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Estudios Económicos de la

OCDE:

COSTA RICA

2016

Evaluación Económica

OCDE Estudio Economicos: COSTA RICA @ OCDE 2016

2

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3

ÍNDICE

Estadísticas básicas de Costa Rica ........................................... 8

Resumen ejecutivo ............................................................ 9

Los logros económicos, sociales y ambientales de Costa Rica son

impresionantes ............................................................ 10

Es urgente restaurar la sostenibilidad fiscal ............................. 10

Las reformas institucionales y de políticas contribuirán a un crecimiento más

sólido

e inclusivo ............................................................... 10

Evaluación y recomendaciones ............................................... 12

Desarrollo macroeconómico reciente y perspectivas a corto plazo ........... 17

Transformación del marco de la política fiscal costarricense .............. 26

La deuda pública está aumentando .......................................... 28

La política monetaria está en transición hacia un régimen de metas de

inflación pero

la dolarización financiera continúa siendo alta ........................... 28

Promoción del desarrollo inclusivo y sostenible en Costa Rica ............. 33

Estimular el crecimiento potencial de la economía y la productividad

protegiendo a la vez

el medio ambiente ......................................................... 49

Referencias ............................................................... 64

Capítulos temáticos

Capítulo 1: Todos juntos: hacia un crecimiento más inclusivo en costa rica .. 70

Crecimiento inclusivo en Costa Rica ....................................... 71

Lograr que el mercado laboral sea más inclusivo ........................... 83

Mejorar la calidad de la educación ........................................ 95

Aumentar la eficiencia en el sistema de salud ............................ 101

Reforzar el sistema de pensiones ......................................... 104

Sustentar y reforzar la protección del medio ambiente .................... 105

Recomendaciones ......................................................... 98

Referencias .............................................................. 111

Capítulo 2: Impulsar la productividad para sostener la convergencia de ingresos115

La apertura de los mercados y la inversión extranjera directa han favorecido

al país .................................................................. 118

Aumentar la productividad requerirá un enfoque gubernamental coordinado e

integrado ................................................................ 120

Reforzar los vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales y fomentar

la innovación ............................................................ 123

Mejorar el régimen de competencia y el acceso a la financiación .......... 128

Mejorar la infraestructura de transporte ................................. 138

Recomendaciones ........................................................ 147

Referencias .............................................................. 149

Glosario......................................................................

..............................................................................

139


4

Cuadros

1.Indicadores clave ....................................................... 16

2. Indicadores y proyecciones macroeconómicas ............................. 18

3. El presupuesto de Costa Rica es excesivamente rígido ................... 28

4. Contribución relativa de cada fuente de ingresos a la desigualdad total 35

5. Distribución de beneficiarios de programas sociales por quintil de

ingresos .................................................................. 36

1.1.Contribución relativa de cada fuente de ingresos a la desigualdad total 75

1.2.Distribución de beneficiarios de los programas sociales por quintil de

ingreso ................................................................... 79

1.3.¿Quiénes son los pobres en Costa Rica? ................................ 81

1.4.Brechas de género en Costa Rica versus países de la OCDE .............. 93

1.5.El tratamiento de las aguas residuales es deficiente ................. 107

2.1.La red vial de Costa Rica es extensa ................................. 140

2.2.El sistema ferroviario se está reactivado lentamente ................. 140

2.3.El sector de transportes sufre de fragmentación institucional ........ 144

2.4.Principios de la OCDE para la Participación del Sector Privado en

Infraestructura, y prácticas de Costa Rica ............................... 145

Figuras

1. La trayectoria económica, social y ambiental de Costa Rica es robusta .. 14

2. Los indicadores de bienestar general son comparables a los del promedio de

los países

de la OCDE ................................................................ 15

3. La satisfacción con la vida es alta .................................... 15

4. La crisis ha dejado efectos que aún perduran ........................... 17

5. Una panorama fiscal complicado ......................................... 20

6. Los ingresos fiscales en Costa Rica son más bajos que en los países de la

OCDE ...................................................................... 21

7. La reforma tributaria aumentará poco la progresividad del impuesto sobre

la renta

de las personas físicas ................................................... 23

8. El empleo público es bajo y el gasto salarial es elevado ............... 25

9 . La brecha salarial entre el sector público y privado es grande ........ 26

10. El sector público de Costa Rica está altamente fragmentado ............ 27

11. La sostenibilidad de la deuda depende de la reforma fiscal ............ 30

12. La transición hacia el régimen de metas de inflación ha bajado el impacto

de

la tasa cambiaria ......................................................... 31

13. Las intervenciones del Banco Central disminuyen la volatilidad en el tipo

de cambio ................................................................. 32

14. Las expectativas sobre el tipo de cambio han sido estables y la

dolarización

financiera continúa alta .................................................. 32

15. Los coeficientes capital/activos de los bancos son mayores que en los

países similares .......................................................... 33

16. La desigualdad va en aumento .......................................... 34

17 Las transferencias en especie reducen la desigualdad ................... 36

18. El desempleo es alto y golpea fuertemente a los pobres ................ 38

19. La participación femenina en el mercado laboral es muy baja ........... 39

20. El empleo informal va en aumento ...................................... 40

21. Las contribuciones de los empleadores al seguro social son altas ...... 40

22. El gasto en educación es alto pero los resultados son bajos ........... 43

23. Las puntuaciones en las pruebas PISA pueden mejorarse ................. 45

24. Los desembolsos del propio bolsillo son altos y van en aumento, a pesar

del elevado

gasto en salud ............................................................ 48


5

25. La alta proporción de energía renovable contribuye a las bajasemisiones

per

cápita existentes ......................................................... 50

26. El crecimiento de la productividad es bajo ............................ 51

27. El empleo y la productividad han contribuido a disminuir el crecimiento

potencial

de la producción .......................................................... 52

28. Costa Rica cuenta con un régimen atractivo para la IED pero aún podría

mejorar ................................................................... 53

29. Las actividades de investigación y desarrollo (I & D) son escasas ..... 55

30. Hay margen para mejorar la regulación en los mercados de productos .... 56

31. El control estatal y las barreras a la iniciativa empresarial son

especialmente altos ....................................................... 57

32. El sector de las telecomunicaciones se ha extendido desde la apertura a

la competencia ............................................................ 58

33. Los bancos estatales tienen un papel dominante y costes más altos que los

bancos privados ........................................................... 59

34. Los diferenciales en las altas tasas de interés restringen la

disponibilidad de crédito ................................................. 61

35. Hay margen para mejorar la calidad de la infraestructura de transporte 62

1.1.Los indicadores de bienestar son comparables al promedio de la OCDE ... 71

1.2.La desigualdad va en aumento .......................................... 72

1.3.La pobreza por insuficiencia de ingresos se ha mantenido prácticamente

sin

cambios durante los últimos 20 años ....................................... 74

1.4.La brecha entre los pobres y los ricos ha aumentado recientemente ..... 74

1.5 Los ingresos se concentran cada vez más ............................... 76

1.6. Las transferencias en especie contribuyen a reducir la desigualdad ... 77

1.7. El monto de ingresos bajo el cual no se paga ningún impuesto sobre la

renta es alto ............................................................. 78

1.8.El desempleo es alto y golpea fuerte a los pobres ..................... 84

1.9.El empleo informal es elevado y va en aumento ......................... 85

1.10.Las contribuciones de los empleadores a la seguridad social son

relativamente altas ....................................................... 88

1.11.El salario mínimo es similar al de otros países de América Latina .... 89

1.12.Formalizar una empresa es engorroso .................................. 90

1.13.La participación laboral femenina es reducida ........................ 91

1.14.La asistencia a los servicios de educación y guarderías infantiles

difieren según el

nivel de ingresos ......................................................... 93

1.15.Las responsabilidades de cuidar a otros obstaculizan la participación

laboral de

las mujeres en situación de pobreza ....................................... 94

1.16.El gasto en educación es grande, pero los resultados podrían mejorarse 96

1.17. El rendimiento y la equidad en la educación son bajos ............... 97

1.18. La repetición es alta y se concentra en los hogares de bajos ingresos 99

1.19.A pesar del gasto público relativamente alto en salud, los desembolsos

del propio

bolsillo están aumentando ................................................ 103

1.20.Los ingresos procedentes de los impuestos relacionados con el medio

ambiente están

por encima del promedio de la OCDE ....................................... 106

1.21.La alta proporción de fuentes renovables de electricidad contribuye a

bajas emisiones

por habitante ............................................................ 108

2.1. El crecimiento de la productividad laboral está desacelerando la

convergencia del PIB


6

per cápita ............................................................... 116

2.2. El crecimiento de la productividad laboral está ..................... 117

2.3. El crecimiento del producto potencial y de la productividad se ha

desacelerado ............................................................. 117

2.4. Costa Rica cuenta con un régimen de IED atractivo, pero podría mejorarlo119

2.5. Costa Rica es un destino atractivo para la IED ...................... 120

2.6. Las entradas de IED se han diversificado ............................ 121

2.7. Las zonas de libre comercio han contribuido al desempeño de la

exportación de bienes

de Costa Rica ............................................................ 122

2.8. Las diferencias en productividad laboral entre empresas dentro fuera de

las zonas de libre comercio son grandes .................................. 123

2.9. Las actividades de investigación y desarrollo (I + D) son bajas ..... 125

2.10. Costa Rica tiene pocas solicitudes de patentes en comparación con los

países de la

OCDE ..................................................................... 126

2.11. Instrumentos más relevantes de la financiación pública de I + D en

empresas ................................................................. 127

2.12. Existe margen para flexibilizar las regulaciones en los mercados de

productos ................................................................ 128

2.13. Los controles del Estado y los obstáculos a la iniciativa empresarial

limitan la competencia ................................................... 129

2.14. El sector de las telecomunicaciones se ha expandido desde la apertura a

la com

petencia ................................................................. 132

2.15. COPROCOM cuenta con un presupuesto reducido en comparación con otras

autoridades del ámbito de la competencia en la región .................... 133

2.16. Las tarifas de electricidad son más altas que en la mayoría de países

de la OCDE ............................................................... 134

2.17. Los altos márgenes de intermediación financiera reducen la

disponibilidad de crédito ................................................ 136

2.18. Los bancos estatales son menos eficientes que los privados y pagan

mayores

salarios promedio ........................................................ 137

2.19. Hay margen para mejorar la calidad de la infraestructura de transporte139

2.20. El gasto en infraestructura de transporte ha sido inferior al promedio

de la OCDE ............................................................... 141

Recuadros

Recuadro 1. Principales vulnerabilidades en torno a la perspectivas de la

economía costarricense .................................................... 19

Recuadro 1.1. Medición de la pobreza en Costa Rica ........................ 73


7

Esta Evaluación Económica se publica bajo la responsabilidad del Comité de Análisis de la Economía y del Desarrollo de la OCDE, que se encarga de la revisión de la situación económica de los países miembros de la OCDE. La situación económica y las políticas de Costa Rica fueron evaluadas por el Comité el 10 de diciembre del 2015. El informe fue revisado en base a las deliberaciones. El informe de la Secretaria de la OCDE fue preparado por Mauro Pisu, Alberto González Pandiella y Adolfo Rodríguez-Vargas bajo la supervisión de Patrick Lenain. Mabel Gabriel realizó el trabajo estadístico y Brigitte Beyeler el apoyo administrativo. La evaluación económica también se benefició de contribuciones de Bert Brys, Daniel Blume, Antonio Capobianco, Mabel Gabriel,Isabell Koske, Chandima Mendis, Ryan Parmenter, Dirk Pilat, Horacio Levy, Shruti Singh and Federico Villalobos. Este es la primera evaluación económica de Costa Rica.


8

ESTADÍSTICAS BÁSICAS DE COSTA RICA, 2014 (Los números en paréntesis se refieren al promedio de la OCDE)*

TERRITORIO, POBLACIÓN Y CICLO ELECTORAL Población (millones) 4.8 Densidad de población por km² 93.1 -34.9

Menores de 15 años (%) 22.7 (18.1) Esperanza de vida (años, 2013)a 80.0 (80.5) Mayores de 65 años (%) 8.6 (16.0) Hombres 77.8 (77.8) Nacidos en el extranjero (%, 2011) 8.4 Mujeres 82.2 (83.1)

Crecimiento promedio de los últimos 5 años (%) 1.2 (0.6) Última elección general Febrero 2014

ECONOMÍA

Producto interno bruto (PIB) Participación de valor agregado (%)a En precios corrientes (miles de millones de USD) 49.7 Sector primario 11.4 (2.6) En precios corrientes (miles de millones de CRC) 26,678 Industria, incluyendo construcción 29.8 (26.5) Crecimiento real promedio de los últimos 5 años (%) 4.3 (1.9) Servicios 58.8 (71.0)

Per cápita, PPC (miles de USD) 14.9 (39.0) GOBIERNO GENERAL

Porcentaje del PIB

Gastoa 30.7 (42.0) Deuda financiera brutaa 39.7 (112.6) Ingresoa 26.1 (37.8) Deuda financiera netaa

(69.5)

CUENTAS EXTERNAS

Tipo de cambio (CRC por USD) 537 Principales exportaciones (% del total de exportaciones de mercancías, 2013)

Tipo de cambio PPC (EUA = 1) 376 Alimentos y animales vivos 31.9 En porcentaje del PIB Maquinaria y equipo de transporte 29.3

Exportación de bienes y servicios 35.0 (53.7) Productos manufacturados misceláneos 17.4

Importación de bienes y servicios 37.2 (49.6) Principales importaciones (% del total de importaciones de mercancías, 2013)

Balance de cuenta corriente -4.3 (0.0) Maquinaria y equipo de transporte 36.0 Posición neta de inversión internacional -43.7 Productos manufacturados 15.0

Productos químicos y relacionados, n.e.o.p. 14.0

MERCADO LABORAL, COMPETENCIAS E INNOVACIÓN

Tasa de empleo para personas de 15 a 64 años (%) 61.7 (65.7)

Tasa de desempleo, Encuesta de Fuerza Laboral (personas de 15 años y más) (%) 9.6 (7.3)

Hombres 75.2 (73.6) Jóvenes (de 15 a 24 años de edad, %) 25.1 (15.0) Mujeres 48.0 (57.9) Desempleados de largo plazo (1 año y más, %, 2013) 1.0 (2.5)

Tasa de participación para personas de 15 a 64 años (%) 68.4 (71.2) Población de 25 a 64 años de edad con educación superior (%)a 18.4 (33.3) Promedio de horas trabajadas por año 2 216 (1 770) Gasto interno bruto en I+D (% del PIB, 2011)a 0.5 (2.4)

MEDIO AMBIENTE

Suministro total de energía primaria per cápita (toe, 2013) 1.0 (4.1) Emisiones de CO2 por combustión de combustibles per cápita (toneladas, 2013) 1.5 (9.6)

Renovables (%, 2013) 51.0 (9.1) Desechos municipales per cápita (toneladas, 2012) 0.4 (0.5) Concentración de partículas finas (urbano, PM10, μg/m3, 2011)c 48.4 (28.0)

SOCIEDAD

Desigualdad de ingresos (coeficiente de Gini, 2015)b,e 0.487 (0.308) Relación de ingresos del 10% superior vs. el 10% inferior (2015)b,e 32.3 (9.6)

Índice de pobreza relativa (%)b,e 22.1 (10.9) Resultados educativos (puntaje de PISA, 2012)b Mediana del ingreso disponible de los hogares (miles de USD PPC)b (21.9) Lectura 441 (496)

Gasto público y privado (% del PIB)

Matemáticas 407 (494) Atención médica (2013)a 9.9 (9.0) Ciencias 429 (501) Pensionesc 5.7 (8.7) Proporción de mujeres en el Congreso (%, Septiembre 2015) 33.3 (27.7) Educación (primaria, secundaria, post secundaria no superior,2013)c,d 4.6 (3.9)

Índice para una vida mejor:www.oecdbetterlifeindex.org a. 2013 para el agregado de la OCDE. b. 2012 para el agregado de la OCDE. c. 2011 para el agregado de la OCDE. d. Se refiere al gasto del gobierno. e. Datos preliminares para Costa Rica. * Cuando no se proporciona el agregado de la OCDE en la base de datos usada como fuente, se calcula un promedio simple de la OCDE con base en la información más reciente disponible, donde se cuenta con datos sobre al menos 29 países miembros. Fuente: Cálculos basados en datos extraídos de las bases de datos de las siguientes organizaciones: OCDE, Agencia Internacional de Energía, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Unión Interparlamentaria, Naciones Unidas, Ministerio de Hacienda de Costa Rica, Instituto Costarricense de Turismo, Banco Central de Costa Rica y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) de Costa Rica.

http://www.oecdbetterlifeindex.org/


9

RESUMEN EJECUTIVO

Los logros económicos, sociales y ambientales de Costa Rica

son impresionantes

Es urgente restaurar la sostenibilidad fiscal

Las reformas institucionales y de políticas contribuirán a

un crecimiento más sólido e inclusivo


10

Los logros económicos, sociales y ambientales de Costa Rica son

impresionantes

El PIB per cápita está aumentando

Fuente: Base de datos de la OCDE National Accounts e

Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial.

Costa Rica ha logrado combinar con éxito el

aumento del nivel de vida con el uso sostenible de

los recursos naturales. El ingreso per cápita casi

se duplicó en términos reales durante las últimas

tres décadas. Se ha alcanzado el acceso casi

universal a los servicios de salud, educación y

pensiones. Una gestión rigurosa de los recursos

naturales enfatiza la protección de los bosques y

el desarrollo de fuentes de energía renovables,

sentando las bases para la sólida industria del

ecoturismo. Como resultado, el bienestar general

de la mayoría de los costarricenses es elevado,

como lo demuestran la larga esperanza del vida al

nacer, las tasas de pobreza que son bajas en

comparación con los niveles de América Latina, y

las percepciones de satisfacción con la vida por

encima del promedio.

Es urgente restaurar la sostenibilidad fiscal

Los problemas presupuestarios persisten

Fuente: Ministerio de Hacienda de Costa Rica y base

de datos de la OCDE Economic Outlook 98.

El déficit público y la deuda han aumentado desde

el inicio de la crisis mundial de 2009. Los

organismos de calificación han rebajado la

clasificación de la deuda de Costa Rica a un nivel

inferior al grado de inversión y su prima por

riesgo país ha aumentado. Para restablecer el

equilibrio fiscal es urgente aumentar los ingresos

fiscales y reducir el gasto, en particular el

gasto salarial del sector público que va en rápido

aumento. Mejorar el marco de política fiscal

aumentando la transparencia y previsibilidad, y

reforzar el control de las finanzas públicas por

parte del gobierno reforzaría la gestión de las

finanzas públicas.

Las reformas institucionales y de políticas contribuirán a un crecimiento

más sólido e inclusivo

La desigualdad va en aumento y el crecimiento

de la productividad en desaceleración

Fuente: Base de datos de la OCDE Economic Outlook 98;

A pesar de los buenos resultados, sigue habiendo

desafíos socioeconómicos. Las reformas de

políticas y cambios institucionales podrían poner

a Costa Rica en una senda hacia un crecimiento más

sólido e inclusivo. La principal prioridad es

mejorar el marco de las políticas de competencia y

la gobernanza de las empresas estatales. La

productividad mejoraría promoviendo la innovación,

el acceso al financiamiento y las infraestructuras

de transporte. Es necesario que estas reformas

vayan de la mano con otras acciones que conviertan

a Costa Rica en una sociedad más inclusiva,

especialmente para las mujeres, mejorando la

calidad de la educación e intensificando la

eficacia de las transferencias en la reducción de

la pobreza, permitiendo así ampliar las

oportunidades y compartir la prosperidad más

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014

%

PIB per cápita de Costa Rica relativo a lamitad superior de la OCDE

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

% del PIB

Balance presupuestario (proyecciones basadas enpolíticas existentes)

0.00.10.20.30.40.50.60.7

Mitad-90s Más reciente

Desigualdad(coeficiente de Gini)

Eje derecho

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

1990s 2010-2015

Crecimiento enproductividadEje izquierdo

Costa Rica OECD

Cambio % anual, promedio


11

base de datos de la OCDE Income Distribution; y

Estado de la Nación.

ampliamente.

PRINCIPALES DESAFÍOS RECOMENDACIONES CLAVE PARA 2016-17

Restaurar la sostenibilidad fiscal y mejorar la credibilidad monetaria

Los ingresos fiscales son bajos

y el gasto está aumentando

rápidamente, empujando la deuda

pública a niveles altos. La

administración pública es muy

fragmentada y el Ministerio de

Hacienda tiene control limitado

sobre el gasto público total.

Reducir el déficit del Gobierno Central en 2% del PIB durante

2016-17 y en un 1.5% adicional posteriormente, aprobando e

implementando la reforma fiscal propuesta, combatiendo la

evasión fiscal, eliminando las exoneraciones fiscales que no

tengan una justificación económica o social, y conteniendo el

crecimiento de los gastos.

Introducir un marco fiscal a mediano plazo con una regla de

gastos clara y verificable.

Mejorar la eficiencia en el gasto público reforzando la

autoridad del Ministerio de Hacienda para controlar el gasto

global del sector público e introduciendo un presupuesto

basado en resultados.

Es posible mejorar la

independencia del Banco Central

en la conducción de la política

monetaria.

Fortalecer la efectividad de la política monetaria para lograr

la estabilidad en los precios mediante las reformas

institucionales apropiadas, especialmente desvinculando el

nombramiento del Presidente del Banco Central del ciclo

político, y mejorando las normas de responsabilidad, como los

motivos para su despido.

La competencia en el sector

bancario y los riesgos

sistémicos financieros continúan

siendo preocupantes.

Establecer un sistema de garantía de depósitos que cubra a

todos los bancos, para ayudar a nivelar el campo de juego del

sector bancario, acelerar la adopción de los principios de

Basilea III, y publicar los resultados de las pruebas de estrés

de los bancos.

Lograr que el crecimiento sea más inclusivo, especialmente para los trabajadores informales y

las mujeres

Las brechas de género en el

mercado laboral son elevadas.

Aumentar la oferta de servicios de cuidado y educación infantil

financiados con fondos públicos a fin de facilitar la

participación femenina en el mercado laboral.

La estructura de salarios

mínimos es muy compleja. Uno de

cada tres trabajadores recibe un

salario menor al mínimo.

Simplificar la estructura de salarios mínimos y hacer cumplir

la ley.

La proporción de empleo informal

es elevada para los estándares

de la OCDE, y va en aumento.

Adoptar una estrategia integral para reducir la alta

informalidad en el mercado laboral, fortaleciendo la

observancia de las leyes, reduciendo las cargas administrativas

a la actividad empresarial, y capacitando a los pobres para que

puedan convertirse en trabajadores formales.

La inversión en educación es

elevada, pero los resultados son

deficientes. Las tasas de

repetición y deserción son

elevadas.

Establecer la mejora de los resultados educativos como la

principal meta de las políticas educativas, con especial

énfasis en mejorar los resultados de los centros educativos y

estudiantes más desfavorecidos.

Desarrollar un sistema de aprendizaje en el que participen

activamente los empleadores.

Adoptar políticas y reformas institucionales para impulsar el crecimiento de la productividad

El grado de competencia es

débil y el papel de las

empresas propiedad del estado

es generalizado en muchos

sectores.

Dar más independencia a la Comisión para Promover la

Competencia y eliminar las exenciones antimonopolio.

Mejorar la gobernanza corporativa de los bancos y empresas del

estado adoptando las Directrices de la OCDE para la Gobernanza

Corporativa de las Empresas Estatales.


12

El bajo crecimiento de la

productividad y los obstáculos

a la actividad empresarial

están frenando la convergencia

de rentas.

Fortalecer el diseño institucional para alinear las políticas

a fin de impulsar la productividad, mejorar el entorno

empresarial y reducir los obstáculos a la actividad

empresarial.

La infraestructura de

transporte es deficiente debido

a un marco institucional

complejo.

Simplificar el marco institucional y legal de las agencias de

obra pública, a fin de lograr una mejor formulación de las

políticas y una mejor ejecución en el sector de transportes e

infraestructura.

EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES

Desarrollo macroeconómico reciente y perspectivas a corto

plazo

Transformación del marco de la política fiscal

costarricense

La deuda pública está aumentando

La política monetaria está en transición hacia un régimen

de metas de inflación pero la dolarización financiera

continúa siendo alta

Promoción del desarrollo inclusivo y sostenible en Costa

Rica

Estimular el crecimiento potencial de la economía y la

productividad protegiendo a la vez el medio ambiente


13

Los excelentes resultados conseguidos por Costa Rica combinan estándares de

vida cada vez más altos y un uso sostenible de los recursos naturales. Durante las

últimas tres décadas, el PIB real per cápita casi se ha duplicado (Figura 1), conforme

la economía ha ido evolucionando desde una economía rural y basada en la agricultura

hacia una economía con industrias de alto valor añadido vinculadas a las cadenas de

valor global. El proceso de apertura al comercio internacional y la atracción de

inversión extranjera directa (IED), que se inició a principios de la década de 1980, ha

diversificado la estructura productiva del país, impulsando las exportaciones y la

utilización de la fuerza laboral (Figura 1).

El acceso prácticamente universal a los sistemas de salud, pensión y educación

primaria han permitido alcanzar niveles de mortalidad infantil relativamente bajos, una

larga expectativa de vida al nacer (cercana a los 80 años) y bajos niveles de pobreza

en comparación con los estándares en América Latina. Costa Rica también ha creado una

marca ecológica o “verde” reconocida mundialmente y una sólida industria de ecoturismo

basada en la gestión eficaz de los recursos naturales centrada en la protección de los

bosques y en las fuentes de energía renovable. Estos éxitos se ven reflejados en los

indicadores de bienestar general, que son comparables o incluso están por encima del

promedio de los países de la OCDE en varias dimensiones (Figura 2). La satisfacción con

la vida de los costarricenses es elevada si se compara con la de los países de la OCDE

(Figura 3). Costa Rica también está por encima del promedio de los países de la OCDE en

la dimensión de la comunidad, indicando la existencia de una red de apoyo social de

alta calidad. Asimismo, tiene una puntuación similar al promedio de países de la OCDE

en salud y medio ambiente. Por el contrario, en materia de educación existe una

importante brecha con respecto a los países de la OCDE.

No obstante, han surgido desafíos en el proceso de desarrollo de Costa Rica. La

reciente decisión de Intel de sustituir su planta de manufactura por un centro de I + D

sugiere que Costa Rica debe continuar con las reformas estructurales con el objeto de

evolucionar desde sectores intensivos en mano de obra hacia actividades más intensivas

en conocimiento. Además, si bien las empresas orientadas a las exportaciones son

dinámicas e innovadoras debido a la IED entrante y a vínculos bien desarrollados con

las cadenas de valor globales, las empresas nacionales se concentran en actividades de

bajo valor añadido, emplean a trabajadores de baja formación y con frecuencia operan en

la economía informal, la cual representa alrededor de 40% del empleo total. Los efectos

positivos de la IED sobre las empresas locales son insignificantes y el crecimiento

general de la productividad del país ha sido decepcionante. Durante la crisis

financiera reciente, los problemas fiscales volvieron a surgir, con el déficit y la

deuda pública en rápido incremento, viniendo a cuestionar la sostenibilidad fiscal de

las políticas actuales. Como resultado, en 2014 las agencias calificadoras rebajaron la

calificación de la deuda de Costa Rica a un nivel por debajo del grado de inversión.

Esta primera Evaluación Económica de Costa Rica afirma que el gobierno debe

concentrarse en:

Impulsar la productividad para evitar la “trampa de la renta media” y emprender

reformas estructurales que se concentren específicamente en la competencia, la

gobernanza corporativa de las empresas estatales, la innovación, la educación,

el acceso al financiamiento y las infraestructuras de transporte.

Lograr que Costa Rica sea más inclusiva mejorando las políticas sociales y la

calidad de la educación, y reduciendo la informalidad, expandiendo así las

oportunidades y distribuyendo la prosperidad entre todos los costarricenses,

especialmente las mujeres.

Fortalecer el marco institucional, reduciendo notablemente la fragmentación. Es

crucial intensificar el control de las finanzas públicas por parte del

Ministerio de Hacienda y reducir el déficit.


14

Figura 1. La trayectoria económica, social y ambiental de Costa Rica es robusta

Nota: Panel A: Crecimiento anual del PIB per cápita en términos de la paridad del poder

adquisitivo (PPA), $US internacionales constantes 2011 (promedio variable de 5 años). Panel B:

Cálculos de la OCDE con base en The Conference Board Total Economy Database™. Panel C: Esperanza

de vida al nacer para toda la población. Panel D: Los datos de América Latina y el Caribe (todos

los niveles de ingresos) y de los miembros de la OCDE provienen de los Indicadores de Desarrollo

Mundial del Banco Mundial; los datos sobre área forestal se refieren a terrenos que tienen

plantaciones naturales o sembradas de árboles de al menos 5 metros in situ, ya sean productivos o

no, y excluye arboledas en sistemas de producción agrícola (por ejemplo, en plantaciones frutales

y sistemas agroforestales), así como árboles en parques y jardines urbanos. Los datos de Costa

Rica provienen del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de Costa Rica; la

cobertura forestal se refiere a alguna forma de bosque como un bosque maduro, secundario o

caducifolio, etc.

Fuente: OCDE Health Statistics 2015; Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial; The

Conference Board Total Economy Database™ y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones

de Costa Rica.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1950 1961 1977 1983 1987 1997 2000 2005 2010 2013

%

D. Cobertura forestal

OECD

Costa Rica

América Latina y el Caribe

-1

0

1

2

3

4

5

6

1995 1999 2003 2007 2011

A. PIB per cápita

Costa Rica


OECD

Cambio % (promedio móvil de 5 años)

50

55

60

65

70

75

80

85

1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 2003 2008 2013

C. Esperanza de vida

Costa Rica


OECD

Años

0

20

40

60

80

100

120

1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

%

B. Brecha en ingreso relativo a la mitad superior de la OECD

Utilización de la fuerza laboral

Productividad laboral


15

Figura 2. Los indicadores de bienestar general son comparables a los del promedio de

los países de la OCDE

Aproximación del Índice para una Vida Mejor(preliminar e incompleto)

Nota: Cada dimensión de bienestar general es medida mediante uno a cuatro indicadores tomados del

conjunto de variables del Índice de Mejor Vida de la OCDE. Los indicadores estandarizados son

promediados con pesos iguales. Los indicadores son estandarizados para que varíen entre 10 (mejor)

y 0 (peor) según la siguiente fórmula: (valor del indicador - valor mínimo) / (valor máximo -

valor mínimo) x 10.

Fuente: Para Costa Rica: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC); Tribunal Supremo de

Elecciones (TSE); y base de datos Gallup World Poll (2015). Para el promedio de la OCDE: base de

datos de la OCDE Better Life Index.

Figura 3. La satisfacción con la vida es alta

Satisfacción con la vida, puntaje promedio 2014

Nota: El año de referencia es 2014 para todos los países, excepto para Chile, cuyo año de

referencia es 2013. El indicador considera la evaluación que hacen las personas de su vida como un

todo. Es una suma ponderada de diferentes categorías de respuesta con base en las calificaciones

de las personas de su vida actual con respecto a la mejor y peor vida posible para ellos en una

escala de 0 a 10, usando la escala de Cantril que mide la percepción subjetiva de bienestar

(también conocida como "Self-Anchoring Striving Scale").

0

2

4

6

8

10Vivienda

Ingresos (incompleto)

Empleos (incompleto)

Comunidad

Educación

Medio ambienteParticipación cívica (incompleto)

Salud

Satisfacción con la vida

Seguridad

Equilibrio trabajo-vida

Costa Rica Promedio de la OECD

0

1

2

3

4

5

6

7

8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

GR

C

PR

T

ES

T

TU

R

KO

R

PO

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JPN

ITA

RU

S

FR

A

ES

P

OE

CD

CH

L

ME

X

GB

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AU

T

BE

L

LUX

DE

U

IRL

BR

A

SW

E

US

A

AU

S

CA

N

NLD

NZ

L

FIN

NO

R

CR

I

DN

K

CH

E

Puntaje promedioPuntaje promedio


16

Fuente: Base de datos de la OCDE Better Life Index – Edition 2015 y base de datos de GallupWorld

Poll (Gallup, 2015).

Cuadro 1. Indicadores clave

2014 o año más reciente disponible

Indicador Costa

Rica

Promedio

América

Latina y

el Caribe

Calificación de Costa Rica

(cuanto más bajo sea el valor,

significa que el país está mejor

calificado o que es más pequeño en

términos de superficie y población)

Mundial

OCDE más

Costa

Rica

América Latina

y el Caribe

Tamaño del país

Superficie (1000 km 2) 51 601 127 26 19

Población (1000) 4.938 18.279 118 29 18

Fuerza laboral (1000) 2.348 9.913 116 30 18

PIB en PPA (miles de

millones de $US actuales)

71 264 83 31 14

Comercio exterior (miles

de millones de $US)

36 88 98 34 12

Indicadores de desarrollo

PIB per cápita en PPA

($US actuales)

14.37

4

13.867 82 35 14

Coeficiente de Gini

(escala 0-1)

0,487 0,490 34 9

Relación de ingresos del

10% superior vs. el 10%

inferior

32,3 28 35

Tasa de participación de

la mujer en la fuerza

laboral (%)

51 57 138 33 23

Proporción de mujeres en

el parlamento (%)

39 20 18 9 4

Índice de desarrollo

humano

0,76 0,72 68 33 11

Nota: El promedio para América Latina y el Caribe (todos los niveles de ingresos, según el Banco

Mundial, excepto para siete países de los cuales no existen datos recientes como Aruba, Islas

Caimán, Curasao, San Martín, las islas Turcas y Caicos, y las Islas Vírgenes) no es ponderado y se

basa en la cantidad de países que cuentan con datos disponibles para cada indicador. El mundo

incluye alrededor de 215 países, aunque algunas veces no hay datos disponibles para todos. Con

respecto a la calificación de Costa Rica, cuanto menor sea el valor mejor calificado está el país.

El comercio exterior es la suma de las exportaciones y las importaciones de bienes y servicios

($US actuales). El coeficiente Gini se refiere a ingresos disponibles, después de pagar los

impuestos y las transferencias; los datos de los países de la OCDE y Costa Rica provienen de la

base de datos de la OCDE Income Distribution (IDD, por sus siglas en inglés), estimación

provisional para Costa Rica para el año 2015; los de América Latina y el Caribe provienen de los

Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial. El coeficiente S90/S10 es la proporción de

todos los ingresos recibidos por el decil superior dividido entre la proporción de los primeros, o

el coeficiente del ingreso promedio del decil superior con respecto al del primero. Estimación

provisional para Costa Rica para el año 2015. La tasa de participación de la fuerza laboral

femenina se refiere al porcentaje de población femenina de 15-64 años (estimación modelada de la

OIT). El Índice de Desarrollo Humano es un índice compuesto que mide el desempeño promedio en tres

dimensiones básicas de desarrollo humano: una vida prolongada y saludable, conocimiento y un nivel

de vida decente. El índice es medido en una escala que va de 0 + valor más bajo, hasta 1 + valor

más alto posible.

Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial; base de datos de la OCDE Income

Distribution (IDD); ENAHO 2012, y los Reportes de Desarrollo Humano del PNUD, Cuadro 1: Índice de

Desarrollo Humano y sus componentes.

OCDE Estudios Económicos: COSTA RICA

@ OCDE 2016

17

Desarrollo macroeconómico reciente y perspectivas a corto plazo

La economía se está recuperando de una fuerte desaceleración

La crisis mundial de 2009 golpeó a Costa Rica y la economía entró en recesión:

el crecimiento del PIB se desaceleró desde niveles cercanos al 7,5% durante el periodo

2005-2007 hasta el -1% en 2009 (Figura 4). La recuperación fue rápida, pero desde

entonces el crecimiento ha sido menos vigoroso que antes de la crisis y el mercado

laboral continúa débil, con desempleo elevado e informalidad creciente. La inflación ha

experimentado una tendencia descendente desde 2009 e incluso se tornó negativa a

mediados de 2015, reflejando la caída en los precios de las materias primas, la

capacidad no utilizada en la economía, y la apreciación del tipo de cambio. Además, las

expectativas de inflación han disminuido, aunque menos marcadamente.

Figura 4. La crisis ha dejado efectos que aún perduran

Nota: Panel C: Expectativas inflacionarias a un año.

Fuente: Banco Central de Costa Rica; Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC); Grupo

Interinstitucional de Inversión Extranjera Directa.

-2

0

2

4

6

8

10

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

%

A. Contribuciones al crecimientodel PIB real

Agricultura Manufactura

Servicios Otro

PIB

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

2009 2010 2011 2012 2013 2014

% del PIB

B. IED y cuenta corriente

Cuenta corriente IED

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

% C. Inflación

Inflación

Expectativas de inflación

0

100

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500

600

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800

1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015

D. Tipo de cambio

Régimen de minidevaluaciones

Régimen de bandas

CRC / 1 USD

Flotación administrada


@ OCDE 2016

18

Se estima que el crecimiento del PIB cayó por debajo de 3% en 2015,

principalmente debido al cierre de la planta de Intel y su impacto significativo en las

exportaciones. El fenómeno de El Niño también golpeó a la agricultura. La baja

inflación ha impulsado el poder adquisitivo de los hogares, reforzando el consumo

privado. Las inversiones en infraestructura pública también están apoyando la actividad

económica. Con la economía en desaceleración y la inflación marcadamente más baja, el

BCCR ha adoptado una política monetaria favorable. Recortó la tasa de interés de

referencia de 5,25% en enero del 2015 a 1,75% en enero del 2016, muy por debajo de la

tasa de interés neutral nominal de 4,6% - estimada según una regla de Taylor dinámica

aumentada por expectativas (Magud y Tsounta, 2012).

La actividad debería acelerarse en 2016-17, mientras que el crecimiento mundial

y los mercados de exportación toman impulso gradualmente. Es probable que el desempleo

continúe por encima del 9%. La inflación se ha mantenido por debajo del rango meta

previo del Banco Central de 3-5%, debido a los bajos precios del petróleo y la

estabilidad del tipo de cambio. En enero del 2016 el Banco Central bajó el rango meta

al 2-4%, debido a la persistentemente baja inflación y en línea con la evolución de la

inflación en los principales socios comerciales. Se prevé que la inflación se moverá

gradualmente hacia el nuevo rango meta a medida que la economía se fortalezca. La

esperada normalización gradual de la política monetaria de los EE.UU. podría resultar

en una reducción de las entradas de capital y una depreciación de la moneda.

Cuadro 2. Indicadores y proyecciones macroeconómicas

Cambio porcentual anual, volumen (precios de 1991)

1. Contribución a cambios en PIB real, monto real en la primera columna.

2. Promedio de datos trimestrales.

3 Promedio de cambio porcentual anual.

4. Como porcentaje del PIB.

5. Basado en la información incluida en la ley presupuestaria para 2015. No incluye el efecto de

la reforma fiscal actualmente en discusión en el Congreso.

Fuente: OCDE (2015a), base de datos de la OCDE Economic Outlook 98 (actualizadas).

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Precios reales,

miles de

millones de

CRC

PIB 20,852 5.2 3.4 3.5 2.9 4.1 4.2

Consumo privado 13,596 4.2 3.3 3.9 4.4 4.4 4.5

Consumo gubernamental 3,731 1.0 2.8 3.5 3.1 2.1 2.0

Formación bruta de capital fijo 4,168 8.0 12.3 4.5 8.3 6.1 4.3

Demanda interna final 21,495 4.8 5.5 4.0 5.1 4.4 4.0

Acumulación de inventarios 1 396 0.1 -2.7 -1.7 1.4 -0.2 0.0

Demanda interna total 21,891 4.8 2.6 2.4 6.5 4.2 4.0

Exportaciones de bienes y servicios 7,759 9.3 3.6 -1.7 -8.2 4.6 5.7

Importaciones de bienes y servicios 8,798 8.7 2.1 -4.0 -2.0 4.9 5.4

Exportaciones netas 1 (1,039) 0.4 0.9 1.2 -3.3 -0.1 0.1

Otros indicadores

Tasa de desempleo 2 - 10.2 9.4 9.6 9.5 9.3 9.2

Índice de precios al consumidor 3 - 4.5 5.2 4.5 0.8 1.5 2.4

Balance en cuenta corriente 4 - -5.3 -5.0 -4.9 -4.0 -4.0 -3.9

Balance financiero del gobierno general 4 5 - -3.9 -4.5 -4.6 -4.7 -4.9 -5.1

Deuda del gobierno general 4 - 35.6 36.6 39.7 43.7 45.3 46.6

Cambio porcentual (precios de 1991)


@ OCDE 2016

19

Dado que Costa Rica es una economía pequeña y abierta, los shocks que sufren

sus socios comerciales, especialmente Estados Unidos, tendrán un impacto importante en

el crecimiento, aunque su exposición limitada a China (5% de las exportaciones) lo

protege del deterioro de ese país. Los términos de intercambio comercial mejoraron en

2015, y rebajas adicionales en los precios de la energía elevarían los ingresos y el

crecimiento. Por el lado negativo, la normalización de la política monetaria de los

EE.UU. podría ejercer presión sobre la tasa cambiaria, causando tensiones en el sistema

financiero y, dado que el sector privado está altamente dolarizado, perjudicaría el

consumo y la inversión. De no implementarse la reforma fiscal propuesta (ver más

abajo), esto resultaría en aumentos en el déficit y la deuda, lo cual vendría a

cuestionar la sostenibilidad fiscal de las políticas actuales. Además, Costa Rica

podría enfrentarse a shocks importantes cuyos efectos son difíciles de valorar, y que

por esta razón no se incorporaron en la proyección (Recuadro 1). Del lado positivo,

Costa Rica está bien protegida por el alto nivel de reservas internacionales que

mantiene el Banco Central (alrededor de US$ 8 mil millones, 15% del PIB) y por la

composición por monedas favorable de la deuda soberana (alrededor de dos terceras

partes de la deuda del gobierno central está denominada en moneda nacional).

Recuadro 1. Principales vulnerabilidades en torno a la perspectivas de la economía

costarricense

Incertidumbre Posible resultado

Riesgos ambientales

y desastres

naturales

Patrones climáticos cambiantes, como un fenómeno de El Niño más

marcado y el calentamiento global en general, podrían alterar la

producción agrícola y otras actividades manufactureras

relacionadas. Terremotos severos afectarían la infraestructura y

otras construcciones.

Evolución económica

internacional

Alteraciones en los mercados financieros internacionales podrían

ejercer presión sobre el tipo de cambio, causando tensiones en

el sistema bancario debido a que el endeudamiento del sector

privado está altamente dolarizado.

Flujos de IED

Una detención abrupta en los flujos de IED, debido a

turbulencias en el mercado internacional y a la incapacidad de

abordar los cuellos de botella en infraestructura y educación,

perjudicaría las expectativas de ascender en la cadena de valor

agregado y reduciría considerablemente o detendría el proceso de

convergencia en el PIB per cápita.

Acceso a mercados

internacionales de

deuda soberana

La imposibilidad de introducir medidas de consolidación fiscal

resultaría en un aumento del déficit presupuestario, con el

riesgo de que los inversionistas internacionales dejen de

comprar deuda soberana costarricense.

Proceso de reformas

La continua fragmentación en la Asamblea Legislativa podría

dificultar la aprobación oportuna de reformas integrales.

