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U N I V E R S I D A D N A C I O N A L D E C O L O M B I A

INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES

I E P R I

COMITÉ E D I T O R I A L

FUNDADOR Francisco Leal Buitrago Universidad de los Andes, departamento de Ciencia Política

D I R E C T O R Luis Alberto Restrepo IEPRI, Universidad Nacional de Colombia

EDITORA Diana Marcela Rojas IEPRI, Universidad Nacional de Colombia

ASESORES EDITORIALES Daniel Pécaut Ecole des Hautes Etudes en Sciencies Sociales Charles Bergquist Universidad de Washington, Seatlle, departamento de Historia Stathis N. Kalyvas Universidad de Yale, departamento de Ciencia Política Gonzalo Sánchez Gómez IEPRI, Universidad Nacional de Colombia William Ramírez Tobón Fundación Seguridad y Democracia, Colombia Fernando Cubides Cipagauta Universidad Nacional de Colombia, departamento de Sociología Hugo Fazio Vengoa Universidad de los Andes, departamento de Historia ASISTENTE EDITORIAL Carlos Germán Sandoval IEPRI, Universidad Nacional de Colombia

COMITÉ CIENTÍFICO

Thomas Fischer Alemania

Klaus Meschkat Alemania

Maria Isaura Pereira de Queiroz Brasil

Catherine LeGrand Canadá

Eric Hobsbawm Inglaterra

Preparación editorial, diagramación e impresión Unibiblos / Universidad Nacional de Colombia

Distribución El Malpensante

Impresa en Colombia, 2006

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D O S S I E R 4 A Ñ O S D E L G O B I E R N O U R I B E : B A L A N C E Y P E R S P E C T I V A S

La política de seguridad democrática: 2002-2005FRANCISCO LEAL BUITRAGO 3

Conducta de la guerrilla durante el gobierno Uribe Vélez: de las lógicas de control territorial a las lógicas de control estratégicoCAMILO ECHANDÍA CASTILLA

EDUARDO BECHARA GÓMEZ 31

Proceso inconcluso, verdades a medias: para un balance de las negociaciones del gobierno Uribe con los paramilitares FERNANDO CUBIDES 55

El gobierno de Uribe y los países vecinosSOCORRO RAMÍREZ 65

Balance de la política internacional del gobierno UribeDIANA MARCELA ROJAS 85

Estrenando sistema de partidosFRANCISCO GUTIÉRREZ SANÍN 106

La “revolución educativa”: transcurso, resultados y perspectivaADOLFO ATEHORTÚA CRUZ 126

R E S E Ñ A S“Les mouvements indiens en Equateur. Mobilisations protestataires et democratie”, de Julie MassalFRANCISCO GUTIÉRREZ SANÍN 153

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R E S U M E NEl artículo muestra la evolución de los acontecimientos relativos a la seguridad durante el mandato del presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2006), hasta finalizar 2005. La política de seguridad democrática se construyó sobre la marcha mediante tres líneas de acción: la primera, la continuación de la ofensiva contra las FARC, activada al final del gobierno anterior; la segunda, una “política de paz” con los para-militares, y la tercera, un grupo de políticas específicas –como los soldados campesinos, los estímulos a la deserción y las redes de informantes– destinadas a alimentar a las otras dos. La ofensiva contra las FARC –que continuó con la ayuda de Estados Unidos– se sofisticó luego mediante el Plan Patriota, que se concentró en el sur del país, retaguardia estratégica de esta guerrilla. El proceso con los paramilitares ha sido complejo, debido a las dificultades de sacar adelante una ley que permite un castigo menor para los autores de crímenes de guerra y violaciones al derecho humanitario. Y las políticas puntuales han sido ambivalentes en sus resultados, así como lo es la política de seguridad en general. El artículo termina con la incertidumbre que implicó el inicio informal del proceso electoral a fines de 2005, que incorpora la seguridad y condiciona sus políticas hacia el futuro inmediato.Palabras clave: seguridad, democracia, Colombia, gobierno.

S U M M A R YThis article shows the evolution of security –related policies formulated during Alvaro Uribe’s presidency (2002-2006)– through the end of 2005. The policy of democratic security was implemented along three lines. First, the continuation of the military offensive against the FARC which was started by the previous government. This offensive has been possible thanks to U.S. aid and was revamped with the more sophis-ticated Plan Patriota, operating mainly in the southern part of the country where the strategic rearguard of the FARC is located. Second, a “policy of peace” with the paramilitary, which has been complex due to the difficulties of promoting a law that permits minor punishments for the authors of war crimes and international humanitarian law violations. And third, a series of specific measures –such as peasant soldiers, desertion incentives, and informant networks– destined to strengthen the other two. These po-licies have had ambivalent results, just as the entire security policy more generally. The article ends with the uncertainty generated by the informal beginnings of the electoral process at the end of 2005, which incorporate security concerns and conditions security policies in the future.Key words: security, democracy, Colombia, government.

FECHA DE RECEPCIÓN: 5/2/2006

FECHA DE APROBACIÓN: 10/2/2006

La política de seguridad democrática 2002-2005*

Francisco Leal Buitrago**

ISSN

012

1-47

05* Capítulo seis del libro: La inseguridad de la seguridad.

Colombia 1958-2005, Bogotá, Planeta, 2006 (próxima publicación).

** Sociólogo, profesor honorario de las universidades

Nacional de Colombia y Los Andes.

análisis político n˚ 57, Bogotá,

mayo-agosto, 2006: págs. 3-30

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La política de seguridad democrática: 2002-2005 Francisco Leal Buitrago

análisis político n˚ 57, Bogotá, mayo-agosto, 2006: págs. 3-30

I N T R O D U C C I Ó N

El tema de la seguridad se integró en la conciencia ciudadana hasta convertirse en el problema más sentido de la opinión pública durante el último año del gobierno de Pastrana (1998-2002). Esta situación le sirvió al candidato disidente del Parti-

do Liberal, Álvaro Uribe, para ascender en las encuestas electorales, sobre la base de la persistencia de la violencia guerrillera y su competencia armada con los grupos parami-litares. Además de la seguridad con autoridad, su campaña política se basó en la crítica a la corrupción y la politiquería, complemento moralista de gran impacto en un país en el que el sistema político se sustenta en prácticas clientelistas y corruptas. De esta forma, Uribe triunfó en la primera vuelta electoral, en mayo de 2002, frente al candidato oficial del Partido Liberal.

Luego del nombramiento por primera vez de una mujer como ministra de Defensa y la ratificación de buena parte de la cúpula militar, la declaratoria del “estado de conmoción interior” (excepción constitucional que sustituyó al estado de sitio de la Carta anterior) y un impuesto para la seguridad fueron las primeras medidas del presidente. El reclutamiento de los llamados soldados campesinos para reforzar las zonas donde éstos son oriundos, la conformación de redes de informantes para alimentar los servicios de inteligencia, las recompensas por información, el estímulo a la deserción de combatientes ilegales y la creación de zonas de rehabilitación y consolidación en dos áreas de influencia guerrillera completaron el esquema inicial de la “política de seguridad democrática”. Además, la Ley 782 de diciembre de 2002 prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997 –llamada de orden público–, pero abolió el requisito de conceder estatus político a los grupos armados para iniciar negociaciones destinadas a su desmovilización1.

Desde su campaña, Uribe buscó la forma de ampliar el apoyo internacional a la solución del conflicto armado interno alcanzado por el presidente Pastrana, en el que se logró cierta aceptación de corresponsabilidad en el problema de las drogas. Sin embargo, el nuevo presidente no mostró claridad al respecto, pues pretendió involucrar a Naciones Unidas en aspectos poco ortodoxos de su política. Los llamados cascos azules a la colombiana, destinados a proteger a grupos sociales desplazados por la violencia en la recuperación de sus zonas de residencia, y los buenos oficios de esa organización para buscar un diálogo útil con las guerrillas a partir del cese de hostilidades, fueron dos ideas planteadas desde el comienzo por el gobierno. Las FARC se apresuraron a rechazar la participación de la ONU2.

La promesa electoral de eliminar la corrupción y la politiquería se planteó mediante el estreno del referendo –establecido en la Constitución de 1991–, con la revocatoria del Congreso, su reducción a una cámara y reformas para mejorar la democracia. Recién ini-ciado, el gobierno presentó un proyecto de ley de referendo. Aunque fue fácil orientar las

1 Decreto 1837, 11 de agosto de 2002, Diario Oficial 44.896; Decreto 1838, 11 de agosto de 2002, Diario Oficial

44.897; Decreto 2002, 9 de septiembre de 2002, Diario Oficial 44.930; “Informantes en red”, en El Tiempo, 11 de agosto de 2002; “Vientos de guerra”, en Semana, nº 1.059, agosto 19 a 26 de 2002; “Campesinos armados”, en Semana, nº 1.060, agosto 26 a 2 de septiembre de 2002; “Desertar y ganar”, en Cambio, nº 479, agosto 26 a septiembre 2 de 2002; “Tres departamentos en zonas de rehabilitación”, en El Tiempo, 22 de septiembre de 2002; Ley 782 del 23 diciembre de 2002, Diario Oficial 45.043.

2 “ONU acepta buenos oficios”, en El Tiempo, 9 de agosto de 2002; “¿FARC anticipan respuesta?”, en El Tiempo, 10 de

agosto de 2002; “ONU descarta cascos azules ‘a la colombiana’”, en El Tiempo, 4 de octubre de 2002.

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discusiones en el Congreso por la amenaza de su revocatoria apoyada en un prolongado desprestigio, el gobierno varió sus objetivos al ceder gran parte de las pretensiones de reforma política e introducir cambios fiscales con el argumento de que el “hueco fiscal” era muy grande. Con alguna polarización el proyecto fue aprobado. Luego de la sanción presidencial, a finales de 2002 la ley pasó a revisión de la Corte Constitucional3.

Pese a no observarse resultados claros de la política de seguridad democrática del go-bierno, el clima nacional reflejaba optimismo al iniciar 2003, pues las guerrillas –en parti-cular las FARC, ya que el ELN estaba debilitado de tiempo atrás– no habían mostrado gran contundencia desde su arremetida terrorista en la inauguración del nuevo gobierno, en agosto de 2002. Además, la tendencia de recuperación operativa de la Fuerza Pública había menguado la capacidad ofensiva de la subversión, y la persistente presión presidencial al exigir resultados había conducido a acciones preventivas importantes contra el secuestro, el sabotaje y el terrorismo. En octubre, la toma armada por parte de la Fuerza Pública de la Comuna 13 de Medellín, dominada por la guerrilla, había ratificado en la opinión pú-blica la imagen de voluntad política decidida del gobierno frente a la subversión, pese al traumatismo provocado, al nuevo espacio ocupado a sangre y fuego por los paramilitares y a actos terroristas en Bogotá. La percepción de tranquilidad quedó confirmada en las semanas del período vacacional del cambio del año, cuando el gobierno organizó cara-vanas de vehículos escoltados por la Fuerza Pública, que estimularon el desplazamiento terrestre de amplios grupos de la población, luego de varios años de temores frente a asaltos y secuestros4.

En materia de paz, la preocupación había girado en torno a los numerosos secuestrados, en especial por parte de las FARC. Esta guerrilla acumuló un verdadero trofeo de guerra con el secuestro de figuras políticas, además de militares y policías retenidos por largo tiempo. Con este trofeo pretendían, y aún pretenden, obtener un canje por los guerrilleros prisioneros en las cárceles del país, aspecto que ha estado entre los objetivos de Manuel Marulanda, “Tirofijo”, jefe máximo de las FARC. Desde la ruptura del llamado proceso de paz, en febrero de 2002, la figura del intercambio humanitario ha sido el anhelo de familiares de los secuestrados. Sin embargo, los intentos por lograrlo fracasaron5.

De manera discreta se habían hecho aproximaciones oficiales con el ELN, continuación de lo que venía de años atrás. Desde finales del gobierno de Samper, esta guerrilla ha es-tado interesada en adelantar negociaciones. Pero además de que el gobierno de Pastrana privilegió el proceso con las FARC y desaprovechó oportunidades con el ELN –menguado por acción de los paramilitares–, dadas sus ambivalencias políticas esta guerrilla no había logrado llegar a una mesa de negociaciones pese a la ayuda de organismos como el go-bierno de Cuba y la Iglesia6.

3 “Hueco fiscal es más grande: Minhacienda”, en El Tiempo, 28 de agosto de 2002; “El giro del referendo”, en El

Tiempo, 8 de septiembre de 2002.4 “La pelea es peleando”, en Cambio, nº 487, octubre 21 a 28 de 2002; “Terror capital”, en Semana, nº 1.069, octubre

28 a 4 de noviembre de 2002; “Efecto dominó”, en Cambio, nº 495, diciembre 16 a 23 de 2002; “Una fosa con 13 muertos, el nuevo lío de ‘Don Berna’” en El Tiempo, 19 de octubre de 2005.

5 “Es hora del intercambio humanitario”, en El Tiempo, 15 de octubre de 2002; “Gobierno busca diálogo directo para

intercambio”, en El Tiempo, 25 de noviembre de 2002.6 “‘Hay algo con el ELN’: Londoño”, en El Tiempo, 1 de septiembre de 2002.

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Otra cosa ocurrió con los grupos paramilitares, ya que el gobierno abrió pronto espacios para que se plantearan posibilidades de negociación, luego de que surgieran problemas en la unificación parcial alcanzada durante el gobierno de Samper con la creación de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC. Cuando en 2001 Estados Unidos las incluyó –junto con las FARC y el ELN– en su lista de grupos terroristas –al igual que la Unión Europea, en mayo de 2002–, a las AUC se les planteó una situación contradictoria que afectó su frágil unidad. Antes de surgir este problema, suponían que al “defender” al Es-tado de la subversión eran invulnerables frente a la política estadounidense. Además, las llamadas autodefensas se sentían seguras ante la escasa voluntad de la Fuerza Pública de combatirlas, ya que ésta tiende a verlas como aliadas pese a las atrocidades que cometen contra la población civil. También son percibidas como naturales vengadoras por nume-rosos grupos sociales impotentes ante las arbitrariedades de las guerrillas y por sectores interesados en que se mantenga el statu quo frente a la amenaza de cambio que ven en un eventual triunfo guerrillero. Pero lo que no contaba en las consideraciones de los pa-ramilitares era la prioridad que para Washington implica su vinculación con el problema de las drogas y sus actividades terroristas contra la población civil, prioridad exacerbada por los sucesos del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos7.

Al final del gobierno de Pastrana, los paramilitares habían descartado su reunificación, divididos tras mutuas acusaciones de nexos con el narcotráfico, secuestros extorsivos y crímenes indiscriminados. Pero menos de dos meses después, en septiembre de 2002, Carlos Castaño, jefe de las AUC, planteó que buscaba la reunificación y el deslinde con el narcotráfico, en aparente disposición de negociación con el gobierno. Poco después, como se mencionó, el gobierno pidió al Congreso la eliminación del requisito de estatus político para los grupos armados al margen de la ley antes de iniciar una negociación, cuestión que se logró con la renovación de la ley de orden público. En septiembre, en medio del primer viaje oficial del presidente Uribe a Estados Unidos, éste fue sorpren-dido por la declaración oficial del gobierno de ese país de pedir la extradición de varios jefes paramilitares por narcotráfico. Pero las buenas relaciones del gobierno con Estados Unidos permitieron que los contactos con los paramilitares se adelantaran sin el obstáculo de esa potencia. A fines de año, el gobierno firmó con las AUC el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, en el que esa dispersa y disímil federación de grupos se comprometió a no atentar contra la población civil. Y como complemento a la recién aprobada prórroga de la ley de orden público, al iniciar 2003 el gobierno expidió el Decreto 128 para reglamentarla en materia de procedimiento para la desmovilización de las fuerzas irregulares, en concreto, de los paramilitares8.

De esta manera, a los cinco meses de iniciado el gobierno se percibían tres líneas de acción de la política de seguridad democrática: la primera, una “política de paz” con los paramilitares, la segunda, la continuación de la ofensiva contra las FARC, activada al final del gobierno anterior, y la tercera, un grupo de políticas puntuales –como los soldados

7 “La secreta cumbre de la reunificación ‘para’”, en El Tiempo, 8 de septiembre de 2002; The White House, The

Nacional Security Strategy of the United States, Washington, 2002.8 “Castaño se reinventa”, en Semana, nº 1.056, julio 29 a 5 de agosto de 2002; “‘No habrá status político’”, en El

Tiempo, 24 de septiembre de 2002; “No soy un trofeo de guerra”, en Semana, nº 1.067, octubre 14 a 21 de 2002; “Un camino largo y culebrero”, en Cambio, nº 493, diciembre 2 a 9 de 2002; “Abren puerta para diálogo”, en El Tiempo, 13 de diciembre de 2002; Diario Oficial, nº 45073, 24 de enero de 2003.

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campesinos, los estímulos a la deserción y las redes de informantes– destinadas a alimentar las otras dos. No obstante, lo que no se percibía era una articulación consistente entre todas ellas.

L A S E G U R I D A D D E M O C R Á T I C A E N L O S T E X T O S Y E N L A P R Á C T I C A

Como se mencionó, 2003 comenzó con la satisfacción de la opinión pública debido a la presencia del presidente Uribe “en todas partes”, a los éxitos de la Fuerza Pública en el rescate de secuestrados y, sobre todo, a la sensación de seguridad que dejó en las clases medias la “libertad de movilización” durante el período vacacional.

A esta visión de satisfacción se sumó el perfil inicial de la política de seguridad demo-crática. El Plan Nacional de Desarrollo se conoció al comienzo de 2003. Al igual que los planes de desarrollo de anteriores gobiernos, es un documento de buenas intenciones. Lo singular radica en que su objetivo central es brindar seguridad democrática, con planteamientos derivados de la campaña electoral y del comienzo del gobierno. El capí-tulo inicial (brindar seguridad democrática) se desglosa en las siguientes partes: control del territorio y defensa de la soberanía nacional, combate al narcotráfico y al crimen organizado, fortalecimiento del servicio de justicia, desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto, protección y promoción de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario, fortalecimiento de la convivencia y los valores, y política de relaciones ex-teriores y cooperación internacional. El siguiente título se ocupa en especial del control territorial y sus propósitos: reducción de las organizaciones armadas al margen de la ley, fortalecimiento de la Fuerza Pública, promoción de la cooperación ciudadana, protec-ción a la infraestructura económica, seguridad urbana y programa de seguridad vial. Sin embargo, en estas materias, que constituyen el eje del Plan, no hay propuestas específicas, implementación respectiva y asignación de recursos. En esencia, el Plan es un inventario de ideas sobre el programa bandera del presidente9.

Aunque Estados Unidos no había cesado de realzar su presencia en asuntos de la vida nacional que cree de su incumbencia, no se observaban fricciones frente a las políticas gubernamentales. Pero pronto el Departamento de Estado de ese país anunció que la base aérea de Palanquero no podía utilizar su ayuda militar, debido a la “falta de transparencia y rapidez” en la investigación de un incidente ocurrido en 1998, en el que intervino esa unidad y murieron 18 civiles. También hizo saber que su gobierno no participaría en cual-quier negociación de sometimiento de narcotraficantes al gobierno nacional. Con el veto a la base de Palanquero salió a flote la doble moral del gobierno estadounidense, pues se sospechaba que éste encubría las fallas en la labor de empresas de técnicos mercenarios de ese país con contratos en la lucha contra las drogas y el conflicto armado, con anuencia de ambos gobiernos10.

El anuncio de la llegada de instructores militares elite de Estados Unidos, para capacitar una unidad perteneciente a la Brigada XVIII y financiada por ese país para la protección del oleoducto Caño Limón-Coveñas mostró el inicio de la intervención militar para pro-teger los intereses norteamericanos en el país, como parte del Plan Colombia. Esta situa-

9 Presidencia de la República – Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 2002-

2006. Hacia un Estado comunitario, 2002.10

“Palanquero, en la lista negra”, en El Tiempo, 14 de enero de 2003; “E.U., ¿con rabo de paja?”, en El Tiempo, 17 de enero de 2002; “¿Dónde están los pilotos?”, en Cambio, nº 499, enero 20 a 27 de 2003.

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ción se reafirmó con la creación de la VI División del Ejército, cuya jurisdicción se ubica en los departamentos de Caquetá, Putumayo y Amazonas, al sur del país11. Continuaba así la adición de unidades apropiadas para la guerra regular, con lo cual se refuerza la organización militar híbrida, pese a la inclinación en los últimos años hacia la creación de unidades adecuadas para la guerra irregular. Esta mezcla, forzada por el interés buro-crático de mantener y crear unidades convencionales, ha limitado la eficacia militar y ha hecho más costoso el enfrentamiento con la subversión.

La mencionada creación de las “zonas de rehabilitación y consolidación”, a la luz de la ex-cepción constitucional decretada, planteó una puja entre el Estado y la guerrilla, con la intro-misión interesada del paramilitarismo. La situación del departamento de Arauca se convirtió en el modelo sobre el particular. Las características de esta región en cuanto al desarrollo del conflicto armado moldearon a través de los años su importancia. El hallazgo en esa zona de la fuente petrolera más grande del país dio inicio al proceso. Permitió al ELN potenciar sus finanzas y su poderío militar, a la par que enriqueció las arcas oficiales regionales con las rega-lías. Con ellas, se hizo evidente la incapacidad de la clase política de administrar la riqueza para beneficio social, ya que emergieron la corrupción, la imbricación de la política partidista, el llamado clientelismo armado de la subversión, los crecientes problemas sociales y, sobre todo, el incremento inusitado de la violencia. A la zona llegaron luego las FARC y los paramilitares, para competir por el botín y enredar aún más la situación. El desastre generado se hizo más evidente con la puesta en marcha de la zona de rehabilitación en tres de los varios municipios críticos de la región, pues el tratamiento oficial con prioridad militar mostró los profundos desbalances que implicaba para el Estado no asumir el problema con una estrategia integral en lo económico, político, social y militar, bajo la cobertura de una política similar de carácter nacional12. El tratamiento oficial con pretensiones quirúrgicas dependía entonces de la corta temporalidad de las medidas permitidas por la Constitución y no de una respuesta política sólida que evitara sindicar a la vigencia de la democracia como responsable de los fracasos oficiales debido a supuestos excesos en las libertades y la defensa de los derechos civiles. Ello se evidenció a fines de abril con la declaratoria de inexequibilidad de la conmoción interior por parte de la Corte Constitucional, aunque el gobierno anunció que continuaría con las medidas militares especiales en esas zonas13.

Hasta comienzos de febrero había disminuido el temor causado por la amenaza de las FARC de urbanizar la guerra. Si bien se habían realizado actos terroristas en algunas ciudades, éstos no habían llegado a alarmar a la sociedad. Sobrevinieron entonces tres acciones terroristas que cambiaron el panorama de las percepciones: un “carro bomba” en un exclusivo club de Bogotá, que tuvo por primera vez a la población civil como blanco único, y que dejó un saldo de 36 muertos y 168 heridos, y una “casa bomba” en un barrio popular de Neiva, en atentado contra autoridades de la Fiscalía y la Policía, con resultado de 16 muertos, 30 heridos y 70 casas destruidas. Y, en el contexto rural, un avión esta-dounidense en misión de inteligencia derribado al sur del país, el asesinato posterior de

11 “Llegaron 60 élite de E.U.”; “Uribe crea la VI División”, en El Tiempo, 18 de enero de 2003; “E.U. da aviones contra

las FARC”, en El Tiempo, 8 de febrero de 2003.12

“La reconquista de Arauca”, en Semana, nº 1.083, febrero 3 a 10 de 2003; “Aumentan homicidios en zona de rehabilitación”, en El Tiempo, 25 de marzo de 2003; “Se ‘rajó’ la zona de Arauca”, en El Tiempo, 20 de mayo de 2003.

13 “La Corte tumbó la conmoción”, en El Tiempo, 30 de abril de 2003.

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dos de sus tripulantes, uno de ellos estadounidense, y la captura de otros tres de la misma nacionalidad, completaron las acciones que conmovieron al país14.

El gobierno desató entonces una ofensiva diplomática en busca de condena a las FARC, presunta responsable de los hechos. Se lograron dos declaraciones inmediatas, una de los gobiernos centroamericanos y otra del Consejo Permanente de la OEA, en las que se condenaba el hecho y se reafirmaba la decisión de cumplir con la Convención Intera-mericana contra el Terrorismo y la Resolución 1373 de la ONU, formulada luego de los sucesos del 11 de septiembre. El gobierno nacional pidió además a los gobiernos de los países vecinos declarar a las FARC una organización terrorista, pedido que fue asumido con cautela por los gobiernos de Venezuela, Ecuador y Brasil15.

La cuidadosa preparación y ejecución del atentado al club social, además de celos bu-rocráticos en la Fiscalía, dificultaron que se encontraran pruebas claras sobre sus autores. Este hecho, sumado a las respuestas de la comunidad internacional para condenar el he-cho, a la tendencia internacional de unificar frentes contra el terrorismo y las violaciones del Derecho Internacional Humanitario –como la inauguración de la Corte Penal Inter-nacional–, a la decisión de Estados Unidos de profundizar su injerencia en el conflicto armado y al intento de las FARC de contrarrestar su error político, provocó un inusual pronunciamiento de esta guerrilla. No solamente negaron su autoría, sino que recordaron una declaración, hecha diez años antes, condenando el terrorismo16.

Pero la consecuencia mayor fue la incertidumbre generada, que rompió la confianza con que había comenzado el año. Esta situación, sumada a acciones terroristas en otras ciudades, sacó a flote problemas burocráticos en la cúpula del mando militar. Algo se conocía sobre el malestar causado por las decisiones administrativas de la ministra Marta L. Ramírez, como el nombramiento de una mujer en la Secretaría General del Ministerio –cargo ocupado tradicionalmente por generales– y el control centralizado de las compras militares. Pero no habían ocurrido incidentes públicos al respecto. La crítica del coman-dante de la Fuerza Aérea a una oferta de donación de aviones usados por parte de España y la dura réplica de la ministra desde ese país, mostraron las tensiones represadas17.

En medio de esta incertidumbre, aumentó el afán del presidente Uribe por la búsque-da de mayor internacionalización del conflicto armado interno. La angustia presidencial por obtener la incorporación de este conflicto a la guerra mundial contra el terrorismo y la necesidad de ampliar la ayuda militar de Estados Unidos al país, lo llevó incluso a declarar el apoyo colombiano a la invasión de Estados Unidos a Irak, en contra de la vasta movilización mundial opuesta a esta decisión. Se rompió así con la tradición nacional de seguir la línea de Naciones Unidas en sus políticas frente a los conflictos internacionales.

14 “Ofensiva terrorista”, “El mundo contra las FARC”, en Semana, nº 1.085, 17 a 24 de febrero de 2003; “La Teófilo:

el puño de hierro de las FARC”, en Semana, nº 1.086, febrero 24 a marzo 3 de 2003; “Así tumbamos el avión”, en Cambio, nº 505, marzo 3 a 10 de 2003.

15 “Venezuela no aceptará presiones”, en El Tiempo, 10 de marzo de 2003.

16 “Cinco años de preparación”, en El Tiempo, 2 de marzo de 2003; “E.U. pide a países plan contra las FARC”, en El

Tiempo, 6 de marzo de 2003; “Las FARC niegan ataque a El Nogal”, en El Tiempo, 11 de marzo de 2003; “Se destapa fiscal de El Nogal”, en El Tiempo, 6 de abril de 2003; “El Nogal… un año después”, en Semana, nº 1.135, 2 a 9 de febrero de 2004.

17 “La Ministra de Defensa desautoriza al jefe de la FAC”, en El Tiempo, 2 de marzo de 2003; “Una política a prueba”,

en El Tiempo, 11 de marzo de 2003; Sube la tensión en Palacio”, en El Tiempo, 16 de marzo de 2003; “La Ministra tuvo que ceder”, en El Tiempo, 10 de abril de 2003.

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Sin embargo, el presidente logró luego que el Grupo de Río aprobara –con reservas, por parte de Venezuela–, en mayo, una propuesta en la que se solicita al secretario general de la ONU que conmine a las FARC para que inicien un diálogo con el gobierno colombiano, bajo la premisa de un cese al fuego. También logró que la Asamblea de la OEA, celebrada en junio, acogiera lo acordado por el Grupo de Río18.

Dentro de este contexto internacional, en el frente interno el presidente Uribe siguió fiel a la línea trazada en los primeros meses de su gobierno. En medio de la insistencia de sectores de opinión por lograr un acuerdo humanitario con las FARC, en mayo de 2003, un operativo militar cuidadoso, pero errado en sus supuestos, destinado a liberar un gobernador y un ex ministro secuestrados, terminó en su asesinato por parte de esa guerrilla, junto con ocho militares cautivos. Dado el gran impacto que este hecho produ-jo en la opinión pública, se planteó la necesidad de revisar la política gubernamental en materia de rescates19.

Por otra parte, de acuerdo con la tendencia de creación de estímulos para negociar con los paramilitares y contrarrestar la insistencia de Estados Unidos en la solicitud de extradición de sus jefes, el presidente Uribe anunció, en mayo, una propuesta de libertad condicional para quienes se desmovilizaran y estuvieran sindicados de delitos. Pero la pro-puesta presidencial, concretada en un proyecto de ley presentado al Congreso, conocido como alternatividad penal, desató una larga polémica, que incluyó comentarios oficiales adversos en Estados Unidos y la crítica del alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia. Este proyecto se sumó a otros presentados por el Ejecutivo, como el de una ley antiterrorista, que incorporaba facultades de policía judicial para las Fuerzas Militares y normas restrictivas a los derechos civiles. Los esfuerzos guber-namentales con las AUC se concretaron en julio, con el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, en el que esta organización se comprometió a desmovilizar a la totalidad de sus miembros en un proceso gradual, comenzando en 2003 y terminando en 2005, además de concentrar sus efectivos en zonas acordadas previamente. También, ratificaron el cese al fuego. En contraste, no se observaba apertura alguna para con las guerrillas20.

En un ambiente de presión del presidente a los mandos militares, incluso con regaños en busca de resultados en el orden público, las FARC buscaron repolitizar su deteriorada imagen. Luego de repetidas críticas del presidente Uribe a la ONU, en particular por no pronunciarse frente a su pedido de mediación ante las FARC, esta guerrilla pidió a esa organización que escuchara su versión del conflicto. Además, comunicó a la Iglesia su

18 “Vecinos prometen resultados”, en El Tiempo, 13 de marzo de 2003; “Uribe, ‘el Blair de A. Latina’”, en El Tiempo,

19 de marzo de 2003; “Espaldarazo a Uribe en Cusco”, en El Tiempo, 25 de mayo de 2003; “Venezuela reitera no a declaración de Cusco”, en El Tiempo, 17 de junio de 2003; “Espaldarazo de siete países a Uribe”, en El Tiempo, 16 de agosto de 2003.

19 “Los contactos secretos del acuerdo humanitario”, en El Tiempo, 27 de abril de 2003; “La encrucijada”, en Semana,

nº 1.096, 5 a 12 de mayo de 2003; “Farc asesinaron a rehenes”, en El Tiempo, 6 de mayo de 2003; “Un país endurecido”, en Cambio, nº 515, 12 a 19 de mayo de 2003; “Rescatar: ¿Sí o no?”, en Semana, nº 1.097, 12 a 19 de mayo de 2003.

20 “Uribe propone excarcelación para los delitos atroces”, en El Tiempo, 29 de mayo de 2003; “Corazón grande”, en

Cambio, nº 520, 16 a 23 de junio de 2003; “La propuesta de las AUC”, en Cambio, nº 523, 7 a 14 de julio de 2003; “Acuerdo para desmovilización de paramilitares”, en El Tiempo, 16 de julio de 2003; “La para-política”, en Semana, nº 1.111, 18 a 25 de agosto de 2003; Congreso de la República, Proyecto de Ley No.18-03 estatutaria mediante la cual se adopta el estatuto nacional para enfrentar el terrorismo.

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disposición a recibir a uno de sus representantes, siempre y cuando no actuara a nombre del gobierno. Y para ensanchar el camino a su nueva posición, en agosto presentó, con gran publicidad, pruebas de supervivencia de los secuestrados políticos más notables21.

A mediados de 2003, se conoció el perfil definitivo de la Política de Defensa y Seguridad Democrática. Éste consta de cinco partes. La primera, enuncia propósitos democráticos que supuestamente son la esencia de esa política, como son los derechos humanos, la cooperación y solidaridad, la eficiencia y austeridad, la transparencia y juridicidad, la multilateralidad y corresponsabilidad, la acción coordinada del Estado y una mención final sobre la opción de negociación. La segunda parte formula las amenazas que son un “riesgo para la nación, las instituciones democráticas y la vida de los colombianos”. Éstas son seis: 1) terrorismo, 2) negocio de drogas ilícitas, 3) finanzas ilícitas, 4) tráfico de armas, municiones y explosivos, 5) secuestro y extorsión, y 6) homicidio. La tercera parte señala cinco objetivos estratégi-cos: 1) consolidación del control estatal del territorio, 2) protección de la población, 3) eliminación del comercio de drogas ilícitas, 4) mantenimiento de una capacidad disuasiva y eficiencia, y 5) transparencia y rendición de cuentas. La cuarta parte indica seis líneas de acción: 1) coordinar la acción del Estado mediante instituciones establecidas, 2) fortalecer las instituciones del Estado relacionadas con la seguridad, 3) consolidar el control del terri-torio nacional, 4) proteger a los ciudadanos y la infraestructura de la nación, 5) cooperar para la seguridad de todos, y 6) comunicar las políticas y acciones del Estado. La última parte menciona en forma breve el tema de financiación y evaluación22.

