asociativas
Abogado Agrario
Unidad Operativa 1.- Asesora y elabora y contesta demandas, elabora recursos de revisión, elabora amparos directos e indirectos
Responsable de Sistemas
Unidad Operativa 1.- Mantenimiento del sistema CIIA y operación de Internet
Archivista Unidad Administrativa 1.- Recepción y administración de los expedientes de los sujetos agrarios
Asimismo, como ya se ubicó a los responsables del Programa presupuestario E001
Procuración de Justicia Agraria por funciones y responsabilidades, desde lo central a lo
local, en el siguiente cuadro situamos, para un mejor análisis, en línea horizontal, la
relación que se da entre los responsables antes señalados y los procesos y
subprocesos con sus correspondientes productos finales para conocer y así volver a
ubicar cuáles son los personajes y productos centrales en el programa.
Tabla 16. Actores, procesos, subprocesos y responsabilidades en materia de procuración de justicia agraria
Proceso Subprocesos
Lo solicita
Lo atiende
Dirección a la que responde
el proceso
Producto final
1 Audiencia campesina
Sujeto agrario o público general
Visitador agrario,
Dirección General de
Acta de audiencia
aunque puede
Quejas y
ser cualquier
Denuncias
funcionario que
reciba al sujeto(s), excepto administrati
vos
97
2 Gestión Administrativa
Sujeto agrario o público general
Visitador o abogado agrario
Dirección General de Quejas y Denuncias
Acta de gestión administrativa
3 Quejas y Denuncias
Sujeto agrario Personal responsable de la atención
Dirección General de Quejas y Denuncias
Proyecto de acuerdo / proyecto de instancia / proyecto de recomendación / Denuncia
4 Conciliación
Sujetos Visitador Dirección Convenio conciliatorio
agrarios o Agrario General de o acciones alternas de
partes en Conciliación, conclusión conforme a
conflicto Arbitraje y lo establecido en el
Servicios Reglamento
Periciales
5 Arbitraje
Sujetos Árbitro Dirección Laudo arbitral o
agrarios o asignado, General de acciones alternas de partes en aunque
cabría Conciliación, conclusión conforme
a conflicto idealmente
y Arbitraje y lo establecido en
en principio el
Servicios Reglamento
Abogado Periciales agrario por
su
formación
6 Servicios Periciales
Trabajo topográfico informativo
Visitador, delegación o abogado agrario
Dirección de Servicios Periciales
Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
Trabajo topográfico (Mapa)
7 Servicios Periciales
Dictamen pericial
Abogado o Tribunal Unitario Agrario
Dirección de Servicios Periciales
Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
Dictamen
8 Servicios Periciales
Auditoría contable
Comunidad o ejido
Dirección de Servicios Periciales
Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
Informe de Auditoría
10 Servicios Periciales
Opinión Técnica
Visitador agrario
Perito Dirección general de conciliación, arbitraje y Servicios Periciales
Opinión técnica
98
11 Fortalecimiento de la Organización interna de los Núcleos Agrarios
Actualización de órganos de representación y vigilancia
Se planifica conforme al Censo Nacional de Órganos de Representación y Vigilancia
Visitador agrario
Dirección General de Organización Agraria
Acta de asamblea
12 Fortalecimiento de la Organización interna de los Núcleos Agrarios
Lista de sucesión
Solicitante Visitador agrario
Dirección General de Organización Agraria
Lista de sucesión
13 Fortalecimiento de la Organización interna de los Núcleos Agrarios
Protocolo ejidal y comunal
Promovente Visitador agrario
Dirección General de Organización Agraria
Informe a la Asamblea general de acciones realizadas
14 Fortalecimiento de la Organización interna de los Núcleos Agrarios
Actualización de reglamento ejidal o del estatuto comunal
Promovente Visitador agrario
Dirección General de Organización Agraria
Reglamento Interior o Estatuto Comunal actualizados
15 Capacitación
Oficinas centrales
Visitador agrario
Dirección General de Organización Agraria
Lista de asistencia, evaluación del evento, ponente y de conocimientos, informe o relatoría
16 Convenios y Contratos
Compareciente Visitador agrario
Dirección General de Organización Agraria
Convenio o contrato
17 Figuras Asociativas
Compareciente Visitador agrario
Dirección General de Organización Agraria
Acta y/o estatutos de la Figura asociativa
18 Asesoría jurídica Sujeto agrario o público general
Quien brinda primera atención o abogado agrario
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria
Constancia de asesoría
19 Representación legal
Juicios agrarios
Sujeto agrario a solicitud y conforme a asesoría
Abogado agrario
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria
Demanda/contestación De demanda/convenio conciliatorio
20 Representación legal
Coadyuvancia Sujeto agrario a solicitud y conforme a asesoría
Abogado Agrario
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria
Formular demanda o contestación de demanda al promovente
99
21 Representación legal
Jurisdicción Voluntaria
Sujeto agrario a solicitud y conforme a asesoría
Abogado Agrario
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria
Acuerdo
22 Representación legal
Recurso de Revisión
Sujeto agrario a solicitud y conforme a asesoría
Abogado Agrario
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria
Recurso de Revisión
23 Representación legal
Amparo Directo Sujeto agrario a solicitud y conforme a asesoría
Abogado Agrario
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria
Demanda de Amparo Directo
24 Representación legal
Amparo Indirecto
Sujeto agrario a solicitud y conforme a asesoría
Abogado Agrario
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria
Demanda de Amparo Indirecto
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria
100
VI. MEDICIÓN DE LOS ATRIBUTOS DE LOS PROCESOS Y SUBPROCESOS
En este apartado identificamos la valoración global cuantitativa sobre la operación y la
ejecución de los procesos y subprocesos, y en su caso macroprocesos conforme al
esquema de puntuación propuesto por la SEDATU y la PA: Eficacia, Oportunidad,
Suficiencia, y Pertinencia.
Los resultados alcanzados por direcciones son satisfactorios pues en todos los casos
alcanzan de 4 a 5 puntos, lo que indica que se cumple con los cuatro atributos que se
quieren medir. Solo en la representación de la PA en el Consulado General de México
en Los Ángeles, California, Estados Unidos de América es donde los resultados no son
satisfactorios.
A continuación se presentan las tablas por dirección por cada uno de los indicadores:
Tabla 17. Valoración global cuantitativa sobre la operación y la ejecución de los
procesos y subprocesos
1.- Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales (DGCASP)
Proceso Eficacia
Argumento o justificación (Sí/No)
Conciliación Si Se cumple y hasta sobre
cumple la meta
Arbitraje
No No parece estar presente este procedimiento en los hechos, o
sea, no se solicita o acepta llevarlo a cabo
(realmente, no aplica)
Servicios Periciales Si Es por petición de parte y se
cubre el total de servicios solicitados
Porcentaje de procesos eficaces 100%
Proceso Oportunidad (Sí/No) Argumento o justificación
Conciliación Si Los tiempos se cumplen a
cabalidad
Arbitraje Sí
Cuenta con tiempos establecidos aunque realmente
no se puede saber como funcionan ya que no se ha
ejercido últimamente.
Servicios Periciales Si Los tiempos se cumplen a
cabalidad
Porcentaje de procesos oportunos 100%
101
Proceso Suficiencia (Sí/No) Argumento o justificación
Conciliación Si El convenio conciliatorio cumple
con su finalidad
Arbitraje Si El laudo arbitral cumple con su finalidad si se llevara a cabo el proceso
Servicios Periciales Si Los Servicios periciales cumplen con sus finalidades
Porcentaje de procesos suficientes 100%
Proceso Pertinencia (Sí/No) Argumento o justificación
Conciliación Si
Herramienta ante el conflicto y resuelven diferencias evitando tener que llevar a cabo juicios y
dirime diferencias
Arbitraje
No Es una herramienta que puede ser útil caso sea solicitada pero que hasta el momento no se ve reflejada en los servicios reales
llevados a cabo.
(No aplica)
Servicios Periciales Si Son de gran importancia para coadyuvar a otros procesos y como fuente de información.
Porcentaje de procesos pertinentes 100%
2.- Dirección General de Organización Agraria (DGOA)
Proceso Eficacia Argumento o
justificación (Sí/No)
Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios Sí Se cumple la meta
Capacitación No
No llega la capacitación
programada a nivel central a los sujetos
agrarios
Convenios y Contratos Sí Se cumple la meta
Figuras Asociativas Sí Se cumple la meta
Porcentaje de procesos eficaces 75%
102
Proceso Oportunidad
(Sí/No) Argumento o justificación
Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios Sí Se cumple la meta
programada
Capacitación Sí Se cumple la meta
programada
Convenios y Contratos Sí Se cumple la meta
programada
Figuras Asociativas Sí Se cumple la meta
programada
Porcentaje de procesos oportunos 100%
Proceso Suficiencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios No Los sujetos agrarios no quieren hacer sus
listas de sucesión
Capacitación No
No llega la capacitación
programada a nivel central a los sujetos
agrarios
Convenios y Contratos Sí Se cumple la meta
Figuras Asociativas Sí Se cumple la meta
Porcentaje de procesos suficientes 50%
Proceso Pertinencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios Sí Se cumple la meta
Capacitación No
La capacitación que hace el visitador
agrario no es fortalecida con
materiales y está desvinculada de la
capacitación interna
Convenios y Contratos Sí Se cumple la meta
Figuras Asociativas Sí Se cumple la meta
Porcentaje de procesos pertinentes 75%
103
3.- Dirección General de Quejas y Denuncias (DGQD)
Proceso Eficacia (Sí/No)
Argumento o justificación
Audiencias Campesinas Si Se cumple y hasta
sobre cumple la meta
Gestión Administrativa Si Se cumple pero en campo no es tan visible el proceso
Quejas y Denuncias Si Se cumple las metas
establecidas
Porcentaje de procesos eficaces 100%
Proceso Oportunida
d (Sí/No) Argumento o justificación
Audiencias Campesinas Si Los tiempos se
cumplen a cabalidad
Gestión Administrativa Sí Los tiempos se
cumplen a cabalidad
Quejas y Denuncias Si Los tiempos se
cumplen a cabalidad
Porcentaje de procesos oportunos 100%
Proceso Suficiencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Audiencias Campesinas Si
El acta de audiencia cumple con la
finalidad de registrar la atención brindada
Gestión Administrativa Si
El acta de gestión administrativa cumple con la finalidad de canalizar a las instancias correspondientes las quejas o denuncias de los sujetos agrarios
Quejas y Denuncias Si
Todos los productos de este proceso cumplen con su finalidad para la atención del sujeto agrario
Porcentaje de procesos suficientes 100%
104
Proceso Pertinencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Audiencias Campesinas Si
Es el primer contacto con el servicio de la
Procuraduría Agraria, la audiencia
campesina brinda servicio e
información a los sujetos agrarios
Gestión Administrativa Si
Es la forma en la que la Procuraduría
Agraria canaliza a las instancias
correspondientes las quejas o denuncias
de los sujetos agrarios
Quejas y Denuncias Si Se cumple con su
finalidad de atención al sujeto agrario
Porcentaje de procesos pertinentes 100%
4.- Dirección General Jurídica y de Representación Agraria (DGJRA)
Proceso Eficacia (Sí/No)
Argumento o justificación
Asesoría Jurídica Si Se cumplen con las
metas
Representación Legal Si
Se cumple con la meta
Porcentaje de procesos pertinentes 100%
Proceso Oportunida
d (Sí/No) Argumento o justificación
Asesoría Jurídica Si Se realizan cuando
se solicitan
Representación Legal Si
Se realizan en los tiempos establecidos
Porcentaje de procesos pertinentes 100%
105
Proceso Suficiencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Asesoría Jurídica Si La asesoría es
adecuada y completa
Representación Legal Si
El servicio es adecuado y completo
Porcentaje de procesos pertinentes 100%
Proceso Pertinencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Asesoría Jurídica Si El proceso es
adecuado
Representación Legal Si
El servicio es adecuado
Porcentaje de procesos pertinentes 100%
5.- Representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General de México en los Ángeles,
California, Estados Unidos
Proceso Eficiencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Asistencias, Asesoría y/o Acciones de Difusión sobre los Derechos Agrarios de los Ejidatarios y Comuneros Migrantes.
No
No hay un diagrama de procesos en el MUPS, ni meta a
cumplir en su programa operativo
anual
Porcentaje de procesos pertinentes 0%
Proceso Oportunida
d (Sí/No) Argumento o justificación
Asistencias, Asesoría y/o Acciones de Difusión sobre los Derechos Agrarios de los Ejidatarios y Comuneros Migrantes.
No
No hay un diagrama de procesos en el MUPS, ni meta a
cumplir en su programa operativo
anual
Porcentaje de procesos pertinentes 0%
106
Proceso Suficiencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Asistencias, Asesoría y/o Acciones de Difusión sobre los Derechos Agrarios de los Ejidatarios y Comuneros Migrantes.
No
No hay un diagrama de procesos en el MUPS, ni meta a
cumplir en su programa operativo
anual
Porcentaje de procesos pertinentes 0%
Proceso Pertinencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Asistencias, Asesoría y/o Acciones de Difusión sobre los Derechos Agrarios de los Ejidatarios y Comuneros Migrantes.
No
No hay un diagrama de procesos en el MUPS, ni meta a
cumplir en su programa operativo
anual
Porcentaje de procesos pertinentes 0%
Análisis de la valoración del programa
Al tener un acercamiento inicial a los documentos propios de la Procuraduría Agraria,
como el Programa presupuestario Pp E001 Procuración de Justicia Agraria (PJA), el
Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria, el Manual Único de Procedimientos
Sustantivos de la Procuraduría Agraria y los diferentes Programas Operativos Anuales,
observamos que la organización y organigrama institucional de sus procesos, conforme
a dichos documentos, se dan a partir de la división en direcciones generales con
finalidad operativa, y al interior de éstas se enumeran, reglamentan y describen las
funciones, procesos y subprocesos específicos que se llevan a cabo. Por ello un trabajo
de gabinete que dé cuenta de los procesos requiere de hacer la misma división y
análisis a partir de dichas direcciones.
Pero cuando realizamos el trabajo de campo en los diversos niveles de implementación
del programa (oficinas centrales, delegaciones y residencias), observamos que los
procesos acontecen de manera transversal y no separada por direcciones, aunque
sean éstas las que posteriormente supervisen cada proceso específico. Esta diferencia
hace que, aunque se cumplen los procesos de dichas direcciones, justamente, por
107
como acontece la atención en las localidades y en los estados, los actores centrales o
principales que llevan a cabo la mayoría de los procesos y subprocesos son los
visitadores y abogados agrarios en las residencias, seguidos de los jefes de residencia
como supervisores de estos (y delegaciones en los casos donde no hay residencias o
en que ésta cumple dicha función, como el caso de Querétaro) y las delegaciones
propiamente dichas. Las oficinas centrales, fungen un papel más de supervisión,
seguimiento y control, además de ser los que generan la planeación anual,
fundamentada sobre todo en el establecimiento de las metas.
En dichas residencias, a modo general, se cumplen con los procesos
establecidos, y cuando se buscan las problemáticas o situaciones de mejora, lo que se
observa es que estos no son directa o propiamente hacia o de una dirección en
específico, sino que, tal y como el propio trabajo acontece, son transversales aunque se
puedan dar casos en que sí pertenezcan a alguna dirección. Por ello, aunque en la
parte inicial de los procesos se hace el análisis y planteamientos relacionados con las
direcciones, consideramos que, para ver los hallazgos, problemáticas, así como para
las recomendaciones o propuestas, es mucho más efectivo cambiar las categorías u
organización argumental de un esquema basado en las direcciones hacia una
argumentación basada en las problemáticas, y cuando sea el caso, señalar la
particularidad y/o relación hacia alguna dirección específica. Sin embargo, cabe
señalar, y tal y como se verá a continuación, éstas son más transversales que
particulares.
En el mismo sentido, es importante señalar que todos estos hallazgos
encontrados por nosotros y que se desarrollarán en el apartado propio para esto,
aunque aparente o enunciativamente no son sobre los procesos directamente en sus
pasos y funciones, sí se relacionan a estos en tanto que son cuestiones que
entorpecen, dificultan o alteran los procesos mismos más allá de la formalidad, ya que
ésta (la forma) sí se cumple a cabalidad en casi todos los procesos y subprocesos (en
aquellos casos en que no acontezca esto se señalará específicamente).
De esta manera nosotros distinguimos dos grandes ejes de hallazgos
encontrados. Por un lado, hay un asunto medular aunque también un poco más global
que se relaciona a ciertas funciones que, por ley y reglamento interno corresponden a la
108
Procuraduría Agraria atender, pero que, por lo que se pudo observar en el campo y en
las entrevistas con las direcciones, son funciones que no se han llevado a cabo o se
encuentran minimizadas desde hace tiempo por lo que no parecen estar vigentes en el
quehacer de las residencias y delegaciones y mucho menos en oficinas centrales.
Estas funciones las desarrollaremos en el siguiente apartado “Eje 1: funciones no
encontradas”.
El otro eje de asuntos se refiere a problemáticas mucho más concretas sobre el
quehacer y procesos que se llevan a cabo por parte de abogados y visitadores agrarios,
así como de las residencias. Esto lo desarrollaremos en el apartado Eje 2:
Problemáticas encontradas en el quehacer y procesos del programa, abordándolas
desde cuatro dimensiones: Condiciones de trabajo del servidor público, Infraestructura y
material de trabajo, Metas y planeación y del Centro de Innovación e Investigación
Agraria (CIIA). Partiendo así de estos dos ejes de hallazgos, posteriormente podremos
emitir propuestas y observaciones alrededor de los mismos.
Eje 1: funciones no encontradas
Observamos dos asuntos centrales que se deben de tomar en cuenta ya que son parte
de los objetivos establecidos por el Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria: la
atención por oficio y la relación para los procesos y subprocesos con la Dirección
General de Estudios y Publicaciones. Ambos asuntos son importantes, aunque, si
debemos jerarquizar, diremos que el primero es de mayor sustancia que el segundo,
aunque se recalca la importancia de ambos para el funcionamiento ideal y a cabalidad
de las funciones establecidas en el Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria.
Al entrevistarse con los servidores públicos en nuestro trabajo de campo, pero
también con los responsables de las direcciones generales en oficinas centrales, vimos
que en la gran mayoría de los casos coinciden en que todas las funciones de la
Procuraduría Agraria son a petición de parte y no consideraban que hubiera ningún
caso que se siguiese por oficio o a instancia primera del propio servidor público o de la
institución aun y cuando en el artículo 2, párrafo dos, del Reglamento dice: “Para el
logro de su objeto, la Procuraduría ejercerá sus facultades a petición de parte o de
oficio, de conformidad con lo establecido por la Ley y este Reglamento”. De allí
109
entonces surge la duda, ¿cuál sería un caso de oficio conforme la Ley y el Reglamento?
Si vemos el artículo 5 del propio Reglamento, en su apartado VIII a XII, se establece
que son facultades de la Procuraduría Agraria:
VIII. Promover la defensa de los derechos y salvaguardar la integridad de las tierras
de los pueblos indígenas;
IX. Hacer del conocimiento de la autoridad competente:
La violación de las leyes agrarias que, en ejercicio de sus actividades, cometan
las autoridades;
El incumplimiento de las obligaciones o responsabilidades de los servidores públicos
del Sector Agrario, así como de los encargados de la impartición de justicia agraria;
Los casos en los que se presuma la existencia de prácticas de acaparamiento o
concentración de tierras, conforme a las disposiciones reglamentarias
correspondientes, y
Los hechos que puedan constituir infracciones o faltas administrativas en materia
agraria
X. Formular las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público, respecto de
hechos que pudieran ser constitutivos de delitos, relacionados con la materia
agraria, especialmente aquellos que se refieran a irregularidades cometidas por los
órganos de representación y vigilancia de los núcleos de población agrarios;
XI. Ejercer, con el auxilio y la participación de las autoridades locales, las funciones
de inspección y vigilancia, con el objeto de defender los derechos de los sujetos
agrarios;
XII. Instaurar el procedimiento correspondiente, cuando las autoridades o
servidores públicos incurran en violación de la legislación agraria en perjuicio de los
sujetos agrarios y, en su caso, emitir los acuerdos y las recomendaciones, en la
forma y término que prevé el Capítulo IX de este reglamento.65
Esto guarda consonancia con los artículos 135 y 136 de la Ley Agraria. Igualmente, la
Procuraduría Agraria, como el propio artículo 2 del Reglamento Interior lo marca,
65 Procuraduría Agraria, Marco Legal Agrario. Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria, ubicado en Diario Oficial de la Federación, 1996.
110
incluye funciones de servicio social y está encargada de la defensa de los derechos de
los ejidatarios, comuneros, sucesores de ejidatarios, ejidos, comunidades, pequeños
propietarios, avecindados y jornaleros agrícolas. Allí se entiende que la función de
servicio social es la facultad obligatoria y permanente del Estado cuyo fin consiste en
promover el bienestar social, el desarrollo y organización de la comunidad y mejora
directa o indirectamente al bienestar individual y colectivo a través de prestaciones
fundadas siempre en un principio de solidaridad social.
Por todo lo anterior, se puede concluir entonces que sí existen casos en que la
Procuraduría Agraria debe de actuar ya sea por oficio o por iniciativa propia, y que
dicha función no está siendo tomada en cuenta dentro de los procesos y
procedimientos de la misma ni en las residencias, ni en las delegaciones u oficinas
centrales a pesar de que, en la actualidad, y a consecuencia del avance de múltiples
proyectos e inversiones en los territorios, dicha vigilancia y función de la Procuraduría
Agraria debería de estar presente y ser central ya que son parte sustancial de la
procuración de justicia.
El otro asunto de este eje se refiere a que, como el propio manual indica en su
artículo 24, existe una Dirección General de Estudios y Publicaciones, pero ni en la
documentación que nos fue facilitada, ni en las entrevistas con direcciones, oficinas
centrales, delegaciones, residencias o funcionarios públicos (con muy excepcionales y
contadas excepciones) se menciona este trabajo de investigación y estudios, y como
tal, pareciera no relacionarse o coadyuvar a los procesos y subprocesos realizados en
la Procuraduría Agraria. Este tipo de instancia, aunque no conforma el núcleo duro de
los procesos del programa E001 Procuración de Justicia Agraria (PJA), es relevante
como una memoria de la propia Procuraduría Agraria pero también para coadyuvar y
apoyar a abogados y visitadores agrarios, así como para la capacitación y formación de
los servidores públicos manteniéndolos al día tanto de asuntos y aconteceres
legislativos en materia agraria como para discutir problemáticas y situaciones
concernientes a su labor. Un ejemplo de temática y problemática actual, de importancia
a ser estudiada, por ser un fenómeno actual que muy probablemente se vive en los
territorios donde actúa la Procuraduría Agraria, es el cómo armonizar legalmente la ley
de víctimas y desaparecidos dentro de los procesos y subprocesos. Esto se puede
111
presentar cuando las víctimas sean sujetos agrarios y se busque o quiera defender los
derechos y propiedades del desaparecido. Al ser un asunto reciente, que no cuenta con
mucho precedente, sería importante poder desarrollar y promover estudios y trabajos
que analicen dicha problemática y difundan sus resultados en las residencias para que,
cuando ahí se den los casos se puedan tener las bases y fundamentos necesarios para
saber cómo actuar en tal circunstancia.
A continuación, abordaremos el Eje 2. Problemáticas encontradas en el quehacer
y procesos del programa, a partir de cuatro dimensiones que ubicamos como
transversales:
6.1. Condiciones de trabajo
En los últimos años, la reducción de presupuesto de la Procuraduría Agraria ha
generado una serie de sobrecargas de trabajo en el personal que opera el programa y
que provoca que la atención de los sujetos agrarios podría ser afectada de forma
significativa. En este apartado queremos ubicar las diversas problemáticas que
enfrentan estos actores, ya que todos las padecen.
Sólo recordemos lo anteriormente planteado en la metodología, en donde el
trabajo central es analizar el proceso de planeación en donde es de vital importancia el
actor que implementa los programas.
Sobrecarga de trabajo
En el trabajo operativo del Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia
Agraria de la Procuraduría Agraria, un común denominador entre el personal
entrevistado es que se considera que hay un exceso de cargas de trabajo
principalmente para el visitador agrario y el abogado agrario, pues sólo por mencionar
en los estados visitados, el visitador agrario tiene a su cargo más de 30 núcleos
agrarios y el abogado agrario tiene en curso más de 100 casos de juicios agrarios.
Además de lo anterior existen diversas problemáticas de lo anteriormente descrito:
Trabajar los sábados y domingos, porque las asambleas de los núcleos agrarios, en la
mayoría de los casos, sólo se realizan en esos días, mismas que terminan muy tarde.
Asimismo el visitador agrario debe realizar otras actividades como la propaganda de la
112
asamblea, entre otras.
En lo relacionado con la sobrecarga de los abogados agrarios, estos comentan
que se les asignan 20 juicios nuevos mensualmente. En contraste, en reunión con la
Dirección Jurídica, se nos comentó que los estándares señalan que, para poder llevar
bien un caso jurídico, lo ideal es llevar entre 30 a 50 casos mensuales por abogado
agrario. La sobrecarga de trabajo de los abogados agrarios no corresponde con el
salario, además que cuando se deben trasladar a los juzgados, lo hacen en transporte
público sin contar con suficiente apoyo para hacerlo (sólo mil pesos al mes), por lo que
incluso se trasladan con recursos personales.
Por su parte a los visitadores agrarios, aunque se les proporciona un automóvil,
no cuentan con viáticos, salvo los que se desplazan más lejos por lo que requieren
pernoctar en los ejidos o comunidades; el resto cuenta sólo con ayudas alimenticias
pues deben regresar el mismo día, a pesar de que las asambleas terminen muy tarde.
Se señala que las comprobaciones de los alimentos las deben realizar con
facturas que difícilmente encuentran en los lugares a los que se trasladan.
El personal de campo considera que, si se acoplaran únicamente a lo que dicen
las normas y el Manual de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria,
realizarían muy poco trabajo porque las condiciones reales en las que laboran son muy
distintas a las que se supone que tienen, tal es el caso del tiempo que tiene la gente
para hacer un trámite, o bien los traslados que deben realizar a los núcleos agrarios.