El gobierno ha propuesto una amplia reforma fiscal para empezar a abordar los problemas

fiscales

Se espera que el déficit presupuestario del gobierno general haya alcanzado

el 4,7% del PIB en 2015, tras registrar un ligero superávit en 2008, y se espera que


@ OCDE 2016

20

supere el 5% del PIB en 2017 si continúan las políticas actuales. La mayor parte del

aumento en el déficit público es atribuible a incrementos en el gasto gubernamental,

debido en gran medida al rápido incremento en el gasto salarial del sector público

(Figura 5). La deuda pública ha crecido rápidamente del 28% del PIB en 2009 a más del

40% en 2015 y la proporción entre deuda e ingresos fiscales ha aumentado de 1,3 a 1,7

veces durante el mismo periodo. Los diferenciales en las permutas de incumplimiento

crediticio (CDS, por sus siglas en inglés) han aumentado y las agencias han bajado la

calificación de crédito de Costa Rica por debajo del grado de inversión, aunque los

diferenciales en la deuda pública están al mismo nivel que en 2012.

El gobierno es consciente del desafío fiscal y desde el 2014 ha buscado reducir

el crecimiento de los gastos una vez excluido el pago de intereses. Es necesario

contener el gasto y llevar a cabo una reforma fiscal. El gobierno está trabajando para

llevar de nuevo el presupuesto a una senda sostenible en el mediano plazo. El déficit

presupuestario del gobierno central aumentó de 5,7% del PIB en 2014 a casi el 6% del

PIB en 2015, debido en parte al aumento en el pago de los intereses, que ascendió al

2.8 % del PIB. El presupuesto aprobado por el Congreso para 2016 implica que el déficit

podría aumentar más en ausencia de nuevas medidas. El paquete de reforma fiscal

concebido por el gobierno, como se discute más abajo, junto con un control más

estricto de los gastos por el Ministerio de Hacienda, si se promulga e implementa,

conduciría a una reducción del déficit de alrededor de 2% del PIB durante 2016-17.

Figura 5. Un panorama fiscal complicado

Gobierno general, % del PIB a precios del mercado

Nota: Las permutas de incumplimiento crediticio se refieren a una deuda de dos y cinco años,

diferenciales de tasa media. El diferencial en los bonos de deuda del gobierno de Costa Rica es

relativo a los bonos del gobierno de los EE.UU.

Fuente: Ministerio de Hacienda de Costa Rica; OCDE (2015a), base de datos de la OCDE Economic

Outlook 98; Thomson Reuters y Bloomberg.

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

% del PIB

B. Balance presupuestario

Balance presupuestario (proyecciones basadas enpolíticas existentes)

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2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

% del PIB

A. Composición del gasto

Gasto en capital InteresesBienes y servicios Transferencias corrientesRemuneraciones

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500

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700

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

C. Diferencial en permutas por incumplimiento crediticio (CDS)

2 años 5 años

Puntos base

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2010 2011 2012 2013 2014 2015

D. Diferencial en bonos de gobierno

5 años 7 años

Puntos base


@ OCDE 2016

21

Los ingresos fiscales están cercanos al promedio de América Latina pero son

considerablemente más bajos que en los países de la OCDE (Figura 6). El sistema fiscal

general depende demasiado de las contribuciones a la seguridad social, que representan

alrededor de 34% de los ingresos totales del gobierno, contra el 18% en América Latina

y 27% entre los países de la OCDE. Las aportaciones de los impuestos a los ingresos y

el IVA son menores que en otros países de América Latina y, especialmente, que en los

países de la OCDE debido a la evasión fiscal, una estrecha base tributaria y bajas

tasas impositivas marginales. La tasa actual estándar del IVA es del 13%,

considerablemente por debajo de la tasa promedio del 19,1% para los países de la OCDE.

Una gran cantidad de ingresos personales no son gravados ya que la cantidad exenta es

alrededor del doble del salario promedio en el sector privado – mucho más alta que la

de los países de la OCDE y que en otros países comparables de América Latina como

México y Chile.

Figura 6. Los ingresos fiscales en Costa Rica son más bajos que en los países de la

OCDE

Nota: Datos expresados como porcentaje del PIB a precios del mercado. La cifra de la OCDE es un

promedio no ponderado de datos de 2012 para los países miembros. La cifra de los países de América

Latina y el Caribe es un promedio no ponderado de 20 países de América Latina y el Caribe. Chile y

México también son parte del grupo de la OCDE. Panel A: Datos de la OCDE para 2013 calculados

aplicando el cambio porcentual del promedio no ponderado para 2013 en los 30 países que

suministraron datos de ese año al promedio general. Panel B: Datos de la OCDE y México para 2012.

Panel C: Promedio de la OCDE para 2013 estimado aplicando el cambio porcentual del promedio no

ponderado de 2013 en los 31 países que suministraron datos de ese año al promedio de la OCDE de

2012. Panel D: Datos de la OCDE hasta 2012.

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5

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20

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1990 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

% del PIB

A. Ingreso total

Costa Rica América Latina y el Caribe OECD

0

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10

MEX CRI COL LAC OECD CHL BRA

% del PIB

D. Impuesto al valor agregado

0

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10

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35

40

MEX COL CHL LAC CRI OECD BRA

% del PIB

B. Ingreso por categoría, 2013

Seguridad socialIngreso excluyendo la seguridad social

0

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12

14

CRI LAC MEX COL CHL BRA OECD

% del PIB

C. Impuesto sobre la renta y sobre las utilidades


@ OCDE 2016

22

Fuente: OCDE (2015d), OCDE Revenue Statistics; BID / CIAT (2015), base de datos Latin America and

the Caribbean Fiscal Burden, 1990-2013.

Para empezar a abordar los problemas fiscales, el Gobierno propuso dos

proyectos de ley a fin de aumentar los ingresos en alrededor de 2% del PIB. La mayor

parte del incremento, alrededor de 1,3% del PIB, provendrá de la introducción de un

completo sistema de IVA; alrededor de un 0,6% del PIB provendrá de reformas al impuesto

sobre la renta, y el resto de una modificación de los impuestos sobre las ventas de

propiedades. De acuerdo con el gobierno, estos proyectos de ley deberían incrementar

los ingresos generales en 1,56% del PIB durante el primer año después de su aprobación,

en otro 0,45% en el segundo año, y otro 0,08% en el tercer año. La reforma es

consistente con la evidencia de la OCDE, que muestra que al ampliar las bases

impositivas y depender más del IVA se reducen los efectos adversos del aumento de los

impuestos sobre el crecimiento económico y el empleo (OCDE, 2008; OCDE, 2010b).

El proyecto de ley propuesto sobre el IVA ampliará la base impositiva para

incluir a la mayoría de los servicios, que actualmente están exentos, y aumentará la

tasa de 13% al 14% en el primer año y al 15% en el segundo año. Aunque amplía la base

imponible, el proyecto de ley del IVA aún contiene numerosas exenciones y tasas

reducidas. Las exenciones del IVA benefician mayormente a los contribuyentes más ricos

(Barreix, 2014) y complican la administración tributaria; por estas razones deberían

ser derogadas, especialmente porque el proyecto de ley también introduce un sistema

novedoso de reembolso para compensar al 40% de los hogares más pobres. El sistema de

reembolso del IVA es una medida positiva, que si se implementa de manera apropiada

reducirá drásticamente la regresividad de la reforma del IVA. La reforma propuesta del

IVA no tendrá un impacto significativo sobre la desigualdad, pero se espera que reduzca

la tasa de pobreza en alrededor de 3 puntos porcentuales.

El gobierno también propone introducir dos nuevos tramos superiores en el

impuesto sobre la renta de las personas, con tasas de 20% y 25%, a 5 y 10 veces el

ingreso promedio, lo cual elevaría ligeramente la progresividad del impuesto sobre la

renta de las personas (Figura 7). Sin embargo, las tasas tributarias promedio

continuarían siendo muy bajas y el monto exento aún sería alto. Como referencia,

mientras que en promedio para los países de la OCDE un trabajador que gana un salario

promedio paga 25,5% de su salario bruto en impuesto sobre la renta y contribuciones al

seguro social, en Costa Rica esa cifra no se alcanzaría incluso cuando se ganara 10

veces el salario promedio. Además, en Costa Rica el monto exento es casi el doble del

salario promedio – contra alrededor de 0,3 veces del salario promedio en los países de

la OCDE en promedio. Como resultado, solo alrededor de 14% de los asalariados

costarricenses pagan impuesto sobre la renta. Los impuestos sobre la renta generarían

más ingresos si se bajando el monto exento y haciendo que más hogares sean parte de la

red tributaria.


@ OCDE 2016

23

Figura 7. La reforma tributaria aumentará poco la progresividad del impuesto sobre la

renta de las personas físicas

Nota: Datos para el segundo trimestre de 2015. La cuña fiscal es la diferencia entre los costos

laborales para el empleador y el salario neto del empleado expresada como un porcentaje de los

costos laborales totales (salarios brutos más contribuciones del empleador al seguro social); la

tasa impositiva promedio sobre los ingresos personales se calcula como los impuestos sobre la

renta de la persona física, y las contribuciones sociales del empleado son expresadas como un

porcentaje del ingreso salarial bruto (OCDE, 2015e). El salario promedio usado es de CRC 407.857

por mes, calculado para los trabajadores de los sectores B a N de la Clasificación Industrial

Internacional Uniforme de todas las actividades económicas, Revisión 4; datos de la Encuesta

Continua de Empleo suministrados por el INEC.

Fuente: Estimación basada en OCDE (2015e), OCDE Taxing Wages Model.

El gobierno debe reconsiderar la utilidad de los numerosos gastos fiscales, que

redujeron las ingresos del gobierno en casi 6% del PIB en 2013 (Ministerio de Hacienda,

2014b). Actualmente existen más de 1.200 gastos fiscales y exenciones. Solo alrededor

de una quinta parte de las exenciones tienen plazo y casi la mitad están mal definidas

(Estado de la Nación, 2014). El gobierno propuso eliminar algunas de estas exenciones

de impuestos gravando las ganancias de capital y las remesas de utilidades a socios

extranjeros a una tasa fija de 15%. Sin embargo, algunas entidades continuarían estando

exentas del pago de impuestos sobre la renta, como las cooperativas grandes del sector

agrícola. Es necesario que se realice un mayor número de evaluaciones integrales de las

exenciones y gastos fiscales, como la que elaboró la oficina para la promoción de las

exportaciones (PROCOMER, 2015), para guiar la toma de decisiones.

La tasa de impuestos sobre la renta de personas jurídicas se mantendrá en el

30% pero el esquema tributario para las PyMEs pasará de tener dos tramos (10 y 20%) a

cuatro (de 10 a 25%). Si bien es positivo el cambio en la manera en que se determinan

los umbrales de los tramos tributarios (de ingreso bruto a ganancias), en líneas

generales la reforma aumentará la complejidad del sistema tributario al incrementar la

cantidad de tasas impositivas. Las tasas impositivas múltiples resultan en un

tratamiento desigual de contribuyentes similares y restringen el crecimiento de las

PyMEs (OCDE, 2015j). Evidencia empírica basada en los países de la OCDE indica que los

tratamientos tributarios preferenciales para las PyMEs tienden a no estar justificados

y que eliminarlos o reducirlos podría liberar recursos para hacer recortes en la tasa

impositiva legal de las empresas (OCDE, 2010b). Pasar a dos tasas impositivas

corporativas (una para empresas más grandes y una para las PyMEs) o, aún mejor, a una

sola tasa impositiva podría ser una forma más simple y eficiente de aumentar los

ingresos.

Otro aspecto importante de la reforma fortalece las capacidades administrativas

y punitivas de la administración tributaria, lo cual está justificado dado que la

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B. Tasa impositiva personal neta promedio

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%

A. Cuña fiscal promedioImpuesto promedio central sobre la renta como % del costolaboral total-reformaImpuesto promedio central sobre la renta como % del costolaboral total-actualCSS del empleado como % del costo laboral total

CSS del empleador como % del costo laboral total

Cuña fiscal promedio-actual

Cuña fiscal promedio-reforma


@ OCDE 2016

24

evasión fiscal en Costa Rica equivale a alrededor del 8% del PIB (Ministerio de

Hacienda, 2013). Brys (próxima publicación) presenta en detalle los aspectos pendientes

del sistema tributario y de la reforma.

En el mediano plazo, Costa Rica se beneficiaría significativamente de un

reequilibrio en la combinación de impuestos. Redistribuir carga impositiva desde las

contribuciones a la seguridad social hacia impuestos que causen menos distorsiones o

sean más progresivos – como el IVA, o impuestos a los ingresos y a la propiedad –

tendría un efecto positivo al estimular el crecimiento y el empleo formal, además de

reducir la desigualdad y la pobreza (más sobre este punto a continuación).

Es urgente hacer una reforma del empleo público para controlar el gasto salarial del

sector público

El gasto salarial del sector público de Costa Rica, en proporción del PIB, es

más alto que en la mayoría de países de la OCDE, a pesar de que la proporción de

empleados públicos está entre las más bajas; los salarios del sector público

representan una gran proporción del gasto público total (Figura 8). También la

diferencia salarial entre el sector privado y público es grande, especialmente para los

trabajadores poco cualificados y para los empleados de instituciones del sector público

fuera del gobierno central (Figura 9).

Es urgente reformar el empleo en el sector público para mejorar la calidad de

los servicios públicos así como para controlar el crecimiento del gasto salarial. Las

reformas del régimen de empleo público deben concentrarse en simplificar y hacer más

transparentes los diferentes esquemas salariales en todo el sector público. En

setiembre pasado, el Gobierno creó una Comisión Conjunta formada por legisladores,

representantes del poder ejecutivo, sindicatos y el sector privado para abordar tres

temas: la calidad de los servicios públicos, los sistemas de remuneración y la

sostenibilidad de los regímenes de pensiones. El Gobierno también tomó medidas para

renegociar las cláusulas abusivas en las convenciones colectivas, en particular en las

empresas estatales. A la vez, una gestión más eficiente y justa de la compensación

debería vincular los incrementos salariales a la evaluación del desempeño y no sólo al

tiempo de servicio. En esta materia, el Gobierno presentó a la Asamblea Legislativa un

proyecto de ley que limita el aumento del salario para todo el sector público y también

establece un nuevo sistema de gestión del desempeño.

Controlar el gasto salarial del sector público se hace difícil debido a la

existencia de un régimen de empleo público altamente fragmentado. La remuneración en el

sector público comprende un salario base y varias remuneraciones adicionales; solo el

Régimen de Servicio Civil tiene alrededor de 190 tipos adicionales de remuneración

(MIDEPLAN, 2012) y otros regímenes de empleo público, como las entidades fuera del

gobierno central, empresas estatales, la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea

Legislativa, también tienen tipos adicionales de remuneración. Las remuneraciones

adicionales son tan elevadas que a menudo están por encima de los salarios base. La

heterogeneidad de los regímenes salariales genera distorsiones y desigualdades, como la

existencia de cargos con requisitos similares con distintos salarios, lo cual también

dificulta la movilidad de los trabajadores (CGR, 2009; Academia de Centroamérica,

2014).


@ OCDE 2016

25

Figura 8. El empleo público es bajo y el gasto salarial es elevado

Fuente: OCDE (2015n), Government at a Glance 2015; Instituto Nacional de Estadística y Censos

(INEC); Ministerio de Hacienda; Contraloría General de la República; diario oficial La Gaceta de

Costa Rica.

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Gobierno central Instituciones descentralizadas noempresariales y entidades

desconcentradas

C. Composición del gasto

Adquisición de bienes y serviciosSalariosRemuneraciones adicionales

% del total en cada sector, 2014

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2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Cambio %

D. Incrementos salariales negociados y efectivos

Negociados

Efectivos - Gobierno central

Efectivos - Gobierno general

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A. Empleo en el sector público

% del empleo total, 2013

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DN

K

B. Compensación de los empleados del gobierno general

% del PIB, 2013


@ OCDE 2016

26

Figura 9. La brecha salarial entre el sector público y privado es grande

Diferencia porcentual con respecto al promedio de ingreso bruto total del sector

privado

Fuente: Cálculos de la OCDE con base en la encuesta ENAHO.

Transformación del marco de la política fiscal costarricense

El sector público de Costa Rica está altamente fragmentado, y en consecuencia,

la Asamblea Legislativa aprueba menos de la mitad del gasto total del sector público

(Figura 10). El gasto no sujeto a aprobación parlamentaria incluye a las entidades con

cierto grado de autonomía, concretamente las instituciones “desconcentradas” y

descentralizadas y a las empresas públicas. Los presupuestos anuales de estas

instituciones, como los de las empresas públicas, no tienen que ser aprobados por la

Asamblea Legislativa sino por la Contraloría General de la República (CGR), y la

aprobación se da más desde un punto de vista legal que de política. Además, no existe

un mecanismo efectivo para garantizar que los objetivos de estas entidades están

alineados con los del Gobierno central (OCDE, 2015f). Por lo tanto, es necesario

fortalecer el control del Ministerio de Hacienda sobre el gasto del sector público para

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Directores y gerentes

Profesionales, científicos

Técnicos y profesionales de nivel medio

Personal de apoyo administrativo

Personal de servicios y venta

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B. 2014

Otras instituciones del sector público

Gobierno central

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Directores y gerentes

Profesionales, científicos

Técnicos y profesionales de nivel medio

Personal de apoyo administrativo

Personal de servicios y venta

Operadores de planta

Ocupaciones elementales

%

A. 2010

Otras instituciones del sector público

Gobierno central


@ OCDE 2016

27

mejorar de manera significativa la gestión de las finanzas públicas y racionalizar las

transferencias a las entidades del sector público fuera del gobierno central.

Figura 10. El sector público de Costa Rica está altamente fragmentado

Organización del sector público con proporción del gasto en porcentajes, 2014

Fuente: Ministerio de Hacienda (2014a), Ministerio de Hacienda (2014c).

La reducción de los gastos obligatorios y la asignación exigida de los ingresos

permitiría que el proceso presupuestario sea más flexible para responder a shocks

inesperados. En 2014, alrededor de 70% del gasto del gobierno central fue ordenado por

disposiciones constitucionales y otras normas legales (Cuadro 3). Esto más el pago de

la deuda dejan solo alrededor de 17% del presupuesto del gobierno central para gastos

discrecionales. Este amplio uso de la asignación exigida de ingresos y gastos

obligatorios contrasta con los principios de la Recomendación de la OCDE sobre la

Gobernanza Presupuestaria y debe reducirse (OCDE, 2015b). Reducir la rigidez

presupuestaria podría complementarse con la introducción de una planificación

presupuestaria basada en resultados que permitiría destinar y ajustar el gasto con base

en objetivos establecidos. La planificación presupuestaria basada en los resultados

podría fortalecer los incentivos para aumentar la eficiencia en el gasto público, pero

esto debería sopesarse contra el riesgo de que el presupuesto anual se vuelva

demasiado complejo y contra las dificultades para definir objetivos que no sean

ambiguos (OCDE, 2015l).

El Ministerio de Hacienda publica anualmente un “Marco Fiscal Presupuestario de

Mediano Plazo”, pero este no impone límites al gasto (OCDE, 2015c). La Constitución

Gobierno central

43.4%

Gobierno de la

República

50.9%

Entidades desconcentradas

7.4%

Gobierno

general

Instituciones

descentralizadas

no empresariales89.5% 34.8%

Sector

público no

financiero

Gobiernos

locales

95.7% 3.8%

Empresas

públicas no

financieras6.2%

Instituciones financieras públicas bancarias

Sector

público

financiero

Instituciones financieras públicas no bancarias

4.3%

Instituciones financieras públicas de supervisión y control

Sector

público


@ OCDE 2016

28

contiene disposiciones para implementar una política fiscal sostenible de conformidad

con los Principios de Gobernanza Presupuestaria de la OCDE, pero hasta la fecha no se

han atendido. Ya se está diseñando una regla fiscal en colaboración con el BID y el

Banco Mundial. Introducir una norma de gastos haría posible ejercer un control más

efectivo sobre los gastos corrientes del gobierno. Como se enfatizó anteriormente,

incrementar de manera drástica la proporción del gasto público total bajo la vigilancia

del Ministerio de Hacienda también es una condición necesaria para implementar una

regla efectiva de gastos. Los países de la OCDE ofrecen varios ejemplos de reglas de

gasto dado que en 2012, 21 de 34 miembros contaban con una (OCDE, 2013b; OCDE, 2014b).

Cuadro 3. El presupuesto del gobierno central de Costa Rica es excesivamente rígido

2014

Nota: ‘Otros’ incluye adquisiciones de bienes y servicios, gastos de capital, transferencias a

entidades “desconcentradas” y salarios que no son del sector educativo ni del Poder Judicial.

Fuente: Cálculos de la OCDE basados en Ministerio de Hacienda (2014).

La deuda pública está aumentando

Los mayores déficits han resultado en un aumento de la deuda pública. La

reforma fiscal propuesta sería apenas suficiente para estabilizar el coeficiente deuda

/ PIB, pero no si el crecimiento resultara estar por debajo del promedio histórico

(Figura 11). Por consiguiente, será necesario implementar medidas fiscales adicionales

a fin de reducir la proporción de la deuda o estabilizarla a los niveles actuales si el

crecimiento resultara ser menor de lo que se asume (Figura 11). Más aun, siendo una

economía pequeña sujeta a shocks, Costa Rica debería desarrollar colchones tributarios

precautorios, para lo cual requiere contar con niveles prudentes de endeudamiento.

Fortalecer a las instituciones que gestionan la deuda pública también mejoraría

la sostenibilidad de la deuda. En Costa Rica, la gestión de la deuda se divide entre

dos oficinas del Ministerio de Hacienda (Mendis, por publicarse). Una sola oficina

encargada de la gestión tanto del efectivo como de la deuda ayudaría a entender mejor

las vulnerabilidades del endeudamiento, bajaría los costos, ayudaría a desarrollar

mercados más profundos para la deuda interna, y aumentaría la capacidad de recuperación

ante choques externos (Mendis, por publicarse).

La política monetaria está en transición hacia un régimen de metas de

inflación pero la dolarización financiera continúa siendo alta

Durante la última década, el marco de política monetaria ha experimentado una

transición gradual hacia un régimen de metas de inflación, lo cual ha fortalecido el

marco general de política macroeconómica. Esta transición debería estar acompañada por

el fortalecimiento de la efectividad de la política monetaria a fin de lograr la

estabilidad en los precios mediante las reformas institucionales apropiadas. Más

específicamente, desvincular el nombramiento del Presidente de la Junta Directiva del

ciclo político, introduciendo motivos y reglas claras para su despido, y la

despolitización de la composición del Comité Ejecutivo fortalecería la independencia

operativa del BCCR. La evidencia empírica indica que la independencia operativa y

procedimental de los bancos centrales está asociada con una inflación más baja y más

estable (por ejemplo, Crowe y Meade, 2008).

Total de gasto presupuestado 100.0%

Mandatos constitucionales y legales 69.0%

Servicio de la deuda 14.1%

Otros 16.9%


@ OCDE 2016

29

Junto con el cambio en curso hacia el régimen de metas de inflación, Costa Rica

ha hecho la transición de un régimen cambiario de minidevaluaciones a un régimen de

banda cambiaria deslizante y luego a la flotación administrada desde inicios de 2015.

La evidencia sugiere que esto ha reducido el impacto del tipo de cambio sobre los

precios (Figura 12). El BCCR continúa interviniendo en el mercado cambiario a fin de

evitar grandes fluctuaciones en el tipo de cambio, lo cual podría ser desestabilizador

en


@ OCDE 2016

30

Figura 11. La sostenibilidad de la deuda depende de la reforma fiscal

Nota: Todas las estimaciones asumen un multiplicador fiscal de 0,3 (FMI, 2015a), y los gastos

creciendo al mismo ritmo que el PIB nominal. Se asume que la reforma propuesta será aprobada en

2016 y que los ingresos aumentarán en 2,1 puntos porcentuales en un plazo de 3 años. Se asume que

el gasto crecerá en 9% en términos nominales, aproximadamente igual al PIB nominal, y que se

estabilizará a alrededor de 31% del PIB. En Otros posibles escenarios los ingresos aumentarían en

2,5% y 3% del PIB en un plazo de 3 años.

Fuente: Cálculos de la OCDE.

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A. Sin reforma fiscal

Crecimiento potencial de 4,3% (promedio histórico) Crecimiento potencial de 3,5% Crecimiento potencial de 4,8%

Deuda del gobierno como % del PIB Deuda del gobierno como % del PIB

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B. Con reforma fiscal

Crecimiento potencial de 4,3% (promedio histórico) Crecimiento potencial de 3,5% Crecimiento potencial de 4,8%


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C. Efecto de aumentos alternativos de los ingresos fiscales (con crecimiento potencial de 4,3%)

Propuesto 2,1% del PIB Escenario 3,0% del PIB



@ OCDE 2016

31

Figura 12. La transición hacia el régimen de metas de inflación ha bajado el impacto de

la tasa cambiaria

Nota: El gráfico muestra la inflación subyacente a 12 meses contra el cambio en la tasa cambiaria

a 12 meses 6 meses antes, para el periodo con el régimen de minidevaluaciones (enero de 1985 a

noviembre de 2006) y con el régimen de bandas cambiarias deslizantes y el régimen de flotación

cambiaria (de noviembre de 2006 en adelante).

Fuente: Banco Central de Costa Rica.

un sistema bancario altamente dolarizado (Ostry, Ghosh y Chamon, 2012). Sin embargo, el

BCCR no pretende ejercer influencia sobre el nivel del tipo de cambio, dejando su

determinación a los principios del mercado. La evidencia muestra que las intervenciones

cambiaras han reducido la volatilidad del tipo de cambio (Figura 13). No obstante, no

debe permitirse que este régimen de transición que incluye intervenciones en el mercado

cambiario dure más tiempo del necesario, ya que permitir que la moneda flote más

libremente inducirá a los agentes a considerar el riesgo cambiario en sus decisiones,

bajando así la dolarización. A Costa Rica le beneficiaría un régimen puro de metas de

inflación, acompañado por la flotación libre, como lo han experimentado otros países de

América Latina como México, Colombia y Chile.

El sistema financiero de Costa Rica está altamente dolarizado, especialmente

los préstamos bancarios, lo cual representa una vulnerabilidad significativa (Figura

14). La dolarización financiera aumenta la probabilidad de crisis después de una

depreciación de la moneda local. También se asocia con un crecimiento más lento y

volátil de la producción y con una demanda menos estable de dinero, y usualmente

conlleva una baja profundidad financiera (Levy-Yeyati, 2006). Hasta ahora, la

transición hacia una flotación administrada, que en principio debería aumentar la

percepción del riesgo cambiario, no ha reducido el nivel de dolarización (Figura 14).

No obstante, eventualmente esto debería ocurrir cuando las familias y las empresas

empiecen a valorar los riesgos de la tasa cambiaria (Ize y Levy-Yeyati, 2003; FMI,

2015b). La experiencia de otros países latinoamericanos indica que la adopción de una

flotación cambiaria contribuye a una disminución en pasivos denominados en dólares con

un retraso de tres años a partir del cambio en el régimen cambiario (Kamil, 2006).

Para agilizar la desdolarización, a principios de 2015 el Banco Central impuso

un 15% de encaje mínimo legal para toda financiación externa en el sistema financiero.

Este requisito debería mantenerse y si es necesario, aumentarlo. También es necesario

que el BCCR y la SUGEF, regulador bancario, incentiven el uso de derivados para

administrar los riesgos cambiarios. El marco regulatorio básico de los instrumentos

derivados ya existe. Las autoridades deben ejercer presión para la emisión de

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Régimen de bandas cambiarias deslizantes y de flotación administrada

Régimen de minidevaluaciones

Cambio % del tipo de cambio Cambio % del tipo de cambio

Cambio % de la inflación subyacente


@ OCDE 2016

32

contractos derivados más estandarizados a ser negociados en mercados organizados, en

lugar de negociarlos en ventanilla, y con requisitos mínimos más bajos, que en el

presente son demasiado elevados para las PyMEs.

Figura 13. Las intervenciones del Banco Central disminuyen la volatilidad en el tipo de

cambio

Nota: Las desviaciones estándar del promedio cambiario en el mercado de divisas Monex se calculan

por periodos de 3 horas antes y después de las intervenciones del Banco Central. El régimen de

banda cambiaria deslizante operó de octubre 2006 a febrero 2015, cuando se adoptó formalmente el

régimen de flotación administrada.

Fuente: Cálculos de la OCDE y datos del Banco Central de Costa Rica.

Figura 14. Las expectativas sobre el tipo de cambio han sido estables y la

dolarización financiera continúa alta

Nota: Panel B: Porcentaje de pasivos/activos en dólares de los EE.UU.

Fuente: Banco Central de Costa Rica; Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) de

Costa Rica.

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Bandas Flotación Bandas Flotación Bandas Flotación

> 1 millón de USD > 2 millones de USD > 3 millones de USD

Desviación estándar promedio antes de la intervención

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%

A. Variación del tipo de cambio

Expectativa 3 meses antes

RealFlotación

administrada


@ OCDE 2016

33

Aparte de la dolarización, el sector bancario parece sólido según las

mediciones estándar. Los coeficientes capital/activos de los bancos han permanecido por

encima del punto de referencia normativo de 10% y el capital principalmente incluye

instrumentos de primer orden (Basilea I) (Figura 15). El perfil de liquidez es

vigoroso, a pesar de un creciente coeficiente préstamos/depósitos que conduce al uso de

financiación externa en lugar de depósitos, y los estándares de Basilea III se están

adoptando progresivamente. Es necesario tomar medidas para reforzar el marco de

política macroprudencial y acercarlo más a las prácticas actuales en los países de la

OCDE, donde las iniciativas recientes se han concentrado en medidas crediticias y de

capital (OCDE, 2013a). En Costa Rica, acelerar la adopción de los principios de Basilea

III, publicando los resultados de las pruebas de estrés que realizó la SUGEF aumentaría

la transparencia y fomentaría la disciplina de mercado; establecer un régimen de

resolución para bancos y el uso de herramientas como las recargas de capital para

entidades sistémicas, el coeficiente préstamo/valor y los colchones financieros

fortalecerían más al sistema. Por otra parte, con respecto a las atribuciones y

recursos de la SUGEF, debería brindarse a los supervisores bancarios protección legal

adicional, la regulación debe enmendarse para permitir a la SUGEF supervisar a los

grupos bancarios de manera consolidada y su régimen de financiación, que depende mucho

del Banco Central, debe alinearse con los estándares internacionales y depender de

cargas a las instituciones reguladas.

Figura 15. Los coeficientes capital/activos de los bancos son mayores que en los países

similares

Nota: Panel B: 2013 para Alemania. La rentabilidad económica mide la rentabilidad de los bancos

con respecto a sus activos totales.

Fuente: IMF Global Financial Stability Report, Financial Soundness Indicators (FSI) Tables, Abril

2015.

Promoción del desarrollo inclusivo y sostenible en Costa Rica

Costa Rica sobresale entre los países latinoamericanos en varias dimensiones

sociales: las tasas de pobreza están entre las más bajas de América Latina; la

esperanza de vida ha mejorado notablemente; y la percepción de bienestar subjetivo es

relativamente alta (Gallup, 2015). No obstante, han surgido varios desafíos importantes

que es necesario abordar de inmediato.

La desigualdad ha aumentado desde mediados de la década de 1990 (Figura 16,

panel B) a niveles altos según los estándares de la OCDE (Figura 16, panel A). Este es

un claro contraste con muchas otras economías latinoamericanas, que recientemente han

progresado de manera significativa en la reducción de la desigualdad y la pobreza. Los

hogares en la parte superior de la distribución de ingresos obtienen una gran

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%

B. Retorno sobre los activosde los bancos


@ OCDE 2016

34

proporción del ingreso nacional: el 10% más alto obtiene 32 veces el ingreso promedio

del 10% más bajo, comparado con un promedio OCDE de 10 veces (Figura 16, panel C). Es

interesante notar que el aumento en los salarios del sector público hizo la mayor

contribución a la desigualdad entre 2010 y 2014 (Cuadro 4 y Gabriel y González

Pandiella, por publicarse), en particular los salarios de los trabajadores cualificados

en instituciones públicas fuera del gobierno central.

Figura 16. La desigualdad va en aumento

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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Índice 2001=100Índice 2001=100B. Evolución de la desigualdad en Costa Rica y América Latina (coeficiente de Gini)

América Latina Costa Rica

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A

A. Comparación internacional de la desigualdad (último año disponible)

Gini (ingreso de mercado, antes de impuestos y transferencias) Gini (ingreso disponible, después de impuestos y transferencias)

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CR

I

C. Relación de ingresos del 10% superior versus el 10% inferior (último año disponible)


@ OCDE 2016

35

Nota: Panel A: Estimaciones provisionales de Costa Rica para el 2015. Los datos para Uruguay, Perú

y Brasil se basan en el concepto per cápita, mientras que los datos de países de la OCDE y Costa

Rica se basan en la renta equivalente. Panel B: Datos de América Latina se refieren a una media

simple y se ha interpolado con base en los datos publicados por la CEPAL - CEPALSTAT, base de

datos sobre estadísticas e indicadores sociales. Los datos de Costa Rica provienen del Estado de

la Nación. Debido a las diferencias metodológicas, el nivel de los coeficientes de Gini que

subyacen en este panel no es totalmente comparable con el panel A. Panel C: Estimación provisional

de Costa Rica para el año 2015.

Fuente: Base de datos de la OCDE Income Distribution (IDD); Lustig et al. (2013); CEPAL -

CEPALSTAT, base de datos sobre estadísticas e indicadores sociales; y Estado de la Nación,

Compendio de Indicadores Sociales (2015).

Cuadro 4. Contribución relativa de cada fuente de ingresos a la desigualdad total

2010 2011 2012 2013 2014

Promedio

2010-

2014

Contribución relativa de diferentes fuentes

(%) 100 100 100 100 100 100

Salarios de empleados cualificados del

sector público 31,2 32,5 29,7 31,0 31,1 31,1

Gobierno central 12,3 13,8 13,1 14,5 14,6 13,6

Otras entidades públicas 18,9 18,7 16,6 16,5 16,5 17,4

Salarios de empleados no cualificados del

sector público 1,5 1,7 1,3 1,5 1,5 1,5

Salarios de empleados cualificados del

sector privado 26,0 26,6 28,0 28,2 30,2 27,8

Salarios de empleados no cualificados del

sector privado 3,6 3,7 3,4 2,6 3,6 3,4

Salarios de otros empleados (por ej.,

servicio doméstico) 0,6 0,7 1,0 0,3 0,2 0,5

Ingresos de profesionales y trabajadores

independientes 5,5 4,0 3,8 6,2 3,4 4,6

Ingresos de otros trabajadores

independientes 3,4 3,7 5,5 3,9 2,8 3,9

Ingresos de negocios de los empleadores 8,6 10,1 8,6 9,3 10,4 9,4

Ingresos de capital 11,0 9,4 10,3 9,0 9,1 9,7

Pensiones contributivas 8,5 7,8 8,0 8,0 8,1 8,1

Transferencias del Estado -0,8 -0,7 -0,7 -0,8 -0,9 -0,8

Otras transferencias (privadas y no

monetarias) 1,0 0,6 1,1 0,7 0,8 0,8

Nota: Estos cálculos se basan en las categorías de ingresos reportados en la ENAHO, que incluye

las pensiones contributivas, pensiones no contributivas y las transferencias previstas por el

IMAS. Esto está en línea con Sauma y Trejos (2014), Lustig et al. (2013) , Estado de la Nación (

2014) y Trejos y Oviedo (2012). El coeficiente de Gini subyacente se basa en el concepto del

ingreso per cápita y por lo tanto es ligeramente diferente de los que se basan en el concepto de

renta equivalente, como los reportados en la Figura 16 (panel A) y en la Figura 1.2 (panel A).

Esto coincide con Sauma y Trejos (2014), Lustig et al. (2013), Estado de la Nación (2014), y

Trejos y Oviedo (2012).

Fuente: Gabriel y González Pandiella (por publicarse)

La capacidad de Costa Rica para reducir la desigualdad en los ingresos a través

de los impuestos es reducida. Los impuestos directos contribuyen a la redistribución

menos que en otros países de la región (Sauma y Trejos, 2014), dado que Costa Rica

recauda más ingresos de las contribuciones al seguro social y menos de los impuestos

sobre la renta de personas físicas y corporaciones que la mayoría de países


@ OCDE 2016

36

latinoamericanos (OCDE, 2015d) y de la OCDE. A la vez, la progresividad del impuesto

sobre la renta de personas físicas es débil, y el límite de ingresos por debajo del

cual una persona no paga impuestos sobre la renta es alto. Los impuestos sobre ingresos

de capital a nivel personal también son relativamente bajos en Costa Rica, y existe una

gran evasión fiscal de los profesionales liberales (Brys, por publicar).

En cambio, las transferencias en especie (educación o salud) son eficaces en la

reducción de la desigualdad (Figura 17). Las transferencias en efectivo dirigidas a

combatir la pobreza también son eficaces, aunque podrían estar mejor dirigidas, dado

que una cuarta parte de los beneficios sociales brindados por FODESAF (Fondo de

Asignaciones Familiares) – el principal mecanismo del gobierno para financiar la

asistencia social y luchar contra la pobreza – se entrega a hogares de ingresos medios

y altos (Cuadro 5).

Figura 17. Las transferencias en especie reducen la desigualdad

Coeficientes Gini de diferentes tipos de ingresos, 2010

Fuente: Sauma y Trejos (2014a) y Lustig et al. (2013).

Cuadro 5. Distribución de beneficiarios de programas sociales por quintil de ingresos

% de beneficiarios en cada quintil de ingresos (2013)

Programa

Quintiles de ingresos

I II

III y

IV

V

Centros infantiles 57 25 18 0 100

Comidas escolares 42 27 28 4 100

Becas escolares (Avancemos) 49 29 21 1 100

Pensiones no contributivas 64 15 19 2 100

Centro de bienestar familiar

(Promoción y bienestar familiar)

50 28

21 1 100

Bono familiar vivienda 30 23 39 8 100

Asegurado por el Estado 70 16 14 1 100

Total Fodesaf 51 25 22 2 100

Fuente: Estado de la Nación (2014).

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0.58

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Ingreso de mercado Ingreso neto de mercado(después de impuestos

directos y contribucionessociales)

Ingreso disponible (despuésde transferencias directas)

Ingreso post-fiscal (despuésde impuestos indirectos y

subsidios)

Ingreso final (después detransferencias en especie)

Costa Rica Brasil México Perú Uruguay


@ OCDE 2016

37

El nivel de pobreza no ha cambiado significativamente durante las últimas dos

décadas. En 2015, llegó al 22% de los hogares, de acuerdo a definiciones nacionales de

pobreza, mientras que la pobreza extrema afectó al 7% de los hogares (INEC, 2015a).

Para reducir la pobreza es necesario hacer una reforma estructural a fin de abordar la

fragmentación institucional y la falta de coordinación en las políticas sociales.

Actualmente, diferentes instituciones ofrecen programas similares usando diferentes

criterios de elegibilidad y diferentes registros de beneficiarios. La transición hacia

un marco unificado con base en una sola lista de beneficiarios contribuiría a orientar

mejor las ayudas y a reducir las fugas de dinero. Ya se están haciendo esfuerzos en esa

dirección. Por ejemplo, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), integró sus sistemas

de información con los de otros programas de asistencia social, y recientemente se

aprobó el presupuesto para la creación de un registro nacional de beneficiarios. En un

contexto fiscal ajustado, es importante evaluar los programas sociales y concentrar los

recursos en los que son eficaces y disminuir los que no lo son. La evaluación también

ayudaría a establecer metas para las entidades públicas, lo cual a su vez es necesario

para mejorar la eficiencia del gobierno. El IMAS también está ejecutando gradualmente

Puente al Desarrollo, una estrategia para reducir la pobreza extrema; además empezó la

compilación de mapas sociales que ayudan a monitorear y dirigir los esfuerzos

geográficamente, y de un índice multidimensional de la pobreza (INEC, 2015b).

Lograr que el mercado laboral sea más inclusivo

Con un crecimiento que se ha mantenido lento desde la crisis, los indicadores

del mercado laboral se han deteriorado (Figura 18). Las mujeres enfrentan mayores tasas

de desempleo y su participación en el mercado laboral es particularmente baja: solo

poco más de la mitad de las mujeres en edad de trabajar participan en el mercado

laboral (Figura 19). El desempleo juvenil alcanza el 24%. Todo esto enfatiza la

necesidad de introducir políticas dirigidas a lograr que el mercado laboral sea más

inclusivo.


@ OCDE 2016

38

Figura 18. El desempleo es alto y golpea fuertemente a los pobres

Nota: Panel A: Datos de la tasa de desempleo de Costa Rica antes de 2010 proviene de la encuesta

ENAHO y después de 2010 de la Encuesta Continua de Empleo. Ambas series no son comparables.

Fuente: OECD (2015a), base de datos de la OCDE Economic Outlook 98; INEC, Encuesta Continua de

Empleo y Encuesta Nacional de Hogares.

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Pobre Quintil II Quintil III Quintil IV Rico

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B. Tasa de desempleo por quintil de ingreso

2010 2011 2012 2013 2014 2015

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%

C. Tasa de participación por quintil de ingreso

2010 2011 2012 2013 2014 2015

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1990 1995 2000 2005 2010 2015

%%

A. Tasas de desempleo en perspectiva internacional

Costa Rica OECD América Latina


@ OCDE 2016

39

Figura 19. La participación femenina en el mercado laboral es muy baja

Tasa de participación femenina en la fuerza laboral (15-64 años), 2014

Nota: Los datos de Brasil son de 2013.

Fuente: Base de datos de la OCDE Labour Force Statistics.

El sector informal es más pequeño que en otros países de la región, pero alto

según los estándares de la OCDE (Figura 20, panel A). Al contrario de muchos países

latinoamericanos, la informalidad ha venido aumentando rápidamente (Figura 20, panel B)

y ahora supera 45% del empleo total. Esto refleja un débil crecimiento económico, lo

que resulta en una lenta creación de empleos en manufactura (donde la informalidad es

más baja) y en un aumento en el empleo en agricultura y especialmente, en servicios de

trabajo doméstico (donde la tasa de informalidad es más alta). El mercado laboral

costarricense también se caracteriza por la dualidad: sectores tradicionales emplean a

trabajadores poco cualificados con salarios bajos y contratos precarios, mientras que

las industrias exportadoras, como las que operan en las zonas de libre comercio,

emplean a individuos altamente cualificados y ofrecen nuevas oportunidades de trabajo.

La continua transición desde actividades tradicionales intensivas en mano de obra hacia

actividades de mayor valor agregado ha aumentado la demanda de mano de obra altamente

cualificada y contribuido al aumento en el desajuste entre la oferta y la demanda de

cualificaciones. Esto se ha traducido en un aumento en las remuneraciones para

trabajadores altamente cualificados y en la tasa estructural de desempleo, exacerbando

así la desigualdad en los ingresos.

Costa Rica enfrenta cuatro desafíos fundamentales para lograr que el mercado

laboral sea más inclusivo: mejorar la calidad del sistema educativo (ver abajo);

mejorar los incentivos para que los empleadores y trabajadores permanezcan o se

incorporen a la economía formal; facilitar la adquisición de nuevas habilidades entre

los trabajadores desempleados; y aumentar la participación femenina en el mercado

laboral.