Al final del documento se presenta una matriz de responsabilidades de los ministerios, tres departamentos administrativos y cuatro organismos que no son del Ejecutivo (Consejo Superior de la Judicatura, Fiscalía, Procuraduría y Medicina Legal), en lo que corresponde a los objetivos estratégicos formulados antes. Un documento adicional describe el sector defensa, expresado en la Fuerza Pública, y esquematiza una articulación de los objetivos estratégicos –planteados en el texto principal– con el plan estratégico del sector defensa, mediante puntos extractados de la misma política de seguridad.

Este documento sobre la política de seguridad es un esfuerzo importante –casi inédito en la historia del país–23 de integración de responsabilidades en los aspectos de la seguridad, pero ante todo de asumir la responsabilidad civil en la dirección política de la seguridad y los asuntos militares. Sin embargo, en lo que respecta a esa integración, no se observa que corresponda mucho a la realidad, pues la ejecución de las políticas mencionadas antes, como son los soldados campesinos, la red de cooperantes, etc. –que son políticas para en-frentar la guerra–, no se articula a la formulación del escrito, comenzando porque en éste no se reconoce el conflicto armado interno. Además, es un modelo difícil de desarrollar dentro de la coherencia formal que presenta. Por ejemplo, supone una racionalidad es-tatal que no existe, la limita en esencia a lo militar al excluir buena parte de instituciones estatales vinculadas a la función de seguridad, y no se ven espacios claros para desarrollos

21 “Alta tensión con la ONU”, en El Tiempo, 22 de junio de 2003; “El viraje de las Farc”, en El Tiempo, 25 de julio de

2003; “Farc acuden a la Iglesia”, en El Tiempo, 15 de agosto de 2003; “Qué buscan las Farc con el video de Íngrid”, en El Tiempo, 1 de septiembre de 2003.

22 Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional, Política de defensa y seguridad democrática, Bogotá,

Ministerio de Defensa, 2003.23

El único antecedente semejante fue la formulación de la “Estrategia nacional contra la violencia”, durante el gobierno de Gaviria, esfuerzo político que finalmente fracasó.

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específicos, como las políticas señaladas y proyectos como el de la ley –en ese entonces– de alternatividad penal. Además, descarta, de hecho, una ley marco de defensa y seguridad, que sustituya a la Ley 684 de 2001, declarada inexequible por la Corte Constitucional en 2002. Por último, para plantear sólo problemas destacados, la mención que hace del importante tema de defensa nacional hacia el exterior se queda en un mero enunciado sobre la necesidad de disuasión frente a eventuales amenazas.

La aplicación militar de esta política de seguridad constituye un “plan de guerra”. Sin embargo, en el contexto oficial de no aceptar la existencia del conflicto armado interno se le llama Plan Patriota, que es complementario al Plan Colombia contra las drogas, iniciado en 2001 con apoyo de Estados Unidos. El Plan Patriota se implementó sobre la marcha, a medida que evolucionó la situación frente a las FARC, el eje de sus objetivos. Por eso, terminó por concentrarse en el sur del país, en la retaguardia estratégica de esta guerrilla24.

Al año de iniciado el gobierno de Uribe, no se apreciaban resultados firmes en las tres líneas de su política de seguridad. No había un rumbo claro en el proceso con los ‘paras’, las consecuencias de la ofensiva contra las FARC eran inciertas y las políticas puntuales continuaban disgregadas. Sin embargo, había dos asuntos claros: primero, la ratificación del apoyo oficial de Estados Unidos al presidente, mediante la visita al país, en agosto, de altos funcionarios, incluido el jefe de Estado Mayor Conjunto y el secretario de Defensa, y segundo, el alto nivel de aceptación pública en que se había mantenido la imagen de Uribe. La habilidad política en la movilización de sentimientos por parte del presidente, mediante el uso mediático de la política, explican buena parte de su éxito. La persistencia de sus ideas y su hiperactividad son factores coadyuvantes. Así lo mostró la rapidez con que comenzó el trámite legislativo de reelección del presidente Uribe25.

T R I U N F O S Y D E R R O T A S P O L Í T I C A S D E L G O B I E R N O

Como contrapartida de un aparente plan de repolitización, las FARC siguieron en su línea dura frente al gobierno, al acentuar su amenaza a los alcaldes y candidatos a las elecciones de octubre de 2003, que incluyeron el referendo aprobado por el Congreso y avalado por la Corte Constitucional. Además, en un pronunciamiento conjunto con el ELN –inédito desde la época de la Coordinadora Guerrillera, una década antes–, las FARC ratificaron su intención de no negociar con el gobierno de Uribe. En vísperas de las elecciones de octubre, un documento de la Defensoría del Pueblo afirmaba que desde 1998 habían sido asesinados 63 alcaldes, y que solamente durante el año transcurrido entre mayo de 2002 y mayo de 2003, 82 concejales habían perecido, además de 1.800 que habían sido desplazados. Así mismo, la mitad de los alcaldes del país estaban amena-zados. Por otro lado, las FARC intentaron avanzar en su objetivo de urbanizar la guerra, con atentados especialmente en Bogotá, pero sus resultados fueron precarios26.

24 “En marcha, ‘Plan Patriota’ contra las FARC”, en El Tiempo, 25 de abril de 2004.

25 “Qué tan duro se ha golpeado de verdad a las FARC”, en Semana, nº 1.095, 28 de abril a 5 de mayo de 2003;

“E.U. certifica a Colombia”, en El Tiempo, 9 de julio de 2003; “Popularidad de Uribe está intacta”, en El Tiempo, 23 de julio de 2003; “De cal y de arena”, en Cambio, nº 526, 28 de julio a 4 de agosto de 2003; “¿Giro radical?”, en Semana, nº 1.112, 25 de agosto a 1 de septiembre de 2003.

26 “Corte puso a salvo el grueso del referendo”, en El Tiempo, 10 de julio de 2003; “Amenazadas elecciones en 100

municipios”, en El Tiempo, 22 de agosto de 2003; “Farc y Eln no negociarán con el presidente Uribe”, en El Tiempo, 26 de agosto de 2003; “Las amenazas exiliaron a 198 alcaldes en el país”, en El Tiempo, 13 de octubre de 2003; “Rechazo a atentado en Bogotá”, en El Tiempo, 17 de noviembre de 2003.

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En este contexto, la ofensiva del Ejército alcanzó el más importante logro contra las FARC, al desmantelar varios de sus frentes en el noroccidente de Cundinamarca, luego de cinco meses de actividades con la Operación Libertad 1. En contraste, hubo problemas en algunas regiones con el plan de detenciones masivas, basadas en informaciones de la red de cooperantes, pues la mayoría de los detenidos tenían que ser puestos en libertad al poco tiempo, con los consecuentes costos para la legitimidad de la Fuerza Pública. En donde sí mostró utilidad fue en Arauca, con la captura y judicialización de numerosos funcionarios y políticos, ya que fue el primer paso para romper con las conocidas prácticas de alianzas entre funcionarios de las regiones con mayores recursos y grupos armados ile-gales, mediante el llamado clientelismo armado de las guerrillas. Sin embargo, en donde no se observó acción alguna fue en zonas controladas por los paramilitares, como en la costa atlántica27.

Entretanto, el proyecto de ley de alternatividad penal seguía su curso, en medio de la polémica desatada, que incluyó una crítica de 56 congresistas estadounidenses. Además de la impunidad que reflejaba, se planteó la utilización que los narcotraficantes podían hacer de la medida para protegerse penalmente y salvar sus fortunas mal habidas. Se mencionó que éstos poseían el 48 por ciento de las tierras productivas del país. Para ayudar al trámite del proyecto no valió la entrega, con dudosa efectividad y gran despliegue informativo, de 870 paramilitares del Bloque Cacique Nutibara en la ciudad de Medellín. En noviem-bre, el presidente del Senado reconoció que el proyecto no alcanzaría a ser evacuado en 2003. Pero un año después, a fines de 2004, las graves falencias de la propuesta, las críti-cas desatadas y la falta de consenso entre los congresistas aún la tenían empantanada. Lo que sí estaba claro era el avance político de los paramilitares, al conocerse su influencia electoral coactiva en la campaña para las elecciones de octubre y el triunfo que en ellas tuvieron varios de sus candidatos28.

Luego de publicado un informe crítico de las ONG de derechos humanos del país, el talante del presidente Uribe lo llevó a arremeter en un discurso público contra ellas, debido a sus críticas al gobierno y a la falta de reconocimiento de los logros en la política de segu-ridad. El escenario militar en que se pronunció el discurso lo hizo más visible, por lo que se convirtió en fuente de rechazo de tales organizaciones al primer mandatario. En sus viajes al exterior, en septiembre y octubre, se encontró con protestas públicas de grupos que acusan al gobierno de violador de los derechos humanos e intolerante frente a la crítica29.

27 “La gran redada”, en Semana, nº 1.118, 6 a 13 de octubre de 2003; “La conexión política”, en Cambio, nº 539, 27 de

octubre a 3 de noviembre de 2003; “Libertad 1 acorraló a frentes de las Farc”, en Cundinamarca, 8 de noviembre de 2003; “Culpables o inocentes”, en Semana, nº 1.124, 17 a 24 de noviembre de 2003; “Carrusel del ELN en Saravena”, en El Tiempo, 23 de febrero de 2004.

28 “La para-política”, en Semana, nº 1.111, 18 a 25 de agosto de 2003; “‘Narcos’, los dueños del 48% de las tierras

productivas”, en El Tiempo, 2 de septiembre de 2003; “Papa caliente”, en Cambio, nº 534, 22 a 29 de septiembre; “La metamorfosis”, en Semana, nº 1.119, 13 a 20 de octubre de 2003; “Este año no habrá alternatividad”, en El Tiempo, 26 de noviembre de 2003; “Vamos hacia la creación de un movimiento político”, en Semana, nº 1.125, 24 de noviembre a 1 de diciembre de 2003; “10 preguntas para pensar”, en Semana, nº 1.126, 1 a 8 de diciembre; “Alternatividad penal sigue sin consenso”, en El Tiempo, 27 de noviembre de 2004.

29 Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, El embrujo autoritario. Primer año de

gobierno de Álvaro Uribe Vélez, Bogotá, Natalia Paredes, septiembre de 2003; “Fuerte réplica de Uribe a ONG”, en El Tiempo, 9 de septiembre de 2003; “La ira presidencial”, en Semana, nº 1.115, 15 a 22 de septiembre de 2003; “¿Solo contra el mundo?”, en Cambio, nº 535, 29 de septiembre a 6 de octubre de 2003; “Uribe enmendó la plana”, en Cambio, nº 536, 7 a 13 de octubre de 2003.

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En octubre, el apoyo oficial estadounidense al gobierno colombiano fue ratificado, mediante la exoneración de sanciones de retención de fondos de la ayuda militar al país, cuya aprobación se produjo una vez que el gobierno accedió a no extraditar ciudadanos de Estados Unidos ante eventuales pedidos de la Corte Penal Internacional. Colombia hace parte de los pocos países que no han firmado con Estados Unidos un acuerdo sobre Estatus de las Fuerzas, el cual reconoce el derecho del gobierno anfitrión de aplicar su jurisdicción, a diferencia de una inmunidad militar similar a la diplomática. A fines del año se concretó la ayuda militar con la aprobación en el Congreso de ese país, de 463 millones de dólares para Colombia, de una partida regional de 731 millones. Además, se mantuvo el tope de la presencia extranjera de 400 militares y 400 contratistas en Colombia30.

Pero en el mismo mes de octubre de 2003, en las elecciones, el gobierno sufrió su mayor derrota política con la pérdida del referendo, además del triunfo de grupos independien-tes y de izquierda en las elecciones regionales y locales. Pocos días después, el presidente Uribe tuvo que afrontar en forma drástica problemas de los altos mandos de la Fuerza Pública. Luego de los continuos roces entre la ministra Ramírez y el comandante de las Fuerzas Militares, causados por la férrea defensa castrense de antiguas prerrogativas y el carácter fuerte de la funcionaria, el presidente Uribe le pidió la renuncia a la ministra. Luego hizo lo propio con el general Mora, anticipando su salida ya anunciada. Al mismo tiempo, retiró a varios generales de la Policía, incluido su director, como respuesta a suce-sivos escándalos de corrupción, en particular por una devolución de cocaína incautada a narcotraficantes. Además, el presidente aprovechó la ocasión para cambiar los comandantes de varias de las brigadas, retirar otros generales y exigir mayores resultados. Como nuevo ministro de Defensa nombró al empresario antioqueño Jorge A. Uribe, sin conocimiento alguno sobre el campo militar. La gestión de este ministro duró 20 meses, pues en julio de 2005 renunció y fue sustituido por Camilo Ospina, –asesor jurídico del presidente–, quien tampoco conoce los asuntos militares. Este ministerio es el que más claramente muestra que el verdadero ministro es el presidente31.

En diciembre, luego de numerosos debates y controversias, el Congreso aprobó el cues-tionado estatuto antiterrorista. Quedó así pendiente para el siguiente año la aprobación de una ley estatutaria para su reglamentación, en especial en lo referente a las facultades de policía judicial otorgadas a los militares, allanamientos, interceptaciones telefónicas y detenciones sin orden judicial.

Al finalizar 2003, el balance de resultados de la Seguridad Democrática era ambivalente. Aunque sus tres líneas de acción permanecían sin mucha claridad y sobre todo sin mayor coherencia, seguía el descenso iniciado en 1991 en la tasa de homicidios, y disminuían los secuestros y el desplazamiento interno con respecto a 2002. Pero continuaban las arbitrariedades con las detenciones masivas por sospecha y delación. Pese a la mejora en

30 Estados Unidos exonera a Colombia de sanciones”, en El Tiempo, 7 de octubre de 2003; “Visto bueno del Senado

de E.U. para ayuda militar”, en El Tiempo, 1 de noviembre de 2003; “Lista ayuda de E.U.: US$700 millones”, en El Tiempo, 8 de diciembre de 2003; “Inmunidad a consultas con E.U.”, en El Tiempo, 24 de mayo de 2005.

31 “Contra las cuerdas”, en Semana, nº 1.115, 15 a 22 de septiembre de 2003; “Izquierda gana en Bogotá”, en El

Tiempo, 27 de octubre de 2003; “Último ‘round’ MinDefensa-Mora”, en El Tiempo, 10 de noviembre de 2003; “Cayó cúpula de la Policía”, en El Tiempo, 12 de noviembre de 2003; “Los secretos del remesón”, en Cambio, nº 542, 17 a 24 de noviembre de 2003; “Sangre joven en brigadas”, en El Tiempo, 19 de noviembre de 2003; “Cambio de guardia”, en Semana, nº 1.210, 11 a 18 de julio de 2005.

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la economía y al alto respaldo al presidente en las encuestas de opinión, se observaban turbulencias políticas, parte de ellas producto de su terca personalidad32.

L A S E G U R I D A D I M P U L S A L A R E E L E C C I Ó N P R E S I D E N C I A L

El año 2004 se inauguró con un golpe político del gobierno a las FARC. Alias Simón Trinidad, de la cúpula de esa guerrilla, fue capturado en las calles de Quito, con la inter-vención de fuerzas de seguridad colombianas, hecho que provocó malestar en Ecuador por la injerencia de estas fuerzas sin la debida autorización. Pero quizás el mayor éxito, en términos militares, se logró un mes después con la captura de alias Sonia, supuesta jefe de finanzas del Bloque Sur de las FARC. Ambos hechos mostraron avances en las labores de inteligencia militar, con mayor razón en el segundo, ya que implicó una penetración exitosa incruenta en los márgenes de la retaguardia estratégica de esa guerrilla en la Ama-zonía. Ambos guerrilleros fueron agregados luego a la lista de pedidos en extradición por parte del gobierno de Estados Unidos33.

También al inicio del año, el presidente Uribe logró un importante apoyo a su plan de acercamiento con los paramilitares, mediante el compromiso del ex presidente Ga-viria, secretario general de la OEA, para conformar una misión de este organismo para verificar los procesos de paz en Colombia. Hubo apoyo inmediato de Estados Unidos y de un delegado del secretario general de Naciones Unidas. Con la aprobación posterior del Consejo de la OEA de la resolución respectiva, se incluyeron controles adicionales al acuerdo inicial, al incorporar la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en las labores de la misión. En marzo, ante la queja de la Alcaldía de Medellín de que la OEA no verificaba el proceso frente a irregularidades de los desmovilizados del Bloque Cacique Nutibara, el delegado de esa organización en el país argumentó que sin la concentración de los paramilitares era imposible la verificación34.

Antes de tal queja, y debido al incumplimiento del prometido cese de hostilidades, el alto comisionado para la Paz había llamado la atención a los paramilitares para que se concentraran. A fines de 2002, los paramilitares habían prometido no atacar a la población civil, y a mediados de 2003 habían establecido un cese de hostilidades, promesa ratifica-da a final del año junto con el anuncio de perfeccionamiento de tal cese, el abandono del narcotráfico y la suspensión del secuestro y el robo de combustible. Pero los abusos continuaron, así como la indefinición del proceso. Hubo críticas ante la ambigüedad ju-rídica de las discusiones y la posibilidad de que éste caminara hacia la impunidad. En este contexto, Washington endureció su posición, al ampliar la lista de personas calificadas

32 “Arma de doble filo”, en Semana, nº 1.128, 15 a 22 de diciembre de 2003; “2003: “De cal y de arena”, en Cambio,

nº 547, 22 a 29 de diciembre de 2003; Fundación Seguridad & Democracia, Coyuntura de Seguridad, octubre-diciembre de 2003. Informe especial, seguridad: balance 2003 y perspectivas 2004, nº 3, Bogotá, Oce & Marketing Ltda., s.f.; “Radiografía a capturas masivas”, en El Tiempo, 16 de febrero de 2004.

33 “Golpe a cúpula de las Farc”, en El Tiempo, 4 de enero de 2004; “¡Por fin!, en Semana, nº 1.131, 5 a 12 de marzo

de 2004; “El computador de ‘Sonia’”, en El Tiempo, 10 de marzo de 2004; “E.U. pide en extradición a ‘Simón Trinidad’”, en El Tiempo, 5 de junio de 2004.

34 “Misión de la OEA verificará procesos de paz en Colombia”, en El Tiempo, 25 de enero de 2004; “Verificación

incluirá derechos humanos”, en El Tiempo, 7 de febrero de 2004; “OEA dice que sin concentración es imposible la verificación”, en El Tiempo, 9 de marzo de 2004.

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como narcotraficantes e incluir a la cúpula de los paramilitares, junto con la de las FARC: se registraban en total 18 ‘paras’ y 19 guerrilleros35.

A comienzos de marzo, el alto comisionado admitió que el proceso estaba en un punto crítico, situación ratificada más adelante con el anuncio del gobierno de que la extradición no era negociable. El asunto llegó a su clímax en abril, cuando el presidente Uribe señaló, luego de ocurrido un atentado al ex jefe militar de las AUC, Carlos Castaño, que había amenazas contra su propia vida por parte de paramilitares y que la extradición no era tema de negociación. Además, uno de los bloques de los paramilitares afirmó que sin garantías no se desmovilizarían. Sin duda, la línea dura de los ‘paras’ ganaba terreno, y la desapa-rición posterior de Castaño y el asesinato de un antiguo aliado suyo así lo confirmaron36. Se percibía que esa línea representaba intereses económicos ligados al narcotráfico y los negocios ilícitos, y que sus conversaciones con el gobierno implicaban la claudicación del proyecto antisubversivo proyectado a nivel nacional con la creación de las AUC. Faltaba ver si el poder económico alcanzado por los jefes ‘paras’ se concretaba en un proyecto político alternativo al que se extinguía.

Poco después, y de manera sorpresiva, el gobierno anunció un acuerdo con los para-militares. Se trataba de crear una “zona de ubicación” de 368 kilómetros cuadrados de extensión, en el núcleo de su influencia al norte del país, en Santa Fe de Ralito, Córdoba, en la cual se concentrarían los jefes que estuvieran en la negociación y sus escoltas. El em-bajador de Estados Unidos respaldó el acuerdo, con reservas. Este acuerdo tuvo que ver quizás con la amenaza presidencial de que en la negociación no se incluiría la extradición. Pero el poder económico de estos grupos, en especial el logrado mediante la apropiación violenta de tierras y recursos públicos, y la reafirmación de su línea dura, posibilitaron que siguieran hablando de manera arrogante y continuaran con sus crímenes. Luego del acuerdo publicaron su agenda de negociación con lo que llamaron principios, que en realidad eran condiciones formuladas al Estado. Se conoció también que en la alta Gua-jira los paramilitares masacraban a la tribu indígena de los wayuu, con el fin de limpiar el camino al tráfico de droga y otras mercancías37.

Una vez alcanzado un ambiguo acuerdo con los paramilitares, surgió una carta útil para el gobierno. Desde hace varios años el ELN está arrinconado en su capacidad política y militar, más por acción de los paramilitares que del Estado. Además, en abril de 2004, la Unión Europea lo agregó a su lista de organizaciones terroristas, junto a las FARC y las AUC, que ya figuraban en ella. Las FARC han aprovechado esa situación para buscar su-bordinar a esa guerrilla, e incluso aspiran a absorberla. Por eso el gobierno ha visto con buenos ojos un eventual proceso de paz con el ELN. Le serviría para que sus esfuerzos de

35 “Paras deben concentrarse ya”, en El Tiempo, 20 de febrero de 2004; “¿El Caguán de Uribe?”, en Semana, nº 1.141,

15 a 22 de marzo de 2004; “‘Jojoy’, Castaño, ‘Trinidad’ y ‘Don Berna’, en ‘lista de narcos’”, en El Tiempo, 20 de febrero de 2004.

36 “Proceso con los paras, en punto crítico”, en El Tiempo, 4 de marzo de 2004; “Lo que mal comienza…”, en Cambio,

nº 559, 15 al 22 de marzo de 2004; “‘Extradición no es negociable’, dice el gobierno”, en El Tiempo, 25 de marzo de 2004; “El fin de la era Castaño”, en El Tiempo, 25 de abril de 2004; “Pacto de sangre”, en Semana, nº 1.147, 26 de abril a 3 de mayo de 2004; “Castaño está muerto”, en Semana, nº 1.148, 3 a 10 de mayo de 2004; “Matan a ex aliado de Carlos Castaño”, en El Tiempo, 30 de mayo de 2004.

37 “Propósito de la enmienda”, en Semana, nº 1.150, 17 a 24 de mayo de 2004; “Alta Guajira, en pie de guerra”, en

El Tiempo, 23 de mayo de 2004; “‘Paras’ publican agenda de negociación”, en El Tiempo, 27 de mayo de 2004; “Los señores de las tierras”, en Semana, nº 1.152, 31 de mayo a 7 de junio de 2004.

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acercamiento a los paramilitares no se vieran tan unilaterales. Después de afirmar que no negociaría con el gobierno nacional, el ELN propuso diálogos a los mandatarios de Bogotá, Medellín y Valle. En junio, el presidente Uribe aprovechó la situación para proponerle a esta guerrilla, desde México, apertura de conversaciones con el acompañamiento oficial de ese país. La propuesta fue respondida, aceptando los buenos oficios mexicanos. Una reunión con el vicepresidente y el alto comisionado de Paz, y la asistencia con permiso oficial de alias Francisco Galán, miembro del Comando Central del ELN detenido en la cárcel, a un foro en el Congreso, abrió la posibilidad para un eventual proceso de esta guerrilla con el gobierno. El nombramiento por parte del gobierno mexicano de un faci-litador del proceso ratificó el primer paso en un camino lleno de dudas y obstáculos38.

Entre tanto, el trámite del proyecto de alternatividad penal avanzó en el Congreso, en medio de numerosas críticas, incluso internacionales. Frente a éstas, al inicio del año comenzaron los ajustes al texto. Se propuso una restricción geográfica a la libertad de los implicados, lo que significaba darles la casa por cárcel e incluso libertades adicionales de circulación. A fines de marzo se dieron los cambios más notorios al proyecto, tras una reunión del presidente Uribe con sus ponentes en el Congreso: se consideró la creación de un tribunal de verdad, justicia y reparación, penas mínimas de cinco años y máximas de diez, y la computación de los tiempos en las zonas de concentración como pago de penas alternativas. El tema de la extradición no fue incluido. Estos cambios no dejaron satisfechos a muchos de los críticos, incluso a uribistas. A la nueva propuesta se le lavó la cara llamándola proyecto de verdad, justicia y reparación. Así, el acuerdo de Santa Fe de Ralito sobre la zona de ubicación, que comenzó su tortuoso camino de conversaciones en julio, se encontró con una propuesta remozada, aunque aún fuente de muchas inquietu-des. Por eso, en la legislatura iniciada en el segundo semestre de 2004, el gobierno y los congresistas que lo apoyaban prefirieron colocar el proyecto en un discreto lugar fuera de sus prioridades políticas39.

El tema del acuerdo humanitario también siguió su marcha, pero con pocos dolientes: familiares de las numerosas víctimas de los secuestros y algunos políticos y académicos. La intermitente polémica desatada, en especial acerca de la interpretación del Derecho Internacional Humanitario, con frecuencia provocó la ira de funcionarios gubernamen-tales. En este contexto, en junio de 2004, el embajador de Estados Unidos criticó un eventual acuerdo. No obstante, como parte de la campaña encubierta de la Presidencia por la reelección, en agosto el gobierno presentó una propuesta nada viable de acuerdo a las FARC40.

Cosa distinta ocurrió con la reglamentación del Estatuto Antiterrorista aprobado en la legislatura anterior. Sin mayores cambios, el Congreso confirmó las capturas, los allana-mientos y las interceptaciones sin orden judicial. También, las facultades de policía judicial

38 “Eln en la lista de terroristas de UE”, en El Tiempo, 6 de abril de 2004; “Sí del Eln al presidente Fox”, en El Tiempo,

2 de junio de 2004; “¿Otra negociación?”, en Semana, nº 1.153, 7 a 14 de junio de 2004; “México inicia en forma facilitación”, en El Tiempo, 19 de junio de 2004; “Eln valora diálogo y abre las puertas”, en El Tiempo, 12 de septiembre de 2004.

39 “En febrero habrá una sola mesa con todas las autodefensas”, en Cambio, nº 553, 2 al 9 de febrero de 2004; “Nuevo

borrador de alternatividad”, en El Tiempo, 5 de febrero de 2004; “Así quedaría la nueva alternatividad penal”, en El Tiempo, 4 de abril de 2004.

40 “Indulto, si liberan secuestrados”, en El Tiempo, 19 de febrero de 2004; “E.U. en contra de intercambio”, en El

Tiempo, 16 de junio de 2004; “Uribe ofrece liberar a 50 de las FARC”, en El Tiempo, 19 de agosto de 2004.

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para las Fuerzas Militares, bajo la supervisión de la Fiscalía General, todo por tres años prorrogables. A esta reglamentación se sumó la discusión paralela y en alguna medida complementaria (implicaciones para el ejercicio de las libertades públicas) de un proyecto sobre porte de armas de uso privativo de la Fuerza Pública para los civiles. Al respecto, se conoció que la Industria Militar ocupa el cuarto puesto en tamaño en América Latina. El proyecto de porte de armas se hundió en la legislatura que terminó a mitad de 2004, debido al tradicional ausentismo de los congresistas. Y a fines de agosto, por vicios de forma en el trámite del proyecto, la Corte Constitucional declaró inexequible el Estatuto Antiterrorista, fallo que despertó críticas en el gobierno y sus huestes41.

El lente de la seguridad con que se miran casi todas las cuestiones en el gobierno nacional y la personalidad obsesiva del presidente sirvieron para que, al iniciar 2004, funcionarios de alto nivel en el Ejecutivo resucitaran la idea de la reelección presidencial inmediata, sepultada por el Congreso una vez ocurrida la debacle política del referendo. A este llamado respondieron favorablemente los grupos uribistas en el Congreso. Detrás de ello estaban las encuestas de opinión, en las que el presidente Uribe se mantenía con un alto porcentaje de favorabilidad. No obstante la polémica desatada, las prácticas de lo que ha sido el clientelismo, encumbrado a partir del Frente Nacional, fueron la base para que no pocos congresistas y políticos se prestaran a vender lo más caro posible su influencia y su voto, además del inmediato espaldarazo del embajador de Estados Unidos y hasta un proyecto de ley para conceder el voto a los militares. La politiquería, tan cri-ticada por el presidente, sirvió para destapar las cartas y pagar apretadas mayorías para sacar adelante la iniciativa, en junio, en la Cámara de Representantes. Así, el trueque de la institucionalidad por la concepción de un presidente mesiánico quedó en la ruta de su consumación. La función de los partidos –garantía de continuidad de las políticas estata-les– quedó circunscrita a la figura de un presidente convencido de su papel providencial de derrotar a una subversión más arraigada de lo que esperaba y a un informe grupo de políticos sin anclaje partidista42.

U N A L E Y A L A M E D I D A D E L A F O R T A L E Z A P A R A M I L I T A R

En julio de 2004 comenzó en Santa Fe de Ralito el proceso con los paramilitares. Tan-to los grupos que se decía estaban representados en Ralito, como los que estaban fuera, tienen vínculos con el narcotráfico. Incluso, algunos jefes que se ubicaron en Ralito están pedidos en extradición por Estados Unidos debido a sus relaciones con el narcotráfico. Los paramilitares se habían consolidado en Córdoba, Urabá, Antioquia, Magdalena Me-dio, Sucre, Cesar, Bolívar, Cauca, Putumayo, Meta, Casanare y Caquetá, y tenían presencia en las ciudades. Esta situación reflejaba la persistente debilidad del Estado, que siempre ha dejado importantes espacios para las prácticas ilegales. Además de la vinculación del

41 ¿“Empadrona… qué?”, en Cambio, nº 558, 8 a 15 de marzo de 2004; “Habla el ‘zar’ de la industria militar”, en El

Tiempo, 10 de abril de 2004; “Gobierno asignará facultades de policía judicial”, en El Tiempo, 14 de mayo de 2004; “De armas tomar”, en Semana, nº 1.151, 24 a 31 de mayo de 2004; “Así queda el antiterrorista”, en El Tiempo, 9 de junio de 2004; “Se cayó proyecto de armas”, en El Tiempo, 21 de junio de 2004; “Cayó Estatuto Antiterrorista”, en El Tiempo, 31 de agosto de 2004.

42 “Espaldarazo de E.U. a reelección”, en El Tiempo, 7 de febrero de 2004; “Voto de militares”, en El Espectador, 7 de

marzo de 2004; “Reelección: Uribe entra en la pelea”, en El Tiempo, 21 de abril de 2004; “Reelección, con medio camino asegurado”, en El Tiempo, 18 de junio de 2004; “¿Cuál sol a las espaldas?”, en Cambio, nº 578, 26 de julio a 2 de agosto de 2004.

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paramilitarismo con negocios ilegales y también con los legales, el poder paramilitar se manifestaba en las concesiones que recibían del gobierno los negociadores en Ralito. Las exigencias del presidente Uribe a los jefes ‘paras’ habían sido más el producto de las críticas internacionales al proceso que de la buena voluntad gubernamental. La fuerte vinculación de éstos con la clase política se hizo ostensible, en agosto, con la presentación formal que hicieron en el Congreso tres connotados jefes negociadores con autorización del gobierno43.

A pesar de que en agosto las AUC revelaron la lista de “los 14 negociadores de Ralito”, no hubo claridad al respecto, ya que luego se “filtraron” a los medios otros nombres, incluso de narcotraficantes que “compraban” grupos de paramilitares para entrar en el proceso, además de los diversos trucos para camuflarse y camuflar sus crímenes. También se conocieron divisiones internas, que incluyeron el asesinato de uno de sus jefes. Por ello, además de la arrogante búsqueda de prerrogativas por parte de los negociadores y los repetidos crímenes y violaciones al cese de hostilidades, las negociaciones de Ralito tuvieron contratiempos desde un comienzo44.

En noviembre comenzaron los arreglos para las anunciadas desmovilizaciones, a las que, a falta de un marco legal (como el proyecto de ley en trámite), le fueron definidos por parte del gobierno procedimientos y asignadas partidas para sostener a los desmovilizados mientras se producía su reinserción. El Bloque Bananero –con 447 combatientes– fue el primer grupo en desmovilizarse, seguido del Bloque Catatumbo –con 1.425 combatientes–, acompañado por Salvatore Mancuso, jefe connotado de las AUC. Este último bloque era tal vez el que más violaciones al cese de hostilidades había cometido. Sus jefes afirmaron que devolvían propiedades en su zona de influencia, cuestión que luego se enredó. Pero antes de finalizar el año, las AUC anunciaron que no habría más desmovilizaciones sin contraprestaciones45.

Por esos días, con el visto bueno de la Corte Suprema para extraditar a Salvatore Man-cuso, pedido por Estados Unidos, el presidente había firmado su extradición, aplazándola con la condición de que el jefe paramilitar cumpliera con los compromisos adquiridos. Con similar visto bueno, Uribe también anunció que si las FARC no liberaban a 63 de sus secuestrados antes de que finalizara el año, extraditaría a alias Simón Trinidad, cuya decisión había sido urgida por el embajador de Estados Unidos. Hasta ese momento, el

43 “Con quién se está negociando”, en Semana, nº 1.154, 14 a 21 de junio de 2004; “Las malas compañías”, en Cambio,

nº 574, 28 de junio a 5 de julio de 2004; “Comienza historia en Ralito”, en El Tiempo, 2 de julio de 2004; “Dos gallos tapados en Ralito”, en El Tiempo, 4 de julio de 2004; “Para quién trabajan”, en Semana, nº 1.159, 19 a 26 de julio de 2004; “Paras en el Congreso”, en Semana, nº 1.161, 2 a 9 de agosto de 2004; “Ultimátum de presidente Uribe a ‘paras’ del Llano”, en El Tiempo, 3 de agosto de 2004; “’Paras’ acusan a políticos en el escándalo de Régimen Subsidiado”, en El Tiempo, 10 de septiembre de 2004; “El mapa de la influencia ‘para’”, en El Tiempo, 26 de septiembre de 2004.

