estudio transparencia solicitudes de información 2011
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A un año y medio de entrar en vigencia la Ley de Transparencia, Fundación Pro Acceso realizó una investigación para conocer el estado de cumplimiento de ésta por parte de una muestra de organismos y servicios públicos. Los resultados dan cuenta de un sinnúmero de dificultades que los ciudadanos deben sortear para poder acceder a la información –si es que lo logran-. Principalmente en los casos de la Cámara de Diputados y el Ministerio Público, los que no respondieron a ninguna de las solicitudes presentadas por la ONG.TRANSCRIPT
Acceso a la Información y Transparencia
sobre la demanda ciudadana
de información pública en Chile 2010
Mariano Sanchez Fontecilla 370,
Las Condes, Santiago de Chile
Fono: (56-2) 3815663 - (56-2) 3815664
www.proacceso.cl
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Acceso a la Información y Transparencia
sobre la demanda ciudadana de información pública en Chile 2010
Introducción
La Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración
del Estado (Nº 20.285) lleva un año y medio de vigencia. En virtud de esta ley, los ciudadanos
pueden acceder a toda la información de carácter público que está en manos del Estado, sea que
esta se disponga en las respectivas páginas webs institucionales (Transparencia Activa)1, o bien por
medio del ejercicio del derecho de acceso a la información por medio de solicitudes
(Transparencia Pasiva2).
Si bien se están realizando una serie de mediciones públicas respecto de las solicitudes de
información ciudadana efectuadas a entidades públicas, éstas se limitan a la Administración
Central del Estado3, no existiendo estadísticas agregadas respecto de lo que sucede a nivel de
Municipalidades, Órganos Constitucionalmente Autónomos y otros poderes del Estado.
Respecto de las estadísticas públicas de la administración central del Estado en esta materia, éstas
se limitan a un examen cuantitativo de la cantidad de peticiones y sus respuestas, sin expresar la
naturaleza de las preguntas efectuadas, el contenido de las respuestas de las entidades públicas,
las eventuales causales de reserva aplicadas, las declaraciones de inexistencia de información y las
solicitudes no respondidas, o respondidas fuera del plazo legal4. Esto, conforme a la experiencia
comparada, es vital para poder mejorar el diseño de la política pública de transparencia, de
1 Ver artículo 7° y siguientes de la ley nº 20.285
2 Ver artículo 12 y siguientes de la ley nº 20.285.
3 Estas estadísticas son generadas por la Comisión de Probidad y Transparencia del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia (Segpres). El último informe es el N° 20, que contiene información agregada sobre
las solicitudes efectuadas hasta el 1° de diciembre de este año. Disponible en
http://www.probidadytransparencia.gov.cl/estadisticas/informes/informe-estadistico-20
4 Hoy sólo podemos saber el contenido de lo pedido y la respuesta de la entidad pública a través de los casos
que llegan a instancia de reclamo ante el Consejo para la Transparencia, los que sólo representan una
fracción de las peticiones efectuadas al sector público.
3
manera de obtener un efectivo ejercicio de este derecho y responder a las reales inquietudes
ciudadanas.
Por ello, Fundación Pro Acceso se propuso realizar un ejercicio que permitiera mostrar el nivel de
accesibilidad y transparencia respecto del contenido de las peticiones de información efectuadas
por los ciudadanos, y las respuestas entregadas, mediante la formulación de solicitudes de
información a una muestra de 20 entidades públicas representativas de las distintas funciones
públicas estatales. En específico, se trató de responder a la pregunta ¿cuán dispuestas están las
entidades públicas a entregar la información sobre demanda de información pública de los
ciudadanos? Este documento presenta los resultados del estudio exploratorio sobre la publicidad
de la demanda de información a través del ejercicio del derecho de acceso a la información.
1. Acceso a la Información y lo que sabemos hasta el momento
Si bien existen grandes avances en materia de transparencia activa, la mayor parte de la
información pública, por su propia diversidad y especificidad, no está disponible de manera
proactiva en las páginas Web institucionales de las entidades públicas, por lo que en esos casos
debe ser solicitada mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información a través de una
solicitud a la institución respectiva, sea online o por escrito.