Impulsar el empleo en el sector formal

Para reducir la informalidad se requiere una estrategia integral, con acciones

que cubran dimensiones múltiples como la fiscal, el mercado laboral, las políticas

sociales, la educación o las reglamentaciones empresariales. Reducir los costos

laborales no salariales, simplificar las políticas del mercado laboral, mejorar la

capacitación y la educación, fortalecer el cumplimiento y adaptar los trámites de

registro de empresas a las necesidades de las micro y pequeñas empresas ayudará a

estimular el empleo formal. Varios estudios (por ej., Ramirez-Alfaro, 2010) muestran

que las altas contribuciones de los empleadores al seguro social constituyen el

principal obstáculo para que una empresa se formalice. La tasa total de contribuciones

al seguro social es 36%, de la cual 26 puntos porcentuales son asumidos por

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@ OCDE 2016

40

Figura 20. El empleo informal va en aumento

Nota: Según se define, la informalidad incluye: i) empleados que no pagan la contribución social,

excepto por Colombia donde se usa el Estado de Contratación y ii) empleados independientes que no

pagan contribuciones sociales (Brasil, Chile, China, India, Indonesia, Turquía) o cuya empresa no

está registrada (Argentina, Colombia, Costa Rica, México, Sudáfrica). Las cifras de China son de

2008 y 2009. Todas las cifras de Indonesia son de 2007.

Fuente: OCDE (2015c), OCDE Employment Outlook; INEC, Encuesta Continua de Empleo (ECE) 2015.

Figura 21. Las contribuciones de los empleadores al seguro social son altas

2014

Fuente: Base de datos de la OCDE Tax y Caja Costarricense de Seguro Social.

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IDN IND MEX COL TUR ZAF ARG CRI BRA CHNUrbana

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A. La informalidad en perspectiva internacional% del empleo total (2011-2012) % del empleo total (2011-2012)

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I 2011 III 2011 I 2012 III 2012 I 2013 III 2013 I 2014 III 2014 I 2015 III 2015

Índice 2011 1T=100Índice 2011 1T=100B. Empleo formal versus empleo informal en Costa Rica

Informal Formal

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A. Tasa de contribuciones de empleadoresal seguro social

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B. Tasa de contribuciones de empleadosal seguro social


@ OCDE 2016

41

los empleadores (Figura 21) y el resto por los empleados. De la contribución total, el

seguro social en realidad recibe 23,5% del salario ya que el resto es usado para

financiar a otras instituciones, como bancos públicos o programas sociales.

En el mediano plazo, una reducción gradual de las contribuciones de los

empleadores al seguro social ayudaría a aumentar el empleo formal. Las disminuciones

generalizadas a las contribuciones al seguro social son más fáciles de implementar y

administrar, pero podrían implicar pérdidas en los ingresos tributarios. Las

disminuciones selectivas pueden ser más difíciles de administrar pero contribuirían a

ampliar la base impositiva. Experiencias en países que han introducido bajadas

selectivas en las contribuciones de los empleadores al seguro social sugieren que estas

pueden ser eficaces para incrementar el empleo formal, y rentables si son dirigidos a

quienes representan la mayor parte de los no empleados o del empleo informal (FMI,

2014). Por tanto, Costa Rica podría concentrarse en aquellos sectores de la economía

donde la informalidad es rampante, como la agricultura, la construcción y los servicios

de trabajo doméstico, que representan el 60% de todo el empleo informal. Además el

gobierno debería evitar usar las contribuciones al seguro social para financiar a los

bancos públicos y los programas contra la pobreza, sino usar otros impuestos más

progresivos y luchar contra la evasión fiscal interna e internacional, ya que estas son

formas menos distorsionadoras para recaudar ingresos.

Si bien el nivel del salario mínimo no es excesivamente alto en Costa Rica en

comparación con el de otros países latinoamericanos, su estructura es compleja. Existen

más de doscientas categorías de salario mínimo, que varían en función del sector y de

la ocupación. Una cantidad tan grande de salarios mínimos puede reducir el cumplimiento

y dificultar su aplicación (Rani et al., 2013). De hecho, uno de cada tres trabajadores

en Costa Rica recibe un salario que está por debajo del mínimo (Estado de la Nación,

2014). Los sistemas de salario mínimo sencillos tienden a obtener un mejor cumplimiento

(OCDE, 2015c), y por lo tanto la cantidad de categorías debería reducirse

drásticamente. Adicionalmente, existe una necesidad urgente de mejorar los mecanismos

de supervisión y aplicación.

La informalidad afecta mayormente a los menos educados. La mitad de los

trabajadores que solo han recibido educación primaria están empleados en el sector

informal. Esto sugiere que ofrecer a los costarricenses, especialmente a los que han

recibido menos educación, más habilidades relevantes para el trabajo, será fundamental

para reducir la informalidad (ver comentarios más adelante). La formalización de una

empresa también es más difícil en Costa Rica que en la mayoría de países de América

Latina y de la OCDE. Las cargas administrativas para las empresas de un solo dueño son

relativamente altas de acuerdo con los indicadores de la OCDE sobre regulación de

productos del mercado (ver comentarios más adelante), así como en el índice de

facilidad para la creación de empresas del Banco Mundial, donde Costa Rica ocupa el

lugar 121 de 189 países. Uno de los obstáculos más importantes percibidos es la

dificultad y costo de obtener un permiso. Las mejores prácticas de la OCDE sugieren que

limitar la necesidad de emitir permisos a aquellas actividades en las que es

justificado por razones de salud, seguridad o ambientales, y reducir el costo asociado

son medidas importantes para reducir la informalidad. Establecer una ventanilla única

para emitir o aceptar todas las comunicaciones requeridas para registrar una empresa

también ayudaría, especialmente a las micro y pequeñas empresas.

Ayudar a que los desempleados vuelvan a trabajar

Al igual que otras economías latinoamericanas, Costa Rica da prioridad a los

programas sociales tales como las transferencias monetarias condicionadas y la

prestación de servicios en especie a los grupos en desventaja socioeconómica. Pero en

Costa Rica no existe un plan de seguro de desempleo y, en caso de desempleo, los

trabajadores reciben una compensación por cesantía. Los servicios del empleo público

ofrecen servicios básicos de intermediación, pero necesitan ampliar los servicios, la

cobertura y la efectividad (Mazza, 2013). Mejorar las políticas activas del mercado

laboral sería especialmente beneficioso para los trabajadores poco cualificados, ya que

es probable que estos se beneficien más del apoyo activo y de la orientación en lo que

concierne a las habilidades que necesitan para encontrar empleo formal y cómo adquirir

esas habilidades. Es necesario dirigir las políticas hacia quienes están experimentando


@ OCDE 2016

42

más dificultades para encontrar trabajo. En este sentido resulta positivo la adopción

de programas como Mi Primer empleo, un plan lanzado recientemente que ofrece incentivos

financieros a empleadores que contratan a trabajadores jóvenes y mujeres, pero debe

evaluarse cuidadosamente cuanto antes para comprobar su eficacia.

Las políticas activas del mercado laboral deberían incluir programas eficaces

de capacitación. Se ha comprobado que los programas de capacitación para los

desempleados han aumentado la empleabilidad en los países de la OCDE y de América

Latina (Ibarrarán y Rosas, 2009), donde se han asociado con una mayor probabilidad de

obtener un trabajo formal. Para muchos costarricenses aprender nuevas habilidades será

la única forma de aprovechar nuevas oportunidades de empleo. De este modo, los

programas de ayuda social deberían incluir oportunidades de capacitación y que estas

sean condicionadas a la asistencia. Un área en la que Costa Rica enfrenta

insuficiencias significativas en las habilidades, y que podrían abordarse parcialmente

mediante la re-capacitación de trabajadores desempleados es en las ocupaciones

técnicas. El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el principal proveedor de

capacitación técnica en Costa Rica, está planeando desarrollar la formación vocacional

dual (OCDE, 2015g). Esta formación debe también ponerse a disposición de los adultos

desempleados con baja cualificación.

Incremento de la participación femenina en el mercado laboral

La falta de servicios de cuidado y educación infantil en Costa Rica contribuye

a una baja participación femenina en el mercado laboral. El cuidado infantil público es

brindado mediante la Red Nacional de cuido, con participación del IMAS, el Patronato

Nacional de la Infancia (PANI); los Centros de Educación y Nutrición - Centros

Infantiles de Atención Integral (CEN-CINAI); y el Ministerio de Educación. Solo el 15%

de los niños y niñas menores de tres años asisten a centros de cuidado y educación

infantil en Costa Rica. Además, es más probable que asistan los niños y niñas cuyos

padres tienen un alto nivel educativo (Estado de la Nación, 2015). A la vez, la

proporción de hogares dirigidos por una mujer ha aumentado marcadamente en los últimos

25 años (Estado de la Nación, 2014) y ellas enfrentan una mayor probabilidad de caer en

la pobreza. La evidencia de la OCDE sugiere que la disponibilidad de educación y

atención asequible y de alta calidad para la primera infancia es un factor clave para

explicar las diferencias en la participación femenina en el mercado laboral (OCDE,

2012b). El acceso a servicios de cuidado y educación infantil de buena calidad no solo

fomenta una mayor oferta laboral por parte de las mujeres, sino que mejora los

resultados escolares y mitiga las desigualdades sociales (Ruhm y Waldfogel, 2011). Por

lo tanto, las autoridades deberían ampliar la cantidad de lugares disponibles en la

educación de la primera infancia para niños y niñas menores de 4 años, dirigidos

especialmente a hogares de bajos ingresos.

Cumplimiento con los derechos laborales

Costa Rica ha progresado gradualmente hacia el cumplimiento de los derechos

laborales. La cantidad de trabajadores que no disfrutan de ninguno de los derechos

laborales reconocidos en la legislación, como permiso por enfermedad, días feriados,

tiempo extra o seguridad social ha estado disminuyendo, aunque todavía llega a 7% de

todos los trabajadores (Estado de la Nación, 2014). Sin embargo, uno de cada tres

trabajadores todavía está recibiendo un salario por debajo del mínimo. Debe continuar

la vigilancia para garantizar un mejor cumplimiento con la ley. Otra área que requiere

monitoreo tiene que ver con los derechos sindicales. La cantidad de convenciones

colectivas en el sector privado es baja y los convenios directos con trabajadores no

sindicalizados son frecuentes. Las leyes existentes prohíben la discriminación contra

los sindicatos, pero la aplicación ha sido débil. Costa Rica ha tratado de promover los

derechos sindicales en años recientes y una nueva ley fue aprobada al final de 2015. La

nueva ley explícitamente prohíbe cualquier forma de discriminación en el lugar de

trabajo, además de acortar las disputas laborales mediante la puesta en marcha de

juicios orales en los juzgados y estableciendo mecanismos de resolución extrajudicial.

Sin embargo, la ley todavía prohíbe huelgas en servicios públicos esenciales, como la

policía, los hospitales y los puertos, y permite contratar trabajadores temporales para

reemplazar a los trabajadores en huelga. El gobierno debería continuar reformas legales

para cumplir con las convenciones y recomendaciones de la OIT.


@ OCDE 2016

43

Mejoras en la calidad de la educación

Costa Rica es uno de los pioneros en el acceso universal a la educación

primaria en América Latina. El gasto en educación alcanza el 6,9% del PIB y existe una

disposición constitucional de elevarlo hasta el 8%. El compromiso histórico con la

educación se ha traducido en altas tasas de alfabetización y un nivel muy elevado de

alumnos matriculados en la educación primaria. En la OCDE, únicamente algunos países

nórdicos y Nueva Zelandia gastan una proporción más alta del PIB en educación (Figura

22, panel A). A pesar del alto nivel de gasto, la brecha en los resultados educativos

con respecto a los países de la OCDE es la más grande entre los indicadores disponibles

de bienestar general (Figura 2). El rendimiento escolar promedio permanece bajo: solo

el 40% de la fuerza laboral ha completado la educación secundaria (Figura 22, panel B).

Los resultados no son mejores para las cohortes recientes y son más bajos que en la

OCDE y en otros países de América Latina como Chile, Colombia, Venezuela o Panamá. La

calidad de la educación también es comparativamente baja según las pruebas PISA de la

OCDE, ya que muestran puntuaciones bajas en todas las disciplinas (Figura 23).

Figura 22. El gasto en educación es alto pero los resultados son bajos

Último año disponible

Nota: Panel A: Último año disponible. Año 2013 para Costa Rica y 2012 para Corea. 2011 para el

resto. Panel B: Año 2014 para el promedio de la OCDE y Costa Rica, y 2013 para Chile y Brasil.

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B. Porcentaje de la población con al menos educación secundaria

Promedio OECD Chile Brasil Costa Rica


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Fuente: Base de datos de Educación de la UNESCO; y OCDE (2015o), Education at a Glance 2015.


@ OCDE 2016

45

Figura 23. Las puntuaciones en las pruebas PISA pueden mejorarse

Fuente: OCDE (2014d), PISA 2012 Results: What Students Know and Can Do (Volume I, revised edition,

February 2014).

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B. Matemáticas

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C. Ciencias


@ OCDE 2016

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Un mayor gasto en educación no garantiza un mejor rendimiento de los

estudiantes (OCDE, 2012c); la manera en que se gasta el dinero es crítica. Los sistemas

de alto rendimiento tienden a asignar los recursos de manera más equitativa entre todos

los centros educativos, tanto entre los favorecidos como los menos favorecidos

socioeconómicamente (OCDE, 2013c). Entonces, Costa Rica debería alejarse del énfasis

exclusivo en un gasto creciente como la meta de política, y en su lugar establecer

mejores resultados educativos como su principal meta. También es necesario mejorar la

eficiencia y los mecanismos de evaluación, y fortalecer la rendición de cuentas en todo

el sistema educativo, incluidas las universidades. Una proporción significativa de los

incrementos recientes en el gasto se dedicó a aumentar los salarios de los educadores,

que aumentó más de 20% en términos reales en el periodo 2009-2013 (Estado de la

Nación, 2015). Esto podría ser beneficioso si condujera a la contratación de

educadores de más alta calidad. En general, los países que tienen un buen rendimiento

en las pruebas PISA atraen a los mejores estudiantes a la profesión docente

ofreciéndoles salarios más altos y una condición profesional más elevada (OCDE, 2013c).

Mejorar el desarrollo profesional de los educadores y armonizar sus calificaciones

también podría mejorar la calidad de la educación.

Un desafío adicional es extender los beneficios de una educación más equitativa

para toda la sociedad. Las brechas en el acceso a la educación dependen de los ingresos

de los hogares, y estas se han ampliado en las últimas dos décadas (Estado de la

Nación, 2014). Las desigualdades en los resultados de la educación empiezan temprano.

Muchos estudiantes repiten grados en los primeros años de la educación secundaria y

terminan abandonando el sistema educativo. Concentrar el apoyo temprano y dirigido a

aquellos estudiantes en mayor riesgo de abandonar el sistema educativo sería más

eficiente y produciría mejores resultados que la repetición de grados. El programa Yo

me apunto lanzado recientemente parece ser una iniciativa muy prometedora en esta

dirección.

Otra acción que podría contribuir a reducir la deserción en el nivel secundario

y a abordar el alto desempleo juvenil es reforzar la formación vocacional técnica. Esta

ha demostrado ser una herramienta efectiva en todos los países de la OCDE para mejorar

los resultados educativos y la empleabilidad, especialmente cuando los programas

vocacionales se diseñan e implementan para responder a las necesidades del mercado

laboral. Costa Rica está en el proceso de discutir la implementación de un sistema dual

de educación vocacional. La experiencia internacional sugiere que un elemento clave

para el desarrollo exitoso de la formación dual es dar a los empleadores un papel

central en la formación en el lugar de trabajo y desarrollar programas de aprendizaje

(OCDE, 2015g).

Aumentar la eficiencia en el sistema de salud

Costa Rica tiene un compromiso histórico de brindar atención sanitaria a toda

la población, que se ha traducido en resultados de salud similares a los de los países

de la OCDE (Figura 24, panel A). El gasto en salud ha continuado creciendo, y ahora es

de 10% del PIB, por encima del promedio de los países de la OCDE (Figura 24, panel B).

Sin embargo, los usuarios todavía enfrentan largos tiempos de espera, los gastos de su

propio bolsillo van en aumento y ahora son más altos que los del promedio de los países

de la OCDE (Figura 24, panel C). Esto está generando desigualdades en el acceso y la

calidad de los tratamientos, y aumentando la insatisfacción de los pacientes.

Modernizar el sistema de salud es clave para mejorar la calidad preservando a

la vez el acceso universal. La prestación de los servicios se dificulta por la

fragmentación excesiva y porque los sistemas de información son obsoletos y dispersos.

La actualización del sistema de información es un paso crucial para mejorar la gestión

del sistema con mejor información sobre indicadores de desempeño, como costos unitarios

y listas de espera. En esta dirección, se está avanzando para echar a andar el

Expediente Digital Único en Salud (EDUS), que brindará estadísticas e indicadores del

desempeño en tiempo real. Además, es necesario asignar los recursos de manera más

efectiva, abandonando la forma histórica de hacerlo y empezar a hacer una asignación de

recursos que tome en cuenta los patrones demográficos y las tendencias de las

enfermedades que cambian con el tiempo. Esto debe ir acompañado de la introducción de

programas de financiación basados en los diagnósticos, es decir, que los hospitales


@ OCDE 2016

47

deben ser compensados de acuerdo a las características de sus pacientes. La

evidencia de la OCDE muestran que los planes con base en los diagnósticos son muy

efectivos para contener los costos sin perjudicar la calidad de los servicios, ya que

proveen mayores incentivos para controlar el gasto que los planes en los que se paga

por cada servicio, que puede resultar en una sobreoferta del servicio (Pisu, 2014).


@ OCDE 2016

48

Figura 24. Los desembolsos del propio bolsillo son altos y van en aumento, a pesar

del elevado gasto en salud

Fuente: Base de datos de la OCDE Health Statistics; Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo

Mundial; base de datos de la OMS Global Health Expenditure.

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C. El gasto de su propio bolsillo va en aumento

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A. Esperanza de vida al nacer de la población total


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Estimular el crecimiento potencial de la economía y la productividad

protegiendo a la vez el medio ambiente

En las últimas décadas, Costa Rica ha logrado combinar los estándares de vida

cada vez más altos con una marca verde distinguida mundialmente, centrada en la

conservación de los bosques, la reforestación y los parques nacionales, además de un

uso sostenible de los recursos naturales. Costa Rica es el único país tropical que ha

revertido sustancialmente la deforestación (Banco Mundial, 2015). La marca verde ha

estimulado el desarrollo económico ya que ha generado una fuerte industria de

ecoturismo, con un impacto positivo en los ingresos en las áreas rurales (Robalino y

Villalobos, 2014). Además, el turismo es una fuente importante de reservas de divisas

ya que en 2014 representó más de 20% del total de las exportaciones (mayor que el total

de exportaciones de café, banano y piña) (ICT, 2014). Para continuar por esta ruta,

Costa Rica tendrá que enfrentar dos desafíos estrechamente relacionados: aumentar el

crecimiento en la productividad y fortalecer más la protección ambiental debido a la

creciente urbanización y cambio climático.

Sustentar la protección ambiental para reforzar la marca verde

Costa Rica es el líder del Pago por Servicios Ambientales (PSA), que ha

permitido al país revertir la deforestación. La cobertura forestal aumentó de 26% en

1983 a 52% en la actualidad (Banco Mundial, 2015). En el contexto de las recientes

negociaciones por el cambio climático, Costa Rica anunció metas ambiciosas para

“descarbonizar” su economía, reiterando a la vez su aspiración a alinear la economía

para alcanzar la neutralidad en materia de emisiones de carbono para 2021 y

estableciendo una meta de largo plazo para “descarbonizar” su economía durante el resto

del siglo. Esto comprende una meta para reducir las emisiones totales netas (es decir,

tomando en cuenta la eliminación del CO2 por los bosques) en 25% para 2030 en

comparación con 2012 y otras ambiciosas metas para 2050 y 2100 (MINAE, 2015). En líneas

generales, los desafíos ambientales y de cambio climático que enfrenta Costa Rica

tienen que ver con el impacto de la creciente urbanización y emisiones del sector de

los transportes.

Costa Rica genera alrededor de 90% de su electricidad a partir de fuentes

renovables – bastante por encima del nivel en los países de la OCDE – en su mayoría de

hidroelectricidad y en menor medida, de fuentes geotérmicas (Figura 25). Sin embargo,

en vista del aumento proyectado en la demanda de electricidad, es necesario incrementar

y diversificar el suministro a partir de fuentes renovables, promoviendo el uso de

fuentes de energía geotérmica, solar, eólica y de biomasa, también con la participación

del sector privado. El sector de los transportes es responsable de 70% de las emisiones

de carbono. Esto se explica por el aumento persistente en la cantidad y uso de

vehículos automotores, en particular vehículos privados, que creció en 68% de 2003 a

2014, en el contexto de un sistema de transporte público escaso e ineficiente. Abordar

las emisiones desde el sector de los transportes será crucial para avanzar hacia la

meta de “descarbonización”. Una reducción significativa en las emisiones del sector de

los transportes solo provendrá de medidas más decisivas en el diseño y la

implementación de una red de transporte público. Costa Rica también ha introducido una

serie de iniciativas para promover el uso de vehículos limpios y estimular que la

flotilla vehicular sea más eficiente en términos energéticos. Sin embargo, puede pasar

mucho tiempo hasta que sean visibles los efectos de estas iniciativas.

Costa Rica también es un pionero en la fijación de precios del carbono. En 1997

Costa Rica decretó un impuesto sobre los combustibles fósiles, cuyos ingresos financian

el Pago por Servicios Ambientales (PSA). En 2012, estableció el Mercado Doméstico

Voluntario de Carbono mediante el cual es posible generar e intercambiar créditos entre

empresas e individuos. Continuamente se hacen más esfuerzos para consolidar y ampliar

este mercado acompañado por otras iniciativas recientes, como la creación de

certificados de “carbono neutral” para empresas y varios programas de mitigación

sectorial, las llamadas Medidas de Mitigación Apropiadas para Cada País (NAMAs, por sus

siglas en inglés). Se recomienda continuar con estos esfuerzos porque mantendrán a

Costa Rica a la vanguardia de los mecanismos de mitigación.


@ OCDE 2016

50

El tratamiento de aguas residuales y la gestión de desechos sólidos son otros

desafíos que se originan del fenómeno de la urbanización. El 75% de las aguas

residuales residenciales se desaguan en tanques sépticos. El sistema de alcantarillado

es utilizado por solo 20% de la población, y solo el 4% de esa fracción recibe

tratamiento (Estado de la Nación, 2014). Estas cifras están bastante por debajo de los

estándares de la OCDE y también por debajo de los estándares en otros países vecinos.

De todas las aguas residuales urbanas recolectadas en Costa Rica, 96% se descarga en

ríos que reciben masas de agua sin ningún tratamiento, generando riesgos para la salud

pública y contaminación del agua. Para responder a estos desafíos, se está construyendo

el primer sistema para recolección en el Área Metropolitana de San José. El gobierno

debe procurar construir plantas adicionales para el tratamiento de aguas en otras

regiones a fin de cubrir gradualmente el 100% de los vertidos de aguas.

Figura 25. La alta proporción de energía renovable contribuye a las bajas emisiones per

cápita existentes

Fuente: Base de datos IEAWorld Energy Statistics and Balances, World Indicators; y base de datos

IEA CO2 Emissions from Fuel Combustion Statistics, Indicators for CO2 Emissions.

Las mejoras en la productividad requerirán un enfoque coordinado e integrado de todo el

gobierno

Los crecientes estándares de vida de Costa Rica durante las últimas décadas han

dependido en gran medida del crecimiento en las tasas de empleo mientras que la

contribución de la productividad ha ido disminuyendo (Figura 2 y 26). Desde inicios de

la década de 2000, el crecimiento potencial de la producción ha disminuido en alrededor

de un punto porcentual hasta valores cercanos al 4%, a medida el crecimiento del empleo

ha caído (Figura 27). La desaceleración en el crecimiento tendencial del empleo puede

atribuirse, como se planteó anteriormente, a temas estructurales que afectan el mercado

laboral y que resultan en un incremento de la tasa del desempleo estructural y de la

informalidad, y la caída en la participación entre los trabajadores poco cualificados.

Para aumentar el crecimiento de la productividad, a fin de mantener el

crecimiento económico, será necesario tomar medidas que abarquen la innovación, la

competencia y las infraestructuras de transporte, además de mejorar la educación, como

se planteó más arriba. Dado esta amplia variedad de políticas, es importante que estas

estén bien alineadas. En este respecto, es útil desarrollar una estrategia nacional que

involucre activamente a todos los actores, incluyendo a socios empresariales,

académicos y sociales (OCDE, 2015k). El gobierno es consciente de este desafío y en

2010 estableció el Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación (CPCI), para

coordinar las políticas entre todas las instituciones. Este consta de tres sub-

consejos: el Consejo de Competitividad, el Consejo de Innovación y Talento Humano, y la

Alianza para el Empleo y el Desarrollo, con representantes de los ministerios y del

sector privado; cuenta con el apoyo de una unidad técnica pequeña.

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B. Proporción de recursos renovables en la generación de electricidad

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AA. Emisiones de CO2 per cápita

tCO2 per cápita, 2012


@ OCDE 2016

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La creación del CPCI es un avance positivo y está en línea con iniciativas

similares en los países de la OCDE, como Australia, Chile, México y Nueva Zelandia, que

han creado comisiones de productividad. El CPCI ha logrado mejorar la rendición de

cuentas y destruir la “compartimentalización” o los silos de políticas pero hasta ahora

ha funcionado como un organismo de coordinación. Con el fin de lograr una mayor

efectividad en la identificación de los obstáculos para el crecimiento de la

productividad y promover opciones de políticas que permitan superarlos, es necesario

agilizar el CPCI, fusionando los tres sub-consejos en uno, y que este asuma un papel

más estratégico. La unidad técnica debe fortalecerse y dotarse de personal con expertos

en las diferentes áreas que provengan de la academia, del sector privado y de

laboratorios de ideas o “think tanks”. Podría encomendársele preparar y actualizar los

planes estratégicos de largo plazo a intervalos regulares, a fin de presentarlos al

gobierno y al parlamento para su discusión y posible aprobación. También se están

haciendo otros esfuerzos para mejorar la coordinación e implementación de las políticas

con el fin de mejorar la productividad, y estos deben continuarse. Estos incluyen un

proyecto de ley para crear una agencia (Agencia Costarricense de Fomento Productivo,

Innovación y Valor Agregado, FOMPRODUCE) con una estructura de gobernanza público-

privada, que centralice los fondos y funciones que en la actualidad están dispersos

entre varias entidades, a fin de facilitar el establecimiento de empresas y promover la

innovación.

Figura 26. El crecimiento de la productividad disminuye

Nota: Los datos de México están disponibles desde 1996 y los de Costa Rica desde 1992. Las cifras

de la OCDE corresponden al promedio aritmético del crecimiento porcentual anual de los países

miembros cuyos datos están disponibles para cada año.

Fuente: OCDE (2015a), base de datos de la OCDE Economic Outlook 98.

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México Costa Rica OECD Chile

Tasa promedio de crecimiento anual (%) Tasa promedio de crecimiento anual (%)


@ OCDE 2016

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Figura 27. El empleo y la productividad han contribuido a disminuir el crecimiento

potencial de la producción

Fuente: OCDE (2015a), base de datos de la OCDE Economic Outlook 98.

Mejorar los vínculos entre empresas extranjeras y nacionales y fomentar la innovación

Costa Rica es un destino atractivo para la IED debido a su régimen amigable

para la IED; además, obtiene calificaciones bastante buenas en el Índice de

restrictividad regulatoria a la IED de la OCDE (Figura 28). Sin embargo, todavía hay

espacio para disminuir las restricciones a la IED en algunos sectores, como la minería

y la extracción, la distribución de electricidad, el transporte terrestre y marítimo, y

los seguros.

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@ OCDE 2016

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Figura 28. Costa Rica cuenta con un régimen atractivo para la IED pero aún podría

mejorar

2014

Nota: El índice va de cero (el régimen menos restrictivo) a uno (el más restrictivo). Cuanto mayor

sea el valor del índice, más obstáculos hay para el ingreso de IED.

Fuente: Base de datos de la OCDE FDI Regulatory Restrictiveness Index.

A pesar de los grandes flujos de IED, sigue habiendo dificultades para

establecer vínculos entre las empresas extranjeras y domésticas. Las filiales

extranjeras limitan sus compras a proveedores locales a productos y servicios poco

sofisticados, como materiales de empaque, suministros de oficina, seguridad y

alimentos. Las diferencias salariales también son grandes, obstaculizando la movilidad

laboral de empresas extranjeras a nacionales y las transferencias de tecnología y

conocimientos.

El fortalecimiento de los vínculos entre las empresas domésticas y extranjeras

dependerá de mejoras en la tecnología, la calidad de los productos y la productividad

del sector nacional. En este respecto, las actividades de I & D juegan un papel crucial

dado que estas no solo estimulan la innovación sino que además favorecen las

transferencias de tecnología (Griffith et al. 2004; Adalet McGowan et al., 2015). El

gasto bruto en I & D y la cantidad de empleados que participan en actividades de I & D

son sustancialmente más bajas en Costa Rica que en la mayoría de países de la OCDE

(Figura 29). El gasto de las empresas en I & D es excesivamente bajo y en su mayoría lo

hacen las filiales extranjeras que operan en zonas de libre comercio. La investigación

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A. Índice de IED total0-1 de menor a mayor restricción 0-1 de menor a mayor restricción

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MEX BRA CHL OECD CRI PER COL

B. Índice de IED por industria

Primaria Terciaria Manufacturera

0-1 de menor a mayor restricción 0-1 de menor a mayor restricción


@ OCDE 2016

54

pública está dividida casi por igual entre el gobierno y las instituciones de educación

superior (Figura 29).

El gobierno debe dedicar una mayor proporción del gasto público en I & D a las

instituciones de educación superior ya que esto podría fortalecer la colaboración entre

empresas y universidades, por ejemplo, mediante proyectos de investigación público-

privados conjuntos y a la vez mejorar la movilidad de los estudiantes y profesores. En

muchos países de la OCDE las universidades ya han sustituido los institutos públicos de

investigación como los principales beneficiarios de fondos públicos para investigación

(OCDE, 2014a). La colaboración estrecha entre universidades y empresas permite a las

empresas, especialmente a las pequeñas, acceder al capital de conocimiento avanzado, a

sus laboratorios y a las habilidades de las universidades, que de otro modo no podrían

costear (Adelet McGowan et al., 2015); esto también se asocia a más difusión de las

tecnologías extranjeras (OCDE, 2015k) y mejora las posibilidades profesionales para

graduados de disciplinas técnicas y científicas, aumentando en última instancia su

cantidad y reduciendo los desajustes de habilidades en el mercado laboral. Para

aprovechar plenamente el conocimiento que se genera en las universidades, será

importante consolidar y ampliar los esfuerzos actuales que hace el Ministerio de

Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones para trabajar de manera colaborativa con

universidades a fin de asociar a los investigadores con empresas del sector privado, y

financiar proyectos de innovación basados en investigación. Debido a que las compañías

locales son pequeñas, las deducciones fiscales para actividades de I & D serían una

forma menos efectiva de promover la innovación en Costa Rica, que otras medidas de

apoyo directo y transparente, por ejemplo, contratos, becas y la concesión de premios y

galardones en este ámbito.

Las evaluaciones de las políticas de programas actuales para impulsar la

innovación entre las PyMEs locales (Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa,

PROPYME) y establecer vínculos entre proveedores locales y filiales extranjeras

(Proyecto de Desarrollo de Proveedores para Empresas Multinacionales de Alta

Tecnología, Costa Rica Provee) han mostrado resultados alentadores (Monge González y

Rodríguez-Álvarez, 2013). El gobierno debería ampliar estos programas aumentando su

presupuesto y fortaleciendo su coordinación. El esfuerzo del Ministerio de Ciencia,

Tecnología y Telecomunicaciones para aumentar la financiación para este tipo de

programas mediante empréstitos del BID es una buena medida. Puesto que los resultados

de procurar estimular la innovación en compañías locales y profundizar sus vínculos con

filiales extranjeras están estrechamente interrelacionados, es probable que establecer

una ventanilla única para una mejor coordinación entre estas mejore su efectividad. El

establecimiento de la agencia FOMPRODUCE, según se concibió en un proyecto de ley

propuesto por el gobierno (como se describió anteriormente), para concentrar fondos y

responsabilidades de los programas con respecto a la innovación y desarrollo de las

empresas en una sola entidad es una buena iniciativa. Sin embargo, será necesario

evaluar con detenimiento los programas y por lo tanto el gobierno deberá encargar

evaluaciones de políticas regularmente para valorar su eficacia en términos de costos y

guiar los cambios futuros en las políticas.

Fortalecer la competencia y mejorar el acceso a la financiación

Según el indicador de la OCDE para la Regulación de los Mercados de Productos

(RMP) (Koske et al. 2015), la regulación de los mercados de productos en Costa Rica es

restrictiva (Figura 30). Son especialmente elevadas las restricciones existentes en

forma de controles estatales y barreras a la iniciativa empresarial (Figura 31). Los

controles estatales son particularmente vinculantes debido a la participación del

gobierno en los sectores de servicios proporcionados por redes, la gobernanza

deficiente de las empresas estatales y los amplios controles de precios. Las elevadas

barreras a la iniciativa empresarial son atribuibles al sistema de licencias y

permisos, cargas administrativas para los empresarios individuales, las exenciones

antimonopolio y las barreras vigentes en el sector de redes.


@ OCDE 2016

55

Figura 29. Las actividades de investigación y desarrollo (I & D) son escasas

Nota: Panel A: Gasto bruto en I & D como un porcentaje del PIB para 2013 o último año disponible.

Panel B: Investigadores por cada mil empleos para 2013 o último año disponible. Panel C: Total de

gasto en I & D (público y de las empresas) como un porcentaje del PIB, 2012 o último año

disponible. Panel D: Gasto público en I & D por tipo de sistema de investigación.

Fuente: OCDE (2014e), OCDE Main Science and Technology Indicators 2014; Eurostat; Instituto de

Estadísticas de la UNESCO, junio 2014.

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1

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A. Gasto bruto en I&D

% del PIB, 2013 o último año disponible

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B. Investigadores

Por mil empleos, 2013 o último año disponible

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CH

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R

C. El sector público representa una gran proporción del gasto en I & D

Gasto público en I&D Gasto empresarial en I&D

% del PIB, 2012 o último año disponible % del PIB, 2012 o último año disponible

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D. La educación superior contribuye menos al gasto público en I & D que en otros países

Gasto de la educación superior en I&D Gasto del gobierno en I&D



@ OCDE 2016

56

Figura 30. Hay margen para mejorar la regulación en los mercados de productos

2013

Nota: Las cifras de la OCDE son un promedio simple de los países de la OCDE, datos de 2013. Los

últimos datos de los EE.UU. son de 2008.

Fuente: Base de datos de la OCDE Product Market Regulation para los países de la OCDE y Brasil.

Base de datos de la OCDE-Banco Mundial Product Market Regulation para Colombia, Perú y Costa Rica.

Reducir marcadamente las barreras a la actividad empresarial mejorará el

ambiente de negocios e intensificará las presiones competitivas, además de reducir la

informalidad en el mercado laboral. Más específicamente, entre los obstáculos que

dificultan la actividad empresarial de manera directa, el sistema de licencias y

permisos, así como las cargas administrativas para los empresarios individuales son

significativamente más altas que el promedio de la OCDE. Las mejores prácticas de la

OCDE indican que establecer ventanillas únicas y adoptar la norma del silencio

positivo puede reducir significativamente estos obstáculos. Durante los últimos cinco

años, la mayoría de países de la OCDE han avanzado en esta área, por ejemplo,

modernizando los sistemas de licencia y permisos, agilizando los trámites

administrativos para la creación de empresas nuevas, simplificando las normas y

procedimientos, y mejorando el acceso a información sobre regulaciones (Koske et al.

2015). Costa Rica tiene amplio margen amplio para hacer mejoras similares y avanzar

hacia los estándares de la OCDE.

La eliminación de exenciones antimonopolistas, sin crear monopolios privados,

es clave para exponer una proporción más grande de la economía a las fuerzas

competitivas, como se subraya en informes anteriores de la OCDE (OCDE 2014, 2015). En

la actualidad, los sectores exentos según la ley de la competencia incluyen todos los

servicios públicos que requieren concesiones estatales por ley; todos estos sectores

están dentro de la esfera de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos

(ARESEP), excepto por los aeropuertos. Otros mercados importantes fuera del alcance de

las leyes sobre competencia incluyen el de importaciones, la refinería y distribución

de petróleo al por mayor y sus derivados; la manufactura de alcohol para bebidas; el

transporte marítimo; la producción y comercialización de azúcar y arroz; y los

servicios profesionales. La experiencia reciente del sector de las telecomunicaciones,

que se abrió a la competencia en 2009, es positiva debido a que fue acompañada por una

gran expansión del sector y el uso de servicios de telecomunicaciones, cerrando la

brecha con países similares, y reduciendo los precios (Figura 32).

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A

Nivel de puntuación en RMP Nivel de puntuación en RMP


@ OCDE 2016

57

Figura 31. El control estatal y las barreras a la iniciativa empresarial son

especialmente altos

2013

Nota: Promedio simple de los países de la OCDE y de 12 países latinoamericanos, datos de 2013. Los

últimos datos de los EE.UU. son de 2008.


Base de datos de la OCDE-Banco Mundial Product Market Regulation para los países de América Latina

y el Caribe, excepto Chile, México y Brasil.

0 1 2 3 4 5 6

Barreras al comercio e inversión (general)

Barreras a la IED

Barreras arancelarias

Trato diferenciado a proveedores extranjeros

Barreras a la facilitación del comercio

C. Barreras al comercio e inversión

Costa Rica

América Latinay el Caribe

OECD

Nivel de puntuación en RMP

0 1 2 3 4 5 6

Barreras a la iniciativa empresarial (general)

Sistema de licencias y permisos

Comunicación y simplificación de normas y procedimientos

Cargas administrativas para corporaciones

Cargas administrativas para las empresas de propietario único

Barreras en los sectores de servicios

Barreras legales a la entrada

Exenciones antimonopolio

Barreras en los sectores de redes

B. Barreras a la iniciativa empresarial

Costa Rica

América Latina yel Caribe

OECD


0 1 2 3 4 5 6

Control estatal (general)

Ámbito de las empresas estatales

Participación del gobierno en los sectores de redes

Control directo sobre empresas comerciales

Gobernanza de empresas estatales

Controles de precios

Regulación de orden y control

A. Control estatal

Costa Rica


OECD



@ OCDE 2016

58

Figura 32. El sector de las telecomunicaciones se ha extendido desde la apertura a la

competencia

Fuente: Base de datos International Telecommunications Union, World Telecommunication/ICT

Indicators 2015.

El gobierno debe conferir a la autoridad para la competencia (COPROCOM) más

independencia administrativa y para la toma de decisiones y aumentar sus recursos

humanos y financieros. A diferencia de la Superintendencia de Telecomunicaciones

(SUTEL) y la ARESEP, el COPROCOM no tiene independencia administrativa o un presupuesto

separado del Ministerio de Economía. También se recomienda aumentar los recursos

humanos y financieros del COPROCOM ya que están bastante por debajo de lo necesario

(OCDE, 2015m). El nombramiento de comisionados a tiempo completo en lugar del sistema

actual de tiempo parcial, como el gobierno planea hacer, reducirá la probabilidad de

que se presenten conflictos de interés. Además de esto, debe facultarse al COPROCOM

para realizar estudios de mercado, y sus facultades de investigación deben fortalecerse

estableciendo un programa de indulgencia para quienes denuncian irregularidades y

aumentando las penas para quienes participan en prácticas ilegales y aquellos que no

brindan la información solicitada (OCDE, 2014c).

Las empresas estatales tienen un papel dominante en muchos sectores clave de la

economía, como el de la electricidad, las infraestructuras de transporte (excluyendo

las aerolíneas), la banca, los seguros y los derivados del petróleo. Un conteo

preliminar de las empresas estatales hecho por el gobierno siguiendo criterios de la

OCDE llega a alrededor de 40. La mayoría de estas han sido creadas mediante leyes

específicas que determinan sus regulaciones y procedimientos internos para rendir

informes al gobierno central. Establecer un conjunto más uniforme de regulaciones y

procedimientos operativos para rendir cuentas al gobierno central sería un primer paso

para racionalizar sus operaciones. Por otra parte, “corporatizar” las empresas

estatales generará grandes beneficios en términos de eficiencia (Aivazian, Ge y Qiu,

2005; Bilodeau, Laurin y Vining, 2007; Nelson y Nikolakis, 2012). La observancia de las

Directrices de la OCDE para la Gobernanza Corporativa de las Empresas Estatales (OCDE,

2015i) puede ayudar a abordar los desafíos de la gobernanza que usualmente enfrentan

las empresas estatales atribuibles a la interferencia política, la falta de incentivos

para mejorar el desempeño, y disposiciones institucionales complejas.

En el sector bancario, asimetrías normativas significativas favorecen a los

bancos estatales, dificultando la competencia plena entre los bancos públicos y

privados. Los bancos estatales disfrutan de la garantía del gobierno sobre depósitos

bancarios (que alcanzan más de 20% del PIB) que los bancos privados no disfrutan.

Además de esto, todas las instituciones públicas están obligadas por ley a depositar su

efectivo en uno de los bancos estatales. Aunque los tres bancos estatales (Banco

Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica y Banco de Crédito Agrícola de Cartago) son

menos eficientes que los privados (Figura 33), los bancos estatales continúan teniendo

un papel dominante, representando a mediados de 2015 alrededor de 55% de los activos y

pasivos. Las ineficiencias y la falta de competencia en el sector bancario contribuyen

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2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

A. Suscripciones de telefonía móvil celular por cada 100 habitantes

Costa Rica Brasil Chile

Colombia México

Índice promedio de la OECD = 100

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2008 2009 2010 2011 2012 2013

USD

B. Cuota de suscripción mensual a banda ancha fija (alámbrica)


@ OCDE 2016

59

a que existan altos diferenciales en las tasas de interés entre préstamos y depósitos

en moneda local (Castro Arias y Serrano López, 2013) y dificultan la concesión de

créditos (Figura 34). Ante la ausencia de presiones competitivas, en noviembre 2015 el

gobierno emitió una directriz instruyendo a los bancos estatales a mejorar su

eficiencia, principalmente recortando gastos administrativos, para reducir su margen de

intermediación en al menos un punto porcentual para 2018 (La Gaceta, 2015).

Figura 33. Los bancos estatales tienen un papel dominante y costes más altos que los

bancos privados

Nota: Panel B: Las barras muestran la mediana de los costos administrativos mensuales de los

bancos privados y públicos (gastos generales y gastos en personal) expresados como un porcentaje

de la suma total de activos y pasivos; el coeficiente de los costos administrativos mensuales para

la suma del total de activos y pasivos se promedia a través del año; los datos de 2015 son de

enero a setiembre.

Fuente: Superintendencia de Entidades Financieras (SUGEF).

Además de mejorar la gobernanza corporativa de los bancos estatales, es

importante que el gobierno establezca un campo de juego más nivelado en el sector

bancario introduciendo un sistema de garantía de depósitos que cubra a todos los bancos

y eliminando todas las otras asimetrías normativas que favorecen a los bancos

estatales. Solamente unos pocos países de la OCDE o de América Latina no cuentan con un

plan explicito para el seguro de depósitos, como Israel, Nueva Zelandia y Bolivia

(Demirguc-Kunt et al. 2014). Eventualmente, una vez que los bancos públicos estén

operando según estándares superiores de gobernanza y desempeño corporativo, las

autoridades deben valorar si, en base a razones económicas, sociales y de estabilidad

financiera, se justifica o no mantener la posesión pública de una gran proporción de la

industria bancaria. Reducir la participación del Estado en el capital en bancos

estatales una vez reformados podría liberar recursos que podrían ser usados de manera

más efectiva para alcanzar objetivos económicos y sociales.