44 “AUC revelaron lista de negociadores”, en El Tiempo, 21 de agosto de 2004; “Conejo a la cordobesa”, en Cambio,

nº 587, 27 de septiembre al 4 de octubre de 2004; “Así se vivió la crisis en Santa Fe de Ralito”, en El Tiempo, 1 de octubre de 2004; “Auc: 342 denuncias de violación al cese”, en El Tiempo, 3 de octubre de 2004; “El reacomodo de la cúpula ‘para’ en Santa Fe de Ralito”, en El Tiempo, 1 de mayo de 2005; “Rebautizos, otra trampa de los ‘paras’”, en El Tiempo, 4 de septiembre de 2005.

45 “$410.000 millones para desmovilizados”, en El Tiempo, 5 de noviembre de 2004; “Dudas metódicas”, en Cambio,

nº 596, 29 de noviembre a 6 de diciembre de 2004; “No más desarme sin contraprestaciones: Auc”, en El Tiempo, 22 de diciembre de 2004; “Enredo total”, en Cambio, nº 602, 10 a 17 de enero de 2005; “Bienes de ‘paras’, desaparecidos en la reparación a las víctimas”, en El Tiempo, 11 de diciembre de 2005.

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presidente había autorizado 240 extradiciones, más que todos sus antecesores juntos. Se vislumbraba así que el problema de la extradición sería la principal manzana de la discor-dia entre gobierno y ‘paras’. Y como si se tratase de ambientar las desmovilizaciones, en medio de estos acontecimientos, bajo el rótulo de un primer paso para el intercambio, el presidente indultó a 23 guerrilleros de las FARC condenados por rebelión, y el Con-greso aprobó el Acto Legislativo No. 2 de 2004 sobre reelección presidencial inmediata, quedando pendiente el fallo sobre exequibilidad de la Corte respectiva. Este asunto aca-pararía las expectativas políticas del año siguiente, dilatado por las numerosas demandas presentadas en su contra46.

Al comenzar 2005, las FARC fueron noticia internacional. Alias Simón Trinidad fue extraditado a Estados Unidos al vencimiento del ultimátum dado por el presidente a las FARC sobre liberación de secuestrados. Además, la captura, al final de 2004, en Caracas, de Rodrigo Granda, llamado el canciller de las FARC, se convirtió en un delicado problema con Venezuela. Tal captura, arreglada entre autoridades colombianas y militares venezo-lanos produjo un incidente que, al manejarse a través de la “diplomacia del micrófono”, llevó a la suspensión del comercio entre los dos países, por decisión del presidente Chávez. El incidente, que cubrió todo el mes de enero, fue solucionado por medios diplomáticos, en especial con la mediación del presidente de Cuba, Fidel Castro47.

En el frente doméstico, las FARC también fueron noticia al comenzar el año; primero, debido a su ataque a una estación fluvial en el sur del Pacífico colombiano, que provocó la muerte a 15 infantes de marina y heridas a 25, y segundo, por un enfrentamiento con el Ejército en el Urabá antioqueño, que dejó un saldo de 17 militares muertos y ocho des-aparecidos. Como en ocasiones anteriores, el general comandante de la Brigada en cuya jurisdicción se produjo el combate fue relevado de su cargo. Más tarde, en abril, las FARC volvieron a ser noticia con una emboscada al Ejército, en Arauca, que causó la muerte a 17 militares. Y en junio, en ataque a una base en Putumayo, frontera con Ecuador, esta guerrilla provocó la muerte a 19 militares, heridas a ocho y 19 desaparecidos, desatando además un incidente diplomático debido al comentario de autoridades de que la guerrilla había usado al vecino país para perpetrar el ataque. Sin duda, las FARC mostraron que quedaba mucho camino para su sometimiento48.

También al inicio del año, los jefes paramilitares arremetieron contra el proyecto susti-tuto al de alternatividad penal, denominado verdad, justicia y reparación, y propusieron un referendo para definir su futuro jurídico, fórmula que fue rechazada por el gobierno.

46 “Uribe, con el camino libre para reelección”, en El Tiempo, 1 de diciembre de 2004; “Uribe da primer paso para

intercambio”, en El Tiempo, 3 de diciembre de 2004; “Ahora esperamos a Trinidad”, en El Tiempo, 6 de diciembre de 2004; “Uribe firma extradición de Mancuso, pero le poner tres condiciones”, en El Tiempo, 17 de diciembre de 2004; “Las FARC liberan a los 63 secuestrados o Uribe extradita a ‘Simón Trinidad’ a E.U.”, en El Tiempo, 18 de diciembre de 2004.

47 “¿El ‘canciller de las FARC’ cayó en Colombia o en Venezuela?”, en El Tiempo, 17 de diciembre de 2004; “No me

diga doctor, soy Simón Trinidad’”, en El Tiempo, 2 de enero de 2005; “Lío Granda”, en Semana, nº 1.184, enero 10 a 17 de 2005; “Comedia de errores”, en Cambio, nº 603, 17 a 24 de enero de 2005; “Superada crisis con Venezuela”, en El Tiempo, 29 de enero de 2005.

48 “Primer ataque masivo a soldados campesinos”, en El Tiempo, 2 de febrero de 2005; “Regreso a La Llorona”, en

Cambio, nº 607, 14 a 21 de febrero de 2005; “Relevado comandante de la Brigada 17 por ataque de FARC”, en El Tiempo, 11 de febrero de 2005; “17 militares muertos en Arauca”, en El Tiempo, 7 de abril de 2005; “De largo aliento”, en Cambio, nº 627, 4 a 11 de julio de 2005.

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En la discusión del proyecto, el gobierno no admitió el aparte propuesto acerca de la con-fesión de los delitos y los bienes adquiridos de manera ilícita. Incluso, el vicepresidente Santos criticó a los congresistas autores de la propuesta, por su énfasis en el castigo y no en la reconciliación. El resultado de todo esto fue la presentación en el Congreso de varios proyectos alternativos, dispersión que obligó al presidente a intervenir para encauzar una sola propuesta49.

La reacción en Ralito no se hizo esperar. En abierto desafío, los jefes ‘paras’ indicaron que preferían volver a las armas antes que acogerse a un proceso humillante de some-timiento a la justicia, declaración que el gobierno rechazó. Pero la permanencia de los paramilitares en la mesa de negociación no impidió que mantuvieran su tono desafiante. En medio de nuevas discusiones y críticas al proyecto por parte de Naciones Unidas y organismos defensores de derechos humanos, los congresistas uribistas presentaron otra propuesta llamada de justicia y paz, que enfrentó nuevas amenazas de los jefes en Ralito. Surgieron entonces divisiones entre los congresistas afectos al gobierno en torno a supues-tos favorecimientos al narcotráfico y críticas de Washington y la ONU al nuevo proyecto y a las violaciones al cese de hostilidades. Esta situación dilató las discusiones e hizo ceder al gobierno en sus planteamientos. Además, un nuevo crimen político, supuestamente ordenado por ‘Don Berna’, cabecilla de Ralito, complicó las cosas, pues implicó su orden de captura y la suspensión de las negociaciones por parte de los ‘paras’. Con la entrega de este delincuente y su traslado a una ‘finca cárcel’ en su zona de influencia, además de la reanudación de las desmovilizaciones, se arregló una más de las tantas crisis en Ralito. A la par con nuevas desmovilizaciones y con el respaldo del embajador de Estados Unidos al proyecto de justicia y paz, éste fue aprobado finalmente por el Congreso a mediados del año y sancionado por el presidente un mes más tarde50.

La controversia provocada por el proyecto de justicia y paz arreció una vez que fue aprobado mediante la Ley 975 de 2005. The New York Times comenzó la crítica al editoria-lizar “capitulación colombiana” y anotar que la Ley de Justicia y Paz debería llamarse más bien “ley de impunidad para asesinos, terroristas y grandes traficantes de cocaína”. Ello obligó al gobierno a desplegar una ofensiva diplomática para explicar las bondades de la ley. Pero salieron a flote sus debilidades, en contraste con la fortaleza de los jefes ‘paras’. La laxitud de la norma radica en la ambigüedad que hay en la confesión de los delitos frente a la incapacidad de la justicia para acusar y procesar a los implicados en el tiempo fijado, las penas leves que contempla y la posibilidad de su rebaja, los indefinidos sitios de reclusión y el enorme vacío en la reparación a las innumerables víctimas. La justificación de los defensores de la ley se basa en la larga historia nacional de supuesta solución a los conflictos mediante indultos y amnistías. Gracias al nuevo entorno internacional, es la pri-

49 “‘Paras’ piden referendo sobre su futuro jurídico”, en El Tiempo, 19 de enero de 2005; “Se rompió diálogo entre

gobierno y congresistas sobre ‘ley de paras’”, en El Tiempo, 3 de febrero de 2005; “Vicepresidente Santos propone crear un ‘tribunal de reconciliación’”, en El Tiempo, 11 de febrero de 2005; “Presidente Uribe ya tiene un nuevo proyecto de ‘ley de paras’”, en El Tiempo, 23 de febrero de 2005.

50 ARNSON Cynthia J., “¿A qué precio?”, en UNPeriódico, 27 de febrero de 2005; “Ralito se atraviesa en proyecto de ‘justicia y paz’”, en El Tiempo, 15 de marzo de 2005; “Pasos de animal grande”, en Cambio, nº 614, 4 a 11 de abril de 2005; “‘Cese ni se ha cumplido, ni ha habido consecuencias’: ONU”, en El Tiempo, 11 de mayo de 2005; “La entrega”, en Cambio, nº 622, 30 de mayo a 6 de junio de 2005; “Embajador Wood se la juega con proceso ‘para’”, en El Tiempo, 15 de junio de 2005; “Estos son los puntos claves de la ley”, en El Tiempo, 22 de junio de 2005; “Sorpresiva y discreta sanción de la Ley de Justicia y Paz”, en El Tiempo, 23 de julio de 2005.

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mera vez que una norma de esta naturaleza contempla algún tipo de castigo. Desde 1820, en 88 procesos de paz ha habido 63 indultos y 25 amnistías por delitos políticos. Pero el trasfondo de su debilidad radica en el inmenso poder que tienen los jefes paramilitares y su penetración en las instancias que discutieron y aprobaron esa norma51.

El poderío económico de antiguos y reciclados jefes paramilitares no sólo radica en sus imbricaciones con el narcotráfico, sino también en la conformación de redes mafiosas, que son una forma sofisticada de crimen organizado que vende seguridad y se apropia de exce-dentes económicos. La aceptación del fracaso del proyecto político nacional antisubversivo –concretado en 1997, con la creación de las AUC– se produjo cuando esta agrupación reco-noció de manera tácita su incapacidad de derrotar a las FARC. Ahí fue cuando resurgieron las divisiones internas que inclinaron la balanza a favor de seguir asociados con el narcotrá-fico, y engolosinarse con las riquezas obtenidas mediante la violencia. Esas redes mafiosas se sustentan en la apropiación violenta de tierras y el control de la población mediante el desplazamiento de campesinos, la extorsión a comerciantes, el robo de combustible, el control de juegos de azar, los cultivos de palma africana en tierras usurpadas a comunida-des y la penetración en una amplia gama de actividades económicas legales e ilegales. Estas actividades son la base de un emergente poder económico que se ubica en gran parte del territorio nacional. Y por si fuera poco, la incapacidad administrativa en la aplicación de la Ley 793 de diciembre de 2002, o de extinción de dominio, destinada a incautar bienes obtenidos de manera ilícita –que sustituyó, por inoperante, a la Ley 333 de 1996–, le da tranquilidad a estos nuevos ricos. Sobre esta base de poder económico y control regional se construye un poder político de alcance nacional. Su punto de partida son las goberna-ciones, las alcaldías, las asambleas y los concejos en buena parte de los departamentos de la costa atlántica, además de la penetración en el Congreso y las instituciones oficiales. Tal penetración alcanzó al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, organismo de inteligencia del Estado que depende del presidente de la República52.

Este poder político es la expresión de un proyecto que busca controlar el Estado. Además de la unificación paramilitar mediante las AUC –que fue la concreción de un proyecto antisubversivo nacional– hay un antecedente cercano en el intento de creación de un proyecto político apoyado en el tráfico de cocaína y paramilitares a su servicio. Se trata de una faceta de la coyuntura crítica que vivió el país entre 1989 y 1991, que co-menzó a partir del desafío que el cartel de Medellín le hizo al Estado con el asesinato del ministro de Justicia en 1984. En esa coyuntura se concretó un proyecto político regional con pretensiones nacionales, cuyo epicentro fue Puerto Boyacá y su expresión política el Movimiento de Reconstrucción Nacional, Morena. Al final de esa coyuntura el Estado lo-

51 “Colombia capituló ante mafia”, en El Tiempo, 5 de julio de 2005; “Uribe manda ‘3 escuderos’ a Washington”, en

El Tiempo, 18 de julio de 2005; “Vivanco denuncia tres huecos en desmovilización de ‘paras’”, en El Tiempo, 2 de agosto de 2005; “Familias de 509 secuestrados por los ‘paras’, tras la reparación”, en El Tiempo, 10 de agosto de 2005; MEDINA Medófilo y Efraín Sánchez (eds.), Tiempos de paz. Acuerdos en Colombia, 1902-1994, Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003.

52 DUNCAN Gustavo, “Del campo a la ciudad en Colombia. La infiltración urbana de los señores de la guerra”,

Documento Cede 2005-2, Universidad de los Andes, enero de 2005; “La feria de estupefacientes”, en Semana, nº 1.174, noviembre 1 a 8 de 2004; “La sombra ‘para’ en las economías regionales”, en El Tiempo, 3 de julio de 2005; “Chance: los ‘paras’ doblan su apuesta”, en Cambio, nº 630, 25 de julio a 1 de agosto de 2005; “Palma adentro”, en Semana, nº 1.215, 15 a 22 de agosto de 2005; Parte de los US$21.400 millones que circulan viene de Ralito”, en El Tiempo, 11 de septiembre de 2005; “El DAS y los paras”, en Semana, nº 1.226, octubre 31 a noviembre 7 de 2005.

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gró frenar el proceso de descomposición castrense y el poder de la Asociación Campesina de Agricultores y Ganaderos del Magdalena Medio, Acdegam, y otras organizaciones que apoyaban tal proyecto, y plantear una salida democrática simbolizada en la Constitución de 199153.

Luego de la desmovilización de un poco más de la mitad de los efectivos comandados por los negociadores de Santa Fe de Ralito, la extinción de esa zona asignada para las nego-ciaciones se inició en agosto de 2005 con los controles que empezó a ejercer la Policía. Sin embargo, hasta finales de este año –fecha de conclusión de esta investigación– quedaron sin definir los sitios de reclusión, con lo cual los jefes ‘paras’ deambulaban por el país con permisos del gobierno según sus conveniencias. Por su parte, también hasta esa fecha, la Ley de Justicia y Paz, luego de entrar en vigencia, no había sido implementada. Por ello, el 30 de diciembre, el gobierno expidió el decreto reglamentario 4760 de esa ley, en el que indicaba que la Fiscalía podía aplicar el principio de favorabilidad para investigar o no a los testaferros de bienes adquiridos de manera ilícita por los jefes ‘paras’, ampliando así las posibilidades de impunidad. De ahí que no sea aventurado concluir que la justicia no tiene la capacidad de aplicar de manera adecuada la ley, y que el gobierno no posee la información, la organización y la voluntad necesarias para impulsarla sin grandes conce-siones. Esta laxitud es sin duda conveniente para tales “comandantes”, pues así gozan de más tiempo para “arreglar” la situación de sus bienes y las evidencias de sus crímenes54.

Dentro del contexto de estos últimos meses de 2005, Estados Unidos insistió en la ex-tradición de ‘Don Berna’, quizás el jefe ‘para’ con más antecedentes de narcotráfico. El presidente Uribe calmó tal insistencia al ordenar su traslado de la ‘finca cárcel’ a una cárcel fuera de las áreas de influencia paramilitar. Esta decisión desató la protesta de los jefes en Ralito, quienes congelaron las desmovilizaciones, lo que obligó al presidente a dar reversa y trasladar a ‘Don Berna’ a una cárcel en el área de su influencia. Aunque la nueva situación mitigó la protesta y fortaleció a este delincuente, no logró descongelar las desmovilizaciones. Se planteó así la dificultad de alcanzar la meta fijada para final del año de desmovilizar a la totalidad de fuerzas bajo el mando de los negociadores, pues quedaba pendiente la mitad. Uribe amenazó entonces con combatir a los que no se desmovilizaran, pero los jefes ‘paras’ respondieron que era imposible hacerlo en lo que quedaba del año. Esta nueva crisis llevó a que el presidente se viera obligado a ceder una vez más ante la tozudez de los ‘paras’, respaldada por su gran poder. En noviembre, el gobierno anunció un nuevo cronograma para las desmovilizaciones, luego de la ratificación por parte del vicepresidente de que la extradición no era negociable. Detrás de esta afirmación estaba la firme posición de Estados Unidos sobre este asunto. En diciembre se reanudaron las desmovilizaciones55.

53 LEAL Buitrago Francisco y León Zamosc (eds.), Al filo del caos. Crisis política en la Colombia de los años 80, Bogotá,

Tercer Mundo Editores-Iepri, Universidad Nacional de Colombia, 1991.54

“Solo diez condenas en veinte años”, en El Tiempo, 5 de junio de 2005; “No arranca Justicia y Paz”, en El Tiempo, 28 de agosto de 2005; “El ‘paramapa’”, en Semana, nº 1.232, diciembre 12 a 19 de 2005; “El gobierno reglamentó Ley de Justicia y Paz”, en El Tiempo, 3 de enero de 2006.

55 “Comienza el fin de Ralito”, en El Tiempo, 25 de agosto de 2005; “No arranca Justicia y Paz”, en El Tiempo, 28 de

agosto de 2005; “Se rebosó la copa”, en Semana, nº 1.222, 3 a 10 de octubre de 2005; “Congelamiento de entregas, la nueva jugada de las Auc”, en El Tiempo, 7 de octubre de 2005; “Uribe cede, ‘Berna’ a Itagüí”, en El Tiempo, 11 de octubre de 2005; “Por qué no se desmovilizan”, en Cambio, nº 645, 7 a 14 de noviembre de 2005; “Paran en seco intentos de llevar extradición a la mesa”, en El Tiempo, 10 de noviembre de 2005; “Gobierno levanta ultimátum”, en El Tiempo, 17 de noviembre de 2005; “La goleada de los paras”, en Semana, nº 1.233, diciembre 19 a 26 de 2005.

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U N A S E G U R I D A D D E S A R T I C U L A D A

La solución improvisada de problemas previsibles, como los de las desmovilizaciones y su reinserción y los de las deserciones, mostró sus costos con el paso del tiempo. Los desmo-vilizados de los ‘paras’ son un problema permanente, debido a sus conflictos, escándalos, crímenes y reciclaje en grupos delincuenciales viejos y nuevos. El cambio de cronograma para la desmovilización del resto de grupos bajo el mando de los jefes negociadores se debió a la ausencia de “reglas de juego” y a la duda de los ‘paras’ en sus pretensiones de lograr impunidad y evitar la extradición a Estados Unidos. Además, gran parte de las armas entregadas son inservibles y muchas fueron ocultadas. De más de 10.000 desmo-vilizados de 18 grupos, cerca de 4.000 no entregaron armas, lo que supone un aumento en el mercado negro y su conservación para proseguir con actividades delictivas. Pero un problema más delicado aún –que incluye también a más de 8.000 desertores individuales, principalmente guerrilleros, según cifras oficiales– son las insuficiencias económicas, de organización y en general de planificación de los programas para incorporar de manera estable a esa cantidad de gente en actividades productivas. Esta situación, que se percibió desde un comienzo, fue reconocida de manera dramática, a fines de 2005, ante el Con-greso por el comisionado de Paz. No obstante, en ese momento la Unión Europea dio un voto de confianza a la reinserción, mediante una ayuda simbólica, consecuencia del aval dado en octubre a la Ley de Justicia y Paz, siempre y cuando tuviera una aplicación efectiva. Esta ayuda se dio luego de la aprobada por el Congreso de Estados Unidos para el mismo fin56.

Estos problemas de lo que podría llamarse el eje de la política de paz del gobierno no son los únicos, aunque superan en improvisación a los de las otras dos líneas de acción de la seguridad democrática: el Plan Patriota y las políticas disgregadas, como los soldados campesinos, la red de cooperantes y los pagos por información. Por ejemplo, el gobierno ha buscado demostrar que esta política es para todos los llamados actores armados del conflicto, o mejor, para todos “los terroristas”, calificativo oficial que complace a Estados Unidos y que es utilizado ante la persistente negativa del gobierno de aceptar la existencia de un conflicto armado interno. La más forzada de esas demostraciones se vio con el estreno de la Ley de Justicia y Paz, al inicio de septiembre, pues el gobierno pretende beneficiar a 29 guerrilleros de las FARC capturados –no entregados– y condenados a penas mucho mayores de las contempladas en esa ley. Este hecho desató la búsqueda de beneficios por parte de toda clase de delincuentes57.

Las escasas señales de paz en el campo guerrillero obedecen a conveniencias políticas de coyuntura del gobierno y no a una política establecida, ya que ésta no existe. El ELN prosiguió con su etérea búsqueda de paz, aunque por fuera del confuso panorama en-tre ‘paras’ y gobierno. Su añejo embeleco de convención nacional, el retiro en abril de

56 Fundación Seguridad & Democracia, Informe especial. Desmovilizaciones individuales: las incertidumbres de la guerra y las

limitaciones de la paz, nº 9, Bogotá, Editorial Kimpres Ltda., agosto 2005; “Examen a la reinserción”, en El Tiempo, 20 de septiembre de 2005; “Presos de las FARC también se desmovilizan”, en Ahora, 11 de octubre de 2005; “Aparecen 12 nuevos grupos ‘paras’”, en El Tiempo, 16 de octubre de 2005; “Restrepo: ‘reinserción, monstruo de 4 cabezas’”, en El Tiempo, 8 de diciembre de 2005; “Historia de una traición”, en Semana, nº 1.231, diciembre 5 a 12 de 2005; “UE da una mano a la reinserción”, en El Tiempo, 23 de diciembre de 2005.

57 “Táctico debut de justicia y paz con 38 de FARC”, en El Tiempo, 10 de septiembre de 2005; “Gobierno saca a 6

‘colados’ de Justicia y Paz”, en El Tiempo, 29 de octubre de 2005; “En río revuelto…”, en Cambio, nº 643, 24 a 31 de octubre de 2005.

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2005 del facilitador nombrado por el gobierno mexicano y el aprovechamiento de una circunstancia por parte de Uribe, en septiembre de este año, para maquillar el enredo con los ‘paras’ y fortalecer su campaña para la reelección completaron la comedia entre esta debilitada guerrilla y el gobierno. Y para adornar esa jugada –como si la paz fuera asunto de opciones semánticas–, el presidente declaró que aceptaría la existencia de un conflicto armado, si avanzaba el proceso con el ELN. La terquedad de Uribe al negar la realidad del conflicto llegó hasta provocar, en junio, un amago de incidente diplomático, al prohibir el uso de esta palabra en documentos del gobierno. Pero lo que no se sabe es si el presidente dé un nuevo bandazo, pues a finales de 2005 el ELN aceptó iniciar con-versaciones con el gobierno en La Habana58.

Y en cuanto a las FARC, el tira y afloje con el gobierno en torno al llamado intercam-bio humanitario logró pequeños avances destinados a satisfacer intereses políticos de ambas partes, a costa de la prolongada angustia de los secuestrados y sus familiares, y de los esfuerzos de algunas organizaciones y gobiernos preocupados por la liberación de los cautivos. Pero la satisfacción de esos mezquinos intereses le ha dado la ventaja a las FARC, ya que les ha permitido mantener permanente diálogo internacional con las entidades extranjeras atentas a esta verdadera tragedia. Rompiendo el sigilo propio de estos asuntos, a mediados de diciembre de 2005, el gobierno aceptó con gran despliegue noticioso la propuesta de una comisión voluntaria de tres países europeos de desmilitarizar una zona para conversar con las FARC. Pero esta guerrilla, en mensaje al final del año, manifestó no conocer el contenido de la propuesta y criticó a Uribe por explotarla electoralmente59.

Como se ve, aumenta la importancia política del tema de la paz, debido a que al gobier-no le conviene agitarlo como parte de la campaña reeleccionista que se avecina en 2006, máxime si continúan los golpes armados de las FARC recrudecidos en las postrimerías de 2005, a la par con los amagos proselitistas una vez que la Corte Constitucional le abrió las puertas al proceso. En octubre, luego de gran expectativa política atravesada por toda clase de presiones a la Corte por parte de las huestes uribistas, este tribunal falló a favor de la reelección presidencial inmediata, y después, en noviembre, hizo lo propio con la ley de garantías derivada de esa reforma. Culminaba así el decimonoveno cambio de la Carta en 14 años de vigencia, cambios destinados a satisfacer los deseos de quienes se sienten estorbados en sus intereses60.

58 “México renunció a la facilitación con el ELN”, en El Tiempo, 19 de abril de 2005; “Gobierno busca alinear

lenguaje diplomático”, en El Tiempo, 13 de junio de 2005; “Paz con el ELN, en manos de ‘F. Galán’”, en El Tiempo, 8 de septiembre de 2005; “El giro de Uribe”, en Cambio, nº 637, 12 a 19 de septiembre de 2005; “El pastorcito mentiroso”, en Semana, nº 1.230, noviembre 28 a diciembre 5 de 2005; “Gobierno y ELN se la jugarán en La Habana”, en El Tiempo, 7 de diciembre de 2005; “Gobierno y ELN, a definir una agenda”, en El Tiempo, 22 de diciembre de 2005.

59 “Gobierno acepta diálogo en Aures”, en El Tiempo, 10 de agosto de 2005; “FARC rechazan encuentro en Aures

para intercambio”, en El Tiempo, 16 de agosto de 2005; “Corazón partío”, en Cambio, nº 651, 19 a 26 de diciembre de 2005; “La ‘patrasiada’”, en Semana, nº 1.233, diciembre 19 a 26 de 2005; “¿Portazo definitivo de las FARC a Uribe?”, en El Tiempo, 3 de enero de 2006.

60 “La Corte dijo sí”, en El Tiempo, 20 de octubre de 2005; “El otoño de la Carta”, en Semana, nº 1.225, octubre 24

a 31 de 2005; Corte le puso más límites a Uribe”, en El Tiempo, 12 de noviembre de 2005; “Uribe insiste en error militar”, en El Tiempo, 3 de diciembre de 2005; Fundación Seguridad & Democracia, El asesinato de Jaime Lozada y la seguridad del Huila, Bogotá, diciembre de 2005; “FARC dieron muerte a 21 soldados y 3 suboficiales”, en El Tiempo, 28 de diciembre de 2005.

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Con relación a esta misma línea de acción de la seguridad democrática, un problema más de los paramilitares –que viene de tiempo atrás– es su proselitismo político armado y desarmado, que pasó al primer plano una vez que la Corte le dio vía libre a la reelección presidencial inmediata. Precandidatos a la Presidencia y aspirantes a corporaciones pú-blicas, incluso uribistas, denunciaron amenazas en su contra, además de las pretensiones de los ‘paras’ de aspirar a cargos de elección popular. Dadas las denuncias, pero más que todo por la cercanía del fallo de la Corte Constitucional sobre la ley de garantías para el proceso electoral, y para matizar el escándalo de infiltración ‘para’ en el DAS, el presidente amenazó con la pérdida de beneficios de la Ley de Justicia y Paz para quienes interfieran en este proceso y –usurpando funciones judiciales– con capturas para los paramilitares en campaña. Pero en su fallo sobre la ley de garantías, la Corte Constitucional prohibió la participación en política de los paramilitares antes de que culminara su desmovilización, decisión desoída por los jefes ‘paras’ que insistieron en obtener curules en el Congreso, una vez que reanudaron las desmovilizaciones en diciembre. Una fracción de cerca de 2.000 combatientes del Bloque Central Bolívar, el más numeroso y poderoso de todos, y 480 de un ‘narco’ reciclado como jefe ‘para’ fueron las desmovilizaciones adicionales con que culminó el año 200561.

Las desarticulaciones de lo que podría llamarse la política de paz de la seguridad demo-crática no se limitan a este campo. En razón del pronunciado sesgo militar y la consecuente estrechez política de la seguridad democrática, su línea de acción principal es el “plan de guerra” contra las FARC, concretado una vez que se definió la vía de la negociación con los paramilitares. El Plan Patriota –eufemismo del plan de guerra– ha estado acompañado últimamente por la reactivación de unidades, como la Brigada X destinada a la frontera norte con Venezuela, y la creación de nuevas unidades, como la Brigada XXVIII que sus-tituye al Comando Específico del Oriente, en la frontera sur con Venezuela y parte de la frontera con Brasil. Fue reforzado además, en abril de 2005, con un cambio estratégico en la organización militar mediante la creación de dos amplios comandos conjuntos –Sur y Caribe–, que incluso provocó la salida de cuatro de los generales del Ejército con ma-yor antigüedad que se opusieron a la medida. Este cambio en la organización castrense articuló territorialmente unidades del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, centralizan-do el mando operativo en el comandante de las Fuerzas Militares, en detrimento de los comandos de esas fuerzas. A fines de 2005, el crecimiento del número de unidades del Ejército era ostensible: siete divisiones, 20 brigadas convencionales, 15 brigadas móviles (¿una más inactiva?) y siete batallones de alta montaña, además de una brigada de selva, una brigada blindada, la Brigada Contra el Narcotráfico, la Brigada de Aviación, la Brigada de Fuerzas Especiales y la Fuerza de Despliegue Rápido, Fudra –que pasó a depender de la Fuerza de Tarea Conjunta Omega–, entre otras62.

61 “‘Paras’ que interfieran campaña perderán los beneficios: Uribe”, en El Tiempo, 29 de octubre de 2005; “DAS:

¿Complot o infiltración ‘para’?”, en El Tiempo, 30 de octubre de 2005; “Mano dura, corazón grande”, en Semana, nº 1.227, noviembre 7 a 14 de 2005; “‘Báez’ pide dos curules de la Cámara para los desmovilizados”, en El Tiempo, 13 de diciembre de 2005; “‘El mellizo’ se desmovilizó con 480 ‘paras’ de Arauca”, en El Tiempo, 24 de diciembre de 2005.

62 “Crean primera brigada de frontera”, en El Tiempo, 19 de junio de 2004; “Plata para el Plan Patriota”, en El Tiempo,

17 de julio de 2004; “Sorpresa general”, en Semana, nº 1.200, 2 a 9 de mayo de 2005; “Activan Brigada 28 en Puerto Carreño”, en UNDP, Área de Desarrollo Humano, Sala de prensa, 22 de noviembre de 2005.

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Pero a pesar de los refuerzos y los cambios, la ofensiva del Plan Patriota (activado con la asesoría y la ayuda de Estados Unidos, adicionales al Plan Colombia) en el sur del país en los dos últimos años no ha logrado que las FARC descuiden otros frentes geográficos importantes, como son los corredores de comunicación entre sus bloques y las fuentes de recursos ligados al narcotráfico y al tráfico de armas. Tal fue el caso del Catatumbo, donde la competencia con los paramilitares llevó a esta guerrilla a masacrar a 34 ‘raspachines’ de coca, en junio de 2004, y luego, en agosto, a diez campesinos. Y, en 2005, las FARC prosiguieron con sus acciones armadas en regiones que les son neurálgicas, incluido el corazón del Plan Patriota, donde propinaron el golpe más certero contra una unidad elite contraguerrillera63.

Sin embargo, el ambicioso Plan Patriota que adelantan las Fuerzas Militares en la Amazo-nía, en lo que se conoce como la retaguardia estratégica de las FARC, presenta sus bemoles. Aunque tiene en su haber que mientras no se desarticule esa retaguardia la capacidad de reproducción de esta guerrilla continúa, tiene la desventaja de que el área en cuestión estuvo abandonada por el Estado, es poco conocida por la Fuerza Pública, demasiado extensa, insalu-bre, de difícil y costoso acceso, y aún de mayor costo para mantener y controlar. Este “agujero negro” llevó a que ni los mandos castrenses tengan el conocimiento suficiente para evaluar de manera apropiada la situación. Tales problemas inciden en las consecuencias negativas para la población residente en esa zona, la cual se ve acosada y presionada a profundizar la tragedia del desplazamiento forzado en el país. Además, la recurrente manera de ejecutar operaciones militares, con desconfianza hacia “los civiles”, y señalamientos y represión derivados de defi-cientes labores de inteligencia, va en contravía de la crucial ganancia política que significa tener a la población local a favor de la Fuerza Pública y, por ende, garantizar el control territorial y favorecer la legitimidad del Estado. Esta recurrencia lleva a frecuentes violaciones de los dere-chos humanos, que incluso han propiciado sanciones por parte de tribunales internacionales debido a las deficiencias de la administración de justicia en el país64.