Considerando el primer año y medio de vigencia de esta ley, la Comisión de Probidad y
Transparencia de la SEGPRES ha mantenido boletines informativos sobre las solicitudes de
información efectuadas a los 279 órganos y servicios de la administración central del Estado en el
marco de la Ley N° 20.285. Según el último boletín N° 20, hasta el 1 de diciembre de este año, el
número total de solicitudes efectuadas fue de 57.076. De ellas, 26.548 se dirigieron a Ministerios
Sociales (46,51%), siendo la Dirección del Trabajo el servicio más requerido con 7.524 solicitudes,
lo que representa el 13,18% del total. Respecto de la caracterización demográfica de los
solicitantes5, según este informe entre los 12.830 solicitantes que dieron información sobre su
5 Estas cifras se calculan en base a la información que los requirente responden de manera opcional en los
formularios de solicitud de información pública. Por ello, conforme se señala en el informe N° 20 de la
Comisión de Probidad y Transparencia, “se presentan los resultados de quienes contestaron uno o más de
4
grupo etáreo, un 46,08% corresponde a personas entre 30 y 49 años, y un 35% a personas entre
19 y 29 años. En materia de género, de los 15.171 requirentes que señaló una respuesta en esta
materia, un 64,05% son hombres sobre un 35,95% de mujeres. En cuanto a la escolaridad, los
12.223 solicitantes que entregaron información en este punto se distribuyen de la siguiente
manera: educación media completa (14,06%), educación técnica (17,39%), universitaria (48,08%) y
con estudios de postgrado (11,68%). Los solicitantes con educación básica (sea esta completa o
incompleta), representan sólo el 3,75%.
No obstante la enorme utilidad de la información entregada, por medio de estas estadísticas no es
posible saber sobre qué temas los solicitantes requieren información pública, las respuestas
entregadas a la solicitud, las causales de reserva aplicadas si las hubiere y sus fundamentos, las
modalidades de entrega de la información y el cumplimiento de los plazos de respuesta, todos
aspectos vitales para la profundización de la política pública de Acceso a la Información y
Transparencia.
las preguntas opcionales. Por lo tanto, este análisis sólo corresponde a la descripción estadística de las
preguntas contestadas en que se señaló información opcional. No representa una muestra de la cual se
puedan realizar inferencias estadísticamente válidas sobre el universo de 57.076 solicitudes. Al 1° de
diciembre de 2010, en 27.980 solicitudes se señaló al menos una de las preguntas opcionales…”
5
2. Estrategia de investigación
En primer lugar, se seleccionó aleatoriamente a 20 instituciones públicas representativas de
distintas funciones estatales, conforme al modelo de muestreo aportado por el Centro de Archivos
y Acceso a la Información Pública (CAINFO) de Uruguay, elaborado en el marco de la investigación
regional “Venciendo la Cultura del Secreto”6. Las entidades seleccionadas por categoría fueron las
siguientes:
Categoría Instituciones Seleccionadas
FOSIS
Ministerio de Salud (MINSAL)
Ministerio de Educación (MINEDUC)
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes
1. Instituciones que provean bienes,
servicios o prestaciones sociales a los
ciudadanos
CORFO
CONAMA de Coquimbo
Superintendencia de Valores y Seguros (SVS)
SERNAGEOMIN
Servicio Agrícola Ganadero (SAG)
2. Instituciones que cumplan funciones
de fiscalización o de regulación sobre
un sistema determinado
SEREMI de Salud Tarapacá
PDI
Carabineros de Chile
Ejército de Chile
Fuerza Aérea de Chile
Armada de Chile
3. Instituciones con fines de defensa o
inteligencia
Ministerio del Interior
Ministerio Público
Senado
Cámara de Diputados
4. Instituciones que son parte de los
Poderes del Estado (distintos al
Ejecutivo) o entidades autónomas Banco Central
6 Investigación en desarrollo, de próxima publicación durante 2011
6
En segundo lugar, con el fin de determinar el nivel de accesibilidad y transparencia de la
información sobre las solicitudes de información por parte de los ciudadanos a las entidades
públicas y sus respuestas, se definió un catálogo de tres dimensiones representativas de las
distintas modalidades en las que se estimó puede ser entregada este tipo de información, y sus
contenidos relevantes, para un periodo de tiempo determinado (enero a junio de 2010). Todo ello
conforme al cuadro siguiente, que describe la forma especifica en que fue redactada la pregunta:
DIMENSIÓN PREGUNTA
1. NÚMERO DE SOLICITUDES
Número de solicitudes de acceso a la
información pública recibidas desde el 1º de
enero de 2010 hasta el 30 de junio del mismo
año, cualquiera sea su forma de ingreso.