Las actividades extras que deben realizar son la asistencia a los tribunales
itinerantes, o bien, la notificación de ciertos temas que solicitan de oficinas centrales
para los núcleos agrarios, lo que implica varias horas por los traslados a los lugares.
Situación salarial
En cuanto a la remuneración, se comentó que, desde el jefe de residencia, el abogado
agrario y el visitador agrario tienen sueldos muy bajos que no se han incrementado
desde la administración del presidente Vicente Fox. Únicamente han tenido incremento
anual las personas de base. Mientras, en la actualidad, estos actores ganan de 9 a 11
mil pesos, en 1992 ganaban el equivalente a 1,000 dólares mensuales, que
113
actualmente equivaldrían a 20,000 mil pesos, aproximadamente.
A pesar de que se trabaja sábados y domingos, no se cuenta con el pago de
horas extras, ni tampoco se cubren los gastos en caso de que se presenten fallas
mecánicas en los vehículos. Comparando con el poder judicial, al que se pudiera
equiparar un abogado agrario, se gana la mitad o una cuarta parte, lo que no
corresponde con la responsabilidad que tienen los abogados agrarios. Los abogados y
visitadores agrarios consideran que las autoridades de la Procuraduría Agraria no
conocen el trabajo operativo y por lo tanto no lo valoran.
En resumen, de acuerdo con la información recabada durante el trabajo de
campo realizado para esta evaluación, los abogados agrarios deberían ganar el doble,
los jefes de residencia entre 30 y 40% más; en cuanto a los visitadores agrarios, estos
deberían ganar también el doble, aunque la propuesta para mejorar sus condiciones de
trabajo es que se les quite la obligación de llenar dos veces la información que deben
subir al CIIA, es decir, una vez en las asambleas y otra vez en las oficinas de la
Procuraduría Agraria. Para ello se requiere que los visitadores agrarios puedan subir al
CIIA la información de las asambleas al momento de realizarlas, lo que significa contar
con acceso a la red en los núcleos agrarios, tener computadoras e impresoras
portátiles.
Viáticos insuficientes
Respecto de las ayudas alimenticias, se pagan cuatrocientos cincuenta pesos al mes y
mil pesos mensuales para transporte. Los abogados agrarios deben trasladarse a las
ciudades a llevar a cabo las representaciones legales con ayudas alimenticias
insuficientes, con escasos apoyos para trasladarse; mientras que, por ejemplo, un
abogado particular cobra por una jurisdicción voluntaria hasta treinta mil pesos.
Por su parte, a los visitadores agrarios no les dan viáticos, salvo a los que se
desplazan a los lugares más remotos; sin embargo, algunas veces tienen que quedarse
a pernoctar por la inseguridad que prevalece en las zonas de trabajo, pero esos gastos
los solventan con recursos propios.
114
Como ya se dijo, el pago del salario no reconoce ni las horas extra, ni primas
dominicales pues el pago es por trabajar de lunes a viernes, de nueve a seis.
Se encontraron situaciones diferentes en cuanto a los apoyos para el pago de la
gasolina, mientras que en dos delegaciones sí se planea el gasto en gasolina
dependiendo del lugar al que se va a salir, en una de ellas el recurso para gasolinas se
reparte igual para cada visitador agrario, lo que no es justo ni equitativo pues algunos
trabajadores van más lejos que otros. Lo mismo pasa respecto de las ayudas
alimenticias pues se encontró que algún delegado no dio ayudas alimenticias por varios
años, por lo que tuvieron que cambiarlo.
Falta de apoyo secretarial y de otros tipos
En una de las residencias desde el 2003 les falta una plaza de abogado agrario y una
de secretaria, y no se han repuesto; incrementando la carga de trabajo del resto.
No se cuenta con apoyo secretarial, al parecer la delegación mueve al personal a
sus oficinas, a pesar de que se necesita más en las residencias.
Servicio Profesional de Carrera
Anteriormente se tenía un servicio profesional de carrera desde 1994, que evaluaba,
capacitaba e incentivaba a los trabajadores, pero en la actualidad no se ubica su
existencia, lo cual crea malestar entre los actores de la Procuraduría Agraria, ya que no
se dan oportunidades de crecimiento en la institución.
Inseguridad y violencia en el contexto en que se desarrolla el trabajo
Finalmente, en todos los lugares se está viviendo una mayor violencia e inseguridad en
las zonas de trabajo; sin que se haya hecho nada al respecto por parte de la
Procuraduría Agraria.
6.2. Infraestructura y material de trabajo
Uno de los problemas más importantes para la ejecución correcta del programa Pp
E001 Procuración de Justicia Agraria es la infraestructura y el material de trabajo. Pues
en su mayoría es deficiente y escaso. Este es un problema de gran envergadura dado
115
que mínimamente, para poder realizar el trabajo necesario, se les debe dotar de
condiciones materiales que hagan posible el cumplimiento de las metas impuestas. No
obstante, encontramos problemas de fondo (se especifican a continuación) que no sólo
vuelven lento un proceso, sino que impacta a todos los procesos en general que lleva a
cabo la Procuraduría Agraria en torno a este programa. Si bien los pasos de cada
proceso se llevan a cabo en general, existen factores que no se toman en cuenta y que
no se dejan ver dentro de los documentos para la evaluación de gabinete. Por ello, el
trabajo de campo fue fundamental para poder dar cuenta de: 1. De forma general, del
impacto real que tienen las condiciones económicas de la Procuraduría Agraria para la
realización de este programa y, 2. A nivel micro, la repercusión que tiene en cada
proceso de forma real en campo. Estos hallazgos se vuelven fundamentales a la hora
de ver qué factores entorpecen y limitan el buen funcionamiento del programa.
Falta de espacios adecuados para atención
En primera instancia, se pudo ver que la localización de las delegaciones es de difícil
acceso y en ocasiones la dirección proporcionada en la página es incorrecta o no es
precisa. Aunado a ello encontramos una dificultad en la localización dado que en su
fachada no cuentan con logotipos o distintivos de la Procuraduría Agraria. También se
observó que no se asegura la atención suficiente a personas con discapacidades; por
ejemplo, en una residencia visitada, se brindaba atención en un primer piso pero no
había elevador, ni rampa que facilitara el acceso. Por ello, el personal se encargaba de
generar condiciones para poder brindar la atención en la planta baja —fuera de las
oficinas— a las personas discapacitadas. Por otra parte, en otra de las residencias
visitadas se encontró una mejor accesibilidad para llegar, con fácil acceso para
personas con capacidades limitadas.
En general, en las residencias y oficinas de los estados visitados se cuenta con
un espacio para atención, no por eso adecuados. Existe una falta de atención a las
instalaciones por estados, es decir; por demanda de audiencia. Hay estados donde el
espacio de atención es pequeño respecto de la cantidad de gente que llega a solicitar
audiencia a sus problemáticas. Por el contrario, hay residencias con espacios grandes
donde la demanda es mínima respecto de la instalación. En una de las residencias, el
espacio de atención a sujetos agrarios es sobrado, pues sólo cuenta con dos
116
escritorios, unas cuantas sillas cuando el espacio disponible es muy amplio. En otra
delegación encontramos la sala de audiencia con muy poca separación entre
escritorios, por lo que la atención brindada no es la óptima dado que no se asegura
privacidad a los sujetos agrarios.
Respecto de las condiciones dentro de las instalaciones, pudimos observar la
falta de mantenimiento del inmueble en sí, pues hay paredes bastante deterioradas, la
estructura es vieja y los conductos de luz en algunas áreas no funcionan, por lo que el
personal responsable tiene que usar una linterna para visualizar los documentos, lo que
genera retraso en los procesos dado que se ocupa mayor tiempo en la atención a las
audiencias campesinas, por ejemplo. Los sanitarios de los inmuebles para el personal
se encuentran en malas condiciones y los asignados para el público, también. Incluso
hay residencias donde sólo existe un baño para sujetos agrarios y personal de la
Procuraduría Agraria. Existen goteras dentro de las instalaciones que dificultan el
trabajo cotidiano.
En cuanto al espacio asignado para el personal, los cubículos de los abogados
agrarios son muy reducidos, tanto que tienen que trabajar encima de los expedientes o
en un espacio muy reducido para su equipo de cómputo, esto genera retraso en los
procesos por pérdida de carpetas o mezcla de las mismas. Asimismo el espacio para
visitadores agrarios es muy reducido para la realización óptima del trabajo.
Finalmente, la insuficiencia de espacio en algunas residencias y delegaciones
hace imposible el correcto funcionamiento de un archivo, por lo que las cajas se
acomodan en distintas oficinas, salas de espera o cubículos del personal.
Insuficiencia de material (computadoras) y saturación de impresoras y escáner
Un conflicto que pudimos observar es la insuficiencia de equipo de cómputo en las
instalaciones y para los trabajadores, en particular, para los visitadores agrarios. De
forma general, la Procuraduría Agraria alquila todo el equipo de cómputo; las
computadoras de escritorio y portátiles, escáners, multifuncionales, impresoras. Todas
las delegaciones y residencias cuentan con soporte técnico ante cualquier falla o
avería. No obstante, el equipo no es moderno, por tanto, los sistemas operativos son
lentos. Pero no es el problema más grande. La insuficiencia de equipo es el problema
117
real, faltan computadoras portátiles; en ocasiones el jefe de residencia presta su
computadora personal a los visitadores agrarios, pues es imposible que realice
audiencias sin un equipo, lo que genera un retraso en el proceso de audiencia
campesina, de no llevar una computadora portátil. No tienen impresoras asignadas para
cada trabajador, en la mayoría de las visitas, hay un multifuncional que utilizan todos los
empleados de la residencia o delegación. Situación que vuelve imposible la óptima
realización del trabajo en particular y general, pues difícilmente todos los visitadores
agrarios tienen una computadora para las audiencias, no cuentan con impresora ni
escáner; lo que trae consigo que en el momento de brindar atención en los módulos, el
visitador agrario tenga que recurrir a un negocio de fotocopiado e impresión, o bien,
esperar a llegar a la residencia para imprimir y luego regresar al módulo a entregar las
impresiones correspondientes que acrediten que se brindó el servicio. Ahora bien, dado
que las computadoras portátiles no cuentan con internet ni impresora en los módulos de
atención, no es posible generar el acta de servicio brindado a los sujetos agrarios, por
lo que todos los visitadores agrarios de una delegación o residencia regresan a las
delegaciones o residencias a imprimir. Lo anterior genera una sobredemanda del único
multifuncional (escáner e impresora) que tienen las delegaciones, lo cual entorpece la
conclusión de los procesos.
Sí, efectivamente se cumple la meta, pero se hace a expensas de malas
condiciones laborales y un doble trabajo por parte de los visitadores agrarios.
En suma, la insuficiencia de equipos de cómputo, multifuncionales, escáners e
impresoras (de buena calidad) entorpece la mayoría de los procesos (audiencias
campesinas atendidas, gestión administrativa, audiencias campesinas canalizadas a
otros servicios, entre otras) que lleva a cabo la Procuraduría Agraria para el
cumplimiento del Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria.
Falta de red (internet) y fallas de sistema (saturación, servidor, discos duros)
El sistema de red a internet dentro de las instalaciones de las residencias y
delegaciones es contratado por mes. A pesar de ello el internet es lento y en ocasiones
brinda un mal servicio pues tiene periodos de mala conexión en el día. Algo que se
observó, que nos parece alarmante, es que en ocasiones por falta de pago se queda
118
sin internet y teléfono toda la residencia. En una ocasión, una residencia se quedó sin el
servicio por ocho días, por lo que se tuvieron que hacer constancias del servicio
brindado, a mano. En cuanto se pagó, toda la información registrada esa semana se
tuvo que subir al Centro de Innovación e Información Agraria. Debido a esto, todos los
procesos se retrasan y genera mayor trabajo para los empleados, aquí hacemos
énfasis en el proceso de audiencias campesinas atendidas, pues es el primer contacto
con el sujeto agrarios y el inicio de un caso.
Otra situación tiene que ver con el Centro de Innovación e Información Agraria,
hay periodos de evaluación por residencia y delegación donde se satura el sistema y
tarda horas en habilitarse.
Finalmente, el problema de almacenaje; el espacio de los discos duros que se
tienen en las instalaciones es escaso, por lo que a la hora de almacenar tienen
problemas con el sistema.
Falta de papelería con constancia
El problema señalado respecto a la falta de equipo de cómputo, escáners e impresoras,
se agrava con la falta de papelería. En todas las residencias y delegaciones visitadas
se tiene una opinión común en cuanto a esta problemática. La falta de papelería para
impresión vuelve más lento el proceso de audiencias campesinas atendidas, siendo
éste el primer acercamiento con el sujeto agrario. Debido a la falta de papel, en
particular los visitadores agrarios, no tienen forma de generar el acta que haga constar
la atención brindada. Es común el señalamiento de la falta de hojas blancas dentro de
las delegaciones y residencias.
Autos inadecuados y gasolina insuficiente
Otro tema muy importante para la realización de los procesos del Pp E001 Procuración
de Justicia Agraria es el relacionado con el transporte a los núcleos agrarios o a los
tribunales.
Primero hay que señalar que todos los vehículos con que cuenta la Procuraduría
Agraria son arrendados y no son suficientes (en cantidad) para abastecer el trabajo que
se lleva a cabo, tampoco en condición, es decir, que no son los adecuados para los
119
senderos que hay que atravesar para llegar a los núcleos agrarios y los módulos, se
requieren camionetas aptas para esos caminos. A pesar de ser arrendados, los
desperfectos que puedan tener, fallas técnicas o mantenimiento en el camino, es
cubierto por el visitador agrario que esté haciendo uso de él. Por ejemplo, no les cubre
el seguro la ponchadura de una llanta debido a las condiciones de los caminos y la
insuficiencia de un auto pequeño no apto para los senderos.
Ahora bien, otro problema se deriva: el uso de combustible para el transporte a
los núcleos agrarios o tribunales, etcétera. Por parte de la Procuraduría Agraria, se les
brinda vales de gasolina o cierto presupuesto, exclusivamente para el transporte del
personal. No obstante, es insuficiente y se hace de manera irregular. Todos los
entrevistados (jefes de residencia, abogados, visitadores agrarios) coinciden con que
los viáticos son insuficientes para realizar sus actividades. Incluso, realizan actividades
en transporte público, lo que les genera mayor gasto y el requerimiento —muchas
veces— de tener que quedarse en el núcleo agrario a dormir.
En definitiva, tanto los vales de gasolina como los viáticos en transporte son
insuficientes para todo el personal de la Procuraduría Agraria. En la mayoría de las
residencias y delegaciones nos hicieron explícito que la asignación de vales de gasolina
por mes era de mil pesos. Cantidad insuficiente para todas las visitas que realizan los
visitadores agrarios a los núcleos.
6.3. Metas y planeación
Las metas son establecidas como fines para alcanzar el logro de un objetivo, esto lo
comentamos porque en los Programas Operativos Anuales de las cuatro direcciones se
establecen metas de indicadores para cada una de ellas, pero si comparamos lo
establecido con el Manual Único de Procedimientos Sustantivos con estos, existen
diferencias importantes, un ejemplo son las metas establecidas en la Dirección General
Jurídica y de Representación Agraria en su POA 2018 sobre dos procesos: asesoría
agraria, representación Legal y un subproceso: juicio agrario, dejando de lado los otros
procesos que están establecidos en el MUPS de esta Dirección. Además de lo anterior,
ubicamos que en el tema de metas de la Representación de la Procuraduría Agraria en
el Consulado General de México en Los Ángeles, California, los procesos que se
120
establecen no tienen metas y no están establecidos en el MUPS.
En el tema de planeación es importante señalar que se realiza a partir de un
histórico de los procesos para cada una de las direcciones, que en muchos de los
casos es complicado cumplir, ya que la atención en casi todos los procesos es por
medio de una solicitud del sujeto agrario y sólo en el caso de término de gestión de un
núcleo agrario se puede programar la atención.
Asimismo encontramos, entre otras cosas, problemas de implementación de los
procesos, un ejemplo de esto es el tema de las audiencias campesinas en las oficinas
de la Procuraduría Agraria, pues en el MUPS queda establecido el proceso de
audiencias, en donde cualquier servidor de la Procuraduría Agraria (menos el área
administrativa) los puede atender, sin embargo la realidad es otra, pues aunque no
empieza el proceso formalmente (policía privado o público ajeno a la institución) influye
en la atención del sujeto agrario; ya que es la primera persona que los atiende y en
muchos de los casos no están preocupados por tener una actitud amable.
Además de los problemas anteriormente descritos, a continuación describimos a
grandes rasgos las principales cuestiones problemáticas encontradas:
Metas no realistas
Existen divergencias importantes entre lo establecido y lo real, pues hay un consenso
generalizado de que las metas establecidas no son realistas para el trabajador de a pie;
para entender de forma sintética los problemas existentes comentamos lo aportado por
dos actores principales del programa, los visitadores y abogados agrarios.
1. En el caso del visitador agrario, tiene alrededor de 30 o más núcleos agrarios
asignados por mes, sin contar con el tema de las distancias, es complicado atenderlos,
y mucho más de forma eficiente. Además se debe ubicar el tema de los trámites
administrativos que debe realizar, como subir la información en los tiempos
establecidos por el MUPS, pues sólo recordemos lo comentado con anterioridad, estos
trámites en muchas ocasiones los tienen que duplicar, realizarlos en campo y en las
oficinas por falta de equipo e internet.
121
2. En el caso del abogado agrario, tienen asignados más de 100 casos de juicios
agrarios y además se les solicita que deben abrir alrededor de 20 casos por mes; esta
meta no está establecida en el POA 2018 de la Dirección General Jurídica y de
Representación Agraria, ni por el MUPS, pues en ellos sólo se establece el porcentaje de
atención que debe mínimamente cumplir en cada proceso; pero sí es una meta hecha
por acuerdo de las direcciones del programa con el delegado estatal, y que el abogado
agrario debe cumplir sino es reconvenido.
Además de lo descrito existe otra problemática, los abogados agrarios tienen tiempos
establecidos por el programa, que si no son cumplidos ya no se cuentan en su meta
personal, el problema es que tanto el visitador agrario como el abogado agrario
cumplen en la mayoría de los casos con ellas antes del tiempo establecido, y cuando ya
tienen cumplidas sus metas dejan de registrar en tiempo las actividades de los
procesos para que éstas no sea contadas en sus metas, ya que si las llegan a rebasar
son reprendidos.
Procesos no contabilizados
En la Dirección de Organización Agraria no se toma en cuenta el trabajo que realiza el
visitador agrario (en el tema de las metas) pues además de los productos que entrega
por procedimiento realiza otros como: convocar a asambleas, hacerles difusión, pegar
convocatorias, capacitar, presidir asambleas, entre otras cosas.
Asimismo el abogado agrario realiza otras actividades como desplazarse a ver al
sujeto agrario a su localidad y realizar itinerancias para resolver problemas de los
sujetos agrarios.
POAS incorrectos
Existe un problema inicial en el programa, casi todos los procesos, subprocesos y
actividades no se pueden planear porque se trabaja a petición de parte. Aquí existe un
gran detalle pues en el trabajo de campo, entrevistando a los operadores del programa,
nos dimos cuenta de algo importante en lo relacionado con el POA, pues en cada uno de
ellos existen indicadores, como el de los juicios agrarios, en donde según su meta es
atender 90% de todas las personas que fueron y se apoyaron en la presentación de una
122
demanda o en la contestación de ella, sin embargo, la realidad es otra, pues en este
mismo subproceso existen acuerdos entre los delegados y la Dirección a que pertenece
este subproceso (DGJRA) en donde se establecen cantidades de juicios que deben
atender la delegación. Un ejemplo claro de esta situación es que en una delegación los
abogados agrarios tienen que abrir 20 casos de juicios agrarios como meta por mes.
Separación de procesos
En este punto es importante ubicar que existen procesos que son separados, pero que
tienen a la misma persona como sujeto agrario, esto sucede de forma peculiar en los
temas de representación agraria, pues un sujeto agrario puede tener hasta cuatro
carpetas con diversos números de folio y cuando el abogado agrario consulta sus casos
los expedientes tiene esta particularidad, lo cual conlleva a pensar qué pasaría si los
abogados agrarios renuncian y el que le toca atender al sujeto agrario no ubica los
folios de la persona.
Duplicación de actividades
En este aspecto se ubica que cuando se realizan los trámites en el tema de
representación agraria, en la plataforma del CIIA se realizan diversos procesos que
podrían ser la continuación de uno solo ubicando al sujeto agrario por su nombre, un
ejemplo de esto: cuando un sujeto agrario no tiene una sentencia satisfactoria en un
juicio agrario, el promovente puede abrir un juicio de amparo, pero los procesos de la
Procuraduría Agraria no permiten continuar con los datos anteriores, sino que se tiene
que abrir un nuevo expediente con sus procesos requeridos (audiencia y asesoría
jurídica), lo cual duplica actividades que impactan en las metas de estos procesos.
Esto es posible ubicarlo en la plataforma del CIIA, que es la encargada de llevar el
registro de la información, pues en ella existe esta información en donde va llenando y
existen módulos de continuación de los procesos en donde sólo puedes escoger uno
solo y al seleccionar allí se termina el proceso.
6.4. Centro de Innovación e Información Agraria (CIIA)
El CIIA es una herramienta fundamental en tanto que, mediante ella, se registran
absolutamente todos los procesos y subprocesos servicios brindados por el Programa
presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria (PJA): Gestión Administrativa;
123
Audiencia Campesina; Conciliación; Arbitraje; Servicios periciales; Fortalecimiento de la
Organización interna de los Núcleos Agrarios; Capacitación; Convenios y contratos;
Figuras asociativas; Asesoría jurídica; Representación legal.
Igualmente es la que va contabilizando los avances de las metas y es la vía para
la supervisión a distancia. En ella se hace la programación de los trabajos que pueden
ser planificados, como son los vencimientos de órganos de representación o las visitas
a los núcleos agrarios.
Como plataforma ideal también podría, si tuviera las condiciones técnicas
materiales adecuadas, ser el archivo de todos los expedientes con sus respaldos
correspondientes.
Sin embargo, al contrastar con lo que se encontró en campo, dicho sistema
presenta algunas cuestiones que son relevantes de notar, así como problemáticas para
la buena funcionalidad de los objetivos propios del PJA y que, a veces, al limitarse a un
sistema cuantitativo o cuantificador ideal, con sus correspondientes bloqueos y
limitaciones, afectan el buen desempeño del trabajo. Dichas cuestiones podrían ser
mejoradas para que el sistema sea más útil y un mejor coadyuvante del trabajo de los
servidores públicos y no principalmente un cuestor o ente regulador de resultados y
metas.
El sistema es de fácil acceso y fácil de comprender ya que va dando, paso a
paso, el llenado de los procesos.
Es usado por todos los funcionarios y en todos los niveles de la Procuraduría
Agraria por lo que es una herramienta que engloba todo.
No queda ningún caso sin ser registrado en el sistema aunque sea por fuera de
las metas.
En general todas las cuestiones o hallazgos relativos al CIIA son atendibles y
solucionables en el sentido técnico, pero siempre y cuando conlleven a cambios en
ciertos criterios que son los que rigen dichas características del sistema y a cierta
inversión tecnológica que es necesaria si se quiere generar una atención con respaldo
virtual. Con esto se quiere resaltar que las problemáticas propiamente dichas no son en
cuanto a un rechazo o visión negativa del uso y existencia del CIIA en sí mismo, sino del
124
modo en que éste funciona en algunas de sus funciones. A grandes rasgos serían éstas
las principales problemáticas encontradas:
Se genera burocracia aparentemente innecesaria
Los diferentes servidores públicos que ejecutan en la práctica el trabajo y funciones de
la Procuraduría Agraria coinciden en que se tiene una carga burocrática pesada
alrededor del registro de los expedientes y que les quita mucho tiempo y esfuerzo.
Una parte es derivada de la saturación ocasionada por problemas de índole
técnico-tecnológica del sistema relativo al ancho de banda, capacidad de servidor y
número de usuarios simultáneos posibles, tal y como ya veremos en otro punto, pero
otra, es dada a que, en voz de los propios servidores públicos encargados de brindar el
servicio, no se le encuentra sentido a cierta documentación presente en todos los
expedientes y que tiene que ser completada uno por uno y dato por dato.
De manera particular, y como lo más relevante, se encuentra en las primeras
hojas de los expedientes y que abarcan la carátula, el acta de comparecencia y el
acuerdo de admisión. Todos los entrevistados comparten que estos documentos son
internos y que se podrían simplificar dejando más que nada la carátula y que se le diera
a ésta, tal vez con algunas pequeñas modificaciones, el valor de ser la que demuestra
que el interesado se presentó y de que ya se encuentra con la documentación correcta
y correspondiente por lo que también valide la admisión del caso. Podría ser otra la
alternativa o solución (como por ejemplo ver si un programador puede hacer que dichos
documentos se generen automáticamente) pero, efectivamente, no parece haber una
justificación de peso para mantener todos estos documentos por separado en cada
expediente, y, sin embargo, sí representan mucho trabajo externo a las funciones
propiamente dichas de los funcionarios que de por sí ya se encuentran sobresaturados.
El sistema duplica registros sin dar seguimiento a los casos
Aunque este asunto se relaciona directamente con los parámetros establecidos por las
metas, es un hecho que, derivado de éstas, el sistema CIIA, en su propia configuración,
divide los procesos y requiere que se vuelva a registrar un asunto aun y cuando ya
hubiera sido atendido por un proceso previo. Por ejemplo, si se recibió al sujeto en
audiencia campesina y de allí éste es canalizado al abogado agrario, se dan dos
125
registros de audiencia con sus propios documentos y reportes. Esto no sólo evita poder
darles seguimiento a los procesos de manera integral, simple y eficiente (o sea que con
un mismo número de expediente se tenga acceso a su audiencia, asesoría jurídica y
acompañamiento en diferentes procesos o incluso en el histórico de atención al sujeto
agrario a lo largo del tiempo, sino que además duplica el reporte sin que esto realmente
esté sustentado en los procesos mismos ni que, aparentemente, sea necesario. Es una
cuestión de cuantificación y no de calidad del servicio o procesos. Esto deriva en la
problemática de que un sistema como el CIIA se use principalmente para finalidades de
meta y supervisión cuando podría tener también la facultad de dar seguimiento a los
sujetos agrarios y los casos de manera compleja e integral. Para ello, por supuesto, se
debe contar con las condiciones técnico-tecnológicas necesarias como capacidad de
servidor.