Por otra parte, las limitaciones en la financiación y las insuficiencias en la capacidad logística, en el número de efectivos y en sus relevos hace que sea muy difícil de sostener la ofensiva del Plan Patriota en esa región durante el tiempo necesario para someter a la guerrilla. De hecho, 2003 –cuando apenas se esbozaba el Plan Patriota– fue el año final del ascenso ofensivo de la Fuerza Pública iniciado en 1999. De ahí en adelante, sin que se haya disminuido la iniciativa oficial, los resultados operativos han sido modestos, situación a la que contribuye la persistente e inadecuada complejidad y dispersión del dispositivo militar en el país. Por eso, sin descuidar el control de lugares clave de la Amazonía, hubiese sido preferible adelantar operaciones similares a la que tuvo éxito en Cundinamarca, en áreas

63 “Masacrados 34 raspachines en el Catatumbo”, en El Tiempo, 16 de junio de 2004; “Otra masacre en el Catatumbo”,

en El Tiempo, 12 de agosto de 2004; “‘Las Farc no han perdido su capacidad de respuesta armada’”, en El Tiempo, 24 de octubre de 2004; “Once uniformados muertos en el sur”, en El Tiempo, 24 de marzo de 2005; “El Ejército no pudo llegar a Toribío”, en El Tiempo, 22 de abril de 2005; “Mueren 25 militares”, en El Tiempo, 26 de junio de 2005; “La guerra del Putumayo”, en Cambio, nº 631, 1 al 8 de agosto de 2005; “Tiembla Guaviare”, en Semana, nº 1.232, diciembre 12 a 19 de 2005; “El mayor revés militar en la era Uribe duró tres horas”, en El Tiempo, 28 de diciembre de 2005.

64 “Éxodo en el sur del país por el ‘Plan Patriota’”, en El Tiempo, 7 de mayo de 2004; “El río de la guerra”, en Semana,

nº 1.159, 19 a 26 de julio de 2004; “Millonaria condena a Colombia”, en El Tiempo, 22 de julio de 2004; “Oficina de ONU pide investigación de crimen”, en El Tiempo, 19 de septiembre de 2004; “El alto costo de los errores militares”, en El Tiempo, 28 de noviembre de 2004; “El ‘negocio’ de los desmovilizados”, en El Tiempo, 10 de abril de 2005; “Por DD.HH. congelan ayuda para Colombia”, en El Tiempo, 11 de julio de 2005; “La oveja negra”, en Semana, nº 1.232, diciembre 12 a 19 de 2005.

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neurálgicas como Arauca –que ha sido difícil de controlar pese a la dedicación de la Fuerza Pública–, Cauca, Catatumbo, Antioquia y Urabá. Por eso, también, se ha dificultado en estas y otras zonas con problemas arraigados de desorden público el avance en la recuperación de las cabeceras municipales, mediante los “soldados de mi pueblo” y la Policía Nacional. Más aún, hubiese sido apropiado controlar zonas en disputa entre las FARC y los ‘paras’ –sobre todo con las desmovilizaciones de estos últimos–, que incluso por la degradación política y la conjunción de intereses ha llevado a que establezcan alianzas circunstanciales entre sí y con los narcotraficantes, frente a los recursos de la coca, la amenaza de la extradición y la ofensiva de la Fuerza Pública, ahora menos proclive a ser condescendiente con los ‘paras’. Y, todo esto, sin tener en cuenta la gravedad de la crisis humanitaria que sufre buena parte de la población civil. Al respecto, el gobierno se vio forzado, en noviembre de 2005, a destinar cinco billones de pesos para atender a la población desplazada, ante la exigencia expresada sobre el particular en una sentencia de la Corte Constitucional65.

En adición a los asuntos señalados sobre las tres líneas de acción de la seguridad democrá-tica, hay al menos tres problemas que hacen parte de éstas y que vale la pena mencionar: el recurso de la inteligencia, la Policía Nacional y el Plan Colombia. Aunque, en general, hay mejoras en la inteligencia, subsisten deficiencias que es necesario subsanar. Es fundamental fortalecer y desideologizar la inteligencia para prevenir el avance político de los grupos armados irregulares, eje de su capacidad duradera. Si bien el componente técnico de la inteligencia es importante, lo sustancial es la capacidad de su manejo, es decir, la llamada inteligencia hu-mana. Por esto, debe haber una comunidad de inteligencia coordinada por instancias civiles, para que las distintas agencias alimenten la capacidad operativa militar y las actividades de la Policía. La inteligencia debe servir de soporte para privar a la insurgencia y a la delincuencia organizada de los apoyos que requieren de la población. Pese a los errores políticos cometidos en las capturas de Rodrigo Granda, ‘Simón Trinidad’ y ‘Sonia’, éstas obedecieron a labores de inteligencia. Iguales labores llevaron, en octubre de 2005, a que murieran dos comandantes de frente de las FARC en una confrontación en la Amazonía y a que capturaran a un impor-tante narcotraficante en el Valle del Cauca. El costo económico de estos logros fue bajo, si se lo compara con el desangre en todo sentido producido por las innumerables operaciones militares del Plan Patriota. Pero hay que ver que la tarea de coordinación y control de la in-teligencia no es nada fácil, si se tienen en cuenta no sólo los celos entre las distintas agencias sino la incapacidad de las autoridades civiles para afrontar graves problemas, como el de la infiltración en el DAS por parte de los paramilitares, de la cual se tenía noticia de tiempo atrás y el presidente de la República no se había dado por enterado66.

Aunque la Policía es una institución que ha mejorado su eficacia, es importante forta-lecerla frente a otras fuerzas, debido a su carácter localizado. Su insuficiencia ha llevado

65 “Coca une a las FARC con los paramilitares”, en El Espectador, 4 de abril de 2004; “El nuevo enemigo”, en Semana,

nº 1.151, 24 a 31 de mayo de 2004; “Uribe cuestiona seguridad en Tame”, en El Tiempo, 15 de junio de 2004; “El atlas de la guerra”, en Cambio, nº 572, 14 a 21 de junio de 2004; “Cifras: otro campo de batalla”, en El Tiempo, 3 de mayo de 2005; “Meta, la más feroz de las batallas”, en El Tiempo, 22 de mayo de 2005; “Una nueva brigada para tapar hueco que dejó Plan Patriota”, en El Tiempo, 7 de julio de 2005; “Con otra división cubrirán zonas desalojadas por Auc”, en El Tiempo, 19 de julio de 2005; “El costoso descuido con Putumayo”, en El Tiempo, 31 de julio de 2005; “Por fin, buenas noticias” en Semana, nº 1.231, diciembre 5 a 12 de 2005; “Con 38 de fiebre”, en Semana, nº 1.233, diciembre 19 a 26 de 2005.

66 “Los costos de la guerra”, en Cambio nº 581, 16 a 23 de agosto de 2004; “Una llamada provocó la caída de 2

comandantes de las FARC” y “Cae el tercero en la cúpula del Valle”, en El Tiempo, 31 de octubre de 2005.

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a la proliferación de empresas legales e ilegales de vigilancia privada, que la sobrepasan en efectivos. Pero tal fortalecimiento debe ser no sólo numérico, sino ante todo en capa-citación, estabilización y centralización, aspectos que contrarrestan el aprovechamiento de las oportunidades de corrupción propias de las labores policiales. Por ejemplo, sería conveniente la centralización de funciones de policía –en la Policía Nacional– que cum-plen organismos, como el Cuerpo Técnico de Investigación, CTI, de la Fiscalía y el Ins-tituto Nacional Penitenciario, Inpec. El carácter urbano moderno y sobre todo civil de la policía debe recuperarse, pues el país es en gran medida urbano. A la vez, su carácter localizado debe ser la base de su función cívica cotidiana, distinta de la función militar en esencia coactiva y sin permanencia territorial. La transición –seguramente prolonga-da– de la recuperación territorial frente a guerrillas y paramilitares tiene que contar con una presencia estable de la Fuerza Pública. Y ello no debería ser una función militar sino ante todo policial, con un cuerpo específico como el de los carabineros, el cual habría que reestructurar67.

Y en cuanto al Plan Colombia se refiere, tuvo de positivo que forzó el diseño y la imple-mentación de una estructura propia para la guerra irregular –que increíblemente no se había dado en más de 30 años de lucha contrainsurgente–, cuya característica principal es la movilidad y la articulación de unidades de las tres fuerzas militares. Esta estructura incorporó tímidos, desarticulados y relativamente recientes avances en este sentido, como son las brigadas móviles. Pero hubo que integrar el nuevo diseño a la antigua estructura desarrollada para la guerra regular: batallones y brigadas convencionales, además de las divisiones, con un dispositivo muy disperso en el territorio nacional, fuera del aumento que implica en los costos. Sin embargo –y esto es lo negativo–, el Plan Colombia se ha sostenido por el compromiso de los dos últimos gobiernos con Estados Unidos de acolitar su política punitiva contra las drogas, en particular mediante la fumigación aérea. Colom-bia es el único país en el mundo con este tipo de erradicación de cultivos ilícitos, medio que ha demostrado hasta la saciedad su ineficacia: entre 1994 y 2004 se asperjaron más de 620.000 hectáreas, y en el mismo período –con altibajos fuertes– se pasó de 44.700 hectáreas a 86.30068.

No obstante la libertad que concedió Estados Unidos, luego del 11 de septiembre, de usar los recursos del Plan Colombia para combatir las organizaciones armadas vincula-das con el narcotráfico, lo que superpone a este plan con el Plan Patriota, la ayuda no es tan grande como se cree, sobre todo frente a los daños irreparables de todo orden que provoca. A lo sumo alcanza un promedio de 650 millones de dólares anuales desde su implementación en 2001, además de que buena parte de éstos regresa a Estados Unidos por pago de insumos, repuestos, asesorías y otros asuntos. El Plan Colombia termina en 2005, y aunque es segura su renovación, lo será con menos recursos para ayuda militar, si se tienen en cuenta los 250 millones de dólares para este rubro aprobados por el Congreso de Estados Unidos para 2006, frente a los 483,5 millones para combatir las drogas como

67 “Se dispara seguridad privada”, en El Tiempo, 5 de julio de 2002; “500 firmas piratas de vigilancia”, en El Tiempo, 8

de julio de 2005.68

International Crisis Group, “Guerra y droga en Colombia”, en Informe sobre América Latina nº 11, 27 de enero de 2005; “El complejo cuadro de la coca”, en El Tiempo, 26 de junio de 2004; “¿Fracaso total?”, en Semana, nº 1.179, diciembre 6 a 13 de 2004; “Cultivos de coca no disminuyeron”, en El Tiempo, 31 de marzo de 2005; “La guerra perdida”, en Semana, nº 1.225, 24 a 31 de octubre de 2005.

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parte de la Iniciativa Andina. Pero la injerencia de Estados Unidos llevó a que su emba-jada se convirtiera en la cuarta más numerosa en el mundo, con aumentos de militares y civiles, aunque por los problemas en Irak es posible que este tamaño disminuya. Además, Colombia en uno de los pocos países en donde los militares estadounidenses gozan de un fuero equivalente al diplomático, lo que implica que si cometen delitos, como se vio en abril de 2005 con el tráfico de cocaína, no se les aplica la jurisdicción nacional69.

Dentro del contexto general expuesto en este trabajo, y sin desconocer algunos logros destacados –como la continuidad en la disminución de la tasa de homicidios–, el balance de la Política de Seguridad Democrática en los tres años largos del gobierno de Uribe muestra que la percepción en la opinión pública ha sido fundamental para la seguridad, pese a que el conflicto armado se intensificó. Por ejemplo, si bien el aumento de circu-lación en las carreteras se debe en buena parte a la protección de la Fuerza Pública, la misma percepción de seguridad por parte de la opinión pública ha influido en ello y, por tanto, disminuido los riesgos. Esto se refleja a su vez en la visión optimista que muestran las encuestas. Pero debido a la inestabilidad que ellas tienen, se corre el riesgo de que ante reveses importantes esa percepción pueda derrumbarse, con consecuencias políticas adversas si se considera que las actuales ejecutorias oficiales operan en gran medida en función de su reflejo positivo en las encuestas. Y esto tiene que ver con las dificultades que hay para sostener en el tiempo la Política de Seguridad Democrática, si se tienen pre-sentes la magnitud de las amenazas, la crisis humanitaria y social del país, la limitación de los recursos económicos del Estado y las graves deficiencias observadas. A ello se suma el aumento de los ataques de la guerrilla en los últimos meses y al límite al que está llegan-do la capacidad operacional de la Fuerza Pública. Además, no todos los indicadores de mejoras en la seguridad obedecen a la política de este gobierno. Por ejemplo, la tasa de homicidios viene en descenso desde 1991. También, hay factores adicionales que pueden favorecer los indicadores, como por ejemplo las políticas de los gobiernos locales y los cambios de estrategia de los grupos ilegales70.

69 “Congreso de Estados Unidos aprobó duplicar sus tropas en Colombia”, en El Tiempo, 9 de octubre de 2004; “Bush

pide al Congreso US$700 millones para el ‘Plan Colombia II’”, en El Tiempo, 8 de febrero de 2005; “Detienen a militares de E.U. por llevar cocaína desde Colombia”, en El Tiempo, 1 de abril de 2005; “Fuera de control”, en Semana, nº 1.201, 9 a 16 de mayo de 2005; “Confesión de un ‘narcosoldier’”, en El Tiempo, 9 de septiembre de 2005; “Se irían del país fuerzas de E.U.”, en El Tiempo, 9 de octubre de 2005; “Una derrota en Washington”, en El Espectador, 6 a 12 de noviembre de 2005.

70 La evaluación global de la política de seguridad se apoya, además de referencias mencionadas, en PNUD

(Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo), El conflicto, callejón con salida. Informe nacional de desarrollo humano Colombia – 2003, Bogotá, Editorial El Malpensante, septiembre de 2003; International Crisis Group, “Las fronteras de Colombia: el eslabón débil de la política de seguridad de Uribe”, Quito/Bruselas, 23 de septiembre de 2004; Fundación Seguridad & Democracia, Informe especial, Colombia: Balance de seguridad 2001-2004, nº 7, Bogotá, Editorial Kimpres Ltda., enero 2005; Ricardo Bonilla, “Uribe Vélez: ¿Seguridad económica frustrada?” y SARMIENTO Libardo, “Malestar social y política pública 2001-2004”, en Revista Foro, nº 52, febrero de 2005; RANGEL Alfredo (comp.), Sostenibilidad de la seguridad democrática, Bogotá, Fundación Seguridad & Democracia, mayo, 2005; Fundación Seguridad & Democracia, Informe especial. Uribe, tres años, Bogotá, agosto de 2005; Comisión Internacional de Juristas, Informe sobre Colombia, Bogotá, septiembre de 2005; Fundación Ideas para la Paz, “Siguiendo el conflicto: hechos y análisis de la semana”, nº 36, octubre 29 de 2005; Fundación Seguridad & Democracia, Coyuntura de Seguridad, julio-septiembre de 2005, Fundación Seguridad & Democracia, Informe especial, Boletín especial de ataques de los grupos irregulares y los narcotraficantes a la Fuerza Pública, nº 10, Bogotá, Editorial Kimpres Ltda., noviembre 2005; Fundación Seguridad & Democracia, Balance de seguridad 2005, Bogotá, diciembre de 2005.

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R E S U M E NLos grupos insurgentes, que durante la década del ochenta del siglo pasado lograron extender su influencia a zonas de gran valor estratégico, hoy corren el riesgo de hacerse militarmente vulnerables. La guerrilla se enfrenta a unas Fuerzas Militares fortalecidas y mejor preparadas gracias al proceso de modernización iniciado por el gobierno anterior, y que la actual administración ha continuado y profundizado. Las accio-nes emprendidas por el gobierno han situado a la guerrilla en condiciones de inferioridad militar y la han debilitado desde el punto de vista económico. La subversión ha perdido la iniciativa en la confrontación armada, mientras que la Fuerza Pública la ha recuperado. Sin embargo, la guerrilla ha sabido adaptarse a las nuevas realidades del escenario de guerra colombiano. Con el fin de compensar su inferioridad mi-litar, la subversión ha modificado sus estrategias y tácticas para hacerse menos vulnerable. De este modo, evade el enfrentamiento directo con las Fuerzas Militares y privilegia acciones propias de la guerra de guerrillas, cuyo propósito es desgastar progresivamente al gobierno. En este contexto, los grupos guerri-lleros decidieron posponer su objetivo de lograr el control territorial para buscar, en cambio, el control de posiciones estratégicas que garanticen su supervivencia y la continuidad de la guerra. Palabras clave: guerrilla, conflicto armado, guerra, violencia, control territorial, control estratégico.

S U M M A R YThroughout the 1980’s armed groups were able to expand their influence to areas of great strategic value, but now they are at a high risk to become military vulnerable. The guerrilla is fighting against stronger and better prepared Military Forces as a result of the modernization initiated during the last presidency and deeper continued by the present administration. Government actions have placed the guerrilla in a military inferiority and have weakened it from an economic perspective. The insurgency has lost the initiative of armed confrontations while the Colombia’s Armed Forces have recovered it. The guerrilla has been able to adapt to new realities within the Colombian struggle scenario. In order to compensate their military inferiority and diminish their vulnerability, the insurgency has modified their tactics and strategies. In that way, it evades the direct confrontation with the Military Forces and privileges own ac-tions of guerrilla warfare aiming to exhaust the government progressively. Within this context, guerrillas decided to postpone their objective of achieving territorial control and instead they are now looking to control strategic positions that will ensure their survival and the continuity of war.Key words: guerrilla, armed conflict, war, violence, territorial control, strategic control.



ISSN

012

1-47

05

* Profesores de la Universidad Externado de Colombia.

Este artículo se elaboró en el marco del proyecto “Seguimiento y análisis

del conflicto armado en Colombia”, de la línea de investigación sobre

Negociación y manejo de conflictos del CIPE de la Facultad de Finanzas,

Gobierno y Relaciones Internacionales.



Conducta de la guerrilla durante el gobierno Uribe Vélez: de las lógicas de control territorial a las lógicas de control estratégico Camilo Echandía Castilla

Eduardo Bechara Gómez*

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Conducta de la guerrilla durante el gobierno Uribe Vélez Camilo Echandía Castilla, Eduardo Bechara Gómez


I N T R O D U C C I Ó N

La guerrilla colombiana, que a partir de los años ochenta logró extender su presencia a zonas de gran significado estratégico, hoy corre el riesgo de hacerse militarmente vulnerable. Los grupos insurgentes se enfrentan a unas Fuerzas Militares, FFMM,

fortalecidas y mejor preparadas gracias al proceso de modernización iniciado por el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), y que la administración Uribe Vélez (2002-2006) ha continuado y profundizado. Las acciones emprendidas por el actual gobierno han situado a la guerrilla en condiciones de inferioridad militar con respecto al Estado y la han debilitado. La subversión ha perdido la iniciativa en la confrontación armada, mientras que la Fuerza Pública la ha recuperado.

La guerrilla, sin embargo, ha sabido adaptarse a las nuevas realidades del escenario de guerra. Con el fin de compensar su inferioridad militar, la subversión ha modificado sus estrategias y tácticas para reducir su vulnerabilidad. De este modo, evade los enfren-tamientos directos con las Fuerzas Militares y privilegia acciones propias de la guerra de guerrillas, cuyo propósito es desgastar progresivamente al gobierno. Se trata de tácticas de acción que consisten en emboscadas, ataques sorpresivos y/o atentados que buscan debilitar moral y físicamente al enemigo sin comprometerse en una lógica bélica directa, que resultaría particularmente costosa para la insurgencia en las circunstancias actuales.

En este contexto, los grupos guerrilleros decidieron posponer su objetivo de lograr el control territorial para buscar, en cambio, el control de posiciones estratégicas que ga-ranticen su supervivencia y la continuidad de la guerra. Mientras que el control territorial apunta a mantener por la fuerza y/o por medios indirectos un dominio sobre una zona y su población, cuando el fin es el control estratégico lo prioritario no es tanto la influencia sobre la población, sino las ventajas asociadas a las lógicas de guerra1.

Es así como la geografía del conflicto armado corresponde cada vez menos con la presencia estable de los grupos irregulares, y se relaciona más con objetivos de carácter estratégico que son, en el momento actual, mucho más importantes que la consolidación de dominios territoriales.

En este sentido se explican las manifestaciones de la violencia y elevada concentración de las acciones armadas en departamentos como Tolima, Huila, Cauca, Nariño y Putu-mayo, donde los principales objetivos de los grupos guerrilleros se orientan al control de corredores estratégicos, áreas con recursos económicos y zonas militares de avanzada y repliegue.

La Fuerza Pública, en contraste, se ha impuesto como objetivo principal lograr el control territorial del suroriente del país, y para conseguirlo desplegó el Plan Patriota, iniciativa que consiste en el desplazamiento de 27.000 hombres al Caquetá, Guaviare y sur del Meta, por un período de tiempo no definido, con el fin de golpear los frentes subversivos que operan en esta zona desde hace décadas.

Este escenario plantea varias incógnitas: la primera es si con un mayor esfuerzo militar se va a lograr el sometimiento de los alzados en armas y, por consiguiente, la superación del conflicto interno; la segunda es si la insurgencia, ante el propósito gubernamental de lograr su derrota, estaría dando un viraje hacia la nuevas formas de operar para evitar

1 PÉCAUT Daniel, “Hacia la desterritorialización de la guerra y de la resistencia civil”, en Dimensiones territoriales de la

guerra y la paz, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia-Red de Estudios de Espacio y Territorio, 2004, p. 27.

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su debilitamiento; la tercera es si la clase dirigente del país optará por asumir los costos del escalamiento de la confrontación, o más bien se inclinará por la construcción de los consensos necesarios para hacer reformas de fondo en un proceso de paz, con lo cual las condiciones para lograr una negociación exitosa estarían madurando.

El objetivo de este trabajo es responder a estas preguntas mediante el análisis del estado actual del conflicto armado, los cambios en la conducta de sus principales protagonistas y las posibles implicaciones en el proceso de negociación.

I . T E N D E N C I A S R E C I E N T E S E N L A E V O L U C I Ó N D E L C O N F L I C T O A R M A D O E N C O L O M B I A

A partir de la ofensiva de la Fuerza Pública contra el secretariado de las FARC, en el municipio de Uribe (Meta) en 1990, la organización insurgente logró avanzar en el proceso de especialización de sus frentes y la creación de grupos de choque, como las columnas móviles2.

En 1993 ya se vislumbraban los primeros ensayos en esta experiencia: el ataque a Da-beiba y el bloqueo en la región de Urabá donde participaron más de 500 guerrilleros del Bloque José María Córdoba. No obstante, sólo desde 1996 se establece el punto de partida de una serie de éxitos militares que revelan una mayor capacidad ofensiva derivada de la acumulación de experiencia en la preparación y conducción táctica de los ataques.

La crisis que sufrieron las Fuerzas Militares se inició el 15 de abril de 1996 con el ataque a Puerres (Nariño), y continuó con la toma de la base militar Las Delicias en el departamento de Putumayo, el 30 de agosto, el ataque a la base militar de La Carpa en el departamento de Guaviare el 7 de septiembre, y la acción ofensiva contra la base militar de Patascoy en el departamento de Nariño, el 21 de diciembre. En 1998 los ataques se intensificaron a partir de marzo, cuando la Brigada Móvil No. 3 del Ejército fue atacada en el caño El Billar, en el departamento del Caquetá; el 3 de agosto, la guerrilla atacó las instalaciones de la Policía en Miraflores, Guaviare y Uribe, Meta, así como la base militar de Pavarandó en Urabá; en noviembre, en momentos previos a la creación de la Zona de Distensión, ZD, para adelantar las conversaciones de paz entre la administración Pastrana Arango y las FARC, esta guerrilla tomó por asalto a Mitú, capital del departamento de Vaupés, en el suroriente colombiano.

Entre 1996 y 1998, en zonas del sur del país, las FARC demostraron su elevada capa-cidad de aprendizaje en medio de un entorno adverso e incierto. Así mismo, pusieron a prueba su capacidad de maniobra, libertad y rapidez de acción. Entre los cambios más significativos observados en la dinámica del conflicto, se destaca la prioridad manifiesta que las FARC dieron entre 1997 y 2001 a los ataques a las poblaciones para destruir los puestos de policía y debilitar la presencia estatal en los sitios donde buscaban ampliar su influencia.

La insistencia de las FARC en los ataques contra las instalaciones de la Policía Nacional a partir de 1997 se convirtió en todo un propósito estratégico inscrito en el desarrollo de planes de guerra dispuestos a lograr el control de zonas específicas cada vez más amplias que se constituyen en núcleos de expansión de control militar.

2 Estas estructuras responden no sólo a la estrategia del Estado de creación de Brigadas Móviles, sino también al

comienzo de la búsqueda del salto cualitativo en el desarrollo de la guerra.

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Entre 1998 y 2001, 134 municipios fueron atacados por la guerrilla. Al observar la dis-tribución geográfica de los ataques, se evidencia un patrón de localización que refleja el interés por crear un corredor entre los departamentos del suroriente colombiano y la costa pacífica, atravesando municipios de Huila, Tolima, Cauca y Nariño. La forma sistemática en que fueron atacados estos municipios revela el propósito de las FARC de compensar la pérdida de acceso al mar por el golfo de Urabá, donde la fuerte presencia paramilitar ha logrado contener los múltiples intentos por parte de la organización insurgente por recuperar esta posición estratégica en el noroccidente del país.

En lo concerniente a la dimensión política, las FARC durante este período buscaron con los reiterados ataques el reconocimiento de su influencia en la gestión local del país. Al constituirse como poder de facto en estos municipios, pretendían ganar legitimidad y representatividad política en la negociación con el poder central. Se trata de un objetivo claro y preciso, de gran significado para esta guerrilla. Con esta forma de proceder se desvirtúa además la creencia común que relaciona la presencia de la guerrilla con la “au-sencia del Estado”, puesto que mediante la táctica descrita los subversivos enmarcaron su expansión territorial en la “expulsión” del Estado, con lo cual pretendían remplazarlo y proclamarse como grupo hegemónico.

En medio de estos cambios, los grupos paramilitares se insertaron en la dinámica de la guerra y lograron romper la retaguardia del Ejército de Liberación Nacional, ELN, organización que comenzó a perder hegemonía en una franja del territorio que abarca desde el nororiente antioqueño hasta Norte de Santander. A esto se sumó la pérdida de influencia en Barrancabermeja, así como en Cúcuta y en Medellín, mientras que en Arauca las FARC avanzaron sobre las posiciones tradicionales más preciadas del ELN. A partir de 1999, la intensificación de la ofensiva paramilitar acabó de debilitar militarmente al ELN, penetrando zonas de elevado valor estratégico para esta agrupación, tanto en Norte de Santander como en el sur de Bolívar. Los embates paramilitares, sumados a los problemas de división interna y disidencia, venían debilitando desde 1996 al ELN en Antioquia y la costa caribe. A esto hay que agregar la desarticulación de las estructuras urbanas de la costa y el Valle del Cauca, así como de los frentes Héroes de las Bananeras y Astolfo González, con presencia en Magdalena y Urabá, respectivamente, como consecuencia de la desmovilización de la Corriente de Renovación Socialista, CRS.

Las más golpeadas por los paramilitares fueron las estructuras pequeñas, que se ocu-paban del trabajo político más que militar. Como resultado, los frentes del ELN se vieron forzados a replegarse hacia las zonas montañosas, donde tuvieron que buscar el apoyo de las FARC. Lo anterior evidencia que las FARC han logrado absorber al ELN, proceso que se ha venido cumpliendo de varias formas: reforzando algunos de los frentes para evitar más derrotas militares (como se puede constatar en el sur de Bolívar), haciendo presencia en zonas de influencia tradicional (como se ha visto en Arauca) y defendiendo territorios de manera conjunta (como ha ocurrido en Norte de Santander).

Otra característica sobresaliente de la confrontación armada ha sido la elevada frecuen-cia de los enfrentamientos protagonizados por guerrillas y paramilitares. Mientras que las FARC insisten en mantener su accionar, el ELN ha disminuido el suyo. La reducción en el nivel de actividad armada de esta organización guerrillera es notoria con respecto a la registrada para las FARC, en particular desde el año 2000, tal como se observa en el gráfico 2. Los grupos paramilitares, por su parte, se muestran decididos a ganar protagonismo e influencia, con lo cual han contribuido en forma significativa a la degradación del conflicto.

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A partir de 1997, las autodefensas se trazaron entre sus principales objetivos contener el avance de la guerrilla mediante el enfrentamiento directo con los grupos subversivos. A su vez, decidieron extender su presencia hacia las zonas de mayor importancia estratégica para la insurgencia, buscando el apoyo de importantes sectores sociales vinculados con las actividades rurales más dinámicas a nivel local.

Gráfico 1 G r á f i c o c o m p a r a t i v o d e l o s c o m b a t e s q u e p a r t e n d e l a i n i c i a t i v a d e l a s F F . M M . y l a s a c c i o n e s a r m a d a s d e l o s g r u p o s i r r e g u l a r e s

Gráfico 2 E v o l u c i ó n d e l a a c t i v i d a d a r m a d a d e l o s g r u p o s i r r e g u l a r e s

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El rápido avance de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, en el norte del país, llevó a Carlos Castaño a anunciar que para diciembre de 1998 “colgaría su hamaca en la serra-nía de San Lucas”, zona de presencia histórica de la guerrilla y de vital importancia para su financiamiento y movimientos. Sin embargo, se puso de presente la superioridad táctica de la guerrilla, puesto que las minas, las trampas y la zona montañosa le impidieron lograr su objetivo. En este sentido, entre más avanzaban las AUC, mayor resistencia encontraban por parte del ELN y de las FARC, que le propinaron una derrota tras otra en el sur de Bolívar.

El inicio de las negociaciones de paz entre la administración de Andrés Pastrana con las FARC en julio de 1999 estuvo precedido de una gran ofensiva por parte de este grupo insur-gente. En este contexto, las FARC dirigieron sus acciones contra los municipios cercanos al área desmilitarizada. Al comparar los datos de violencia de los municipios que conformaron la Zona de Distensión durante el proceso de paz con los promedios anteriores e históricos, se descubre la marcada reducción de las acciones de guerra, hostigamientos y combates. La Fuerza Pública en el período de vigencia de la ZD logró neutralizar los ataques de los alzados en armas hacia los municipios vecinos y producirle un alto número de bajas. El ma-yor control del área por parte del Estado, gracias al fortalecimiento de su capacidad aérea, –que le permitió monitorear permanentemente la ZD–, impidió que las FARC la siguieran utilizando de manera táctica, bloqueando de esta forma las posibilidades de ampliación de su dominio territorial. Como era de esperarse, el grupo armado perdió interés en la ZD. La ruptura del proceso de paz en febrero de 2002 dio paso a la segunda ofensiva más grande de la guerrilla, después de la que se registró entre enero y febrero de 1991.

Tal como puede apreciarse en el gráfico 1, la tendencia ascendente en la intensidad del conflicto armado3 obedece a que la Fuerza Pública a partir de 1999 comienza a retomar la iniciativa en la confrontación gracias al incremento en la movilidad y a la mayor capaci-dad de reacción aérea con la que cuenta para contrarrestar los ataques de los alzados en armas. Entre 1999 y el año 2000 los combates por iniciativa de las FF.MM. presentan un crecimiento sostenido que se acelera de forma significativa a partir del año 2001, hasta llegar en 2002 a superar ampliamente las acciones de los grupos irregulares. Entre 2003 y 2004, esta tendencia creciente se estabiliza y alcanza su mayor nivel. Aunque es posible apreciar un leve descenso a partir de este último año, los combates por iniciativa de las FF.MM. continúan por encima de las acciones de los grupos irregulares. En lo que res-pecta al nivel de actividad armada de estas organizaciones, se percibe un decrecimiento considerable a partir de 2002, tendencia que se estabiliza entre los años 2004 y 2005.

A partir de noviembre de 1998, cuando el Ejército recuperó Mitú, se comienza a regis-trar una serie de operaciones exitosas para la Fuerza Pública. A las acciones de julio de 1999 en Puerto Rico (Caquetá) y Puerto Lleras (Meta) se suma en agosto del mismo año una operación de la Fuerza Aérea Colombiana, FAC, en Hato Corozal (Casanare) en la que fueron dados de baja 45 integrantes de las FARC.

Hacia finales del año 2000, en el municipio de Suratá (Santander) la Fuerza Pública dio de baja a 72 miembros de las FARC y capturó a 136 más, con lo cual desarticuló una

3 La intensidad del conflicto armado se determinó de acuerdo con el número de contactos por iniciativa de la

Fuerza Pública y de acciones por iniciativa de las guerrillas. Las acciones por iniciativa de las guerrillas se dividen en tres: i) las acciones orientadas contra la Fuerza Pública, es decir, las emboscadas, los ataques a instalaciones militares, los hostigamientos y ataques a poblaciones; ii) destrucción de infraestructura y iii) los actos con objetivos económicos, es decir, las acciones de piratería terrestre y los asaltos a entidades públicas y privadas.

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columna que había partido de la zona de distensión con el propósito de recuperar te-rritorios bajo control de los paramilitares en el Magdalena Medio. Más tarde, el Ejército cercó la región del Sumapaz, corredor estratégico de las FARC entre Bogotá y la ZD. En la operación fueron dados de baja 16 guerrilleros.