2. ASPECTOS FORMALES
2.1 FECHA DE INGRESO
Fecha de ingreso de todas las solicitudes
efectuadas a través del procedimiento de
solicitud de acceso a información pública creado
por la ley 20.285, sean por medio electrónico o
escrito, recibidas desde el 1º de enero de 2010
hasta el 30 de junio del mismo año.
2.2 NÚMERO DE ROL Rol de ingreso asignado a cada una de estas
solicitudes.
2.3 CONTENIDO DE LA SOLICITUD
Los términos exactos con los que cada uno de
los requirentes expresaron sus respectivas
peticiones.
2.4 NÚMERO DE OFICIO O ROL DE
RESPUESTA A LA SOLICITUD
La identificación del rol de cada una de las
resoluciones que resolvieron las respectivas
solicitudes.
2.5 FECHA DE RESPUESTA Fecha de estas resoluciones.
2.6 RESPUESTA A LA SOLICITUD
Expresión de si la resolución denegó total o
parcialmente el acceso o entregó la información
requerida, o de no haber respondido la solicitud,
expresión de esta circunstancia.
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3 COPIAS DIGITALIZADAS
Asimismo, copia digitalizada de todas las
solicitudes de acceso a la información pública
efectuadas dentro del período ya señalado, sean
escritas o electrónicas, junto con las respectivas
resoluciones que recayeron en ellas, inclusive de
aquellas que no obtuvieron resolución alguna.
Además, se pide acceso y copia digitalizada de
todos los documentos acompañados a cada una
de estas resoluciones cuyo objeto fue dar
respuesta a la respectiva solicitud de acceso
planteada.
Adicionalmente, se evaluó si cada institución cumplió con los plazos que establece la ley para
responder las solicitudes.
Entre el 7 y 16 de septiembre de 2010 se envió una solicitud de información por cada una de estas
20 entidades, conteniendo estas preguntas7.
Una vez recibidas las respuestas, se les asignó el puntaje “0” a las no respondidas, y “1” a las que
obtuvieron una respuesta afirmativa.
0 ���� No respondido: Criterio que se aplicó en todos aquellos casos en que no se respondió
ni en todo o en parte la pregunta efectuada. Se incluyen aquellos casos en que no se obtuvo
contestación a la solicitud de información.
1 ���� Respondido: Criterio aplicado en aquellos casos en que se respondió la pregunta
efectuada, sea dentro de plazo legal o fuera de éste, sin entrar a un análisis de mérito,
completitud o veracidad de la respuesta, ni de coherencia interna con los otros ítems consultados.
En este sentido:
7 Diez de estas peticiones se hicieron vía sitio web, y las otras diez a través de formulario escrito.
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a) Número de solicitudes: Se considera respondida la pregunta 1 cuando entrega derechamente
una cifra numérica del total de solicitudes ingresadas dentro del período requerido, o bien esta
cifra se puede desprender de la información entregada en otros ítems de la respuesta.
b) Aspectos formales: Se consideran respondidas las preguntas 2.1 a la 2.6, cuando dicha
categoría de información fue incorporada dentro de la sistematización solicitada, sea en un planilla
de datos u otro medio.
c) Copias digitalizadas: Se considera respondida la pregunta 3 cuando la entidad entrega la
información solicitada en formato digital, sin entrar a evaluar su coherencia con los otros ítems
consultados. También se considera respondido en aquellos casos en que se hizo entrega de
información parcial por la aplicación de alguna causal de reserva. Por el contrario, no se considera
respondido cuando no se entregó nada por cualquier motivo, sea falta de respuesta a la solicitud,
o fundándose en causal de reserva para toda la información solicitada.
d) Cumplimiento de plazos: Respecto de los plazos, se entiende que cumplieron con ellos las
instituciones que respondieron dentro del plazo legal de 20 días hábiles de la ley 20.285, y
también quienes lo hicieron dentro de la prorroga informada dentro de los plazos legales.