Mejorar las infraestructuras de transporte

Los datos de encuestas sobre la percepción de la calidad de la infraestructura

colocan a Costa Rica en el lugar 103 en el mundo, bastante por debajo del promedio de

América Latina para carreteras, puertos y ferrocarriles, aunque por encima de este para

aeropuertos (Figura 35). Una mejor infraestructura de transporte puede contribuir a

aumentar el crecimiento del PIB y la productividad, impulsando la productividad del

sector privado, lo que a su vez estimulará la inversión privada (Agénor y Moreno-

Dodson, 2006). Una mejor infraestructura de transporte puede también respaldar patrones

de crecimiento y movilidad más sostenibles ambientalmente.

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Activos Pasivos

%

A. Activos y pasivos de los bancos

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Bancospúbs.

Bancosprivs.

Bancospúbs.

Bancosprivs.

Bancospúbs.

2013 2014 2015

%

B. Costos administrativos de los bancos sobre el total de activos y pasivos

Gastos generales Gastos en personal


@ OCDE 2016

60

La baja calidad de la infraestructura de transporte de Costa Rica puede

atribuirse a la subejecución crónica, a la que hay q añadir una planificación

estratégica deficiente y una falta de visión de largo plazo para el sector. Entre 2002

y 2013, el gasto promedio en infraestructura de transporte fue 0.8% del PIB menos que

el promedio de la OCDE. Además, el gasto ha sido irregular ya que debido a la falta de

un proceso de asignación presupuestaria que abarque varios años, la inversión pública

en la infraestructura de transporte se negocia cada año y está sujeta a recortes (MOPT,

2011).

El gobierno es consciente de la insuficiencia en el gasto en infraestructura de

transporte. El Plan Nacional de Transportes 2011-2035 (MOPT, 2011) requiere que el

gasto anual en infraestructura sea 3,99% del PIB hasta el año 2035. Según este Plan,

una tercera parte del gasto estimado debería ser financiado por el presupuesto público

y la parte restante por el sector privado.

Mejorar la eficiencia de la inversión pública en la infraestructura de transporte

Los procesos de planificación y toma de decisiones relacionadas con la

infraestructura de transporte están altamente fragmentados entre diferentes ministerios

y entidades gubernamentales. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) es la

institución que históricamente ha estado encargada de planificar, construir, dar

mantenimiento y operar la infraestructura de transporte. Sin embargo, en la década de

1990 muchas de estas responsabilidades se transfirieron a nuevas entidades autónomas o

semi autónomas (Pisu y Villalobos, por publicarse). A consecuencia de esta

fragmentación, los proyectos de infraestructura con frecuencia son el resultado de

esfuerzos institucionales individuales,


@ OCDE 2016

61

Figura 34. Los diferenciales en las altas tasas de interés restringen la disponibilidad

de crédito

Nota: El diferencial en las tasas de interés se calcula como la tasa activa menos la tasa pasiva;

LAC significa América Latina y el Caribe (todos los niveles de ingresos) según lo define el Banco

Mundial.

Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial.

NLD KORNZL

JPN ESP

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6

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B. Crédito doméstico al sector privado por parte de los bancos y diferenciales en tasas de interés, promedio 2010-2014

Crédito doméstico al sector privado por parte de los bancos (% del PIB, escala logarítmica)

Diferencial en tasas de interés (puntos porcentuales, escala logarítmica)

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Puntos porcentualesPuntos porcentuales

A. Diferenciales en tasas de interés

Costa Rica OECD Colombia América Latina y el Caribe México


@ OCDE 2016

62

Figura 35. Hay margen para mejorar la calidad de la infraestructura de transporte

Nota: Las cifras se refieren a la siguiente pregunta: ¿Cómo valoraría la infraestructura general

en su país (desde 1 = extremadamente subdesarrollada – entre las peores del mundo, hasta 7 =

extensa y eficiente – entre las mejores del mundo)? Las cifras agregadas de la OCDE para América

Latina y el Caribe se calculan como un promedio no ponderado.

Fuente: World Economic Forum, The Global Competitiveness Index Historical Dataset © 2005-2015.

no siguen planteamientos comunes y sufren de una inadecuada preparación (CGR, 2012). La

administración actual es consciente del problema y está tratando de recuperar la

rectoría del MOPT sobre este sector, mediante una mejor planificación, gestión,

coordinación, monitoreo y control y evaluación de las entidades del sector.

Este complejo marco institucional se simplificaría articulando el mandato de

los diferentes ministerios y entidades sobre las políticas de transporte, e integrando

mejor las políticas de desarrollo y ejecución. Para solucionar la fragmentación en las

políticas y reforzar la capacidad de planificación, algunos países de la OCDE han

creado entidades dedicadas a desarrollar estrategias y planes de largo alcance, como en

Australia (Infraestructura Australia) y en el Reino Unido (Infraestructura RU), con

buenos resultados. En el marco institucional actual, podría encomendarse a un Consejo

Presidencial de Competitividad e Innovación (CPCI) renovado, con un papel más

estratégico, que conjuntamente con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes diseñe

estrategias y políticas de largo plazo para la infraestructura de transporte, de

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A. CarreterasCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)

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C. FerrocarrilCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)

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B. PuertosCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)

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NLD

D. Transporte aéreoCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)


@ OCDE 2016

63

conformidad con otros objetivos económicos y sociales de largo plazo, y que le dé

seguimiento a los avances para lograrlos.

Además, es importante reconsiderar el papel de las empresas estatales. En este

respecto, como se planteó anteriormente, la prioridad debe ser “corporatizar” las

empresas estatales, en especial aquellas que son responsables del transporte marítimo

y de los ferrocarriles, y fortalecer su gobernanza corporativa según las Directrices de

la OCDE para la Gobernanza Corporativa de las Empresas Estatales. Asimismo, una clara

separación funcional de las actividades de las empresas estatales – entre la regulación

y la provisión de servicios de infraestructura, y entre la gestión de la red de

infraestructura y el acceso a esta – puede prepararlas mejor y estimularlas de cara a

una mayor participación del sector privado (OCDE 2015h).

Reformas al marco institucional para atraer más inversión privada

En los casi 20 años desde que entró en vigencia la Ley General de Concesión de

Obra Pública, se han concretado únicamente cuatro proyectos con participación del

sector privado. El deficiente desempeño del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) para

promover las concesiones y la colaboración público-privada puede atribuirse

parcialmente a su marco institucional como una entidad dentro del Ministerio de Obras

Públicas y Transportes. Esto no se ajusta a las prácticas de la OCDE donde las unidades

de colaboración público-privadas dependen mayormente del Ministerio de Hacienda (OCDE,

2010a). La disposición actual en Costa Rica puede crear un sesgo contra la

participación privada en la construcción de infraestructura ya que el MOPT también

promueve proyectos de infraestructura con fondos públicos que pueden entrar en

competencia directa con aquellos financiados privadamente. Además de promover la

participación privada en la infraestructura de transporte, el CNC debe participar

directamente en la elaboración y selección de los proyectos, y hacer análisis de

costo/beneficio. Instalar al CNC dentro del Ministerio de Hacienda podría mejorar el

desempeño y facilitaría la contabilidad de pasivos implícitos generados por la

participación del sector privado, lo cual no se hace actualmente en Costa Rica (Irwin,

2007; Posner et al., 2009).

Por último, una cartera transparente y creíble de proyectos de infraestructura

expresará el compromiso del gobierno para atraer capital privado y disminuir la

incertidumbre percibida de las políticas. Una cartera creíble de proyectos puede ayudar

a despolitizar la selección y ejecución de proyectos y en su lugar, basarlos en

consideraciones puramente técnicas y económicas. El Reino Unido es un ejemplo reciente

de la creación de una cartera de proyectos de infraestructura, que ha ayudado a revivir

el interés de inversionistas privados en infraestructura (Pisu, Pels y Bottini, 2015).


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@ OCDE 2016

69

CAPÍTULOS TEMÁTICOS


@ OCDE 2016

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CAPÍTULO 1

TODOS JUNTOS: HACIA UN CRECIMIENTO MÁS INCLUSIVO EN COSTA RICA

En los últimos 30 años Costa Rica ha crecido de manera constante y los indicadores

sociales han mejorado notablemente. Los indicadores de bienestar son comparables o

incluso están por encima del promedio de la OCDE en varias dimensiones, como la salud,

el medio ambiente o la satisfacción con la vida. En este capítulo se analizan los

avances sociales que Costa Rica ha logrado y se identifica la reducción de la

desigualdad y la pobreza como los principales desafíos. Para hacer frente a esos retos,

en este capítulo se sostiene que es necesario mejorar los programas de ayuda social

existentes para maximizar su impacto. Las políticas sociales deben dar más énfasis a

lograr que más personas se incorporen al mercado de trabajo formal, en particular,

elevando el nivel de sus competencias. Esta es la forma más eficaz para ayudar a que

las personas salgan de la pobreza. La educación es el área donde se observa la mayor

diferencia con respecto a los países de la OCDE. Asimismo, es necesario que se realicen

esfuerzos en materia de políticas para abordar la informalidad —que aumenta con

rapidez— y para estrechar la brecha de género en el mercado laboral. Los sistemas de

salud y de pensiones desempeñan un papel fundamental para mantener la cohesión social

en Costa Rica y es crucial modernizarlos y hacerlos sostenibles ante los desafíos

demográficos. Costa Rica ejemplifica los beneficios de preservar los recursos naturales

en la generación de oportunidades de crecimiento y de empleo, ofreciendo así una salida

a la pobreza. Aprovechando los logros ya conseguidos en esta área, Costa Rica debe

reforzar sus esfuerzos de protección del medio ambiente, como la reducción de las

emisiones del sector del transporte, y mejorar el tratamiento de aguas residuales.


@ OCDE 2016

71

Costa Rica destaca entre los países de América Latina por su compromiso y esfuerzos

para mantener la cohesión social mediante la cobertura casi universal de los sistemas

de salud, educación, y pensiones. Este compromiso, junto con un crecimiento económico

estable, se ha traducido en unas dimensiones de bienestar no monetarias comparables a

los niveles que se encuentran en los países de mayores ingresos de la OCDE (Figura

1.1). Las tasas de pobreza absoluta están entre las más bajas de América Latina. La

esperanza promedio de vida al nacer ha mejorado notablemente, de 62 años en 1960 a 80

años en la actualidad, y está muy cerca del promedio de la OCDE. La percepción

subjetiva de bienestar es relativamente alta (Gallup, 2015), lo que sugiere un alto

nivel de felicidad percibida, que también se confirma en los resultados del Índice

Bruto de Felicidad Nacional publicado recientemente. Costa Rica es la democracia más

antigua de América Latina. El ejército fue abolido en 1948 y el país lideró los

procesos de pacificación en la región centroamericana. Es el único país tropical que ha

revertido sustancialmente la deforestación (Banco Mundial, 2015) mediante el aumento de

la superficie cubierta por bosques, de 26% a principios de la década de 1980 a 52%

actualmente.

Figura 1.1. Los indicadores de bienestar son comparables al promedio de la OCDE

Estimación del Índice para una Vida Mejor (preliminar e incompleta)

Nota: Cada dimensión de bienestar se mide por uno a cuatro indicadores tomados del Índice para una

Vida Mejor de la OCDE. Los indicadores normalizados se promedian con pesos iguales. Los indicadores se normalizan para expresarlos en un rango que va de 10 (el mejor) a 0 (el peor), de acuerdo con la

siguiente fórmula: (valor del indicador - valor mínimo) / (valor máximo - valor mínimo) x 10.

Fuente: Para Costa Rica: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC); Tribunal Supremo de

Elecciones (TSE); Base de datos Gallup World Poll (Gallup, 2015). Para el promedio de la OCDE, base de datos de la OCDE Better Life Index.

Crecimiento inclusivo en Costa Rica

La desigualdad en Costa Rica es relativamente alta para los estándares de la

OCDE, según se refleja en el índice de Gini (Figura 1.2, panel A). A pesar de la mejora

general del desempeño macroeconómico, la desigualdad ha aumentado desde mediados de la

década de 1990 y actualmente se encuentra en máximos históricos. Del mismo modo, la

pobreza se ha mantenido prácticamente sin cambios durante las dos últimas décadas

(Recuadro 1.1). Esto representa un contraste notable con otras economías de América

0

2

4

6

8

10Vivienda

Ingresos (incompleto)

Empleos (incompleto)

Comunidad

Educación

Medio ambienteParticipación cívica (incompleto)

Salud

Satisfacción con la vida

Seguridad

Equilibrio trabajo-vida

Costa Rica Promedio de la OECD


@ OCDE 2016

72

Latina (Figura 1.2, panel B), como Brasil, que recientemente avanzó

Figura 1.2. La desigualdad va en aumento



IMAS. Esto está en línea con Sauma y Trejos (2014), Lustig et al. (2013), Estado de la Nación

(2014) y Trejos y Oviedo ( 2012). El coeficiente de Gini subyacente se basa en el concepto del

ingreso per cápita y por lo tanto es diferente de los que se basan en el concepto de renta

equivalente, como los reportados en la Figura 16 (panel A) y en la Figura 1.2 (panel A).

85

90

95

100

105

110

115

85

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115

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Índice 2001=100Índice 2001=100B. Evolución de la desigualdad en Costa Rica y América Latina (coeficiente de Gini)

América Latina Costa Rica

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

DN

K

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ES

T

PR

T

GR

C

GB

R

ISR

US

A

UR

Y

ME

X

PE

R

CR

I

CH

L

BR

A

A. Comparación internacional de la desigualdad (último año disponible)

Gini (ingreso de mercado, antes de impuestos y transferencias) Gini (ingreso disponible, después de impuestos y transferencias)

0

5

10

15

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35

0

5

10

15

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35

DN

K

CZ

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FIN

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SV

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FR

A

IRL

NZ

L

CA

N

AU

S

ES

T

PR

T

GB

R

JPN

KO

R

ITA

ES

P

GR

C

RU

S

TU

R

ISR

US

A

ME

X

CH

L

CR

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significativamente en la reducción de la desigualdad y la pobreza. Los hogares en la

parte superior de la distribución del ingreso reciben una gran proporción del ingreso

nacional: el 10% superior obtiene una renta promedio 32 veces mayor que el 10%

inferior, en comparación con el promedio de la OCDE de 10 veces (Figura 1.2, panel C).

El aumento de la desigualdad se ha producido a pesar de un aumento general en

los ingresos disponibles de los hogares y refleja que la brecha entre los ricos y los

pobres ha aumentado recientemente (Figura 1.4). En consonancia con evidencias de los

países de la OCDE (Holler et al. 2012), los ingresos laborales recibidos constituyen el

principal determinante de la desigualdad en los ingresos. Durante el período 2010-2014,

los salarios del sector público fueron los que más contribuyeron a la desigualdad

(Cuadro 1.1, y Gabriel y González Pandiella, por publicarse), en particular los

salarios de los trabajadores cualificados de las entidades públicas fuera del gobierno

central. Los salarios del sector privado también contribuyeron a la desigualdad,

reflejando un aumento de la retribución de las altas cualificaciones y la débil

creación de empleo para los trabajadores menos cualificados (ver más abajo).

Recuadro 1.1. Medición de la pobreza en Costa Rica

En Costa Rica la pobreza se mide con respecto a una estimación de la renta mínima

requerida para que una persona pueda satisfacer sus necesidades alimentarias y no

alimentarias. Estas necesidades se basan en una canasta de bienes y servicios que se

consideran básicos para la subsistencia, y se prepara con base en la información

obtenida de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH). Tanto la

composición como el costo se determinan por separado para las zonas urbanas y rurales.

El valor de la canasta, es decir, la línea de la pobreza, se actualiza de acuerdo con

los cambios mensuales en los precios de alimentos y artículos no alimentarios, y se

pondera por área de residencia, de acuerdo con los cálculos que sustentan el índice de

precios al consumidor.

Un hogar se considera pobre si su ingreso per cápita es igual o inferior a la línea de

pobreza de la zona respectiva (urbana o rural). Se clasificaría en pobreza extrema si

el ingreso per cápita es inferior al valor de la canasta básica de alimentos, que

incluye sólo los artículos relacionados con las necesidades alimentarias.

En julio de 2015, la línea de pobreza se estimó en 107.293 CRC (alrededor de $US 201)

per cápita por mes para los hogares urbanos y en CRC 82.418 (alrededor de $US 155) para

los hogares rurales. Las líneas de pobreza extrema están entre CRC 49.607 (alrededor de

$US 92) y CRC 40.673 (alrededor de $US 76), respectivamente.

Los indicadores de pobreza resultantes señalan que la pobreza total se ha mantenido

prácticamente estable en los últimos 20 años (Figura 1.3). Se estima que la pobreza

total alcanza el 21,7% de los hogares en 2015. Esto implica que 317.660 hogares viven

en condición de pobreza, concentrando a 1.137.881 personas (INEC, 2015a). Se ha

observado un ligero aumento en la pobreza extrema en los últimos años: de 5,8% en 2010,

aumentó a 7,2% en 2015. Como resultado, se estima que 104.712 hogares y 374.185

personas viven en condiciones de pobreza extrema.


@ OCDE 2016

74

Figura 1.3. La pobreza por insuficiencia de ingresos se ha mantenido prácticamente sin

cambios durante los últimos 20 años

Nota: La pobreza total es la suma de la pobreza extrema y no extrema.

Fuente: Estado de la Nación, Compendio de Indicadores Sociales hasta 2013, los datos de 2014 y

2015 provienen del INEC, Encuesta Nacional de Hogares 2015, Resultados Generales.

Figura 1.4. La brecha entre los pobres y los ricos ha aumentado recientemente

Coeficientes entre el ingreso promedio en los deciles más alto y más bajo (S90 / S10), Índice 1990=100

Nota: Con base en las categorías de ingresos reportados en la encuesta ENAHO, que incluye las

pensiones contributivas, pensiones no contributivas y transferencias brindadas por el Instituto

Mixto de Ayuda Social (IMAS).


Los indicadores de concentración de los ingresos confirman que la desigualdad

de los ingresos en Costa Rica es impulsada por ambos extremos de su distribución.

Alrededor de 38% de los ingresos es recibido por el 10% superior (Figura 1.5, panel A).

Al igual que en otros países de la OCDE, esta proporción ha ido aumentando con el

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% de hogares% de hogares

Pobreza total Pobreza extrema

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Índice 1990=100Índice 1990=100

Coeficiente de los ingresos del 10% superior versus el 10% inferior


@ OCDE 2016

75

tiempo. En el otro extremo de la distribución, la proporción de ingresos recibida por quienes están en el 20% inferior está disminuyendo (Figura 1.5, panel B).

Cuadro 1.1. Contribución relativa de cada fuente de ingresos a la desigualdad total

2010 2011 2012 2013 2014 Promedio

2010-2014

Contribución relativa de diferentes fuentes (%) 100 100 100 100 100 100

Salarios de empleados cualificados del sector

público 31,2 32,5 29,7 31,0 31,1 31,1

Gobierno central 12,3 13,8 13,1 14,5 14,6 13,6

Otras entidades públicas 18,9 18,7 16,6 16,5 16,5 17,4

Salarios de empleados no cualificados del sector

público 1,5 1,7 1,3 1,5 1,5 1,5

Salarios de empleados cualificados del sector

privado 26,0 26,6 28,0 28,2 30,2 27,8

Salarios de empleados no cualificados del sector

privado 3,6 3,7 3,4 2,6 3,6 3,4

Salarios de otros empleados (por ej., servicio

doméstico) 0,6 0,7 1,0 0,3 0,2 0,5

Ingresos de profesionales y trabajadores

independientes 5,5 4,0 3,8 6,2 3,4 4,6

Ingresos de otros trabajadores independientes 3,4 3,7 5,5 3,9 2,8 3,9

Ingresos de negocios de los empleadores 8,6 10,1 8,6 9,3 10,4 9,4

Ingresos de capital 11,0 9,4 10,3 9,0 9,1 9,7

Pensiones contributivas 8,5 7,8 8,0 8,0 8,1 8,1

Transferencias del Estado (por ej., pensiones no

contributivas y programas del IMAS) -0,8 -0,7 -0,7 -0,8 -0,9 -0,8

Otras transferencias (privadas y no monetarias) 1,0 0,6 1,1 0,7 0,8 0,8



IMAS. Esto está en línea con Sauma y Trejos (2014), Lustig et al. (2013), Estado de la Nación

(2014) y Trejos y Oviedo (2012). El coeficiente de Gini subyacente se basa en el concepto del

ingreso per cápita y por lo tanto es diferente de los que se basan en el concepto de renta

equivalente, como los reportados en la Figura 16 (panel A) y en la Figura 1.2 (panel A).

Fuente: Gabriel y González Pandiella (por publicarse).


@ OCDE 2016

76

Figura 1.5. Los ingresos se concentran cada vez más

Nota: Panel A: El rango de la OCDE es la diferencia entre el valor máximo y mínimo tomando en

cuenta a 19 países de la OCDE para los que hay datos disponibles en la base de datos TheWorld Top

Incomes Database. Panel B: El rango de la OCDE es la diferencia entre el valor máximo y mínimo

tomando en cuenta todos los países de la OCDE que están disponibles en la base de datos de la OCDE

sobre ingresos.

Fuente: Base de datos TheWorld Top Incomes Database y cálculos de la OCDE con base en resultados

de la encuesta ENAHO; base de datos de la OCDE Income Distribution; y, Estado de la Nación (2014).

El sistema fiscal y de transferencias no redistribuye los ingresos para

compensar estas crecientes desigualdades en los ingresos. Una comparación de la

desigualdad en los ingresos del mercado y la desigualdad de los ingresos disponibles

muestra que el sistema de transferencias de impuestos reduce la desigualdad solo en un

4%, en comparación con el promedio del 26% entre los países de la OCDE. Por el

contrario, las transferencias en especie (beneficios en forma de servicios de salud y

educación proporcionados por el estado) son muy eficaces en la reducción de la

desigualdad. Estos la reducen en un 23%, que constituye una reducción superior a la

lograda en otros países de América Latina (Figura 1.6).

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B. Proporción del ingreso del 20% inferior de los hogares (ingreso de mercado)

Rango OECD

Costa Rica

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%A. Proporción del ingreso del 10% superior de los hogares (ingreso de mercado)

Rango OECD Costa Rica

%


@ OCDE 2016

77

Figura 1.6. Las transferencias en especie contribuyen a reducir la desigualdad

Fuente: Sauma y Trejos (2014a) y Lustig et al. (2013).

Aumento de la progresividad del sistema tributario

El sistema tributario tiene un impacto redistributivo muy limitado. Los

ingresos fiscales con respecto al PIB son bajos en comparación con los países de la

OCDE, y los impuestos directos contribuyen a la redistribución menos que en otros

países de la región (Sauma y Trejos, 2014b). Costa Rica recauda más ingresos de

contribuciones a la seguridad social y menos ingresos por impuestos sobre la renta

personales y corporativos que la mayoría de países de Latinoamérica (OCDE, 2015a) y la

OCDE. También hay muchos gastos fiscales y exenciones que alcanzan 6% del PIB

(Ministerio de Hacienda, 2014). Al mismo tiempo, la progresividad del impuesto sobre la

renta personal es débil, y el límite de ingresos por debajo del cual una persona no

paga impuestos sobre la renta es muy alto si se compara internacionalmente (Figura

1.7). Como resultado, una gran parte de los empleados no tiene que pagar impuestos

sobre la renta, reduciendo así los ingresos fiscales y erosionando el papel que estos

pueden desempeñar en la reducción de la desigualdad. Los impuestos sobre los ingresos

de capital a nivel personal también son relativamente bajos en Costa Rica, y hay una

elevada evasión fiscal de los profesionales libres (Brys, por publicarse).

Actualmente se está analizando una propuesta para una reforma fiscal amplia.

Dicha reforma crearía dos tramos de ingresos adicionales, con tasas de 20% y 25% a 5 y

10 veces del ingreso promedio. Este es un paso en la dirección correcta para aumentar

la progresividad y el impacto redistributivo de los impuestos, aunque su efecto es

modesto, ya que los dos nuevos tramos afectarán sólo a 2% del total de asalariados,

dado que el monto exento continúa siendo alto. Para que el sistema de impuestos sobre

la renta sea más progresivo, los tramos adicionales de ingresos podrían fijarse a

niveles de ingresos más bajos y el monto por debajo del cual no se paga ningún impuesto

sobre la renta debe reducirse gradualmente.

La reforma tributaria propuesta también incluye la introducción de un impuesto

al valor agregado (IVA). La tasa actual estándar del impuesto sobre las ventas es de

13%, muy por debajo de la tasa promedio de 19% en los países de la OCDE. Por otra

parte, actualmente los servicios están exentos. El proyecto de ley de reforma del IVA

aumentará la tasa a 14% en el primer año y a 15% en el segundo año. También ampliará la

base para incluir los servicios. Además, viene acompañada por un sistema de reembolso

para compensar a los hogares que se encuentran en los cuatro deciles más bajos de

ingresos, lo cual es positivo desde un punto de vista distributivo. Por lo tanto, la

reforma propuesta del IVA no tendrá un impacto significativo en la desigualdad, pero el

gobierno espera que reducirá la tasa de pobreza en alrededor de 3 puntos porcentuales.

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Ingreso de mercado Ingreso neto de mercado(después de impuestos

directos y contribucionessociales)

Ingreso disponible (despuésde transferencias directas)

Ingreso post-fiscal (despuésde impuestos indirectos y

subsidios)

Ingreso final (después detransferencias en especie)

Costa Rica Brasil México Perú Uruguay


@ OCDE 2016

78

Estos cambios impositivos deben complementarse con esfuerzos

Figura 1.7. El monto de ingresos bajo el cual no se paga ningún impuesto sobre la renta es alto

Monto de ingresos en el cual los contribuyentes individuales comienzan a pagar impuestos sobre la renta, medido como un múltiplo del salario promedio (2010)

Fuente: Cálculos de la OECD para Costa Rica y para el resto de los países se utiliza el modelo de

la OCDE Taxing Wages 2011.

adicionales para eliminar las exenciones existentes en todo el sistema fiscal que

reducen su progresividad. Por otra parte, Costa Rica se beneficiaría enormemente de un

reequilibrio de la combinación de impuestos. Hacer un cambio que redistribuya carga

impositiva desde las contribuciones a la seguridad social, hacia impuestos menos

distorsionadores o más progresivos – como el IVA, o impuestos a los ingresos y a la

propiedad – tendría en un efecto positivo para estimular el crecimiento y el empleo

formal (ver más abajo), y reducir la desigualdad y la pobreza.

Menos fragmentación y una mejor focalización permitirían que la ayuda social sea más

efectiva

Las transferencias de efectivo en el sector público, como las pensiones no

contributivas y los programas sociales administrados por el Instituto Mixto de Ayuda

Social (IMAS) reducen la desigualdad (Cuadro 1.1), aunque su impacto general es

limitado. Esto refleja en parte que sólo representan el 1,3% de los ingresos de los

hogares, a pesar de que han aumentado en 11% en el período 2010-2014 (Gabriel y

González Pandiella, por publicarse). Sin embargo, su impacto podría ser mayor si

mejorara su focalización.

El Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (FODESAF) es el mecanismo

principal del gobierno para financiar los programas de ayuda social. En 2015 los fondos

de FODESAF representaron el 2% del PIB y 76% del gasto social. De acuerdo con la ley

que dispuso su creación y funcionamiento, FODESAF está dirigido a las personas que

viven en condiciones de pobreza o de extrema pobreza. Sin embargo, los beneficiarios de

varios programas financiados por FODESAF se extienden mucho más allá de quienes viven

en una situación de pobreza. En realidad, sólo la mitad de los beneficiarios se

encuentran en el primer quintil de ingresos (Cuadro 1.2), que corresponde a aquellos en

situación de pobreza y pobreza extrema; 25% es recibido por quienes están en el segundo

quintil, que corresponde a personas que no viven en pobreza pero que sí se encuentran

en una situación de vulnerabilidad; y el 24% restante se destina a los hogares de

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FIN

TU

R

FR

A


@ OCDE 2016

79

ingresos medios y altos. Esto sugiere que hay margen para mejorar la focalización de

algunos de los programas financiados por FODESAF.

El Bono Familiar de Vivienda es un subsidio para contribuir a que los hogares

pobres adquieran una casa, y tuvo un efecto positivo en la facilitación del acceso a

vivienda propia. Actualmente, alrededor de 67% de los hogares pobres tienen casa

propia. Sin embargo, sólo 30% de los beneficiarios de la subvención se encuentran en

situación de pobreza y, notablemente, alrededor de 40% se encuentran en los quintiles

tercero y cuarto de ingresos (Cuadro 1.2). Por otra parte, este subsidio promueve

excesivamente la propiedad de la vivienda. Alrededor de 20% de los hogares en Costa

Rica tiene acceso a vivienda mediante el alquiler (Blanco et al., 2014), una tasa que

está en línea con el promedio de América Latina, pero muy por debajo de las tasas

observadas en la mayoría de países de la OCDE y en algunos países de América Latina,

como Colombia. Un efecto secundario negativo cuando el mercado del alquiler es reducido

es que se presenta un bajo grado de movilidad residencial. Mudarse es más costoso para

los propietarios de viviendas que para los inquilinos, y un mercado del alquiler

reducido puede impedir que las personas se trasladen cerca de su lugar de trabajo, lo

cual socava sus oportunidades económicas, especialmente para los trabajadores con

problemas de liquidez. Esto puede representar una limitación importante para los

costarricenses, dada la falta de opciones de transporte público y las congestiones de

tráfico pesado que experimentan (ver más adelante). Por lo tanto, el Bono Familiar de

Vivienda debería estar mejor focalizado y, en paralelo, podría introducirse un esquema

que sea más neutral con respecto a la tenencia, como los subsidios en efectivo para

pagos de alquiler. Existen esquemas similares en muchos países de la OCDE, como el

Reino Unido y algunos países nórdicos (Andrews et al., 2011), y también se han

introducido recientemente en Chile (OCDE, 2013a) y México (OCDE, 2015b).

Otro plan que podría ser mejor focalizado es el programa de comedores

escolares, que alcanza sólo el 40% de los estudiantes en el quintil de menores

ingresos. El Programa Avancemos, que ofrece transferencias de efectivo a las familias

en situación de pobreza, condicionadas a que sus hijos asistan a la educación

secundaria, parece ser exitoso en evitar la inclusión de demasiados beneficiarios entre

los asalariados de ingresos medios y altos (Cuadro 1.2), pero tiene pocos beneficiarios

entre quienes viven en pobreza extrema (Estado de la Nación, 2013), ya que está

vinculado a la a la asistencia de los niños al sistema de educación. Las pensiones no

contributivas y el plan mediante el cual se proporciona cobertura de seguro de salud a

los hogares pobres son los programas que mejor se focalizan en los hogares de bajos

ingresos.

Una mejor focalización de los programas sociales permitiría al gobierno

concentrar los escasos recursos en aquellos que más los necesitan. A la vez, la

focalización debe diseñarse cuidadosamente para evitar las trampas de la pobreza o el

desempleo, las cuales surgen cuando la supresión de los beneficios sociales o apoyo que

se da cuando las personas ingresan a un trabajo formal remunerado, las disuade de

empezar a trabajar. Eliminar los beneficios sociales de una manera gradual evitaría la

creación de este tipo de trampas, mientras que a la vez ayudaría a concentrar la ayuda

en los hogares más necesitados.

Cuadro 1.2 Distribución de beneficiarios de los programas sociales por quintil de

ingreso

% de los beneficiarios en cada quintil de ingresos (2013)

Programa

Quintiles de ingresos

I II III y

IV V

Centros juveniles (Centros

infantiles) 57 25 18 0 100

Comedores escolares 42 27 28 4 100


@ OCDE 2016

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Becas para la educación

secundaria (Avancemos) 49 29 21 1 100

Pensiones no contributivas 64 15 19 2 100

Centros de Promoción y

Bienestar Familiar 50 28 21 1 100

Bono Familiar de Vivienda 30 23 39 8 100

Asegurados por Cuenta del

Estado 70 16 14 1 100

Total de FODESAF 51 25 22 2 100


Reducir la pobreza es una prioridad

El análisis de las características de los hogares en situación de pobreza en

Costa Rica indica que estos tienden a ser más grandes que los que no viven en situación

de pobreza (Cuadro 1.3). Los hogares más desfavorecidos tienen más hijos y más

miembros que son económicamente dependientes (es decir, por debajo de 15 y por encima

de 64 años de edad) y tienden a ser encabezados por mujeres. La pobreza también está

muy relacionada con el desempeño del mercado laboral. Los trabajadores más pobres

tienden a trabajar en el sector informal: 77% de estos trabajadores tienen trabajos

informales. También hay una relación importante entre pobreza y educación. Quienes

viven en situación de pobreza tienden a contar con 6,4 años de educación, que

corresponden a la educación primaria, mientras que aquellos que no viven en situación

de pobreza alcanzan niveles superiores de educación. Los niños y niñas en los hogares

pobres tienen menos probabilidades de asistir a la educación secundaria. No se observa

ninguna diferencia entre pobres y no pobres con respecto a la asistencia de los niños y

niñas a la educación primaria, que es casi universal en Costa Rica. Los niños y niñas

en situación de pobreza también acumulan un deficiente rendimiento escolar mayor. Este

análisis sugiere que las políticas que conducen a enfrentar el desempleo, reducir la

informalidad y mejorar la educación, como se verá más adelante, son fundamentales para

ayudar a los costarricenses a salir de la pobreza. También sugiere que es necesario

proporcionar ayudas claramente focalizadas a algunos grupos, como los trabajadores

menos cualificados, los jóvenes y las mujeres.

A pesar del aumento del desempleo los programas sociales existentes han evitado

un aumento en las tasas de pobreza en Costa Rica. No obstante, con las tasas de pobreza

que han permanecido prácticamente sin cambios en los últimos 20 años, Costa Rica ha

establecido con razón la lucha contra la pobreza como una prioridad. Es necesario

implementar una reforma estructural para hacer frente a la fragmentación institucional

y a la falta de coordinación en las políticas sociales, a fin de reducir la pobreza y

lograr un crecimiento más inclusivo. Ya se han tomado varias medidas, pero se justifica

hacer más esfuerzos para aumentar la eficacia y que el sistema se base más en la

evaluación de resultados.

El IMAS, el Instituto de ayuda social, está ejecutando gradualmente el

programa Puente al Desarrollo, una estrategia para reducir la pobreza extrema. Esta

estrategia abarca la ayuda social para asegurar que se satisfagan las necesidades

básicas, así como un componente de protección social mediante el cual los trabajadores

sociales establecen un plan familiar que comprende la educación, la formación, la salud

y el cuidado de los niños y niñas. Este plan es condicionado, por lo que los

beneficiarios tienen que cumplir con las obligaciones establecidas en el mismo, tales

como enviar a los niños a la escuela o completar los programas de formación. El diseño

de Puente al Desarrollo parece reflejar adecuadamente que la pobreza es un fenómeno

multifacético que requiere acciones coordinadas en diferentes ámbitos. Aprovechando su

ejecución gradual, el IMAS debe definir cuanto antes mecanismos de evaluación, y

ajustar el diseño del programa con base en esa evaluación. El IMAS también puso en

marcha mecanismos para evaluar las necesidades y comprobar el progreso, incluyendo la


@ OCDE 2016

81

elaboración de mapas sociales que ayudan a monitorear y dirigir los esfuerzos

geográficamente, y de un índice multidimensional de la pobreza (INEC, 2015b).

En términos generales, los programas sociales que se desarrollan actualmente en

Costa Rica para reducir la pobreza indican que es posible lograr una mayor eficacia.

Diferentes instituciones ejecutan los programas de forma independiente, y a pesar de

que ofrecen beneficios similares, utilizan diferentes criterios de elegibilidad y

diferentes registros de beneficiarios. Esto sugiere que hay margen para mejorar la

eficacia y aprovechar las economías de escala mediante la reducción de la

fragmentación, especialmente teniendo en cuenta que Costa Rica es un país relativamente

pequeño. En la actualidad, FODESAF financia 26 programa diferentes, gestionados por 22

instituciones diferentes, y hay otros programas sociales administrados por otros

ministerios o entidades autónomas. Esto se traduce en un marco institucional complejo,

con dificultades para coordinar esfuerzos, delimitar responsabilidades y comprobar el

rendimiento, que es muy propenso a la duplicación.

Por ejemplo el programa Avancemos, destinado a apoyar la asistencia a la

educación secundaria y dirigido por el IMAS, coexiste con otros regímenes de

subvenciones que ofrecen transferencias de efectivo a quienes asisten a la educación

primaria, secundaria o superior. Estos programas son ejecutados de forma independiente

por otras instituciones, como el Fondo Nacional de Becas (FONABE). En áreas tales como

los programas de nutrición o vivienda se observa una duplicación similar. Esto implica

una falta de eficiencia en el gasto y una duplicación de esfuerzos tanto de los

beneficiarios como de las entidades gubernamentales, evitando que se aprovechen las

economías de escala.

Cuadro 1.3 ¿Quiénes son los pobres en Costa Rica?

Indicador

Condición de pobreza

Pobres No pobres

Demográfico

Total de personas 1.137.881 3.685.834

Total de hogares 317.660 1.144.475

Tamaño del hogar 3,6 3,2

Miembros del hogar de 5 años o menos 0,4 0,2

Porcentaje de hogares encabezados por mujeres 43,5 34,1

Porcentaje de hogares encabezados por mujeres

sin pareja 35,7 25,5

Tasa de dependencia demográfica 0,7 0,4

Empleo

Tasa de desempleo 25,4 5,3

Tasa de empleo 34,2 60,3

Porcentaje de población ocupada con empleo

informal 77,3 36,6

Tasa de dependencia económica 2,2 0,9

Educación

Promedio de escolaridad de las personas de 15

años o más 6,4 9,3

Porcentaje de población de 6 a 12 años que no

asisten a educación regular 1,1 1

Porcentaje de población de 13 a 17 años que no

asisten a educación regular 15,9 10,9


@ OCDE 2016

82

Porcentaje de la población de 7 a 17 años con

bajo rendimiento escolar 32,7 20,9

Vivienda y acceso a los servicios

Porcentaje de hogares sin casa propia 33,4 28,3

Porcentaje de hogares con vivienda en condición

física regular o mala 62,4 34,6

Porcentaje de hogares con hacinamiento por

dormitorio 7,5 1,5

Porcentaje de hogares sin servicio de internet 60,1 34,1

Acceso a subsidios y pensiones

Porcentaje de hogares que reciban una

subvención o beca 45,5 16,9

Porcentaje de personas mayores sin pensión 35,6 33,7

Nota: El cuadro excluye el servicio doméstico y los pensionados que viven en los

hogares.

Fuente: INEC, Encuesta Nacional de Hogares julio 2015, Resultados Generales.

Un obstáculo clave para una prestación más eficiente de la ayuda social es que

los diferentes programas utilizan diferentes criterios de elegibilidad y mantienen

registros de beneficiarios desvinculados. Avanzar hacia un marco unificado, a partir de

una base de datos común, mejoraría la eficiencia del sistema, reduciría la duplicidad y

permitiría verificar la elegibilidad de los solicitantes. Ya se están haciendo

esfuerzos en esta dirección. El IMAS integró sus sistemas de información con los de

algunos otros programas de ayuda social, como los de las pensiones no contributivas o

el programa de vivienda. En junio de 2015 se aprobó el presupuesto para la creación de

un registro nacional de beneficiarios llamado Sistema Nacional de Información y

Registro Único de Beneficiarios (SINIRUBE). Este registro será una herramienta clave

para mejorar la cobertura y la focalización de los programas, de manera que las

personas más necesitadas se beneficien de un mayor parte del gasto social.

También es necesario lograr que el sistema de protección social se base más en

la rendición de cuentas y en los resultados conseguidos. El FODESAF está en el centro

de la estructura actual, y actúa como un intermediario financiero, recibe una

transferencia del gobierno central según una fórmula, y canaliza esos fondos a las

instituciones encargadas de la ejecución de programas de ayuda social. Parte de los

fondos se canaliza de nuevo a otras oficinas del gobierno central que se encargan de la

ejecución de programas de ayuda social. Más de 50% del presupuesto de FODESAF está

previamente asignado y no puede ser controlado por FODESAF ni por los ministerios

competentes. Todo esto implica que es difícil asociar los flujos financieros a los

programas individuales, haciendo que el sistema sea inflexible y la evaluación difícil.

El registro nacional de beneficiarios permitiría establecer un mecanismo

sistemático y robusto de evaluación. Establecer una cultura de evaluación sistemática

ayudaría a ajustar los programas para que sean más exitosos, facilitando la

reasignación de más recursos a aquellos que realmente ayudan a las personas a salir de

la pobreza. En algunos países de la OCDE como el Reino Unido, los países nórdicos y

Holanda, existe una cultura de la evaluación bien establecida. Costa Rica también debe

dar pasos decisivos en esa dirección. Es importante que las evaluaciones permitan

separar el efecto del programa, de los resultados que se habrían logrado sin la

participación en el mismo (OCDE, 2010). Esto puede hacerse ya sea mediante evaluaciones

experimentales o cuasi-experimentales con base en técnicas estadísticas.

Los controles de los precios y los aranceles del arroz son regresivos

La falta de competencia y las regulaciones inadecuadas en mercados clave (véase

el Capítulo 2) pueden tener un impacto directo en las condiciones de vida de los

hogares pobres y aumentar la desigualdad. Esto es lo que ocurre en el caso de las


@ OCDE 2016

83

regulaciones que afectan el arroz. El arroz es un alimento básico para las personas en

situación de pobreza en Costa Rica, y la producción local no es suficiente para

satisfacer la demanda. A la vez, el cultivo del arroz está protegido por barreras

arancelarias y no arancelarias y por medio de controles de los precios. El arancel

promedio del arroz asciende a 28%, y los precios del arroz de producción local se

controlan estrictamente en cada paso del proceso de producción. Como resultado, los

precios del arroz que se pagan a los productores locales son el doble de los precios

internacionales (Umaña-Alvarado, 2014). Los mecanismos que respaldan los precios del

arroz también superan en casi cinco veces el compromiso del país en el marco del

Acuerdo sobre Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OCDE, 2015 c). Monge

González et al. (2010) estiman que en el período 1995-2005, los aranceles y mecanismos

de apoyo de los precios implicaban una transferencia de los consumidores a los

productores de arroz equivalentes a USD 396 millones. El impacto de esta transferencia

en las familias más pobres representa alrededor de 8% de su ingreso per cápita, en

comparación con una carga para los hogares más ricos que equivale a 0,5%. A la vez, los

controles de precios han debilitado los incentivos entre los productores locales y por

lo tanto la productividad ha venido cayendo (Monge González et al. 2010). Las

condiciones tampoco han mejorado para los pequeños agricultores locales, ya que los

grandes productores son los que reciben las ganancias (Umaña-Alvarado, 2014). Costa

Rica ha anunciado planes para reducir gradualmente los mecanismos de apoyo a los

precios del arroz, una medida que debía haberse adoptado hace tiempo.