En febrero de 2001, en desarrollo de la Operación Gato Negro en el departamento de Vichada, que produjo la captura del narcotraficante Fernandiño, fueron dados de baja 19 integrantes de las FARC y 29 más fueron capturados. Posteriormente, en mayo se adelantó la Operación Tsumaní en Nariño, que produjo la baja de doce guerrilleros de las FARC en el municipio de Barbacoas. Durante el mes de agosto, las FF.MM. desplegaron una de las ofensivas más grandes en contra de las FARC en el suroriente colombiano, cuando fue interceptada en el departamento de Guaviare la columna Juan José Rondón, integrada por un elevado núme-ro de guerrilleros que había partido de la ZD con el fin de tomar por asalto Barrancominas (Guainía), propósito que resultó frustrado gracias a la intervención de la Fuerza Pública.

Si se analiza el significado de la ZD para las FARC mientras se adelantaron las conver-saciones de paz, no cabe duda que este escenario tuvo un notorio impacto en la organi-zación alzada en armas. Pero a la vez quizás se hayan sobrestimado las ventajas militares generadas por la zona para las FARC. Dada la baja densidad poblacional de la zona, es improbable que el reclutamiento haya sido significativo. En segundo lugar, la posibilidad de lanzar ataques desde la Zona de Distensión se convirtió más en una debilidad que en una fortaleza para el grupo insurgente, pues el monitoreo constante de la zona les per-mitió a las FF.MM. detectar los movimientos de las FARC, interceptarlos oportunamente y causarles fuertes derrotas. En tercer lugar, fue significativo el despliegue y esfuerzo militar que debieron realizar las FARC en la zona de distensión para garantizar la seguridad de los integrantes del secretariado, los comandantes de bloque y los miembros de la mesa de negociaciones y de la comisión temática, entre otros, situación que les restó movilidad. Lo anterior explica la reducción en los niveles de operatividad de las FARC registrados en los municipios vecinos a la ZD durante su vigencia.

A partir de 2002 es posible observar un cambio en las estrategias y los movimientos tác-ticos de los alzados en armas, en función de las modificaciones en la dinámica de la con-frontación. La decisión del gobierno de Álvaro Uribe de enfrentar el desafío de la guerrilla con un mayor esfuerzo militar sobre las estructuras armadas ha hecho que retomen de su experiencia anterior los comportamientos propios de la guerra de guerrillas y opten por el repliegue táctico hacia sus zonas de refugio, lo cual se expresa en una disminución operativa a nivel nacional.

Mientras compensan su inferioridad militar, las organizaciones guerrilleras han tenido que limitar sus propósitos de copar corredores estratégicos, recurriendo principalmente al minado de sus vías de acceso. La iniciativa armada de la insurgencia, más que expresarse en acciones de grandes proporciones, tiene como fin exasperar a la Fuerza Pública. El modus operandi de la guerrilla se caracteriza cada vez más por la realización de acciones intermi-tentes a través de pequeñas unidades que utilizan la táctica de golpear y correr, buscando reducir al máximo las bajas y los costos de operación, mientras que las FF.MM. tienen que redoblar sus esfuerzos para atender los múltiples incidentes que se producen4.

4 Tal como lo señala Peter Waldmann, la táctica de la guerra de guerrillas falta a las reglas del arte militar clásico

porque los guerrilleros que, a causa de su inferioridad numérica y armamentística no pueden arriesgarse a una batalla directa y a campo abierto, optan por el aguijonamiento del enemigo, al cual desconcierta y desgasta

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La actividad armada que los grupos insurgentes vienen produciendo sigue el principio de economía de fuerza. Tal como se observa en el gráfico 3, la guerrilla realiza mayoritaria-mente sabotajes, hostigamientos y pequeñas emboscadas, acciones que implican para el grupo irregular un mínimo gasto militar y una elevada ganancia estratégica. La ganancia para la insurgencia se obtiene al agotar física y moralmente a las FF.MM., mediante la producción de acciones que multiplican los escenarios de la confrontación y dificultan la identificación del enemigo, que en muy pocas ocasiones se presenta como un frente estático.

Gráfico 3 E v o l u c i ó n d e l a s a c c i o n e s m á s r e c u r r e n t e s e n l o s g r u p o s i r r e g u l a r e s

interiormente mediante constantes hostigamientos, ataques por sorpresa y pequeñas encerronas. Sobre el particular véase WALDMANN Peter, “Guerra civil: aproximación a un concepto difícil de definir”, en Peter Waldmann y Fernando Reinares (comps.), Sociedades en guerra civil, Barcelona, Paidós, 1999, p. 34.

5 Sobre este punto, véase SALAZAR Boris, “Dime cuánto territorio controlas y te diré a qué puedes aspirar: política y

guerra irregular en Colombia”, en Revista Palimpsesto, nº 3, Universidad Nacional de Colombia-Facultad de Ciencias Humanas.

Al respecto conviene señalar que el empleo de métodos propios de la guerra de gue-rrillas se inscribe dentro del objetivo de los grupos insurgentes de asegurar el control de corredores estratégicos, áreas con recursos económicos y zonas de avanzada y repliegue, con el fin de garantizar su supervivencia en un entorno que les resulta adverso debido a la superioridad militar del Estado.

Las tendencias recientes en la evolución del conflicto armado evidencian que para la guerrilla, en las circunstancias actuales, el control de objetivos de carácter estratégico re-sulta prioritario, mientras que la consolidación de dominios territoriales ha pasado a un segundo plano. En ese sentido se explican los movimientos, formas de operar y la estrategia adoptada por los grupos guerrilleros, que consiste en no enfrentarse directamente a las fuerzas del Estado sino, por el contrario, en desgastarlas, acudiendo a las prácticas descri-tas anteriormente. Así la guerrilla no se expone a ser golpeada por unas Fuerzas Militares fortalecidas y mejor preparadas, y garantiza, en cambio, la conservación de sus fuerzas5.

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Si bien la insurgencia ha dejado de lado el enfrentamiento directo con el Ejército para evitar su derrota, optando por golpear indirectamente a su adversario mediante el sabotaje a la infraestructura económica y en ocasiones practicando el terrorismo en las ciudades, es preciso reconocer las limitaciones de esta nueva conducta.

Es cierto que la guerrilla ha identificado el sabotaje como una de sus principales armas de combate, en cuanto a través de una guerra de desgaste puede impedir la recuperación de su adversario, pero al mismo tiempo sabe muy bien que la obtención de los recursos necesarios para lograr sus objetivos de largo plazo depende de no impactar en forma significativa la economía del país.

La urbanización del conflicto en las condiciones actuales implica para la guerrilla el riesgo de hacerse militarmente vulnerable, por cuanto demandaría de su parte contar con los medios para controlar las grandes ciudades y enfrentar el escalamiento de la con-frontación armada, situación que pondría en peligro su influencia sobre las zonas rurales estratégicas construidas a través del tiempo con grandes esfuerzos.

Así mismo, la carencia de capacidad de acción para adelantar la confrontación armada en escenarios urbanos hoy es mayor si se tiene en cuenta que en el año 2003 la retaguardia de las FARC en Cundinamarca fue fuertemente golpeada por el Ejército en desarrollo de la Operación Libertad 16. En consecuencia, los frentes 42, 22, 53, 54 y la columna Reinaldo Cuéllar de esta organización han dejado de operar en el departamento ante la ofensiva de la Fuerza Pública que, desde el mes de junio, libró un elevado número de combates que produjeron cuantiosas bajas y capturas, e hicieron obligatorio el repliegue de estas estructuras armadas que venían tendiendo un cerco sobre Bogotá7. Un duro revés para una organización como las FARC, que había avanzado durante la década del noventa en su propósito de rodear los centros políticos, económicos y administrativos más importan-tes del país.

De otro lado, la Operación Marcial en el Oriente Antioqueño, con amplios resultados, a partir de 2003 puso en niveles de precariedad tanto al ELN como a las FARC. Sin em-bargo, el escenario aquí es diferente, pues estas agrupaciones cuentan con retaguardias sólidas en el occidente antioqueño, el oriente de Caldas y norte del Tolima que les han permitido mantenerse.

En la medida en que la mayor intensidad del conflicto hoy vuelve a expresarse en zonas ante todo rurales, los escenarios más afectados se encuentran apartados de las actividades económicas más dinámicas, que están localizadas en las áreas planas integradas a los prin-cipales centros de desarrollo nacional. Sin embargo, el objetivo de extender el conflicto armado a las ciudades no debe subestimarse, dado que en el futuro podría ser el medio utilizado por la guerrilla para adquirir una mayor capacidad de negociación y apalancar una demanda de mayor participación en el poder.

En febrero de 2004 se dio inicio al Plan Patriota, cuyo objetivo principal apunta a recuperar el control de un extenso territorio en los departamentos de Caquetá, Meta y

6 Para profundizar sobre la ofensiva adelantada por la Fuerza Pública en el departamento de Cundinamarca véase

la publicación del Observatorio de Derechos Humanos y el DIH, Dinámica reciente de la confrontación armada en Cundinamarca, Bogotá, Vicepresidencia de la República-Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el DIH, 2005.

7 El tema de la expansión de las FARC en los municipios cercanos a la ciudad de Bogotá es analizado por PEÑA

Karina, “La guerrilla resiste muchas miradas”, en Análisis Político, nº 22, Universidad Nacional de Colombia-IEPRI, septiembre-diciembre de 1997.

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Guaviare, considerado la retaguardia estratégica de las FARC. Desde esta zona, la organiza-ción guerrillera consigue gran parte de sus finanzas, dirige sus acciones y allí se encuentra la mayor parte del secretariado. Al cumplirse los primeros veinte meses de la iniciativa, entre los resultados operacionales se destacan la destrucción de 906 campamentos y ca-letas con más de un millón de municiones, 1.500 armas de corto y largo alcance. Según las Fuerzas Militares, 442 guerrilleros han perdido la vida en desarrollo de los combates, y por lo menos 30 de ellos eran mandos medios, entre los que se encontraba el segun-do comandante de la columna Teófilo Forero. No obstante, el golpe más duro que han recibido las FARC ha sido en términos de su logística y, en alguna medida, a la principal economía de guerra del Bloque Sur.

En síntesis, las tendencias observadas ponen de presente que el conflicto armado, en los últimos cuatro años, se incrementó principalmente como resultado de los combates propuestos por la Fuerza Pública y no como consecuencia de las acciones producidas por iniciativa de las guerrillas. De aquí que entre 2002 y 2005 en 21 departamentos los combates por iniciativa de las FF.MM. superan los niveles de actividad armada de los grupos irregulares, siendo Antioquia, Meta, Santander, Cesar, Caquetá y Magdalena los departamentos donde la ventaja de la Fuerza Pública es ostensible, tal como se aprecia en el gráfico 7. Así mismo, a partir del año 2003 se produce una caída en el accionar de los grupos irregulares, aunque las FARC se han mantenido en niveles elevados, e incluso en 2005 registran un leve repunte, como consecuencia de la insistencia en los sabotajes contra la infraestructura y los hostigamientos, emboscadas y ataques contra instalaciones de la Fuerza Pública. En el caso del ELN, es notoria la reducción de sus acciones, aun en lo que se refiere a los sabotajes contra la infraestructura, en tanto que la iniciativa de la FF.MM. en su contra es cada vez mayor (véanse gráficos 2 y 4).

Gráfico 4 E v o l u c i ó n d e l o s c o m b a t e s q u e l a s F F . M M . d i r i g e n c o n t r a l o s g r u p o s i r r e g u l a r e s

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Gráfico 5 C o m p a r a t i v o d e l a a c t i v i d a d a r m a d a d e l o s g r u p o s i r r e g u l a r e s s e g ú n d e p a r t a m e n t o s

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Gráfico 6 E v o l u c i ó n d e l o s c o m b a t e s d e l a s F F . M M . s e g ú n d e p a r t a m e n t o s

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Gráfico 7 C o m p a r a t i v o d e l o s c o m b a t e s d e l a s F F . A A . y l a s a c c i o n e s d e l o s g r u p o s i r r e g u l a r e s s e g ú n d e p a r t a m e n t o s 2 0 0 2 - 2 0 0 5

I I . L Ó G I C A D E L A V I O L E N C I A P R O D U C I D A E N E L C O N F L I C T O

El conflicto colombiano, al igual que otras guerras internas, ha entrado en un proceso en el que las víctimas de la violencia se producen mayoritariamente entre la población civil y no entre los combatientes armados. Según autores como Mary Kaldor, la violencia ejercida contra la población civil es uno de los rasgos más representativos de los conflic-tos armados contemporáneos o nuevas guerras, tal como los denomina esta académica del Reino Unido. En palabras de Mary Kaldor:

Diversos comportamientos que estaban prohibidos en virtud de las reglas clásicas sobre la guerra y penalizados en las leyes sobre la materia a finales del siglo XIX y principios del XX, como las atrocidades contra la población no combatiente, los asedios, la destrucción de los monumentos históricos, etcétera,

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constituyen en la actualidad un elemento fundamental de las estrategias de las nuevas modalidades bélicas8.

Vale la pena contrastar esta característica de los conflictos internos recientes, con la visión clásica de distintos teóricos que destacan cómo los enfrentamientos entre grupos armados ocupan un lugar central en la evolución de la guerra. La idea de confrontaciones supone interacciones entre beligerantes y una repetición de los combates en el tiempo y el espacio, que busca la reducción o parálisis de la voluntad de lucha del enemigo. Sin embargo, en los últimos cincuenta años las modalidades de la guerra se han extendido, y las poblaciones, que son fuente de respaldo económico, político, moral y logístico, se han convertido al mismo tiempo en medios y objetivos de la confrontación armada. Tie-nen además un valor militar para los beligerantes, que se esconden entre la gente que las conforman o las usan como escudo humano durante los combates y las enrolan para aumentar sus efectivos9.

Los protagonistas del conflicto armado desencadenan una dinámica donde dirigen sus acciones contra los civiles, pues las respuestas para mantener su influencia sobre las posicio-nes en disputa se centran en la población. Entre 1997 y 2002, se registran masacres que se explican por la lógica de la expansión de los grupos paramilitares, inscrita en el propósito de crear un corredor que divida al norte del centro del país, uniendo Urabá con el Catatumbo, con el objetivo de iniciar las incursiones y la penetración de las retaguardias de la guerrilla en el sur y oriente, así como de sus zonas de expansión en el norte del país10.

En la disputa por el control de posiciones estratégicas, la guerrilla ha terminado imi-tando las prácticas de terror de los paramilitares, y por ello recurre de igual manera a las masacres y a los asesinatos de civiles11. Es así como las guerrillas incrementan por momen-tos los asesinatos selectivos siguiendo a los grupos paramilitares que son los principales responsables de estas muertes. Aun cuando en la mayoría de los casos no se conoce el autor, la correspondencia entre la mayor intensidad con que se producen los asesinatos y los momentos en que los grupos paramilitares adquieren protagonismo evidencia la participación preponderante de este actor.

La insistencia en los asesinatos selectivos y masacres tiene el propósito de impedir la consolidación de los avances del enemigo, al golpear sus redes de apoyo, redes de infor-mantes, familiares y milicias. Las matanzas pueden ser indiscriminadas. La lista en mano no es más que un sofisma, aunque en ocasiones sea cierta, pues más allá del interés de

8 KALDOR Mary, Las nuevas guerras. La violencia organizada en la era global, Barcelona, Tusquets Editores, p. 23. Una

crítica a los planteamientos de Mary Kaldor puede encontrarse en KALYVAS Stathis N., “New and Old Civil Wars. A Valid Distinction?”, en World Politics, vol.1, nº 54, october 2001; HASSNER Pierre et Roland Marchal, Guerres et sociétés. État et violence après la Guerre Froide, Paris, Éditions Karthala, 2003; MARCHAL Roland y Christine Messiant, “Las guerras civiles en la globalización: nuevos conflictos y nuevos paradigmas”, en Análisis Político, Universidad Nacional de Colombia-Iepri, enero-abril de 2004; DUYVESTEYN Isabelle y Jan Angstrom (eds.), Rethinking the nature of war, London, Frank Cass, 2005.

9 LAIR Eric, “Reflexiones sobre el terror en los escenarios de la guerra interna”, en Revista de Estudios Sociales, nº 15,

Bogotá, Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de los Andes y Fundación Social, junio de 2003, pp. 92-94. 10

Al respecto, consúltese ECHANDÍA Camilo, Rodolfo Escobedo y Gustavo Salazar, Colombia, conflicto armado, regiones, Derechos Humanos y DIH (1998-2002), Bogotá, Vicepresidencia de la República-Observatorio de Derechos Humanos del Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el DIH, 2002.

11 Se utiliza la expresión asesinatos para señalar que son las muertes violentas que se originan por las acciones de los

grupos irregulares.

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eliminar el apoyo del otro actor armado, está el de demostrar a la población afectada, o que ha convivido con éste, su incapacidad para defenderla, y que, en consecuencia, puede ser mejor plegarse al nuevo actor que terminará sometiéndola bajo el terror.

A la situación descrita hay que agregar que las comunidades, ante la presión de los grupos armados en los cascos urbanos, muchas veces ubicados en zonas estratégicas a lo largo de los ríos y carreteras, han preferido desplazarse al área selvática, o han quedado inmovilizadas en sus lugares de residencia. Muchas regiones son, cada vez más, objeto de bloqueos económicos en buena parte de su territorio e interrupciones en el suministro de provisiones. Como resultado, las comunidades se ven obligadas a desplazarse o impo-sibilitadas para moverse y acceder a los servicios mínimos.

Por ejemplo, en el mes de abril de 2002 se registró en Bojayá, departamento de Cho-có, un enfrentamiento que produjo la masacre de 119 civiles, entre ellos 46 niños, en el fuego cruzado entre destacamentos de las autodefensas y las FARC. La población civil había buscado refugio en la iglesia de Bellavista, donde fueron alcanzados por un mortero hechizo de las FARC. También se produjo un número indeterminado de combatientes muertos entre los integrantes de las fuerzas irregulares.

La mayor parte de los pueblos y pequeños centros urbanos a lo largo de los ríos Atrato, Baudó y San Juan cuentan con una elevada presencia paramilitar. A su vez, los pueblos ubicados en sectores más altos, registran la presencia mayoritaria de los grupos guerrilleros, en especial de las FARC. Ambas fuerzas tienen puestos de control en los ríos y carreteras para impedir el movimiento de personas y productos12.

El enfrentamiento entre organizaciones armadas ilegales y las acciones que éstas dirigen contra los civiles explican los elevados niveles de homicidios; no hay al menos otra razón en relación con los cambios tan bruscos registrados en esta variable en contextos en que la guerrilla y los paramilitares luchan por el predominio. Por tanto, existe una elevada concentración de las muertes causadas por los protagonistas del conflicto armado en es-cenarios donde también son elevados los homicidios indiscriminados.

La elevada intensidad que adquiere la violencia entre 1998 y 2002 tiene una estrecha relación con el escalamiento del conflicto armado y la enconada disputa entre guerrillas y paramilitares, tal como se colige de la información estadística contenida en el gráfico 8. En sentido contrario, la disminución de los homicidios registrada a partir de 2003 se relaciona con la culminación del proceso de consolidación de la presencia de los grupos paramilitares que dejan de recurrir a las masacres y los asesinatos selectivos, así como con el repliegue táctico de las guerrillas en escenarios regionales donde la Fuerza Publica logró retomar la iniciativa en la confrontación armada. De aquí la disminución en las tasas de homicidio entre 2003 y 2005 con respecto a las que se registraron entre 2000 y 2002 en Antioquia, Cesar y los santanderes (véase gráfico 10).

Así mismo, es preciso llamar la atención sobre la información contenida en el gráfico 9, donde aparecen los departamentos que registran incrementos en el número de homici-dios entre 2003 y 2005, es decir, los que muestran una tendencia contraria a la observada a nivel nacional. 12

En el mes de febrero de 2005, el periódico El Tiempo informó que los pobladores de Condoto en Chocó completaban una semana aislados por un bloqueo impuesto por las FARC. Bajo amenazas de muerte, la guerrilla impedía el ingreso de alimentos y medicinas a esta parte del departamento, afectando aproximadamente a 900 personas. “Pobladores de Condoto (Chocó) completan una semana aislados por bloqueo de las FARC”, en El Tiempo, febrero 8 de 2005.

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Gráfico 8 C o m p a r a t i v o d e l a i n t e n s i d a d d e l a c o n f r o n t a c i ó n a r m a d a y l o s h o m i c i d i o s

Gráfico 9 D e p a r t a m e n t o s d o n d e s e r e g i s t r a u n a t e n d e n c i a a s c e n d e n t e e n l o s h o m i c i d i o s

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Gráfico 10 C o m p a r a t i v o d e l a s t a s a s d e h o m i c i d i o s e g ú n d e p a r t a m e n t o s

En particular se destacan Nariño y Cauca, departamentos que se constituyen actual-mente en el escenario de intensos enfrentamientos que involucran a las organizaciones guerrilleras, en particular las FARC, y la Fuerza Pública. Se trata de uno de los focos más intensos de violencia al tratarse del epicentro de la guerra por el control estratégico en el suroccidente colombiano13 entre guerrillas y paramilitares, por cuanto convergen allí corredores entre la Amazonía y el océano Pacífico, el Valle del Cauca y Ecuador. Por tanto, no resulta sorprendente que sea precisamente en estos departamentos –junto con Huila, que reviste un gran valor estratégico para la insurgencia por su ubicación geográfica–14,

13 Para efectos del análisis, denominaremos como suroccidente colombiano la región conformada por los

departamentos de Nariño, Cauca, Huila y Tolima. 14

El Huila resulta vital para la guerrilla en términos de movilidad, logística y aprovisionamiento. En particular es preciso destacar la importancia de la cordillera Oriental, y de los corredores que la atraviesan comunicando la zona

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aquellos en los que las acciones de los grupos irregulares superan la iniciativa de las Fuerzas Militares en su contra, a la inversa de la tendencia nacional (véase gráfico 7). En el caso del Tolima, aunque las FF.MM. tienen una clara ventaja con respecto a la guerrilla, este departamento vive una delicada situación de orden público que no puede ignorarse. A través del accionar de la guerrilla en los últimos años, se evidencia el interés de las FARC por conservar un corredor estratégico hacia el Valle del Cauca, tal como lo pone de pre-sente el ataque registrado en 2003 contra la población de San Antonio.

Adicionalmente, la región se caracteriza por su diversidad geográfica; cuenta con va-lles interandinos y selvas que se extienden desde la cordillera Central hasta el Pacífico. Este conjunto de características explican los elevados niveles de confrontación entre los grupos armados y la Fuerza Pública, así como la fuerte competencia entre guerrillas y paramilitares.

Con respecto a la interacción entre la guerra y los factores geográficos, cabe señalar que la selva tiene un papel fundamental en el curso de los conflictos por cuanto constituye una formidable barrera natural que proporciona una ventaja estratégica para protegerse, disimularse, descansar y abastecerse, mientras obliga a quien no la controla a dispersarse y a acudir a armamento ligero. Las zonas montañosas de difícil acceso son tradicionalmente los lugares de repliegue de los grupos armados que buscan sustraerse del alcance de las fuerzas que se encuentran a la ofensiva o lanzar ataques relámpago desde sus estribacio-nes antes de emprender la huida. Por su parte, las vías hidrográficas navegables sirven de soportes a la movilidad operativa, y a veces táctica cuando son el escenario de combates repetidos. Cumplen también con una función de aprovisionamiento y logística de primer orden en las economías de guerra15.

Por otra parte, la existencia de una gran variedad de pisos térmicos ha facilitado la im-plantación de cultivos de coca y amapola por parte de la insurgencia. A partir de éstos, la guerrilla ha logrado constituir una importante fuente de financiamiento. Conviene señalar que la economía de guerra no se limita a la territorialización de los frentes guerrilleros en zonas rurales donde los cultivos ilícitos se constituyen en el principal medio de obtención de recursos16. La economía de guerra también tiene dimensiones menos territoriales en la aplicación de la extorsión y el secuestro. En estas dos grandes fuentes de financiamiento, que se registran con mayor frecuencia en los principales núcleos urbanos del suroccidente colombiano, el control territorial no es condición necesaria para la obtención de recursos por parte de los grupos alzados en armas.

De otro lado, al analizar las manifestaciones de la violencia asociadas al conflicto arma-do en la región de Montes de María en la costa caribe, se aprecia cómo, de forma similar a lo que ocurre en el suroccidente colombiano y a la inversa de la tendencia observada a

del suroriente con el occidente y el centro del país. Véase ECHANDÍA Camilo, “La guerra por el control estratégico del suroccidente colombiano”, en Sociedad y Economía, nº 7, Universidad del Valle-Facultad de Ciencias Sociales y Económicas, 2004.

15 LAIR Eric, “Transformaciones y fluidez de la guerra en Colombia: un enfoque militar”, en SÁNCHEZ Gonzalo y

Eric Lair (eds.), Violencias y estrategias colectivas en la región andina: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, Bogotá, Instituto Francés de Estudios Andinos (IFEA), Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (Iepri) y Grupo Editorial Norma, 2004, p. 124.

16 La dimensión territorial de la economía de guerra de la guerrilla colombiana es analizada por ECHANDÍA Camilo,

“Evolución reciente de la geografía del conflicto armado colombiano”, en Dimensiones territoriales de la guerra y la paz, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia-Red de Estudios de Espacio y Territorio, 2004.

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nivel nacional, la actividad armada de la guerrilla supera la iniciativa militar de la Fuerza Pública en su contra. La elevada intensidad de la confrontación armada se encuentra es-trechamente ligada a la presencia de la guerrilla y las autodefensas, que pretenden lograr el control de corredores estratégicos, áreas con recursos económicos y zonas de avanzada y repliegue.

A partir de la segunda mitad de los años noventa se produce una serie de rupturas en la región que explica las más recientes modificaciones en los movimientos, formas de operar y decisiones de las organizaciones irregulares. Una de estas rupturas en la confrontación corresponde a la ofensiva del Estado emprendida a partir de 2002 para retomar el control territorial en los municipios donde los grupos al margen de la ley cuentan con presencia histórica.

El 21 de septiembre de 2002, el gobierno nacional, al amparo del estado de conmoción interior, que estuvo vigente hasta el 30 de abril de 2003, declaró 26 municipios ubicados en los departamentos de Bolívar y Sucre como Zona de Rehabilitación y Consolidación del Orden Público, ZRC, con el propósito de asegurar el control del territorio. Del primer departamento se tomaron: Arroyo Hondo, Calamar, El Carmen de Bolívar, Córdoba, El Guamo, Mahates, María La Baja, San Jacinto, San Juan Nepomuceno y Zambrano. Del segundo se tomaron: Buenavista, Colosó, Corozal, Chalán, El Roble, Galeras, Los Palmitos, Morroa, Ovejas, San Benito Abad, San Juan de Betulia, San Onofre, San Pedro, Sincé, Sincelejo y Tolú Viejo. Estos 15 municipios pertenecen a la región de Montes de María17, un nudo de colinas y valles que se ha constituido una zona de gran valor estratégico para los grupos armados ilegales.

En la década del setenta, la región fue identificada por los grupos alzados en armas como un área de refugio. En la primera mitad de los años ochenta, la insurgencia desa-rrolló trabajo político entre la población, aprovechando la frustración del movimiento campesino de los años setenta. Desde finales de los años noventa, las FARC, el ELN y el Ejército Revolucionario del Pueblo, ERP, se disputan con las autodefensas el dominio sobre esta zona por la importancia que tiene como refugio y corredor vital para la movilización en la costa caribe. Así mismo, la posibilidad de obtener recursos para su financiamiento a través del secuestro y la extorsión a ganaderos y agricultores, por un lado, y del comer-cio ilícito de drogas, por otro lado, ha hecho que sea una zona codiciada por los grupos irregulares.

Las AUC iniciaron desde finales de 1997 un proceso de incursión y posicionamiento territorial en toda la región de Montes de María. Entre el río Magdalena y la carretera Troncal de Occidente se establecieron, actuando como estructuras armadas y uniformadas que se financiaban mediante el cobro de vacunas a ganaderos, hacendados y comerciantes, junto con los recursos provenientes del narcotráfico. Rápidamente estos grupos se extendi-eron hacia el Canal del Dique, donde vinieron a amparar la ampliación de los dominios del narcotráfico y la exportación de droga a todo lo largo de la costa atlántica.

La disputa entre las guerrillas y los grupos de autodefensa en esta región se explica ante todo por la búsqueda del control estratégico de posiciones vitales para cada uno de

17 La región de Montes de María o serranía de San Jacinto se sitúa entre los departamentos de Sucre y Bolívar, y

corresponde a la prolongación de la serranía de San Jerónimo. Sus alturas oscilan entre los 200 y 500 metros sobre el nivel del mar; se destacan las cuchillas de Peñalta y La Campana, Las Lomas, El Floral, La Mojana, Pozo Oscuro, El Ojo y El Coco.

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los protagonistas de la confrontación armada. Aunque la región no es importante para el cultivo de ilícitos, sí lo es para el tráfico de droga producida en la serranía de San Lucas y el Bajo Cauca antioqueño. En efecto, aprovechando la disposición del relieve y las nu-merosas corrientes que fluyen a los ríos San Jorge y Cauca y finalmente al río Magdalena, la coca procesada sale del país por el litoral caribe.

La elevada intensidad de la violencia en esta zona corresponde al propósito de los actores en competencia de controlar posiciones geográficas, corredores naturales y el sistema vial, en particular la carretera troncal que atraviesa la zona. El Carmen de Bolívar es el municipio más codiciado en la disputa armada, por cuanto es el centro económico más importante y, además, resulta esencial en la logística y obtención de recursos para las organizaciones al margen de la ley.

En respuesta a la ofensiva de las Fuerza Pública, las FARC han desarrollado, en cerca-nía a los centros poblados, hostigamientos frecuentes contra las unidades militares de la Fuerza Pública. Así mismo, para evitar golpes contundentes, la guerrilla ha optado por replegarse y actuar dividida en pequeños grupos. Otras formas de adaptación a las nuevas realidades militares consisten en el minado de los accesos a sus zonas de refugio y la reali-zación de acciones de terrorismo en las zonas urbanas. Con estas acciones, las FARC han buscado, por un lado, compensar su inferioridad militar y, por otro lado, que el Ejército disminuya la presión en áreas rurales vitales para su supervivencia y se concentre en la vigilancia de los cascos urbanos. Durante el año 2004, las bajas de la Fuerza Pública en este teatro de operaciones ocurrieron ante todo por el uso de minas antipersonales y no en confrontación directa con los grupos irregulares. En 2003, aunque el uso de estos arte-factos era corriente, se registraron igualmente ataques a unidades militares y de la Policía Nacional, y el 24 de junio tuvo lugar en El Carmen de Bolívar una emboscada tendida a una patrulla de la Infantería de Marina en el sector Loma de los Chivos en la que quince de sus integrantes perdieron la vida.

Sin lugar a dudas, la declaración de la región de Montes de María como ZRC el 21 de septiembre de 2002 –la cual estuvo vigente hasta el 30 de abril de 2003– le permitió a la Fuerza Pública producir un quiebre en la dinámica de la confrontación armada. Dentro del conjunto de medidas que hicieron posible retomar la iniciativa en la confrontación armada por parte del Estado, se destacan el incremento del pie de fuerza en la zona, con más policías y soldados campesinos en los cascos urbanos, el restablecimiento de la Fuerza Pública en Colosó y Chalán, así como la entrada en operación de cinco escuadrones con-traguerrilla. Adicionalmente, la entrada en operación de la Fuerza de Tarea Conjunta del Caribe, hacia comienzos de 2005, incrementó el pie de fuerza al sumarse a la Infantería de Marina tropas del Ejército y el apoyo aéreo-táctico de la Fuerza Aérea. Teniendo como objetivo principal lograr el control sobre el extenso territorio de los Montes de María, se introdujo un esquema de coordinación entre las diferentes fuerzas bajo un solo mando responsable de la dirección de las operaciones militares.

El alcance limitado de la estrategia estatal de control territorial en esta zona se descubre al analizar la conducta de la guerrilla, y que se corrobora en las acciones desarrolladas durante 2005, las cuales muestran un repunte en la iniciativa armada de las FARC que protagonizan varias acciones de piratería terrestre, sabotajes, hostigamientos y embos-cadas. Si bien las señales de reactivación de las FARC parecen inequívocas, hasta el mo-mento este grupo guerrillero no ha producido ningún hecho relevante. Sus acciones han creado sobre todo una situación de zozobra e incertidumbre entre la población ante la

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posibilidad de que se presente eventualmente una toma guerrillera o acciones contra las comunidades.

I I I . I M P L I C A C I O N E S E N E L P R O C E S O D E N E G O C I A C I Ó N

Las posibilidades de lograr la paz deben interpretarse a partir del estado del conflicto armado. Esto es lo que se concluye de un estudio sobre la solución de los conflictos in-ternos en los últimos cincuenta años18, que apoya la hipótesis según la cual la duración y la intensidad de las guerras favorecen el inicio de las negociaciones, mientras que las condiciones de madurez, como el empate militar, parecen ser determinantes para que tales negociaciones culminen con éxito19. Así mismo, la experiencia internacional sobre procesos de paz exitosos sugiere que en la medida en que las elites consideran que sus in-tereses económicos se encuentran seriamente amenazados, y que por tanto estarían mejor protegidos con una solución negociada que ponga fin al conflicto armado, se produce un cambio decisivo que lleva a la dirigencia a abandonar su oposición inflexible a la salida política y a considerar las reformas como la opción más conveniente20.

Durante los diálogos con el gobierno de Andrés Pastrana, se puso al descubierto que las FARC se encontraban muy lejos de una negociación en firme21. En el cuatrienio ante-rior, durante el proceso de paz, los comandantes de las FARC aseveraron: “Nosotros no tenemos nada que negociar; es el establecimiento el que tiene que decir qué cambios va a realizar”.