Los tiempos para registro llegan a ser irreales
En este tema habría dos grandes líneas de asuntos que se relacionan en que,
aparentemente, muchos de los tiempos marcados en los procedimientos para la forma y
modo de su registro ante el CIIA parecen haber sido elaborados con base en un sistema
ideal que cuenta con todas las condiciones físicas, técnicas y tecnológicas para poder
ser llevado a cabo. El problema está en que las condiciones propias, particularmente de
los sujetos agrarios, de sus núcleos y comunidades, así como las de las propias
residencias, pero hasta de las delegaciones de la Procuraduría Agraria, y, por qué no
comentarlo, incluso del propio país a nivel institucional y local, no están a la altura de
las necesidades de un sistema completamente virtual y mediado vía internet. Podría
serlo, pero para ello se requiere de la inversión correspondiente tanto en servidores
como en equipos móviles y fijos adecuados para la impresión, escaneo, llenado de
formularios y envío al momento mismo de la atención ya sea en oficinas o en campo.
En este sentido entonces, relativo a los tiempos de registro, tenemos, por un
lado, la problemática de que, cuando estás dando la audiencia, en varios casos no
puedes simultáneamente ingresar la información al sistema e ir dando la atención ya
que, si no es que estás en las comunidades sin medios tecnológicos, dependiendo del
sujeto, puedes tardar unos minutos o hasta una hora en atenderlo (hay problemas de
lenguaje, capacidad explicativa, forma de expresión, de comprensión, necesidad
126
explicativa y contextual, etcétera), y el sistema, asumiendo que se tiene el internet
necesario para usarlo, se reinicia si no se está alimentando de manera constante los
formularios con información. Con unos minutos sin introducir información te saca del
sistema y se debe de reiniciar el procedimiento si no es que se pasma por
sobresaturación y te reinicia igualmente el procedimiento. En el mismo sentido, en
diferentes ocasiones se tiene fallas de internet y se puede tener casos donde pasen
horas o días sin dicho servicio, y por lo tanto toda la atención de ese tiempo no puede
ser registrada al momento de hacer la audiencia propiamente dicha. Esto evita cumplir,
en algunos casos, en tiempo con lo establecido y dicha falla no es por responsabilidad
del servidor público propiamente. Aun y cuando al final el registro es llevado a cabo
después, esto representa una carga extra o sobrecarga al servidor que entorpece o
dificulta sus funciones.
En el otro sentido, en algunos casos, como puede ser el de elección de órganos
de representación o poder tener la firma final (o inicial) del interesado o de las
autoridades electas, por los propios tiempos, distancias y gastos necesarios para
presentarse ante las oficinas de la Procuraduría Agraria o para poder estar en los
núcleos y comunidades, muchas veces los sujetos agrarios tardan más en llegar o no
tienen los documentos completos al momento que el visitador agrario pasa a visitarlos,
y por su carga de trabajo y limitación presupuestaria, demorarían un mes o más en
volver a pasar para recoger dicha documentación o, por ejemplo, para recoger
simplemente una firma (varía según el lugar y el caso), y ello ya altera u ocurre fuera de
los tiempos marcados y permitidos por el CIIA para poder ser contabilizado, afectando
las metas y el trabajo del servidor público pero sin que sea por causa o responsabilidad
del mismo y ello no anula que al final el registro siga siendo llevado a cabo.
No funciona el escaneo de documentación. El servidor es insuficiente
En todos los casos se pudo comprobar que, aunque se supondría que en todo
procedimiento, además del llenado de los formularios online se escanea la
documentación, la realidad es que esto no se puede llevar a cabo tal y como se marca
en el manual en todos los casos. No hay condiciones técnico-tecnológicas para poder
realizar dicha acción. Esto se debe, más que nada, a la falta de servidores con
capacidad suficiente para dicha carga documental, así como del ancho de banda
127
suficiente para que el tiempo de la subida de dicha documentación sea eficiente. En
todas las residencias visitadas se ha experimentado, por lo menos a manera de
programa piloto, la subida de documentación, y en todas manifestaron tener problemas
con ello. Ya platicando con los responsables del sistema se pudo saber que el problema
es ocasionado por la falta de capacidad en el servidor ya que, incluso para poder tener
a los funcionarios registrando simultáneamente se presentan problemas. En este mismo
sentido habría que revisar el ancho de banda con que se trabaja ya que estos dos
(servidor y ancho de banda) son factores fundamentales para el buen funcionamiento
de un sistema como el CIIA. Esto se ve a fin de mes, cuando todas las delegaciones y
residencias están cerrando metas, el sistema se satura y se vuelve muy lento,
ocasionando que se reinicie la página en varias ocasiones, y por lo tanto se está
repitiendo trabajo que debería de hacerse en un solo momento nada más. En el caso
de una residencia a la que llegamos en ese periodo, incluso sólo poder acceder para
ver, no alterar sino solo ver un expediente nos llevó más de 10 minutos y sólo se pudo
ver un caso ya que para abrir el siguiente expediente el sistema se pasmó, de modo tal
que mejor pasamos a otros asuntos.
Actividades no contempladas
En este apartado hay que aclarar que, aunque no es propiamente un asunto o
problemática del CIIA, sí lo trastoca al ser el lugar donde se da el registro de actividades.
Hay una cierta cantidad de acciones o actividades llevadas a cabo por los
servidores públicos que no son contempladas para las metas y que tampoco son
registradas en el CIIA, aunque sí son llevadas a cabo y son importantes como parte del
servicio brindado. Un claro ejemplo son los viajes de un visitador agrario al registro
agrario a buscar expedientes, cuando el abogado agrario se desplaza a ver al sujeto en
su localidad, la colocación de las convocatorias en los núcleos, todo el trabajo oral y en
persona de capacitación, aunque no es configurado como una capacitación formal
cuantificable, o, por ejemplo, ya más complejo, el que una simple modificación de un
reglamento o la actualización de algunos aspectos que no requiere de todo el
procedimiento para elaboración de reglamento nuevo, no está contemplado. Este tipo
de acción que actualiza dicha documentación pero que no es un reglamento nuevo
propiamente dicho, y cuya realización es mucho más rápida, no cuenta con su propio
128
registro simplificado ni se incluye como meta, así que se registra como elaboración de
reglamento aunque formalmente no se llevan a cabo todos los pasos que sí se registran
por ser los que dieron origen al reglamento inicial.
No hay capacitación ni manual de uso para aprender a usar el CIIA
Según comentaron los servidores públicos en general, así como al revisar la
documentación existente, vemos que el aprendizaje y conocimiento del uso del CIIA se
da en la práctica, sobre la marcha, ya que no se cuenta ni con un manual o con un
curso formativo para el servidor nuevo ni tampoco con capacitaciones constantes y que
mantengan actualizados a los servidores públicos en activo sobre el uso, configuración,
partes y sentido del sistema informático. Igualmente no parece haber una alimentación
en el sentido inverso. Esto es que los creadores o programadores del sistema se nutran
del trabajo en campo, de las problemáticas y quehaceres cotidianos de los servidores
públicos para adaptar el CIIA a dichas dinámicas. Pareciera que este sistema está
restringido a una cuantificación de metas conforme a los criterios de oficinas centrales y
no relacionado a los procesos mismos en su cruzamiento con las metas y resultados.
Con algunos cambios se podrían introducir esos otros factores que permitieran que
dicho sistema pudiera aportar a la cualificación y no sólo una cuantificación restringida y
muy cuadrada apegándose de manera más realista a como se da el trabajo y no a
como debería ser en condiciones ideales, que no son las que se tienen en las
residencias y delegaciones.
129
VII. HALLAZGOS Y RESULTADOS
La atención a estos sujetos agrarios se lleva a cabo a través de procesos, subprocesos
y en su caso macroprocesos del programa que son llevados a cabo por la Dirección
General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales, la Dirección General Jurídica y
de Representación Agraria, la Dirección General de Organización Agraria, la Dirección
General de Quejas y Denuncias y la Representación de la Procuraduría Agraria en el
Consulado General en Los Ángeles, California.
Las tareas de la Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios
Periciales se encuentran vinculadas con el Eje 1 México en Paz de las metas del Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND, 2013-2018) en sus apartados de
gobernabilidad democrática. Su ámbito de intervención se basa en los artículos 134 a
136 de la Ley Agraria y 2 y 5, fracciones IV, V, XIII, 21 y del 42 al 54 del Reglamento
Interior de la Procuraduría Agraria.
Las tareas de la Dirección General Jurídica y de Representación Agraria se
encuentran vinculadas con el Eje México Incluyente del PND 2013-2018, que tiene como
función principal coordinar y dar seguimiento a los servicios de asesoría y
representación legal que otorga la Procuraduría Agraria ante los órganos
jurisdiccionales y administrativos en defensa de los derechos de los sujetos agrarios,
así como de la Ley Agraria en su artículo 136, fracciones I y II.
La Dirección General de Organización Agraria se alinea de igual forma al Eje
México Incluyente; la organización y capacitación agraria que se realizan, otorga parte
del cumplimiento del mandato legal de asesorar a los sujetos agrarios, pues la
Procuraduría Agraria es garante de legalidad de los actos que se realicen en los
núcleos agrarios, relacionados con su organización básica, las listas de sucesión, las
figuras asociativas y los contratos y convenios que se establezcan.
La Dirección General de Quejas y Denuncias también se alinea al Eje México
Incluyente, que tiene como objeto orientar e informar a los sujetos agrarios que acuden
a la Procuraduría Agraria sobre las acciones que pudieran ejercitar con relación a sus
planteamientos, peticiones e inconformidades, así como asesorar a estos para dirigirlos
130
a las instancias competentes para su atención.
La Representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General de
México en Los Ángeles, California, Estados Unidos, se alinea igualmente al Eje rector
México incluyente del PND 2013-2018, pues realiza acciones de difusión de derechos
agrarios, así como asesorías agrarias en pos de atender a sujetos agrarios que migran
o pretenden migrar.
El Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria fue evaluado
en 2016 a través de la Evaluación de Consistencia y Resultados, conforme lo mandató
el Programa Anual de Evaluación de ese año. Como respuesta a dicha evaluación, la
Procuraduría Agraria realizó su planeación 2017 y parte del 2018 (marzo) en donde se
ubica que revisó y actualizó su Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y planeó
sus actividades en dicho periodo. Además, formuló el Manual Único de Procedimientos
Sustantivos de la Procuraduría Agraria, publicado en abril del presente año, cumplió
con la elaboración y difusión del Plan Anual de Trabajo del Programa (SEDATU y
Procuraduría Agraria, 2018:1). Finalmente, la Procuraduría Agraria elaboró el
Diagnóstico del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria.
La Matriz de Indicadores para Resultados 2018 del Programa presupuestario
E001 Procuración de Justicia Agraria consta de dos indicadores de Fin, donde uno de
ellos corresponde al indicador de Fin sectorial, dos indicadores de Propósitos, cinco
indicadores de Componentes y 14 indicadores de Actividades (MIR E001 Procuración de
Justicia Agraria_2018.xls). En suma 22 indicadores de la matriz del programa y un
indicador sectorial.
Una de las fortalezas encontradas es que algunas causas del problema principal,
a saber, los sujetos agrarios no ejercen plenamente sus derechos agrarios, coinciden
con las encontradas en el trabajo de campo, en las entrevistas realizadas a funcionarios
de la estructura territorial, abogados, visitadores y sujetos agrarios. Entre las causas
incluidas en el árbol de problemas que confirmó el trabajo de campo se encuentran:
bajos ingresos del personal, insuficiente supervisión, ejercicio insuficiente de
atribuciones de la PA, plataforma TIC deficiente y desactualizada, desconocimiento de
sus derechos agrarios de parte de los sujetos agrarios, desmotivación del personal y
131
bajo compromiso de funcionarios agrarios.
Se señalaron tres problemas comunes que no están considerados en el árbol de
problemas, a saber: precarias condiciones de trabajo del servidor público; deterioro de
la infraestructura y escaso material de trabajo, y deficiencias en la planeación. El trabajo
de campo reveló que para los servidores públicos entrevistados las tres causas
anteriormente señaladas son consideradas como importantes para la idónea realización
de sus funciones.
En el documento de diagnóstico del Pp E001 Procuración de Justicia Agraria66
se incluye un apartado de identificación y descripción del problema. Sin embargo:
algunas causas del árbol de problemas adolecen de una justificación empírica
suficiente: bajos ingresos del personal; insuficiente supervisión (relacionada
causalmente en el árbol de problemas con la desmotivación del personal y el bajo
compromiso de funcionarios agrarios); ejercicio insuficiente de atribuciones de la
Procuraduría Agraria, y plataforma TIC deficiente y desactualizada.
La insuficiente justificación empírica tanto de algunas causas contenidas en el
árbol de problemas como de la articulación explicativa entre ellas puede generar
inexactitudes en la definición del problema central y de la población potencial y objetivo,
así como en la definición de los objetivos, medios y fines del programa. En conjunto,
esto puede no estar contribuyendo de la mejor manera a la identificación de los medios,
objetivos y fines del programa y, en consecuencia, a la entrega de los componentes que
ofrece a su población objetivo.
En la MIR 2018 se identifican los distintos niveles de la matriz. Fin con sus dos
indicadores (uno de ellos sectorial), los dos propósitos, los cinco componentes y las 14
actividades. Asimismo, se considera adecuada la sintaxis. En todos los niveles se
cuenta con: Contacto del indicador, Línea Base y Parametrización, Metas intermedias
del sexenio y Metas ciclo presupuestario en curso, así como características de las
variables. Además, cuentan con unidad de medida.
66 SEDATU-Procuraduría Agraria, Diagnóstico del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria, (s.f.), México.
132
Las metas están orientadas a impulsar el desempeño, es decir, no son laxas. Se
considera que con el detalle con el que se da seguimiento a este programa, el número
de variables que se utilizan no reflejan un seguimiento laxo a los resultados que se
obtengan del programa. Además, las metas son factibles de alcanzar considerando los
plazos y los recursos humanos y financieros con los que cuenta el programa.
La MIR 2018 es más una matriz de componentes que una integrada con lógica
vertical. Se observa que cada una de las direcciones incorporó un indicador de
componente para poder ser medida, y le corresponde alguna de las actividades.
Además, en los indicadores no se nota algún criterio de orden para poder decir que uno
debe corresponder a componente y otro a actividad, por ejemplo, comparando un
componente y una actividad no se pueden identificar las razones de por qué uno fue
considerado como componente y otro como actividad: Componente 1 Porcentaje de
servicios de representación legal concluidos y la Actividad 1 Porcentaje de
representaciones en juicios agrarios.
Al corresponder sólo alguna de las actividades a uno de los componentes no se
identifican todas las actividades que se realizan para cumplir con alguno de los cinco
servicios que otorga el Programa de Procuración de Justicia Agraria.
En las tres sedes de la Procuraduría Agraria hay insuficiencia de recursos
económicos para cubrir los viáticos necesarios para llevar a cabo las funciones de los
distintos servidores públicos. Dichos recursos son utilizados para la compra de
combustible, boletos de autobús y alimentos, principalmente.
Todos los funcionarios consideran su ingreso no sólo insuficiente sino bastante
limitado ya que no han tenido ajustes desde hace bastantes años.
A diferencia del pasado, parece que en las últimas épocas (por lo menos los
últimos 12 años) ya no se sigue el Servicio Profesional de Carrera para ingresos y no se
vislumbran posibilidades para ascensos o cualquier tipo de bonificación o apoyo, ya sea
por eficiencia o buen desempeño.
Actualmente en las tres sedes de la Procuraduría Agraria la carga de trabajo es
excesiva derivada de la falta de personal, ya que en caso de que un servidor público
133
deserte de la institución, no puede ser reemplazado, por lo que la carga de trabajo que
tenía asignada es repartida entre sus colaboradores.
De lo anterior, se precisa que la plaza y el monto de la remuneración no es
repartido entre los trabajadores, desde Hacienda se les retira la plaza con el pago.
Los vehículos (Chevrolet Aveo) que son arrendados actualmente en las tres
sedes de la Procuraduría Agraria no son adecuados para las actividades de campo
realizadas, ya que muchos de los caminos para poder llegar a los núcleos agrarios son
bastante irregulares.
Las instalaciones de la Procuraduría Agraria, principalmente de Tehuacán,
Puebla, y Cuernavaca, Morelos, se encuentran bastante deterioradas en su
infraestructura física, al grado de no tener energía eléctrica en algunas áreas, o de no
contar con el espacio y la distribución óptima para la realización de las funciones
competentes, así como para archivar de manera óptima, sobre todo porque el archivo
muerto, a pesar de haber sido tramitada su baja, no se recoge y tienen que apilarlo en
donde se pueda.
La falta de insumos es un problema que se presenta en las sedes visitadas,
sobre todo carecen de papelería y tóner, que son indispensables para poder brindar el
servicio y cumplir con sus actividades diarias.
En general, en las tres sedes les hacen falta computadoras portátiles
funcionales, escáneres portátiles, red móvil y multifuncionales e impresoras móviles, así
como internet constante y de banda ancha suficiente para el manejo del CIIA. Esto en
tanto que el manual exige a los visitadores y abogados agrarios que, por cada tema
tratado, deben entregarle una copia impresa del acta, generada en el CIIA, a los sujetos
agrarios, y no puede ser pagado con recursos de éstos, ya que, de hacerlo, los
servidores públicos se hacen acreedores a sanciones. Además, en muchos lugares no
cuentan con ese tipo de servicios. Al no poder generar dicho documento al momento de
la atención, se retrasa la entrega de la constancia y por lo tanto se atrasa el registro del
caso ante el CIIA y todo el proceso se afecta.
134
Se presenta trabajo fuera de horario y días laborales formales y dicho trabajo no
es remunerado. Sin embargo, dicha labor es sustancial para el cumplimiento de los
diferentes trabajos que se llevan a cabo. Esto se deriva tanto de la demasiada carga de
casos que lleva cada abogado y visitador agrario como por las dinámicas propias de los
sujetos agrarios y de los órganos de representación que normalmente se reúnen en
sábados y domingos demandando la presencia de los funcionarios.
En general todos los funcionarios y servidores públicos adscritos a la
Procuraduría Agraria saben de la existencia de los manuales y documentos, pero gran
parte de los mismos nunca lo han leído, en voz de ellos, por falta de tiempo.
Los servidores públicos no siguen al pie de la letra los manuales y documentos
debido a que los consideran demasiado burocráticos; refieren que las personas que
participan en la elaboración de dichos documentos no tienen idea de lo que es el
trabajo en campo.
Las actividades que los servidores públicos realizan en el proceso real exceden
las que por norma están establecidos en los manuales y documentos, así como los que
son contabilizados como meta.
Los trabajadores de la Procuraduría Agraria consideran al programa CIIA como
difícil de operar y sumamente problemático. Refieren que presenta poca capacidad de
almacenaje, lo cual dificulta poder subir archivos. Asimismo se requiere un gran número
de pasos para poder generar documentos simples, lo que se refleja en tiempos
excesivos de trabajo. Específicamente se refieren a las tres primeras hojas de cada
documento que consideran podría simplificarse o hasta eliminarse alguno de ellos
(carátula, acta de comparecencia y acuerdo de admisión).
Se presenta la disyuntiva de registrar o no a todos los sujetos agrarios que se
atienden después de que se han alcanzado las metas, ya que, de hacerlo y registrarlos
en el CIIA en tiempo y forma, se hacen acreedores a una llamada de atención, debido a
que el atender a más gente significa problemas a nivel planeación. Actualmente,
atienden a los sujetos agrarios sin registrarlos en el CIIA o haciéndolo fuera de los
tiempos formales para no afectar la meta, generando conflicto en cuanto a la captura de
expedientes.
135
VIII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Sería conveniente considerar como un área de mejora la tarea de enriquecer el
documento de diagnóstico del programa, particularmente en lo referente a la inclusión
de las causas encontradas en el trabajo de campo que no están consideradas en el
árbol de problemas y, en consecuencia, que tampoco están expresados como medios o
como fines en el árbol de problemas. Lo anterior puede contribuir a:
Una mejor definición de su problema principal y de su población tanto potencial
como objetivo, en virtud del enriquecimiento del conjunto de causas que contribuyen a
explicar el problema principal del programa.
Una más clara definición y priorización de los objetivos, medios y fines del
programa, considerando en la planeación estratégica la selección de aquellos medios
(alternativas) que tienen mayor relevancia para los servidores públicos responsables de
dirigir y operar los procesos del programa.
Incorporar al documento de diagnóstico un análisis de los problemas relevantes
resultado del trabajo de campo y enriquecer con los mismos tanto el árbol de problemas
(incorporando las causas señaladas) como el de objetivos (incorporando los medios y
fines correspondientes de acuerdo con la metodología del marco lógico). En específico,
es necesario incorporar las siguientes causas (anteriormente descritas) en el árbol de
problemas: i) precarias condiciones de trabajo del servidor público; deterioro de la
infraestructura y escaso material de trabajo, y deficiencias en la planeación. Se requiere
enriquecer el apartado denominado Identificación y descripción del problema del
documento de diagnóstico del Pp E001 Procuración de Justicia Agraria,67 con el
objetivo de fortalecer la justificación empírica y analítica de algunas causas expresadas
en el árbol de problemas, incorporando una mayor información y análisis contenidos en
documentos oficiales o académicos o de investigaciones de campo.
En específico es necesario fortalecer la justificación empírica de las causas del
67 SEDATU-Procuraduría Agraria, Diagnóstico del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria, (s.f.), México.
136
árbol de problemas que fueron ratificadas por los hallazgos del trabajo de campo, a
saber: bajos ingresos del personal; insuficiente supervisión (relacionada causalmente
en el árbol de problemas con la desmotivación del personal y el bajo compromiso de
funcionarios agrarios); ejercicio insuficiente de atribuciones de la Procuraduría Agraria;
plataforma TIC deficiente y desactualizada.
Adicionalmente, fortalecer la justificación empírica y teórica de las siguientes
relaciones de causalidad establecidas en el árbol de problemas: la relación entre los
bajos ingresos del personal con la atención a los conflictos agrarios requiere mucho
tiempo para su solución; la relación entre las causas de desmotivación del personal y
bajo compromiso de los funcionarios agrarios con la insuficiente supervisión; la relación
entre el ejercicio insuficiente de atribuciones de la Procuraduría Agraria con la baja
certificación de parcelas, tierras de uso común y titulación de solares; la relación entre
la plataforma TIC deficiente y desactualizada con el rezago procesal conjunto en materia
agraria con otras instituciones.
En la MIR 2018 se identifican los distintos niveles de la matriz. Fin con sus dos
indicadores (uno de ellos sectorial), los dos propósitos, los cinco componentes y las 14
actividades. Asimismo, se considera adecuada la sintaxis. En todos los niveles se
cuenta con: Contacto del indicador, Línea Base y Parametrización, Metas intermedias
del sexenio y Metas ciclo presupuestario en curso, así como características de las
variables. Además, cuentan con unidad de medida. En la información proporcionada de
la MIR 2018 no se identifican los recursos humanos y financieros que participan en el
programa, por lo que no se puede concluir la factibilidad de este programa sin esos
elementos, por lo que se considera adecuado incorporar esta información.
Es importante señalar que no se tiene ningún indicador que impacte algunos de
los propósitos del objetivo de Fin, tales como productividad, suelo y vivienda rural, por
lo que se debería de precisar en el Fin la descripción del objetivo.
Se pueden integrar los dos indicadores de Fin en un solo indicador pues en el
objetivo que se propone no hay diferencia sustancial entre asistir y atender. Al final lo
que se busca es la procuración de justicia agraria en ambos casos, por lo que se puede
homologar al indicador sectorial.
137
Revisar la lógica horizontal y vertical de la MIR que permita definir cuáles serán
los indicadores de componentes y cuáles serán las actividades, pues no se logra
identificar la diferencia sustancial entre los indicadores de ambos niveles. Asimismo,
poder registrar las distintas actividades que se realizan y que son coincidentes para
varios programas pues la MIR 2018 sólo registró una actividad por componente.
En lo referente al trabajo de organización agraria básica, será importante firmar
convenios entre la Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional, a nivel nacional
y estatal, para contar con principios operativos básicos homogéneos, homologar metas
y así lograr que los procesos se concluyan hasta la inscripción en el RAN. Además, sería
importante que la capacitación institucional y la de sujetos agrarios estén vinculadas y
por lo tanto en una misma área; asimismo, sería de mucha utilidad elaborar materiales
de difusión sobre los derechos y procedimientos que se llevan a cabo por el programa.
Finalmente, hay que señalar que los procesos señalados en el Manual pudieran
revisarse con el personal de campo y simplificarse.
Buscar mecanismos para eliminar la duplicación de tareas que supone el
Sistema CIIA, especialmente cuando se asiste a asambleas o a dar asesorías a los
núcleos agrarios; vigilar que los criterios para distribución de viáticos, ayudas
alimenticias, gasolinas no se lleven a cabo a discreción de las autoridades en las
entidades federativas, sino que se otorguen de acuerdo con las distancias de los
núcleos, las actividades sustantivas del programa y la institución; así como retomar el
Servicio Profesional de Carrera, para poder contar con los servidores públicos más
capacitados y con experiencia para llevar a cabo la labor del programa y la institución.
Para el proceso de conciliación se recomienda continuar promocionándolo pero,
para coadyuar a su centralidad, capacitar al personal constantemente para que puedan
contar con herramientas de negociación y convencimiento para que los sujetos que
llegan sin una predisposición a la negociación, puedan ser convencidas de participar y
buscar, como primera opción la conciliación y evitar así llegar o llevar sus casos ante
los juzgados y de esta forma solucionar conflictividades de manera pacífica y de común
acuerdo entre las partes.