El comportamiento reciente del mercado de trabajo ha sido débil. El desempleo

ha aumentado de manera sostenida desde 2007 y está en alrededor de 10%. Al contrario de

la situación anterior a 2007, la tasa de desempleo ahora está por encima de los niveles

de la OCDE y también muy por encima de las tasas


@ OCDE 2016

84

Figura 1.8. El desempleo es alto y golpea fuerte a los pobres

Nota: Panel A: Los datos de la tasa de desempleo en Costa Rica antes de 2010 provienen de la

encuesta ENAHO y después de 2010, de la Encuesta Continua de Empleo. Ambas series no son

comparables

Fuente: OCDE (2015g), base de datos OCDE Economic Outlook 98; INEC, Encuesta Continua de Empleo.

de desempleo que se observan en América Latina (Figura 1.8, panel A). Las brechas en el

desempeño del

mercado laboral entre diferentes grupos socioeconómicos son grandes y cada vez mayores.

La tasa de desempleo para el quintil inferior es de 25% y está aumentando con rapidez

(Figura 1.8, panel B). También existe un contraste marcado en cuanto a la participación

en el mercado laboral. Sólo 40% de quienes están en el quintil inferior participan en

el mercado laboral abierto y este porcentaje está disminuyendo. Las diferencias en las

tasas de desempleo y participación entre los quintiles inferior y superior son mayores

en Costa Rica que en otros países de la región y va en aumento, lo cual subraya la

necesidad de poner en marcha políticas específicas para lograr que el mercado laboral

sea más inclusivo. Al igual que en otros países emergentes, la calidad del empleo en

Costa Rica está por debajo de la observada en los países de la OCDE, especialmente en

lo que respecta a la incidencia de extensas jornadas de trabajo, la informalidad y el

riesgo de caer en una condición de baja remuneración extrema (OCDE, 2015d).

Las mujeres y los jóvenes también enfrentan dificultades para encontrar

trabajo. El desempleo es tres puntos porcentuales más alto para las mujeres que para

los hombres. Las mujeres jefas de hogar en situación de pobreza se ven particularmente

afectadas por las altas tasas de desempleo. La tasa de desempleo juvenil es de 24%.

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B. Tasa de desempleo por quintil de ingreso

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A. Tasas de desempleo en perspectiva internacional

Costa Rica OECD América Latina


@ OCDE 2016

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Entre las zonas rurales y las urbanas no hay diferencias significativas en términos de

desempleo, pero la población indígena costarricense enfrenta menores oportunidades de

empleo. Los indígenas representan 2% de la población total (censo de 2011) - la segunda

proporción más baja de la población indígena en América Latina. Los inmigrantes, en

particular de Nicaragua, representan una gran proporción de la fuerza laboral. En 2013

10% de quienes tenían empleo habían nacido en el extranjero (Banco Mundial, 2015).

Ellos tienden a ser poco cualificados y la tasa de desempleo de las mujeres nacidas en

Nicaragua y otros países centroamericanos es el doble de la tasa de desempleo de las

mujeres nativas. Por el contrario, para los hombres la tasa de desempleo es inferior a

la que se observa para los costarricenses en general.

Además de los mayores niveles de desempleo, un obstáculo que impide que el

mercado laboral sea más inclusivo es la informalidad. El sector informal en Costa Rica

es más reducido que en otros países de América Latina (Figura 1.9, panel A), pero es

grande en comparación con los estándares de la OCDE. Al contrario de muchos países de

América Latina que recientemente han experimentado una disminución, en Costa Rica la

informalidad está aumentando rápidamente. En el período 2011-2014, el empleo informal

creció en 40%, mientras que el empleo en el sector formal se ha mantenido estable

(Figura 1.9, panel B). En la actualidad la informalidad representa el 45% del empleo

total y afecta mayormente a aquellos con menos educación. La mitad de quienes sólo

cuentan con educación primaria y están trabajando, están empleados en el sector

informal. Entre las personas con educación superior la tasa es de 8%.

Figura 1.9. El empleo informal es elevado y va en aumento

Nota: La definición de informalidad incluye: i) a los empleados que no pagan contribuciones

sociales, con excepción de Colombia, donde se utiliza el Estado de Contratación; y ii) los

empleados por cuenta propia que no pagan contribuciones sociales (Brasil, Chile, China, India,

Indonesia, Turquía) o cuya actividad comercial no está registrada (Argentina, Colombia, Costa

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A. La informalidad en perspectiva internacional% del empleo total (2011-2012) % del empleo total (2011-2012)

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I 2011 III 2011 I 2012 III 2012 I 2013 III 2013 I 2014 III 2014 I 2015 III 2015

Índice 2011 1T=100Índice 2011 1T=100B. Empleo formal versus empleo informal en Costa Rica

Informal Formal


@ OCDE 2016

86

Rica, México, Sudáfrica). Las cifras de China son de 2008 y 2009. Todas las cifras de Indonesia

son de 2007.

Fuente: OCDE (2015d), OCDE Employment Outlook; INEC, Encuesta Continua de Empleo (ECE) 2015.

El mercado laboral también se caracteriza por el aumento de la dualidad. Por una

parte, los sectores tradicionales, como aquellos que están dirigidos al mercado interno

(la agricultura, la industria manufacturera, la construcción, y los servicios

domésticos), dan empleo a trabajadores que tienden a ser poco cualificados, ganan

menores salarios y cuentan con oportunidades de empleo están estancadas o en

disminución. Por otro lado, los sectores exportadores como los que operan en las zonas

de libre comercio, incluyendo la fabricación y los servicios de alto valor, emplean a

trabajadores más cualificados y se están expandiendo y ofreciendo nuevas oportunidades

de empleo. Este traslado desde actividades intensivas en el uso de mano de obra hacia

actividades de mayor valor agregado (más en el capítulo 2) ha incrementado la demanda

de mano de obra altamente cualificada. Sin embargo, en Costa Rica la oferta de

trabajadores poco cualificados que no están preparados para las nuevas oportunidades de

empleo es relativamente muy alta. Por lo tanto, muchos empleadores señalan que existen

dificultades para encontrar trabajadores con las habilidades que necesitan,

especialmente técnicos e ingenieros de nivel medio (ManPower, 2015). Esta brecha

estructural entre habilidades y empleos se ha traducido en un claro aumento de los

salarios para los empleados altamente cualificados lo cual contribuye al aumento de la

desigualdad, así como en una tasa de desempleo estructural cada vez mayor, que es una

de las más grandes en la región latinoamericana.

Costa Rica se enfrenta a tres retos fundamentales para lograr que su mercado

laboral sea más inclusivo. En primer lugar, es importante implementar políticas para

facilitar la adquisición de habilidades por quienes están desempleados. En segundo

lugar, es necesario mejorar los incentivos para que los empleadores y los trabajadores

permanezcan o se integren a la economía formal (la informalidad puede ser una fuente de

puestos de trabajo y medios de subsistencia en el corto plazo, pero en el mediano plazo

limita el crecimiento, la calidad del empleo y la productividad). En tercer lugar, es

importante implementar políticas de apoyo a las mujeres para que estas participen en el

mercado laboral.

Ayudar a los desempleados costarricenses a que vuelvan a trabajar

Las políticas activas del mercado laboral apenas están desarrolladas en Costa

Rica. Como otras economías de América Latina, Costa Rica da prioridad a los programas

sociales como las transferencias monetarias condicionadas, y la prestación de servicios

básicos a los grupos socioeconómicamente desfavorecidos. No obstante, estas medidas han

tenido menos éxito a la hora de incrementar la empleabilidad de determinados grupos.

Las oficinas de empleo público brindan servicios básicos de intermediación, pero es

necesario que extiendan sus servicios, cobertura y eficacia (Mazza, 2013). Existe

evidencia de que redoblar el apoyo para la búsqueda de empleo y los programas de

activación impulsan tanto el crecimiento como la equidad (Causa et al., 2015). Mejorar

las políticas activas del mercado laboral sería especialmente beneficioso para los

trabajadores poco cualificados, ya que es probable que obtengan el máximo beneficio del

apoyo activo y la orientación sobre las habilidades requeridas para encontrar un empleo

formal y sobre cómo adquirir esas habilidades. Por lo tanto, las políticas deben estar

dirigidas a quienes experimentan más dificultades para encontrar un empleo. En este

sentido, parece que Mi Primer Empleo, un plan que se implementó recientemente para

ofrecer incentivos financieros a los empleadores que contratan a trabajadores jóvenes y

mujeres, está bien diseñado. De cara al futuro, es importante que el gobierno evalúe el

programa para valorar su eficacia en el aumento de la empleabilidad al tomar en cuenta

los perfiles de los participantes. Esto contribuiría a adecuar aún más los criterios de

elegibilidad para evitar la inclusión de participantes no apropiados.

Se ha observado que los programas de formación para aumentar la empleabilidad

entre personas desempleadas, están asociados a una mayor probabilidad de obtener un

empleo formal tanto en los países de la OCDE como en los de América Latina (Ibarrarán y

Rosas, 2009). Para muchos costarricenses, aprender nuevas habilidades será la única


@ OCDE 2016

87

manera de aprovechar las nuevas oportunidades de empleo. Por consiguiente, los

programas de ayuda social deberían incluir oportunidades para recibir capacitación y

estos programas deben estar condicionados a que las personas asistan a esas

capacitaciones. Costa Rica experimenta una considerable escasez de habilidades en

ocupaciones técnicas, algo que en parte podría abordarse volviendo a capacitar a los

trabajadores desempleados. El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el principal

proveedor de formación técnica en Costa Rica, tiene previsto desarrollar la formación

profesional dual y está participando en los debates parlamentarios para poner en

práctica una iniciativa en esta materia (OCDE, 2015E). Estos nuevos itinerarios deben

ofrecerse también a la población adulta desempleada con baja cualificación. Este tipo de apoyo definido para adquirir nuevas competencias también es especialmente necesario

para quienes han abandonado el sistema educativo sin finalizar la educación secundaria

(ver más abajo).

Al igual que en muchos otros países de América Latina, en Costa Rica no existe

un seguro de desempleo. En caso de desempleo, los trabajadores reciben una compensación

mediante un plan de cesantía que asciende aproximadamente a 20 días por año de

servicio. El régimen es financiado por los empleadores, que contribuyen 1,5% de la

planilla. Conforme Costa Rica se transforma en una economía más abierta, se espera que

esté sujeta a más shocks y necesidades de ajuste, lo que implicaría fases más

frecuentes de desempleo. El alto nivel de desempleo estructural, que se sitúa en el 9%

según estimaciones de la OCDE, y los desfases entre oferta y demanda de habilidades

persistentes en Costa Rica, sugieren que los trabajadores enfrentan dificultades al

cambiarse de un empleo a otro. Un sistema de seguro de desempleo les proporcionaría

apoyo económico y les permitiría buscar la ayuda y formación para prepararse para un

nuevo trabajo.

En los países de la OCDE los regímenes de seguro de desempleo están bien

establecidos, y las economías emergentes también han ido fortaleciendo gradualmente sus

regímenes de desempleo. Con frecuencia, estos consisten en programas de ahorro

obligatorio en cuentas individuales al que puede recurrirse durante períodos

específicos de desempleo. Recientemente México introdujo un beneficio de 6 meses para

todos los trabajadores que pierden su empleo en el sector formal, que es financiado en

parte por el empleador y se complementa con un fondo de solidaridad. Chile implementó

un sistema de seguro de cuentas de ahorro individuales de desempleo, que también se

combina con un fondo de solidaridad. Colombia introdujo recientemente un nuevo

mecanismo de protección contra el desempleo que se basa en cuentas de ahorro

individuales de desempleo complementadas con pequeños subsidios para los desempleados.

Brasil puso en marcha un sistema de cuentas individuales aunque en este caso se

complementa con una compensación por despido. Tomando en cuenta la situación de los

recursos fiscales y la capacidad administrativa de Costa Rica, puede que actualmente

que actualmente no sea factible implantar un completo sistema de protección por

desempleo. En su lugar, a fin de proporcionar una compensación en forma de ingresos en

caso de pérdida de empleo y promover la búsqueda activa de trabajo y la adquisición de

nuevas habilidades, Costa Rica podría considerar establecer un régimen de ahorro

individual para aquellos casos en que una persona pierde el empleo, como lo hicieron

recientemente otros países de América Latina miembros de la OCDE.

Impulsar el empleo en el sector formal

Para reducir la informalidad es necesario implementar una estrategia integral,

con acciones que abarcan dimensiones múltiples, como la fiscal, el mercado laboral, las

políticas sociales, la educación, o las regulaciones empresariales. La reducción de los

costos laborales no salariales, la simplificación de algunas políticas del mercado

laboral, mejorar la formación y la educación, y adaptar los trámites para el registro

de empresas a las necesidades de las micro y pequeñas empresas ayudaría a estimular el

empleo formal.

Los altos costos laborales no salariales obstaculizan la creación de empleos formales

Una parte importante de la estrategia para reducir la informalidad es evitar

los costos laborales no salariales excesivos que podrían desalentar la creación de


@ OCDE 2016

88

empleos formales. Varios estudios (por ejemplo, Ramírez-Alfaro, 2010) señalan las

elevadas contribuciones a la seguridad social como el principal obstáculo para que una

empresa se formalice. La tasa total de contribución a la seguridad social es 36%, del

cual 26% es cubierto por los empleadores; esto constituye una tasa alta según los

estándares internacionales (Figura 1.10). De la contribución total, la seguridad social

en realidad recibe 23,5% del salario ya que el resto se utiliza para financiar otras

instituciones, como un banco público o los programas sociales. La evidencia empírica de

un grupo de países de América Latina muestra que la reducción de la cuña fiscal puede

ser una herramienta eficaz para luchar contra la informalidad (Lehmann y Muravyev,

2012). Estas políticas suelen ser particularmente eficaces cuando el desempleo

estructural es elevado (Katz, 1998), como está ocurriendo en Costa Rica actualmente.

Por lo tanto, en el mediano plazo, una reducción gradual de las contribuciones a la

seguridad social de los empleadores ayudaría a incrementar el empleo formal. Las

reducciones generalizadas a las contribuciones a la seguridad social son más fáciles de

implementar y administrar, pero podrían reducir los ingresos fiscales. Las reducciones

selectivas pueden ser más difíciles de administrar, pero contribuirían a ampliar la

base tributaria sin generar grandes pérdidas de ingresos. Las experiencias de países

que han implementado reducciones selectivas en las cuotas de los empleadores a la

seguridad social sugieren que estas pueden ser eficaces en el aumento del empleo formal

y rentable si se dirigen a quienes representan la mayor parte de los no empleados o de

los empleados informales (FMI, 2014). Entonces, Costa Rica podría concentrarse en

aquellos sectores de la

Figura 1.10. Las contribuciones de los empleadores a la seguridad social son

relativamente altas

2014

Fuente: Base de datos de la OCDE Tax y Caja Costarricense del Seguro Social.

Es necesario simplificar la estructura del salario mínimo

economía donde la informalidad está muy extendida, como la agricultura, la construcción

y los servicios de trabajo doméstico que representan 60% de todo el empleo informal.

Además, el gobierno debe evitar usar las contribuciones a la seguridad social para

financiar los bancos públicos o los programas contra la pobreza, y utilizar más bien

otros impuestos más progresivos y luchar contra la evasión fiscal nacional e

internacional, ya que estas son formas menos distorsionadoras para aumentar los

ingresos.

El nivel del salario mínimo no es excesivamente elevado en Costa Rica, en

comparación con el de otros países de América Latina (Figura 1.11). Los cambios

recientes en el salario mínimo han sido relativamente modestos y en general el salario

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A. Tasa de contribuciones de empleadores al seguro social

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B. Tasa de contribuciones de empleados al seguro social


@ OCDE 2016

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mínimo real ha evolucionado de acuerdo con la productividad laboral. Sin embargo, uno

de cada tres trabajadores recibe un salario que está por debajo del mínimo (Estado de

la Nación, 2014). Esto afecta principalmente a los trabajadores jóvenes, las mujeres,

los trabajadores de las zonas rurales, los inmigrantes, las personas con discapacidad,

las personas en situación de pobreza y a los trabajadores en la agricultura, la

construcción y el trabajo doméstico. Esto sugiere que la estructura del salario mínimo

actual no actúa como un piso salarial para los trabajadores más vulnerables.

La estructura del salario mínimo en Costa Rica es compleja. Tiende a observarse

un mejor cumplimento en los sistemas de salario mínimo simples (OCDE, 2015d).

Dependiendo del sector y la ocupación, existen más de 200 categorías de salario mínimo

en Costa Rica. Esto hace que sea muy difícil que los empleados y los empleadores sepan

qué nivel de salario mínimo corresponde a una ocupación determinada. Además, los

niveles de salario mínimo se actualizan dos veces al año. . Esta actualización

semestral se estableció cuando la inflación era muy volátil, con el fin de ajustar los

salarios a los grandes cambios en la inflación. Hoy en día, con la inflación menos

volátil, el ajuste semestral introduce costos de transacción que no tienen beneficios

claros. La experiencia internacional refleja que los países con un sistema simple de

salario mínimo tienden a presentar mayores tasas de cumplimiento que aquellos con

múltiples salarios mínimos por sectores u ocupaciones (Rani et al., 2013). Por

consiguiente, el cumplimiento con el salario mínimo en Costa Rica se facilitaría

mediante una simplificación de su estructura, reduciendo de manera significativa la

cantidad de categorías, y haciendo una actualización por año. El nivel del salario

mínimo debería establecerse de forma que no represente un obstáculo para los

trabajadores más vulnerables, como los trabajadores más jóvenes o menos cualificados.

Por otra parte, también es urgente mejorar los mecanismos de supervisión y aplicación

(ver más abajo).

La informalidad afecta mayormente a quienes han recibido menos educación. La

mitad de los trabajadores que solo han recibido educación primaria están empleados en

el sector informal. Esto sugiere que ofrecer a los costarricenses, especialmente a los

que han recibido menos educación, más habilidades relevantes para el trabajo, será

fundamental para reducir la informalidad (ver más adelante).

Figura 1.11. El salario mínimo es similar al de otros países de América Latina

Coeficiente con el salario promedio de 2014 o más reciente disponible

Fuente: Base de datos de la OCDE Earnings para los países de la OCDE y base de datos ILOSTAT

Country Profile para los países que no pertenecen a la OCDE.

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Formalizar una empresa también es más difícil en Costa Rica que en la mayoría

de los países de América Latina y de la OCDE. Las cargas administrativas para las

empresas de un solo propietario son relativamente altas, de acuerdo con los indicadores

de la OCDE sobre regulación de mercados de productos (Figura 1.12), y esto también se

refleja en el índice del Banco Mundial sobre facilidad para la creación de empresas,

donde Costa Rica ocupa una posición relativamente baja (121 de 189 países). Los

principales obstáculos percibidos son las dificultades y gastos necesarios para la

obtención de permisos. Las mejores prácticas de la OCDE sugieren que limitar la

necesidad de permisos a aquellas actividades en las que se justifica por razones de

salud, seguridad o ambientales, y reducir los costos asociados son medidas importantes

para reducir la informalidad. Establecer una ventanilla única para emitir o aceptar

todas las comunicaciones y permisos requeridos para registrar una empresa también

podría reducir las cargas administrativas para formalizar una empresa

considerablemente. El sistema de ventanilla única se utiliza cada vez más en los países

de la OCDE, y también se han introducido en Brasil y México con el fin de implementar

procedimientos de registro más flexibles y sencillos y facilitar que las micro y

pequeñas empresas se formalicen.

En otras economías emergentes hay evidencia que sugiere que una observancia más

estricta también puede tener un papel en el aumento de la formalidad (Almeida y

Carneiro, 2012), como puede verse en México y Brasil. El monitoreo y la observancia

pueden mejorarse, no sólo aumentando la cantidad de inspectores de trabajo, lo cual

puede ser difícil actualmente para Costa Rica debido a la situación fiscal, sino

también mediante otras iniciativas, como vinculando la remuneración de los inspectores

de trabajo a su cumplimiento con las metas de desempeño. En otros países emergentes de

América Latina se ha demostrado que estas iniciativas son eficaces para aumentar la

formalidad (Berg, 2010).

Figura 1.12. Formalizar una empresa es engorroso

Cargas administrativas para empresas de un solo propietario, 2013

Nota: Los datos de la OCDE y de LAC son el promedio no ponderado. LAC incluye a México, Chile,

Brasil, Argentina, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Honduras, Jamaica,

Nicaragua y Perú. Los últimos datos de los EE.UU. son de 2008. Los datos de Costa Rica son

preliminares.

Fuente: Base de datos de la OCDE Product Market Regulation para países de la OCDE y Brasil. Base

de datos de la OCDE-Banco Mundial Product Market Regulation para los países de América Latina y el

Caribe, excepto Chile, México y Brasil.

Impulsar el empleo de las mujeres

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Recientemente la participación femenina en la fuerza laboral costarricense ha

aumentado, pero continúa siendo baja en comparación con otros países (Figura 1.13). La

evidencia de la OCDE sugiere que la disponibilidad de servicios de cuidado infantil

asequibles y de alta calidad es un factor clave para explicar las diferencias entre

países en cuanto a la participación laboral de las mujeres (OCDE, 2012a). Por ejemplo,

se considera que en Suecia la expansión de los servicios de atención para niños y niñas

durante la década de 1970 ayudó a incrementar las tasas de empleo de las mujeres de 60%

a más de 80% (OCDE, 2012b). En los países de América Latina también se han encontrado

evidencias positivas (Mateo-Díaz y Rodríguez-Chamussy, 2013). Facilitar el acceso a una

atención infantil de calidad es importante no sólo porque fomenta una mayor oferta

laboral femenina, sino también porque el acceso a la educación y cuidado infantil puede

mejorar los resultados escolares posteriores en la vida de los niños desfavorecidos y

mitigar las desigualdades sociales (OCDE, 2011; Ruhm y Waldfogel , 2011). Esto es más

importante durante los primeros años de vida, ya que cuanto más tiempo permanezcan las

madres fuera de la fuerza laboral para cuidar de sus hijos, más difícil es que puedan

volver a trabajar (Thévenon, 2013).

La principal brecha entre los géneros en Costa Rica está relacionada con la

participación en el mercado laboral (Cuadro 1.4). A diferencia de otros países de

América Latina, parece que las mujeres en Costa Rica no se enfrentan a una

discriminación salarial clara en el tramo más bajo de la distribución de ingresos

(Carrillo et al., 2013). Sin embargo, al igual que en otros países de la OCDE, los

“techos de cristal” (las diferencias salariales en la parte superior de la

distribución) son significativos. En América Latina, Costa Rica se destaca por contar

con una considerable presencia de mujeres en el parlamento: 33% son mujeres, en

comparación con un promedio de 20% en América Latina y 28% en los países de la OCDE.

Figura 1.13. La participación laboral femenina es reducida

Tasa de participación femenina en la fuerza laboral (15 a 64 años), 2014

Nota: Los datos de Brasil son de 2013.

Fuente: Base de datos de la OCDE Labour Force Statistics.

Ampliación de los servicios de cuidado y educación infantil

La Constitución dispone que el Estado debe ofrecer educación a partir de los 2

meses de edad y hasta los seis años. El Ministerio de Educación ofrece educación a

partir de los 4 años de edad. Para los niños y niñas menores de 4 años se brindan

servicios públicos a través de la Red Nacional de Cuido, con participación del IMAS, el

Patronato Nacional de la Infancia (PANI); los Centros de Educación y Nutrición -

Centros Infantiles de Atención Integral (CEN-CINAI); y el Ministerio de Educación. Pero

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@ OCDE 2016

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la oferta es limitada por lo que la cobertura es baja. Sólo 15% de las niñas y niños

menores de 3 años asisten, mientras que el promedio de la OCDE es de 35%. La asistencia

se incrementa a 62% para los niños y niñas de 5 años, y a 85% para los de 6 años.

También se observan diferencias importantes entre los distintos niveles de ingresos y

áreas geográficas. La asistencia es más baja entre quienes están en los dos quintiles

inferiores en la distribución de ingresos, especialmente entre los niños y niñas

menores de 4 años (Figura 1.14). Estas diferencias surgen principalmente debido a que

los hogares de mayores ingresos recurren a servicios privados de guardería infantil

(Estado de la Educación, 2015). Las tasas de cobertura son más elevadas en las regiones

más desarrolladas económicamente. La asistencia también se relaciona positivamente con

el nivel de educación de los padres, ya que se observa que la asistencia es mayor entre

los niños y niñas cuyos padres tienen un mayor nivel educativo. También existe un

desajuste e significativo en términos geográficos entre la oferta de guarderías y

educación infantil y las áreas donde se concentran los hogares desfavorecidos que

necesitan de estos servicios, como los hogares que cuentan con una baja formación

educativa y una numerosa población infantil. Todo esto representa una fuente de

desigualdades importantes, tanto en lo que respecta a la integración de la mujer en el

mercado laboral como a los resultados educativos de los niños. Es importante que las

autoridades extiendan la cantidad de lugares disponibles para ofrecer educación

infantil, centrándose especialmente en los niños y niñas menores de 4 años que viven en

las áreas menos desarrolladas del país y en aquellos hogares económicamente más

desfavorecidos.


@ OCDE 2016

93

Cuadro 1.4 Brechas de género en Costa Rica versus países de la OCDE

¿Cómo se desempeñan los hombres y las

mujeres en Costa Rica?

¿Y en los países

de la OCDE?

Mujeres Hombres

Mujeres Hombres Año

Salud

Esperanza de vida al nacer (años) 82 78

83 78 2013

Proporción de personas que reportaron

condiciones de salud buenas / muy buenas 73% 79%

66% 70%

2006 (Costa Rica)

2013 (OCDE)

Educación y habilidades

Proporción de personas de 25 a 64 años con al

menos educación secundaria superior 42% 39%

75% 75% 2014

Proporción de personas de 25 a 64 años que han

alcanzado la educación terciaria 19% 17%

35% 31% 2014

Habilidades (resultados de pruebas PISA en

matemáticas) 396 420

489 499 2012

Empleo

Tasa de desempleo (15-64 años) 12% 8%

8% 7% 2014

Tasa de participación en la fuerza laboral (15-

64 años) 55% 82%

63% 80% 2014

Participación en el empleo informal 48% 42%

- - 2015

Participación ciudadana y gobernanza

Proporción de escaños en el parlamento nacional 33% 67%

28% 72% 2015

Bienestar subjetivo

Niveles de satisfacción con la vida en una

escala de 0 a 10 7.4 7.4

6.6 6.5 2014

Fuente: Base de datos de la OCDE Health Status; OCDE (2015), Education at a Glance; OCDE (2012), PISA 2012 Results;

base de datos de la OCDE Labour Force Statistics; base de datos de la OCDE Better Life Index – Edition 2015; Centro

Centroamericano de Población, Encuesta Nacional de Salud 2006 (ENSA); INCE, Encuesta Continua de Empleo (ECE) 2015;

base de Datos de la Unión Interparlamentaria; y base de datos Gallup World Poll (Gallup, 2015).

Figura 1.14. La asistencia a los servicios de educación y guarderías infantiles

difieren según el nivel de ingresos

Porcentaje de asistencia por quintil de ingresos y edad de los niños y niñas, 2014

Nota: Las edades de 2, 3 y 4 años comprenden la asistencia sobre todo a maternal / jardín infantil

y unos pocos niños y niñas a preparatoria. Entre los de 5 años están los que asisten a maternal/

jardín infantil y más que todo a preparatoria y unos pocos a la escuela. Entre los de 6 años hay

niñas y niños que asisten sobre todo a preparatoria y escuela y unos pocos a maternal / jardín

infantil.

Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la encuesta ENAHO (2014).

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Edad



@ OCDE 2016

94

Al igual que en los países de la OCDE, la participación laboral femenina

también se ve afectada por las normas sociales predominantes con respecto al papel de

los hombres y mujeres hacia el trabajo y la atención. En Costa Rica se observan

importantes brechas de género en lo que se refiere a compartir las actividades no

remuneradas, como el cuidado de personas mayores, niños y niñas, y de otros. Las

mujeres costarricenses tienden a dedicar un promedio de 6 horas por día a las

actividades no remuneradas, mientras que los hombres dedican solamente 3,5 horas

(Estado de la Nación, 2014). Estas brechas de género comienzan a edades muy tempranas y

continúan siendo importantes a partir de entonces. En consecuencia, las mujeres,

especialmente aquellas que asumen a una edad temprana las responsabilidades de cuidar a

otros, tienen dificultades para continuar estudiando y tienden a salir de la fuerza

laboral, sobre todo las que viven en hogares de bajos ingresos (Figura 1.15, panel A).

El ochenta por ciento de las mujeres en situación de pobreza que no participan en la

fuerza laboral indican que cuidar a otros es la causa (Figura 1.15, panel B). Esto

enfatiza aún más la necesidad de implementar políticas específicas, como incrementar la

cobertura de la atención infantil o para el cuidado de personas mayores, y focalizar

los esfuerzos en las mujeres que tienen dificultades para acceder al mercado laboral,

como aquellas que viven en hogares de bajos ingresos o que asumen responsabilidades del

cuidado de la familia a una edad temprana.

A la vez, la proporción de hogares encabezados por mujeres ha aumentado

marcadamente en los últimos 25 años (Estado de la Nación, 2014). En la actualidad, una

tercera parte de la población vive en un hogar encabezado por una mujer. Esto indica

que reducir las brechas de género en la participación en el mercado laboral tendría un

impacto positivo significativo, no sólo para las propias mujeres, sino también para sus

familias y para la economía costarricense en general. Algunas estimaciones sugieren que

las brechas de género que se observan actualmente en Costa Rica reducen el producto

per cápita en un 23% (Teignier y Cuberes, 2014).

Figura 1.15. Las responsabilidades de cuidar a otros obstaculizan la participación

laboral de las mujeres en situación de pobreza

Por quintil de ingresos

Nota: Panel A: La tasa de participación femenina en la fuerza laboral es la proporción de mujeres

(24-35 años) que están trabajando o buscando un empleo con respecto a la población total de 24-35

años. Panel B: Proporción de mujeres (24-35 años) que no participan en la fuerza laboral debido a

las responsabilidades no remuneradas de cuidar a otros.

Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la encuesta ENAHO (2014)

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A. Tasa de participación femenina en la fuerza laboral (24-35 años)

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%

B. Porcentaje de mujeres fuera de la fuerza laboral debido a responsabilidades no remuneradas de

cuidar a otros (24-35 años)


@ OCDE 2016

95

Cumplir los derechos laborales

Recientemente se ha observado en Costa Rica un progreso gradual hacia una mayor

observancia de los derechos laborales, pero todavía uno de cada tres trabajadores

recibe un salario por debajo del mínimo. El incumplimiento también es relativamente

importante con respecto al pago de horas extras y del aguinaldo. La cantidad de

trabajadores que no disfrutan de ninguno de los derechos laborales reconocidos en la

legislación, como permisos por enfermedad, vacaciones, pago de horas extras o pago de

la seguridad social ha ido disminuyendo, aunque continúa siendo 7% de todos los

trabajadores (Estado de la Nación, 2014). Es necesario continuar vigilando estos

aspectos para garantizar que la observancia siga aumentando.

Otra área que es necesario monitorear está relacionada con los derechos

sindicales. La cantidad de convenciones colectivas en el sector privado es escasa y en

lugar de esto los acuerdos directos con trabajadores no sindicalizados son frecuentes.

Las leyes vigentes prohíben la discriminación contra los sindicatos pero su aplicación

no ha sido rigurosa. Por lo tanto, en los últimos años Costa Rica ha tratado de

promover los derechos laborales sindicales a través de la Reforma Procesal Laboral y

una nueva ley fue aprobada al final de 2015. La nueva ley explícitamente prohíbe

cualquier forma de discriminación en el lugar de trabajo, además de acortar las

disputas laborales mediante la puesta en marcha de juicios orales en los juzgados y

estableciendo mecanismos de resolución extrajudicial. Sin embargo, la ley todavía

prohíbe huelgas en servicios públicos esenciales, como la policía, los hospitales y los

puertos, y permite contratar trabajadores temporales para reemplazar a los trabajadores

en huelga. El gobierno debería continuar reformas legales para cumplir con las

convenciones y recomendaciones de la OIT.

Mejorar la calidad de la educación

Entre los países de América Latina, Costa Rica es pionero en el acceso

universal a la educación y ha demostrado un compromiso firme con la inversión en

educación. El sistema de educación pública de Costa Rica abarca desde la educación

primaria hasta la universidad. La educación es gratuita hasta el nivel secundario,

mientras que los pagos por matrícula en las universidades son muy bajos. La asistencia

a la educación primaria y secundaria básica es obligatoria. En 2013 el gasto en

educación representó 6,9% del PIB, excluyendo el gasto realizado por la institución

dedicada a la formación vocacional (Instituto Nacional de Aprendizaje, INA), que es

independiente del sistema de educación académica. En la OCDE, sólo los países nórdicos

y Nueva Zelanda invierten una mayor proporción de su PIB en la educación (Figura 1.16,

panel A). En Costa Rica existe una disposición constitucional para elevar el gasto en

educación a 8% del PIB en 2018.


@ OCDE 2016

96

Figura 1.16. El gasto en educación es grande, pero los resultados podrían mejorarse

Último año disponible

Nota: Panel A: último año disponible. Año 2013 para Costa Rica y 2012 para Corea. 2011 para el

resto. Panel B: Año 2014 para la media de la OCDE y Costa Rica y 2013 para Chile y Brasil.

Fuente: Base de datos sobre Educación de la UNESCO; OCDE (2015f), OCDE Education at a Glance 2015.

Aprovechar al máximo el gasto en educación

Costa Rica ha logrado avances significativos en la reducción del analfabetismo,

ya que el 21% de la población enfrentaba problemas de analfabetismo en 1953 y ahora

sólo el 2% los enfrenta, según el último censo. Por otra parte, el país ha logrado una

matrícula casi completa (94%) en la enseñanza primaria, que es comparable a la de los

países de la OCDE. La tasa neta de matrícula ha aumentado y alcanzó 61% para niños y

niñas de 4 años en 2014, y 87% para los niños y niñas de 5 años en 2014. Sin embargo,

los logros educativos promedio continúan siendo bajos, especialmente teniendo en cuenta

el nivel del PIB per cápita de Costa Rica y el gasto en educación. Sólo el 40% de la

fuerza laboral ha completado la educación secundaria (Figura 1.16, panel B). Para los

cohortes recientes también se observan resultados similares: menos de la mitad del

cohorte de 25 a 29 años ha completado la educación secundaria. Estos resultados están

lejos de las tasas de graduación en los países de la OCDE y son significativamente más

bajos que en otros países de América Latina como Colombia, Perú o Panamá.

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% del PIB% del PIB

A. Gasto total

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25-64 años 25-34 años 25-64 años 25-34 años

Hombres Mujeres

%%

B. Porcentaje de la población con al menos educación secundaria

Promedio OECD Chile Brasil Costa Rica


@ OCDE 2016

97

La calidad de la educación también es relativamente baja, dado el nivel de

gasto. Los resultados PISA son bajos en las tres disciplinas: lectura, ciencias y,

sobre todo en matemáticas (Figura 1.17). Además, dado que solamente quienes asisten a

los centros educativos hacen las pruebas, y dadas las altas tasas de

Figura 1.17. El rendimiento y la equidad en la educación son bajos

Fuente: Base de datos de la OCDE, PISA 2012.

deserción escolar, es probable que el nivel promedio de habilidades de los niños y

niñas costarricenses sea más bajo. También se observan crecientes diferencias en

función de la situación socioeconómica (ver más abajo). Dado este gran desfase entre el

nivel de gasto y los resultados educativos resultantes, Costa Rica debe dejar atrás el

enfoque basado exclusivamente en el al aumento del gasto como una meta para sus

políticas y, en su lugar, establecer la mejora de los resultados educativos como

principal objetivo. La evidencia de la OCDE muestra que un alto nivel de gasto no

Chile Costa Rica

Alemania

Brasil

Lituania

LetoniaEspaña

Dinamarca Irlanda

PoloniaPaíses Bajos

Finlandia

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La fuerza de la relación entre el rendimiento y el nivel socio-económico está por encima del promedio de la OECD

La fuerza de la relación entre el rendimiento y el nivel socio-económico no es estadísticamente, significativamente diferente del promedio de la OECD

La fuerza de la relación entre el rendimiento y el nivel socio-económico está por debajo del promedio de la OECD

OE

CD

OECD

Mayor equidad

Rendimiento en matemáticas inferior al promedioEquidad en resultados educativos inferior al promedio

Rendimiento en matemáticas superior al promedioEquidad en resultados educativos inferior al promedio

Rendimiento en matemáticas superior al promedioEquidad en resultados educativos superior al promedio

Puntaje promedio

Porcentaje de varianza en el rendimientoexplicado por el índice PISA de condiciones económicas,

sociales y culturales

Rendimiento en matemáticas inferior al promedioEquidad en resultados educativos superior al promedio


@ OCDE 2016

98

siempre se asocia con mejores resultados (OCDE, 2015f); la manera en que se gasta el

dinero es crítica. Los sistemas escolares con mejores resultados tienden a asignar los

recursos de manera más equitativa entre todos los centros educativos, tanto entre los

favorecidos como los menos favorecidos socioeconómicamente (OCDE, 2013b). Por otra

parte, los cambios demográficos implican que habrá una disminución gradual en la

cantidad de estudiantes que ingresan a la educación primaria y secundaria. Por lo

tanto, el objetivo de aumentar el gasto en educación también debe sopesarse contra las

crecientes necesidades en materia de salud o en la lucha contra la pobreza.

Además de mejorar los resultados, un reto fundamental adicional es distribuir

los beneficios de la educación más equitativamente a toda la sociedad. Las brechas en

el acceso a la educación en función de los ingresos del hogar han aumentado en las dos

últimas décadas (Estado de la Nación, 2014). Las tasas de matrícula en la enseñanza

secundaria son significativamente más altas para los niños y niñas en los quintiles de

ingresos más altos. Las pruebas PISA indican que además de bajo rendimiento, las

escuelas de Costa Rica muestran una baja equidad (Figura 1.17), ya que las

desigualdades en los resultados del aprendizaje en función de la situación

socioeconómica son grandes. En Costa Rica, al igual que en otros países de América

Latina, los antecedentes familiares representan un mayor factor determinante del

aprendizaje de los estudiantes que en los países de la OCDE. Los estudiantes

procedentes de entornos socioeconómicos más bajos se desempeñan bastante por debajo de

sus compañeros y es menos probable que ingresen y completen la educación terciaria. La

brecha en el rendimiento entre escuelas públicas y privadas también presenta grandes

diferencias, reflejando en parte diferencias en el entorno socioeconómico de los

estudiantes (Fernández y Del Valle, 2013). También hay disparidades que se originan en

el propio sistema educativo público, con importantes diferencias en todo el sistema, en

términos del tiempo de enseñanza o el acceso a temas clave como idiomas extranjeros o

tecnologías de la información (Estado de la Educación, 2015).

Mejorar la retención de estudiantes

Las desigualdades en los resultados educativos comienzan muy pronto. Al final

de la educación primaria hay una alta proporción de estudiantes rezagados que provienen

de familias de bajos ingresos. Estas dificultades se agravan en el primer ciclo de

secundaria, cuando muchos estudiantes repiten el grado y finalmente abandonan el

sistema educativo. Esto sugiere que la repetición de grados tiene altos costos y

beneficios dudosos, como se observa también en otros países de la OCDE. La repetición

de grado se relaciona negativamente con la equidad (OCDE, 2013b). El porcentaje de

alumnos que han repetido un grado en la escuela primaria, o en el primer o segundo

ciclo de secundaria, es uno de los más altos entre los países que participan en las

pruebas PISA. Más de 33% de los alumnos de 15 años indicó haber repetido un grado al

menos una vez, en comparación con un promedio de 13% de la OCDE (Figura 1.18, panel A).

Además la repetición está muy concentrada en los hogares de bajos ingresos (Figura

1.18, panel B). Centrarse en brindar apoyo temprano y focalizado a los alumnos que

presentan un mayor riesgo de abandonar el sistema educativo sería más eficiente y daría

mejores resultados que la repetición de grados. Para esto sería necesario ofrecer apoyo

adicional a los estudiantes y centros educativos en desventaja, para lo cual debería

darse más prioridad al primer ciclo de la educación secundaria. El gasto pareciera

estar sesgado hacia los niveles primario y terciario, donde Costa Rica gasta más que un

país promedio de la OCDE, en detrimento de la primera infancia y la educación

secundaria, donde el gasto público por estudiante es bajo en comparación con los

estándares internacionales.


@ OCDE 2016

99

Figura 1.18. La repetición es alta y se concentra en los hogares de bajos ingresos

Fuente: OCDE (2013b), OCDE PISA 2012 Results y cálculos de la OECD con base en la encuesta ENAHO

2014.

Las autoridades costarricenses han

implementado varias iniciativas para fomentar la retención en la educación secundaria y

para facilitar el retorno al sistema educativo de quienes desertaron. Estas incluyen Yo

me apunto y Proeduca, que es un proyecto conjunto con la Unión Europea. El diseño de

estos programas parece apropiado, ya que están focalizados específicamente a quienes

han abandonado previamente el sistema educativo o están experimentando más dificultades

para permanecer en la educación. Es necesario evaluar estas iniciativas y en caso de

obtener un resultado positivo, extenderlas.

Otra de las acciones para frenar la deserción escolar en el nivel secundario es

reforzar la formación dual vocacional técnica. Se ha demostrado que esta es una

herramienta eficaz entre los países de la OCDE para mejorar los resultados educativos y

la empleabilidad, especialmente cuando los programas de formación vocacional técnica se

diseñan e implementan para responder a las necesidades del mercado laboral (OCDE,

2014A). Reconociendo esto, Costa Rica está discutiendo la implementación de un sistema

de formación dual vocacional-técnica. La experiencia internacional sugiere que un

elemento clave para desarrollar con éxito la educación dual es dar a los empleadores un

papel central en el aprendizaje en el lugar de trabajo, por lo que la combinación de

formación refleja las necesidades del mercado laboral. En Costa Rica se mantienen

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B. Rezago educativo por quintil de ingreso del hogar

5 o más años de rezago educativo 4 años de rezago educativo

3 años de rezago educativo 2 años de rezago educativo

1 año de rezago educativo

% de niños con años de rezago educativo % de niños con años de rezago educativo

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A. Tasa de repetición en educación primaria y secundaria en perspectiva internacional


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consultas con las partes pertinentes, pero estas no son suficientes (OCDE, 2015E), ya

que las instituciones educativas son los actores dominantes del sistema, y los

empleadores desempeñan un papel poco importante. Además, muchos cursos técnicos no

incluyen el aprendizaje en el lugar de trabajo. El aprendizaje en el trabajo contribuye

claramente a mejorar los resultados del mercado laboral y por lo tanto debería ser

obligatorio (OCDE, 2015E), como se hace exitosamente en otros países de la OCDE, como

Dinamarca y Bélgica. La experiencia internacional también indica que los sistemas de

aprendizaje o pasantías se asocian con tasas de desempleo juvenil más bajas y con el

desarrollo de habilidades técnicas relevantes para el empleo en la fuerza laboral. Por

lo tanto, como parte de su estrategia para mejorar la educación técnica, Costa Rica

debe desarrollar un sistema de aprendizaje en el trabajo con la participación de todos

los actores sociales en su diseño y ejecución.

Lograr que la educación terciaria responda más a los requerimientos laborales

A pesar del esfuerzo educativo importante hecho por Costa Rica y el nivel

relativamente alto de desempleo, los empleadores enfrentan dificultades para cubrir

vacantes para determinados puestos (ManPower, 2015). También se han identificado

algunas brechas en cuanto a las habilidades que forman un cuello de botella importante

para atraer la inversión extranjera directa. Estas brechas se encuentran en las

profesiones técnicas y científicas (Monge-González et al., 2015). El sistema de

educación superior está demasiado sesgado hacia las ciencias sociales y las

humanidades, produciendo pocos graduados en Ciencias, Tecnología, Ingeniería y

Matemáticas (STEM, por sus siglas en inglés). En la última década, 33% de los graduados

se encontraban en el área de la educación, seguido por Economía (23%), Ciencias

Sociales (15%) y salud (12%). Ingeniería sólo representó 6% de todos los graduados.