Con esta afirmación se evidencia cómo desde su perspectiva política e ideológica, esta guerrilla desconfía considerablemente de la clase dirigente colombiana; le apuesta a la profundización de las contradicciones y la insurrección popular; juzga que no existe de-mocracia en Colombia y, por tanto, no se puede garantizar su participación en política y menos el ejercicio legal a la oposición; tiene la percepción de que el entorno latinoame-ricano y en particular el de los países vecinos les es menos desfavorable; piensa que las experiencias de negociaciones con otros grupos armados en Centroamérica y en Colom-bia han sido un fracaso; y finalmente, la polarización actual le genera más desconfianza y más desprecio. Por consiguiente, insistirá en la confrontación que, de acuerdo con sus cálculos, le permitirá aumentar su poder hasta alcanzar el equilibrio estratégico con el Estado para allanar el camino de la negociación.

La estrategia militar de la administración Uribe Vélez se ha propuesto como objetivo principal lograr el control territorial del suroriente del país combatiendo a los frentes guerrilleros que cuentan con una presencia histórica en esta región. Al cabo de dos años, la estrategia pareciera haber llegado al tope de sus posibilidades al no haber logrado el

18 WALTER Barbara F., “The Critical Barrier to Civil War Settlement”, en International Organisations, vol. 51, nº 3,

1997.19

El empate militar es una situación en la cual ninguno de los combatientes está en capacidad de hacer avances importantes en el campo de batalla debido a la fuerza del adversario, y ninguno de los dos cree que la situación vaya a mejorar en el futuro cercano.

20 WOOD Elizabeth Jean, “Un camino insurgente a la democracia. La movilización popular, los intereses económicos

y las transiciones de los regímenes en El Salvador y Sudáfrica”, en Estudios Centroamericanos, nºs 641-642, Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”, marzo-abril de 2002.

21 FERRO Juan Guillermo, “Las FARC, aún lejos de una negociación en firme”, ponencia presentada en el taller

Obstacles to Robust Negotiated Settlements of Civil Conflicts, Instituto Santa Fe (EE.UU.) y Universidad Javeriana (Colombia), Bogotá, mayo 29 al 31 de 2003.

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desmantelamiento de las principales estructuras armadas ni la captura o la baja de los principales comandantes de las FARC. Esta guerrilla, por su parte, ha sacado provecho de la aglutinación de las operaciones militares en Caquetá, Guaviare y el sur del Meta, protagonizando a partir de 2005 varias acciones contra la Fuerza Pública en escenarios diferentes al del Plan Patriota.

A finales de 2005, en Vista Hermosa (Meta), 300 guerrilleros de las FARC atacaron por sorpresa a 90 miembros del Ejército dejando como saldo 28 integrantes de la Fuerza Pública muertos. El incidente se constituye en uno de los mayores reveses militares ocu-rridos durante el actual gobierno. La guerrilla aprovechó la confusión generada cuando la compañía de soldados cayó en un campo minado para lanzar el ataque, en el que uti-lizaron cilindros bombas y ametralladoras22.

El paro armado en Arauca y los ataques producidos en el suroccidente colombiano, así como en los departamentos de Putumayo y Chocó, indican que el teatro de la guerra está cambiando y que la guerrilla pretende diluir el mayor esfuerzo militar desplegado por el Estado en el suroriente del país. En el Putumayo la situación ha sido particularmente crítica como consecuencia de los reiterados ataques de las FARC contra la infraestructura energética. En el Chocó, por su parte, según lo informó El Tiempo el 17 de diciembre de 2005, cerca de 800 guerrilleros de las FARC atacaron con pipetas y morteros a San Marino, corregimiento de Bagadó. En la incursión ocho policías murieron y cerca de 35 fueron reportados como desaparecidos. San Marino contaba con estación de Policía desde hacía diez meses23.

En cuanto a la sociedad colombiana, no parece existir en su interior un consenso claro ni a favor de la solución negociada ni en apoyo a la vía militar para superar el conflicto armado, tal como lo sugieren los sondeos realizados desde mediados de 2001. En pleno proceso de paz, 53% de los ciudadanos estaba a favor del diálogo y 41% en contra. En julio de 2003, las personas a favor del diálogo representaron un 48%, contra 47% que apoyaban la vía militar. Al observar la evolución de la opinión en este intervalo, se puede concluir que hay un 36% que se mantiene firme con el diálogo, mientras que el 41% se mantiene en la posición favorable a la aplicación de la mano dura24. En otras palabras, de cinco colombianos, dos están a favor del diálogo, otros dos a favor de derrotar a la guerrilla, y uno se moverá de un extremo al otro dependiendo de las circunstancias del momento. A un año de concluir el gobierno Uribe Vélez, es ostensible el apoyo a las acciones de fuerza contra la guerrilla y los paramilitares, incluida la extradición de sus principales cabecillas. Sin embargo, los entrevistados están de acuerdo con el proceso que se lleva a cabo en Santa Fe de Ralito y estarían dispuestos a extender esta política a la guerrilla. En efecto, el 73% apoyaría un diálogo con las FARC, y el 59% vería con buenos ojos el intercambio humanitario25.

Por su parte, las elites económicas del país, que durante la administración Pastrana Arango manifestaron su interés en mantener la vía del diálogo para lograr una solución negociada, al comienzo del gobierno de Álvaro Uribe creían que era posible derrotar

22 “El mayor revés militar de este gobierno”, en El Tiempo, diciembre 28 de 2005.

23 “Los policías se entregaron porque se quedaron sin munición”, en El Tiempo, diciembre 19 de 2005.

24 “La fuerza del diálogo”, en Cambio, nº 527, agosto 4 a 11 de 2003, pp. 20-21.

25 “Duro de vencer”, en Semana, edición nº 1221, septiembre 26 a octubre 3 de 2005, pp. 30 - 38.

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militarmente a la guerrilla. Un sondeo realizado en noviembre de 2002 mostraba que el 69% de los líderes empresariales entrevistados consideraba que en la solución del con-flicto debía privilegiarse la vía militar, 74% estaba de acuerdo con el impuesto de 1,2% al patrimonio para el fortalecimiento de las Fuerzas Militares, y 89% respaldaba la creación de una red de cooperantes e informantes de apoyo a la Fuerza Pública26. Al cumplirse el tercer año del cuatrienio Uribe Vélez, el 28,7% de los empresarios es partidario del inicio de conversaciones con las FARC por parte del gobierno en los próximos doce meses. Esto muestra que la posición de derrotar militarmente a la guerrilla sigue siendo mayoritaria como mecanismo para conseguir la paz, pese a que cerca de la tercera parte de los em-presarios encuestados espera que se concrete eventualmente una opción de diálogo con este grupo guerrillero27.

C O N C L U S I O N E S

Luego de analizar el estado actual del conflicto armado, los cambios en la conducta de sus principales protagonistas y las posibles implicaciones en el proceso de negociación, es evidente que en Colombia las estrategias y los movimientos tácticos de las organizaciones guerrilleras se han venido modificando en función de los cambios experimentados en la dinámica de la confrontación armada.

Por tanto, a pesar de los resultados positivos en la lucha contra la guerrilla gracias a la ampliación de la capacidad operativa y de inteligencia del Estado, es preciso reconocer que difícilmente se conseguirá el sometimiento de los alzados en armas por la vía militar. Los resultados obtenidos en este campo deben interpretarse como una contribución a la creación de las condiciones para negociar la terminación de la guerra, por cuanto permiten contener la expansión de la guerrilla y bloquear el acceso a sus principales fuentes de fi-nanciamiento, con lo cual la solución política del conflicto se convierte en una opción.

Ante la ofensiva de la Fuerza Pública, la guerrilla dejó de lado la lógica estricta de con-trol territorial, para seguir la lógica más amplia del control estratégico. Mientras que el control territorial tiene como objetivo mantener el dominio, a través de cualquier medio, del territorio y de su población, el control estratégico selecciona los medios necesarios para consolidar la posición de cada actor frente al enemigo en el conjunto de la guerra.

Como se infiere de lo que se ha dicho aquí, los grupos en competencia buscan sor-prender a su adversario con el propósito de agotarlo gradualmente. Desde luego, como advierte Eric Lair, lo inesperado no es una garantía de éxito o parálisis total del enemigo, pero permite minar su capacidad de respuesta y su moral.

Si bien la insurgencia ha dejando de lado el enfrentamiento directo con el Ejército para evitar su derrota, optando por golpear indirectamente a su adversario mediante el sabotaje a la infraestructura económica y la intensificación del terrorismo en las ciudades, es necesario reconocer el alcance y las limitaciones de esta nueva conducta. En efecto, la guerrilla ha identificado el sabotaje de la economía como el centro de gravedad del conflicto, en cuanto a través de una guerra de desgaste puede impedir su recuperación, y por tanto la de su enemigo, pero al mismo tiempo sabe muy bien que la obtención de los recursos necesarios para lograr sus objetivos depende de no afectar de manera grave y significativa la economía nacional.

26 “Gran encuesta de líderes”, en Credencial, nº 192, noviembre de 2002, pp. 20-28.

27 “Empresarios hacen pedidos para último año de gobierno”, en Portafolio, julio 29 de 2005, p. 6.

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En cuanto a la urbanización del conflicto en el momento actual implica el riesgo bas-tante serio para la guerrilla de hacerse militarmente vulnerable, por cuanto demandaría de su parte contar con los medios para controlar a largo plazo las grandes ciudades y en-frentar el escalamiento de la confrontación armada, situación que pondría en peligro su influencia sobre las zonas rurales estratégicas, construida a través del tiempo con grandes esfuerzos.

No obstante, vale la pena resaltar que no debe subestimarse el objetivo de extender el conflicto armado a las ciudades por parte de las organizaciones guerrilleras. La expansión a las ciudades podría ser el medio utilizado por la guerrilla en el futuro para adquirir una mayor capacidad de negociación sirviendo de sustento a una demanda de mayor partici-pación en el poder.

En suma, la elevada capacidad de adaptación de los alzados en armas a las nuevas realida-des militares, que les ha permitido insistir en la confrontación armada pese a la prevalencia de un entorno adverso e incierto, hace que se corra el riesgo muy alto de subestimar hacia el futuro la capacidad de transformación e impacto del conflicto. La localización de los actores armados, el aprendizaje estratégico logrado, la precariedad relativa de sus fuerzas y sus interacciones con la población civil llevan a pensar en un conflicto estable, dotado de un orden propio y poco tendiente a una solución militar inmediata.

Cabe recalcar que ante el optimismo manifiesto en el país en términos de lograr la derrota militar de la guerrilla, los mayores esfuerzos del Estado dirigidos a transformar la visión positiva que los insurgentes conservan de la continuación de la guerra deben estar acompañados de una clara disposición de las elites a efectuar concesiones, con lo cual estarían madurando las condiciones para avanzar hacia el logro de la solución negociada del conflicto.

Las estadísticas que se presentan en este artículo se construyeron a partir de la infor-mación del Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República www.derechoshumanos.gov.co/observatorio y la Policía Nacional.

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R E S U M E NEl presidente Uribe y su entorno se la han jugado a fondo en el proceso de negociación con los paramili-tares, aunque es demasiado pronto para juzgar resultados que puedan considerarse duraderos. Se invirtió el que todos los analistas, sin excepción, habían considerado el orden natural de las cosas en materia de negociación, la secuencia lógica: puesto que el paramilitarismo existía en función de la guerrilla, desac-tivarlo, contribuir a su desaparición, implicaba llegar, de manera previa, a algún tipo de solución nego-ciada con ella. El costo político, si fracasa, o los eventuales dividendos si llega a buen término, terminará asumiéndolos sin duda la próxima administración, cualquiera que ella sea. Palabras clave: paramilitarismo, negociaciones, Colombia.

S U M M A R Y The president Uribe and their environment have thoroughly played it to him in the negotiation process with the paramilitary ones, although it is too soon to judge results that they can be considered durable. The one was invested that all the analysts, without exception, they had considered the natural order of the things as regards negotiation, the logical sequence: since the paramilitarismo existed in the guerrilla’s function, to disable it, to contribute to its disappearance, it implied to arrive, in a previous way, to some type of negotiated solution with it. The political cost, if it fails, or the eventual dividends if it arrives to good term, it will finish assuming them without a doubt the next administration, anyone that it is. Key words: paramilitarismo, negotiations, Colombia.



Proceso inconcluso, verdades a medias: Para un balance de las negociaciones del gobierno Uribe con los paramilitares*

ISSN

012

1-47

05

* Nota de la editora: para una ampliación del tema

véase el dossier especial sobre paramilitares publicado

en Análisis Político, nº 53, donde aparece un artículo del autor.

** Profesor titular, Universidad Nacional de Colombia,

Departamento de Sociología.análisis político n˚ 57, Bogotá,


Fernando Cubides**

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Proceso inconcluso, verdades a medias Fernando Cubides


N Ú M E R O S Y N Ú M E R O S

La primera sorpresa son las cifras. Aun para quienes como especialistas hubieran hecho un seguimiento detallado, y hubieran participado en el debate acerca de “la paramili-tarización de Colombia”, la magnitud ha desbordado todo estimativo previo. ¿Cómo

y a qué horas se formaron tantos ejércitos irregulares? ¿Qué tenemos como sociedad para producir, casi como generación espontánea, tal número y variedad de combatientes aptos para este tipo de guerra? Y luego de la corroboración de los números, la constatación de un hecho grueso: es inevitable su proyección a la política. En un balance del primer año del gobierno Uribe (Midiendo fuerzas, Planeta, 2003), Daniel Pécaut afirmaba que si no era previsible que se registraran avances sustantivos en su tratamiento, al menos un aspecto positivo por señalar de la nueva política que se inició con Uribe habría sido que saliera a la luz la dimensión del fenómeno paramilitar. Y en verdad han estado emergiendo cifras y otro tipo de evidencias, estridentes, que no entraban en los cálculos de ninguno de los analistas; ni el mayor de los malpensantes al respecto habría podido dimensionarlas con anterioridad. Toda una constelación de ejércitos privados formados en la sombra, salien-do a la luz pública y con la pretensión de pesar en las balanzas del poder regional. Entre tanto, y a favor de las tratativas o conatos de negociación, se ha ido llevando a cabo toda una amalgama de intereses en el plano regional. Volviendo a las cifras, tomándolas con beneficio de inventario, descontando el porcentaje atribuible a la corrupción, es decir, el de aquellos que terminan colándose para beneficiarse de los auxilios económicos que reciben los combatientes desmovilizados, el número total de efectivos hasta ahora desmovilizados sigue siendo un desafío a nuestra sensibilidad, a nuestra capacidad de sorprendernos, y a nuestra aptitud para ofrecer interpretaciones con un mínimo de consistencia.

Cuando en las declaraciones iniciales de algunos de los jefes que acudieron a Santa Fe de Ralito, Báez, Mancuso, Vicente Castaño o “Don Berna” se referían indistintamente a 20000 hombres, o a 20.000 fusiles, por parte de los observadores y analistas la cifra se tomaba con circunspección, como un alarde previo a las conversaciones, una bravuco-nada maximalista para consumo externo1. A la fecha en que estamos redactando van ya 22.842 desmovilizados (cifra más allá de toda duda como que cuenta con una expresión con toda la técnica contable del caso, como lo exige cualquier otro rubro del presupuesto que habrá de ser supervisado por la Contraloría: lo empleado bajo el concepto de ayuda humanitaria a quienes se desmovilizan) y en corto tiempo, según Juan David Ángel, di-rector de Reinserción, la cifra arribará a 26.000.

La apuesta ha sido alta, y lo menos que puede decirse es que el presidente y su entorno se la han jugado a fondo, aunque es demasiado pronto para juzgar resultados que pue-dan considerarse duraderos. Se invirtió el que todos los analistas, sin excepción, habían considerado el orden natural de las cosas en materia de negociación, la secuencia lógica: puesto que el paramilitarismo existía en función de la guerrilla, desactivarlo, contribuir a su desaparición, implicaba llegar, de manera previa, a algún tipo de solución negociada

1 Todavía en agosto de 2005, en un folleto impreso con toda la técnica del “marketing” político: Días de paz. Balance

de un año de negociaciones de las AUC con el Gobierno Nacional, fechado en “Santafe de Ralito” (en la contra carátula, la “Oración por la Paz” de San Francisco de Asís, Il poverello, que tal vez nunca se haya visto citada en un contexto tan exótico) hablaban ellos mismos de “la reincorporación de más de quince mil personas”, p. 3.

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con ella. El costo político, si fracasa, o los eventuales dividendos si llega a buen término, terminará asumiéndolos sin duda la próxima administración, cualquiera que ella sea.

Y ya en el curso de esas singulares tratativas en Santa Fe de Ralito, se ha ido compro-bando lo inédito de la situación: no hay muchos precedentes de una negociación con irregulares de estado que hayan adquirido tal poder de fuego, tal presencia territorial, y en tan diversas regiones. Tras digerir a duras penas la cifra, el interrogante que de manera concomitante surge es por qué, siendo tan diversos y habiéndose manifestado en el curso mismo de esta etapa tales diferencias, fisuras y contradicciones abiertas entre quienes se cobijaban bajo las mentadas siglas, a lo largo de estos cuatro últimos años han ido entrando en la lógica de la negociación, mal que bien han venido aceptando el esquema propuesto, haciendo a un lado su suspicacia y sus aprehensiones. Si lo que les dio justificación para su surgimiento ha sido la guerrilla, ¿qué ventajas encuentran en deponer las armas cuando la guerrilla subsiste y mantiene intacta su capacidad ofensiva y destructora? ¿Tan seguros se sienten de lo que han construido como redes de apoyo a su favor como para prescindir del terror y de la violencia? Abundan los testimonios según los cuales en las regiones en donde se han desmovilizado, si ha desaparecido el aparato militar, se mantiene la capacidad de intimidación. Quien no haya vivido en una zona de dominio paramilitar no sabe lo asfixiante que puede llegar a ser. Buena parte del éxito de su implantación consistió en explotar a fondo la percepción de inseguridad que produjo la presencia previa de la guerrilla. En ese sentido, como se ha señalado, son un fenómeno esencialmente reactivo; al gestarse en una región determinada, o al incursionar e irse posicionando en una de ellas, tienden en principio a hacer más pre-decible el tributo que exigen, se guían de cara a los medianos y grandes propietarios por una especie rudimentaria de “base gravable”, capitalizan de ese modo la inseguridad preexistente, pero hacia todos los otros sectores, particularmente hacia los pequeños propietarios agrarios y pequeños comerciantes, y hacia jornaleros y trabajadores de base, su comportamiento es despótico, arbitrario e impredecible. En contraste la guerrilla ha cometido, y comete, exacciones de una manera sistemática, extorsiona y exacciona a todo tipo de propietarios, y hacia quienes no lo son tiene una actitud protectora, y no hay duda de que tratándose de una estructura centralizada, siendo distinguible al menos una línea de mando, en las zonas en donde ha logrado implantarse, en conjunto su comportamiento es más predecible.

Al abordar el tema de lo que significa la vida cotidiana en una región con dominio pa-ramilitar, un tono de indignación moral es casi tan inevitable como la necesidad de cons-tatación empírica, sobre el terreno. Se esgrime a favor de lo que ha existido como proceso de negociación el descenso inmediato en algunos de los indicadores de la violencia más letal: masacres en un 85%, homicidios en un 43%. Sin subestimar la importancia de lo que revela tal descenso, habría que esperar, para que se afirmen como tendencia, en todo caso, un período que podríamos denominar de “normalización” en que el nuevo orden se asiente. Respecto de lo que se ha visto en Santa Fe de Ralito, y en las distintas ceremo-nias de entrega, han abundado las crónicas y los relatos manieristas, que se detienen al detalle en las puestas en escena y otros componentes de la parafernalia bélica, atuendos y demás de los combatientes que se entregan, y en los esfuerzos por dar cuenta de una acción concertada y coordinada, de los distintos grupos y sus voceros; pero por razones más que obvias, mientras que no se trate de una desmovilización individual, no es posible indagar acerca de motivaciones, expectativas, nexos con las sociedades locales. Para todo

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ello, como escribía un reportero, “sin otros medios de verificación, a las autoridades les queda solo acogerse a la buena voluntad del jefe del grupo armado”2.

Recapitulando la secuencia desde fines de 2003, cuando se declaró el fin de la “etapa exploratoria” y se inició la desmovilización de las estructuras organizadas, va quedando a la vista la heterogeneidad de los grupos que se cobijan bajo la sigla genérica, lo diverso de su trayectoria y de las motivaciones que les dieran origen: pocas semejanzas se pueden hallar entre los 155 hombres que en el corregimiento de Ortega del municipio de Cajibío (Cauca) deciden participar en el proceso, rurales y raizales, que pueden mostrar 20 años de confrontaciones con la guerrilla y de defensa de un territorio circunscrito, el suyo, pues casi todos sus integrantes son pequeños y medianos propietarios agrarios en la zona, y los 855 del Bloque Cacique Nutibara, decididamente urbanos, que al iniciar su acercamiento acaban de dirimir a su favor la lucha por la hegemonía en las comunas de Medellín con el Bloque Metro, y que escasamente, junto con su jefe, Adolfo Paz, logran ocultar sus origen en la delincuencia común, y de los cuales, según la encuesta hecha sobre la marcha, el 79% tiene menos de 29 años, una apabullante mayoría han desertado del sistema educativo, y afirman, sin que se les pueda desmentir, que se acogieron a las armas ante al ausencia de oportunidades laborales. De ahí en adelante, a lo largo de estos tres años, se han venido des-granando de ese organigrama multiforme, sin una pauta reconocible, sin orden ni concierto a primera vista, bloques y grupos regionales hasta llegar a la cifra mencionada. Han medido acciones espectaculares, que evidencian las fisuras cuando no la lucha abierta entre grupos, y persiste la incógnita acerca de la desaparición de Carlos Castaño, de tanta visibilidad y tanto protagonismo en todo el período anterior, pero que ya en el curso de “la fase exploratoria” se va viendo contrapesado, cuando no contrarrestado en su poder, por los otros ocho fir-mantes del documento con el que se suscribe un acuerdo para la desmovilización, en julio de 2003, una desmovilización que, por cierto, en principio se planteaba para que concluyera en dos años, pero cuyo cronograma irá a coincidir, y no es por azar, con el fin del período presidencial. Puesto que hemos sido bombardeados por los medios de comunicación con una gran cantidad de nombres y alias, y se ha ido atribuyendo mayor poder a uno u otro según las circunstancias, vale la pena recordar y transcribir aquí el nombre de los firmantes de ese acuerdo inicial, anunciado el 16 de julio de 2003: Carlos Castaño, Salvatore Mancuso, Adolfo Paz (“Don Berna”), Vicente Castaño, “Hernán Hernández”, Luis Cifuentes, Ramiro Vanoy, Francisco Tabares, y “Jorge Pirata”. Desde esa fecha, y como si fuera un carrusel, los medios han ido señalando a uno u otro de ese grupo –pseudocolegiado– como el verda-dero poder en la cúpula. En dicho acuerdo, si la cifra estimada era la de 10.000 hombres por desmovilizar, la expresión geográfica se aproximaba más a la dispersión real, y mostra-ba que esas preliminares estaban induciendo una agrupación en bloques: Bloque Norte, Bloque Minero, Bloque Nutibara, Bloque Pacífico, Bloque Libertadores del Sur, Bloque Tolima, Bloque Huila, y, todavía desagregados, el Frente La Gabarra, y el Frente Farallones del Cauca. Sintomático que aunque sigue siendo el más entrevistado, y cuyas declaraciones son todavía las más enfáticas, Carlos Castaño parece ya entonces perder protagonismo, y de manera acelerada, y sintomático así mismo que aquella parte de la organización que ha creado y tiene su impronta personal, no se mencione de modo explícito.

Asordinadas, las luchas en la cúpula del organigrama paramilitar, van revelando que, a contrapelo de las afirmaciones grandilocuentes acerca de su cohesión, se trata de un

2 “Paras desmovilizados llegarán a 26.000”, en El Tiempo, 4 de febrero de 2006, p. 1-4.

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poder disperso, y que al igual que en el régimen feudal, cada jefe tiene poder sólo en la medida del control regional que posea, de su grupo regional; y el tamaño de éste, el número de efectivos con los que cuente, es el que indica el peso específico que el jefe en cuestión puede en adelante volcar o hacer valer en la mesa. Pero a la vista está que la desmovilización como meta han llegado a compartirla.

Profusión de nombres de frentes y bloques (con una tendencia a la impostación de nombres de orígenes precolombinos: Nutibara, Calima…), alias que se considerarían pintorescos si no fueran del todo ominosos para las víctimas, y el desfile ante las cámaras y los observadores de efectivos en todas las condiciones, y de multitud de armas y de toda suerte de parafernalia bélica.

Lo que han mostrado además en departamentos como Bolívar, Cesar, Córdoba, Mag-dalena y La Guajira, es que se han formado en la escuela de un gamonalismo político tradicional, son diestros en sacar provecho de las costumbres políticas clientelistas, y están en disposición de emplear a fondo los recursos acumulados para que una vez desmovili-zados, así no participen de una manera directa en política, tengan un peso propio en la política local y regional, a través de sus intermediarios.

En cuanto a números, algunos de los observadores –y algunos de los periodistas más perspicaces– no han dejado de notar la discordancia entre el número de hombres des-movilizados y el número de armas. Los primeros superan con mucho a las segundas. Una explicación, de oficio, es que dentro de los desmovilizados hay que contar a quienes sólo prestaban apoyo logístico, o hacen parte de redes auxiliares, pero dados los precedentes, la duda es del todo lícita.

B L A N D A E S L A L E Y , P E R O E S L A L E Y

Si se quisiera un registro de lo sinuoso que ha sido el curso de los acontecimientos desde que se dio por terminada la “fase exploratoria”, se podría obtener, si se siguen el cabildeo y el forcejeo en torno a los diversos proyectos de ley de alternatividad, o de verdad justicia y reparación, o en fin de justicia y paz, como quedó bautizada la que se promulgó, y si se examinan las posturas de las bancadas parlamentarias en torno a ellos, y a los componentes y a las características de la norma que en fin se aprobó, la Ley 975 de 2005, así como los intermitentes pronunciamientos de la cúpula paramilitar en torno a ellos. La rápida sucesión de proyectos: Londoño, Borja-Pardo&Parodi, Pretelt&Restrepo, desconcertó al espectador común. Entre el proyecto presentado por Fernando Londoño Hoyos en agosto de 2003 y la ley que se adoptó, para comenzar, hay una sensible diferencia en cuanto a complejidad y a extensión. Conscientes de que se está desbrozando un terreno nuevo, los legislado-res han procurado actualizarse en criminología y en un país con tanta y tan variada materia prima en cuanto a delitos, formas y móviles de criminalidad (y, para el caso, la variedad de formas letales de violencia empleadas por los paramilitares) encuen-tran un terreno más que propicio para poner a prueba las más variadas teorías. Un marco legal se hizo apremiante, en la medida en que el anuncio del cese al fuego y las primeras, e inesperadas, desmovilizaciones, hicieron visible la ausencia de normas para un tratamiento acorde.

Los 19 artículos del primero de los proyectos contienen novedades; subyace a él una idea desafiante: el poner en el mismo plano a todos los grupos irregulares, pretender legislar cobijándolos a todos ellos en un mismo tratamiento, empleando para ello la de-

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signación más genérica: “Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley”3. Una vez divulgado, la mayoría de las críticas se dirigieron a lo laxo del sistema de penas establecido, a la idea misma de una penalidad alternativa que se introducía a nombre de “un nuevo concepto de justicia” contrapuesto al “estrecho concepto de justicia que se centra en el castigo del culpable” (citando en cuanto a la novedad y para el efecto a un conocido filó-sofo colombiano), que de haberse aplicado habría por cierto diluido la responsabilidad sobre los delitos más atroces. Amén de la discrecionalidad por parte del Ejecutivo para suspender condicionalmente las penas ya estipuladas, todo un exabrupto jurídico. En el mismo sentido, audaces pero inaplicables, del todo exóticas para nuestro medio (“¡Oh patria invertebrada!”), son aquellas propuestas que allí se incluyen de una “restricción geográfica de la libertad” (Art. 16). Con todas sus incongruencias, insuficiencias y omi-siones, el proyecto tuvo sin embargo la virtud de abrir una discusión, de suscitar réplicas fundamentadas, de pensar la naturaleza y la duración del conflicto armado colombiano en una perspectiva más amplia, de sacar en limpio todo lo que significa su duración pro-yectada hacia adelante en el tiempo. Entre tanto, los que se suponía serían sus principales destinatarios, mantuvieron un persistente silencio. Y, con todos los defectos señalados, hay que decirlo, como un acierto, este primer proyecto consideraba a la verdad, a la investi-gación sistemática de los hechos, como un supuesto fundamental de cualquier beneficio legal, de cualquier reconciliación posible. “Preservar del olvido la memoria colectiva” lo define como una función de los organismos investigadores, a la vez que como un derecho de las víctimas; lo que las nuevas corrientes de investigación histórica postulan como “el deber de la memoria”, es acogido aquí, aun cuando sean discutibles los mecanismos que contemplaba para garantizarlo.

El proyecto del grupo parlamentario coordinado por Rafael Pardo, se nutrió de una consulta con especialistas, de una serie de audiencias parlamentarias, y del examen de varios modelos de negociación con actores irregulares. Exigente en cuanto a los requisi-tos para acceder a la ley, gradualista en el tratamiento, hacía énfasis en la reparación con bienes adquiridos de modo ilícito, sujetos a un detallado inventario, y perseguía desactivar los distintos organigramas (también los ocultos) conllevando por demás un tratamiento prudente, gradualista hacia los distintos tipos de delito, y era severo en cuanto a las posi-bles reincidencias. Apuntaba en suma a ese entramado que el poder de las armas había ido logrando, a los nexos que se habían podido establecer entre la acción armada ilegal, y distintos niveles de legalidad local y regional. Teóricamente irreprochable, en su contra sin embargo se fue creando un ambiente adverso en el propio recinto parlamentario, en la medida en que se hicieron patentes sus diferencias con lo que el gobierno pensaba plantear al respecto y tenía ya en su agenda, y los voceros de los paramilitares en Ralito subían el volumen a sus broncas declaraciones y amagos de ruptura.

Más que justicia transicional, la ley que en fin se promulgó bien podría llamarse de justicia transaccional. Acomodos y concesiones, guiños tácitos de los implicados, ires y ve-nires, cabildeo y forcejeo, e intermitentes intervenciones presidenciales. Relativizar para transar fue la clave; y he ahí que en aras de la relativización, desapareció la verdad como un supuesto de la justicia y de la paz. O como mínimo quedó subordinada, al imponerse

3 “Proyecto de Ley Estatutaria nº 85 de 2003” en Gaceta del Congreso, Año XII, nº 436, 27 de agosto de 2003, p. 4. Uno

de los méritos de este proyecto, es que pondera en lo que significa la cuestión organizativa, un componente clave del problema, como tratamos de mostrar.

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el pragmatismo en cuanto al conocimiento necesario: la búsqueda de la verdad puede ser impertinente a los otros objetivos. Respecto de los proyectos previos en la ley aprobada hay un retroceso pues la verdad se pone entre paréntesis. En materia del conocimiento de los hechos, el pragmatismo fue el que terminó abriéndose paso. Hacia el final del texto (Art. 57) hay una mención al “deber de memoria” y como una función pública; pero la expresión francesa –como sabemos– está allí entendida como una labor para los historia-dores de las siguientes generaciones; es a ellos a quienes corresponde la tarea de la verdad, como que la que le asigna al Estado del presente es apenas la de acopiar documentos, es la labor de “Conservación de los Archivos” (que es como se llama al antepenúltimo de los capítulos de la ley). El modo de argumentar es entonces contradictorio, puesto que se lleva a cabo un intento de desactivar la guerra irregular, y hay desfases, en aras de lo posible, pues como asevera Eduardo Pizarro, “la ley de justicia y paz no se discute a pos-teriori, sino en medio del conflicto, y en una negociación que solamente involucra a uno de los polos enfrentados”(…) Las Comisiones de verdad se han conformado siempre en un clima de posconflicto”4. Se asume tácitamente que el proyecto no ha de conseguir la paz, que a la paz se la está parcelando, que la ley es unidireccional, y que investigar los hechos puede por ende exacerbar la violencia de parte de quienes persisten en la guerra. En ese contexto, la investigación a fondo de los hechos, el establecimiento pleno de las responsabilidades, sería contraproducente. Por lo posible en el corto plazo, se sacrifica lo probable en su sentido más lato.

No hay duda que los 73 artículos que conforman el texto de la Ley 975 de 2005, Ley de Justicia y Paz, entrañan auténticas novedades, hay que decirlo, un despliegue de técnica jurídica, y a ellos les subyace un ímpetu universalista, la idea de señalar un rasero común, y en esa medida, de darle cierta perdurabilidad a la norma, ubicándola por encima de las contingencias de una guerra irregular, muy prolongada y muy poco popular. Hay que decir también que varios de sus supuestos, así como de las disposiciones que contiene, suscitan dudas acerca de su aplicabilidad.

¿ S E D I C I Ó N = R E B E L I Ó N ? E L G É N E R O E S P R Ó X I M O P E R O L A D I F E R E N C I A E S P E C Í F I C A

Al persistir en el genérico, “grupo armado organizado” (genérico cuya paternidad inte-lectual hay que atribuir sin duda a Fernando Londoño Hoyos, como vimos) al igualar por tanto a todos los grupos irregulares, haciendo abstracción de sus orígenes, de su trayectoria, por arte de enunciado, no por ello se le da prioridad en la ley a una modalidad colectiva de desmovilización. Leídos al detalle los artículos correspondientes, el tratamiento para la desmovilización individual es el mismo que el que se contempla para la desmovilización colectiva. Una consecuencia no esperada puede ser la de que la responsabilidad por los crímenes más graves termine diluyéndose.