Se recomienda analizar la pertinencia del proceso ya que parece no ser utilizado
138
en la práctica. De esta manera se simplificarían los procesos. Si acaso se considera
que de cualquier forma es un proceso necesario de mantener como tal, entonces se
recomienda analizar y buscar las causas de que no sea utilizado o aceptado por los
sujetos agrarios, y con base en dicho análisis, dotar de las herramientas necesarias a
los servidores públicos para que éste sea un proceso realmente existente y no sólo un
mero trámite del servicio.
Para el caso de los Servicios Periciales, que son bastante efectivos y
funcionales, se recomienda analizar la posibilidad de dotar de las herramientas y
tecnología necesarias, así como de capacitar a por lo menos un servidor por delegación
para que puedan, en la medida de lo posible, atender ellos mismos las necesidades de
servicios periciales en cada delegación y así poder descentralizar, lo más posible, estos
procesos dándole autonomía y capacidad de respuesta local a esta necesidad y trabajo
tan importante para diferentes procesos que se llevan a cabo en la Procuraduría
Agraria.
En lo referente al trabajo de la DGJRA es importante resaltar el compromiso y
ética con el que trabajan los abogados agrarios, sin embargo, por el exceso de carga de
trabajo estos no pueden atender de manera adecuada, por lo cual se recomienda que
sólo atiendan alrededor de 30 a 50 casos en lugar de los más de 100 casos que llevan.
Además, es necesario que no existan metas no estipuladas en el POA de la DGJRA, que
son obligatorias para este actor y generan más carga de trabajo. Asimismo, es
necesario que el CIIA, se haga más eficiente y que ayude a realizar de forma eficaz los
trabajos relacionados con las actividades del abogado agrario, pues, como se ha
comentado, esta plataforma tiene problemas en su servicio.
En este aspecto es de vital importancia que los procesos que se registran en la
plataforma no sean cortados y se reinicien, como son los casos de la representación
agraria, pues cuando el promovente pasa de un juicio agrario a uno de amparo, se
vuelve a empezar desde la audiencia campesina, lo cual genera una duplicación de
actividades y de beneficiarios. Asimismo consideramos que se debería ver a todos los
servicios que proporciona el programa como un proceso integral y no como procesos
cortados, un ejemplo de esto es que debemos buscar al sujeto agrario por folio de
expediente y no por nombre, lo cual también genera duplicación de beneficiarios.
139
En el caso de la DGQD, los servicios que se encuentran dentro de esta Dirección
se llevan a cabo en tiempo y forma de acuerdo con el MUPS 2018 y del POA 2018. No
obstante, los procesos se llevan a cabo bajo condiciones extra laborales, en particular
el caso de los visitadores agrarios al acudir a los módulos de atención, pues, como se
comentó anteriormente, no cuentan con las condiciones materiales suficientes para
llevar a cabo los servicios de la Dirección de manera óptima. Por lo que se recomienda
dotar de insumos necesarios tanto a los visitadores agrarios (una computadora portátil,
un multifuncional con escáner e impresora, viáticos para los traslados a los módulos,
entre otras cosas), como a las residencias y delegaciones, pues encontramos que en el
caso del espacio donde se llevan a cabo las Audiencias campesinas atendidas, no se
cubren las necesidades para llevarlas a cabo de forma ideal.
Se encontró que de los tres servicios que lleva a cabo esta Dirección (Audiencias
campesinas, Gestión administrativa y Quejas y denuncias) se encontraron que en las
cinco actividades del proceso no existen responsables de ellas. Además, en el proceso
de Quejas y Denuncias existen dos actividades (20 y 32) tampoco tienen responsables.
Igualmente se observa en el mismo proceso que la atención lo lleva el personal
responsable de la atención lo que puede generar fallas en la atención de los sujetos
agrarios porque para realizar dictámenes y acuerdos, entre otras actividades que tiene
el proceso, se requiere tener conocimientos específicos. Por lo anterior, se recomienda
especificar detalladamente en el MUPS los responsables de las actividades.
En términos reales, el presupuesto asignado a esta institución en 2019 es similar
al ejercido en 2004. Lo anterior se observa en el deterioro de la infraestructura, equipo y
de las condiciones laborales. Si el nuevo gobierno estableció como prioridad de
atención a los ejidos y comunidades debería de mejorar el presupuesto asignado para
que la PA cumpla adecuadamente sus funciones
A manera de resumen del problema de infraestructura y material de trabajo es
fundamental para el correcto funcionamiento del programa, por lo que se recomienda lo
siguiente: Asegurar espacios adecuados para la atención a los sujetos agrarios, dotar
de material suficiente a las residencias y delegaciones (computadoras portátiles,
multifuncionales con impresora y escáner), asegurar el servicio de teléfono e internet
140
cada mes, así como mejorar los servidores de red para la óptima realización de los
procedimientos en el CIIA, también se recomienda brindar suficientes insumos de
papelería; finalmente, se recomienda proporcionar de autos con las características
requeridas para los viajes a los módulos de atención, tomando en cuenta que los autos
pequeños no son aptos para los caminos sinuosos. Las recomendaciones sobre la
Infraestructura y Material de trabajo son de tipo urgente, debido a que la insuficiencia de
las condiciones materiales fragmenta los procesos, los atrasa, y los vuelve sumamente
difíciles de realizar para los trabajadores. Es importante destacar que el cumplimiento
de las metas se debe a un esfuerzo extra y mera convicción de los trabajadores de la
Procuraduría Agraria, dado que, de no ser así, los procesos no se cumplirían a
cabalidad.
Cuernavaca, Morelos
Derivado de los hallazgos obtenidos mediante el trabajo de campo, a través de la
observación de procesos y procedimientos, así como por las entrevistas realizadas a
los diferentes servidores públicos de la Procuraduría Agraria, adscritos a la delegación y
residencia en el estado de Morelos, se expiden las siguientes recomendaciones
generales.
Mantenimiento en general a las instalaciones.
Separaciones en la sala de audiencia para poder atender las diferentes
audiencias con libertad, sin que los demás escuchen.
No compartir equipos entre residencia y delegación.
Destinar mayor presupuesto para la realización de sus funciones.
Solucionar el problema de suministro de viáticos por no poder comprobar
mediante facturas el consumo de alimentos en las comunidades.
Recomendaciones referentes a los servidores públicos
Jefe de residencia
Contratar un mensajero, ya que cuando mandan al encargado del archivo a dejar
documentos al RAN el jefe de residencia tiene que ocupar el lugar del encargado del
archivo, ocasionando que a su vez él deje de realizar sus funciones.
141
Dar más recursos para el uso de combustible, para no alterar la programación
del uso de éste.
Visitador agrario
Cumplir con su jornada de trabajo de acuerdo con su contrato y, de trabajar
horas y días extras, que estos sean remunerados conforme a la ley.
Dotarlos del equipo necesario para realizar su trabajo en campo.
Tomar las acciones necesarias para poder dar servicio a la gente de los núcleos
a los cuales no pueden acceder debido a la inseguridad.
Poder atender a todos los que lo requieran y a su vez poder registrarlo en el
sistema, sin hacerse acreedores a una sanción por el hecho de rebasar las metas
establecidas.
Incrementarles el sueldo a los visitadores agrarios.
Contratar más visitadores agrarios, ya que con los que hay es humanamente
imposible que realicen el trabajo.
Abogado agrario
Que los abogados agrarios conozcan el manual, para así poder realizar sus
funciones de acuerdo con éste.
Contratar más abogados agrarios, ya que son muy pocos para la carga de
trabajo que tienen en esta entidad.
Aumentarles el sueldo, ya que es muy poco lo que reciben.
Tehuacán, Puebla
Derivado de los hallazgos obtenidos mediante el trabajo de campo, a través de la
observación de procesos y procedimientos, así como las entrevistas realizadas a los
diferentes servidores públicos de la Procuraduría Agraria adscritos a la delegación en el
estado de Puebla y la residencia en el municipio de Tehuacán, se expiden las
siguientes recomendaciones generales:
142
Colocar en el exterior de las oficinas de la PA logotipo o distintivo de la
dependencia, esto con el fin de que los sujetos agrarios que visiten el inmueble por
primera vez logren localizarlo con facilidad.
Rentar nuevamente la planta baja del edificio donde se localizan las oficinas en
Tehuacán, Puebla, por los siguientes motivos:
No existen rampas de acceso para ingresar a las oficinas en el primer piso, lo
que dificulta el acceso a las personas con alguna discapacidad.
Los servidores públicos se ven en la necesidad de brindar sus servicios a nivel
de calle con el objeto de atender a sujetos agrarios que no pueden subir escaleras.
Al contar con un área de archivo sumamente reducida, las cajas con documentos
se encuentran estorbando pasillos y apiladas por toda la dependencia, lo que ocasiona
una deficiente distribución de las oficinas en general.
Surtir insumos de papelería y equipos de impresión (tóner), de acuerdo con las
necesidades de la residencia en Tehuacán, ya que la falta de los mismos afecta de
manera directa las funciones de los servidores públicos.
Brindar equipo de cómputo portátil, así como multifuncionales que puedan ser
trasladados a los diferentes módulos de atención a cargo de la residencia en Tehuacán,
esto con el objeto de cumplir con los lineamientos que el manual de procedimientos
exige a los servidores públicos en la atención de los sujetos agrarios fuera de la
residencia (módulos de atención).
Considerar el aumento de recursos económicos para viáticos en general, mismos
que son necesarios para llevar a cabo las funciones de los distintos servidores públicos.
Considerar un aumento en la remuneración económica que perciben los
servidores públicos, en específico los visitadores y abogados agrarios.
Revisar y considerar la disminución de la burocracia en los manuales y demás
documentos, así como en los procesos inmersos en el Centro de Innovación e
Información Agraria (CIIA).
143
Recomendaciones referentes a los servidores públicos
Jefe de residencia
Considerar el otorgamiento de puesto de jefe de residencia mediante concurso
del Servicio Profesional de Carrera.
Visitador agrario
Considerar la disminución de la burocracia en los manuales de operaciones y
procedimientos, referentes al proceso de atención de los sujetos agrarios, esto con el
fin de agilizar procesos y eficientar la atención.
Considerar la contratación de personal que coadyuve a la disminución de la
carga de trabajo de los visitadores agrarios, mismos que se ven rebasados por la gran
cantidad de actividades que en la práctica realizan.
Generar alternativas mediante la distribución de funciones o contratación de
personal, con el objeto de evitar que los visitadores agrarios realicen actividades en el
proceso real que excedan las establecidas en el manual de procedimientos.
Considerar el arrendamiento de vehículos adecuados para las funciones que los
visitadores agrarios tienen asignadas.
Aumentar los recursos económicos mensuales para viáticos, de acuerdo con las
funciones que los visitadores agrarios tienen asignadas.
Considerar el aumento de la remuneración económica de los visitadores
agrarios.
Abogado agrario
Considerar la contratación de personal que coadyuve a la disminución de la
carga de trabajo de los abogados agrarios, mismos que se ven sobrepasados en el
número de casos que atienden al mes.
Considerar el aumento de remuneración económica de los abogados agrarios.
Consideran la disminución o ajuste de las metas planteadas por oficinas
centrales, en cuanto al número de asesorías al año.
Promover las posibilidades de desarrollo y promoción de puestos mediante el
Servicio Profesional de Carrera.
144
Querétaro
Derivado de los hallazgos obtenidos mediante el trabajo de campo, a través de la
observación de procesos y procedimientos, así como las entrevistas realizadas a los
diferentes servidores públicos de la Procuraduría Agraria adscritos a la delegación en el
estado de Querétaro, se expiden las siguientes recomendaciones generales:
Hacer un buen uso del primer piso ya que se tiene mucho espacio desperdiciado,
colocar gente fija capacitada para atender a las personas que llegan a pedir
informes y que no sea el policía quien tenga que realizar esta función.
Si es posible, implementar una rampa para las personas de la tercera edad o con
alguna discapacidad.
Aunque cuenta con una buena localización y logotipos de la Procuraduría
Agraria, se podrían añadir otros que sean más visibles ya que los actuales están
un poco deteriorados.
Equipar de todo los necesario los espacios de los trabajadores, ya que a pesar
de contar con el espacio necesario son muy escasos los recursos.
Colocar de forma visible un anuncio que haga referencia a la atención a los
sujetos agrarios, ya que no cuenta con esa especificación y llegan a la sala de
estar orientados por el policía.
Colocar más señalización a los baños y mantenerlos limpios, al igual que las
instalaciones, que en ese aspecto se encuentran un poco descuidadas.
Recomendaciones referentes a los servidores públicos
Visitador agrario
Contar con más visitadores agrarios ya que el número de núcleos es muy grande
y la carga de trabajo es muy pesada para algunos visitadores agrarios.
Que sean abastecidos con los insumos necesarios tales como papelería y
equipo, computadoras con un internet eficiente (dentro de la Delegación y en el trabajo
de campo) e impresoras inalámbricas.
Que se modifiquen los manuales apegados a la realidad que se vive en el trabajo
de campo, no apegados a lo de gabinete.
145
Equiparlos con automóviles en buen estado y acordes a las exigencias de los
caminos por los que transitan a los ejidos o comunidades.
Abogado agrario
Aumentar su sueldo ya que no corresponde con la carga de trabajo que tienen.
Tener bien establecidas las actividades a realizar, ya que luego su carga de
trabajo se hace más por funciones que nos les corresponden.
Dotarlos de los insumos necesarios para realizar su trabajo de forma adecuada,
desde papelería hasta equipo de cómputo.
146
BIBLIOGRAFÍA
Auditoría Superior de la Federación, Evaluación número 1201 "Política Agraria", 2014, México.
Cámara de Diputados del H Congreso de la Unión. Ley Agraria.
Dirección General de Organización Agraria, Programa Operativo Anual, enero de 2018, México.
Fernández, Ana María. 2008. “Haciendo met-odhos”, en Las lógicas colectivas. Imaginarios, cuerpos y multiplicidades, Buenos Aires, Argentina, Editorial Biblios.
Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales (DGCASP), Lineamientos del Programa Operativo Anual (POA) 2018, México, 2018.
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria (DGJRA), Lineamientos del Programa Operativo Anual (POA) 2018 de la DGJRA, México, 2018.
Dirección General de Quejas y Denuncias (DGQD), Programa Operativo Anual (POA) 2018, México, 2018.
Representación de la PA en el Consulado General de México en los Ángeles, California, EUA, Programa Operativo Anual (POA) 2018, México, 2018.
Gobierno de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. México. DOF
16/12/2013
Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, Evaluación de Consistencia y Resultados del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria, 2016, México.
Procuraduría Agraria. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). Tabla en Excel.
——, Fichas Técnicas de Indicadores, Matriz de Indicadores de Resultados del Programa presupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria, 2018, México.
——, Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, abril, 2018, México.
SEDATU. Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018. SEDATU. México.
SEDATU y Procuraduría Agraria, Problemática que da origen a la integración del Pp E001, Procuración de Justicia Agraria, sin fecha, México.
——, Diagnóstico del Programa presupuestario E001, Procuración de Justicia Agraria, (s.f.), México.
147
——, Diagnóstico Programa resupuestario E001 Procuración de Justicia Agraria, [en línea], [fecha de consulta: 06-09-18, 22:31 hrs.], México (s.f.), disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/349029/Diagno_stico_Pp_E001.pdf.
——, Problemática que da origen a la integración del Pp E001 “procuración de justicia agraria”, México.
——, Evaluación de Consistencia y Resultados. Programa presupuestario E001. Procuración de Justicia Agraria. http://www.pa.gob.mx/transparenciagobmx/estudios- opiniones/Evaluacion-CyR-E001-PA.pdf.
148
ANEXOS
Anexo I. Ficha técnica de identificación del Pp
Tema Variable Datos
Dato
s g
en
era
les
Ramo 15
Dependencia(s) o entidad(es) responsables de operar el Pp
15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
Unidad(es) Responsable(s)
QEZ Procuraduría Agraria
Modalidad y Clave Presupuestal
E001-Prestación de servicios públicos
Nombre del Pp Procuración de Justicia Agraria
Año de Inicio de operaciones
1998
Responsable titular del Pp
Ing. Cruz López Aguilar
Teléfono de contacto
15003300
Correo electrónico de contacto
Ob
jeti
vo
s
Objetivo general del programa
Contribuir a fomentar el desarrollo de los núcleos agrarios mediante acciones en materia de cohesión territorial, productividad, suelo, vivienda rural y gobernabilidad mediante la procuración de justicia y organización agraria
Principal Normativa
Artículo 27 Constitucional, Ley Agraria, Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria
Meta Nacional del PND al que está alineado
2. México incluyente
Objetivo del PND al que está alineado
2.5 de la Meta Nacional “México incluyente”, que determina “proveer un entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna”
Estrategia del PND al que está alineado
Estrategia 2.5.1 Transitar hacia un Modelo de Desarrollo Urbano Sustentable e Inteligente que procure vivienda digna para los mexicanos
Programa derivado del PND (Sectorial, Especial o Institucional) al que está alineado
Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (P-SEDATU)
Objetivo del Programa Sectorial, Especial o Institucional al que está alineado
Objetivo 5: “Fomentar el desarrollo de los núcleos agrarios mediante acciones en materia de cohesión territorial, productividad, suelo, vivienda rural y gobernabilidad”
Indicador Sectorial, Especial o Institucional incorporado en el
Porcentaje del total de sujetos agrarios asistidos en el ejercicio de sus derechos agrarios
149
Tema Variable Datos
Nivel de Fin de la MIR
Propósito del Pp
Los sujetos agrarios, pertenecientes a un núcleo agrario, ejercen sus derechos agrarios y resuelven problemáticas relacionadas con la propiedad de la tierra a través de las asesorías y representación legal, así como instrumentos de organización agraria básica y productiva
Problema público o necesidad que atiende
Los sujetos agrarios no ejercen plenamente sus derechos agrarios
Población o área de enfoque potencial
Definición
Sujetos agrarios titulares de derechos agrarios e integrados en 29,971 núcleos agrarios certificados por el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE) y por el Fondo de Apoyo para los Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR)
Unidad de medida Sujetos agrarios
Cuantificación 4,834,749
Población o área de enfoque objetivo
Definición
Sujetos agrarios asistidos y asesorados en el ejercicio de sus derechos agrarios, previstos en el artículo 135 de la Ley Agraria y 1 del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria: ejidos y comunidades; ejidatarios, comuneros y posesionarios y sus sucesores; pequeños propietarios; avecindados; jornaleros agrícolas; colonos; poseedores de terrenos baldíos o nacionales, y campesinos en general.
Unidad de medida Sujetos agrarios
Cuantificación 1,605,415 (año 2018)
Población o área de enfoque atendida
Definición Sujetos agrarios que han sido atendidos por el Programa E001 Procuración de Justicia Agraria dentro de cada ejercicio fiscal.
Unidad de medida Número de sujetos agrarios
Cuantificación 1,707,623 (año 2017)
Presupuesto para el ejercicio fiscal evaluado
Presupuesto original (MDP)
Presupuesto modificado (MDP)
$795,569,628.0
Presupuesto ejercido (MDP)
$654,083,808.0 (tercer trimestre 2018) (fuente: https://nptp.hacienda.gob.mx/programas/jsp/programas/fichaPrograma.jsp?id=15e001, fecha consulta: 10/11/18)
Cobertura geográfica (si aplica)
Estados de la República en los que opera el Pp
Nacional
150
Tema Variable Datos
Focalización (si aplica)
Unidad territorial del Pp
No aplica
151
Anexo II. Ficha de identificación y equivalencia de procesos del Pp
Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
Modelo general de procesos
Número de secuencia
Proceso de Conciliación Número de secuencia
Proceso de Arbitraje Número de secuencia
Proceso de Servicios Periciales
Proteger los derechos agrarios Proteger los derechos agrarios Consolidar núcleos de
propiedad agraria y proteger derechos
Planeación
1.1.1 No se puede programar ya que es a petición de parte
2.1.1 No se puede programar ya que es a petición de parte
3.1.1 No se puede programar ya que es a petición de parte
1.1.2
La planificación se define a través de las metas definidas en el POA y acordadas entre oficinas centrales y delegaciones
2.1.2
La planificación se define a través de las metas definidas en el POA y acordadas entre oficinas centrales y delegaciones
3.1.2
La planificación se define a través de las metas definidas en el POA y acordadas entre oficinas centrales y delegaciones
Comunicación 1.2.1 Directamente a través del funcionario que atiende
2.2.1 Directamente a través del funcionario que atiende
3.2.1 Directamente a través del funcionario que atiende
Selección de destinatarios
1.3.1 No aplica 2.3.1 No aplica 3.3.1 No aplica
Producción de entregables
1.4.1 Conciliador genera el convenio 2.4.1 Árbitro elabora el Laudo 3.4.1 Perito genera el Trabajo topográfico, emite su opinión o el dictamen de auditoría
Entrega de componentes
1.5.1 Convenio conciliatorio 2.5.1 Laudo Arbitral homologado ante tribunales agrarios
3.5.1
Se entrega el Dictamen, la opinión técnica, el trabajo topográfico o la auditoría a quien solicitó el servicio
Seguimiento 1.6.1 Jefe de residencia revisa expedientes
2.6.1 Jefe de residencia revisa expedientes
3.6.1 Jefe de residencia revisa expedientes
Control
1.7.1 A través de la Dirección General de Quejas y Denuncias
2.7.1 A través de la Dirección General de Quejas y Denuncias
3.7.1 A través de la Dirección General de Quejas y Denuncias
Monitoreo
1.8.1 Supervisión virtual al azar o casos específicos
2.8.1 Supervisión virtual al azar o casos específicos
3.8.1 Supervisión virtual al azar o casos específicos
Evaluación externa
1.9.1 No aplica 2.9.1 No aplica 3.9.1 No aplica
152
Dirección General de Quejas y Denuncias
Modelo general de procesos
# de secuencia
Proceso de Audiencias campesinas
# de secuencia
Proceso de Gestión Administrativa
# de secuencia
Proceso de Queja y Denuncia
Macroproesoc: Macroproceso: Canalizar a
las instancias correspondientes las quejas o denuncias de los sujetos
agrarios
Macroproceso: Canalizar a las instancias correspondientes las quejas o denuncias de los
sujetos agrarios
Brindar servivicio e información a los sujetos
agrarios
Planeación
1.1.1 No se puede programar ya que es a petición de parte
2.1.1 No se puede programar ya que es a petición de parte
3.1.1 No se puede programar ya que es a petición de parte
1.1.2
La planificación se define a través de las metas definidas en el POA y acordadas entre oficinas centrales y delegaciones
2.1.2
La planificación se define a través de las metas definidas en el POA y acordadas entre oficinas centrales y delegaciones
3.1.2 La planificación se define a través de las metas definidas en el POA y acordadas entre oficinas centrales y delegaciones
Comunicación 1.2.1
Externa: Directamente a través del personal responsable de la atención
2.2.1
Externa: Visitador o abogado agrario
2.2.1
Externa: Visitador o abogado agrario
Interna: a través del CIIA mediante el acta de audiencia
Interna: a través del CIIA mediante el acta de gestión
Interna: a través del CIIA mediante las actas de queja y denuncia
Selección de destinatarios
1.3.1 No aplica 2.3.1 Dependencias de gobierno correspondientes
2.3.1 Dependencias de gobierno correspondientes
Producción de entregables
1.4.1 Personal responsable de la atención genera acta de audiencia
2.4.1 Visitador o abogado agrario genera acta de gestión administrativa
2.4.1 Proyectos de acuerdos y denuncia
1.5.1 Acta de audiencia 2.5.1 Acta de gestión administrativa
2.5.1 Acta proyectos y denuncia Entrega de
componentes
153
Seguimiento 1.6.1 Jefe de residencia revisa expedientes
2.6.1 Se traslada a la dependencia de gobierno correspondiente
2.6.1 Se traslada a la dependencia de gobierno correspondiente
1.7.1 Virtual a través del sistema CIIA
2.7.1 Virtual a través del sistema CIIA
2.7.1 Virtual a través del sistema CIIA Control
1.8.1
Supervisión virtual al azar o casos específicos
2.8.1 Supervisión virtual al azar o casos específicos
2.8.1 Supervisión virtual al azar o casos específicos
Monitoreo
Evaluación externa
1.9.1 De acuerdo al programa anual de evaluación de CONEVAL/SHCP/SFP
2.9.1 De acuerdo al programa anual de evaluación de CONEVAL/SHCP/SFP
2.9.1 De acuerdo al programa anual de evaluación de CONEVAL/SHCP/SFP
154
Dirección General Jurídica y Representación Agraria
Modelo general de procesos
# de secuencia
Proceso de Asesoría Jurídica
# de secuencia
Proceso de Representación Legal
Macroproceso: Macroproceso:
Proteger los derechos agrarios Proteger los derechos agrarios
Planeación
1.1.1 No se puede programar ya que es a petición de parte 5.1.1 No se puede programar ya que es a petición de parte
1.1.2 La planificación se define a través de las metas definidas en el POA y acordadas entre oficinas centrales y delegaciones
5.1.2 La planificación se define a través de las metas definidas en el POA y acordadas entre oficinas centrales y delegaciones
Comunicación 1.2.1
Externa: Directamente a través del abogado agrario que atiende 5.2.1
Externa: Directamente a través del abogado agrario que atiende
Interna: a través del CIIA Interna: a través del CIIA
Selección de destinatarios
1.3.1 No aplica 5.3.1 No aplica
Producción de entregables
1.4.1 Abogado agrario da asesoría y registra la misma 5.4.1 Abogado agrario a través de un juicio, y según el caso será el entregable
1.5.1 Expediente de asesoría jurídica 5.5.1 Resolución del juicio. Puede ser por una coadyuvancia, una jurisdicción voluntaria, un recurso de revisión, o un amparo directo o indirecto
Entrega de componentes
Seguimiento 1.6.1 Subdelegado jurídico revisa expedientes y en su ausencia el delegado
5.6.1 Subdelegado jurídico revisa expedientes y en su ausencia el delegado
155
1.7.1 Virtual a través del sistema CIIA 5.7.1 Virtual a través del sistema CIIA Control
1.8.1
Supervisión virtual al azar o casos específicos por la DGJRA
5.8.1 Supervisión virtual al azar o casos específicos por la DGJRA
Monitoreo
Evaluación externa
1.9.1 De acuerdo al programa anual de evaluación de CONEVAL/SHCP/SFP
5.9.1 De acuerdo al programa anual de evaluación de CONEVAL/SHCP/SFP
156
Anexo III. Diagramas de flujo de la operación del Pp.