A continuación, presentamos los resultados del estudio.
3. Principales resultados
3.1 Resultados según las dimensiones
El análisis consta de cuatro dimensiones que homologan las respuestas de las 20 instituciones
seleccionadas:
• Número de solicitudes recibidas,
• Información de aspectos formales (que se compone de seis subdimensiones),
• Entrega de copias digitalizadas de solicitudes
• Cumplimiento de plazos.
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Como muestra el gráfico número 1, el nivel de cumplimiento alcanzado por las cuatro dimensiones
llegó a 68%. Asimismo, revela que ninguna de las dimensiones analizadas alcanzó, por separado,
un 100% de resultados favorables. Sin embargo, la categoría que reunió la mayor cantidad de
respuestas positivas (es decir, que fueron catalogadas con “1”) fue “Número de solicitudes
recibidas por la institución”, que completó un 80%. Diez puntos por arriba de la dimensión que se
encuentra a continuación (“Cumplimiento de plazos de respuesta”), que alcanzó el 70% de
respuesta satisfactoria.
En tanto, a 60% llegó el cumplimiento del requerimiento de entregar una copia digitalizada de
todas las solicitudes de acceso a la información pública dentro de plazo legal.
En cuanto a la dimensión N°2 relativa aspectos formales establecidos en el estudio, que se
encuentran detallados en el gráfico número 2, alcanzaron un nivel de cumplimiento de 60%.
En el detalle del gráfico se puede apreciar que un 70% de las 20 instituciones entregó información
satisfactoria respecto a las fechas de ingreso de las solicitudes efectuadas en sus carteras.
Tendencia que se repite en cuanto al detalle del rol asignado a cada solicitud. A su vez, el 60% de
las instituciones dio constancia de las fechas de la resolución de estas solicitudes.
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Respecto a los términos exactos con los que cada uno de los requirentes expresaron sus
respectivas peticiones, sólo el 55% de las instituciones respondieron a esta solicitud. Mismo
porcentaje que respondió a la información del número de rol8 de las resoluciones de respuesta.
Finalmente sólo diez de las 20 instituciones seleccionadas (50%) dieron cuenta de si la resolución
tomada por el organismo en cada una de las solicitudes fue la de entregar la información
requerida o se determinó denegar de forma total o parcial el acceso; o bien, en el caso de no
haber respondido a la solicitud, argumentar por qué no se hizo.
En general, este ejercicio muestra que la tendencia es a dar mayor información sobre los aspectos
formales de las solicitudes de información y sus respuestas (número total, fecha de ingreso, rol,
fecha de respuesta), pero que cuando se trata de entregar información de contenidos tanto de las
solicitudes como de las respuestas entregadas, el nivel de respuesta es más baja (contenido de la
petición, rol y contenido de la respuesta).
Con respecto a nuestra dimensión N° 3, que pide a las instituciones públicas copias digitalizadas
de las respuestas entregadas, se constató que sólo doce instituciones públicas entregaron total o
parcialmente dicha copia (lo que representa el 60% de nuestra muestra). Las que no entregaron
8 Número que identifica al acto administrativo de respuesta.
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esta información fueron SERNAGEOMIN, PDI, MINSAL, Carabineros de Chile, Seremi de Salud de
Tarapacá, Cámara de Diputados, Ministerio Público y Consejo de la Cultura.
Respecto a la dimensión N°4 evaluada, relativa al cumplimiento de los plazos legales, 14
instituciones entregaron respuesta dentro de plazo legal, lo que equivale al 70% de las
instituciones. De los seis restantes (Calificados con “0”) MINEDUC, SAG y MINSAL solicitaron
prórroga fuera del plazo legal; la Armada contestó fuera de plazo, y la Cámara de Diputados y el
Ministerio Público no constaron la solicitud.