En términos generales, y para el caso de la guerra irregular, una de las condiciones de la aplicabilidad del DIH es la existencia de “un mando responsable”, de una línea jerár-quica en la organización de que se trate, que pueda hacerse responsable por las órdenes que imparte y por todas sus implicaciones. Es uno de sus puntos nodales y uno de los obs-táculos para su vigencia plena, pues casi siempre resulta escamoteándose, o diluyéndose

4 “¿Una ley para la impunidad?”, artículo para la publicación en el Boletín del Instituto Elcano (Madrid), puesto a

circular para la discusión interna en el Iepri, 2005.

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la responsabilidad respecto de una acción concreta, dada la movilidad y trashumancia, el estado de las comunicaciones, la cadena de estafetas, etc. Y, como es archisabido, y lo han ilustrado bien los “casos célebres” dada su especial gravedad (Las Tangas, los indigenistas norteamericanos, Machuca, Bojayá, o Mapiripán), tratándose de organizaciones clandes-tinas no suele haber registro documental, constancia escrita de las órdenes, etc.

Cuando hablamos de la degradación, cuando se usa la metáfora de “la espiral de la violencia” se está significando que hay excesos cometidos por varios de los participantes en un conflicto armado, una cadena de acciones recíprocas crecientes en su intensidad y en su carácter letal, y una también creciente tendencia a involucrar o a afectar a los no combatientes, a la población inerme. Una ley que pretenda desactivar un conflicto de tal naturaleza, si deja intersticios en la atribución de responsabilidades, si prescinde de diferencias reales en aras de su ímpetu universalista y genérico, termina redundando en márgenes de impunidad.

Tanto la guerrilla como los paramilitares en su accionar han cometido crímenes de guerra y de lesa humanidad, y de modo premeditado afectan a la población civil e iner-me con sus métodos de guerra (la enumeración de “casos célebres” hecha antes, guarda, nótese, cierta equidistancia); aun así, subsisten diferencias en su accionar, en sus modos de relación con las poblaciones de las zonas en donde actúan, que no van a desaparecer con enunciar rasgos comunes, o englobarlos en una denominación genérica. Percibirlas, entenderlas, procesarlas, es indispensable para concebir una norma que opera a plenitud. El penúltimo de los artículos de la ley que comentamos, se propone hacer iguales en sus características y en sus efectos a la sedición y a la rebelión. Los equipara en lo penal, de modo escueto adiciona el Código Penal, y pone en el mismo plano a la sedición y a la rebelión. De nuevo el pragmatismo interviene en la forma de una cierta economía nor-mativa, pero, a nuestro juicio, termina confundiendo “la cosa en sí”.

Uno de los programas académicos de la Universidad de los Andes con más consistencia, ha sido el del “Congreso Visible”. Nos ha aclarado mucho acerca de la acción cotidiana del poder legislativo, ha contribuido a la transparencia y a la educación para la civilidad política. Desde luego que no lo puede ver todo en el proceso de legislación, el seguimiento que logra hacer es un seguimiento de lo rutinario en el Parlamento, por así decirlo. No logra detectar el cabildeo, ni la acción de los grupos de interés en la trastienda. Para ser mejor entendidas y contextualizadas más adelante, memorables en el mejor sentido, y para los historiadores de la próxima generación, como un tipo distinto de visibilidad para ser reinterpretada y contextualizada, y al igual que lo que ocurrió en el caso de la reelección, quedarán las imágenes de televisión del canal institucional que transmitían mediante gran-des planos las sesiones decisivas, vistos desde arriba, las premuras, las recomposiciones, los realinderamientos, los cambios de postura a última hora de los críticos de ambos proyectos hasta el día anterior, la manera en que se consiguió una holgada mayoría tras una ardua discusión (y también la pequeña historia, y los infaltables rasgos de nuestra picaresca polí-tica), en fin, los modos prácticos de funcionamiento de nuestro poder legislativo.

E N S U M A : ¿ U N A A R Q U I T E C T U R A L E G A L I N N O V A D O R A ?

Tal vez tengan razón quienes sostienen que la técnica jurídica entre nosotros se ha es-tado haciendo más y más sofisticada, y pongan como ejemplo la ley de justicia y paz, o el decreto que la reglamenta. Sí, al leerlas y procurar sopesar sus alcances, no queda duda: seguimos siendo un país de leyes y de juristas. Teniendo como materia prima abundante

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los multifacéticos hechos de violencia, la multitud de actores y protagonistas de nuestra historia reciente, gobierno, legisladores y sus respectivos asesores jurídicos, en verdad se han esmerado, y los dos textos como letra, son un despliegue de tecnicismos jurídicos. No hay empacho en reconocer lo originales que puedan ser en cuanto tales.

Suponiendo que se ha adelantado ya el debate público acerca de la ley, aunque esté lejos de agotarse, se dieron a conocer las 24 páginas del detallado decreto que reglamen-ta la Ley 975 de 2005. Ameritan una lectura también detallada, y un esfuerzo adicional por discernir sus supuestos, sus alcances y lo que haya quedado entre líneas. Para los sociólogos, uno de nuestros “mantras”, casi un “tic” profesional, es la distinción entre la norma en sí, y el grado de validez que se le otorgue por parte de aquellos a quienes aspira a regir. Cualquiera que sea la deformación profesional que se nos encuentre, no deja de reconocérsenos que estamos sensibilizados para percibir los intersticios entre la ley y las condiciones en las que resulta operante y acatada, o, para decirlo con las categorías más universales, entre la legalidad y la legitimidad.

Al leer con lupa dichas 24 páginas, el más exigente de los gramáticos sólo hallaría un error de concordancia (y de concordancia en cuanto al género, por cierto), pero para los demás mortales, sean o no aficionados a la gramática, la sensación que deja la lectura es la de que en materia de verdad y de impunidad sigue quedando la cola del puerco por desollar, como diría Sancho.

Junto con detalladas y de seguro irreprochables indicaciones de procedimiento, y de remisión a instancias y a niveles de decisión en lo jurisdiccional, y minuciosas definicio-nes sobre las calidades de los integrantes de algunas de dichas instancias, sorprende en-contrar, relativizadas y un tanto fuera de contexto, categorías universales como verdad y dignidad. Y sorprende, pues en las sustentaciones previas, con lujo de pragmatismo se las ha relativizado. Se nos ha dicho que en tanto no haya paz, la verdad es limitada, parcial o francamente ilusoria, que ha de posponerse la intención de conseguir la verdad en aras de propiciar la desmovilización, que es cuestión de gradualidad, de precedencia en el tiem-po o de prioridades en la coyuntura. Y algo semejante va en cuanto a la dignidad. Según se puede deducir, para el referido decreto y sus mentores la dignidad humana consiste condiciones adecuadas para formular la denuncia por parte de la víctima, para sustentar-la, en un grado de confidencialidad que evite o ahorre estigmas o nuevos traumas. Una connotación muy limitada que contrasta con el proceso de paz en Suráfrica que se ha citado varias veces y por varios de los participantes como ejemplo: allí verdad y dignidad se entendieron como consustanciales, restituir la dignidad de las víctimas comenzó por establecer la verdad, toda la verdad de lo acontecido. Un insumo clave lo constituyó la estadística completa de las víctimas y de las vejaciones; la verdad no resultó soslayada o impertinente, algo para lo cual, por cierto, la burocracia del régimen del apartheid ter-minó siendo un instrumento útil pues llevaba bien las cuentas de sus propios atropellos. En sendas columnas periodísticas se ha ventilado un intercambio que con los visos de lo privado responde a necesidades públicas: las cartas cruzadas entre Otty Patiño y Eduardo Pizarro a propósito de cómo se juzgaría a los victimarios del hermano del segundo con la ley aprobada. La de Patiño era una auténtica bomba de profundidad, la respuesta de Pizarro fue oportuna pero elusiva5. Valdría la pena retomar el asunto a la luz del decreto

5 Véase, respectivamente, PATIÑO Otty, “Carta a Eduardo Pizarro”, en El Tiempo, 11 de diciembre de 2005, y

PIZARRO Eduardo, “No hay mañana sin ayer”, en El Tiempo, 19 de diciembre de 2005.

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en cuestión, y por doloroso que pueda ser llevar el ejercicio a su término, respondiendo al interrogante, si por azar el asesino pudiera ser juzgado y se acogiera a la ley: ¿Con el presente decreto y en su sentido más universal, la dignidad humana de la víctima tendría una genuina oportunidad?

U N A C O D A

Una incógnita por despejar en el futuro inmediato es la de la consistencia de las redes que los paramilitares han creado en las regiones en donde cuentan con una base social. Tanto las redes de apoyo como las estructuras que permanecen ocultas. Una parte im-portante del aprendizaje que han llevado a cabo es la de una técnica organizacional para la guerra irregular. También se ha dicho, pero no sobra repetirlo: ahora son diestros en “compartimentalizar”, en diseñar estructuras clandestinas que mantienen vínculos difíciles de descifrar, pero efectivos, con una jerarquía operante, tanto con entes como con poderes locales que actúan en la legalidad. En ocasiones la premura les puede y el asunto es tan protuberante, tan de bulto, que hasta el observador de la OEA lo ha podido ver6.

Una tesis que ha hecho carrera entre los especialistas en estrategia es la de que los pa-ramilitares decidieron negociar cuando comprobaron que habían llegado al límite de su crecimiento como aparato militar, y que de continuarla por su cuenta, de allí en adelante sólo podría seguir su declinación y una erosión del poder alcanzado por las armas. Acep-tándola en gracia a discusión, de allí se infiere que como imperativo hay que conducir la guerra desde la institucionalidad y con todo lo que implica, y ello también implica llenar los intersticios que ha dejado la ley que ha pretendido regir el proceso, reconocer sus imperfecciones, tener la disposición a reformarla y complementarla.

Al menos, y con todo lo inconcluso que resulte, este singular proceso ha contribuido a sacar a la luz en todas sus dimensiones un engendro que se había incubado por largo tiempo. Y que, tiene muchos padres: menos que nadie la guerrilla puede negar la cuota que le cabe en ello: en algunas de sus ráfagas de lucidez y de sinceridad, off the record, algunos dirigentes guerrilleros así lo han reconocido para algunas regiones: sus propios excesos. Como se ha mostrado en detalle para el Magdalena Medio, campañas de secuestros indiscriminados que convirtieron en víctimas incluso a parte de quienes les daban apoyo, terminaron enajenando eso apoyo inicial y creando el más favorable de los climas para que prosperara una reacción feroz en su contra. El paramilitarismo, como diría el poeta, “entra en el orden de nuestros días y de nada valdría pretender renegar de sus poderes”, pero no en el sentido fatalista de tener que plegarnos a los poderes que ha adquirido, sino en el sentido realista de que no es conveniente negarlos o subestimarlos, ni basta con execrarlos o condenarlos moralmente. Hay que comenzar por reconocer dichos poderes en lo que son, para que exista en consecuencia la voluntad de afrontarlos, y de erradicar las causas que han permitido construirlos como tales poderes.

Sea por inercia e inesperados retrasos en el cronograma inicial, sea que responda a un cálculo estratégico, las cosas se han venido dando de manera que la desmovilización total que en principio se había anunciado para el año 2005, apenas vaya concluyendo cuando ya se haya elegido un nuevo gobierno.

6 “OEA denuncia rebrote ‘para’ en Córdoba”, en El Tiempo, 1 de marzo de 2006, p. 1-7. “Reinserción está en crisis y

pone en riesgo el proceso de paz con la AUC, dice informe de verificadores”, en El Tiempo, 2 de marzo de 2006.

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R E S U M E NEl gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006) ha reiterado la prioridad que les concede a dos objetivos de su política exterior, en particular hacia los países vecinos: buscar apoyo para la estrategia de seguridad y lograr una inserción internacional activa. Aunque ambas constituyen imperativos nacionales derivados de la propia situación interna y del cambiante contexto internacional, están cruzadas por los sesgos propios de las opciones del mandatario y por la situación de los países vecinos.Palabras clave: relaciones internacionales, política exterior, Colombia.

S U M M A R YUribe’s government (2002-2006) it has reiterated the priority that grants to two objectives of their foreign policy, in particular toward the neighboring countries: to look for support for the safe-deposit strategy and to achieve an active international insert. Although both constitute imperatives national derivates of the own internal situation and of the changing international context, they are crossed for the biases cha-racteristic of the options of the leader and for the situation of the neighboring countries. Key words: international relation, foreign policy, Colombia.



El gobierno de Uribe y los países vecinos

Socorro Ramírez*

ISSN

012

1-47

05

* Profesora del Iepri, Universidad Nacional de Colombia, doctora en Ciencia

Política, internacionalista. La primera parte de este artículo es resultado del

proyecto de investigación “El conflicto colombiano: ¿Se desbordó de las

fronteras y se regionalizó?”. La segunda parte es producto de mi participación

en el grupo de integración del proyecto “Inserción internacional de

Colombia” que cuenta con el apoyo de Fescol, y del proyecto “Percepciones

de los vecinos de Brasil”, promovido por Flacso con el apoyo de la Konrad

Adenauer. Agradezco a Harvey Ferrer la consecución y comprobación de

información para este trabajo.



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El gobierno de Uribe y los países vecinos Socorro Ramírez


I . A C U E R D O S Y D E S A C U E R D O S S O B R E S E G U R I D A D

Desde su posesión, el presidente Uribe ha tratado de mostrar que su política de segu-ridad no es otra cosa que una respuesta a la saturación nacional con el conflicto, a la exigencia de los vecinos para que el Estado colombiano ejerza un control efectivo

en las fronteras nacionales y a la lucha global contra el terrorismo. Simultáneamente, su administración se ha esforzado por comprometer a los gobiernos de los países colindantes con su estrategia de seguridad, habiendo alcanzado algunos acercamientos y acuerdos con ellos en este campo, pero habiendo generado también fuertes reacciones negativas, que limitan el alcance y la perduración de tales pactos.

A c e r c a m i e n t o y a c u e r d o s

En desarrollo de su estrategia de seguridad, el gobierno de Uribe ha incrementado el pie de fuerza militar o policial en los municipios fronterizos, presencia forzosamente móvil en razón de las exigencias de la misma confrontación, y ha incrementado las fu-migaciones y la erradicación manual de cultivos ilícitos. El presidente directamente ha ejercido, además, actos puntuales de gobierno en Arauca, Norte de Santander y Putuma-yo, los departamentos fronterizos que más acciones violentas han padecido, con el fin de mostrar su compromiso con el control territorial. Al mismo tiempo, ha desplegado una activa diplomacia dirigida a contrarrestar la resistencia existente entre los gobernantes vecinos a su estrategia de seguridad. Para ello ha propiciado repetidas reuniones y entre-vistas presidenciales con gobernantes de países colindantes: doce con Venezuela, diez con Ecuador, ocho con Brasil, seis con Panamá y cinco con Perú.

Asimismo, el gobierno de Uribe ha tratado de poner en marcha una Comisión Bina-cional Fronteriza (Combifron) con cada uno de los países con los cuales Colombia com-parte fronteras terrestres, y lo ha logrado, aunque no siempre haya funcionado con esa denominación, como lo muestra el cuadro 1. La Combifron más activa es la que funciona con Ecuador, mientras que la comisión con Venezuela, la primera que se creó y que fun-cionó por cinco años, se paralizó desde 1999 por el desacuerdo de Hugo Chávez con el mecanismo y por las tensiones que suscitaron las denuncias de militares colombianos, que acusaban al gobierno venezolano de tener una actitud complaciente con la guerrilla.

Cuadro 1 M e c a n i s m o s d e C o l o m b i a c o n s u s v e c i n o s e n a s u n t o s d e s e g u r i d a d

País Mecanismo y fecha de creación nº de reuniones celebradas.

Venezuela Combifron, 20 de enero de 1994. 12; la XII en mayo de 2002.

Ecuador Combifron, noviembre de 1996.15; la IV el 8 de mayo de 2000; la VII el 24 y 26 de septiembre de 2001; la VIII en noviembre de 2002; la XI el 23 y 29 de noviembre de 2003 en Quito; la XV en junio de 2005.

Panamá Combifron, 11 de abril de 2003.3, 9 y 11 de junio de 2003, 1 y 4 de marzo de 2004 y 14 y 17 de marzo de 2005.

PerúRonda de conversaciones de altos mandos militares.

13; la IX el 2 de noviembre de 2001; la X en 2002; la XI en 2003; la XII el 9 y 13 de agosto de 2004 en Bogotá; la XIII en agosto de 2005.

BrasilRonda de conversaciones de altos mandos militares, 2003.

3; 14 de noviembre de 2003, 28 de noviembre y 4 de diciembre de 2004 y agosto de 2005.

Fuente: www.defensa.gov.br, www.mindefensa.gov.co, www.portal.fuerzasarmadasecuador.org, www.mindef.gob.pe, www.presidencia.gob.pa, www.resdal.org, Embajada de Colombia, agregaduría de defensa, informe 021 AD-206, Washington D.C., 24 de mayo de 2005, Hoy Online, Quito, 15 de octubre de 2004.

http://www.defensa.gov.br

http://www.mindefensa.gov.co

http://www.portal.fuerzasarmadasecuador.org

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Como resultado de las múltiples reuniones de Uribe con todos sus pares de países vecinos, y de los encuentros de ministros o de altos mandos militares, se han concretado diversos acuerdos –lo que no se pudo lograr en el gobierno de Pastrana, entre otras cosas, porque a pesar de que se empezaría a aplicar en las fronteras, los vecinos no fueron ni siquiera ente-rados de la negociación del Plan Colombia, de su contenido y alcance–. Aunque Uribe no logró de Venezuela, Ecuador y Brasil la calificación de las guerrillas como terroristas, sí lo obtuvo de los países centroamericanos, incluyendo a Panamá, país con el que además firmó acuerdos de reforzamiento de la presencia policial en la frontera y la adopción de mecanis-mos para el control del contrabando de armas. La convergencia del gobierno peruano de Alejandro Toledo con las políticas estadounidenses ha facilitado el apoyo al Plan Colombia y a la estrategia de seguridad de Uribe. Desde octubre de 2002, Bogotá y Lima acordaron profundizar la militarización de la frontera y la cooperación policial para combatir las acti-vidades ilícitas en los ríos fronterizos comunes y el tráfico aéreo de estupefacientes.

A pesar de que los gobiernos de Brasil y Colombia mantienen desacuerdos en materia de seguridad y percepciones distintas sobre la situación colombiana, han generado también un enorme espacio para el mutuo entendimiento. Desde 2002, los acuerdos muestran un aumento del compromiso de ambos gobiernos con la cooperación fronteriza y con el combate conjunto a distintas formas de criminalidad organizada, como la producción y tráfico de drogas y el terrorismo. A su vez, para paliar las diferencias al respecto, los acuerdos contemplan la lucha contra el terrorismo según la percepción de amenaza que de ellos tiene cada país y los compromisos al respecto asumidos en la ONU y la OEA. Además del funcionamiento rutinario y un poco lento de la comisión mixta antidrogas, se ha intentado crear grupos de trabajo sobre prevención y represión de la criminalidad y el terrorismo, y se han incrementado las reuniones de alto nivel en materia de seguridad con resultados muy significativos. Entre éstos está el intercambio de información táctica y de inteligencia de carácter estratégico durante el desarrollo de operaciones y la alerta previa a las unidades fronterizas, la transferencia de datos de interés en tiempo real entre los respectivos centros de comando, que permita el control de vuelos ilícitos en la fronte-ra, el ejercicio combinado de operaciones entre las fuerzas aéreas de los dos países, y la detención de guerrilleros por ambos ejércitos. Estos puntos, en particular, son esenciales y, de generalizarse, podrían ahorrar muchas de las tensiones con los demás vecinos.

Sin embargo, los recursos que Bogotá y Brasilia asignan a la aplicación de estos acuerdos son muy limitados, lo que disminuye su capacidad de actuar incluso en el corto plazo. Este problema podría estar influyendo en el hecho de que no se logren acuerdos concretos so-bre el Sivam-Sipam, el ambicioso proyecto brasileño de seguridad y protección ambiental, que pretende controlar con aviones, radares y satélites el espacio aéreo amazónico. Pero también pesan en el mismo sentido otras razones. Según ex ministros de Defensa colom-bianos, la ausencia de acuerdos sobre el Sivam-Sipam obedecería a los muy altos costos de los servicios satelitales ofrecidos por Brasil, y, según fuentes brasileñas, respondería a presiones estadounidenses en contra del uso de este mecanismo por ser incompatible con los acuerdos que Colombia tiene con Washington.

Con Ecuador, Uribe llegó a algún grado de entendimiento luego de que Lucio Gutiérrez tomara diversas iniciativas regionales relacionadas con el conflicto colombiano1, como el

1 “Ecuador y Perú ofrecen ayuda a presidente Uribe”, en El Tiempo, 12 de julio de 2002, p. 1-8; “Encuentro Gutiérrez-

Uribe”, en El Tiempo, 30 de noviembre de 2002, p. 1-4.

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ofrecimiento de sus buenos oficios y del territorio de su país para recibir a los guerrilleros que salieran de las cárceles como producto de un acuerdo humanitario, y la gestión por parte de Ecuador, en mayo de 2003, de la declaración del Cuzco, en la que el Grupo de Río le solicitaba a la ONU exigirle a las FARC un cese del fuego y su disposición a la nego-ciación. Igualmente, los dos presidentes firmaron acuerdos de seguridad para el manejo de problemas en la frontera compartida. Tales acuerdos se tradujeron, entre otras cosas, en la localización de un contrabando de armas para las FARC en el que estarían impli-cados militares ecuatorianos, el descubrimiento de una red internacional de lavado de dinero, y la detención de un líder de las FARC en Quito, al comenzar el año 2004. Esos acuerdos, sin embargo, no lograron mantenerse luego de la caída de Gutiérrez, como lo veremos más adelante.

Con Venezuela, aunque las tensiones binacionales han copado buena parte del período en que han coincidido Chávez y Uribe, desde el primer semestre de 2004, éstas comenzaron a ceder, entre otras cosas, gracias a las audaces iniciativas de cada uno de los dos gobiernos. Del lado colombiano se dieron tres hechos cruciales: la reacción rápida de Uribe tras la detención en Venezuela de presuntos paramilitares colombianos y el ofrecimiento de ayuda para clarificar lo ocurrido; su renuncia a la compra de tanques de guerra con destino a la frontera, anuncio que Uribe hizo el 14 de julio, en el Tablazo, durante la simbólica visita a Hugo Chávez un mes antes del referendo revocatorio al que debía enfrentarse su colega venezolano; y, finalmente, la sustitución, el 11 de noviembre, del comandante del ejército de Colombia, el general Martín Orlando Carreño, quien era visto por el mandatario vecino como una piedra en el zapato. Del lado venezolano las manifestaciones fueron también significativas: el discurso de Chávez en Cartagena, el 10 de noviembre de 2004, con oca-sión de su visita a Uribe, en el que afirmó enfáticamente: “No apoyaré grupo subversivo alguno contra gobierno democrático alguno. Llámese como se llame al grupo armado que fuere, guerrilla de FARC o ELN, paramilitares”2, y el llamado del propio Chávez al movimiento bolivariano para que evite las relaciones con las FARC3. En desarrollo de los compromisos de Chávez y Uribe en Cartagena, a comienzos de diciembre de 2004, se reunieron en Caracas los ministros de Defensa de ambos países y acordaron intensificar el intercambio de información sobre amenazas fronterizas comunes, narcoterrorismo y delincuencia organizada, y sesionar cada semestre para revisar la agenda de seguridad en la zona fronteriza y los planes de acción conjunta.

Los acuerdos se vieron interrumpidos por la tensión con la que comenzó 2005. La pugna llevó a que ambos gobiernos pusieran al descubierto sus más profundos temores y descon-fianzas recíprocas, y cada uno de ellos pudiera medir el peligroso grado de determinación de su vecino para enfrentarlas, así como las nefastas consecuencias que una ruptura más honda y duradera podría traer para ambos países. El gobierno colombiano, preocupado sobre todo por la seguridad interna del país, puso de manifiesto su absoluta intolerancia ante cualquier grado de colaboración de un gobierno vecino con organizaciones subversi-vas nacionales, mientras Venezuela demostró su absoluta determinación en la defensa de su soberanía y del proceso político bolivariano. Una vez puestas las cartas sobre la mesa,

2 “Presidentes de Colombia y Venezuela se comprometen a fortalecer la seguridad fronteriza”, en El Tiempo, 10 de

noviembre de 2004, p. 1-4.3 Taller de alto nivel “El nuevo mapa estratégico”, 12 y 13 de noviembre de 2004. Relatoría elaborada por la chilena

Martha Harneker.

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los dos presidentes decidieron asumir directa y personalmente los asuntos de seguridad y soberanía4. En ese nuevo clima hay que entender los compromisos adquiridos por am-bos gobiernos, de trabajar conjuntamente en el marco de los mecanismos bilaterales y de diseñar una estrategia conjunta contra el terrorismo, las drogas y los delitos conexos. Esas decisiones fueron adoptadas, el 24 de noviembre de 2005, en Punto Fijo, luego que Chávez, como anfitrión, le reiterara a Uribe que lo reconocía como presidente legítimo y condenara cualquier acción subversiva, y que, en respuesta, Uribe se comprometiera a ordenar las investigaciones sobre los indicios que en esa reunión le entregó Chávez sobre un supuesto complot que se estaría preparando en su contra entre ex militares golpistas venezolanos y miembros de organismos colombianos de seguridad5. En respuesta a esta última petición, al recibir a Chávez pocos días después, el 17 de diciembre de 2005 en Santa Marta, Uribe advirtió: “Está todo el mundo advertido de que el gobierno colombiano no permite que nadie vaya a armar conspiraciones contra un gobierno democrático y menos de un país hermano”, y con ese motivo reprendió al director del DAS, quien había dicho que el evento señalado como una conspiración había sido sólo de tipo académico6.

El reencuentro presidencial colombo-venezolano tuvo otros efectos en materia de se-guridad tanto binacional como, en particular, en relación con el conflicto colombiano. Venezuela ofreció al ELN apoyar sus diálogos con el gobierno de Colombia7, y al finalizar el año 2005 capturaron en Maracaibo al miembro del ELN Donayro Manuel Acevedo Pé-rez, y lo entregaron al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en Cúcuta8. En enero de 2006, Chávez y Uribe, desde La Paz, donde asistían a la posesión de Evo Morales, manifestaron su común acuerdo de aceptar la petición hecha a las FARC por tres de los doce ex diputados secuestrados por esa organización, de ser enviados como refugiados a Venezuela para salir de su cautiverio9. De ocurrir, este hecho controversial podría colocar a Chávez como un jugador del intercambio humanitario y un interlocutor político de las FARC10. La cancillería colombiana, por su parte, negó la petición de asilo de seis militares y un ex canciller, vinculados al golpe de Estado contra el presidente Chávez11. Ahora bien, el nuevo clima binacional –más que a cooperación entre las fuerzas armadas, cuyas relacio-

4 Socorro Ramírez, “Colombia y Venezuela: ¿De una aguda tensión a una asociación estratégica?”, en Socorro

Ramírez y José María Cadenas, Colombia-Venezuela: retos de la convivencia, Bogotá, Iepri, Universidad Nacional de Colombia-Universidad Central de Venezuela-Corporación Andina de Fomento, 2006.

5 “Uribe y Chávez se reúnen mañana en Venezuela”, en El Tiempo, 23 de noviembre de 2005, p. 1-6; “Chávez ofreció

petróleo a Colombia, por trueque”, en El Tiempo, 25 de noviembre de 2005, p. 1-10; “Reunión energética”, en Semana, 28 de noviembre de 2005, pp. 60-61.

6 “Uribe: complot contra Chávez”, en www.bbcmundo.com, 18 de diciembre de 2005; “Uribe y Chávez tratarán

temas de energía y comercio en Santa Marta”; en portafolio.com, 17 de diciembre de 2005; “¿Complot militar contra Chávez o reunión académica?”, en El Tiempo, 19 de diciembre de 2005, p. 1-3; “Quién está tras documento falso de cumbre golpista en Colombia”, en El Tiempo, 22 de enero de 2006, p. 1-20.

7 “Venezuela estaría en diálogo con ELN”, en El Tiempo, 24 de septiembre de 2005, p. 1-3.

8 “Capturan en Venezuela a Hernán, ficha clave del ELN”, en El Tiempo, 22 de diciembre de 2005, p. 1-32.

9 “Chávez, a jugar en intercambio”, en El Tiempo, 22 de enero de 2006, p. 1-20.

10 El debate en Colombia al respecto ha mostrado que podría tratarse de un intento de la guerrilla de reclamar el

estatus de beligerancia, o que sería imposible de aplicar como asilo político dado que los secuestrados no son perseguidos por el Estado colombiano; “¿Qué hay detrás de la propuesta de asilo?”, en El Tiempo, 23 de enero de 2006, p. 1-3; Editorial, “Una propuesta insólita”, en El Tiempo, 24 de enero de 2005, p. 1-12.

11 “Tutela exige revisar refugio a general golpista”, en El Tiempo, 21 de enero de 2006, p. 1-3; “Una decisión

pragmática”, en Semana, 5 de diciembre de 2005, p. 80.

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nes se reducen aún a contactos informales entre comandantes de las zonas fronterizas–, ha llevado a acuerdos entre los ministros del Interior de ambos países, logrados el 30 de enero de 2006, sobre planes de inteligencia y seguridad en la lucha contra el narcotrá-fico, el secuestro y el desplazamiento de guerrilleros entre Colombia y Venezuela; estos acuerdos no permiten realizar operaciones conjuntas de inteligencia, pero sí auspician el intercambio de la información que, habiendo sido obtenida en su propio país, pueda afectar al país vecino12.

Algunas dimensiones distintas de la militar, relacionadas con las fronteras, han sido abordadas por los mecanismos de vecindad. Entre agosto de 2002 y febrero de 2006, cada una de las cinco comisiones de vecindad terrestre sólo se han reunido en dos ocasiones; incluso la Comisión Presidencial de Fronteras e Integración (Copiaf) colombo-venezo-lana, que es la comisión que más reuniones ha tenido en toda su historia apenas se ha reunido un par de veces bajo el gobierno de Uribe. La mayor parte de los acuerdos de esas comisiones permanecen aún como una lista de recomendaciones no tramitadas, que se renuevan una y otra vez. Quizá por el alcance de los compromisos recientes entre Uribe y Chávez las recomendaciones de la Copiaf comienzan a tener un desarrollo mayor, al menos en lo que hace a infraestructura.

I n c o m p r e n s i ó n y r e c h a z o

Nunca antes se había dado ni un aumento tan significativo del pie de fuerza militar en las fronteras ni se habían realizado tantos encuentros y acuerdos entre el presidente de Colombia y los mandatarios vecinos. Sin embargo, al mismo tiempo durante el período de Uribe se ha profundizado la incomprensión de la situación colombiana en el entorno y el rechazo de las políticas del gobierno nacional por parte de diversos sectores de países vecinos, debido, entre otras cosas, a lo que perciben como presiones del gobierno colom-biano por involucrarlos en el conflicto interno y en la estrategia estadounidense frente a él, así como a la imposibilidad de actuar de otra manera.

La incomprensión y el rechazo de las políticas gubernamentales se deriva, en primer lugar, de la reiterada negativa del presidente Uribe a reconocer la existencia de un con-flicto armado en Colombia y la reducción de la situación a un fenómeno de terrorismo, alimentado por el narcotráfico. Esta obstinación llevó a la absurda decisión presidencial de prohibir hasta el uso de la expresión “conflicto armado” en el lenguaje oficial, y entrabó acciones humanitarias por parte de organismos multilaterales. Esta política, carente de sentido, ha exacerbado las divergencias y el rechazo a la política de seguridad de Uribe. Así aconteció con Venezuela, Ecuador y Brasil, cuando el presidente pretendió que los distintos gobiernos declararan terroristas a las organizaciones guerrilleras. La discusión no se centró entonces en la necesidad de que los vecinos bloquearan sus cuentas, les negaran la visa a sus integrantes y no permitieran su presencia en las fronteras o en sus países, sino en torno a la inaceptable reducción del conflicto colombiano al terrorismo. Como rechazo a la exagerada posición oficial colombiana, en medios académicos y gu-bernamentales de países como Brasil y Ecuador predomina la idea de que en Colombia se vive una guerra civil, en uno de cuyos lados se encuentra un gobierno que se empeña en negar la existencia del conflicto.