4. Proceso de Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios
Este proceso está conformado por cuatro subprocesos que colaboran con el alcance de la meta establecida, los cuales son:
1.1. Subproceso de Actualización de los Órganos de Representación y Vigilancia
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto
agrario
Visitador
agrario
Se notifica vencimiento de acta de representación
Se revisa documentación
Se asesora a los interesados
Se convoca a asamblea
Se levanta el acta de asamblea
Se promueve el acta ante el RAN
Acta de
asamblea
Sujeto
agrario
1.2. Subproceso de Lista de Sucesión
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Visitador agrario
Asesorar al promovente para elaboración de lista El promovente realiza su lista de sucesión
Se deposita ante el RAN la lista de sucesión por
el promovente
Lista de
sucesión
Sujeto
agrario
1.3. Subproceso de Protocolo Ejidal y Comunal (PEyC)
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Visitador agrario
Se promueve la del PEyC Se aprueba las acciones a implementar Se asesora y capacita a presidente, secretario y tesorero del órgano de
representación
Informe a la Asamblea General de acciones
Realizadas
Sujeto agrario
157
1.4. Subproceso de Actualización de Reglamento o Estatuto Comunal
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Visitador agrario
Se promueve la actualización del reglamento o estatuto comunal Se asesora al núcleo agrario para actualizar su reglamento o estatuto comunal Se realiza la asamblea para la aprobación del reglamento o estatuto comunal Se aprueba el reglamento o estatuto comunal
Se inscribe ante el RAN el reglamento
estatuto comunal, junto con el acta de la
asamblea
Reglamento o Estatuto Comunal
actualizados
Sujeto
agrario
2.- Proceso de Capacitación
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
DGOA Se diagnostican necesidades de sujetos agrarios Se autoriza programa de capacitación
Sujetos agrarios solicitan capacitación
Se realiza la capacitación
Se realiza informe
Capacitación a
sujetos agrarios
Sujeto agrario
3.- Proceso de Convenios y contratos
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Visitador agrario
Se asesora en la elaboración del convenio o contrato
Se analiza el convenio o contrato Se asesora para aprobación y firma en asamblea del convenio o contrato
Se asesora para registrar el
convenio o contrato ante el RAN
Convenio o
contrato
Sujeto agrario
158
4.- Procesos de Figuras asociativas
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Visitador agrario
Se asesora para trámites ante la Secretaría de Economía, elaboración de acta y/o estatutos de figuras asociativas
Se analiza la propuesta
Se asesora para
protocolización, aprobación
de asamblea e inscripción en el
órgano registral
Acta y/o estatutos
de la Figura
asociativa
Sujeto agrario
Diagramas de procesos y subprocesos de la DGCASP
3. Proceso de Conciliación
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Asesoría jurídica
Se conmina a conciliar
Se designa conciliador
Se llega a un acuerdo
Se emite el convenio
Conciliatorio
Convenio
conciliatorio
Sujeto agrario
4. Proceso de Arbitraje
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Asesoría jurídica y conciliación
Se conmina a realizar arbitraje Se designa árbitro
Se desahogan pruebas Se pueden solicitar dictamen pericial o estudio topográfico
Se emite laudo arbitral
Laudo arbitral
Sujeto agrario
159
5. Proceso de Servicios periciales
Subproceso Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Opin
ión T
écnic
a Sujeto agrario Solicitud o acta
de comparecencia
Se solicita y designa perito
Se lleva a cabo el trabajo de
gabinete
Opinión
técnica Sujeto agrario
Se emite opinión técnica
Dic
tam
en P
ericia
l Sujeto agrario Abogado agrario con solicitud de prueba
Se designa perito
Revisa expediente y pide
información técnica si lo requiere
Dictamen
pericial Sujeto agrario
Se efectúa dictamen y se ratifica
Tra
bajo
Top
ográ
fico
Sujeto agrario Proceso conciliatorio
Se designa perito
Revisa expediente y lleva a cabo
el trabajo topográfico Trabajo
topográfico e
informe de
comisión Sujeto agrario
Se emite informe de comisión
Aud
itorí
a C
onta
ble
Sujeto agrario Conciliación y Representación agraria
Se designa perito auditor
Se revisa o solicita y recaba
información
Se lleva a cabo el trabajo de
gabinete
Informe de
auditoria Sujeto agrario
Se emite informe pericial
160
Diagramas de procesos de la DGJRA
1.- Proceso de Asesoría jurídica
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Audiencia Campesina
Se recibe solicitud del sujeto agrario
Se proporciona asesoría jurídica fundamentada y motivada
Se procede a conminarlo a conciliación
Se procede a transferirlo a otro proceso
Acta de
asesoría
Sujeto
agrario
2. Proceso de Representación Legal. Este proceso está conformado por seis subprocesos que colaboran con el alcance de la meta establecida. Estos subprocesos son:
2.1.- Subproceso de Coadyuvancia
2.2. Subproceso de Jurisdicción voluntaria
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Asesoría agraria
Se recibe la solicitud del sujeto agrario
Se genera un acuerdo
Sujeto agrario
Se elabora el escrito
Se asiste a las audiencias y se
presentan pruebas
Se asiste al sujeto agrario en la
sentencia definitoria
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Órgano jurisdiccional (TUA)
Se recibe la solicitud del TUA
Se representa al sujeto agrario ante el TUA
Se genera demanda o se responde, o se realiza convenio conciliatorio
Se formula demanda o contestación de demanda al promovente o se realiza convenio conciliatorio
Sujeto agrario
161
2.3. Subproceso de Recurso de Revisión
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Asesoría agraria
Se recibe solicitud de sujeto
agrario
Se integra el expediente
Se elabora el recurso de revisión
Se ingresa el recurso de revisión
Se recibe notificación por parte
del TUA
Se genera Recurso de
revisión
Sujeto agrario
2.4. Subproceso de Amparo directo
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Asesoría agraria
Se recibe solicitud de sujeto
agrario
Se integra expediente
Se elabora demanda de Amparo directo
Se solicita suspensión del acto reclamado
Se notifica acuerdo en el cual se resuelve la suspensión
Se recibe notificación de la sentencia
En su caso el abogado agrario elabora recurso de queja o inconformidad
Se recibe notificación de la
nueva sentencia
Demanda de
Amparo directo
Sujeto agrario
162
2.5. Subproceso de Amparo indirecto
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Asesoría agraria
Se recibe solicitud de sujeto
agrario
Se integra expediente
Se elabora demanda de Amparo Indirecto
Se dicta acuerdo de admisión
Se promueve el caso
Se recibe notificación de la resolución
En su caso el abogado agrario elabora recurso de queja o inconformidad
Se recibe notificación de la
nueva sentencia
Demanda de
Amparo indirecto
Sujeto agrario
2.6. Subproceso de Juicio agrario
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto
agrario
Asesoría
agraria
Se recibe solicitud de sujeto
agrario
Se integra expediente
Se elabora demanda
Presenta demanda ante el TUA o se presenta escrito de contestación de demanda
Se solicita se dicten medidas precautorias
Se notifica acuerdo en el cual se resuelve la suspensión
163
Se asiste a audiencia en donde las partes ofrecen pruebas
Demanda/contestación de demanda/convenio conciliatorio
Sujeto agrario
Se ofrece realizar un convenio
conciliatorio
Si no realizan convenio, se
asiste a audiencia en donde
se presentan los alegatos
Se recibe notificación de
sentencia definitiva
Se le informa al promovente
de las acciones legales a
implementar
Diagramas de procesos de la DGQD
1.- Audiencia campesina
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Audiencia Campesina
Se recibe al sujeto
Se determina la naturaleza de su problema
Se orienta al sujeto
Se procede a canalizarlo al servicio
correspondiente
Acta de
comparecencia
Sujeto
agrario
Fuente: Procuraduría Agraria. 2018. Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, pp.15-19.
164
2.- Gestión administrativa
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario Audiencia campesina
Se recaba la información
Se apoya para ingresar los
trámites en las dependencias de gobierno
Se da seguimiento a la
solicitud
Acta de gestión
Sujeto agrario
3.- Quejas y Denuncias
Proveedor Entrada Proceso Salida Usuario
Sujeto agrario
Audiencia Campesina
Se recibe solicitud con su documentación
Se analiza la documentación y sus anexos para determinar si es una queja, denuncia o solicitud de servicio
Se analiza los hechos para determinar la naturaleza del problema y responsabilidades
Se determina quién es el responsable de
la queja o denuncia
Se admite la queja y se abre la
investigación
Se solicitan a los responsables informes
de los hechos
Se recibe el informe
Se determina si es una violación a la
legislación agraria
Se emite dictamen y se le notifica al
responsable de los hechos su obligación
de subsanar la irregularidad cometida
DEMANDAS
Se admite la denuncia por presuntas
irregularidades cometidas por los órganos
de representación de los núcleos agrarios
Proyecto de acuerdo de instrucción / Proyecto de instancia / Proyecto de recomendación
165
Se radica el expediente y se inicia la
investigación
Los integrantes de los órganos de
representación de los núcleos agrarios
reciben la notificación
Se analizan las pruebas
Se dictamina la denuncia
Si es una violación a la legislación agraria
se turna a la delegación correspondiente
para la elaboración de la denuncia o
querella
Se representa legalmente al sujeto
agrario.
Denuncia /
Acuerdo de
Improcedencia
Sujeto
agrario
166
Anexo IV. Fichas de indicadores de atributos del Pp. Formato libre
Dirección General de Organización Agraria
Proceso Eficiencia (Sí/no)
Oportunidad (Sí/no)
Suficiencia (Sí/no)
Pertinencia (Sí/no)
Planeación No No No No
Comunicación Si Si Si Si
Solicitud de Entregables
Si Si Si Si
Entrega Si Si Si Si
Seguimiento Si Si Si Si
Control Si Si Si Si
Monitoreo Si Si Si Si
Evaluación Si Si Si Si
Porcentaje de procesos
90% 90% 90% 90%
Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
Proceso Eficiencia (Sí/no)
Oportunidad (Sí/no)
Suficiencia (Sí/no)
Pertinencia (Sí/no)
Planeación No No No No
Comunicación Si Si Si Si
Solicitud de Entregables
Si Si Si Si
Entrega Si Si Si Si
Seguimiento Si Si Si Si
Control Si Si Si Si
Monitoreo Si Si Si Si
Evaluación Si Si Si Si
Porcentaje de procesos
90% 90% 90% 90%
167
Dirección General Jurídica y Representación Legal
Proceso Eficiencia (Sí/no)
Oportunidad (Sí/no)
Suficiencia (Sí/no)
Pertinencia (Sí/no)
Planeación No No No No
Comunicación Si Si Si Si
Solicitud de Entregables
Si Si Si Si
Entrega Si Si Si Si
Seguimiento Si Si Si Si
Control Si Si Si Si
Monitoreo Si Si Si Si
Evaluación Si Si Si Si
Porcentaje de procesos
90% 90% 90% 90%
Dirección General de Quejas y Denuncias
Proceso Eficiencia (Sí/no)
Oportunidad (Sí/no)
Suficiencia (Sí/no)
Pertinencia (Sí/no)
Planeación No No No No
Comunicación Si Si Si Si
Solicitud de Entregables
Si Si Si Si
Entrega Si Si Si Si
Seguimiento Si Si Si Si
Control Si Si Si Si
Monitoreo Si Si Si Si
Evaluación Si Si Si Si
Porcentaje de procesos
90% 90% 90% 90%
168
Anexo V. Propuestas de modificación a los documentos normativos o institucionales del Pp
Tipo de normativa
Dice
Problema generado (causas y consecuencias)
Se recomienda decir
Efecto esperado de aplicar la recomendación de cambio
Restricciones prácticas que puedan existir para su implementación
Institucional administrativa
El proceso de arbitraje no se utiliza
Se tiene más funciones de las que realmente se usan
Que se revise la pertinencia de que el proceso se conserve o analizar por qué no es utilizado
Reducir la cantidad de procesos llevados a cabo
De tipo institucional legal al eliminar el proceso de los servicios que se brindan
Administrativo-organizativa, de Reglamento Interior y Procesos
No hay manual o capacitación para el uso y funciones del sistema CIIA
Se retrasa y entorpecen los trabajos en lo que los servidores públicos aprenden a usar correctamente el sistema
Se den capacitaciones o se generen los manuales necesarios para usar y solucionar problemas posibles en el sistema CIIA
Lograr eficiencia tanto en la capacitación como la resolución de problemas al utilizar el sistema
Se requiere de recursos humanos y tiempos de labor para llevar a cabo dichas capacitaciones
Administrativo- organizativa, de Reglamento Interior y processos
Todos los servicios periciales están centralizados en oficinas centrales
Centralización y falta de autonomía e independencia de las unidades de atención directa
Procurar dotar de la tecnología, capacitación y personal suficiente como para que dichos servicios, en la medida de lo posible puedan ser realizados en las residencias
Dar autonomía y
volver más eficientes los procesos de
servicios periciales
Falta de personal y de la tecnología necesaria para la descentralización de los servicios
Presupuestario tecnológico
Saturación del servidor y falta de ancho de banda para el funcionamiento correcto del CIIA
Ya casi no se tiene capacidad de almacenamiento para documentos virtuales y se satura fácilmente el servidor cuando se trabaja en simultáneo
Que se destinen los recursos necesarios y se contrate ancho de banda suficiente y servidores con la capacidad para todas las funciones virtuales establecidas
Lograr eficiencia en el registro y resguardo virtual de las fichas y archivos
Contar con el presupuesto y poder mantener una constante fluidez de movimiento de archivos y de memoria para todo lo que se maneja vía servidor
169
Anexo VI. Análisis FODA de la operación del Pp
Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
PROCESO FORTALEZA Y
OPORTUNIDAD/DEBILIDAD Y AMENAZA
Referencia Específica de operación del Pp Recomendación concreta
Conciliación
Fortaleza y Oportunidad
▪ Evitan conflictos y juicios ▪ dirime diferencias ▪ mantiene la paz
Finalidad del proceso y presente en el Art. 5 sección IV, Art. 21 y Art. 30 sección III del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria
Continuar promoviendo la conciliación
Debilidad o Amenaza
▪ Intereses personales ▪ predisposición a no conciliar
Visto en experiencia de campo por los Servidores Públicos
Capacitar y dotar de herramientas de negociación
Arbitraje
Fortaleza y Oportunidad
▪ Otra vía para dirimir diferencias, ▪ Dota probatorios ▪ sienta precedente
Finalidad del proceso y presente en el Art. 5, sección V, Art. 21 y del reglamento interior de la Procuraduría Agraria
Procurar y capacitar en herramientas arbitrales
Debilidad o Amenaza
▪▪ son casi nulos, no se ejerce ▪no aceptan el arbitraje
Visto en experiencia de campo por los Servidores Públicos, incluyendo dirección general
Analizar si este proceso debe mantenerse
Servicios Periciales
Fortaleza y Oportunidad
▪▪ Coadyuva como herramienta de apoyo ▪Se da certidumbre
Finalidad del proceso y presente en el Art. 21 secciones VI a IX del reglamento interior de la Procuraduría Agraria
Mantener actualizados técnicamente a los peritos y sus herramientas
Debilidad o Amenaza
▪▪ Hay pocos peritos ▪▪ Se depende de la dirección central
Visto en experiencia de campo por los Servidores Públicos
Dotar a cada delegación de personal capacitado y de las herramientas técnicas para realizar localmente peritajes
170
Dirección General de Organización Agraria
PROCESO FORTALEZA Y
OPORTUNIDAD/DEBILIDAD Y AMENAZA
Referencia Específica de operación del Pp
Recomendación concreta
Fortalecimiento de la
Organización Interna de los
Núcleos Agrarios
Fortaleza y Oportunidad
▪Mantiene la legitimidad de las autoridades de los núcleos agrarios ▪Se cuenta con un censo actualizado de órganos de representación y vigilancia
Art. 6, 135 y 1369 de la Ley Agraria y Art. 4 y 22 del reglamento interior de la procuraduría agraria.
Mantener y fortalecer esta práctica institucional
Debilidad o Amenaza
▪ Falta de personal para poder atender a todos los núcleos agrarios
Visto en experiencia de campo por los Servidores Públicos
Planear desde lo local, mejorar las condiciones de trabajo del personal de campo
Capacitación
Fortaleza y Oportunidad
▪ El visitador capacita permanente al sujeto agrario
Art. 6, 135 y 1369 de la Ley Agraria y Art. 4 y 22 del reglamento interior de la procuraduría agraria.
Fortalecer esta práctica elaborando materiales de difusión sobre derechos y procedimientos para apoyar el trabajo de campo. Incluir la actividad en las metas de trabajo del visitador.
Debilidad o Amenaza
▪▪ La capacitación interna y externa están desvinculadas
Visto en experiencia de campo por los Servidores Públicos, incluyendo dirección general
Vincular ambas capacitaciones y que sean operadas por una sola área
171
Dirección General de Quejas y Denuncias
PROCESO FORTALEZA Y
OPORTUNIDAD/DEBILIDAD Y AMENAZA
Referencia Específica de operación del Pp
Recomendación concreta
Audiencias Campesinas
Fortaleza y Oportunidad
▪ Brindar servicio e información a los sujetos agrarios ante las problemáticas con sus tierras, procurando la justicia agraria
Se realiza el cometido del Artículo 5 y artículo 5 sección VI y XII del reglamento interior de la Procuraduría Agraria
Mantener la pronta atención a los sujetos agrarios.
Debilidad o Amenaza
▪ Las visitas a los módulos de atención se dan cada cierto tiempo. Si bien éstas son constantes, no son lo suficientemente prontas para brindar el servicio óptimo.
Visto en experiencia de campo por los Servidores Públicos
Contratar más personal, en particular visitadores agrarios, para generar mayores visitas a los módulos de atención
Gestión Administrativa
Fortaleza y Oportunidad
▪ Es una forma de brindar información a los sujetos agrarios a pesar de no competer a la Procuraduría Agraria. Canalizándolos a las instancias correspondientes.
Se realiza el cometido del Artículo 5 y artículo 5 sección VI y XII del reglamento interior de la Procuraduría Agraria
Mantener la pronta atención a los sujetos agrarios.
Debilidad o Amenaza
▪▪ Muchas veces la problemática tiene que ver con el RAN y no existe una buena organización.
Visto en experiencia de campo por los Servidores Públicos, incluyendo dirección general
Atender las problemáticas con el RAN
Quejas y Sugerencias
Fortaleza y Oportunidad
▪▪ Brindar atención al sujeto agrario en todas sus quejas o denuncias cometidas por servidores públicos,
Se realiza el cometido del Artículo 5 y artículo 5 sección VI y XII del reglamento interior de la Procuraduría Agraria
Mantener la pronta atención a los sujetos agrarios.
Debilidad o Amenaza
▪▪ La atención de los individuos no tiene asignado un personal especializado en la problemática.
Ubicado desde el MUPS y la experiencia de campo.
Especificar en el MUPS el personal especializado para la atención de este proceso.
172
Dirección General Jurídica y Representación Agraria
PROCESO FORTALEZA Y
OPORTUNIDAD/DEBILIDAD Y AMENAZA
Referencia Específica de operación del Pp
Recomendación concreta
Asesoría Jurídica
Fortaleza y Oportunidad
▪ Brindar servicio e información a los sujetos agrarios ante las problemáticas con sus tierras, procurando la justicia agraria
Se realiza el cometido del Artículo 4 y artículo 5 sección VI y XII del reglamento interior de la Procuraduría Agraria
Mantener la pronta atención a los sujetos agrarios.
Debilidad o Amenaza
▪ Exceso de trabajo de los trabajadores, lo cual provoca que no den el servicio de la mejor forma posible.
Falta de personal para la atención de los sujetos agrarios
Contratar más personal, en las delegaciones
Representación Legal
Fortaleza y Oportunidad
▪ Representar al sujeto agrario para poder ejercer sus plenos derechos a la tierra
Se realiza el cometido del Artículo 4 y artículo 5 sección VI y XII del reglamento interior de la Procuraduría Agraria
Fortalecer las acciones a partir de que los abogados agrarios tengan menos casos.
Debilidad o Amenaza
▪▪ El exceso de trabajo de los abogados agrarios
No se puede dar una atención adecuada al sujeto agrario
Fortalecer el cuerpo de abogados de la Procuraduría Agraria
173
Anexo VII. Valoración Global 1.- Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales (DGCASP)
Proceso Eficacia
Argumento o justificación (Sí/No)
Conciliación Si Se cumple y hasta sobre cumple la meta
Arbitraje No No parece estar presente este procedimiento en
los hechos, o sea, no se solicita o acepta llevarlo a cabo (realmente, no aplica)
Servicios Periciales Si Es por petición de parte y se cubre el total de servicios solicitados
Porcentaje de procesos eficaces
75%
Proceso Oportunidad (Sí/No) Argumento o justificación
Conciliación Si Los tiempos se cumplen a cabalidad
Arbitraje Sí Cuenta con tiempos establecidos aunque realmente no se puede saber como funcionan ya que no se ha ejercido últimamente.
Servicios Periciales Si Los tiempos se cumplen a cabalidad
Porcentaje de procesos oportunos
75%
Proceso Suficiencia (Sí/No) Argumento o justificación
Conciliación Si El convenio conciliatorio cumple con su finalidad
Arbitraje Si El laudo arbitral cumple con su finalidad si se llevara a cabo el proceso
Servicios Periciales Si Los Servicios periciales cumplen con sus finalidades
Porcentaje de procesos suficientes
75%
Proceso Pertinencia (Sí/No) Argumento o justificación
Conciliación Si Herramienta ante el conflicto y resuelven diferencias evitando tener que llevar a cabo juicios y dirime diferencias
Arbitraje No Es una herramienta que puede ser útil caso sea
solicitada pero que hasta el momento no se ve reflejada en los servicios reales llevados a cabo. (No aplica)
Servicios Periciales Si Son de gran importancia para coadyuvar a otros procesos y como fuente de información.
Porcentaje de procesos pertinentes
75%
174
2.- Dirección General de Organización Agraria (DGOA)
Proceso Eficacia
Argumento o justificación (Sí/No)
Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios
Sí Se cumple la meta
Capacitación No No llega la capacitación programada a nivel central a los sujetos agrarios
Convenios y Contratos Sí Se cumple la meta
Figuras Asociativas Sí Se cumple la meta
Porcentaje de procesos eficaces
75%
Proceso Oportunidad
(Sí/No) Argumento o justificación
Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios
Sí Se cumple la meta programada
Capacitación Sí Se cumple la meta programada
Convenios y Contratos Sí Se cumple la meta programada
Figuras Asociativas Sí Se cumple la meta programada
Porcentaje de procesos oportunos
100%
Proceso Suficiencia (Sí/No) Argumento o justificación
Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios
No Los sujetos agrarios no quieren hacer sus listas de sucesión
Capacitación No No llega la capacitación programada a nivel central a los sujetos agrarios
Convenios y Contratos Sí Se cumple la meta
Figuras Asociativas Sí Se cumple la meta
Porcentaje de procesos suficientes
50%
Proceso Pertinencia (Sí/No) Argumento o justificación
Fortalecimiento de la Organización Interna de los Núcleos Agrarios
Sí Se cumple la meta
Capacitación No La capacitación que hace el visitador no es fortalecida con materiales y está desvinculada de la capacitación interna
Convenios y Contratos Sí Se cumple la meta
Figuras Asociativas Sí Se cumple la meta
Porcentaje de procesos pertinentes
75%
175
3.- Dirección General de Quejas y Denuncias (DGQD)
Proceso Eficacia (Sí/No)
Argumento o justificación
Audiencias Campesinas Si Se cumple y hasta sobre cumple la meta
Gestión Administrativa Si Se cumple pero en campo no es tan visible el proceso
Quejas y Denuncias Si Se cumple las metas establecidas
Porcentaje de procesos eficaces
100%
Proceso Oportunidad
(Sí/No) Argumento o justificación
Audiencias Campesinas Si Los tiempos se cumplen a cabalidad
Gestión Administrativa Sí Los tiempos se cumplen a cabalidad
Quejas y Denuncias Si Los tiempos se cumplen a cabalidad
Porcentaje de procesos oportunos
100%
Proceso Suficiencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Audiencias Campesinas Si El acta de audiencia cumple con la finalidad de registrar la atención brindada
Gestión Administrativa Si
El acta de gestión administrativa cumple con la finalidad de canalizar a las instancias correspondientes las quejas o denuncias de los sujetos agrarios
Quejas y Denuncias Si Todos los productos de este proceso cumplen con su finalidad para la atención del sujeto agrario
Porcentaje de procesos suficientes
100%
Proceso Pertinencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Audiencias Campesinas Si Es el primer contacto con el servicio de la Procuraduría Agraria, la audiencia campesina brinda servicio e información a los sujetos agrarios
Gestión Administrativa Si
Es la forma en la que la Procuraduría Agraria canaliza a las instancias correspondientes las quejas o denuncias de los sujetos agrarios
Quejas y Denuncias Si Se cumple con su finalidad de atención al sujeto
agrario
Porcentaje de procesos pertinentes
100%
176
4.- Dirección General Jurídica y de Representación Agraria (DGJRA)
Proceso Eficacia (Sí/No) Argumento o justificación
Asesoría Jurídica Si Se cumplen con las metas
Representación Legal Si
Se cumple con la meta
Porcentaje de procesos pertinentes
100%
Proceso Oportunidad
(Sí/No) Argumento o justificación
Asesoría Jurídica Si Se realizan cuando se solicitan
Representación Legal Si
Se realizan en los tiempos establecidos
Porcentaje de procesos pertinentes
100%
Proceso Suficiencia (Sí/No) Argumento o justificación
Asesoría Jurídica Si La asesoría es adecuada y completa
Representación Legal Si
El servicio es adecuado y completo
Porcentaje de procesos pertinentes
100%
Proceso Pertinencia (Sí/No) Argumento o justificación
Asesoría Jurídica Si El proceso es adecuado
Representación Legal Si
El servicio es adecuado
Porcentaje de procesos pertinentes
100%
5.- Representación de la Procuraduría Agraria en el Consulado General de México en los
Ángeles, California, Estados Unidos
Proceso Eficiencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Asistencias, Asesoría y/o Acciones de Difusión sobre los Derechos Agrarios de los Ejidatarios y Comuneros Migrantes.