3.2 Resultados según las instituciones públicas
A continuación describiremos cuán completa fue la respuesta por institución pública. Para calcular
el puntaje de las instituciones se utilizó la siguiente metodología: a cada una de las cuatro
dimensiones incluidas en el estudio se le asignó un valor de 1 (en los casos en que la institución
cumplió satisfactoriamente) o un valor de 0 (cuando no lo hizo)9. Posteriormente, se sumaron los
valores obtenidos en las distintas dimensiones y se obtuvo un puntaje entre 0 y 4.
Los gráficos 3 y 4 muestran en un orden de mayor a menor puntuación el desempeño de las 20
instituciones evaluadas.
De esta forma, se puede establecer que cinco organismos alcanzan el total de puntuación,
respondiendo satisfactoriamente cada una de las dimensiones de análisis. Estos son: Ministerio del
Interior, CORFO, Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), Banco Central y el Senado.
Al otro extremo del gráfico 4 se sitúan la Cámara de Diputados y el Ministerio Público,
instituciones que no respondieron la solicitud efectuada, por lo que obtuvieron 0 puntos.
Es negativa, también, la evaluación de otros seis organismos que no superaron los 2 puntos. Son
los casos de SERNAGEOMIN (1), el Ministerio de Salud (1,8), la Armada (2) y Carabineros (2), que
pusieron una serie de obstáculos en la entrega de la información solicitada.
9 En el caso de la dimensión “Aspectos Formales” se calculó el valor promediando los resultados obtenidos
en cada una de las seis subdimensiones que la componen, y que se encuentran detalladas en las páginas 5 y
6.
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Es preocupante la situación de Policía de Investigaciones (PDI) (2.3), la Seremi de Salud (2,7) y el
Ministerio de Educación (Mineduc) (2,8); que respondieron de forma incompleta las solicitudes
realizadas por Pro Acceso.
Más satisfactorios son los resultados conseguidos de otros cuatro organismos que consiguieron 3
puntos. Es el caso del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), el Ejército, la Fuerza Aérea y el Consejo
de la Cultura; que cumplieron con gran parte de los ítems, exceptuando algunos aspectos
formales.
En tanto, la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) y el Fosis se acercaron al 100% de
cumplimiento, consiguiendo 3,7 puntos. Las fallas se dieron en los aspectos formales, coincidiendo
en la desinformación respecto al número de oficio o rol de respuesta a la solicitud, que se sumó –
en cada uno de los casos– al incumplimiento en otra pregunta de esa dimensión.
Desde el punto de vista de las categorías en las que se clasificaron las 20 instituciones, las que
mostraron mayor nivel de incumplimiento son las con fines de defensa o inteligencia, y aquéllas
que son parte de los Poderes del Estado (distintos al Ejecutivo) o entidades autónomas. De hecho,
es a esta última categoría a la que pertenecen los dos únicos organismos que no entregaron
ninguna de la información requerida (Cámara de Diputados y el Ministerio Público).
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4. Comentarios legales
Este ejercicio muestra las dificultades para acceder a la información de lo que los ciudadanos están
preguntando a las instituciones públicas objeto de este ejercicio, y la respuesta entregada. Esto no
permite saber que cosas son las que más preguntan las personas, y si esta información es
entregada o negada con fundamento en alguna causal de reserva legal. La experiencia comparada
muestra la enorme utilidad para el desarrollo de la política pública de acceso a la información de
conocer el comportamiento del Estado en materia de respuesta, ya que ello permite detectar
falencias institucionales y generar los correctivos necesarios. Por otra parte, esto también es útil
para los efectos de poder determinar que información se solicita de manera rutinaria, y de esta
manera generar procesos de respuesta más expeditos y mejorar los estándares de transparencia
activa, incorporando aquella información que es requerida por parte de la audiencia específica de
cada servicio. Esto, de paso, dificulta la labor orientadora del Consejo para la Transparencia.