Como resultado de este desfase entre la oferta y la demanda de habilidades,

Costa Rica cuenta con una de las diferencias salariales en términos de competencias más

elevadas de América Latina, ya que los trabajadores altamente cualificados ganan en

promedio más de tres veces lo que ganan los trabajadores de menor cualificación

(Tosunta y Osuke, 2012). Además, a diferencia de otros países de América Latina, las

bonificaciones han ido en aumento en Costa Rica, lo que refleja que el desfase es

estructural.

Para reducir estos desfases es necesario tomar acciones tanto por el lado de la

oferta como por el lado de la demanda. En cuanto a la oferta, existe la necesidad de

mejorar la gobernanza de las universidades para impulsar la rendición de cuentas, las

evaluaciones basadas en el desempeño y la capacidad de respuesta frente a las

necesidades de competencias del país. En el núcleo de la reforma debe haber un cambio

en el modelo de financiación de las universidades a fin de fomentar una respuesta más

rápida a las necesidades del mercado laboral, y así evitar un exceso de oferta de

graduados en ciertas áreas y escasez en otras. El modelo de financiación actual crea

incentivos para aumentar los espacios en áreas que son menos costosas de ofrecer, como

las humanidades y las ciencias sociales, pero por el contrario no fomenta la expansión

de los programas que son relativamente más costosos de ofrecer, como la ingeniería, que

requiere equipos más costosos. La inclusión de mejores incentivos en la fórmula de

financiación debería contribuir a garantizar una mejor alineación de los cursos y

programas de estudio con la demanda de habilidades.

En cuanto a la demanda, también es importante facilitar a los estudiantes,

desde el inicio de su vida estudiantil, información completa sobre las opciones de

empleo en el país, así como sobre los niveles salariales en diferentes industrias y

sobre la condición del mercado laboral por carrera y universidad. Difundir esta

información alentaría a más estudiantes a matricularse en aquellas instituciones que

ofrecen perspectivas de un mejor empleo e ingresos. Esto crearía una mayor competencia

entre las instituciones, lo que contribuiría a elevar los estándares de calidad.

También ayudaría a los estudiantes a comprender mejor el valor relativo que tienen las

cualificaciones en el mercado laboral, promoviendo que sigan trayectorias educativas

que los lleven a carreras dentro de los sectores más dinámicos, como las áreas técnicas

y científicas. Si bien gran parte de esta información ya se encuentra disponible en

Costa Rica, con frecuencia está en forma de informes ad hoc. Para ser eficaz, dicha

información debe estar disponible de forma más general, mantenerse actualizada, y


@ OCDE 2016

101

adaptarla a las necesidades de los diferentes usuarios, como los estudiantes que

inician la educación secundaria que están eligiendo opciones de estudio que podrían

favorecer o limitar sus opciones educativas futuras.

Por último, existe la necesidad de garantizar que el sistema educativo en su

conjunto continúe siendo inclusivo. La situación actual, en la que los estudiantes de

familias de bajos ingresos enfrentan un alto riesgo de quedarse rezagados en la

educación secundaria pública y no llegar a la educación terciaria, mientras que los

estudiantes de familias que tienen altos ingresos completan la educación secundaria en

centros privados y luego pasan al sistema de educación pública superior que es

prácticamente gratuito, no es óptimo desde el punto de vista de la equidad. En última

instancia, el aumento de los pagos matrícula en las universidades públicas, acompañado

de una serie de exenciones sujetas a condiciones de recursos, podría ser una opción

para aumentar la equidad.

Mejoras en los mecanismos de gobernanza y evaluación

También es necesario mejorar la eficacia y los mecanismos de evaluación y

fortalecer la rendición de cuentas en todo el sistema educativo, incluidas las

universidades. Los recientes aumentos significativos en el gasto en educación no se han

acompañado de mejoras en los resultados. Una parte importante de los aumentos recientes

en el gasto en educación se destinó a aumentar los salarios de los docentes, que

subieron más de 20% términos reales en el período 2009-2013 (Estado de la Educación,

2015). Esto podría ser beneficioso si conllevara a la contratación de más profesores de

alta calidad. En general, los países que obtienen buenos resultados en las pruebas PISA

atraen a los mejores estudiantes a la profesión docente, ofreciéndoles salarios más

altos y una condición profesional superior (OCDE, 2013b). Mejorar el desarrollo

profesional de los educadores, incluyendo a aquellos en carreras vocacionales-técnicas,

y la armonización de sus calificaciones también ayudaría a mejorar la calidad de la

enseñanza.

La estructura salarial incluye numerosas bonificaciones completamente

desvinculadas de los resultados educativos que se perciben como parte del salario fijo

(Estado de la Educación, 2015). Los incrementos anuales se otorgan casi de forma

automática sin ninguna relación con el rendimiento. Es necesario reformar el sistema de

evaluación de los centros educativos y las recompensas deben estar vinculadas al logro

de mejores resultados. Esas recompensas no deben depender exclusivamente de los

mejores resultados en las pruebas, sino que también debe recompensarse el nivel de

retención de estudiantes. Los países que recientemente han introducido reformas

similares, han visto una mejora en los resultados educativos. Brasil estableció hace

poco tiempo pruebas de capacidades a nivel nacional que permiten establecer centros

educativos de referencia e introducir mecanismos de incentivos (OCDE, 2013c).

Aumentar la eficiencia en el sistema de salud

Históricamente, Costa Rica ha tenido un compromiso de brindar servicios de

salud universal, que se ha traducido en resultados de salud sobresalientes, similares a

los de los países de la OCDE. La esperanza de vida es de 82 años para las mujeres y por

encima de 77 años para los hombres, y la mortalidad infantil es baja. Sin embargo,

también se están superando desafíos en esta área con respecto al crecimiento, la

sostenibilidad y el nivel de equidad del sistema de salud.

En Costa Rica, la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) brinda los

servicios de salud pública; esta es la entidad autónoma descentralizada más grande del

Gobierno. Esta institución también administra el fondo de pensiones contributivas e

implementa el plan de pensiones no contributivas (ver más abajo). El seguro de salud

que ofrece la CCSS se basa en el principio de solidaridad. Se financia con las

contribuciones de los trabajadores y los patronos, mediante las contribuciones a la

seguridad social. Alrededor de 86% de la población está asegurada por la CCSS. También

recibe transferencias del presupuesto nacional, para cubrir las necesidades de salud de

las personas en situación de pobreza y quienes no están asegurados.


@ OCDE 2016

102

El gasto en salud ha crecido desde 2000 y ahora representa 10% del PIB, que

está por encima del gasto promedio de los países de la OCDE (Figura 1.19, panel A). El

reciente incremento del gasto no se ha acompañado con un aumento en el crecimiento de

los ingresos, lo cual genera preocupaciones acerca de la sostenibilidad del sistema,

sobre todo en vista de las tendencias demográficas. Los incrementos recientes del gasto

se han dedicado casi exclusivamente a aumentar la cantidad y el salario de los

empleados. A la vez, la producción diaria promedio de los hospitales se ha reducido y

la cantidad de citas de consulta externa por profesional ha disminuido (Banco Mundial,

2015). Los usuarios enfrentan tiempos de espera cada vez más largos, especialmente para

cirugías, diagnósticos y tratamientos especializados. Como consecuencia, los

desembolsos del propio bolsillo son cada vez mayores y ahora son superiores a los

desembolsos promedio de la OCDE (Figura 1.19, panel C). Los servicios privados de salud

son utilizados


@ OCDE 2016

103

Figura 1.19. A pesar del gasto público relativamente alto en salud, los desembolsos del

propio bolsillo están aumentando

Fuente: Base de datos de la OCDE Health Statistics; Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo

Mundial; y base de datos de la OMS Global Health Expenditure.

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C. Desembolsos del propio bolsillo van en aumento

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B. Gasto total en salud

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Años, 2012Años, 2012

A. Esperanza de vida al nacer de la población total


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cada vez más por los ciudadanos que pueden pagarlo, con el fin de obtener servicios

cubiertos por la CCSS. Esto está generando inequidades en el acceso y la calidad del

tratamiento, y el aumento de la insatisfacción de los pacientes.

El desempeño de la CCSS se ve obstaculizado por la fragmentación y dispersión

excesivas de los sistemas de información. Existen múltiples herramientas informáticas

no interconectadas, algunas de las cuales consisten en hojas de cálculo, cuya

actualización y reconciliación se hace de manera dispersa y manual. La actualización

del sistema de información que sustenta las operaciones de la CCSS es un paso crucial y

muy necesario para mejorar la gestión del sistema. La compilación de información clave

de manera más eficiente, oportuna y precisa, como información sobre los estados

financieros, los costos unitarios por intervención o las listas de espera, ayudaría a

que el sistema sea más eficiente, responsable y basado en el rendimiento. En este

sentido, ya se está avanzando para desplegar el Expediente Digital Único en Salud

(EDUS), que proporcionará estadísticas e indicadores de desempeño en tiempo real. Este

Expediente ya se implementó en la mitad de los centros médicos que brindan atención

primaria y se implementará gradualmente en otros centros médicos (también en los que

brindan otros servicios además de atención primaria) en 2016 y 2017. La información que

se obtiene mediante esta iniciativa se incluirá en la base de datos del Sistema

Nacional de Registro Único de Beneficiarios (SINIRUBE) y por lo tanto también podría

ayudar a mejorar la focalización de los programas de ayuda social.

También es necesario hacer cambios en la forma en la que se asignan los

recursos en todo el sistema. Hasta ahora Costa Rica asigna sus recursos en base a los

datos históricos, sin tomar en cuenta la demanda originada por las necesidades de la

población o los patrones de morbilidad. Esto conduce a ineficiencias e inequidades. Es

necesario cambiar a un modelo de presupuestación basado en las necesidades

epidemiológicas y que responda más rápidamente a la demanda y a los cambios

demográficos. Esto debe ir acompañado por la introducción de modelos de financiación

basados en los diagnósticos, es decir, los hospitales deben ser financiados de acuerdo

a las características de los pacientes. La evidencia de la OCDE muestra que los modelos

basados en los diagnósticos son muy eficaces para contener los costos sin perjuicio de

la calidad de los servicios, ya que proporcionan mayores incentivos para controlar el

gasto que los modelos de pago por servicio, que pueden resultar en una sobreoferta de

servicios (Pisu, 2014). Por el lado de los recursos humanos, los aumentos salariales

deben estar vinculados al rendimiento.

También es necesario que Costa Rica actualice su modelo de salud para responder

al envejecimiento de la población, que ya ha traído cambios en el perfil epidemiológico

del país y una mayor demanda. Las enfermedades crónicas son cada vez más prevalentes.

Esto requerirá cambios en el modelo de salud, con un mayor énfasis a la prevención y a

los servicios formales de atención domiciliaria. Estos últimos se utilizan cada vez más

en los países de la OCDE como una alternativa preferible y menos costosa que las

estadías prolongadas en hospitales.

Reforzar el sistema de pensiones

Aunque la cobertura de los regímenes de pensiones en Costa Rica no es

universal, es relativamente amplia, sobre todo si se compara con otros países de

América Latina. El setenta por ciento de los trabajadores costarricenses contribuían o

estaban afiliados a un régimen de pensiones en 2010, lo cual representa una de la

coberturas más amplias de América Latina y el Caribe (OCDE / BID / Banco Mundial,

2014).

El sistema de pensiones de Costa Rica está compuesto por cuatro pilares: (1) un

régimen contributivo de beneficios definidos; (2) un régimen no contributivo que paga

una pensión mínima (por debajo de la línea de pobreza), que se financia con cargo al

presupuesto del Estado; (3) un régimen contributivo obligatorio de contribución

definida; y (4) un sistema voluntario de contribución definida. Además ha habido

regímenes especiales para los empleados públicos, pero la mayoría dejaron de aceptar

nuevos beneficiarios en la década de 1990.


@ OCDE 2016

105

Casi todos los trabajadores que se encuentran en el quintil superior de

ingresos contribuyen al primer régimen, mientras que alrededor de 20% de las personas

en el quintil inferior lo hacen. Costa Rica también es uno de los pocos países de

América Latina que recibe ahorros significativos para pensiones de los trabajadores por

cuenta propia. Dada la baja participación laboral de las mujeres, Costa Rica tiene la

mayor brecha de género en la cobertura de pensiones en América Latina (OCDE / BID /

Banco Mundial, 2014). La cobertura es 12 puntos porcentuales mayor para los hombres que

para las mujeres.

El régimen no contributivo cubre 44% de la población de 65 años o más. Es

administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y financiado con recursos del

Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), y algunos impuestos

específicos. La asignación de los beneficio de este régimen se basa en una evaluación

de las justificaciones para recibir los recursos. El esquema parece estar bien

focalizado para llegar a las personas más necesitadas y contribuye a reducir la

desigualdad en los ingresos (Gabriel y González Pandiella, por publicarse).

El sistema contributivo se ve afectado por dos debilidades principales: por un

lado, no genera los recursos suficientes para ser sostenible en el mediano plazo,

incluso después de tomar en cuenta la reforma de 2005 que ordenaba un aumento

progresivo de las contribuciones de 8,5% a 10,5% en 2035. Existen diferentes

estimaciones sobre el momento en que el sistema entrará en déficit. Según las

proyecciones de la CCSS, esto ocurrirá en el año 2038; según el regulador de pensiones

sería en el año 2025. En cualquier caso, el sistema necesita un financiamiento

adicional a las contribuciones, o bien ha de ser reformado. Los parámetros aplicables a

los derechos de pensión, por ejemplo, los beneficios de las pensiones o la edad legal

de jubilación, podrían ser indexados a los cambios en la esperanza de vida. Para

mejorar la relación entre las cotizaciones y las pensiones, el gobierno también podría

considerar la introducción gradual de una fórmula para calcular los beneficios de

pensión, que refleje una mayor proporción de la vida laboral de los participantes. Por

ahora, sólo se utilizan los últimos 300 salarios mensuales para determinar los derechos

de pensión.

La segunda debilidad es que sus activos están muy concentrados: el 96% de los

activos de la CCSS se invierten en la deuda soberana de Costa Rica. Una rebaja en la

calificación crediticia de Costa Rica, por ejemplo, tendría un serio impacto sobre la

sostenibilidad del sistema. La CCSS está avalada por el gobierno, lo que la convierte

en un pasivo implícito del gobierno. Una estrategia de financiamiento más

diversificado que disminuya la inversión en títulos públicos reduciría los riesgos.

También es necesario fortalecer la transparencia del sistema. El regulador de

pensiones ha reportado solicitudes insatisfechas de información clave para llevar a

cabo su función reguladora (SUPEN, 2014). A fin de mejorar la transparencia y la

rendición de cuentas, es importante definir una hoja de ruta para adherirse a las

Directrices de la OCDE para la Gobernanza de los Fondos de Pensiones (OCDE, 2009).

Sustentar y reforzar la protección del medio ambiente

Costa Rica ha construido una marca verde distinguida mundialmente, centrada en

la conservación, la reforestación y los parques nacionales. Este ha sido un motor

importante para el crecimiento económico y el bienestar de los costarricenses. Gracias

a los montos recaudados mediante el programa de Pagos por Servicios Ambientales (PSA),

Costa Rica es el único país tropical que ha revertido sustancialmente la deforestación

(Banco Mundial, 2015). Costa Rica es un líder en la fijación de precios del carbono. En

1997 se decretó un impuesto sobre los combustibles fósiles, cuyos ingresos financian el

PSA. Costa Rica también es pionero en el desarrollo del turismo ecológico, generando un

impacto positivo en los ingresos de los trabajadores locales (Robalino y Villalobos,

2014). Este país es uno de los más visitados de América Latina: más de 2,5 millones de

turistas viajaron a Costa Rica en 2014. Las áreas protegidas, que cubren 26% del país,

han contribuido a reducir la pobreza en las comunidades locales, sobre todo a través de

nuevas oportunidades de empleo que ofrece el turismo (Ferraro y Hanauer, 2014). Por lo

tanto, Costa Rica es un ejemplo de que la protección de los recursos nacionales puede


@ OCDE 2016

106

ser beneficioso y representar una fuente adicional de crecimiento y empleo, y ofrecer

una opción para salir de la pobreza.

Costa Rica anunció objetivos ambiciosos para “descarbonizar” la economía, al

tiempo que reiteró su aspiración de ajustar la economía para lograr la neutralidad de

carbono para el año 2021, y establecer una meta a largo plazo para la

“descarbonización” de la economía durante lo que resta del siglo, incluyendo la

fijación de metas para la reducción de emisiones para el año 2030, 2050 y 2100 (MINAE,

2015). Estos incluyen el objetivo de reducir las emisiones totales netas (es decir,

teniendo en cuenta la eliminación del CO2 por los bosques) en 25% en 2030, en

comparación con el año 2012.

En 2012, Costa Rica estableció el Mercado Doméstico Voluntario de Carbono

mediante el cual es posible generar e intercambiar créditos entre empresas e

individuos. Continuamente se hacen más esfuerzos para consolidar y ampliar este mercado

acompañado por otras iniciativas recientes, como la creación de certificados de

“carbono neutral” para empresas y varios programas de mitigación sectorial, como las

llamadas Medidas de Mitigación Apropiadas para Cada País (NAMAs, por sus siglas en

inglés). Es importante continuar con estos esfuerzos ya que son clave para la

aspiración de Costa Rica de alcanzar la neutralidad de carbono.

Costa Rica implementó una serie de instrumentos “verdes” de política fiscal.

Por ejemplo, en 1997 se promulgó un impuesto sobre los combustibles fósiles, y el país

se ubica por encima del promedio de los países de la OCDE en términos de los ingresos

recaudados mediante impuestos relacionados con el medio ambiente (Figura 1.20).

Figura 1.20. Los ingresos procedentes de los impuestos relacionados con el medio

ambiente están por encima del promedio de la OCDE

2013

Fuente: Base de datos de la OCDE, Instruments Used for Environmental Policy.

Costa Rica enfrenta una serie de desafíos ambientales importantes,

especialmente en lo que se refiere al impacto que la creciente urbanización está

teniendo en el medio ambiente y la calidad de vida de los costarricenses. La población

urbana también está creciendo con rapidez: de 50% de la población total en 1990 a 75%

en 2013. Será necesario adoptar medidas de políticas más decisivas para conseguir

nuevos avances en el objetivo de descarbonizar su economía. Dichas medidas deben

centrarse fundamentalmente en la necesidad de reducir las emisiones originadas por el

consumo de energía procedente del petróleo. Asimismo, es necesario abordar las brechas

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% del PIB% del PIB

Otros Vehículos automotores Energía

OECD promedio ponderado


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en infraestructura ya que no solamente perjudican la competitividad de Costa Rica

(Capítulo 2), sino también su medio ambiente.

El sector del transporte es la mayor fuente de emisiones, y en 2010

representaba el 60% del consumo total de energía y el 67% de las emisiones de gases de

efecto invernadero procedentes de la energía. Esto se explica por el aumento

persistente en la cantidad y el uso de vehículos automotores, en particular los

vehículos privados, que aumentaron un 68% entre 2003 y 2014. La cantidad de vehículos

particulares por habitante en Costa Rica está por encima de la de los países de la OCDE

en la región, como Chile, o en países vecinos como Panamá. El uso generalizado y

creciente de automóviles particulares refleja que la red de transporte público está

poco desarrollada y es ineficiente (véase el capítulo 2), lo que significa que en

muchos casos un vehículo privado es la única opción de transporte. Esto ocurre

particularmente en la Gran Área Metropolitana de San José, donde la congestión del

tráfico es pesada y los desplazamientos son largos como resultado de un sistema de

transporte público obsoleto. Esto impone costos ambientales muy elevados, como el

cambio climático y la contaminación acústica y atmosférica. La contaminación del aire,

medida por la concentración de partículas en el aire de las zonas residenciales, está

por encima del promedio de la OCDE (26 versus 20).

Costa Rica ha puesto en marcha una serie de iniciativas para promover el uso de

vehículos limpios y estimular que la flotilla vehicular sea cada vez más eficiente en

términos energéticos. En marzo de 2015 se anunció el Programa de Adquisición de

Vehículos Eficientes (PAVE), que subsidia a los compradores de automóviles nuevos en

ciertas categorías. Desde 2013, la importación de vehículos híbridos y eléctricos se

beneficia de una reducción de impuestos y una exención de impuestos, respectivamente.

Sin embargo, puede pasar mucho tiempo hasta que sean visibles los efectos de estas

iniciativas. Una reducción significativa en las emisiones del sector de los transportes

solo provendrá de medidas más decisivas en el diseño y la implementación de una red de

transporte público, sobre todo en la Gran Área Metropolitana de San José, que alberga a

casi dos terceras partes de la población. Ampliar y mejorar el transporte público

urbano debe ser una prioridad para el gasto del capital público. Una mejor coordinación

entre el uso del suelo y la planificación del transporte facilitaría también un menor

uso de los vehículos particulares.

Más allá del transporte, el segundo conjunto de desafíos generados por la

creciente urbanización se refiere al tratamiento de aguas residuales y la gestión de

desechos sólidos. El setenta y cinco por ciento de las aguas residuales residenciales

se desaguan en tanques sépticos. El sistema de alcantarillado es utilizado por solo 20%

de la población, y solo 4% de esa fracción recibe tratamiento. Estas cifras están

bastante por debajo de los estándares de la OCDE y también por debajo de los estándares

en otros países vecinos. (Cuadro 1.5). De todas las aguas residuales urbanas

recolectadas en Costa Rica, 96% se descarga en ríos que reciben masas de agua sin

ningún tratamiento, generando contaminación del agua que en algunos casos ha sido tan

grave, que ha resultado en que las playas sean declaradas como no aptas para nadar.

Esto tiene consecuencias para la salud pública y para la sostenibilidad del modelo de

protección ambiental de Costa Rica. Para responder a estos desafíos, se está

construyendo el primer sistema para recolección en el Área Metropolitana de San José.

El gobierno debe procurar construir plantas adicionales para el tratamiento de aguas en

otras regiones a fin de cubrir gradualmente 100% de los vertidos.

Cuadro 1.5 El tratamiento de las aguas residuales es deficiente

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fuente de agua

(% de la

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urbana)

Acceso a

servicios de

saneamiento

(% de la

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tratamiento de

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Tratamiento

de aguas

residuales

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Chile 99,6 100,0 91,0 72,0

Lituania 99,3 98,7 74,0 48,9


@ OCDE 2016

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Brasil 99,7 87,0 26,0 20,0

México 96,1 87,0 62,0 13,0

Promedio OCDE 99,8 93,4 76,0 -

Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial 2012; Estado de la Nación 2014; UN stat;

Eurostat; Aquastat FAO; UNEP 2000; base de datos de la OCDE Water; y OCDE Environment at a Glance

2013.

Costa Rica genera la mayor parte de la electricidad (88%) a partir de fuentes

renovables locales, en su mayoría la energía hidroeléctrica y geotérmica (Figura 1.21).

Estas cifras están bastante por encima de la generación de electricidad limpia que se

observa en los países de la OCDE y contribuye al bajo nivel de emisiones de CO2 por

habitante. A la vez, la tasa de electrificación es relativamente alta y alcanza 99% de

la población. Sin embargo durante los últimos años, debido a factores hidrológicos, la

generación de electricidad a base de aceite tipo bunker y diésel ha aumentado,

creciendo en 45% solo en 2013 (Blanco, 2014). El aumento de la urbanización implica que

se espera que la demanda de electricidad se duplique en los próximos 15 años (MINAE,

2012). La alta dependencia de la energía hidroeléctrica hace que el modelo de Costa

Rica para generar electricidad sea particularmente vulnerable ante los desafíos

climáticos, especialmente ante las sequías, como se ha observado recientemente por el

fenómeno de El Niño. La diversificación de las fuentes de electricidad renovable

robustecería más el modelo costarricense para generación de electricidad y permitiría

evitar la eventual necesidad de recurrir a fuentes del petróleo. Esto implicaría

aumentar el uso de las fuentes geotérmicas, solares, eólicas y de biomasa, también con

la participación del sector privado. Últimamente se han tomado medidas positivas

relacionadas con la generación distribuida de electricidad, como la solar. Después de

un proyecto piloto exitoso, se está preparando un reglamento de modo que los hogares y

las empresas puedan generar electricidad fotovoltaica para su propio uso.

Figura 1.21. La alta proporción de fuentes renovables de electricidad contribuye a

bajas emisiones por habitante

Fuente: Base de datos IEAWorld Energy Statistics and Balances, World Indicators; y base de datos

IEA CO2 Emissions from Fuel Combustion Statistics, Indicators for CO2 Emissions.

Estos esfuerzos deben complementarse con iniciativas en términos de la demanda.

El objetivo debe ser promover un uso más eficiente de la energía. De hecho, la

eficiencia energética es un elemento importante en la agenda de políticas del

Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Esa agenda incluye planes para

establecer modelos de tarifas por hora para el sector residencial, con el fin de

fomentar patrones de demanda más económicos, así como la creación de un programa de

certificación de eficiencia energética para potenciar la eficiencia energética en todos

los sectores.

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B. Proporción de recursos renovables en la generación de electricidad

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A. Emisiones de CO2 per cápita

tCO2 per cápita, 2012


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Recomendaciones


Promover políticas activas en el mercado de trabajo reforzando los servicios

públicos de empleo y ofreciendo formación para los desempleados, centrándose

especialmente en las personas poco cualificadas.

Aumentar la oferta de servicios de cuidado y educación infantil financiados con

fondos públicos a fin de facilitar la participación femenina en el mercado laboral.

Considerar la creación de un programa de seguro de desempleo que se base en

cuentas de ahorro individuales complementadas a través de un fondo de solidaridad.

Reducir la informalidad

Adoptar una estrategia integral para reducir la alta informalidad en el mercado

laboral, fortaleciendo la observancia de las leyes, reduciendo las cargas

administrativas a la actividad empresarial, y capacitando a los pobres para que puedan

convertirse en trabajadores formales.

En el mediano plazo, bajar las contribuciones a la seguridad social,

principalmente en aquellos segmentos en los que la informalidad está muy extendida,

como entre los trabajadores de la construcción, la agricultura y el trabajo doméstico.

Establecer ventanillas únicas para facilitar la formalización de las micro y

pequeñas empresas.

Simplificar la estructura de salarios mínimos y hacer cumplirla ley.

Mejorar la educación

Establecer la mejora de los resultados educativos como la principal meta de las

políticas educativas, con especial énfasis en mejorar los resultados de los centros

educativos y estudiantes más desfavorecidos.

Proporcionar apoyo adicional a las escuelas y estudiantes más desfavorecidos

mediante el aumento de la detección temprana y el establecimiento de clases de apoyo.

Desarrollar un sistema de aprendizaje en el trabajo en el que participen

activamente los empleadores; lograr que la educación técnica responda más a las

necesidades del mercado laboral mediante el aumento de la formación en el lugar de

trabajo.

Establecer mecanismos de evaluación de los centros educativos e introducir un

sistema de remuneración de los educadores con base en el rendimiento; proporcionar a

los profesores apoyo y oportunidades de desarrollo profesional.

Proporcionar al sistema universitario una mayor capacidad de respuesta frente a

las necesidades del mercado laboral, introduciendo mecanismos de financiamiento que

potencien una mejor alineación de los cursos y currículos y la demanda de habilidades

existente en el mercado.

Mejorar el sistema tributario y de transferencias

Reducir la fragmentación de los programas sociales y, con base en un registro

común de beneficiarios, ajustar los criterios de elegibilidad para garantizar que los

beneficiarios sean quienes más lo necesitan.

Establecer evaluaciones sistemáticas y sólidas de los programas de ayuda

social; reasignar más recursos a los programas que han demostrado en la práctica que

ciertamente ayudan a que las personas salgan de la pobreza, y rebajar los recursos a

los que no son eficaces.

Aumentar la progresividad del sistema tributario y ampliar las bases

impositivas eliminando las deducciones que benefician a los contribuyentes más

adinerados, disminuyendo gradualmente el monto por debajo del cual no se paga impuesto

sobre la renta personal; asimismo, establecer nuevos límites más bajos para los tramos

superiores de ingresos. Seguir adelante con la reforma prevista del IVA.

Reforzar el sistema de pensiones


@ OCDE 2016

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Para mejorar la sostenibilidad del sistema contributivo, indexar los parámetros

que determinan el importe de la pensión a percibir—, como los beneficios o la edad

legal de jubilación, a los cambios en la esperanza de vida.

Para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas, adherirse a las

Directrices de la OCDE para la Gobernanza de los Fondos de Pensiones.

Modernizar el sistema de salud

Cambiar a un sistema de asignación de presupuestos en hospitales con base en

las necesidades derivadas de los perfiles de población, en lugar de por criterios

históricos.

Actualizar el sistema de información que sustenta las operaciones del sistema

de salud, a fin de permitir un control más preciso y oportuno de los costos y el

rendimiento.

Para responder a los retos del envejecimiento, dar más énfasis a la atención

preventiva y en los servicios de cuidado en los hogares.

Sustentar la protección del medio ambiente

Mejorar los servicios de transporte urbano y las instalaciones de gestión de

aguas residuales.

Continuar los esfuerzos para desarrollar el mercado de carbono y otros planes

de mitigación del cambio climático.


@ OCDE 2016

111

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@ OCDE 2016

115

CAPÍTULO 2

IMPULSAR LA PRODUCTIVIDAD PARA SOSTENER LA CONVERGENCIA DE INGRESOS

En los últimos 30 años, el PIB real per cápita de Costa Rica ha aumentado más

del doble, impulsado por el aumento en la utilización de mano de obra. En su lugar, la

productividad del trabajo se ha estancado en alrededor de 30% de la que se observa en

los países más avanzados de la OCDE. El crecimiento de la productividad ha sido

mediocre a pesar de la apertura de los mercados a la competencia internacional y las

grandes entradas de IED. Varios obstáculos continúan dificultando el desarrollo de las

empresas y los mercados nacionales. Se ha fomentado una economía de “dos velocidades”

que se caracteriza, por una parte, por un sector de IED innovador, productivo y

orientado a la exportación – que se concentra cada vez más en sectores de alto valor

agregado – y por otro lado, un sector nacional – dominado por pequeñas empresas y

concentrado en las industrias tradicionales – que no es ni innovador ni muy productivo.

Impulsar la productividad nacional para sostener el proceso de convergencia hacia los

niveles de vida de los países de la OCDE dependerá en crear las condiciones adecuadas

para que las empresas nacionales prosperen y se vuelvan más innovadoras y productivas,

manteniendo a la vez el compromiso histórico con la apertura a los mercados y a las

inversiones internacionales. Para lograrlo, el gobierno debería: 1) fomentar la

innovación y desarrollar vínculos entre las empresas nacionales y extranjeras –

mediante una mejor observancia y ejecución de los derechos de propiedad intelectual,

trasladando el gasto público en I + D hacia las instituciones de educación terciaria, y

mejorando la coordinación de los programas públicos que promueven la innovación de las

empresas locales y los vínculos con las filiales extranjeras; 2) fortalecer la

competencia en los mercados de productos y facilitar el acceso al financiamiento para

las PyMEs mediante la eliminación de las exenciones antimonopolio, dando más autoridad

e independencia a la comisión de competencia, reduciendo los obstáculos a la iniciativa

empresarial, mejorando la gobernanza corporativa de las empresas estatales y creando un

campo de juego más nivelado entre los bancos estatales y los privados; 3) mejorar el

marco institucional y legal del sector de transporte y otros de infraestructura,

reduciendo la cantidad de organismos involucrados en la formulación de políticas y en

la ejecución de proyectos, y estableciendo un marco institucional para reducir la

incertidumbre sobre las políticas, y atraer más inversión privada.


@ OCDE 2016

116

En los últimos 30 años, el PIB per cápita de Costa Rica ha aumentado más del

doble, reduciendo la brecha con los países de la OCDE que se ubican en la mitad

superior (Figura 2.1). A pesar de estos avances, el PIB per cápita de Costa Rica, que

está en USD 15.000, continúa siendo aproximadamente una tercera parte del de los países

de la OCDE que se ubican en la mitad superior, similar al de Brasil y Sudáfrica, pero

por encima del de Colombia y China. El PIB per cápita más alto ha sido impulsado por el

aumento en la utilización de mano de obra, que ahora está al mismo nivel que la de los

países más avanzados. Por el contrario, la productividad laboral se ha estancado en

alrededor de 30% del promedio de la productividad laboral de los países más avanzados

de la OCDE.

Figura 2.1. El crecimiento de la productividad laboral está desacelerando la

convergencia del PIB per cápita

Nota: OCDE se refiere a los 17 países de la mitad superior basado en el PIB per cápita. El PIB se

expresa en PPC 2011.

Fuente: Cálculos de la OCDE basados en The Conference Board Total Economy Database.

El modesto crecimiento de la productividad laboral que ha experimentado Costa

Rica en los últimos 15 años puede atribuirse principalmente al lento crecimiento de la

productividad multifactorial y, en mucha menor medida, a la baja acumulación de capital

(Figura 2.2). El crecimiento de la productividad multifactorial ha disminuido a través

del tiempo, al igual que en otros países, y en general, entre principios de la década

de 1990 y 2014 fue inferior al promedio de la OCDE y Chile, aunque superior al de

México (Figura 2.3). En general, estas tendencias junto con un menor crecimiento del

empleo, han contribuido a reducir el crecimiento potencial de la producción de casi 5%

durante los inicios de la década de 2000 a alrededor de 4% (Figura 2.3), perjudicando

las perspectivas de crecimiento para los años siguientes. La desaceleración de la

productividad se ha presentado a pesar de las políticas para promover la apertura a los

mercados internacionales y la atracción de inversión extranjera directa (IED).

La continuación del proceso de convergencia hacia los más altos niveles de vida

de los países de la OCDE dependerá del impulso que se dé al crecimiento de la

productividad, dado que ganancias adicionales importantes derivadas del aumento en la

utilización de la mano de obra están limitadas. Investigaciones recientes de la OCDE

subrayan tres áreas clave para impulsar el crecimiento de la productividad (OCDE,

2015g): i) la adopción de las mejores tecnologías disponibles a nivel mundial por las

empresas nacionales más avanzadas; ii) la creación de un entorno de mercado donde las

empresas más productivas e innovadoras puedan prosperar, facilitando así la penetración

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1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

PIB per cápita

Productividad laboral (eje derecho)

Utilización de mano de obra (eje derecho)

% de la mitad superior de la OECD % de la mitad superior de la OECD


@ OCDE 2016

117

generalizada de las tecnologías disponibles; y iii) la reducción de la asignación

inapropiada de recursos, en particular la discordancia entre

Figura 2.2. El reducido crecimiento de la productividad laboral puede atribuirse

principalmente a una lenta productividad multifactorial

Diferencia en puntos porcentuales con respecto al promedio de la OCDE (2001-2014)

Nota: La barra muestra los puntos porcentuales de diferencia en el crecimiento de la productividad

laboral de los países en el período 2001-2014 con respecto al promedio de la OCDE, y la

contribución a la diferencia atribuible al crecimiento de la productividad multifactorial y la

intensificación del capital (es decir, stock de capital sobre trabajo); las tasas de crecimiento

se calculan como diferencias logarítmicas, que son aproximadamente iguales a los cambios

porcentuales; la proporción del capital en la función de producción es igual a 1/3.

Fuente: OCDE (2015h), base de datos OCDE Economic Outlook 98.

Figura 2.3. El crecimiento del producto potencial y de la productividad se ha

desacelerado

-2

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L

ES

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LTU


Productividad multifactorial Intensificación del uso del capital Productividad laboral

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2

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2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

A. Crecimiento del producto potencial

México Costa Rica Chile OECD

Cambio % anual

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

1990s 2000s 2010-2015 1990-2015

México Costa Rica OECD Chile

Tasa promedio de crecimiento anual (%)

B. Crecimiento de la productividad total de los factores


@ OCDE 2016

118

Nota: Panel B: Los datos de México están disponibles desde 1996 y los de Costa Rica desde 1992.

Los datos de la OCDE corresponden al promedio aritmético del crecimiento porcentual anual de los

países miembros cuyos datos están disponibles en cada año.

Fuente: OCDE (2015h), base de datos OCDE Economic Outlook 98.

habilidades. Si bien las políticas para reducir estas discordancias se analizan en el

segundo capítulo – como medio para reducir la pobreza, la desigualdad y la informalidad

del mercado laboral – en la medida en que facilitan la movilidad laboral y una

asignación más eficiente de los recursos, también impulsarán la productividad. En lugar

de esto, este capítulo se centra en algunos de los principales obstáculos – la escasa

innovación y la debilidad de los vínculos entre las empresas nacionales y extranjeras,

las elevadas barreras a la competencia, la dificultad del acceso al financiamiento y la

deficiente infraestructura de transporte – que impiden el desarrollo de las empresas

nacionales y la creación y adopción de tecnologías más productivas.

La apertura de los mercados y la inversión extranjera directa han favorecido al país

Durante las últimas tres décadas Costa Rica se ha abierto a los mercados

internacionales y logró atraer flujos significativos de IED. Después de dejar de lado

las políticas de sustitución de importaciones a raíz de la crisis de deuda de 1980, el

país optó por una estrategia de desarrollo orientada a las exportaciones, en la que la

inversión extranjera directa y las zonas de libre comercio o zonas francas (ZF)

tuvieron un papel central, encabezando un período de reformas estructurales graduales.

Tres entidades han jugado un papel central en el proceso de apertura al mercado

internacional: el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), a cargo de definir las

políticas de inversión extranjera directa y comercio internacional del país en general;

la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE), responsable de

promover el país como destino de inversión; y la Promotora del Comercio Exterior de

Costa Rica (PROCOMER), a cargo de promover las exportaciones.

El régimen de zonas francas se estableció en 1981 con la intención explícita de

promover las exportaciones de productos no tradicionales por parte de empresas

nacionales y extranjeras mediante diferentes incentivos fiscales. En la actualidad, de

acuerdo con normas de la OMC, el régimen de zona franca está abierto a empresas de

manufactura, ya sea de exportación o no, mientras que los requisitos de exportación aún

se aplican a las empresas de servicios. El régimen de zona franca es un sistema basado

en normas, dado que la ley claramente especifica los requisitos que las empresas

extranjeras y nacionales deben cumplir para acceder a este, por ejemplo en términos del

tamaño y la zona geográfica de la inversión y el sector de actividad. Los incentivos

tributarios actualmente provistos incluyen la exención del impuesto a las sociedades

durante ocho años (prorrogable por otros ocho años en caso de inversiones cuantiosas

adicionales), y una tasa impositiva reducida durante los cuatro años siguientes, además

de las exenciones de derechos de timbres, impuestos sobre la propiedad, la retención de

impuestos sobre regalías, honorarios y dividendos, entre otros. El régimen de zona

franca está dirigido a aumentar la inversión en sectores estratégicos de alto valor

agregado, como la electrónica avanzada y los componentes electrónicos, los dispositivos

médicos, servicios aeroespaciales y los que se contratan en el exterior (Gereffi et al.

2012).

El país cuenta con un marco jurídico robusto que protege los derechos de los

inversionistas extranjeros y los flujos libres de capital a través de las fronteras. La

Constitución contiene disposiciones que consagran claramente el principio de no

discriminación entre nacionales y extranjeros, y junto con las leyes secundarias,

garantiza protección contra la expropiación así como la compensación justa. No existen

restricciones a la transferencia de capital y utilidades del extranjero. Costa Rica se

adhirió a la Declaración de la OCDE sobre Inversión Internacional y Empresas

Multinacionales en 2013, después de la Evaluación de las Políticas de Inversión de

Costa Rica (OCDE, 2013) de la OCDE. Como firmante de la Declaración, Costa Rica también

se comprometió a promover las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas

Multinacionales.


@ OCDE 2016

119

Como resultado de estas políticas, Costa Rica ocupa una posición bastante buena

en el Índice de Restricción Regulatoria sobre la IED de la OCDE (Figura 2.4). El país

tiene un mejor desempeño que el promedio de los países de la OCDE y algunos países

similares de América Latina, México y Chile, aunque peor que otros como Argentina y

Colombia. En Costa Rica hay margen para reducir las restricciones a la IED en algunos

sectores, especialmente en la distribución de electricidad, el transporte marítimo y

terrestre, y los seguros. El país mantiene excepciones para las empresas extranjeras en

algunos sectores, como el acceso a la tierra, la electricidad, la minería o la

exploración de minerales distintos de los hidrocarburos, y el transporte (OCDE, 2013).

Figura 2.4. Costa Rica cuenta con un régimen de IED atractivo, pero aún podría

mejorarlo

2014

Nota: El índice varía entre cero (régimen de IED menos restrictivo) y uno (régimen de IED más

restrictivo). Cuanto mayor sea el valor del índice, más obstáculos para el ingreso de IED.

Fuente: Base de datos de la OCDE FDI Regulatory Restrictiveness Index.

El ingreso de IED como proporción del PIB aumentó rápidamente durante las

décadas de 1990 y 2000, alcanzando un máximo de 7% en 2008; su rápida recuperación

después de la fuerte caída en 2009 provocada por la crisis económica mundial confirma

el atractivo de largo plazo de Costa Rica como destino de la inversión extranjera

(Figura 2.5, panel A). Las entradas de IED están cambiando de sectores de bajo valor

agregado, como la agroindustria, textiles y prendas de vestir, a sectores de valor

agregado medio o alto, como la manufactura avanzada, las ciencias biológicas y

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A. Índice de IED total0-1 de menor a mayor restricción 0-1 de menor a mayor restricción

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MEX BRA CHL OECD CRI PER COL

B. Índice de IED por industria

Primaria Terciaria Manufacturera

0-1 de menor a mayor restricción 0-1 de menor a mayor restricción


@ OCDE 2016

120

servicios, además de diversificar sus orígenes (Figura 2.6). Este proceso ha

contribuido a aumentar la complejidad de la economía (Figura 2.5, panel B).

La IED y las zonas de libre comercio han contribuido significativamente a las

exportaciones, aumentando el valor y la sofisticación de los bienes exportados. Entre

mediados de la década de 1990 y 2014 la proporción de exportaciones de bienes de

empresas ubicadas en las zonas de libre comercio (principalmente las de propiedad

extranjera) aumentó de alrededor de 12% a más de la mitad del valor total de las

exportaciones de bienes, que aumentaron más del triple durante el mismo período (Figura

2.7). Al mismo tiempo, la proporción de productos de alta tecnología en las

exportaciones totales de productos manufacturados aumentó de alrededor de 6% - muy por

debajo del promedio de la OCDE - a más de 40% - superior a cualquier país de la OCDE.

En consecuencia, Costa Rica ahora está bien integrado a las cadenas mundiales de valor,

sobre todo en productos de tecnología media y alta (BID, 2014). El gobierno está

procurando intensificar la participación de Costa Rica en las cadenas mundiales de

valor agregado de cuatro sectores: dispositivos médicos, electrónica, servicios

aeroespaciales y servicios offshore, mediante la atracción de empresas extranjeras que

operan en estos campos (Gereffi et al. 2012).