No No hay un diagrama de procesos en el
MUPS, ni meta a cumplir en su programa operativo anual
Porcentaje de procesos pertinentes
0%
177
Proceso Oportunidad
(Sí/No) Argumento o justificación
Asistencias, Asesoría y/o Acciones de Difusión sobre los Derechos Agrarios de los Ejidatarios y Comuneros Migrantes.
No No hay un diagrama de procesos en el MUPS, ni meta a cumplir en su programa operativo anual
Porcentaje de procesos pertinentes
0%
Proceso Suficiencia (Sí/No) Argumento o justificación
Asistencias, Asesoría y/o Acciones de Difusión sobre los Derechos Agrarios de los Ejidatarios y Comuneros Migrantes.
No No hay un diagrama de procesos en el MUPS, ni meta a cumplir en su programa operativo anual
Porcentaje de procesos pertinentes
0%
Proceso Pertinencia
(Sí/No) Argumento o justificación
Asistencias, Asesoría y/o Acciones de Difusión sobre los Derechos Agrarios de los Ejidatarios y Comuneros Migrantes.
No No hay un diagrama de procesos en el MUPS, ni meta a cumplir en su programa operativo anual
Porcentaje de procesos pertinentes
0%
178
Anexo VIII. Recomendaciones de la evaluación de procesos
Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
A) consolidación
Proceso Recomendació
n
Breve análisis de viabilidad
de la implementació
n
Principales
responsables de la implementación
Situación actual
Efectos potenci
ales espera
dos
Medio de verificación Nivel de
priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
Arbitraje
Revisar si es necesario
mantener el proceso ya que no se
solicita en la práctica.
Oficinas Centrales
, Dirección general
de la Procurad
uría Agraria.
Proceso parte del manual
Eliminar
procesos que no se usan
Verificar el indicador histórico de este
proceso en los POAS de la DGCASP Bajo
Servicios Periciales
Procurar que en cada
delegación haya por lo menos una
persona capacitada
para generar los servicios
periciales
Es viable si se cuenta con la capacitación adecuada y la
tecnología propia para
ello.
Dirección general
de Servicios Periciale
s
Peritos pertenecientes a la DGSP
Simplificar y dar
autonomía a los
procesos
desde las
delegaciones A través de la DGSP Bajo
179
B) Reingenieria de Procesos
Proceso Objetivo
Breve análisis de viabilidad de la implementa-ción
Principales responsable de la implemen-tación
Situa-ción actual
Metas y efectos potenciales esperados
Elabora-ción de flujograma del nuevo proceso
Medio de verifi-cación
Nivel de priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
No Aplica [El nivel de priorización Alto, Medio o Bajo, se estimará considerando la mejora en la operación del Pp, la viabilidad de la implementación de la
recomendación, así como el efecto potencial que esto pueda tener el alcance del objetivo del Pp].
Dirección General de Organización Agraria
A)Consolidación
Proceso Recomendación
Breve análisis de viabilidad de la implementa-ción
Principales responsables de la implementa-ción
Situación actual
Efectos potenciales esperados
Medio de verificación
Nivel de priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
Fortalecimiento de la
Organización Interna de los
Núcleos Agrarios
Establecer convenios entre el RAN y la Procuraduría Agraria
Es posible realizarlos con voluntad de las autoridades de
ambas instituciones
Titulares de ambas
instituciones
Se tienen criterios de trabajo heterogéneos
Los procedimien-tos se agilizarían y se concluirían de manera más eficiente
Convenio firmado
Alto
180
Capacitación
Fortalecer la capacitación que realiza el visitador agrario elaborando materiales de difusión sobre derechos y procedimientos.
Dirección General de
Organización Agraria
No se tienen estos
materiales
Se multiplicaría la asesoría
y se reducirían cargas de
trabajo excesivas
que se tienen
Folletos, videos,
cuadernillos elaborados
Alto Se tienen experiencias previas de materiales exitosos en la Procuraduría
B) Reingenireria
Proceso Objetivo
Breve análisis de viabilidad de la implementación
Principales responsable de la implementación
Situación actual
Metas y efectos potenciales esperados
Elaboración de flujograma del nuevo proceso
Medio de verificación
Nivel de priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
Capacitación
Es una reordenación interna altamente viable
DGOA
La capacitación interna y externa no está vinculada, no hay materiales de apoyo
Incremento en las asesorías y en su eficacia
Se priorizan los temas y materiales a elaborar. Folletos,
videos, cuadernillos elaborados y coordinados por un área única.
Se diseñan y reproducen.
Sujetos agrarios reciben los materiales
181
Contar con un área única que integre las acciones de capacitación interna y externa
Se realiza la capacitación
Alto
Se evalúa la claridad sobre los derechos y los procedimientos
*[El nivel de priorización Alto, Medio o Bajo, se estimará considerando la mejora en la operación del Pp, la viabilidad de la implementación de la recomendación, así como el efecto potencial que esto pueda tener el alcance del objetivo del Pp].
182
Dirección General de Quejas y Denuncias
A)Consolidación
Proceso Recomendación
Breve análisis de viabilidad de la implementación
Principales responsables de la implementación
Situación actual
Efectos potenciales esperados
Medio de verificción
Nivel de priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
Audiencias Campesinas
Procurar las visitas a los módulos de
atención menos espaciadas en
tiempo, dado que se ve afectada la
atención que brinda la Audiencia
Campesina.
Es viable si se contratara mayor
personal, en particular
visitadores agrarios
Oficinas centrales, Dirección
General de la Procuraduría
Agraria
Proceso parte del manual
Brindar la atención a los sujetos agrarios de
manera pronta,
expedita y eficaz
A través de los jefes de residencia y
el CIIA ALTO
Gestión Administrativa
Generar información de las
instancias de gobierno más
concurridas para tejer lazos más estrechos para
brindar un mejor servicio
Es viable siempre y cuando se
contabilice la concurrencia las
instancias de gobierno
Oficinas centrales, Dirección
General de la Procuraduría
Agraria
Proceso parte del manual
Brindar la atención a los sujetos agrarios de
manera pronta,
expedita y eficaz
A través de los jefes de residencia y
el CIIA BAJO
183
B) Reingenireria
Proceso Objetivo
Breve análisis de viabilidad de la implementa-ción
Principales responsable de la implemen-tación
Situa-ción actual
Metas y efectos potenciales esperados
Elabora-ción de flujograma del nuevo proceso
Medio de verifi-cación
Nivel de priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
No Aplica
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria A) Consolidación
Proceso Recomendaci
ón
Breve análisis de viabilidad de la implementación
Principales responsables de la
implementación
Situación actual
Efectos potenciales esperados
Medio de verificación
Nivel de
priorización (Alto,
Medio, o
Bajo)*
Asesorías Jurídicas
Aumentar el personal para la atención de
los sujetos agrarios
Debido al excesos de trabajo que tienen los abogados y visitadores agrarios, que son los principales actores en la atención de este proceso
Oficinas Centrales, Dirección general de la Procuraduría Agraria.
Proceso parte del manual
Mejorar la atención del
sujeto agrario
A través de la DGJRA Bajo
Representación Legal
Contratar abogados agrarios
Los abogados agrarios en las delegaciones tienen más de 100 casos en proceso, lo
cual no es lo debido.
Oficinas Centrales, Dirección general de la Procuraduría Agraria
Proceso parte del manual
Mejorar la atención del
sujeto agrario
A través de la DGJRA Alto
184
B) Reingenieria de Procesos
Proceso Objetivo
Breve análisis de viabilidad de la implementación
Principales responsable de la implementación
Situación actual
Metas y efectos potenciales esperados
Elaboración de flujograma del nuevo proceso
Medio de verificación
Nivel de priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
No Aplica *[El nivel de priorización Alto, Medio o Bajo, se estimará considerando la mejora en la operación del Pp, la viabilidad de la implementación de la
recomendación, así como el efecto potencial que esto pueda tener el alcance del objetivo del Pp].
185
Anexo IX. Sistema de monitoreo e indicadores de gestión del Pp. Formato libre
1.- Condiciones de trabajo
Tipo de Problemática Recomendación Breve análisis de viabilidad de la implementación
Principales responsable
s de la implementac
ión
Situación actual Efectos potenciales esperados
Medio de verificación
Nivel de priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
Con
dic
ione
s d
e T
rab
ajo
Buscar mecanismos para eliminar la duplicación de
tareas que supone el Sistema CIIA, especialmente cuando se
asiste a asambleas o a dar asesorías a los núcleos
agrarios, pues en estos casos se tiene que llenar dos veces la información, una vez en campo
y otra en las oficinas.
Fácil de implementar si se
simplifica la información que se
sube al Sistema
Responsables del Sistema
Se duplica el trabajo de llenado de
formatos cuándo el trabajo se realiza en los núcleos agrarios
Se podría utilizar el tiempo que se libere en dar una mejor atención a los
sujetos agrarios
A través de comparación
de los procesos actuales y los que se
logren simplificar
Alto
Vigilar que los criterios para distribución de viáticos, ayudas alimenticias, gasolinas no se lleven a cabo a discreción de las autoridades en las entidades federativas, sino que se otorguen de acuerdo a las distancias de los núcleos, las actividades sustantivas del programa y la institución.
Definir mecanismos de distribución de
los recursos para la operación, que se definan desde las
condiciones de trabajo de los
territorios y vigilar que se cumplan estos criterios
La Coordinación
de Delegaciones
y área administrativa
Hay lugares donde el gasto operativo se
distribuye de manera discrecional
Mejorar las condiciones de trabajo y el clima laboral
Control administrativo
Alto
186
Retomar el Servicio Profesional de Carrera, para poder contar
con los servidores públicos más capacitados y con
experiencia para llevar a cabo la labor del programa y la
institución.
Cumplir con lo estipulado en la Ley del Servicio Profesional de
Carrera
Área de Capital
Humano No se aplica
Contar con personal más
calificado y con experiencia
Seguimiento a la
realización de los
exámenes correspondie
ntes para contratación de personal y ascenso
del personal actual
Alto
187
2.- Infraestructura
Problemática Recomendación Breve análisis de viabilidad de la implementación
Principales responsables de la implementación
Situación actual
Efectos potenciales esperados
Medio de verificación
Nivel de priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
La falta de organización con los espacios para
audiencias campesinas
Gestionar los espacios, de tal forma que sean
aptos para lograr el correcto
funcionamiento
Es viable mientras se coordinen los espacios
de acuerdo con la demanda de audiencias en los distintos Estados.
Oficinas centrales, Dirección
General de la Procuraduría
Agraria, Jefes de residencia
No es parte de su plan
de trabajo ni coordinación
La mejora en la coordinación
de los espacios para
mejorar el servicio
A través de los Jefes de residencia
ALTO
La falta de computadoras, impresoras y
escáner
Dotar de suficientes equipos de
cómputos para agilizar el trabajo y no entorpecer los
procesos
Es viable mientras se designe presupuesto
para la implementación
Oficinas centrales, Dirección
General de la Procuraduría
Agraria, Jefes de residencia
No forma parte de su
plan de trabajo
La agilización del trabajo,
evitando entorpecer los
procesos
A través de los Jefes de residencia
ALTO
Fallas en la red de internet y en
los servidores del sistema
Mejorar la calidad de los servidores y
mantener la supervisión del
servicio de internet en las residencias y
las delegaciones
Es viable mientras se tenga mayor coordinación
con los jefes de residencia en cuanto a
las problemáticas materiales
Oficinas centrales, Dirección
General de la Procuraduría
Agraria, Jefes de residencia
No forma parte de su
plan de trabajo
El correcto funcionamiento
de las residencias y delegaciones
A través de los Jefes de residencia
ALTO
Insuficiencia de papelería con
constancia
Brindar el material de papelería
suficiente
Se puede aplicar con la supervisión y la asignación de
presupuesto suficiente
Oficinas centrales, Dirección
General de la Procuraduría
Agraria, Jefes de residencia
No forma parte de su
plan de trabajo
El correcto funcionamiento
de las residencias y delegaciones
A través de los Jefes de residencia
ALTO
188
Carencia de autos adecuados e insuficiencia de
insumos
Brindar presupuesto para el traslado y gasolina de los
visitadores y abogados agrarios, así como dotar de autos adecuados
Es viable siempre y cuando se asigne
presupuesto
Oficinas centrales, Dirección
General de la Procuraduría
Agraria, Jefes de residencia
No forma parte de su
plan de trabajo
Brindar las mínimas
condiciones materiales a
los trabajadores
A través de los Jefes de residencia
ALTO
189
3.- Metas y planeación
Tipo de Problemática Recomendación
Breve análisis de viabilidad de la implementa-ción
Principales responsables de la implementación
Situación actual
Efectos potenciales esperados
Medio de verificación
Nivel de priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
Meta
s y
Pla
ne
ació
n
Que se generen metas posibles en donde se tomen
en cuenta la realidad del trabajador
Que la carga laboral
disminuya en los
trabajadores
Responsables de las
direcciones y delegaciones
Sólo se cuantifica
la cantidad pero no
calidad del servicio
Mejorar la calidad en
los servicios que presta
el programa
A través del responsable del sistema,
la coordinación
de delegaciones
y las direcciones
del programa
Alto
Que no se generen diversos folios para una misma persona
Que se mejore la
plataforma CIIA
Oficinas centrales de la Procuraduría
Agraria
Servidor muy
insuficiente y saturado
Que se ubique a las personas en el programa
por su nombre y no
por sus folios
A través del responsable del sistema,
la coordinación
de delegaciones
y las direcciones
del programa
Alto
190
4.- CIIA
Tipo de Problemática Recomendación
Breve análisis de viabilidad de la implementación
Principales responsables de la implementación
Situación actual
Efectos potenciales esperados
Medio de verificación
Nivel de priorización (Alto, Medio, o Bajo)*
Cen
tro
de In
no
vació
n e
In
form
ació
n A
gra
ria (
CIIA
)
Que se generen expedientes
complejos que den seguimiento
a los casos desde su llegada hasta su ultimo
desarrollo
Es posible con la programación adecuada del
sistema
Responsables del Sistema
Sólo cuantifica
por separado
cada proceso
Unificar el registro para simplificar el
registro, dar seguimiento y evitar la duplicidad en la
contabilidad de metas
A través del responsable del sistema,
la coordinación
de delegaciones y la DGPOP
Alto
Dar condiciones técnicas al
sistema para su óptimo
funcionamiento, sobre todo
capacidad de servidor
Si se consigue la aprobación
presupuestaria pertinente
La DGPOP
Servidor muy
insuficiente y saturado
Dar mayor eficacia y menor tiempo al registro de los
expedientes así como poder respaldar virtualmente los
casos.
Alto
Alterar los tiempos
establecidos para contabilizar como meta los
casos atendidos totales de
manera más realista a los procesos y
diferenciado según
condiciones locales
Muy fácil de implementar haciendo una
alteración básica de la
programación del sistema
Responsable del Sistema
Muchos casos
quedan fuera de la meta por
ser registrados
fuera de tiempos por
razones ajenas a los funcionarios
Dejar la simulación y contabilizar la
atención realmente llevada a cabo en
tiempo y forma
A través de los jefes de residencia
Medio
191
Anexo X. Estudios de caso
El trabajo de campo consistió en realizar diferentes entrevistas a los delegados,
residentes, visitadores agrarios, abogados agrarios y sujetos agrarios; de los tres
estados y tres residencias, se realizaron entrevistas abiertas, revisión de
expedientes y se consultó el sistema de información; las entrevistas son
indicativas, no tienen valor muestral.
El instrumento fundamental utilizado para la evaluación fue la entrevista
directa a los involucrados en los procesos del programa que se llevan a cabo en
las siguientes direcciones: Dirección General de Organización Agraria, Dirección
General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales, Dirección General
Jurídica y de Representación Agraria y la Dirección General de Quejas y
Denuncias. Asimismo, se realizaron inspecciones oculares (se consideró
también en cada una de las delegaciones la observación del proceso que
realizaban los sujetos agrarios al llegar a la residencia agraria) y la revisión de
archivo, principalmente.
También se revisó al menos un expediente en el sistema de información
por estado del Centro de Innovación e Información Agraria (CIIA).
Se considera fundamental el trabajo realizado por los delegados,
visitadores agrarios y abogados agrarios, ya que estos son los directamente
relacionados con los procesos antes mencionados; por ende, se deberán aplicar
entrevistas a los siguientes actores.
Los delegados, adscritos a los diferentes estados tienen el conocimiento y la
documentación necesaria para proporcionar información respecto a los procesos
que se llevan a cabo dentro del programa, por lo tanto, su entrevista no sólo nos
permitirá comprender el proceso, sino analizar cómo se lleva la planeación,
organización y control.
Los visitadores agrarios, al fungir como captadores de las problemáticas
expuestas por los sujetos agrarios, buscan conseguir una solución, por medio de
una conciliación o mediante el arbitraje realizado por los tribunales, debido a ello
192
es que se ha considerado fundamental su entrevista.
Los abogados, al tener el papel de asesorar y representar en los distintos
asuntos jurídicos a los sujetos agrarios, conocen las dificultades que conlleva la
representación legal y dónde están las posibilidades de mejora, por lo que es
necesario entrevistarlos.
Los sujetos agrarios serán entrevistados con preguntas abiertas, las
cuales permitirán captar no solamente el sentir frente a las instituciones, sino las
implicaciones que tienen para llegar a las oficinas locales del Tribunal Agrario.
Esto permitirá entender de manera directa la problemática que dichos sujetos
agrarios tienen durante su proceso legal y la problemática que desean resolver.
Y finalmente, la revisión de los expedientes dará fe de la documentación
que es requerida por parte de la institución a los sujetos agrarios para poder
llevar a cabo el proceso. Por eso es necesario la entrevista con el responsable
de resguardar y ordenar el archivo.
Las actividades anteriores estarán acompañadas de la observación e
inspecciones oculares, lo que permitirá, desde una perspectiva neutral, la
observación del proceso que se lleva a cabo, así como la infraestructura.
Se seleccionaron tres estados de la República Mexicana: Morelos, Puebla y
Querétaro. Se eligieron estos tres estados por presentar características
diferentes de funcionamiento, por contar con una gran tradición agraria, y una
intensa presencia de ejidos y comunidades agrarias. De igual forma se consideró
el poder abordar y contrastar distintos escenarios de trabajo, tales son los casos
del estado de Morelos, donde la residencia se encuentra dentro de la misma
delegación; el caso de Puebla, donde la delegación cuenta con distintas
residencia ubicadas en diferentes regiones del estado, y por último el caso de
Querétaro, que al no contar con una residencia como tal, la delegación absorbe
sus funciones.
193
Morelos
Este estado fue seleccionado para realizar la primera visita de campo, debido a
tres razones: se quiere observar cómo es que se maneja la problemática cuando
la residencia se encuentra dentro de la misma delegación, para contrastar de
qué manera el desarrollo de sus actividades se ve beneficiada u obstaculizada
por esta unión de delegación/residencia; cómo afecta la inseguridad que hay en
el estado debido a su cercanía con el estado de Guerrero, y por ser una entidad
con tradición agrarista.
Puebla
Puebla cuenta con varias residencias ubicadas en las diferentes regiones del
estado, por lo que se quiere saber cómo es el actuar de los servidores públicos
en las distintas residencias, en particular se visitó la residencia de Tehuacán y
posteriormente se realizó la visitará a la delegación ubicada en el centro de
Puebla.
Querétaro
El estado de Querétaro, en comparación con los dos estados anteriores no
cuenta con una residencia. En este sentido es la Delegación la que absorbe sus
funciones, por lo que nos interesaba conocer qué tan beneficioso es para la
Delegación o qué tanto complica el trabajo de los servidores públicos por la
carga excesiva de trabajo que se tiene esta característica del estado de
Querétaro.
Los estudios de caso nos permitieron constatar si los procesos y
subprocesos establecidos en los documentos institucionales se llevan a cabo
como se describen.
En cuanto a las delegaciones y residencias, éstas fueron visitadas de la
siguiente manera:
194
Morelos
Delegación Cuernavaca
Municipio
Tipo de vialidad: Nombre de la vialidad: Número
exterior: Número interior:
Tipo de asentamiento: Nombre de
asentamiento: Código postal:
Localidad:
Municipio:
Cuernavaca CALLE
Francisco Leyva 62
N/D COLONIA
Centro 62000
Cuernavaca
Cuernavaca
Mapa en google maps: https://www.google.com/maps/place/18.915764%20-
99.23249
Puebla
Puebla cuenta con cinco residencias: Puebla, Izúcar de Matamoros, Tehuacán,
Teziutlán y Xicotepec (Zacatlán). Seleccionamos Puebla por la cercanía a la capital,
pero se podría evaluar la asistencia a otra residencia, a partir de la primera incursión.
Delegación Puebla
Municipio Tipo de vialidad: Nombre de la vialidad: Número exterior: Número interior: Tipo de asentamiento: Nombre de asentamiento: Código postal:
Puebla CALLE 19 Oriente 220 N/D COLONIA El Carmen 72530
Mapa en google maps: https://www.google.com/maps/place/19%C2%B002'10.3%22N+98%C2%B011'59
195
Querétaro Delegación Querétaro
Municipio: Tipo de vialidad: Nombre de la vialidad: Número exterior: Número interior: Tipo de asentamiento: Nombre de asentamiento: Código postal: Localidad:
Querétaro AVENIDA Constituyentes 70 N/D COLONIA Arquitos 76050 Querétaro
Mapa en google maps: https://www.google.com/maps/place/20.588149%20-100.366416
OBSERVACIONES EN EL TRABAJO DE CAMPO
Cuernavaca, Morelos
La ubicación de las oficinas se encuentra es cercana al centro de Cuernavaca, por lo
que son fácil de localizarlas. El terreno es muy amplio, con fácil acceso para personas
con capacidades limitadas.
En general les hace falta mantenimiento a las instalaciones ya que algunas paredes
están descarapeladas, el mobiliario es muy viejo, hay áreas sin luz. Los baños para el
personal están en malas condiciones y los que son para el público en general se
encuentran en pésimas condiciones.
Los cubículos de los abogados y de los visitadores agrarios son muy reducidos.
Los cubículos de los visitadores agrarios tienen goteras, les falta pintura y
mantenimiento en general.
La sala de audiencia sólo cuenta con unas mesas con muy poca separación, lo que
complica el trabajo ya que no existe la privacidad.
Como en esta misma delegación se encuentra la residencia, tienen que compartir
algunos equipos como la impresora, escáner y copiadora.
Se percibió un malestar en general expresado por todos los entrevistados respecto
al presupuesto, ya que no les alcanza ni para comprar un foco para el área de
recepción. Tienen lámparas seminuevas, pero decidieron clausurarlas y poner focos
normales porque los repuestos de las lámparas son más costosos. No cuentan con
dinero suficiente para gasolina ni para viáticos.
196
Buenas prácticas observadas
Cuentan con manuales de procedimientos y documentos con los cuales rigen sus
prácticas.
Pese a las condiciones generales de trabajo, los servidores públicos realizan sus
funciones.
El clima laboral es muy bueno.
Los trabajadores sindicalizados ayudan a los demás en sus funciones.
Principales hallazgos que describan el proceso real que expresaron cada uno de
los sujetos entrevistados o con los que interactuaron
Jefe de residencia
Las funciones del jefe de residencia son vigilar y coordinar que se lleven a cabo todas
las actividades que le corresponden a la institución para dar atención a los sujetos
agrarios, así como cumplir con el POA; también supervisa que los visitadores y
abogados agrarios realicen sus actividades correctamente.
Hallazgos
Esta delegación no tiene un mensajero que acuda al RAN, por lo que mandan al
encargado del archivo; en el tiempo que el encargado se encuentra fuera, el jefe de
residencia se hace cargo del archivo.
El jefe de residencia tiene que alterar la programación del uso de gasolina, para
que pueda rendir el combustible ya que no todos los autos dan el mismo rendimiento.
Los últimos días del mes se sobresatura el sistema, así como la carga de trabajo
en general ya que se tienen que registrar muchos casos que no forman parte de la
meta pero que sí fueron atendidos, así como aquellos que no pudieron ser registrados
en su momento por condiciones o problemáticas ajenas al servidor público y es en esos
días que consiguen quitar las trabas o bloqueos del sistema para registrar.
Visitador agrario
Las actividades del visitador agrario derivan de una agenda de trabajo, que a su vez
también deriva de las metas anuales y mensuales.
El quehacer diario es atención en oficinas, sobre todo el día de audiencia
197
campesina, así como acudir a los módulos de atención que están ubicados
principalmente en las cabeceras municipales, dependiendo del tamaño de la
microrregión. En cada una de éstas hay días y horarios específicos para desarrollar las
actividades propias de la institución.
Atienden un mínimo de 33 núcleos agrarios por visitador agrarios. Su actividad
tiene que ver con información, orientación, asesoría, capacitación y conciliación.
Hallazgos
Los visitadores agrarios tienen que trabajar los fines de semana y tiempos extra ya
que las dinámicas de los sujetos agrarios y sus órganos de representación así lo
demandan.
No cuentan con equipo suficiente para realizar su trabajo en campo y en los
manuales de procedimientos esto no se contempla ya que se asume como un hecho
que en el campo existen todas las condiciones técnico-tecnológicas necesarias.
Actualmente la inseguridad está provocando que no puedan entrar a ciertos lugares
del estado, principalmente los que colindan con el estado de Guerrero.
El dinero asignado para viáticos es extremadamente limitado, ellos tienen que
pagar sus comidas ya que en las comunidades no hay negocios que expidan facturas
por el consumo de alimentos, y sus vales de gasolina son insuficientes.
Atienden a más personas de lo que marca la meta, pero los casos que exceden la
meta ya no son registrados en el CIIA en forma y tiempo, sino que sólo se registra al
cierre del mes ya que de hacerlo implica una llamada de atención y un problema para
la programación del año siguiente.