Por otra parte, resulta preocupante la disparidad de criterios manifestados en las respuestas a las
solicitudes respecto del carácter público de esta información y la aplicación de causales de
reserva. En efecto, este ejercicio mostró que seis instituciones invocaron expresamente causales
de reserva o secreto de todo o parte de la información solicitada, especialmente en lo relativo a la
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entrega de copias digitalizadas, tal como se aprecia en la tabla n° 1, en la que se identifica la
causal de reserva invocada. En la mayor parte de los casos, no se invocaron las razones de interés
público que fundamentaron la aplicación de la causal. En general, éstas fueron:
a) Afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano en razón de tratarse de
petición de carácter genérico (Art. 21 N°1 letra c)
b) Afectación de los derechos de las personas (Art. 21 N°2)
c) Tratarse de documentos que una ley de quórum calificado haya clasificado de reservados
o secretos (Art. 21 N°5)
Tabla N° 1. Causales de reserva usada en la petición de información de Fundación Pro Acceso
Causales de reserva de la ley n° 20.285
Instituciones Públicas Alcance de
la Reserva Art. 21 Nº 1 c) Art. 21 Nº 2 Art. 21 Nº 5
FACH Parcial X
Ejército Parcial X
Carabineros Parcial X
PDI Parcial X X
SERNAGEOMIN Total X
SEREMI de Salud de Tarapacá Parcial X
MINSAL Parcial X X
Respecto de la aplicación del principio de divisibilidad10 de la información entregada y la
generación de versiones públicas, especialmente en materia de datos de carácter personal, se
constató que entre las instituciones que respondieron esta dimensión, siete de ellas suprimieron
los datos personales de sus solicitantes de información (Ministerio del Interior, Fuerza Aérea de
10
Art. 11 letra e) Ley N° 20.285: “Principio de divisibilidad, conforme al cual si un acto administrativo
contiene información que puede ser conocida e información que debe denegarse en virtud de causal legal,
se dará acceso a la primera y no a la segunda”
15
Chile, Ejército de Chile, Armada de Chile, SAG, Superintendencia de Valores y Seguros, y Banco
Central). En estos casos, se constató la existencia de criterios dispares respecto de que dato
reservar, pues en ciertos casos esto se extendió sólo al nombre del solicitante, y en otros se
extendió al domicilio, la dirección de correo electrónico. el R.U.T., la comuna, provincia y región en
la que vive. Finalmente, hubo cinco instituciones que no reservaron ningún dato de carácter
personal (CONAMA de Coquimbo, CORFO, MINEDUC, FOSIS y el Senado).
Entre las instituciones evaluadas, sólo SERNAGEOMIN aplicó una causal de reserva general que no
permitió acceder a ninguno de los ítems consultados.
En materia de accesibilidad a esta información, hay que destacar la beuna práctica generada por el
Banco Central, que publica de manera proactiva en su página web gran parte de la información
sobre las respuestas a las solicitudes11.
5. Conclusiones y Recomendaciones
5.1. Publicar en las páginas webs institucionales las solicitudes efectuadas por las personas, y las
respuestas entregadas, de tal manera de generar información para el mejoramiento de la
política pública de acceso a la información y profundizar el control ciudadano.
5.2. Generar por parte del Consejo para la Transparencia un sistema de información que permita
monitorear el estado de respuesta a las solicitudes efectuadas, y promover procesos de orden,
sistematización, procesamiento y digitalización de este tipo de información en todas las
instituciones públicas.
5.3. Que el Consejo para la Transparencia genere instrucciones generales a todas las instituciones
públicas respecto de la forma adecuada de poner a disposición pública esta información, y la
correcta forma de aplicar la reserva de datos personales y la generación de versiones públicas.
11
Ver http://www.bcentral.cl/transparencia/respuestas.htm
16
5.4. Que la Comisión de Probidad y Transparencia de SEGPRES incorpore dentro de su informe
estadístico mensual, información agregada sobre el tipo de información solicitada y el tipo de
respuesta entregada. Asimismo, que se generen estadísticas agregadas respecto de lo que
sucede a nivel de Municipalidades, Órganos Constitucionalmente Autónomos y otros poderes
del Estado.