Figura 2.5. Costa Rica es un destino atractivo para la IED

Nota: Panel A: La inversión extranjera directa se refiere a entradas netas; Panel B: El Índice de

Complejidad Económica (ECI, por sus siglas en inglés) clasifica cuán diversificada y compleja es

la canasta de exportaciones de un país. El ICE se determina mediante la combinación en un solo

índice de una medida de la diversidad de un país (la cantidad de productos diferentes que puede

producir) y otra que mide la ubicuidad de estos productos (la cantidad de países que tienen

capacidad de producir esos productos) (Hausmann, Hidalgo et. al. , 2014).

Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial; United Nations Conference on Trade and

Development (UNCTADSTAT) y The Atlas of Economic Complexity, Center for International Development,

Harvard University.

Aumentar la productividad requerirá un enfoque gubernamental coordinado e integrado

Mejorar la productividad requerirá de acciones en varios ámbitos de las

políticas, como en educación y habilidades, innovación, competencia e

infraestructura. Coordinar las iniciativas en todos estos ámbitos de políticas y romper

con los silos de políticas será fundamental para encontrar equilibrios y generar

complementariedades. El Gobierno es consciente de este reto y estableció el Consejo

Presidencial para la Competitividad y la Innovación (CPCI), a fin de coordinar las

políticas. Este consta de tres consejos adscritos: el Consejo de Competitividad, el

Consejo de Innovación y Talento Humano, y la Alianza para el Empleo y el Desarrollo,

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1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013

% del PIB

A. Ingresos netos de IED

Costa Rica


OECD

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1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013

B. La economía se ha vuelto más compleja y diversificada

Cantidad de productos

Índice de Complejidad Económica (eje derecho)


@ OCDE 2016

121

con representantes de los ministerios y del sector privado y cuenta con el apoyo de una

pequeña unidad técnica.

El establecimiento del CPCI constituye un avance positivo y es consistente con

iniciativas similares en países de la OCDE, como Australia, Chile, México y Nueva

Zelandia, que han creado comisiones de productividad. Estas comisiones pueden

desempeñar un rol útil ofreciendo asesoramiento abierto e imparcial al gobierno y la

Asamblea Legislativa, con base en datos e investigaciones fiables (Banks, 2015). Con el

fin de volverse más eficaz en la identificación de obstáculos para el crecimiento de la

productividad y proponer opciones de políticas para superarlos, es necesario

racionalizar el CPCI, mediante la fusión de los tres consejos adscritos en uno solo, y

que este asuma un papel más estratégico. La unidad técnica debe fortalecerse y ser más

independiente del Poder Ejecutivo mediante la dotación de personal con expertos en las

áreas de estudio que le competen al CPCI, que provengan de la academia, el sector

privado y grupos de investigación especializada (think tanks). Esta unidad técnica

reformada estaría en mejor capacidad de proveer al Consejo los aportes necesarios para

brindar asesoramiento sobre políticas con base en evidencias. Podría encomendarse al

Consejo la tarea de preparar y actualizar periódicamente los planes estratégicos de

largo plazo que se presentarán al Gobierno y a la Asamblea

Figura 2.6. Las entradas de IED se han diversificado

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Promedio 1997-1999

A. Por sectores, promedio 1997-1999

Otras actividades, 21.4%

Turismo, 13.8%

Manufactura, 64.1%

Servicios, 0.7%

Bienes raíces, 0.0%

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Promedio 2012-2014

B. Por sectores, promedio 2012-2014

Otras actividades, 9.7%

Turismo, 4.4%

Manufactura, 18.6%

Servicios, 34.6%

Bienes raíces, 32.8%

Estados Unidos69%

España0%

México8%

Otros, de la UE4%

Otros, de América

6%

Otros, del Mundo

5%

C. Por país de origen, promedio 1997-1999

Centroamérica 8%

Estados Unidos45%

España10%

México9%

Otros, de la UE

11%

Otros, de América

11%

Otros, del Mundo

4%

D. Por país de origen, promedio 2012-2014

Centroamérica 10%


@ OCDE 2016

122

Fuente: Grupo Interinstitucional de Inversión Extranjera Directa (Banco Central de Costa Rica,

Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo, Promotora de Comercio Exterior, Ministerio

de Comercio Exterior, e Instituto Costarricense de Turismo).

Legislativa para su discusión y aprobación. En general, este marco institucional

resultaría en un marco de política más coherente y políticas más consistentes a lo

largo del tiempo, y elevar la calidad de los debates públicos sobre temas de

productividad, entre los que estarían la innovación, la competencia y la

infraestructura.

Otros esfuerzos para mejorar la coordinación y ejecución de las políticas para

impulsar la productividad también están en marcha. Estos incluyen un proyecto de ley

para crear una agencia (Agencia Costarricense de Fomento Productivo, Innovación y Valor

Agregado, FOMPRODUCE) con una estructura de gobernanza pública-privada, que

centralizará los fondos y funciones que actualmente están dispersos entre varios

organismos, a fin de facilitar el establecimiento de empresas y promover la innovación.

Esta iniciativa es bienvenida, ya que reducirá la fragmentación institucional y de

políticas. El gobierno debería ejercer presión para la rápida aprobación y

establecimiento de FOMPRODUCE.

Figura 2.7. Las zonas de libre comercio han contribuido al desempeño de la exportación

de bienes de Costa Rica

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CRI KOR CHE MEX OECD BRA URY ARG COL CHL PER

% %

B. Contenido de alta tecnología en las exportaciones de productos manufacturados

1994-1995 2004-2005 2012-2013

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Miles de millones de USDMiles de millones de USD

A. Valor de las exportaciones de bienes

Nacional Zona de libre comercio


@ OCDE 2016

123

Nota: Los productos de exportación de alta tecnología requieren de mucha I + D, como en el sector

aeroespacial, informático, de productos farmacéuticos, instrumentos científicos y maquinaria

eléctrica.

Fuente: COMEX y Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.

Reforzar los vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales y fomentar la

innovación

A pesar de las cuantiosas entradas de IED, hasta ahora los beneficios en

términos de derrames tecnológicos y de conocimiento han sido limitados. Las filiales

extranjeras suelen limitar sus compras a proveedores locales a productos y servicios

poco sofisticados, como materiales de embalaje, equipos de oficina, seguridad y

alimentos. Por consiguiente, continúan persistiendo grandes diferencias de

productividad laboral entre las empresas que operan dentro y fuera del régimen de zonas

francas (Figura 2.8). Además, las diferencias salariales entre las empresas extranjeras

y nacionales también son grandes (véase el Capítulo 1), lo cual dificulta la movilidad

laboral así como la transferencia de tecnologías y conocimientos. Si bien la agencia de

promoción de inversión (Coalición de Iniciativas de Desarrollo , CINDE) ha demostrado

ser una institución pequeña pero efectiva para atraer inversión extranjera directa, su

papel para promover vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales ha sido menor.

La agencia de

Figura 2.8. Las diferencias en productividad laboral entre empresas dentro y fuera de

las zonas de libre comercio son grandes

Promedio 2011-2012

Nota: Las barras muestran la diferencia porcentual de la productividad laboral promedio (expresada

como valor agregado por trabajador) de las empresas que operan fuera y dentro de las zonas de

libre comercio; los valores se refieren al promedio de 2011 y 2012 (los últimos años disponibles);

algunos sectores no se reportan debido a que hay muy pocas (o ninguna) empresas de estos sectores

operando en zonas francas.

Fuente: Cálculos de la OCDE y datos del Banco Central de Costa Rica.

promoción de exportaciones (Promotora de Comercio Exterior, PROCOMER) administra

programas para promover los vínculos entre proveedores extranjeros y locales, pero los

vínculos que ha logrado establecer hasta ahora han estado por debajo de las

expectativas, ya que las empresas extranjeras utilizan tecnologías superiores y

producen productos de mayor calidad que las empresas nacionales.

El fortalecimiento de los vínculos entre las empresas nacionales y extranjeras

dependerá de mejoras en la tecnología y la calidad de los productos de las empresas

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Información ycomunicaciones

Manufactura Al por menor Consultoríasprofesionales

Servicios administrativos

%%

1135% 1294%284%


@ OCDE 2016

124

nacionales. En este sentido, las actividades de I + D serán muy importantes porque no

sólo estimulan la innovación, sino que también favorecen la transferencia de

tecnologías (Griffith et al 2004; Adalet McGowan et al, 2015). En Costa Rica, el gasto

bruto en I + D y la cantidad de empleados que participan en actividades de I + D es

significativamente menor que en la mayoría de los países de la OCDE, aunque no muy

diferente de otros países de América Latina, como Argentina, Chile, Colombia y México

(Figura 2.9). El gasto bruto de Costa Rica en I + D fue de sólo 0,5% del PIB en 2011, y

de 0,6% en 2012 y 2013 según una fuente nacional (MICITT, 2015). El gasto de las

empresas en I + D es extremadamente bajo (Figura 2.9) y en su mayoría son actividades

que llevan a cabo las grandes empresas y filiales extranjeras que operan en las zonas

de libre comercio. En general, esto se traduce en una cantidad de solicitudes de

patentes por cada mil personas que es considerablemente menor que en el promedio de la

OCDE, aunque no muy diferente de países similares de América Latina (Figura 2.10).


@ OCDE 2016

125

Figura 2.9. Las actividades de investigación y desarrollo (I + D) son bajas

Nota: Panel A: Gasto bruto en I + D como porcentaje del PIB para 2013 o último año disponible.

Panel B: Investigadores por cada mil empleos para 2013 o último año disponible. Panel C: Gasto

total en I + D (público y empresarial) como porcentaje del PIB, 2012 o último año disponible.

Panel D: Gasto público en I + D por tipo de sistema de investigación. Gasto en I + D en la

educación superior y gasto del gobierno en I + D, como porcentaje del PIB, para 2012 o último año

disponible.

Fuente: OCDE Main Science and Technology Outlook 2014; Eurostat; y UNESCO Institute for Statistics

(UIS), junio de 2014.

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A. Gasto bruto en I&D

% del PIB, 2013 o último año disponible

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B. Investigadores

Por mil empleos, , 2013 o último año disponible

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C. El sector público representa una gran proporción del gasto en I & D

Gasto público en I&D Gasto empresarial en I&D


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D. La educación superior contribuye menos al gasto público en I & D que en otros países

Gasto de la educación superior en I&D Gasto del gobierno en I&D



@ OCDE 2016

126

Figura 2.10. Costa Rica tiene pocas solicitudes de patentes en comparación con los

países de la OCDE

2013

Nota: Las solicitudes de patente se refieren a los residentes y no residentes.

Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial.

La proporción de I + D que se desarrolla en instituciones de educación superior

todavía es limitada en comparación con otros países de la OCDE. En muchos países de la

OCDE las instituciones de educación superior han sustituido a los institutos públicos

de investigación como los principales ejecutores de investigaciones financiadas con

fondos públicos (OCDE, 2015 f). Una causa importante de este cambio es la función

docente de las universidades y el conjunto de habilidades y capacidades de

investigación que cultivan las universidades. Trasladar las actividades de I + D a las

universidades sería una manera de establecer vínculos más sólidos con las empresas

innovadoras locales (y las filiales extranjeras), y mejorar las perspectivas

profesionales de los graduados de disciplinas técnicas y científicas, por lo que en

última instancia aumentaría su cantidad y reduciría el desajuste entre la oferta y la

demanda de habilidades en el mercado laboral. Además, una colaboración más intensa

entre las universidades y las empresas locales podría facilitar la difusión de

tecnologías extranjeras innovadoras en el sector empresarial mediante contactos

internacionales entre las universidades y programas de investigación (McGowan et al.,

2015; OCDE, 2015g;). A fin de obtener el máximo provecho de los conocimientos que se

generan en las universidades será importante consolidar y ampliar los esfuerzos que

está haciendo el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones para trabajar

en colaboración con las universidades, con el fin de conectar a los investigadores con

empresas del sector privado y financiar proyectos de innovación basados en

investigación.

Los mecanismos actuales para financiar el gasto público en I + D parecen ser

apropiados para aumentar la proporción del gasto público en I + D en la educación

superior, ya que dependen en gran medida de subvenciones competitivas y no de

incentivos fiscales para la I + D (Figura 2.11). Dado que las empresas locales son

pequeñas, los incentivos fiscales para la I + D, como los créditos fiscales, serían una

manera ineficaz para impulsar la innovación en Costa Rica. Los contratos competitivos,

las subvenciones y los premios son los instrumentos más eficaces para incrementar las

actividades de I + D entre las empresas pequeñas y nuevas (OCDE, 2015g).

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OECD CHL BRA MEX CRI COL

Número de solicitudes (por 1000 personas) Número de solicitudes (por 1000 personas)


@ OCDE 2016

127

Figura 2.11. Instrumentos más relevantes de la financiación pública de I + D en

empresas

2014

Fuente: OCDE, con base en respuestas de los países al cuestionario 2014 del OCDE Science,

Technology and Industry Outlook.

El marco legal de los derechos de propiedad intelectual está en conformidad con

los tratados internacionales y compromisos comerciales ratificados (OCDE, 2013; OCDE,

2015d), pero la aplicación es débil . La protección de los derechos de propiedad

intelectual en Costa Rica es parte de la estrategia para atraer a los inversionistas

extranjeros, pero la aplicación continúa presentando problemas, especialmente en

términos de la piratería de derechos de autor y la falsificación de marcas. En 2011 con

el apoyo de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, se desarrolló en el

país una estrategia nacional para la protección de la propiedad intelectual. Con base

en esto, Costa Rica está haciendo una enmienda a la ley de patentes y reforzó el

enjuiciamiento de violaciones de los derechos de propiedad intelectual procurando

mejorar la ejecución (OCDE, 2014d). Es necesario continuar con estos esfuerzos y

acompañarlos con iniciativas para fortalecer la conciencia y el uso eficaz de los

derechos de propiedad intelectual en las universidades y las empresas locales.

Mejorar la coordinación entre los programas de innovación y los vínculos entre empresas

extranjeras y nacionales

El gobierno ha adoptado políticas para promover la innovación de las empresas y

los vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales. Dos ejemplos destacados son

los programas de financiación: el Programa de Fortalecimiento para la Innovación y

Desarrollo de las PyMEs (PROPYME) – gestionado por el Ministerio de Ciencia Tecnología

y Comunicaciones para promover la innovación y el desarrollo tecnológico en las PyMEs a

través de subvenciones – y Costa Rica Provee (CRP) – gestionado por PROCOMER para

mejorar los vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales, procurando que los

proveedores coincidan con los compradores. La evaluación de las políticas sugiere que

estos programas mejoran los parámetros de rendimiento de los beneficiarios, como el

empleo, la rentabilidad y las exportaciones, con mayores efectos para aquellas empresas

inscritas en ambos programas (Monge González et al, 2010; Monge González y Rodríguez-

Álvarez, 2013).

Considerando estos resultados positivos de PROPYME y CRP, el gobierno debe

extenderlos y mejorar su coordinación. Por consiguiente, el esfuerzo que hace el

Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones buscando aumentar la

financiación para este tipo de programas a través de los préstamos del BID es

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Subvencionescompetitivas

Anticiposreembolsables

Financiamientode deuda

Financiamientode capital

Consultoría entecnología

Vales deinnovación

Incentivos fiscalespara I&D

Incentivos fiscalessobre las

ganancias de PI

Índice de autoevaluación del país (de 9 = alto y relevancia creciente, a 0 = no se utiliza)

Mediana de la OECD Costa Rica

Financiación directa Financiación indirecta


@ OCDE 2016

128

bienvenido. Dado que los resultados de los programas y actividades que buscan impulsar

la innovación en las empresas locales y profundizar sus vínculos con las filiales

extranjeras están estrechamente relacionados, es probable que el establecimiento de una

agencia de ventanilla única mejore su eficacia. En este sentido, el establecimiento de

la agencia FOMPRODUCE, concebida en un proyecto de ley propuesto por el gobierno (como

se describe anteriormente), para concentrar los fondos y responsabilidades en materia

de innovación y desarrollo de las empresas en una sola entidad, es una iniciativa que

va en la dirección correcta. Sin embargo, será necesario evaluar en detalle los

programas para fortalecer la innovación y los vínculos con filiales extranjeras, y el

gobierno debería comisionar evaluaciones periódicas sobre el costo-eficiencia de las

políticas y con esto informar los futuros cambios de política. Además, CINDE y PROCOMER

deben reforzar las capacidades de monitoreo de sus empresas y los servicios una vez que

están establecidas, para facilitar aún más los vínculos de las filiales extranjeras con

la economía local.

Mejorar el régimen de competencia y el acceso a la financiación

Las restricciones a la competencia en los mercados de productos son significativas

Fortalecer las presiones competitivas en los mercados de productos puede

aumentar los niveles de vida y bienestar, mediante el incremento de la productividad y

la calidad del producto y la reducción de precios de los productos (por ejemplo Bouis y

Duval, 2011; Bourles et al. 2010; Conway et al., 2006; Koske et al 2015). Muchos países

de la OCDE han eliminado las regulaciones que restringen la competencia en los mercados

de productos, por ejemplo reduciendo la participación del Estado en los sectores de

negocios y facilitando a los emprendedores la creación de empresas.

De acuerdo con el Índice sobre Regulación de Productos del Mercado (PMR, por

sus siglas en inglés) de la OCDE, en Costa Rica la regulación de los mercados de

productos es restrictiva. Entre los países de la OCDE, sólo Turquía tiene un nivel más

alto del índice de PMR que Costa Rica; los países de América Latina similares como

Chile, México y Colombia, tienen un mejor desempeño que Costa Rica (Figura 2.12). Los

sub-indicadores del PMR revelan que los controles estatales y los obstáculos a la

iniciativa empresarial son especialmente altos (Figura 2.13). Los controles estatales

son particularmente restrictivos debido a la amplia participación del gobierno en los

sectores de redes, la deficiente gobernanza de las empresas

Figura 2.12. Existe margen para mejorar las regulaciones en los mercados de productos 2013

Nota: Los datos de la OCDE son un promedio simple de los países de la OCDE, 2013. Los últimos

datos de EE.UU. son de 2008.

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Nivel de puntuación en RMP Nivel de puntuación en RMP


@ OCDE 2016

129


Base de datos de la OCDE-Banco Mundial Product Market Regulation para Colombia, Perú y Costa Rica.

Figura 2.13. Los controles del Estado y los obstáculos a la iniciativa empresarial

limitan la competencia

2013

Nota: Promedio simple de la OCDE y 12 países de América Latina y el Caribe, datos de 2013. Los

últimos datos de EE.UU. son de 2008.

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Barreras al comercio e inversión (general)

Barreras a la IED

Barreras arancelarias

Trato diferenciado a proveedores extranjeros

Barreras a la facilitación del comercio

C. Barreras al comercio e inversión

Costa Rica


OECD


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Barreras a la iniciativa empresarial (general)

Sistema de licencias y permisos

Comunicación y simplificación de normas y procedimientos

Cargas administrativas para corporaciones

Cargas administrativas para las empresas de propietario único

Barreras en los sectores de servicios

Barreras legales a la entrada

Exenciones antimonopolio

Barreras en los sectores de redes

B. Barreras a la iniciativa empresarial

Costa Rica


OECD


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Control estatal (general)

Ámbito de las empresas estatales

Participación del gobierno en los sectores de redes

Control directo sobre empresas comerciales

Gobernanza de empresas estatales

Controles de precios

Regulación de orden y control

A. Control estatal

Costa Rica


OECD



@ OCDE 2016

130


Base de datos de la OCDE-Banco Mundial Product Market Regulation para los países de América Latina

y el Caribe, excepto Chile, México y Brasil.

estatales y los extensivos controles de precios. Las barreras a la iniciativa

empresarial son atribuibles al sistema de licencias y permisos, las cargas

administrativas para las empresas de un solo propietario, las exenciones antimonopolio

y los obstáculos en los sectores de redes.

Costa Rica tiene un mejor desempeño en términos de los obstáculos al comercio y

la inversión, debido a la transparencia y rendición de cuentas de su marco comercial y

de inversiones. A pesar de estos avances, los aranceles de Costa Rica continúan siendo

20% superiores al promedio de la OCDE (65% mayores para los bienes de consumo y casi

15% mayores para materias primas). Los 20 aranceles superiores se aplican a algunos

productos agrícolas, como la carne, los productos lácteos, el azúcar y el arroz (véase

el Capítulo 1) (OCDE, 2015d).

La Constitución de Costa Rica de 1949 contiene disposiciones para respaldar la

competencia. La Constitución menciona el libre comercio, la agricultura y los negocios

como derechos fundamentales de las personas. Sin embargo, durante mucho tiempo estas

disposiciones fueron interpretadas principalmente como en contra de los monopolios

privados, y antes de la década de 1980 se interpretó que permitían políticas de

protección de importaciones, controles de precios, restricciones de acceso al mercado y

la propiedad estatal en sectores clave como electricidad, telecomunicaciones,

infraestructura de transporte, banca y seguros.

La política vigente sobre competencia se remonta a la década de 1990, cuando la

Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor fue aprobada como

requisito del tratado de libre comercio con México, firmado en 1994. Otro momento

importante en el proceso de apertura de la economía a la competencia fue la firma del

Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica-República Dominicana y Estados Unidos

(CAFTA-DR), que requería la anulación de los monopolios legales en los sectores de

seguros y telecomunicaciones, que fueron liberalizados en 2010 y 2011.

Los organismos clave que configuran el régimen de competencia de Costa Rica

son:

La Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM). Fundada en 1998, COPROCOM

goza de un grado de autonomía para la toma de decisiones; es un organismo del

Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y como tal, no tiene

independencia administrativa y presupuestaria.

La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Fundada en 1996, sus

responsabilidades incluyen la regulación y fijación de tarifas de los servicios

públicos, es decir, agua y residuos, electricidad, autobuses y taxis,

combustibles (petróleo y sus derivados), aeropuertos, ferrocarriles y puertos.

La ley dispone claramente que los servicios de estos sectores sólo pueden ser

suministrados mediante la obtención de una concesión estatal. La ARESEP es una

institución independiente que fue creada como un organismo descentralizado;

tiene su propio presupuesto, financiado en parte con cargos a las empresas

reguladas.

La Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). Creada en 2008 con la

liberalización del sector de las telecomunicaciones, está adscrita a la ARESEP;

la SUTEL juega un doble papel como entidad reguladora y de promoción de la

competencia en el sector de las telecomunicaciones; es un organismo

descentralizado con presupuesto propio financiado en parte con cargos a las

empresas.

Es necesario fortalecer el régimen de competencia


@ OCDE 2016

131

Una reducción marcada de los obstáculos a la iniciativa empresarial mejorará el

entorno empresarial y fortalecerá las presiones competitivas, reduciendo a la vez la

informalidad del mercado laboral (como se analiza en el Capítulo 1). Más

específicamente, entre los obstáculos que limitan la iniciativa empresarial, el sistema

de licencias y permisos y las cargas administrativas para las empresas de un solo

propietario son significativamente más altos que el promedio de la OCDE. Las mejores

prácticas de la OCDE indican que establecer ventanillas únicas y adoptar la norma del

“silencio es consentimiento” puede reducir significativamente estos obstáculos. Durante

los últimos cinco años, la mayoría de países de la OCDE han avanzado en este ámbito,

por ejemplo, modernizando los sistemas de licencias y permisos, agilizando los trámites

administrativos para la creación de empresas nuevas, simplificando las normas y

procedimientos, y mejorando el acceso a información sobre regulaciones (Koske et al.

2015). Costa Rica tiene un amplio margen para hacer mejoras similares y avanzar hacia

los estándares de la OCDE.

La eliminación de exenciones antimonopolio, sin crear monopolios privados, es

clave para exponer una proporción más grande de la economía a las fuerzas competitivas

y mejorar el bienestar. Como se subraya en los informes anteriores de la OCDE (OCDE

2014a, 2015b), las mejores prácticas internacionales entre los países de la OCDE han

avanzado hacia la derogación de las exenciones antimonopolistas. En la actualidad, los

sectores exentos de la ley de la competencia incluyen todos los servicios públicos que

requieren concesiones estatales por ley, es decir, todos los servicios dentro del

ámbito de la ARESEP, con la excepción de los aeropuertos. En muchos de estos sectores

las presiones competitivas entre los agentes del mercado son débiles o inexistentes. La

participación privada es permitida únicamente en algunos de ellos, como en el de

generación de electricidad, los servicios de los puertos marítimos, autobuses y taxis,

y es prohibida en otros sectores como el de ferrocarriles y agua.

El sector eléctrico está dominado por empresas estatales y la participación del

sector privado está limitada por restricciones de naturaleza legal. En 2014, el

Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) generó cerca de 71% del suministro total

de electricidad, seis puntos porcentuales menos que en 2004, mientras que las

municipalidades, las cooperativas y las empresas privadas generaron el porcentaje

restante. El ICE también provee todos los servicios de transmisión en el país y es

responsable de alrededor de 40% de la distribución de electricidad. Su subsidiaria, la

Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), distribuye alrededor de 40% de la

electricidad generada mientras que las empresas municipales y cooperativas cubren el

resto de la distribución de energía en las áreas rurales. El ICE y el resto de las

empresas de distribución de electricidad ofrecen sus servicios en condiciones

monopolísticas dado que todos tienen asignadas áreas exclusivas del mercado. Las

empresas privadas sólo están autorizadas para generar electricidad y pueden venderla

solamente al ICE. Los generadores del sector privado compiten por el mercado y no en el

mercado, porque para ingresar en el mercado primero deben ganar el contrato de

licitación del ICE, que también especifica la cantidad de electricidad que el ICE

comprará. Cambios legales recientes han incrementado la proporción de generación de

electricidad permitida al sector privado de 15% a 30%. Permitir que los generadores

privados compitan en el mercado, y no sólo por el mercado, y una separación funcional

más estricta entre la generación y la distribución de energía eléctrica por parte de

las entidades estatales generaría grandes beneficios como resultado de una mayor

participación del sector privado.

Dos empresas estatales – INCOP y JAPDEVA – dominan el transporte marítimo ya

que tienen el derecho exclusivo de administrar todos los puertos de las costas este y

oeste, respectivamente. Ambas juegan un doble papel como autoridades portuarias y

operadores portuarios. Dada la importancia del transporte marítimo para Costa Rica como

un medio de conectarse con los mercados internacionales, el país se beneficiaría si

adoptara el modelo de “puerto propietario (landlord port)”, mediante el cual las

autoridades portuarias son propietarias y administran el terreno y la infraestructura

básica de los puertos que se alquilan o se dan en arrendamiento a diferentes operadores

portuarios privados bajo un régimen de competencia. Cambios similares en México y otros

países han resultado en mejoras significativas en la productividad de los puertos y en

reducciones de las tarifas de carga-descarga (Estache et al., 2004; Cheon et al 2010).


@ OCDE 2016

132

Otros mercados importantes que están fuera del ámbito de las leyes de

competencia son: importaciones, refinería y distribución de petróleo y sus derivados al

por mayor, para los cuales la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), de

propiedad estatal, tiene el monopolio legal; la fabricación de alcohol para bebidas,

para lo cual la Fábrica Nacional de Licores (FANAL) cuenta con un monopolio legal; la

producción y comercialización de azúcar y arroz, que están sujetas a leyes específicas

del sector y son reguladas por dos cooperativas - la Liga Agrícola Industrial de la

Caña de Azúcar (LAICA) y la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ); y los servicios

profesionales, después de un pronunciamiento de la Corte Constitucional en 1990 (OCDE,

2014a).

Suspender las restricciones a la competencia generaría grandes beneficios para

la sociedad en general. La experiencia reciente del sector de las telecomunicaciones

apunta en esta dirección y podría servir de modelo para otros sectores. Hasta ahora,

cuatro empresas privadas, además del antiguo monopolio estatal (ICE), operan en el

mercado de la telefonía móvil y más de diez empresas están activas en cada uno de los

mercados de telefonía fija y de acceso a internet (Sutel, 2015). Este importante

aumento en la competencia resultó en una gran expansión de los servicios de

telecomunicaciones y precios más bajos (Figura 2.14). Además, entre 2010 y 2014, el

empleo en el sector de las telecomunicaciones aumentó 40%, contra 10% para toda la

economía.

Figura 2.14. El sector de las telecomunicaciones se ha expandido desde la apertura a la

competencia

Fuente: Base de datos International Telecommunications Union, World Telecommunication/ICT

Indicators 2015.

El gobierno también debe dar a COPROCOM mayor independencia en la toma de

decisiones, administrativa y presupuestaria, además de fortalecer sus recursos

financieros. Por ser un "órgano desconcentrado" del MEIC, COPROCOM ya goza de cierta

autonomía en la toma de decisiones para llevar a cabo investigaciones e imponer multas.

Sin embargo, a diferencia de la SUTEL y ARESEP, COPROCOM no cuenta con independencia

administrativa ni con un presupuesto separado del Ministerio al que está adscrita. La

renuncia de tres comisionados de COPROCOM a mediados de 2015 a raíz de una

reestructuración de la comisión encabezada por el MEIC (Arias, 2015), demuestra

insuficiencia de la actual estructura institucional que debilita la aplicación efectiva

de la ley de competencia.

También debe facultarse a COPROCOM para llevar a cabo estudios de mercado. Los

estudios de mercado consisten en proyectos de investigación destinados a mejorar el

entendimiento de las autoridades sobre cómo funcionan los sectores y mercados. Los

estudios de mercado pueden concluir que el mercado está funcionando satisfactoriamente

o subrayar problemas, que luego pueden utilizarse como insumo en investigaciones sobre

prácticas anticompetitivas (OCDE, 2015b). También es necesario fortalecer las

0

20

40

60

80

100

120

140

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

A. Suscripciones a telefonía móvil celular por cada 100 habitantes

Costa Rica Brasil Chile

Colombia México

Índice promedio de la OECD = 100

0

5

10

15

20

25

2008 2009 2010 2011 2012 2013

USD

B. Cuota de suscripción mensual a banda ancha fija (alámbrica)


@ OCDE 2016

133

facultades de COPROCOM mediante el establecimiento de un programa de indulgencia para

quienes plantean denuncias, que no existe actualmente, aumentando las multas y

sanciones, ya que sus niveles actuales parecen no tener efectos disuasorios; considerar

el establecimiento de delitos penales para los casos más graves de mala conducta y

prohibir la posibilidad de notificar las fusiones después de que se han efectuado, ya

que deshacer aquellas que se consideran ilegales podría ser difícil o imposible (OCDE,

2014a).

Los recursos humanos y financieros de COPROCOM deberían incrementarse. Casi

todo su presupuesto se destina al pago de sueldos y salarios (Figura 2.15). El

presupuesto y los recursos de COPROCOM se comparan desfavorablemente incluso con los de

SUTEL y ARESEP. Sin embargo, COPROCOM ha demostrado que tiene un compromiso firme para

hacer cumplir las leyes de competencia, sancionando 25 prácticas monopolísticas

absolutas y relativas entre diferentes empresas entre 1995 y 2014, incluidos los

operadores de telecomunicaciones, fondos de pensiones, portacontenedores, farmacias y

distribuidores de automóviles (OCDE, 2014a).

La forma en que se definen las tarifas de los servicios regulados – energía,

transporte y agua –por la ARESEP, limita las presiones competitivas y en consecuencia

los costos para los usuarios aumentan rápidamente. La ley que instituye y regula la

ARESEP dispone claramente que las tarifas deben basarse en los costos (razonables) en

que incurren los proveedores de servicios, y que deben asegurar su viabilidad

financiera (es decir, fijación de precios basada en costos, o la regulación por tasa de

retorno), que garantiza cierta tasa de retorno sobre el capital invertido. Si bien este

tipo de regulación de precios garantiza que las tarifas se establezcan en niveles de

recuperación de costos, no ofrece incentivos para mejoras en productividad debido a que

los aumentos en los costos se pueden trasladar fácilmente a los consumidores. Entre

2006 y 2014, las tarifas de los servicios regulados aumentaron más que cualquier otro

costo empresarial (CAATEC, 2014). Debido a los aumentos anteriores en los precios, en

2013 las tarifas eléctricas fueron superiores que el promedio de la OCDE –

especialmente para la industria. (Figura 2.16).

Figura 2.15. COPROCOM cuenta con un presupuesto bajo en comparación con otras

autoridades de competencia en la región

2012

Nota: Los datos de Chile incluyen la suma del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y la

Fiscalía Nacional Económica. Los datos presupuestarios de Brasil fueron proporcionados en Reales

de Brasil y convertidos a dólares utilizando el tipo de cambio promedio de 2012.

Fuente: Centro Regional de Competencia para América Latina e Indicadores de Desarrollo Mundial del

Banco Mundial.

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

BRA SLV COL URY HND MEX CRI ARG CHL

A. Número de empleados dedicados a tareas para hacer cumplir la ley y trabajo de incidencia

Por 1,000,000 de habitantes

0

20

40

60

80

100

120

0

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0.006

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0.008

0.009

BRA URY ARG COL MEX CRI CHL HND SLV

%% del PIB

B. Presupuesto del organismo

Presupuesto total % usado para salarios (eje derecho)


@ OCDE 2016

134

La fijación de tarifas de los servicios públicos de tal manera que promueva

mejoras en la productividad y la adopción de tecnologías para ahorrar en los costos

conllevaría a menores precios. La experiencia de los países de la OCDE, como el Reino

Unido, Holanda y Francia, muestra que estas metodologías alternativas para la fijación

de tarifas – tales como la regulación por medio topes en precios y ganancias –

fortalece las presiones competitivas y contribuye a reducir la inflación arancelaria

(Sappington y Weisman, 2010; Mirrlees-Negro, 2014). Mediante el establecimiento de

límites a las tarifas que pueden cobrar las empresas reguladas, o a las ganancias que

pueden obtener, la regulación por medio de topes en precios y ganancias replica la

disciplina de las fuerzas competitivas del mercado y obliga a las empresas reguladas a

buscar ganancias en la productividad. La experiencia de los países de la OCDE también

sugiere que la regulación de precios máximos, en conjunto con reguladores

independientes, promueve la inversión en infraestructura (Egert, 2009).

Las empresas estatales continúan desempeñando un papel dominante en muchos

sectores clave de la economía, como la banca, las industrias de redes (con exclusión de

las aerolíneas) y los productos derivados del petróleo. Un conteo preliminar que hizo

el gobierno de las empresas estatales siguiendo los criterios de la OCDE suma alrededor

de 40 empresas de propiedad estatal. La mayoría de estas empresas estatales han sido

creadas mediante leyes específicas que determinan su forma de trabajo, así como los

reglamentos y procedimientos para la rendición de informes al gobierno central. Tienen

formas de organización drásticamente diferentes ya que algunas son corporaciones

públicas – como el ICE (electricidad y telecomunicaciones), RECOPE (productos del

petróleo), el INS (seguros) – mientras que otras son empresas y entidades públicas no

estatales – como los bancos públicos e instituciones financieras (no estatales) , la

agencia de promoción de comercio y las asociaciones profesionales – o instituciones

descentralizadas no “corporatizadas” – tales como la CCSS (los fondos de seguridad

social). Establecer un conjunto más uniforme de las normas y procedimientos para rendir

informes al gobierno central sería un comienzo para racionalizar sus operaciones. La

adhesión a las Directrices de la OCDE sobre Gobernanza Corporativa de las Empresas

Estatales (OCDE, 2015c) representaría el primer paso para instituir canales de

comunicación más transparentes entre el Ejecutivo y las juntas directivas y reforzar

los incentivos para mejorar el desempeño y la responsabilidad de los altos directivos.

Figura 2.16. Las tarifas de electricidad son más altas que en la mayoría de países de

la OCDE

Nota: Los datos de Costa Rica provienen de la CEPAL y se refiere al precio promedio.

Fuente: Base de datos de la IEA, Energy Prices and Taxes; CEPAL, Centroamérica: Estadísticas del

Subsector Eléctrico, 2013.

Impulsar el acceso al crédito mediante una mayor competencia en el sector bancario

USA

NORSWE

NZLCAN

FIN

LUX POLNLD

CHL

ISR

MEX

OECD

FRAGBR

GRC

TUR

PRT

CRI

IRL

SVK

ITA

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

0 50 100 150 200 250 300 350 400Nivel de precios 2013 (USD PPC/MWh)

A. Precios de la electricidad para la industria

Cambio % 2010-2013

MEX

CAN

USANOR

OECD

EST

CRI

HUN

TUR

FRAPOL

FIN

CZE

GRC

GBR

SWESVK

JPN

AUT

PRT

ITADEU

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

0 50 100 150 200 250 300 350 400Nivel de precios 2013 (USD PPC/MWh)

B. Precios de la electricidad residencial

Cambio % 2010-2013


@ OCDE 2016

135

En el sector bancario las asimetrías regulatorias significativas obstaculizan

la plena competencia entre los bancos públicos y privados, lo que contribuye a generar

altas tasas de interés para los prestatarios. La evidencia empírica sugiere que un alto

diferencial en tasas de interés puede atribuirse a la escasa competencia en el sector

bancario (Demirguc-Kunt y Huizinga 1999; Demirguc-Kunt, Laeven y Levine 2004). De

hecho, los diferenciales en tasas de interés de Costa Rica están entre los más altos de

América Latina, justo después de Brasil, y sustancialmente más altos que el promedio de

la OCDE (Figura 2.17). Además, la correlación negativa entre estos diferenciales y los

préstamos bancarios (como porcentaje del PIB) sugiere que la falta de competencia en el

sector bancario de Costa Rica está limitando el acceso a los créditos bancarios (Figura

2.17).

En una buena parte de la literatura micro-econométrica se demuestra que un

sector bancario más competitivo se asocia positivamente con el acceso a créditos

bancarios (Banco Mundial, 2013). Por ejemplo, Demirguc-Kunt y Huizinga (1999) concluyen

que la competencia bancaria débil se asocia positivamente con altos diferenciales en

tasas de interés y ganancias entre los distintos países. Utilizando datos sobre los

márgenes de interés netos y los gastos generales de más de 1.400 bancos en 72 economías

desarrolladas y en desarrollo, Demirguc-Kunt, Laeven y Levine (2004) concluyen que las

regulaciones más estrictas para la entrada de bancos y actividades bancarias conducen a

mayores costos de intermediación financiera.

El acceso restringido a los créditos bancarios es especialmente problemático

para las pequeñas empresas - porque estas necesitan capital externo para crecer.

Además, las dificultades para acceder al crédito inhiben su participación en el mercado

de exportación- porque los costos fijos de las exportaciones representan una barrera

importante para que las empresas con restricciones financieras puedan comenzar a

exportar (Dalberg 2011; Manova 2013; Manova et al, 2014.); las empresas costarricenses

también mencionan la dificultad del acceso al crédito como un obstáculo para establecer

vínculos con las empresas extranjeras (Monge-González et al., 2010).


@ OCDE 2016

136

Figura 2.17. Los altos diferenciales en tasas de interés reducen la disponibilidad de

crédito

Nota: Los diferenciales en tasas de interés se calculan como la tasa activa menos la tasa pasiva.

LCN se refiere a América Latina y el Caribe (todos los niveles de ingreso) como lo define el Banco

Mundial.

Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial.

Un factor que limita la competencia en el sector bancario es el papel

significativo que continúan teniendo los bancos estatales. Los tres bancos estatales

(Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco de Crédito Agrícola de

Cartago) son menos eficientes que los bancos privados, medido por ejemplo por su mayor

proporción de costos administrativos versus los activos y pasivos totales; además, los

salarios promedio que pagan son mayores (Figura 2.18). A pesar de esto, a mediados de

2015 los bancos estatales todavía administraban más de 50% de los activos y pasivos del

sector bancario. El papel dominante de los bancos estatales puede atribuirse a las

asimetrías regulatorias que dificultan la plena competencia entre los bancos públicos y

privados. Los bancos estatales gozan de una garantía gubernamental sobre los depósitos

bancarios (que asciende a más de 20% del PIB) que los bancos privados no tienen.

Además, los bancos privados están obligados a prestar al Fondo de Crédito para el

Desarrollo por un monto equivalente a 17% de sus depósitos a la vista, y todas las

instituciones públicas están obligadas por ley a depositar su dinero en uno de los

bancos estatales. El hecho de que en noviembre de 2015 el gobierno emitiera una

directriz instruyendo a los bancos estatales a aumentar su eficiencia – principalmente

mediante la reducción de los gastos administrativos – y reducir su margen de

intermediación en al menos un punto porcentual en 2018 (La Gaceta, 2015) indica la

falta de fuertes presiones competitivas en el sector bancario. Es necesario eliminar

las asimetrías regulatorias que favorecen a los bancos estatales, ya que también violan

el principio de neutralidad competitiva de la OCDE, según el cual ninguna entidad que

NLD KORNZL

JPN ESP

NOR

HUN

CHE

FIN

SWE

CHN CAN

EST

IRLOECD

ISR

FRA

CHL

CZE

SVK

AUS

DNK

ZAF

LVA

BEL

GRC

SVN

ITA

POL

MEX

LTU

DEUISL

COL

ARG

LCN

RUS

CRI

URY

BRA

2

3

4

5

6

2

3

4

5

6

0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0

B. Crédito doméstico al sector privado por parte de los bancos y diferenciales en tasas de interés, promedio 2010-2014

Crédito doméstico al sector privado por parte de los bancos (% del PIB, escala logarítmica)

Diferencial en tasas de interés (puntos porcentuales, escala logarítmica)

0

5

10

15

20

0

5

10

15

20

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


A. Diferenciales en tasas de interés

Costa Rica OECD Colombia América Latina y el Caribe México


@ OCDE 2016

137

opera en un mercado económico debe ser objeto de ventajas o desventajas competitivas

indebidas dependiendo de quién es su propietario (OCDE, 2012d).

Figura 2.18. Los bancos estatales son menos eficientes que los privados y pagan mayores

salarios promedio

Nota: Las barras muestran la mediana de los costos administrativos mensuales de los bancos

privados y públicos (gastos generales y de personal) expresados como un porcentaje de la suma de

los activos y pasivos totales; los gastos administrativos mensuales relativos a la suma de los

activos y pasivos totales se promedia en el año; los datos de 2015 son de enero a septiembre.

Fuente: Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF).

Costa Rica tiene un amplio margen para mejorar la competencia bancaria

promoviendo la posibilidad de la libre entrada al c mercado. Los estudios sobre el

sector bancario sugieren que el libre acceso a los mercados es más importante que la

estructura del mercado para explicar la solidez de la competencia (OCDE, 2010b). Con el

marco normativo adecuado la fuerte competencia entre los bancos no tiene por qué

perjudicar la estabilidad financiera. De hecho, el Comité de Competencia de la OCDE ha

argumentado que, en lugar de limitar la competencia bancaria, el diseño y aplicación de

regulaciones efectivas y prácticas de supervisión es la mejor manera de lograr la

estabilidad bancaria, aunque encontrar el equilibrio adecuado entre la fuerte

competencia y la estabilidad del sector bancario continúa siendo un reto (OCDE, 2010b;

OCDE, 2011).

El Estado puede facilitar la competencia bancaria en diferentes formas (Banco

Mundial, 2013, OCDE, 2011). En primer lugar, puede facilitar la entrada al mercado de

instituciones bien capitalizadas, y la salida oportuna de las que no tienen solvencia.

Menores restricciones a la entrada y la actividad conducen a una más fuerte

competencia. En este sentido, Costa Rica tiene un buen desempeño en comparación con

otros países similares ya que las restricciones a la entrada son limitadas. En los

cinco años hasta el 2010 no se denegó ninguna solicitud de licencia bancaria (Cihak et

al. 2012). Sin embargo, el sector financiero está fuera del ámbito de la comisión de

competencia. Esta última puede sólo expresar opiniones no vinculantes sobre las

fusiones entre bancos, que finalmente son aprobados o no por la Superintendencia

General de Entidades Financieras (SUGEF). Como se subraya en un estudio previo de la

OCDE (2014a), para fortalecer el entorno competitivo del sector bancario es oportuno

transferir a un COPROCOM reformado la facultad de autorizar las operaciones de fusión

entre los agentes del mercado en el sector financiero, dejando a la SUGEF la autoridad

para emitir opiniones no vinculantes y prohibir fusiones solamente por razones de

estabilidad financiera.