Su sueldo es bastante bajo para el trabajo que realizan, ya que sólo son ocho
visitadores agrarios en campo para atender 240 núcleos agrarios, lo que representa
que no alcanza para atender un núcleo por día, por lo que tienen que capacitar a la
gente de los núcleos para que ellos puedan resolver ciertos casos sin la necesidad del
visitador agrario, trabajo que no es contabilizado en las metas. Con esta problemática,
el visitador agrario se ve obligado a generar una calendarización rotativa en la que se
aumenta el periodo entre una visita y otra, priorizando la presencia del visitador agrario
según la problemática y urgencia de los casos.
Abogado agrario
198
El porcentaje de conciliación de los casos que llegan a la PA es de solamente 3%, lo
que implica que el resto de los casos son de algún tipo de juicio, debido a que la gente
tiene emociones de por medio y no aceptan la conciliación.
Los casos que más se atienden son por límites parcelarios y los que respectan a la
obtención de documentos de los ejidos.
Hallazgos
La abogada conoce el manual, pero nunca lo ha leído, de acuerdo con ella es por
falta de tiempo, por lo que realiza sus actividades sin un manual.
La carga de trabajo es bastante, ya que sólo hay seis abogados para todo el
estado.
La remuneración es bastante baja por la cantidad de trabajo que tienen. Al ser
mucho el trabajo, tardan en tomar un caso de un sujeto agrario.
Nunca ha atendido ningún caso de asesoría de Los Ángeles, California, aunque
ella piensa que sí es un programa con bastantes beneficios.
La gente está abandonando el campo, por lo que hace falta la difusión y creación
de programas que apoyen a la gente, para que esto se revierta. En el caso de la gente
de la tercera edad, necesitan quienes los apoyen con sus cosechas, como ya lo hacen
en otros estados, donde los jóvenes de servicio social siembran y cosechan las
parcelas de esta gente, pero el dinero es íntegramente para los dueños de las parcelas.
Coincidencias y diferencias en el proceso
Coincidencias
La creación de los expedientes se hace conforme lo marca el manual.
El recibimiento de los sujetos agrarios, así como la información que se le brinda es
conforme a los manuales.
Diferencias
Los pasos esenciales sí son seguidos de acuerdo con lo que dictan los manuales,
pero hay pasos que se saltan ya que la experiencia les dice que son innecesarios o
simplemente —por la carga de trabajo— no los hacen ya que pueden ser evitados y no
perder tiempo en realizarlos.
199
Una de las principales diferencias respecto a los documentos es que no pueden
registrar todas las asesorías ni todos los casos ante el CIIA ya que, si lo hacen, se
hacen acreedores a una llamada de atención, esto por rebasar las metas establecidas.
En general se quejan de que quienes hacen los manuales y el personal de oficinas
centrales, no tienen idea de lo que es el verdadero trabajo en campo.
Los manuales dicen que se debe de subir la información en tiempo real, pero al no
contar con el equipo para hacerlo pues no lo suben; pero el sistema “adredemente” se
desbloquea unos días al mes, por lo que en ese momento ellos pueden subir las
carpetas atrasadas que no lograron subir en su momento.
Hay muchas irregularidades con el CIIA, ya que pide muchos documentos y su
capacidad para soportar archivos pesados es muy limitada, lo que complica aún más el
trabajo.
Equipamiento de las delegaciones y residencias
En esta delegación, así como en la residencia, hacen falta computadoras,
impresoras y escáner, pero principalmente servicio de energía eléctrica en algunas
partes de la delegación. Tienen contada la papelería para todos los casos que reciben.
En el trabajo de campo les hace falta una computadora portátil con acceso a
internet y un multifuncional para que puedan realizar correctamente su trabajo y no
tengan que trabajar doble al momento de subir la información al CIIA.
Les hacen falta vehículos adecuados para ir a los núcleos agrarios, ya que los que
están arrendando son muy austeros para el tipo de terracería y las fallas mecánicas
muchas veces no las cubre el seguro, por lo que las tienen que pagar ellos de su propio
dinero.
Cuernavaca, Morelos
Recomendaciones generales
Derivado de los hallazgos obtenidos mediante el trabajo de campo, a través de la
observación de procesos y procedimientos, así como por las entrevistas realizadas a
los diferentes servidores públicos de la Procuraduría Agraria, adscritos a la delegación
y residencia en el estado de Morelos, se expiden las siguientes recomendaciones
generales.
200
Mantenimiento en general a las instalaciones.
Separaciones en la sala de audiencia para poder atender las diferentes audiencias
con libertad, sin que los demás escuchen.
No compartir equipos entre residencia y delegación.
Destinar mayor presupuesto para la realización de sus funciones.
Solucionar el problema de suministro de viáticos por no poder comprobar mediante
facturas el consumo de alimentos en las comunidades.
Recomendaciones referentes a los servidores públicos
Jefe de residencia
Contratar un mensajero, ya que cuando mandan al encargado del archivo a dejar
documentos al RAN el jefe de residencia tiene que ocupar el lugar del encargado del
archivo, ocasionando que a su vez él deje de realizar sus funciones.
Dar más recursos para el uso de combustible, para no alterar la programación del
uso de éste.
Visitador agrario
Cumplir con su jornada de trabajo de acuerdo con su contrato y, de trabajar horas y
días extras, que estos sean remunerados conforme a la ley.
Dotarlos del equipo necesario para realizar su trabajo en campo.
Tomar las acciones necesarias para poder dar servicio a la gente de los núcleos a
los cuales no pueden acceder debido a la inseguridad.
Poder atender a todos los que lo requieran y a su vez poder registrarlo en el
sistema, sin hacerse acreedores a una sanción por el hecho de rebasar las metas
establecidas.
Incrementarles el sueldo a los visitadores agrarios .
Contratar más visitadores agrarios, ya que con los que hay es humanamente
imposible que realicen el trabajo.
Abogado agrario
Que los abogados conozcan el manual, para así poder realizar sus funciones de
acuerdo con éste.
201
Contratar más abogados, ya que son muy pocos para la carga de trabajo que
tienen en esta entidad.
Aumentarles el sueldo, ya que es muy poco lo que reciben.
Tehuacán, Puebla
Las oficinas de Tehuacán, Puebla, son difíciles de encontrar y la dirección que
marcan los navegadores GPS es incorrecta.
Las oficinas no cuentan en su fachada con logotipo o distintivo de la Procuraduría
Agraria.
Al ingresar hay cuatro áreas pequeñas que constan de una sala con cinco
cubículos de atención sin privacidad ni separaciones adecuadas; un baño, una sala de
juntas, un cuarto para analista de programas y un cuarto para jefe de residencia.
Anteriormente se contaba con un área en la planta baja, pero ante un ligero aumento
de renta y aun pudiendo pagar dicha diferencia, la administración central no liberó el
recurso y se tuvo que dejar dicha área quedando restringida a un solo piso la oficina de
la residencia.
Se observan las cajas de archivo en anaqueles y en el suelo por toda la oficina.
Las oficinas se encuentran en un primer piso y no existen rampas ni elevador para
personas con alguna discapacidad, por lo que es difícil el acceso en ese aspecto.
En el área de espera hay dos bancas de metal para que tomen asiento
aproximadamente ocho sujetos agrarios, los demás, de ser el caso, permanecen de
pie.
De lo anterior se desprende que las cajas con documentos se encuentren ubicados
en todas las áreas de las oficinas de la PA estorbando pasillos.
Un aspecto importante para recalcar es la falta de equipo e insumos de oficina.
Faltan viáticos, sobre todo gasolina o de pasajes para realizar las labores que les
competen a los funcionarios.
De igual forma la mayoría de los entrevistados refieren que no siguen el manual de
operaciones debido a que es muy burocrático y les hace perder demasiado tiempo.
202
El sistema llamado CIIA trae consigo mucha burocracia ya que se necesitan
demasiados pasos para llenar un solo documento. Esto lo refieren sobre todo a las
primeras páginas de los expedientes.
Buenas prácticas observadas
Cuentan con manuales de procedimientos y documentos con los cuales rigen sus
prácticas.
A pesar de la precariedad y las condiciones de trabajo, los servidores públicos
realizan sus funciones con esmero y apego a los manuales.
La atención brindada a los sujetos agrarios por parte de los visitadores agrarios y
abogados es cordial y atenta, asimismo se observa una buena relación laboral entre
estos.
Los servidores públicos demuestran gran compromiso al realizar sus funciones aun
con la falta de insumos, equipo, servicios o vehículos adecuados.
Principales hallazgos que describen el proceso real que expresaron los sujetos
entrevistados o con los que se interactuó
Jefe de residencia
El entrevistado refiere que las facultades del jefe de residencia son la atención de
sujetos agrarios, supervisar el servicio y los expedientes, ya que si los expedientes
están mal no se validan, no se cuentan y no aparecen en las metas.
Esa actividad se hace mes con mes junto con el registro. Se van ordenando los últimos
cinco días de cada mes; se corrobora el registro para la validación en caso de contar
con las formalidades de la ley, del reglamento y del manual y, si no cumplen, se revisa
qué faltó y cuáles son las observaciones.
La función del jefe de residencia también es supervisar a los servidores públicos en
todas sus actividades, incluida la audiencia campesina, la cual se brinda los martes.
Hallazgos
No se concursan las plazas ni se sigue el Servicio Profesional de Carrera. Se tiene
sobrecarga de trabajo ya que cada visitador agrario tiene más de 33 casos a su cargo.
El recorte en gastos los ha afectado mucho en el buen funcionamiento de la
residencia.
203
Las residencias no tienen facultad de intervención en la planeación de metas o POA.
Las carátulas del check list del jefe de residencia y el orden del CIIA no
corresponden entre sí.
Los llamamientos de atención con relación al sobrecumplimiento son problemáticos
ya que constantemente se rebasan las metas.
Visitador agrario
El visitador agrario brinda audiencia los martes en la residencia de Tehuacán. Los
lunes y jueves atiende en los módulos, y los días miércoles y viernes sale a asambleas
y actividades en núcleos, ejidos y comunidades. También asiste a asambleas en
sábados y domingos.
El visitador agrario refiere que el proceso es atender a los sujetos agrarios,
dependiendo de la situación, si es un aspecto de conciliación, sucesión o juicio, puede
ser atendido directamente o canalizado con quien atienda su caso. Asimismo, realiza
todo lo concerniente a los órganos de representación de los núcleos agrarios.
El proceso que el visitador agrario comenta comienza al recibir y atender al sujeto
agrario, se recaban los datos y documentos, se registra la información en el CIIA, se
levantan las actas correspondientes y se arma el expediente.
Hallazgos
Existe descontento por la cuestión del CIIA, el cual consideran poco útil y les quita
mucho tiempo, ya que son excesivos pasos para generar un solo documento.
Específicamente se refleja en las primeras hojas de cada expediente que se registran.
La carga de trabajo de los visitadores agrarios es muy grande, sus núcleos agrarios
pueden llegar a ser más de 30 y se encuentran muy alejados unos de otros, así como
de la residencia de Tehuacán.
Las actividades que el visitador agrario realiza en el proceso real exceden las que
por norma están establecidas en el manual de procedimientos. Tal es el caso de pegar
convocatorias, hacer sensibilización y visitas extra para recolección de firmas,
reuniones fuera de horario de trabajo, etcétera.
No cuentan con vehículos adecuados ni con viáticos suficientes, los cinco vehículos
que tienen son arrendados desde hace muy poco tiempo. Se les otorga $1,000 pesos
204
para gasolina, que no alcanzan para la realización de las múltiples actividades
asignadas al visitador agrario.
No cuentan con insumos suficientes, como es el caso de papelería y equipos de
cómputo e impresión, o en algunos casos no son los adecuados. No se cuenta con
equipo para impresiones ni escaneos en campo y mucho menos internet por lo que
todo el registro y entrega de comprobantes se hace por duplicado y retrasa todo el
procedimiento.
Refieren que sus sueldos son muy bajos para la cantidad y calidad de trabajo que
realizan.
Abogado agrario
El abogado agrario de Tehuacán refiere que el servicio de representación legal se
proporciona a solicitud de los sujetos agrarios. Puede ser por escrito o comparecencia.
Se les da asesoría jurídica o el servicio de representación legal ante los tribunales
agrarios, pero también se les puede dar el servicio de representación legal a solicitud
de los tribunales.
Lo que más se presenta en la residencia de Tehuacán son los juicios agrarios
respecto a sucesiones, a posesión y goce de parcelas. El abogado agrario tiene 145
casos en trámite por mes, aproximadamente.
Hallazgos
Se tienen demasiados casos al mes (145 o más) y es imposible darse abasto (50
casos al mes serían adecuados). Por tal sobresaturación se llegan a empalmar dos
audiencias o más ante tribunales en un mismo día y hora; por ende, se retrasan los
casos que tienen que ser aplazados e igualmente se afectan los tiempos de registro
ante CIIA.
Las instalaciones no son las adecuadas para llevar a cabo el trabajo.
No hay suficientes abogados en el estado de Puebla.
Los viáticos para pasajes son muy bajos ($1,000) para las actividades asignadas.
Dicho viático se va en siete pasajes y teniendo 145 casos en proceso, los viajes a la
ciudad de Puebla o a ver a los demandantes o demandados a sus núcleos rebasan con
mucho esos siete.
205
Por falta de recursos se han llegado a quedar sin internet y teléfono. Han llegado a
estar hasta ocho días sin conexión lo que dificulta las actividades normales, así como
las de registro en el CIIA.
Falta de insumos de papelería y equipo de impresión para realizar adecuadamente
sus actividades.
Los sueldos mensuales de los abogados son sumamente bajos ($5,000 a la
quincena, aproximadamente). Por sus actividades aspiran como mínimo a 10 mil u 11
mil pesos. No les han aumentado sueldo en casi 10 años.
No existen posibilidades de desarrollo, todos los puestos medios y altos entran por
recomendaciones y no los promueven por el Servicio Profesional de Carrera. Tampoco
ha habido concursos para ingresar a los puestos.
Consideran ilógicas las metas impuestas desde oficinas centrales. Por ejemplo, en
cuanto al número de asesorías al año, es algo que no se puede realizar y por lo tanto
se dan soluciones alternativas que cumplan la norma pero que no propiamente
representen servicio en forma.
Coincidencias y diferencias en el proceso
Coincidencias
Los pasos principales y de mayor relevancia para poder llevar a cabo y completar
las funciones del proceso se siguen conforme a los manuales y documentos.
El recibimiento de los sujetos agrarios, la atención que se brinda y el armado de
expedientes son conforme a los pasos del manual.
Diferencias
Se observa burocracia innecesaria en los manuales y demás documentos, con
muchos pasos considerados pérdida de tiempo, burocracia sin sentido práctico y a la
que se le da una atención, pero en detrimento del servicio.
El sistema denominado CIIA, a voz de los servidores públicos entrevistados,
demanda mucho tiempo y trabajo, ya que hay que hacer muchos pasos para generar
un documento. Esto se ve reflejado en el tiempo y la calidad de la atención.
Equipamiento de las delegaciones y residencias
206
En cuanto a las actividades que se llevan a cabo dentro de la residencia, existe
carencia de insumos de papelería, en específico de hojas blancas tamaño oficio
necesarias para registrar las actividades realizadas por los servidores públicos.
Referente al equipo de cómputo e impresión, a pesar de que todo el equipo es
arrendado y cuenta con soporte técnico, llegan a tener problema con los equipos y falta
de insumos, como el tóner. Por último, hace falta que se rente nuevamente la oficina de
planta baja para tener un espacio óptimo y poder operar como corresponde.
En cuanto a las actividades que se llevan a cabo fuera de la residencia, los
vehículos no son adecuados para realizar el trabajo de campo de los visitadores
agrarios, ya que por las rutas necesitan de camionetas y no de autos compactos. Los
viáticos para gasolina son extremadamente austeros, ya que con $1,000 no alcanza
para la realización de las diversas tareas asignadas a los visitadores agrarios.
Tehuacán, Puebla
Recomendaciones generales
Derivado de los hallazgos obtenidos mediante el trabajo de campo, a través de la
observación de procesos y procedimientos, así como las entrevistas realizadas a los
diferentes servidores públicos de la Procuraduría Agraria adscritos a la delegación en el
estado de Puebla y la residencia en el municipio de Tehuacán, se expiden las
siguientes recomendaciones generales.
Colocar en el exterior de las oficinas de la Procuraduría Agraria logotipo o distintivo
de la dependencia, esto con el fin de que los sujetos agrarios que visiten el inmueble
por primera vez logren localizarlo con facilidad.
Rentar nuevamente la planta baja del edificio donde se localizan las oficinas en
Tehuacán, Puebla, por los siguientes motivos:
1. No existen rampas de acceso para ingresar a las oficinas en el primer piso, lo que
dificulta el acceso a las personas con alguna discapacidad.
2. Los servidores públicos se ven en la necesidad de brindar sus servicios a nivel de
calle con el objeto de atender a sujetos agrarios que no pueden subir escaleras.
3. Al contar con un área de archivo sumamente reducida, las cajas con documentos se
encuentran estorbando pasillos y apiladas por toda la dependencia, lo que ocasiona
207
una deficiente distribución de las oficinas en general.
Surtir insumos de papelería y equipos de impresión (tóner), de acuerdo con las
necesidades de la residencia en Tehuacán, ya que la falta de los mismos afecta de
manera directa las funciones de los servidores públicos.
Brindar equipo de cómputo portátil, así como multifuncionales que puedan ser
trasladados a los diferentes módulos de atención a cargo de la residencia en
Tehuacán, esto con el objeto de cumplir con los lineamientos que el manual de
procedimientos exige a los servidores públicos en la atención de los sujetos agrarios
fuera de la residencia (módulos de atención).
Considerar el aumento de recursos económicos para viáticos en general, mismos
que son necesarios para llevar a cabo las funciones de los distintos servidores
públicos.
Considerar un aumento en la remuneración económica que perciben los servidores
públicos, en específico los visitadores y abogados agrarios.
Revisar y considerar la disminución de la burocracia en los manuales y demás
documentos, así como en los procesos inmersos en el Centro de Innovación e
Información Agraria (CIIA).
Recomendaciones referentes a los servidores públicos
Jefe de residencia
Considerar el otorgamiento de puesto de jefe de residencia mediante concurso del
Servicio Profesional de Carrera.
Visitador agrario
Considerar la disminución de la burocracia en los manuales de operaciones y
procedimientos, referentes al proceso de atención de los sujetos agrarios, esto con el
fin de agilizar procesos y eficientar la atención.
Considerar la contratación de personal que coadyuve a la disminución de la carga
de trabajo de los visitadores agrarios, mismos que se ven rebasados por la gran
cantidad de actividades que en la práctica realizan.
208
Generar alternativas mediante la distribución de funciones o contratación de
personal, con el objeto de evitar que los visitadores agrarios realicen actividades en el
proceso real que excedan las establecidas en el manual de procedimientos.
Considerar el arrendamiento de vehículos adecuados para las funciones que los
visitadores agrarios tienen asignadas.
Aumentar los recursos económicos mensuales para viáticos, de acuerdo con las
funciones que los visitadores agrarios tienen asignadas.
Considerar el aumento de la remuneración económica de los visitadores agrarios.
Abogado
Considerar la contratación de personal que coadyuve a la disminución de la carga
de trabajo de los abogados agrarios, mismos que se ven sobrepasados en el número
de casos que atienden al mes.
Considerar el aumento de remuneración económica de los abogados agrarios.
Consideran la disminución o ajuste de las metas planteadas por oficinas centrales,
en cuanto al número de asesorías al año.
Promover las posibilidades de desarrollo y promoción de puestos mediante el
Servicio Profesional de Carrera.
Querétaro
Las oficinas de la Delegación en Querétaro se encuentran en un lugar céntrico y
de fácil acceso, cuenta con los logotipos de la Procuraduría Agraria.
En cuanto a estructura cuenta con planta baja, primero y segundo pisos y
estacionamiento subterráneo, sólo cuenta con escaleras, no existen rampas ni
elevadores para las personas de la tercera edad o con alguna discapacidad.
En cuanto a personal son 26 personas las que laboran en el lugar: 11 visitadores
agrarios, seis puestos secretariales, un archivista, un programador analista, tres jefes
de departamento, dos subdelegados, un delegado, un enlace con el RAN.
Los espacios con los que cuentan los trabajadores son grandes y están bien
distribuidos y cada quien tiene su lugar establecido.
209
Al llegar a las instalaciones, la persona que recibe a quienes acuden a la
Delegación es el policía, que no sólo tiene la función de vigilar sino de canalizar a todos
aquellos que llegan; está informando de con quién deben acudir dependiendo de cuál
sea el caso.
Al entrar a la planta baja se encuentra el módulo de atención a los sujetos
agrarios, pero éste se encuentra un poco desperdiciado, sólo cuenta con dos
escritorios, unas cuantas sillas y queda mucho espacio disponible; ahí se encuentra un
baño y cuatro cubículos de visitadores agrarios.
Las oficinas de los administrativos, delegado, abogados, archivista y los demás
cubículos de los visitadores agrarios se encuentran distribuidos en el primer y segundo
pisos.
Los archivos se encuentran en orden y tienen su propio espacio, al igual que el
gabinete.
Buenas prácticas observadas
La localización es un punto importante y la Delegación se encuentra en un lugar
céntrico y de fácil acceso.
El espacio con el que cuenta la Delegación de Querétaro es adecuado y cuenta
con todos los servicios necesarios, como agua y luz.
Las áreas con los que cuenta cada servidor público y administrativo son
adecuadas ya que cuentan con privacidad al momento de atender cualquier asunto.
Los servidores públicos realizan su trabajo a pesar de las carencias de insumos y
equipo que les ayuden a realizar correctamente sus tareas.
La atención que se les brinda a todo aquello que llegar a solicitar apoyo es
adecuada y siempre se trata de escuchar sus necesidades para así poder ayudarlos a
resolver sus conflictos.
Los sujetos agrarios están satisfechos con la atención y el apoyo que les brinda la
Delegación, sus servidores públicos y administrativos.
Cuentan con manuales y documentos guías para realizar sus actividades.
Principales hallazgos que describen el proceso real que expresaron los sujetos
entrevistados o con los que se interactuó
210
Subdelegado operativo
En voz de los propios funcionarios, en el caso de Querétaro no se cuenta con una
residencia y esto se supone por el ahorro de presupuesto, aunque mencionaba el
subdelegado que sí tienen un poco de carácter de residencia porque al final de cuentas
cumplen esas funciones.
Visitador agrario
Todos los visitadores agrarios se concentran lunes y martes en la Delegación, lunes
son para hacer trabajo de gabinete y martes para audiencias campesinas, los miércoles
y jueves son atención en módulos, y viernes nuevamente se concentran en la
Delegación para realizar trabajo de gabinete. En promedio son 40 los núcleos agrarios
que atiende cada uno de los visitadores agrarios. Su función es atender a los sujetos
de derechos agrarios en sus necesidades y guiarlos en el proceso.
Hallazgos
No cuentan con papelería suficiente para poder hacer impresiones, ni computadora
funcionando al 100%, no tienen impresora portátil, la cual les facilitaría el trabajo,
tampoco cuentan con internet móvil; el internet dentro de la Delegación tampoco es
muy bueno.
El CIIA también es un problema importante porque carecen de banda para que sea
eficiente.
No siguen al pie de la letra el manual de procedimientos porque consideran que
algunos pasos son innecesarios y hay veces que ni siquiera ellos mismos los
entienden; menciona que las personas encargadas de su realización lo elaboran para
un escenario perfecto pero que la realidad en el trabajo de campo es otra.
Los vehículos con los que cuentan son arrendados, los viáticos para la gasolina
son insuficientes para cuando tiene que salir al trabajo de campo y estos son a través
de vales. Hay visitadores agrarios que, por la lejanía de su núcleo agrario a su cargo,
tienen que quedarse en el lugar y el viático para eso no llega a ser suficiente.
211
Abogado agrario
Lleva la representación legal de los sujetos agrarios y salvaguardar sus derechos. La
carga de trabajo que maneja es bastante, ya que son cuatro abogados y una
subdelegada jurídica, entre ellos manejan un listado de aproximadamente 100 oficios
cada uno en trámite porque en el POA aparece un indicador que le llaman oportunidad,
que se da a partir del tema de representación agraria, y se tienen diez días para
presentar lo que está pasando en el juicio agrario, pero esto es difícil de cumplir
principalmente en juicios de controversia.
Hallazgos
Es difícil cumplir con las metas establecidas debido a que el programa operativo
sólo cuenta los juicios concluidos.
El sueldo que perciben es poco y no es equivalente a la carga de trabajo que
tienen.
Hay veces que el tribunal le pide cumplir con funciones que no le corresponden.
Hay veces que no se pueden cumplir con los pasos establecidos en el manual,
porque no son de su conocimiento o simplemente la mecánica de su trabajo y
experiencia no se los permite.
Falta de insumos para la impresión y de papelería para realizar sus actividades.
Coincidencias y diferencias en el proceso
Coincidencias
Los pasos para poder llevar a cabo los procesos se siguen conforme a los manuales
y documentos.
Se arman los expedientes conforme los pasos que dice el manual, ya que se recibe
a los sujetos agrarios, se escucha su caso y se atiende.
Los 97 pasos que tiene que realizar el visitador agrarios no se llevan a cabo porque
hay documentos que sólo se tienen que redactar. Se tiene queja de que los manuales
están hechos por personas que no tienen conocimiento de lo que se hace en el trabajo
de campo, y ellos por experiencia van desarrollando sus métodos para realizar sus
actividades.
212
Diferencias
No pueden registrar todos los casos en el CIIA ya que son bastantes y se les da
determinado tiempo para hacerlo, y a veces los sujetos tienen problemáticas distintas
por lo que varía el tiempo de atención.
La falta de papelería retrasa los procesos, ya que si se quiere imprimir un
documento para que el sujeto agrario lo firme no se puede hacer en el momento y
hacen dar otra vuelta a la persona sin contar que muchos vienen de zonas lejanas.
La captura de los expedientes en el CIIA a veces es complicada ya que no cuenta
con la capacidad necesaria en el programa y eso dificulta la captura y a fin de mes la
red está saturada debido a que todos quieren registrar.
Si se llega a rebasar la meta de 100% es una llamada de atención a la Delegación,
pero esto sólo refleja la realidad de la demanda que tienen.
Equipamiento de las delegaciones y residencias
Dentro de la Delegación hay carencia de insumos como papelería, específicamente
hojas blancas para la impresión que se necesite; el internet es lento y hay periodos en
el que se va hasta por dos horas aproximadamente.
El equipo de cómputo no es el más moderno y hay fallas en los equipos que tienen
actualmente. No cuentan con impresoras portátiles y que son muy necesarias cuando
salen al trabajo de campo, ya que la mayoría de las veces dependen del internet y de
las impresoras en los lugares a donde van y en muchos casos ni tienen eso en las
localidades.
Los vehículos con los que cuentan son arrendados y esto se considera poco
conveniente para la Procuraduría Agraria.
Los viáticos son insuficientes para los visitadores agrarios que atienden núcleos
agrarios lejanos ya que hay unos que se encuentran en el límite con San Luis Potosí y
también para los que están cerca ya que hay actividades que se han dejado de atender
por esta situación. No cuentan con una residencia como tal.
213
Querétaro
Recomendaciones generales
Derivado de los hallazgos obtenidos mediante el trabajo de campo, a través de la
observación de procesos y procedimientos, así como las entrevistas realizadas a los
diferentes servidores públicos de la Procuraduría Agraria adscritos a la delegación en el
estado de Querétaro, se expiden las siguientes recomendaciones generales.
Hacer un buen uso del primer piso ya que se tiene mucho espacio desperdiciado,
colocar gente fija capacitada para atender a las personas que llegan a pedir informes y
que no sea el policía quien tenga que realizar esta función.
Si es posible, implementar una rampa para las personas de la tercera edad o
alguna discapacidad.
Aunque cuenta con una buena localización y logotipos de la Procuraduría Agraria,
se podría añadir otros que sean más visibles ya que los actuales están un poco
deteriorados.
Equipar de todo los necesario los espacios de los trabajadores, ya que a pesar de
contar con el espacio necesario son muy escasos los recursos.
Colocar de forma visible un anuncio que haga referencia a la atención a los sujetos
agrarios, ya que no cuenta con esa especificación y llegan a la sala de estar orientados
por el policía.
Colocar más señalización a los baños y mantenerlos limpios, al igual que las
instalaciones, que en ese aspecto se encuentran un poco descuidadas.
Recomendaciones referentes a los servidores públicos
Visitador agrario
Contar con más visitadores agrarios ya que el número de núcleos es muy grande y
la carga de trabajo es muy pesada para algunos visitadores agrarios.
Que sean abastecidos con los insumos necesarios tales como papelería y equipo,
computadoras con un internet eficiente (dentro de la Delegación y en el trabajo de
campo) e impresoras inalámbricas.
Que se modifiquen los manuales apegados a la realidad que se vive en el trabajo
de campo, no apegados a lo de gabinete.
214
Equiparlos con automóviles en buen estado y acordes a las exigencias de los
caminos por los que transitan a los ejidos o comunidades.
Abogado agrario
Aumentar su sueldo ya que no corresponde con la carga de trabajo que tienen.
Tener bien establecidas las actividades a realizar, ya que luego su carga de trabajo
se hace más por funciones que nos les corresponden.
Dotarlos de los insumos necesarios para realizar su trabajo de forma adecuada,
desde papelería hasta equipo de cómputo.
215
Anexo XI. Bitácora de Trabajo de Campo
En este anexo se presenta el resumen del trabajo de campo de las visitas realizadas a
los estados muestra. El trabajo de campo consistió en realizar diferentes entrevistas a
los delegados, residentes, visitadores agrarios, abogados agrarios y sujetos agrarios;
de los tres estados y tres residencias. Además, se realizaron entrevistas abiertas,
revisión de expedientes y se consultó el sistema de información. Las entrevistas son
indicativas, no tienen valor muestral.
El instrumento fundamental utilizado para la evaluación del PJA fue la entrevista
directa a los involucrados en los procesos del programa.
216
Morelos 28 de septiembre de 2018
Actividad Comentario 7:00-8:45 am Encuentro del equipo
Se emprendió el viaje desde la
ciudad de México hasta la
Delegación de la Procuraduría
Agraria en Morelos.
9:00-10:00 am Reunión del equipo
Nos reunimos fuera de las
instalaciones los cuatro integrantes
del equipo para afinar los detalles y
elaborar los últimos acuerdos y
divisiones del equipo para la
realización del trabajo de campo.
10:00-10:30 am Se llegó a la Delegación y residencia de Morelos
Fuimos recibidos por el delegado.
Muy buen trato y se nos dieron las
facilidades necesarias, aunque
propiamente el funcionario recibió
ese mismo día el oficio, no sabía a
detalle de qué se trataría el trabajo.
Por lo anterior, se explicó la finalidad
de la evaluación, así como la
metodología a seguir y la división de
funciones entre los diferentes
participantes del equipo.
10:30-15:00 Entrevistas a: -delegado y abogado agrario -jefe de residencia y visitador agrario
Se realizó la observación del servicio
y generación de registro fotográfico.
El delegado y abogado agrario fueron
entrevistados por Eduardo Marrufo.
El jefe de residencia y el visitador
agrario fueron entrevistados por
Ernesto Sheinvar y Frida Villalobos.
15:00 pm
La oficina cerró puertas de atención y
217
Puebla 1 de octubre de 2018
Actividad Comentario
7:00-10:45 am
Encuentro del equipo
Se emprendió el viaje desde la
Ciudad de México hasta la
Residencia de la Procuraduría
Agraria en Tehuacán, Puebla.
11:00-11:30
Se llegó a la residencia
Nos presentamos ante el jefe de
residencia, a quien se le explicó la
finalidad de la visita.
11:30-14:00
Entrevistas a:
-jefe de residencia
-visitador agrario
Se realizó la observación del servicio
y generación de registro fotográfico.
El jefe de residencia fue entrevistado
por Ernesto Sheinvar y Frida
Villalobos.
El visitador agrario fue entrevistado
por Gabriela Rangel.
14:00-17:00 pm
Comida
En este período la propia residencia
tiene su tiempo de comida y cierra
sus puertas por lo que hicimos lo
propio.
17:00-17:45 pm
Entrevista
Al regresar de la comida se pudo
entrevistar a un sujeto agrario que se
encontraba ahí.
17:45-19:00 pm Nos trasladamos de Tehuacán a
Puebla, para pernoctar.
Actividad Comentario
10:00-10:45 am Tras desayunar salimos a esta hora
Cierre de oficinas dimos por concluido el día de visita.
218
Traslado del hotel con dirección a la oficina de
la Delegación de Puebla.
11:00-11:15 am
Arribo
Nos presentamos ante el delegado,
quien estaba al tanto de nuestra
llegada y fue llamando a sus
subdelegados para presentarnos y
ponerse a disposición.
11:20-13:00
Entrevistas a:
-delegado
-subdelegado de organización
agraria
-subdelegado jurídico
Se realizó la observación del servicio
y generación de registro fotográfico.
El delegado fue entrevistado por
Gabriela.
El subdelegado de organización fue
entrevistado por Frida.
El subdelegado jurídico fue
entrevistado por Ernesto.
13:30 pm
Regreso
Se dio por terminado el trabajo de
campo en Puebla y se tomó carretera
para regresar a Ciudad de México.
219
Querétaro 4 de octubre de 2018
Actividad Comentario
13:00-16:35 pm
Traslado
Por cuestiones de logística se tuvo
que salir hasta tarde de la Ciudad de
México para hacer el viaje a
Querétaro y por lo tanto el trabajo de
campo quedo establecido para el día
5
17:00-18:00 pm
Reunión del equipo de trabajo
El equipo platicó y se repartió el
trabajo, así como se discutieron los
últimos detalles para el trabajo al día
siguiente.
05 de octubre de 2018
Actividad Comentario
09:30-09:45 am
Arribo
Salimos del hospedaje y nos
dirigimos a las oficinas de la
Procuraduría. Al llegar observamos
que era el guardia de seguridad
(privado) quien recibía y dirigía a los
que llegaban, incluidos nosotros.
09:50-10:25 am
Tiempo de espera
Nos tuvieron esperando en la oficina
de la delegación ya que el delegado
no se encontraba en su oficina y no
dejó instrucción alguna ni informó a
los subordinados de nuestra visita
por lo que tuvimos que esperar hasta
que llegara el subdelegado operativo
a preguntarnos el objetivo de nuestra
220
visita.
10:30-11:30 am
Presentación y entrevista
Con desconfianza de nuestra
contraparte, logramos explicar
nuestro trabajo y realizamos la
primera entrevista a los
subdelegados
11:35-12:50
Entrevistas a:
-abogada agraria
-personal de sistemas
-visitador agrario
Se realizó la observación del servicio
y generación de registro fotográfico.
La abogada agraria, así como el
personal de sistemas, fueron
entrevistados por Eduardo Marrufo.
El visitador agrario fue entrevistado
por Ernesto Ernesto Sheinvar.
12:55-13:15 pm
Entrevista al archivista
Ernesto entrevisto al archivista, pero
éste fue un caso aparte ya que no
accedió a ser grabado, por lo que
sólo se cuenta con material escrito de
notas que se realizaron.
13:30-14:00 pm
Regreso
Se dio por terminado el trabajo de
campo en la delegación de
Querétaro.
221
Anexo XII. Base de datos. Formato libre
Actor Morelos Puebla Querétaro
Delegados 1 1
Abogado Agrario 1 1 1
Jefe de residencia 1 1 Visitador agrario 2 2 1
Sujetos agrarios 1 3 Archivista
1 1
Subdelegados
2 1
Personal del CIIA 1
Totales 6 11 5
222
Anexo XIII. Instrumento de recolección de información
(De ser posible, tomar fotografía con celular u otro dispositivo electrónico)
a) Oficinas de la residencia
Número de personas en la residencia:
Residente
Analista de programas
Secretaria
Archivista
Visitadores
Abogados agrarios
Otros
Cuentan con oficinas para la audiencia campesina: Sí
No Cuentan con material suficiente:
Computadoras Sí No
Automóvil Sí No
Instrumento de consulta que facilita el proceso en la residencia
Visitadores y abogados agrarios
Cuentan con material suficiente:
Computadoras Sí No
Automóvil Sí No
Viáticos Sí No
223
Número de días trabajados a la semana: _ Número de casos
al mes:
Narración detallada del trabajo de los visitadores y del abogado
agrario: (de ser posible grabar en la narración con algún
dispositivo electrónico). Usar el número de cuartillas necesarias
para cada caso.
_______________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
Instrumento de análisis del Centro de Innovación e
información Agraria (CIIA)
Aquí su descripción:
“El Centro de Innovación e Información Agraria (CIIA) permite el
registro de las solicitudes de atención que se presenten ante la
Procuraduría Agraria, ya sea en forma verbal o por escrito, a
través del servicio de asesoría jurídica, determinando, en su
caso, los procedimientos específicos correspondientes”.
https://www.gob.mx/pa/acciones-y-programas/c-i-i-a
Seleccionar un caso jurídico y uno administrativo. De ser posible,
pedir la impresión o tomar foto con el celular u otro dispositivo
electrónico.
Caso jurídico: describir el proceso a partir de lo encontrado en el
224
CIIA.
Describir, en su caso, el proceso para solución del conflicto de
tierras. Detallar, en su caso, cómo se llegó a la controversia.
Especificar cómo se llegó a la conciliación o al juicio y el trabajo
en los Tribunales Unitarios Agrarios.
Caso administrativo: Describir el proceso a partir de lo encontrado en el CIIA.
Detallar los pasos.
Verificar si se realizó gestión ante el Registro Agrario Nacional.
Verificar si existen las actas correspondiente según los
casos (de elección de sucesión, vigencia de derechos,
etcétera).
Instrumento dirigido a sujetos agrarios: cuestionario Sobre
la Dirección General de Quejas y Denuncias
Describa cómo fueron atendidos al llegar a solicitar la primera
asesoría o, en su caso, el primer encuentro con la Procuraduría
Agraria.
¿Se sintieron escuchados y atendidos?
Narre si fueron canalizados, en un primer momento de manera
correcta, a fin de satisfacer su demanda.
Sobre la Dirección General de Conciliación, Arbitraje y
Servicios Periciales
Describa cómo llegó a la conciliación o al juicio agrario.
225
¿Fue solucionada su demanda en la conciliación?
En caso de que no haya sido solucionada la demanda, señale
cuál fue el procedimiento que lo impidió.
Sobre la Dirección General de Organización Agraria
¿Describa cómo fue atendida su solicitud?
¿Logró que su problemática fuera atendida en tiempo y forma?
¿Cómo fue la capacitación recibida?
Sobre la Dirección General Jurídica y de Representación Agraria
Narre cómo fue atendida su demanda jurídica. ¿Fue genérica o jurídica?
¿La asesoría jurídica fue otorgada en qué lapso y con qué condiciones?
¿Fueron resueltas sus demandas jurídicas?
¿Conoce el Programa de Procuración de Justicia de la Procuraduría Agraria?
¿Por qué motivo acudió a solicitar los servicios del Programa
Procuración de Justicia Agraria (PJA)?
¿Usted ha recibido asesoría en la realización de contratos,
convenios o cualquier otro acto jurídico?
¿Ha sido representado ante las autoridades agrarias?
¿Ha recibido alguna ayuda por parte de la Procuraduría Agraria
226
para la conciliación de intereses?
¿La Procuraduría Agraria ha gestionado en su nombre
permisos, concesiones, licencias o autorizaciones
administrativas?
¿En su comunidad la Procuraduría Agraria los ha
defendido y salvaguardado?
¿En alguno de estos casos le fue solicitada alguna
compensación económica o material?
El caso por el que usted solicitó la intervención del programa PJA,
¿en qué estatus se encuentra?
¿Cuánto tiempo tomó la realización de su trámite?
¿Cómo calificaría en cuanto a tiempo de respuesta el proceso de
resolución de su asunto o problemática?
¿Fue resuelto satisfactoriamente el asunto por el que acudió a la
Procuraduría Agraria?
¿Tuvo algún inconveniente durante el proceso de resolución de
su asunto a tratar?
¿Conoce las formas para tener comunicación con su Delegación agraria?
227
Instrumento dirigido a los funcionarios agrarios
Instrumento dirigido a los delegados sobre el inicio del
proceso
En las normas de operación se indica que la asesoría,
orientación e información puede ser vía telefónica o por escrito:
¿Hay operadores(as) que atiendan vía telefónica? ¿Se
proporciona algún correo electrónico para poder recibir algunas
de las peticiones escritas?
Revisar el CIIA para constatar los Registros de la Cédula de
Audiencia. En “su caso, las solicitudes de intervención se
canalizarán…”. ¿Todos los integrantes de la Procuraduría
Agraria están capacitados para recibir a los sujetos agrarios y
canalizarlos correctamente?
El artículo 136 de la Ley Agraria establece respetar los
derechos humanos de los asistidos. ¿Cómo fueron tratados en
su primer encuentro con la Procuraduría Agraria?
Sobre el procedimiento. ¿Cómo son capacitados para
“precisar las actividades y servidores públicos responsables de
su ejecución, para atender con oportunidad y eficacia las quejas
que presentan los sujetos agrarios”?, como se indica en el
objetivo del procedimiento.
Para la integración del expediente se indica que “se podrá
solicitar a las autoridades respectivas, los documentos e
información necesarios y practicar las inspecciones oculares que
se requieran”. ¿Cómo se llevan a cabo estas inspecciones?
¿Hay algún procedimiento?
¿Cómo procede la Procuraduría Agraria en las denuncias
anónimas?
¿Entrarían algunos casos de oficio?
228
Sobre la Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
¿Aproximadamente cuántas solicitudes de atención por escrito y
por comparecencia reciben mensualmente?
¿El visitador agrario notifica la fecha, hora y lugar de la audiencia
conciliatoria? ¿De qué manera promueve su asistencia?
¿Cuáles son las principales problemáticas agrarias de su región?
¿El visitador agrario notifica la fecha, hora y lugar de la audiencia
conciliatoria? ¿De qué manera promueve su asistencia?
La elaboración de su plan de trabajo donde vienen explícitas sus
actividades a realizar, ¿quién las aprueba y valida?
¿Cuál es el papel de los abogados?
¿Qué relación tienen con los pueblos indígenas?
¿Cuáles son las controversias que mayormente captan?
¿El catálogo de acciones del Centro de Innovación e Información
Agraria (CIIA) de qué manera clasifica las controversias?
¿Cuáles son los principales conflictos que atienden con base en
el catálogo de controversias del CIIA?
Sobre la Dirección General de Organización Agraria
¿Conoce el Manual Único de Procedimientos Sustantivos y sabe cuál es su contenido?
¿Participó usted en su elaboración?
229
Derivado de la modificación a la Ley Agraria de 2018, ¿se ha
cumplido en que las candidaturas de los puestos de elección de
ejido sean de no más de 60% de candidatos de un mismo
género?
Respecto a lo anterior, ¿se ha cumplido que a las comisiones y
secretarios auxiliares se incorporen mujeres?
En el mismo contexto, en cuanto a los ejidos pequeños, ¿se ha
cumplido con la proporción de género 4 y 2?
¿Qué beneficios se obtienen al integrar mujeres a cargos de
elección ejidal, si aun así el sexo masculino no permite el
desarrollo de la mujer en el campo?
¿Cuántos sujetos agrarios fueron asistidos en el ejercicio de sus
derechos agrarios respecto a la meta que se registró en la MIR
2018 (1,605,415)?
¿Cuáles son las condiciones técnicas, jurídicas o sociales
complejas que dificultan la atención de los núcleos agrarios? Al
2018 ¿cuántos núcleos agrarios se encuentran pendientes de
regularizar y certificar?
¿En qué medida la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
ha reducido el tiempo de solución de conflictos?
¿Cuántos son los núcleos agrarios que no están actualizados y
de qué forma se les apoya para que lleven a cabo esta
actualización?
¿Cuentan con un diagnóstico de necesidades de capacitación en el estado?
¿Qué temas incluye?
230
¿De qué manera considera que la Procuraduría Agraria ha
contribuido a elevar socialmente el nivel de vida en el campo?
Hay empresas que acaparan proporciones enormes de tierra y la
Ley Agraria menciona que esto no es posible, ¿por qué se da
este fenómeno de apropiación de tierras?
¿Cuál es el propósito o meta que debe de alcanzar la DGOA?
¿Éstos se han cumplido?
¿Qué actividades en específico entraron en veda electoral? (Con
el propósito de saber si éstas son justificación de que el
desempeño en 2018 sea menor que el del año 2017.)
¿Cuál es la política nacional que se han propuesto para
garantizar y defender los derechos agrarios?
¿Cuántos visitadores agrarios integran su delegación?
¿Cómo se priorizan las actividades que realiza el visitador
agrario y qué tan necesarios son los 97 pasos que lleva acabo?
¿De no ser necesarios todos los pasos, podrían eliminarse
algunos?
¿Los asuntos asignados son por materia o por territorio?
¿Qué porcentaje de sus metas cumple usted?
¿Cuál es el proceso que sigue usted primero para captar la
problemática de los núcleos agrarios?
Teniendo captada la problemática, ¿hacia quién se dirige?
¿Están capacitados los visitadores agrarios? ¿Serían necesarios
231
cursos propedéuticos?
¿Se cumple el servicio profesional de carrera?
¿Existe un programa de capacitación para los núcleos agrarios?
¿Cuántos núcleos agrarios corresponden a esta residencia?
¿Cuántos módulos de atención hay?
¿De las actividades programadas, qué porcentaje realiza de ellas?
Hay ejidos que, a pesar del cambio de uso de suelo, que pasan a
ser habitacionales, ¿siguen recibiendo los apoyos al campo?
Sobre la representación de la Procuraduría Agraria en el
Consulado General de México en Los Ángeles, California,
EUA
¿La representación sólo proporciona asesorías y difusión de los
servicios de la Procuraduría Agraria?
¿Por qué es representación y no dirección en la Procuraduría Agraria?
¿Por qué no están registrados sus procesos en Manual Único de
Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria?
Instrumento dirigido a los residentes y visitadores agrarios
Sobre la Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
¿Cuántos visitadores agrarios integran su delegación?
232
¿Cuáles son las principales problemáticas agrarias de su región?
La elaboración de su plan de trabajo donde vienen explícitas sus
actividades a realizar, ¿quién las aprueba y valida?
¿Cuánto tiempo lleva participando en la delegación agraria como visitador agrario?
¿En ese tiempo cuántas capacitaciones ha tomado por parte de la institución?
Sobre la Dirección General de Organización Agraria
¿Cómo se priorizan las actividades que realiza el visitador
agrario y qué tan necesarios son los 97 pasos qué lleva acabo?
¿De no ser necesarios todos los pasos, podrían eliminarse
algunos?
Hay ejidos que a pesar del cambio de uso de suelo, que pasan a
ser habitacionales, ¿siguen recibiendo los apoyos al campo?
¿Los asuntos asignados son por materia o por territorio?
¿Qué tan a menudo tiene problemas con los sujetos agrarios?
Sobre el inicio del proceso
En las normas de operación se indica que la asesoría,
orientación e información puede ser vía telefónica o por escrito:
¿Hay operadores(as) que atiendan vía telefónica? ¿Se
proporciona algún correo electrónico para poder recibir algunas
de las peticiones escritas?
Revisar el CIIA para constatar los Registros de la Cédula de
Audiencia. En “su caso, las solicitudes de intervención se
canalizarán…”. ¿Todos los integrantes de la Procuraduría
233
Agraria están capacitados para recibir a los sujetos agrarios y
canalizarlos correctamente?
El artículo 136 de la Ley Agraria establece respetar los
derechos humanos de los asistidos. ¿Cómo fueron tratados en
su primer encuentro con la Procuraduría Agraria?
Sobre el procedimiento. ¿Cómo son capacitados para
“precisar las actividades y servidores públicos responsables de
su ejecución, para atender con oportunidad y eficacia las quejas
que presentan los sujetos agrarios”?, como se indica en el
objetivo del procedimiento.
Para la integración del expediente se indica que “se podrá
solicitar a las autoridades respectivas, los documentos e
información necesarios y practicar las inspecciones oculares que
se requieran”. ¿Cómo se llevan a cabo estas inspecciones?
¿Hay algún procedimiento?
¿Cómo procede la Procuraduría Agraria en las denuncias
anónimas?
¿Entrarían algunos casos de oficio?
Sobre la representación de la Procuraduría Agraria en el
Consulado General de México en Los Ángeles, California,
EUA
¿La representación sólo proporciona asesorías y difusión de los
servicios de la Procuraduría Agraria?
¿Por qué es representación y no dirección en la Procuraduría Agraria?
¿Por qué no están registrados sus procesos en el Manual Único de
Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria?
¿Por qué la dirección no desglosa las modalidades de las representaciones
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agrarias y sólo reporta las de juicio agrario?
¿Cuánta carga de trabajo tienen las delegaciones y residencias?
Instrumento dirigido a los abogados agrarios
Sobre la Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
¿Cuántas solicitudes de atención por escrito y por comparecencia reciben
mensualmente?
¿Bajo qué circunstancias se suspende provisionalmente el proceso de
conciliación?
Cuando cumple con todos los requisitos el sujeto agrario, ¿en cuánto tiempo
se lleva a cabo la audiencia conciliatoria? (En promedio 10 días.)
¿Se ha llegado a suspender temporalmente su proceso de conciliación?
¿Por qué motivos se suspendió temporalmente el proceso de conciliación?
¿Cuánto tiempo tardó en reanudarse su proceso de conciliación?
¿Ha llegado a ser rechazada su solicitud de conciliación? ¿Se le notificó este
acuerdo?
La elaboración de su plan de trabajo donde vienen explícitas sus actividades a
realizar, ¿quién las aprueba y valida?
¿Considera usted que realmente se resuelven los problemas sociales?
¿Qué relación tienen con los pueblos indígenas?
235
Sobre la Dirección General de Organización Agraria
Referente al Programa Operativo Anual en el tema de Reglamento Interior,
¿se han considerado de manera adecuada los temas de derecho y cultura
indígena?
Cuando el promovente no exhibe la documentación completa, no acredita su
interés jurídico o personalidad, ¿cumple con la prevención?
Cuando se dicta acuerdo de desechamiento, ¿qué sucede con el archivo del
trámite?
¿Al concluir el juicio agrario a quién turna el expediente para su revisión?
Al expropiar un ejido para la construcción de vías de comunicación
(autopistas, aeropuertos), ¿cómo es qué la Ley Agraria protege al ejidatario?
Preguntas relativas a lo jurídico
¿A quién le corresponde solicitar la documentación requerida para la asesoría
agraria en la Procuraduría Agraria?
¿Qué cantidad de trabajo tiene el abogado agrario en la actividad de
representación agraria?
¿Cuál es su nivel de satisfacción que tiene el abogado agrario respecto a la
actividad con el pago de la misma?
¿Por qué la dirección no desglosa las modalidades de las representaciones
agrarias y sólo reporta las de juicio agrario?
¿Cuánta carga de trabajo tienen las delegaciones y residencias?
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237
Anexo XIV. Tabla I. Evaluación de Procesos del Programa Presupuestario E001
“´Procuración de Justicia Agraria”
Nombre del(a) coordinador(a) externo(a) de la
evaluación Delia Patricia Couturier Bañuelos
Nombre de los(as) principales
colaboradores(as) del(a) coordinador(a) de la
evaluación
Sergio Grajales Ventura Eduardo Marrufo Heredia Violeta Nuñez Rodríguez
Gabriela Rangel Faz Ernesto Sheinvar Gottdiener
Frida Villalobos Guzmán
Nombre de la Unidad Administrativa
Responsable de dar seguimiento a la
evaluación (Área de Evaluación)
Área de Evaluación designada en la SEDATU
Nombre del(a) Titular de la unidad
administrativa responsable de dar
seguimiento a la evaluación (Área de
Evaluación)
Titular del AE
Nombres de los(as) servidores(as)
públicos(as), adscritos(as) a la unidad
administrativa responsable de dar
seguimiento a la evaluación, que
coadyuvaron con la revisión técnica de la
evaluación
Lic. Pascual Téllez Hernández (PA)
Lic. Tania Mireya de León Roblero (PA)
Responsables del seguimiento en el AE.
Forma de contratación de la instancia
evaluadora Evaluación Externa
Costo total de la evaluación con IVA incluido 600,920
Fuente de financiamiento Recursos Fiscales