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

Bancosprivs.

Bancospúbs.

Bancosprivs.

Bancospúbs.

Bancosprivs.

Bancospúbs.

2013 2014 2015

%

A. Costos administrativos de los bancos sobre el total de activos y pasivos

Gastos generales Gasto en salarios

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

2012 2013 2014 2015

B. Salario promedio anual por empleado

Bancos privados Bancos públicos

Miles de CRC


@ OCDE 2016

138

En segundo lugar, el Estado puede promover servicios de intercambio de

información de crédito sobre potenciales prestatarios y consumidores, e instituir

planes de protección de los depositantes. Las entidades crediticias aumentan las

presiones competitivas reduciendo la información asimétrica entre los clientes actuales

de los bancos y otros proveedores potenciales de servicios financieros, (Dell'Ariccia,

Friedman, y Márquez, 1999). En este sentido, Costa Rica tiene un buen desempeño porque

cuenta con entidades públicas y privadas de crédito que ofrecen amplia información

sobre los prestatarios potenciales. Sin embargo, como se indica más arriba, el país aún

tiene que establecer un esquema de seguro de depósitos en todo el sistema ya que el

actual sólo cubre a los bancos estatales. Establecer un sistema de seguro para

depósitos que abarque todo el sistema contribuiría a que haya igualdad de condiciones

entre los bancos y fortalecería la estabilidad del sector bancario (Anginer et al.,

2014). Sólo unos pocos países de la OCDE o de América Latina no cuentan con un plan

explícito de seguros para depósitos (Demirguc-Kunt et al. 2014).

En tercer lugar, mejorar la gobernanza y la gestión de los bancos estatales, al

igual que otras empresas de propiedad estatal, mejoraría la transparencia y la

eficiencia. En una buena parte de la literatura se ha demostrado que dado que los

bancos estatales con frecuencia disfrutan de una posición dominante y se benefician de

los subsidios gubernamentales implícitos o explícitos, estos perjudican la competencia

y estabilidad del sector bancario y el grado de desarrollo financiero del país (Barth

et al., 2004, La Porta et. al 2002). La adhesión a las Directrices de la OCDE sobre

Gobernanza Corporativa de las Empresas Estatales (OCDE, 2015c) sería un primer paso

para mejorar la gobernanza corporativa de los bancos estatales.

Finalmente, una vez que los bancos públicos están operando bajo mayores

estándares de gobernanza y desempeño corporativo, las autoridades deberían valorar si

continuar manteniendo una gran parte de la industria bancaria como propiedad pública se

justifica con base en razones económicas, sociales y de estabilidad financiera. Reducir

la participación accionaria del Estado en bancos estatales reformados podría liberar

recursos que podrían utilizarse más eficazmente para alcanzar objetivos económicos y

sociales. Eventualmente, el gobierno debería considerar mantener un único banco estatal

con un mandato público explícito y claro para superar las deficiencias del mercado,

como promover la inversión en infraestructura. Una encuesta de bancos de desarrollo (es

decir, los bancos estatales con un mandato público) revela que para que los bancos de

desarrollo sean eficaces deben tener un mandato claro y sostenible y buenas prácticas

de gobernanza corporativa (de Luna-Martínez y Vicente, 2012). El Green Investment Bank

del Reino Unido es un ejemplo de un banco de desarrollo creado recientemente y que es

bien administrado.

Mejorar la infraestructura de transporte

Una mejor infraestructura de transporte puede contribuir a una mayor

productividad mediante diversos canales. En primer lugar, puede impulsar la

productividad de las aportaciones privadas debido a las complementariedades entre el

trabajo y el stock de capital privado. Por ejemplo, mejores redes de transporte

ampliarán las oportunidades de empleo, y en consecuencia habrá una asignación más

eficiente de la mano de obra. En segundo lugar, la mayor productividad del stock de

capital privado aumentaría la inversión privada (Agénor y Moreno-Dodson, 2006). En

tercer lugar, una mejor infraestructura de transporte puede apoyar modelos de

crecimiento y movilidad más sostenibles ambientalmente. Una mejor integración de los

planes de infraestructura de transporte físico con políticas sociales y de uso del

suelo puede mejorar el bienestar social, mediante la reducción de los tiempos de

desplazamiento y contribuir al crecimiento verde e inclusivo (OCDE, 2014b, c). Las

personas con mayor tiempo de desplazamiento reportan sistemáticamente menor bienestar

subjetivo (Stutzer y Frey, 2008).

Evaluar la calidad y cantidad de la infraestructura es notoriamente difícil,

debido a que no existen datos exhaustivos que puedan compararse internacionalmente con

base en criterios objetivos (Pisu et al., 2012). Los datos de la encuesta sobre la

calidad percibida de la infraestructura colocan a Costa Rica en el lugar 103 del mundo.

También está por debajo de del promedio de los países de América Latina en cuanto a


@ OCDE 2016

139

carreteras, puertos y ferrocarriles, aunque por encima de estos en cuanto a aeropuertos

(Figura 2.19).

La red vial está bien desarrollada y tiene casi 43 000 km de longitud (Cuadro

2.1). Casi 20% (8.000 kilómetros) de la red de carreteras son parte de la red vial

nacional, de cuyo mantenimiento es responsable el Consejo Nacional de Vialidad

(CONAVI). Los caminos restantes forman parte de la red vial cantonal, que recibe

mantenimiento por parte de las municipalidades (Cuadro 2.1). En comparación con países

similares, la red vial de Costa Rica es muy amplia, ya que cuenta con 84 km por 100 km

cuadrados de superficie, cuatro veces el promedio de América Latina (Banco Mundial,

2012). Sin embargo, la calidad de las carreteras es baja; según un inventario nacional,

62% de las carreteras presentan condiciones deficientes o muy deficientes, 33% se

encuentran en estado regular, 5% en buenas condiciones y ninguna está en muy buenas

condiciones (Lanamme UCR, 2015). La mayoría de los puentes presentan riesgo estructural

de colapsar debido al deterioro natural. A pesar de la baja calidad de la red vial, la

cantidad de vehículos en circulación subió a 68% desde el año 2003 hasta el 2014 (MOPT,

2014).

Figura 2.19. Hay margen para mejorar la calidad de la infraestructura de transporte

Nota: Las cifras se refieren a la siguiente pregunta: ¿Cómo evaluaría la infraestructura general

de su país? (de 1 = muy poco desarrollada (entre los peores del mundo) a 7 = extensa y eficiente

(entre las mejores del mundo). Los datos agregados de la OCDE y América Latina y el Caribe (LAC)

se calculan como un promedio no ponderado.

Fuente: World Economic Forum, The Global Competitiveness Index Historical Dataset © 2005-2015.

Por lo tanto, una de las principales prioridades del Plan Nacional de

Transporte 2011-2035 es la rehabilitación y ampliación de la red de carreteras. Esto es

bienvenido dada la importancia de las carreteras en el sistema de transporte de Costa

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A. CarreterasCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)

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C. FerrocarrilCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)

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B. PuertosCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)

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D. Transporte aéreoCalidad percibida de la infraestructura de 1 (la peor) hasta 7 (la mejor)


@ OCDE 2016

140

Rica ya que el sistema de ferrocarriles está poco desarrollado. En las zonas urbanas no

existen otras alternativas realistas al uso de automóviles y autobuses. Además, los

carriles exclusivos para bicicletas y las aceras amplias son escasos. El programa de

mantenimiento parece estar funcionando bien ya que entre 2011 y 2014 ha alcanzado y

superado sus objetivos (CONAVI, 2015).

En la segunda mitad de la década de 1990 el gobierno decidió cerrar el sistema

de ferrocarriles. La decisión se anuló algunos años más tarde (MOPT, 2011) y ahora las

vías ferroviarias están en proceso de rehabilitación y las rutas reabrieron. Desde 2005

algunos servicios limitados de ferrocarriles urbanos e interurbanos empezaron a

ofrecerse de nuevo en el área metropolitana de San José (Cuadro 2.2). Sin embargo, las

mejoras de los servicios de ferrocarriles han sido desiguales ya que las rutas se

volvieron a abrir sin haber realizado análisis sobre la demanda, no existen

procedimientos para recolectar y calcular las estadísticas sobre la demanda, no existen

normas claras para garantizar la calidad de los servicios, y tampoco existen

tecnologías modernas de información y comunicación (CGR, 2014).

Cuadro 2.1. La red vial de Costa Rica es extensa

2014

Red de

carreteras

Nacional

(km) Municipal (km) Total (km)

Pavimentada 5,269 6,547 11,816

Piedra o tierra 2,512 28,540 31,052

Total 7,781 35,087 42,868

Fuente: MOPT (2014) y Lanamme UCR (2015).

Cuadro 2.2. El sistema ferroviario está siendo reactivado lentamente

Rutas en la Gran Área Metropolitana de San José, 2014

Ubicaciones conectadas Km Inició operaciones

Pavas-San Pedro 8.0 2005

Heredia-San José 9.6 2009

San Pedro-Curridabat 6.8 2010

Belén-San José 14.4 2011

Cartago-San José 20.6 2013

Total 59.4

Fuente: CGR (2014).

Un plan de hace mucho tiempo para desarrollar un indispensable sistema de

transporte masivo rápido en la Gran Área Metropolitana (GAM) de San José, en donde vive

la mitad de la población, no ha tenido ningún progreso real. La última propuesta de

INCOFER costaría USD 1.400 millones y se estaría completando en octubre de 2022

(INCOFER, 2014). Alrededor de 75% de todo el tráfico de pasajeros en la GAM se hace

mediante el transporte público, en su mayoría autobuses ya que los ferrocarriles tienen

un papel marginal (MOPT, 2011). Un sistema de transporte masivo rápido y, en términos

más generales, mejoras a los ferrocarriles, son de suma importancia para reducir la

congestión del transporte por carretera y la contaminación.

Recientemente se han implementado acciones positivas para mejorar los puertos

marítimos y aeropuertos. En 2015 se inauguró la Terminal Granelera de Puerto Caldera y

se inició la fase de construcción de la Terminal de Contenedores de Moín, en la costa

del Caribe. Ambos proyectos fueron ejecutados mediante esquemas de concesión. En los

aeropuertos, la participación del sector privado también ha sido relevante. El

Aeropuerto Internacional Juan Santamaría (USD 138 millones) se amplió y modernizó, y

además se inauguró la Terminal de Pasajeros del Aeropuerto Internacional de Liberia

(USD 35 millones).


@ OCDE 2016

141

La brecha del gasto en infraestructura de transporte es grande

La baja calidad general de la infraestructura de transporte de Costa Rica puede

atribuirse a la subejecución crónica agravada por una planificación estratégica

deficiente y la falta de una visión de largo plazo para el sector. De 2002 a 2013, el

promedio del gasto en infraestructura de transporte fue de 0,8% del PIB, inferior al

promedio de la OCDE (Figura 2.20). Además, el gasto ha sido irregular debido a que ante

la falta de un proceso de presupuestación plurianual la inversión pública en

infraestructuras de transporte se negocia cada año y está sujeta a recortes (MOPT,

2011).

Figura 2.20. El gasto en infraestructura de transporte ha sido inferior al promedio de

la OCDE

Nota: Los datos de Chile e Israel no están disponibles. Los datos de la OCDE son un promedio no

ponderado.

Fuente: Cálculos de la OCDE con base en información del MOPT (2014, 2011), la CEPAL (2014) y la

base de datos de la OCDE Transport Infrastructure Investment and Maintenance Spending.

El gobierno es consciente de la insuficiencia en el gasto en infraestructura de

transporte y el Plan Nacional de Transporte 2011 – 2035 (MOPT, 2011) proyecta

necesidades de gasto anual en infraestructura de alrededor del 4% del PIB hasta 2035

(2,45% del PIB entre 2011-2018, y 4% del PIB entre 2019 – 2035). Según el Plan, una

tercera parte de las necesidades de gasto estimadas debería ser financiada por el

presupuesto público y la parte restante debería provenir del sector privado.

Es necesario simplificar el marco institucional

Los procesos de planificación y toma de decisiones en el ámbito de la

infraestructura de transporte están muy fragmentados entre diferentes ministerios y

entidades gubernamentales (Cuadro 2.3). Históricamente, el Ministerio de Obras Públicas

y Transportes (MOPT) ha sido la institución encargada de la planificación,

construcción, mantenimiento y operación de la infraestructura de transporte. La

creación de entidades autónomas y semi autónomas a finales de 1990, con una amplia

libertad administrativa y poder de decisión sobre asuntos específicos, ha reducido su

rol. La justificación de este cambio fue liberar al Ministerio de Obras Públicas de la

ejecución de proyectos a fin de que pudiera concentrarse en el desarrollo de políticas.

Las entidades que se crearon son: el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), responsable

de la ampliación y el mantenimiento de la red vial nacional; el Consejo Nacional de

Concesiones (CNC), que promueve y gestiona proyectos de concesión en todo el sector de

las infraestructuras; y el Consejo de Transporte Público (CTP), a cargo de las

políticas relacionadas con el transporte público por carretera (es decir, taxis y

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% del PIB% del PIB

Carreteras Puertos Aeropuertos Ferrocarril y transporte público Otros Promedio de la OECD


@ OCDE 2016

142

autobuses regulares y especiales). Otros organismos gubernamentales importantes que

tienen un papel crucial en la infraestructura de transporte son: el Instituto Nacional

de Ferrocarriles (INCOFER), que administra y opera el sistema de ferrocarriles; el

Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), y la Junta de Administración

Portuaria de Desarrollo de la Costa Atlántica (JAPDEVA), que son las autoridades

portuarias de los puertos del Pacífico y el Caribe, respectivamente; el Consejo Técnico

de Aviación Civil (CETAC) y el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) formulan políticas

para la aviación civil y la seguridad vial. Por último, otras instituciones públicas

tienen un papel transversal. Entre estas están la Autoridad Reguladora de los Servicios

Públicos (ARESEP), con responsabilidades en cuanto a la fijación de las tarifas de los

autobuses, taxis, trenes y puertos, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)

– una dependencia del Ministerio de Ambiente y Energía – que evalúa el impacto

ambiental de proyectos de infraestructura. Por último, el Ministerio de Hacienda

desempeña un papel marginal en la infraestructura de transporte, ya que no participa

activamente en la definición de la orientación de las políticas, ni en la preparación

de proyectos o en su evaluación y fijación de prioridades. Su papel se limita

principalmente a autorizar exenciones fiscales para incentivar la participación del

sector privado.

La creación de organismos ejecutores, a diferencia de los organismos que

diseñan las políticas (es decir, los ministerios) coincide con las ideas de la Nueva

Gestión Pública desarrolladas en las décadas de 1980 y 1990 en un intento por impulsar

la eficiencia de la administración pública (OCDE, 2015a). En general, aunque esta

separación entre el diseño y ejecución de las políticas es razonable y se basa en los

principios de la buena gobernanza, puede socavar la capacidad de un ministerio para

dirigir y controlar a los organismos ejecutores con base en sus resultados (OCDE,

2015a). En el caso de Costa Rica, esta puede ser una de las razones por las cuales los

proyectos de infraestructura pública son con frecuencia el resultado de esfuerzos

institucionales individuales, que no siguen una visión compartida y sufren de una

preparación inadecuada (CGR, 2012).

Las numerosas entidades y organismos involucrados en la infraestructura de

transporte público contribuyen a la excesiva fragmentación e incertidumbre en las

políticas. Esto tiene un efecto negativo en la coherencia de las políticas generales

del sector y contribuye a retrasar la ejecución de los proyectos. Un análisis de 15

proyectos de infraestructura de transporte encontró retrasos de entre tres y diez años

desde el momento en que se selecciona a un contratista hasta que se inicia la

construcción (CGR, 2012). Algunos de los proyectos incluidos en el estudio de la

Contraloría General de la República (CGR) han acumulado más de 20 años de retraso desde

el inicio del proyecto (por ejemplo, el proyecto San José-San Ramón). Los proyectos

financiados con fondos de instituciones multilaterales no son una excepción, resultando

en una gran cantidad de fondos disponibles que no se gastan (Pisu y Villalobos, por

publicarse). La administración actual es consciente del problema y está tratando de

lograr que el MOPT recupere la administración del sector, mediante una mejor

planificación, gestión, coordinación, supervisión y evaluación de los organismos del

sector.

La simplificación del marco institucional complejo del sector del transporte es

una prioridad. Diferentes organismos podrían fusionarse. Como mínimo, una mejor

articulación del mandato de los distintos ministerios y organismos sobre las políticas

de transporte, y la coordinación del desarrollo y ejecución de las políticas se

traduciría en un marco de políticas más coherente, y en una reducción de los retrasos.

Para superar la fragmentación institucional, algunos países de la OCDE han creado

organismos dedicados al desarrollo de estrategias y planes de largo plazo, como

Australia (Infrastructure Australia) y el Reino Unido (Infrastructure UK), con buenos

resultados. En el marco institucional de Costa Rica, podría encomendarse a un Consejo

Presidencial de Competitividad e Innovación (CPCI) mejorado, con un papel más

estratégico, que conjuntamente con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes diseñe

estrategias y políticas de largo plazo para la infraestructura de transporte, de

conformidad con otros objetivos económicos y sociales de largo plazo, y que dé

seguimiento a los avances para lograrlos. La planificación estratégica podría ayudar a

vincular los objetivos de infraestructura de transporte con beneficios socio-económicos

y ambientales más amplios, por lo que sería menos probable que se hicieran recortes en


@ OCDE 2016

143

el gasto en infraestructura de transporte público debido a que el presupuesto es de

corto plazo y por presiones políticas.

Además, el papel de las empresas estatales que operan en el área de la

infraestructura de transporte, especialmente en el transporte marítimo y ferroviario,

debería reconsiderarse y mejorar su gobernanza corporativa siguiendo las directrices de

la OCDE sobre Gobernanza Corporativa de las Empresas Públicas. Una separación funcional

clara de las actividades de las empresas estatales – entre la regulación y la

prestación de servicios de infraestructura, además de la separación vertical – puede

prepararlas mejor y fomentar una mayor participación del sector privado.

Llevar a cabo análisis cuidadosos de costo-beneficio puede mejorar la

preparación y selección de los proyectos, pero en Costa Rica no hay organismos que los

realicen. El gobierno debe elaborar directrices precisas para llevar a cabo análisis

del costo-beneficio de la infraestructura de transporte y aplicarlas de manera

sistemática. El informe de la OCDE sobre Análisis costo-beneficio y medio ambiente

(OCDE, 2006) establece los principios generales para llevar a cabo estos análisis,

tomando en cuenta las limitaciones ambientales. En general, no existe un modelo único

para llevar a cabo análisis confiables de costo-beneficio pero los países de la OCDE

han acumulado un conjunto diverso de experiencias (Persson y Song, 2010) a las que el

gobierno podría recurrir.

Preparación para más inversiones privadas

Tradicionalmente Costa Rica ha financiado proyectos de infraestructura a través

del presupuesto del gobierno. Con frecuencia, para la construcción se subcontrata a un

contratista privado, mientras que el gobierno mantiene la propiedad y la

responsabilidad total de la gestión. Costa Rica ha utilizado la participación privada

sólo más recientemente en otras etapas distintas al diseño y la construcción, como se

hizo en las recientes concesiones de puertos y aeropuertos. La participación privada en

infraestructura de transporte requiere de un entorno normativo e institucional que

permita que haya menos incertidumbre regulatoria y en materia de las políticas. A nivel

general, la evidencia internacional sugiere que la participación privada se promueve

cuando existe un marco legal e institucional sólido y transparente que permita

consultar ampliamente con todas las partes interesadas (Siemiatycki, 2013).

Desde que se aprobó la Ley General de Concesión de Obras Públicas en 1998 y se

actualizó en 2008, sólo cuatro proyectos de participación privada se han materializado

(Pisu y Villalobos, por publicarse). Dos proyectos, el Tren Eléctrico Metropolitano y

la ruta San José-San Ramón, fueron suspendidos debido al descontento político y

popular. Por otra parte, los proyectos que se firmaron sufrieron retrasos de hasta 11

años desde el proceso de licitación hasta el inicio de la fase de construcción. Con

frecuencia los retrasos se debieron a un proceso de expropiación lento y confuso,

resultando en acciones judiciales (MOPT, 2011).

El Consejo Nacional de Concesiones (CNC) está a cargo de promover la

participación del sector privado en infraestructura. Sus funciones incluyen la

aprobación de los documentos de licitación, el diseño y la gestión del proceso de

licitación y selección, la firma de los contratos de concesión como representante del

gobierno central, actuando como regulador en la gestión y el monitoreo de los contratos

de concesión. Noventa por ciento (90%) de su presupuesto (USD 15 millones para el año

2015) es financiado por el gobierno central y la parte restante proveniente de derechos

cobrados a los concesionarios. Esto contrasta con las mejores prácticas de la OCDE ya

que la financiación, el alcance y la evaluación de las unidades que se dedican a la

gestión de las asociaciones público-privadas no debe crear incentivos que favorezcan la

creación de tales asociaciones (OCDE, 2010a). El CNC debe ser financiado 100% por el

gobierno central.


@ OCDE 2016

144

El desempeño deficiente del CNC en la promoción de concesiones y asociaciones

público-privadas puede atribuirse en parte a su condición de organismo dependiente del

Ministerio de Obras Públicas. Esto difiere de la práctica de la OCDE, donde las

oficinas dedicadas a la gestión de asociaciones público-privada dependen principalmente

del Ministerio de Hacienda (OCDE, 2010a). La disposición actual en Costa Rica puede

crear un sesgo en contra de la participación privada en la infraestructura debido a que

el Ministerio de Obras Públicas también promueve proyectos de infraestructura con

financiación pública que pueden estar en competencia directa con los financiados

mediante fondos privados.

Además de promover la participación privada en la infraestructura de

transporte, el CNC debería participar directamente en la elaboración y selección de

proyectos – con aportes del Ministerio de Obras Públicas cubriendo los aspectos

técnicos – y realizar o coordinar los análisis de costo-beneficio. Trasladar el CNC al

Ministerio de Hacienda podría mejorar el desempeño y facilitaría la contabilidad de los

pasivos implícitos que se derivan de la participación del sector privado, que

actualmente Costa Rica no hace (Irwin, 2007; Posner et al., 2009). Es importante

asegurarse de que las asociaciones público-privadas sean asequibles en el largo plazo,

para lo cual se requiere que exista un vínculo más claro entre el proceso de

adjudicación de las asociaciones público-privadas y el proceso presupuestario de la

autoridad central.

Establecer tarifas para los usuarios de manera más generalizada estimularía una

mayor participación del sector privado en infraestructura. Actualmente, las tarifas que

deberían pagar los usuarios casi no se aplican en Costa Rica, especialmente en las

carreteras donde podrían ser muy beneficiosas tanto desde el punto de vista económico

como ambiental. Además de proporcionar una fuente de ingresos para los operadores de

carreteras, los peajes pagados por los usuarios promoverían un uso más racional de la

infraestructura y de otras formas alternativas de transporte. Los peajes que pagan los

usuarios – y otros cobros más generales para recuperar los costos – a menudo enfrentan

oposición por razones de equidad, ya que tienden a ser regresivos. Las transferencias

focalizadas de ayuda social representan una forma efectiva para abordar estas

preocupaciones. El reciente plan de reembolsos del IVA previstos en el marco de reforma

del IVA es una medida alentadora en esta dirección, que también podría extenderse para

compensar a las familias en situación de pobreza cuando los peajes son más altos.

Cuadro 2.3. El sector de transportes sufre de fragmentación institucional

Institución Tipo (asignación

presupuestaria)

Año de

creación

Ley

vigente Responsabilidades

Instituciones con responsabilidades específicas en el sector de

la infraestructura de transporte

Ministerio de Obras Públicas

y Transportes (MOPT)

Ministerio

(gobierno central) 1963 No.3155

Oficina de planificación; emitir

el Plan Nacional de Transporte

Consejo Técnico de Aviación

Civil (CETAC)

Oficina

desconcentrada que

depende del MOPT

1973 No.5150

Emitir regulaciones sobre

aviación civil y aeropuertos

nacionales

Consejo de Seguridad Vial

(COSEVI)

Oficina

desconcentrada que

depende del MOPT

1979 No.6324

Emitir los reglamentos para

mejorar la seguridad de los

transportes por carretera

Consejo Nacional de

Concesiones (CNC)

Oficina

desconcentrada que

depende del MOPT

1998 No.7762

Promover la participación privada

a través de concesiones y

asociaciones público-privadas

Consejo Nacional de Vialidad

(CONAVI)

Oficina

desconcentrada que

depende del MOPT

1998 No.7798 Construir y dar mantenimiento a

la red vial

Consejo de Transporte

Público (CTP)

Oficina

desconcentrada que

depende del MOPT

1999 No.7969

Emitir los reglamentos relativos

al transporte público por

carretera (es decir, taxis y

autobuses regulares y especiales)

Instituto Costarricense de

Puertos del Pacífico (INCOP)

Empresa púbica no

financiera 1953 No.1721

Autoridades portuarias de los

puertos del Pacífico


@ OCDE 2016

145

Junta de Administración

Portuaria de Desarrollo de

la Vertiente Atlántica

(JAPDEVA)

Empresa púbica no


Autoridades portuarias de los

puertos del Atlántico

Instituto Nacional de

Ferrocarriles (INCOFER)

Empresa púbica no


Administrar el sistema de

ferrocarriles (estaciones, vías y

material rodante)

Las instituciones con un papel transversal

Autoridad Reguladora de los

Servicios Públicos (ARESEP)

Institución

descentralizada 1928 No.7593

Ajustar tarifas para los

autobuses, taxis, trenes y

puertos

Ministerio de Planificación

(MIDEPLAN) Ministerio 1974 No. 5525

Agencia coordinadora y emitir el

Plan Nacional de Desarrollo

Ministerio de Finanzas Ministerio 1885 Decreto

No. 55

Autorizar exenciones fiscales

para incentivar la participación

del sector privado

Ministerio de Ambiente y

Energía (MINAE) Ministerio 1990 No.7152

Secretaría Técnica Nacional

Ambiental (SETENA)

Oficina

desconcentrada que

depende del MINAE

1995 No. 7554 Emitir permisos ambientales

Fuente: Elaboración con base a MIDEPLAN (2007) y el Ministerio de Hacienda (2014).

Desarrollar una cartera de proyectos de infraestructura de transporte

favorecería una mayor participación del sector privado mediante una menor incertidumbre

en la inversión y facilitaría los procesos de planificación y toma de decisiones de los

inversionistas. Esto ayudaría a despolitizar las decisiones sobre la selección y

ejecución de los proyectos, y en su lugar basarlas en consideraciones de ingeniería y

de tipo económico. El Reino Unido es un ejemplo reciente de un intento exitoso para

crear una cartera de proyectos de infraestructura gestionados por un organismo

(Infraestructure UK) dentro del Ministerio de Finanzas (Pisu, Pels y Bottini, 2015).

En general, los Principios de la OCDE sobre la Participación del Sector Privado

en Infraestructura (OCDE, 2007) ofrecen reglas básicas generales que pueden ser útiles

para atraer más inversión privada en infraestructura, además de administrar los riesgos

resultantes. El Cuadro 2.4 muestra que en muchos aspectos Costa Rica no está a la

altura de estos principios y las reformas necesarias para avanzar hacia ellos.

Cuadro 2.4. Principios de la OCDE para la Participación del Sector Privado en

Infraestructura, y prácticas de Costa Rica

Principio Directrices de la OCDE Costa Rica

Decisión sobre la prestación pública o privada de servicios de infraestructura

1

La elección de las autoridades públicas entre la

oferta pública y privada debe basarse en el análisis

de costos y beneficios, tomando en cuenta todos los

modos de prestación alternativos, todo el sistema de

provisión de infraestructura, y los costos y

beneficios financieros y no financieros proyectados

durante el ciclo de vida del proyecto.

En Costa Rica no se realizan análisis de costo-

beneficio. Las opciones son vulnerables a la

interferencia política y a cambios con los cambios de

gobierno.

2

Ningún proyecto de infraestructura –

independientemente del grado de participación

privada, si la hay – debería emprenderse sin evaluar

el grado hasta el cual sus costos pueden recuperarse

de los usuarios finales y, en caso de que los fondos

sean insuficientes, saber a qué otras formas de

financiación puede recurrirse.

Tradicionalmente el papel del Ministerio de Hacienda ha

estado limitado a autorizar exenciones de impuestos

para el desarrollo de proyectos.

3

La asignación de riesgos entre las partes privadas y

el sector público será determinada en gran medida

por el modelo elegido de participación del sector

privado, incluyendo la asignación de

responsabilidades. La elección de un modelo en

particular y una asignación asociada del riesgo debe

basarse en una valoración del interés público.

No existen directrices de cumplimiento obligatorio para

las instituciones del sector público, cuando deciden si

un proyecto es otorgado por concesión o mediante el

plan tradicional y cómo distribuir los riesgos.


@ OCDE 2016

146

4

La disciplina fiscal y la transparencia deben

protegerse, y las posibles implicaciones para las

finanzas públicas por compartir las

responsabilidades de la infraestructura con el

sector privado deben entenderse completamente.

Participación limitada del Ministerio de Hacienda en la

estructuración de concesiones.

Promoción de un entorno institucional propicio

5

Un entorno sano que propicie la inversión en

infraestructura – es decir, que tenga un alto nivel

de gobernanza pública y corporativa, transparencia y

el Estado de Derecho, incluyendo la protección de la

propiedad y los derechos contractuales – es esencial

para atraer la participación del sector privado.

El CNC es una entidad dominante débil y no hay reglas

claras para los inversionistas. No hay contratos

estandarizados; con frecuencia el gobierno no cumple

con los plazos contractuales.

6

En los proyectos de infraestructura no debe haber

corrupción en ningún nivel y en ninguna fase del

proyecto. Las autoridades públicas deben adoptar

medidas eficaces para garantizar la integridad del

sector público y privado y la rendición de cuentas,

así como establecer procedimientos adecuados para

disuadir, detectar y sancionar la corrupción.

Mucho control institucional de la Contraloría General

de la República.

7

Los beneficios de la participación del sector

privado en infraestructura se intensifican mediante

esfuerzos para crear un entorno competitivo, incluso

someter las actividades a las presiones comerciales

apropiadas, eliminando las barreras innecesarias al

acceso, e implementando y haciendo cumplir las leyes

adecuadas de competencia.

Las barreras a la competencia son altas en el sector de

infraestructura; la ausencia de una cartera fiable de

proyectos y el débil entorno institucional hace que las

ofertas en los procesos de licitación sean limitadas.

8

El acceso a los mercados de capital para financiar

las operaciones es esencial para los participantes

del sector privado. Las restricciones al acceso a

los mercados locales y los obstáculos a los

movimientos internacionales de capital deberían

eliminarse gradualmente, tomando en cuenta

consideraciones de política macroeconómica.

No hay restricciones para acceder al mercado de

capitales, pero este es pequeño. La tradición de muchos

años de financiar proyectos a través del presupuesto

del gobierno ha inhibido su desarrollo.

Objetivos, estrategias y capacidades a todo nivel

9

Las autoridades públicas deben garantizar las

consultas adecuadas con los usuarios finales y otras

partes interesadas, incluso antes de iniciar un

proyecto de infraestructura.

La mala gestión de los interesados ha resultado en la

oposición a la participación privada y retrasos en la

ejecución de los proyectos.

10

Las autoridades responsables de los proyectos de

infraestructura de gestión privada, deben tener

capacidad para gestionar los procesos comerciales

pertinentes y asociarse en igualdad de condiciones

con sus homólogos del sector privado.

El CNC tiene limitaciones de capital humano porque

aplica una escala salarial no competitiva; la Junta

Directiva no contribuye a la eficacia y eficiencia del

CNC.

11

Es necesario entender las estrategias para la

participación del sector privado en la

infraestructura y compartir los objetivos en todos

los niveles del gobierno y en todas las partes

relevantes de la administración pública.

La comunicación e intercambio de conocimientos del CNC

con otras instituciones del sector público es limitada.

12

Es posible que sea necesario establecer mecanismos

de cooperación interjurisdiccional, incluso a nivel

regional.

No existe una política para fortalecer la capacidad de

los gobiernos locales.

Lograr que la cooperación público-privada funcione

13

Para optimizar la participación del sector privado,

las autoridades públicas deben comunicar con

claridad los objetivos de sus políticas de

infraestructura y poner en marcha mecanismos de

consulta entre los asociados públicos y privados con

respecto a estos objetivos, así como los proyectos

individuales.

No existe una estrategia integral de infraestructura,

una cartera fiable de proyectos, reglas claras, ni

certeza con respecto a la continuidad de los proyectos.

14

Es importante compartir toda la información

relevante sobre los proyectos entre las autoridades

públicas y sus asociados privados, incluyendo el

estado de la infraestructura preexistente, los

estándares de desempeño y las sanciones en caso de

incumplimiento. Debe obedecerse el principio de la

debida diligencia.

No hay reglas claras para compartir información con el

sector privado.

15

El proceso de adjudicación de contratos o

concesiones de infraestructura debe estar diseñado

para garantizar la equidad procesal, la no

discriminación y la transparencia.

La falta carteras fiables, las reglas poco claras y los

contratos no estandarizados disminuyen la competencia.


@ OCDE 2016

147

16

El acuerdo formal entre las autoridades y los

participantes del sector privado debe especificarse

en términos de servicios de infraestructura

verificables, con el fin de presentarlos al público

como especificaciones basadas en los resultados o el

rendimiento. Este debe contener disposiciones

relativas a las responsabilidades y asignación de

riesgos en caso de acontecimientos imprevistos.

No hay contratos estandarizados para garantizar que

estos elementos están incluidos.

17

Debe encomendarse a las autoridades públicas

especializadas que elaboren el reglamento para los

servicios de infraestructura, ya que son

competentes, cuentan con suficientes los recursos y

están protegidos de la influencia indebida de las

partes en los contratos de infraestructura.

Las dificultades del CNC para promover y ejecutar la

política de concesión de Costa Rica se deben a la mala

gestión y el incumplimiento de los plazos contractuales

de los proyectos.

18

Las renegociaciones ocasionales son inevitables en

asociaciones de largo plazo, pero deben llevarse a

cabo de buena fe, y de manera transparente y no

discriminatoria.

La poca claridad de las reglas fomenta que haya que

renovar los contratos.

19

Es necesario que se disponga de mecanismos de

resolución de conflictos mediante los cuales puedan

resolverse los conflictos que surjan en cualquier

punto durante la duración de un proyecto de

infraestructura, de manera oportuna e imparcial.

Los contratos incluyen mecanismos de resolución de

conflictos, pero con frecuencia los plazos no se

especifican.

Fomentar una conducta empresarial responsable

20

Los participantes del sector privado en proyectos de

infraestructura deben observar los principios y

normas convenidos conjuntamente para una conducta

empresarial responsable.

Las cámaras del sector privado no comunican claramente

a las partes interesadas sus normas de conducta

empresarial.

21

Las empresas privadas deben participar en proyectos

de infraestructura de buena fe y con el compromiso

de cumplir con sus compromisos.

La participación del sector privado es percibida

negativamente por varios sectores políticos y

ciudadanos.

22

Los participantes del sector privado, sus

subcontratistas y representantes no deben recurrir

al soborno y otras prácticas irregulares para

obtener contratos, obtener el control sobre los

activos o ganar favores, ni deben aceptar ser parte

de este tipo de prácticas durante el tiempo que

estén realizando sus operaciones de infraestructura.

Las cámaras del sector privado deben desarrollar un

código de conducta para la participación en proyectos

de infraestructura pública.

23

Los participantes del sector privado deben

contribuir a las estrategias de comunicación y

consultar con el público en general, incluyendo los

consumidores, las comunidades afectadas y las partes

corporativas interesadas, con el fin de desarrollar

la mutua aceptación y la comprensión de los

objetivos de las partes involucradas.

El sector privado no siempre juega un papel clave en la

promoción de proyectos de infraestructura (la

estrategia de comunicación de APM Terminals para la

Terminal de Contenedores de Moín es ejemplo positivo).

24

Los participantes del sector privado en la

prestación de servicios vitales a las comunidades

deben ser conscientes de las consecuencias de sus

acciones para las comunidades y el trabajo, junto

con las autoridades públicas, para evitar y mitigar

los resultados socialmente inaceptables

En general el sistema no promueve una asociación de

confianza entre el sector público y el privado.

Fuente: Pisu y Villalobos (por publicarse)

Recomendaciones

Fortalecer el diseño institucional para alinear las políticas y aumentar la

productividad, mediante el fortalecimiento del papel estratégico del Consejo

Presidencial de Competitividad e Innovación, fortaleciendo su unidad técnica y

simplificando su organización mediante la unificación de sus tres sub-consejos.

Mejorando los vínculos entre las empresas extranjeras y nacionales y estimulando la

innovación


@ OCDE 2016

148

Aumentar la proporción del gasto público en I + D dirigido a las instituciones

de educación superior para fortalecer los vínculos con las empresas innovadoras locales

y mejorar las perspectivas de empleo para los graduados técnicos.

Expandir los programas PROPYME y CR Provee y crear un sistema de ventanilla

única para una mejor gestión y coordinación; aprobar cuanto antes la creación de

FOMPRODUCE y establecer la agencia.

Continuar los esfuerzos para una mejor observancia de los derechos de propiedad

intelectual (DPI), junto con iniciativas para que haya una mayor conciencia, y que los

derechos de propiedad intelectual sean usados eficazmente en las universidades y las

empresas locales.

Mejorando la competencia, empresas estatales y el acceso a la financiación

Mejorar el entorno empresarial mediante la reducción de barreras a la

iniciativa empresarial.

Eliminar las exenciones antimonopolio.

Otorgar a la Comisión para Promover la Competencia más independencia,

facultarla para que lleve a cabo estudios de mercado y aumentar sus recursos

financieros.

Introducir un programa de indulgencia para fomentar la colaboración con las

autoridades del ámbito de la competencia.

Mejorar la gobernanza de los bancos y las empresas estatales mediante la

adopción de las Directrices sobre Gobernanza Corporativa de las Empresas Estatales de

la OCDE.

Introducir un sistema de seguros de depósito que cubra todo el sector bancario y

eliminar las asimetrías regulatorias que favorecen a los bancos estatales.

Después de haber mejorado la gobernanza de los bancos estatales y sus niveles

de eficiencia, considerar la oportunidad de reducir las participaciones de capital del

gobierno en los bancos y tener un único banco estatal con un mandato público claro.

Adoptar metodologías de fijación de tarifas de los servicios regulados para

promover mejoras en la productividad.

Mejorar la infraestructura de transporte

Para lograr mejor diseño y ejecución de las políticas de transporte y de otros

sectores de infraestructura, simplificar el marco institucional y legal de las agencias

relacionadas con las obras públicas reduciendo su número y coordinar mejor sus mandatos

de políticas y ejecución de los proyectos.

Establecer una separación clara de las actividades de las empresas estatales en

el sector del transporte distinguiendo entre la regulación y la prestación de servicios

de infraestructura, y entre la gestión de y el acceso a la red de infraestructura.

Trasladar el Consejo Nacional de Concesiones al Ministerio de Hacienda; empezar

a registrar detalladamente los pasivos contingentes derivados de la participación

privada en infraestructura.

Definir normas claras para el análisis de costo-beneficio para proyectos de

infraestructura yempezar a realizarlos.

Definir y actualizar carteras claras y fiables de proyectos de infraestructura.


@ OCDE 2016

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GLOSARIO

ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos

BCCR Banco Central de Costa Rica

CAATEC Comisión Asesora en Alta Tecnología

CAFTA-DR Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica

CCSS Caja Costarricense de Seguro Social

CELAC Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CETAC Consejo Técnico de Aviación Civil

CGR Contraloría General de la República

CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias

CINDE Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo

CNC Consejo Nacional de Concesiones

CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz

COMEX Ministerio de Comercio Exterior

CONARE Consejo Nacional de Rectores

CONARROZ Corporación Arrocera Nacional

CONAVI Consejo Nacional de Vialidad

COPROCOM Comisión para Promover la Competencia

COSEVI Consejo de Seguridad Vial

CPCI Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación

CRC Colón de Costa Rica

CRCAL Centro Regional de Competencia para América Latina

CRP Costa Rica Provee

CTP Consejo de Transporte Público

DPI Derechos de Propiedad Intelectual

EBITB Erosión de la base imponible y traslado de beneficios

ECE Encuesta Continua de Empleo

EE Empresa Estatal

ENAHO Encuesta Nacional de Hogares

ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares

FANAL Fábrica Nacional de Licores

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación

FODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

FOMPRODUCE Agencia de Fomento Productivo, Innovación y Valor Agregado

FONABE Fondo Nacional de Becas

GAM Gran Área Metropolitana

GBID Gasto Bruto en Investigación y Desarrollo


@ OCDE 2016

155

GOVERD Gasto público en I + D

HERD Investigación y Desarrollo en Educación Superior

I+D Investigación y Desarrollo

IBS Impuesto sobre Bienes y Servicios

ICE Instituto Costarricense de Electricidad

ICE Índice de Complejidad Económica

ICT Instituto Costarricense de Turismo

IED Inversión Extranjera Directa

IICE Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas

ILOSTAT Estadísticas de la Organización Internacional del Trabajo

IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social

INA Instituto Nacional de Aprendizaje

INCOFER Instituto Costarricense de Ferrocarriles

INCOP Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico

INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos

INS Instituto Nacional de Seguros

ISF Indicadores de Solidez Financiera

ITU-D Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT

IVM Índice para una Vida Mejor

JAPDEVA Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la

Vertiente Atlántica

LAC Solo países en Desarrollo de América Latina y el Caribe según lo

define el Banco Mundial

LAICA Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar

LANAMME UCR Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la

UCR

LCN América Latina y el Caribe (todos los niveles de ingresos) según

lo define el Banco Mundial

MD Mercado de Divisas

MEIC Ministerio de Economía, Industria y Comercio

MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

MINAE Ministerio de Ambiente y Energía

MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes

NAMAs Medidas de Mitigación Apropiadas para Cada País

OMC Organización Mundial del Comercio

PIB Producto Interno Bruto

PISA Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes

PMR Regulación de los Mercados de Productos, por sus siglas en inglés

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

PPA Paridad del Poder Adquisitivo

PROCOMER Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica


@ OCDE 2016

156

PROPYME Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa

PSA Pago por Servicios Ambientales

PyMEs Pequeñas y Medianas Empresas

RECOPE Refinadora Costarricense de Petróleo SA

ROA Rentabilidad Económica

RPV Relación préstamo-valor

SETENA Secretaría Técnica Nacional Ambiental

SINIRUBE Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios

STEM Ciencia, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas

SUGEF Superintendencia General de Entidades Financieras

SUGEVAL Superintendencia General de Valores

SUPEN Superintendencia de Pensiones

SUTEL Superintendencia de Telecomunicaciones

TSE Tribunal Supremo de Costa Rica

UIS Instituto de Estadísticas de la UNESCO

UNStats División de Estadísticas de las Naciones Unidas

ZF Zonas de Libre Comercio o Zonas Francas

estudios económicos de la ocde: costa rica 2016³mico-de-costa-rica-2016.pdf30. hay margen para...

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