12 Valentina Lares Martiz, “Vamos a fijar metas de seguridad”, en El Tiempo, 30 de enero de 2006, p. 1-6.

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Otra fuente de incomprensión se deriva de la actitud pragmática de Uribe, quien, en la misma línea de Pastrana, pero aún con mayor énfasis, ha ligado su estrategia de seguri-dad nacional a Washington y a su sistema internacional unipolar, basado en la convicción de que Estados Unidos es el único país que posee la capacidad para apoyar la respuesta militar del gobierno colombiano a la amenaza armada interna. El fuerte rechazo que han despertado el Plan Colombia y la política de Seguridad Democrática se ha debido, entre otras razones, a que se los considera como parte de la estrategia regional de Estados Unidos, que apuntaría a extender su perímetro de seguridad del Caribe hacia los Andes a partir del aprovechamiento del conflicto colombiano. Según ha sido denunciado por centros académicos, medios de comunicación y sectores gubernamentales y no gubernamentales de Brasil, entre los intereses de Washington estaría también el de aprovechar su presencia en zonas colombianas como Caquetá y Putumayo para controlar recursos como el agua o las muy diversas especies amazónicas e internacionalizar la Amazonia. Ese temor, sumado a la chocante unipolaridad y unilateralidad global del actual gobierno de Estados Unidos, ha generado una fuerte reacción en buena parte de Suramérica favoreciendo así el acceso al poder de líderes nacionalistas, defensores a ultranza de la soberanía, antiimperialistas y antineoliberales. En este contexto, la política de seguridad del gobierno colombiano aparece, ante distintos sectores de los países vecinos, como pieza esencial de la estrategia estadounidense, y el mismo Uribe es visto como un aliado estratégico e ideológico de Bush. Entre tanto, el gobierno colombiano y, en general, las elites gubernamentales, po-líticas y económicas del país parecen subestimar las graves consecuencias de una similar estrategia estadounidense, tanto para Colombia como para toda la zona andino-amazó-nica, ignorancia tanto más grave cuanto que Washington parece estar promoviendo la incomprensión y el fraccionamiento de los países vecinos para impulsar mejor sus propios intereses geopolíticos.

Un elemento adicional de incomprensión de la situación y de rechazo a la estrategia gubernamental ha provenido de la exageración que el mismo presidente hace de la ame-naza que representa la situación colombiana para la región, en el afán de conseguir apoyo internacional, en particular de los países vecinos, y que lo lleva a exclamaciones como “que tiene el potencial de desestabilizar América del Sur”, “puede destruir la selva amazó-nica” y “es más grave que el mismo conflicto de Irak”13. Esa caracterización de la situación junto al aumento de la injerencia estadounidense en la dinámica del enfrentamiento, así como la equívoca invitación, que en ocasiones ha formulado Uribe, a la intervención de tropas extranjeras para hacerle frente a los grupos terroristas14, son leídos como llamados a regionalizar el conflicto. De ahí que distintos sectores de los países vecinos hablen de la regionalización de la confrontación colombiana, atribuyéndole cada uno un significado

13 “Uribe busca la inversión española”, http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/, 3 de julio de 2002;

“Refuerzo militar en El Caribe”, en El Tiempo, 14 de enero de 2003, p. 1-5; “Uribe solicita ayuda en foro económico mundial”, en El Tiempo, 25 de enero de 2003, p. 1-4; “Presidente Álvaro Uribe reclama al mundo por terrorismo en El Nogal”, en El Tiempo, 8 de febrero de 2003, p. 1-3; “Presidente Álvaro Uribe pide apoyo ciudadano y solidaridad internacional para derrotar al terrorismo”, en El Tiempo, 10 de febrero de 2003, p. 1-5.

14 Así, por ejemplo, en septiembre de 2002, Uribe afirmó que estaría interesado en una modificación del TIAR que

le permitiera a ejércitos de otras naciones intervenir en conflictos internos como el colombiano; en octubre de 2002, durante la conferencia de las Américas, respaldó la creación de una fuerza suramericana de lucha contra el narcotráfico y el terrorismo; a propósito de la invasión a Irak, sugirió que Estados Unidos desplazara sus tropas del Golfo Pérsico al Caribe.

http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/

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diferente. Unos la equiparan con la estrategia de seguridad estadounidense, que sí tiene un carácter regional. Para ello arguyen que el conflicto ha dejado de ser doméstico dada la intervención de Estados Unidos, la cual implica que Colombia convierta su problema interno en un conflicto internacional de baja intensidad, en el que se combina el apoyo militar con la presión e incorporación de los vecinos15. Aducen que la inaceptable regio-nalización del conflicto colombiano trata de involucrar a sus vecinos16. Ante las señales confusas del gobierno colombiano, cada vecino se queda con la versión del conflicto que más le conviene, y desde esa perspectiva presiona por salidas distintas a aquellas por las que propugna el gobierno colombiano. Así, en algunas lecturas de la presunta regionali-zación del conflicto sólo se toma en consideración un presunto derrame del mismo hacia los países contiguos, pero no se pasa por alto la interacción que distintos sectores veci-nos desarrollan con actores del conflicto colombiano a partir de sus propias dificultades internas y de problemas transnacionales a los que también están ligados. Igualmente es frecuente escuchar en diversos medios brasileños, peruanos, ecuatorianos o panameños que el conflicto colombiano se ha regionalizado en tal medida que les ha agudizado sus propios problemas de seguridad. En Brasil no pocos sectores le han atribuido al conflic-to colombiano el aumento de sus agudos problemas de violencia, en particular, los que desde hace varias décadas han padecido las favelas de Rio de Janeiro. En Perú, luego de que Alberto Fujimori y su jefe de seguridad trataran de mostrar con fines reeleccionistas cómo una supuesta extensión del conflicto colombiano amenazaba a su país, algunos han hablado del impacto de la confrontación colombiana en las posibilidades de que reviva Sendero Luminoso. En medios gubernamentales, periodísticos y académicos ecuatoria-nos es frecuente escuchar que se responsabiliza a los migrantes, refugiados o transeúntes colombianos del aumento de la delincuencia. En Panamá, diversos sectores presionaron a favor de la permanencia de Estados Unidos en razón de la amenaza que representaría el conflicto colombiano, al que señalaron en eventos internacionales como el mayor pro-blema de seguridad regional.

El rechazo proviene, además, de que Uribe y su gobierno parecen desconocer las con-secuencias del conflicto sobre los países colindantes, y dan la impresión de no tomar en cuenta los procesos hoy en curso en la mayor parte de países suramericanos, procesos que entrañan opciones políticas muy distintas a las del gobierno colombiano y que también cuentan con un fuerte arraigo social. Por este motivo, los gobiernos vecinos se quejan de que el gobierno colombiano se limita a pedirles cooperación con la idea que la seguridad de Colombia es su propia seguridad, y sugiere que, de no asumirlo así, les acarrearía ma-yores problemas a ellos. El desconocimiento de la situación de los vecinos y las presiones de Washington para que actúen de acuerdo con su estrategia han hecho muy costoso el esfuerzo de concretar acciones conjuntas o de mantener los acuerdos para enfrentar los efectos del conflicto y las interacciones que con él han establecido algunos sectores de esos mismos países. El caso ecuatoriano es, tal vez, el más significativo al respecto. La relación de Ecuador con Colombia, sobre todo en lo que tiene que ver con la pregunta sobre qué hacer frente al conflicto armado, se ha convertido en parte central de las tensiones políticas

15 Así lo señala la analista venezolana Ana María Sanjuán, en su intervención en el foro binacional en Bogotá en

noviembre de 2005; se encuentra en Socorro Ramírez y José María Cadenas, Ob. cit. 16

Así lo plantea el analista ecuatoriano Adrián Bonilla. Maggy Ayala Samaniego, “Ecuador no es santuario de la Guerrilla”, en El Tiempo, 12 de febrero de 2006, p. 1-15.

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y sociales internas de Ecuador, lo que a su vez ha repercutido en un aumento de tensiones entre ambos gobiernos. Así se puso de presente al comenzar el año 2004, con motivo de la detención de un líder de las FARC en Quito, en las denuncias sobre la implicación de militares ecuatorianos en el tráfico de armas o sobre contactos de altos funcionarios de ese país con voceros de la guerrilla, y en la caída del gobierno de Gutiérrez, cuestionado, entre otras cosas, por sus acuerdos con Uribe. Otro tanto aconteció, en febrero de 2006, cuando el ejército colombiano traspasó la línea limítrofe en persecución de las FARC. En esa oportunidad las protestas ecuatorianas estuvieron acompañadas de un ascenso inme-diato de la popularidad del presidente Palacio, y se convirtieron en el único consenso nacional logrado por los ecuatorianos en los últimos tiempos; acuerdo entre el presidente y el Congreso, entre muy diversos grupos políticos y sociales, y en todas las dependencias del Estado. Situaciones como éstas dan cuenta de la importancia del tema en Ecuador, país que en los últimos años viene experimentando duros procesos de contradicción política interna, sólo superados en torno al tema de sus relaciones con Colombia y a la severidad con la que se juzga la conducta del gobierno colombiano.

El rechazo a la política de seguridad del gobierno colombiano ha sido aún más fuerte ante la actitud del propio presidente Uribe, quien ha reiterado y puesto en práctica la decisión de ir por los guerrilleros donde quiera que se encuentren y de ofrecer recom-pensas a quien dé información sobre ellos o proceda a retenerlos. En ese sentido se han presentado incidentes confusos. La participación de personal de seguridad colombiano en la detención de Simón Trinidad en Ecuador y el cruce de la frontera ecuatoriana por parte de las fuerzas militares colombianas en persecución de grupos guerrilleros han generado tensiones entre los dos países. Algo similar, pero de mayores proporciones, aconteció con Venezuela con motivo de la detención del llamado canciller de las FARC. Estos hechos han suscitado fuertes denuncias de los gobiernos de esos países vecinos por lo que consideran graves violaciones de su soberanía. En los hechos están de por medio no sólo interpreta-ciones jurídicas y políticas distintas de asuntos como éste, de la soberanía nacional, sino también del alcance de las definiciones de órganos como el de Naciones Unidas sobre el combate al terrorismo. En cualquier caso, el respeto del derecho internacional es deci-sivo para la convivencia pacífica entre países vecinos. Es necesario, pues, reconocer que no cualquier vía es válida para lograr los propios objetivos, y que no es legal ni legítimo realizar operaciones encubiertas sin el consentimiento del gobernante del otro país. Una actitud similar es tanto más necesaria en un contexto internacional como el actual, en el que Estados Unidos trata de imponer comportamientos unilaterales, aplicar medidas de fuerza fuera de su propio territorio y sacarle provecho al conflicto colombiano y a las tensiones binacionales para avanzar en su propia estrategia de seguridad.

El contexto de incomprensiones mutuas sobre la situación de cada país y sobre sus im-perativos de seguridad, así como el fuerte rechazo a la política de Seguridad Democrática, han trabajado en contra de un entendimiento estable de los países vecinos con el gobierno colombiano para hacerle frente a los problemas comunes, y ha abierto el camino a un fuerte sentimiento anticolombiano, como se observa en particular en Ecuador, Brasil o Panamá.

En lugar de los acuerdos se han impuesto, en ocasiones, la diplomacia del micrófono, que agrava los problemas, y los mutuos temores y recriminaciones, que hacen escalar rápi-damente las tensiones. Esto ha ocurrido, en particular, en las dos principales relaciones de vecindad que tiene Colombia: con Venezuela y con Ecuador. En la primera, Bogotá teme por la posición y actuación de Caracas frente al conflicto colombiano, mientras Caracas

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mira con temor que Bogotá pueda servir de punta de lanza de Estados Unidos contra el proceso político venezolano. En la segunda, Ecuador no quiere verse involucrado en el conflicto colombiano ni que se vulnere su seguridad por ese motivo, y Colombia mira con desconfianza que la falta de control en Ecuador deje el campo libre al contrabando de ar-mas y explosivos ecuatorianos, así como al refugio de guerrilleros en ese país. El resultado de estos mutuos temores es la incapacidad de cada parte para entender las necesidades de seguridad del otro, la dificultad para hacerle frente común a las problemáticas con-secuencias de la confrontación colombiana y a las interacciones que establecen con ella diferentes sectores de los países vecinos, y la imposibilidad tanto para el esclarecimiento de distintas denuncias como para la superación de la sola mirada nacional de asuntos transnacionales en los que todos se hallan envueltos de distintas formas.

Otro nefasto resultado ha sido que, ante la falta de acción común, numerosos problemas transfronterizos se han acumulado y agravado. La situación se complica aún más debido a que, en primer lugar, con ocasión de los inevitables roces y malos entendidos entre vecinos, cada país suele reaccionar aplicando sanciones a la contraparte. También, a que en virtud de la “securitización” desmedida de las agendas nacionales –que lleva a que los problemas sociales de las distintas zonas fronterizas se traten desde la lógica militar– se les conceda así a las fuerzas armadas un indeseable papel protagónico en el manejo de las fronteras. El gobierno de Uribe ha hecho muy poco, bien sea solo o en colaboración con los vecinos, para enfrentar la precaria situación económica y social fronteriza, y la falta de desarrollo e integración fronteriza.

I I . I N T E G R A C I Ó N C O N D I C I O N A D A

La segunda prioridad de la política exterior de Uribe, la búsqueda de una inserción in-ternacional positiva, se ha manifestado de manera contradictoria en relación con los vecinos a tres niveles. A nivel local, a través de las definiciones y limitaciones en la construcción de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), definidas por la Comunidad Andina (CAN) desde comienzos de la década de los noventa como uno de los principales instrumentos de la política de desarrollo e integración fronteriza que debería ayudar a profundizar la integración andina. A nivel subregional, en los avances y retrocesos de la integración an-dina y sus acuerdos con Mercosur. A nivel regional, en la integración energética y física con todas sus oportunidades y riesgos.

L a p o l í t i c a d e v e c i n d a d y l a s r e l a c i o n e s t r a n s f r o n t e r i z a s

Durante el gobierno de Uribe, algunas ZIF han recibido un cierto empuje en un sentido más realista del que habían tenido desde su conformación, y por fin se ha concretado la ZIF en el ámbito fronterizo donde hace veinte años surgió una propuesta que fue llevada a los ámbitos de integración andina. Los temas de seguridad han estado de alguna manera en la base de avances y retrocesos de la política de vecindad en el nivel fronterizo.

La importancia central que se le asigna al tema de seguridad se aprecia en la redefini-ción de la primera ZIF que Colombia había delimitado con Ecuador desde 1990, pero cuyas ampliaciones en 1993, 1997 y 2002 habían desdibujado su sentido y la habían hecho inoperante. Por esa razón, el 28 de noviembre de 2002, los dos gobiernos definieron tres regiones estratégicas de desarrollo, que corresponden a las diferencias en los ámbitos fronterizos. No obstante esa redefinición, los problemas de seguridad en la frontera han echado atrás diversas dimensiones de su funcionamiento, entre otros, el libre tránsito de

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personas de los dos países con el solo documento de identidad nacional y la exención de la tasa aeroportuaria internacional. Por las tensiones intergubernamentales no se ha podido realizar la necesaria planificación conjunta y la indispensable formulación de proyectos compartidos de desarrollo económico y social, el mejoramiento de la infraes-tructura básica común ni de los servicios públicos, de educación y salud para poblaciones compartidas o contiguas. Tampoco ha sido posible la ampliación de los pasos fronterizos formales, pese a que son una necesidad desde el punto de vista de la seguridad y del comercio. Siguen, por tanto, predominando los llamados “caminos verdes” por donde pasan pobladores y distintos flujos ilegales. Es meritoria la redefinición alcanzada durante el gobierno de Uribe en esta ZIF, cuya puesta en marcha ayudaría a resolver muchos de los problemas fronterizos, pero su desarrollo ha estado interferido por las divergencias intergubernamentales que han impedido manejar de manera conjunta las cuestiones de seguridad derivadas del conflicto colombiano y de las interacciones que con él han esta-blecido sectores ecuatorianos.

La segunda ZIF, la de Colombia y Perú, fue definida a finales de 2002, cubre toda la frontera que está ubicada en la Amazonia y no cuenta con pasos fronterizos formales. Ade-más de la delimitación formal de la ZIF, los dos gobiernos se han planteado la necesidad de definir áreas puntuales y estratégicas en las cuales se acordarán planes de mejoramiento de la calidad de vida, el desarrollo productivo y la infraestructura. En febrero de 2004, ambas cancillerías convinieron poner en marcha una diplomacia social en beneficio de las poblaciones de la zona fronteriza, especialmente en las áreas de salud, educación y alimentación básica17, y en abril y octubre de ese mismo año los presidentes insistieron en aunar esfuerzos para crear condiciones para el desarrollo de la ZIF. Sin embargo, los dos países todavía no han hecho el diagnóstico conjunto de la situación de la zona fronteriza que permita formular un plan binacional de desarrollo o la diplomacia social. En este caso han pesado más las inercias burocráticas que los temas de seguridad sobre los que los dos gobiernos han estado de acuerdo.

Los gobernadores de Norte de Santander y del Táchira, en 2004, delimitaron la posible ZIF con municipios bajo su jurisdicción e hicieron múltiples esfuerzos por concretarla. Sin embargo, tales esfuerzos se vieron entorpecidos por la fuerte tensión entre los go-biernos centrales con la que comenzó el año 2005 y cuyos mayores costos a nivel econó-mico debieron ser cancelados por las poblaciones fronterizas. El reencuentro de Uribe y Chávez, en particular en sus reuniones de noviembre y diciembre de 2005, se tradujo en instrucciones a sus cancilleres para constituir formalmente la ZIF del Táchira y Norte de Santander y revisar lo relacionado con los permisos fronterizos interrumpidos por Vene-zuela con la tensión de comienzos de 2005. Además, se tradujo en el impulso a obras de infraestructura de mutuo beneficio y que también habían sido paralizadas por la descon-fianza y la tensión binacional. También se tradujo en peticiones a la Copiaf de coordinar la sectorización regional de la planificación del desarrollo fronterizo así como de formular un plan estratégico binacional para la lucha contra la pobreza en la zona fronteriza con soluciones en materia de salud, educación, empleo y formación laboral, plan que debe contar con la participación de los gobiernos nacionales y regionales, de las comunidades

17 Declaración conjunta de los ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y Perú; Bogotá, 19 de febrero de

2004, párrafo siete.

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y del sector privado de ambas naciones18. Finalmente, en febrero de 2006, se produjo la definición de la primera ZIF colombo-venezolana en el ámbito fronterizo donde surgió hace veinte años la propuesta de conformar las ZIF pero que por la desconfianza y tensión binacional no había sido posible acordar. Este es pues un logro importante que ha abierto el interés de otros ámbitos fronterizos como Guajira - Cesar - Zulia, o Arauca - Apure de conformar otras ZIF binacionales.

L a p o l í t i c a h a c i a l a C o m u n i d a d A n d i n a y e l M e r c o s u r

La CAN ha vivido desde 2002 uno de los períodos más inciertos por diversas razones: los problemas de seguridad derivados de las críticas coyunturas nacionales, en particular el conflicto colombiano y sus repercusiones e interacciones con sectores de países vecinos; el peso de los temas políticos y de seguridad, que ha limitado la expansión de los flujos económicos, el desplazamiento de los ejes de interés comercial de parte de países como Venezuela, que ha solicitado ser admitido en el Mercosur, y Colombia, que ha negociado un tratado de libre comercio (TLC) bilateral con Estados Unidos, al igual que Perú y Ecuador. Cada país andino está intentando crear o fortalecer alianzas mientras los lazos formales entre los miembros de la CAN experimentan tensiones que afectan la fluidez del comercio, la calidad de la inversión, el peso económico relativo de un país para el otro. En ese contexto, el gobierno de Uribe ha recibido fuertes presiones de los gremios que agrupan a la mayor parte de exportadores de manufacturas de Colombia para que se respeten las sensibilidades de los principales importadores –Venezuela y Ecuador– en la negociación del TLC con Estados Unidos, país que entra como fuerte competidor en el mercado andino. También el gobierno colombiano ha recibido presiones a favor de una defensa de la integración andina, donde Colombia es el gran vendedor, pues allí realiza más de la mitad de sus exportaciones con valor agregado. Esa presión a favor de la CAN se explica también porque el mercado andino le ha dado una cierta estabilidad a la econo-mía nacional gracias a que la exportación de manufacturas compensa la falta de ingresos cuando bajan los precios de los productos básicos, además de que genera empleos de calidad, estimula el desarrollo de la pequeña y mediana industria, y ha servido de espacio de entrenamiento de los productores antes de su salida a mercados más globales. Gracias a los compromisos adquiridos por sus miembros, la CAN es, asimismo, el mecanismo que impide o limita la repercusión de las tensiones binacionales sobre el comercio, como ha ocurrido con Venezuela o con Ecuador. El gobierno de Uribe ha asegurado tomar en consideración tales presiones y elementos, y ha manifestado estar comprometido con la CAN. Sin embargo, no ha sido enfático en su defensa, entre otras cosas, por la existencia de posiciones distintas al respecto entre los ministerios de Relaciones Exteriores y de Co-mercio Exterior, y porque los compromisos ya adquiridos en el TLC con Estados Unidos despojan de contenido muchos de los acuerdos andinos y exigen una redefinición de normas lo que entraña tensiones entre sus miembros.

En este contexto complejo de relaciones hacia los socios andinos, durante el mandato de Uribe son de destacar los esfuerzos desplegados por Proexport en una doble dimen-sión: para lograr el pago de los socios venezolanos a los empresarios colombianos a pesar del severo control de divisas impuesto por el gobierno de Chávez, y para salirle al paso

18 Declaración del presidente de Colombia, Álvaro Uribe, y del presidente de Venezuela, Hugo Chávez, Santa Marta,

17 de diciembre de 2005.

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al retroceso de los intercambios en 2003 y lograr su repunte a fines de 2005. Además, en 2003, frente a Ecuador, segundo socio comercial de Colombia, el gobierno de Uribe aceptó las salvaguardias contra algunos productos colombianos, y acordó un programa de promoción de las exportaciones ecuatorianas en Colombia, para compensar el déficit en la balanza de pagos que viene sufriendo ese país, retribuir el apoyo a la política de Seguri-dad Democrática dado por Gutiérrez y reactivar un comercio binacional que remplazó el comercio con Venezuela en momentos de retroceso de los intercambios. Posteriormente, el esfuerzo del gobierno colombiano ha estado centrado en evitar el cierre de la frontera presionado por autoridades y pobladores de algunos sectores fronterizos ecuatorianos, así como la imposición del visado por parte de ese país, dadas las perturbaciones que puede introducir, en especial, para los intercambios económicos fronterizos y binacionales.

A más de los esfuerzos concretos frente a los dos socios andinos prioritarios, bajo Uribe, lo más significativo en cuanto a la integración regional ha sido el acuerdo CAN-Mercosur, firmado a fines de diciembre de 2003 por Colombia y Ecuador, puesto que el resto de miembros de la CAN ya tenían el estatus de asociados al mercado conosureño. El acuer-do estuvo a punto de fracasar debido a la fuerte oposición de sectores gubernamentales, políticos y empresariales colombianos, quienes esgrimían varios argumentos19. Para unos, la negociación multilateral resultaba inconveniente por las divergencias políticas con los gobiernos de Venezuela y Brasil, cuya alianza era percibida al momento de la llegada de Lula al poder como contraria a los intereses de seguridad y económicos de Colombia; se temía que el mandatario brasileño pudiera ampliar el espectro de neutralidad regional ante el conflicto, y que los empresarios de Brasil pudieran remplazar a los colombianos en Venezuela e incluso en toda la región andina. Para otros, el rechazo a los acuerdos con el Mercosur expresaba un temor a que Brasil fuera desmembrando a la CAN mediante el desarrollo de relaciones bilaterales con los países andinos, como las que llevaron al ingre-so de Perú y Venezuela como asociados al Mercosur. Otros más temían que el Mercosur arrasara con la economía colombiana: primero, porque es más fuerte y la producción de sus principales países no es complementaria con la colombiana. Productos como la metalmecánica, grasa, calzado, telas de algodón, papel, cartón, cárnicos y lácteos, serían los más afectados. Segundo, porque el sector agropecuario, muy vulnerable y protegido en la CAN, saldría afectado en azúcar, soya, maíz, arroz y ganadería. Paradójicamente, la reacción adversa de empresarios, políticos y funcionarios colombianos frente al Mercosur mostraba un mayor temor ante los posibles efectos negativos de la competencia brasileña o argentina sobre los productos colombianos que ante la competencia estadounidense.

En contra del acuerdo CAN-Mercosur se aducía también la conveniencia para Colombia de privilegiar el ALCA o el TLC con Estados Unidos porque esta nación es el mayor inver-sionista, el origen de buena parte de las importaciones y el destino de más de la mitad de las exportaciones colombianas; además, porque ALCA o los TLC bilaterales absorberían o superarían los compromisos pactados por los gobiernos en los procesos latinoamericanos,

19 “Satanizaron el Mercosur”, en El Tiempo, 15 de octubre en 2003, p. 1-13; “Gremios rechazan libre comercio con

Mercosur”, en El Tiempo, 9 de octubre de 2003, p. 1-9; Rudolf Hommes, “Brasil, Mercosur y Colombia”, en El Tiempo, 12 de septiembre de 2003; “Gremios rechazan libre comercio con Mercosur”, en El Tiempo, 9 de octubre de 2003, p. 1-9; citados en Socorro Ramírez, “Integración de Colombia con América del Sur y ALCA”, en Os países da comunidade Andina, Brasilia, Fundação Alexandre de Gusmao (Funag) – Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais (IPRI), 2004, Tomo I, pp. 195-221.

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y, por tanto, no tenía sentido seguir insistiendo en ellos. Esta última argumentación, com-partida por sectores del gobierno de Uribe, ponía de presente también el menosprecio de algunos empresarios y políticos a las metas más profundas que, a diferencia del ALCA o los TLC bilaterales, se ha propuesto la integración latinoamericana, y que cobran sentido de urgencia para una inserción positiva en el contexto global –arancel externo y mercado común– y exigen coordinación y armonización de políticas –arancelaria, fiscal, tributaria, cambiaria–, libre circulación de bienes, capitales y personas, política exterior y de seguri-dad común, participación de entidades subnacionales e institucionalidad supranacional hasta para la solución de controversias. Este tipo de integración, además de generar una mayor participación de diversos sectores estatales y no gubernamentales, constituiría un proceso gradual de negociación que fortalece la capacidad de incidir en escenarios más amplios, como en las negociaciones con Estados Unidos o en el marco de la OMC. Otros argumentos, en cambio, aducidos por sectores del gobierno o por empresarios, han mos-trado que las exportaciones de Colombia obtendrían ventajas si acceden antes que los vecinos suramericanos al mercado estadounidense y evitarían que Centroamérica saque de ese mercado a productos colombianos. En los debates al respecto se manifestó también un espejismo, que defendía la necesidad de asociarse con los fuertes y menospreciar a los iguales, olvidando que Colombia pertenece a Latinoamérica y al Caribe, y que, en esta época de globalización, el país no encontrará soluciones de largo plazo a sus problemas sino en estrecha alianza regional. Además, a Colombia no le conviene una dependencia aún más profunda de Estados Unidos, cuyo gobierno no vacila en imponer sus intereses a cualquier precio y cuando esas aproximaciones a Washington se realizan a costa de los vínculos con sus vecinos, aliados naturales del país.

Ante todos estos dilemas, el gobierno de Uribe tomó finalmente la decisión de avanzar simultáneamente en la negociación del acuerdo CAN-Mercosur y en la del TLC con Estados Unidos. Como anfitrión del XIV Consejo presidencial andino, realizado en Rionegro el 22 de mayo de 2003, Uribe invitó a Lula y pidió a sus socios andinos adoptar decisiones políticas sinceras sobre las estrategias de cada país y los retos comunes20. El acuerdo CAN-Mercosur, contra todos los pronósticos, fue entonces firmado por Colombia finalizando 2003, y entró en vigencia en 2004, lo que permitió la liberación inmediata del comercio para el 24% de los productos colombianos. En ocho años, será liberado un 73% para llegar al 97% de los productos nacionales que entrarán en ese mercado sin arancel, y el resto, los productos más sensibles, lo harán en un plazo de 15 años. Por su parte, los productos brasileños tendrán un ingreso más lento en el mercado colombiano; se ha establecido un plazo de doce años para que el 84% de las exportaciones de Brasil quede libre de aranceles para ingresar en Colombia21.

Uribe dio la batalla interna a favor de la firma del acuerdo, movido tal vez por razones de seguridad, y Lula accedió a un manejo más generoso de las asimetrías entre los dos bloques con plazos de desgravación más amplios, con tal de que no se viera frustrada la perspectiva de integración suramericana. En el cambio final de posición de sectores polí-

20 “Presidente Uribe propuso plazo de un año para levantar incumplimientos a fallos del Tribunal Andino”, en El

Tiempo, 28 de junio, p. 1-6; “Colombia quiere dar pasos a la globalización en cumbre de la CAN”, en El Tiempo, 26 de junio, p. 1-2; “Interés por Brasil en vísperas de la Cumbre Andina”, en El Tiempo, 24 de junio de 2003, p. 1-2.

21 “Nuevas alianzas y mayor inversión se espera de la relación con Brasil”, y “Los beneficios del acuerdo comercial

deben servir para fortalecer el intercambio”, en www.portafolio.com.co, consultada el 27 de junio de 2005.

http://www.portafolio.com.co/

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ticos, gubernamentales y empresariales colombianos, y en su mirada más proactiva acerca de las posibilidades de sacarle provecho a la relación con Mercosur, ha contado el que, en los últimos años, Brasil le ha concedido prioridad a Suramérica en sus relaciones externas con el fin de construir una integración física y comercial suramericana. Para concretar ese propósito, Lula creó la subsecretaría de Suramérica en Itamaraty, fortaleció las emba-jadas suramericanas e impulsó el programa de sustitución competitiva de importaciones con bienes producidos por países de la región, programa que lanzó en São Paulo el 23 y 24 de junio de 2004. Además, el mandatario brasileño manifestó el interés de su país en conformar empresas binacionales y otorgar créditos y apoyos para proyectos que interesen a uno u otro país vecino, a través del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social22. Los gobiernos de Colombia y Brasil han tomado iniciativas conjuntas, y cada país ha hecho sus propios esfuerzos para mejorar las relaciones comerciales.

Con el fin de enfrentar las dificultades del comercio, los dos presidentes decidieron crear un mecanismo bilateral que permita examinar temas de interés mutuo y asuntos multilaterales, e incentivar empresas binacionales que adelanten acciones en el sector si-derúrgico propiciando la complementariedad de los potenciales de Colombia y de Brasil para la producción y exportación de acero aprovechando el carbón energético colom-biano y el hierro brasileño23. Para solucionar la falta de la infraestructura necesaria para el intercambio de mercancías, los dos gobiernos han proyectado grandes inversiones que permitan darle salida a los productos brasileños al Pacífico y la llegada de los productos colombianos a través del río Amazonas. La idea es que, con recursos brasileños, se financie la parte final de los estudios de factibilidad de la conexión Belém do Pará - Tumaco24.

Los dos países han realizado también macrorruedas de negocios con el fin de acercar a inversionistas y exportadores. La primera, realizada en São Paulo el 22 de junio de 2004, concretó negocios por 16,9 millones de dólares a través de 254 citas entre 107 comprado-res brasileños y 59 exportadores colombianos. La segunda fue instalada en Bogotá, el 28 de junio de 2005, y contó con la presencia de 270 empresarios de Colombia y Brasil, los cuales realizaron más de 400 citas de negocios25 y contactos con posibilidades de ventas por 58 millones de dólares26.

Proexport y la Cámara de Comercio de Bogotá han venido desarrollando un programa de apoyo integral a las emprendedoras Mipyme mediante labores de orientación, prepa-ración y acompañamiento que faciliten la creación de proyectos sólidos y sostenibles, así como a las empresas existentes para ayudarles a mejorar su productividad y competitividad con el fin de insertarse en los mercados internacionales, y en particular en el brasileño27. Proexport y el BID realizaron estudios para conocer los sectores brasileños que ofrecen un mayor potencial para los empresarios colombianos. Entre sus conclusiones se destaca que existen no sólo buenas posibilidades de realizar exportaciones a Brasil en 17 sectores,

22 “Brasil reitera su llamado a la integración de América Latina”, Ob. cit.

23 “Comunicado conjunto Colombia-Brasil”, Ob. cit.

24 “Infraestructura, el problema del comercio entre Brasil y Colombia”, Ob. cit.

25 “Segunda Macrorrueda Brasil-Colombia”, Ob. cit.

26 “Un aliado comercial cada vez más cercano”, en www.portafolio.com.co, consultada el 28 de junio de 2005.

27 “Llegó el momento de afianzar los negocios con el ‘gigante’ del sur”, en www.portafolio.com.co; “Segunda

Macrorrueda Brasil-Colombia”, en www.avanza.org.co, consultadas el 27 de junio de 2005.



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sino que, además, en algunos casos, se percibe el interés por afianzar alianzas estratégicas o inversiones, generar las condiciones necesarias para ampliar las oportunidades de ne-gocios y lograr una mayor integración entre los dos países28.

Los resultados de estos esfuerzos en comercio e inversión son interesantes para ambos países. Para Colombia, con la entrada en vigencia del acuerdo CAN-Mercosur, aumen-taron cerca del 50% las exportaciones a Brasil, así la balanza comercial continúe siendo deficitaria29. Para Brasil, aumentaron no sólo las exportaciones sino las inversiones en Colombia30. En 2004, las inversiones brasileñas llegaron a 7,5 millones de dólares en sec-tores como construcción, transporte, metalmecánica, manufactura y comercio, y podrían acelerarse aún más con el desarrollo del mutuo conocimiento entre los dos mercados31. Un ejemplo de ello son las exploraciones que está realizando Petrobrás con ExxonMobil y Ecopetrol en la costa caribe colombiana, donde además pueden darse desarrollos en metalmecánica, plataformas marinas y astilleros32. La industria militar viene participando, desde hace cuatro años, con la firma brasileña Embraer, fabricante de los aviones Super-tucano, en la licitación colombiana para la reposición de 24 aviones de combate táctico, cuyo costo es de 234,5 millones de dólares. Algunas empresas brasileñas tienen interés de aprovechar las preferencias arancelarias alcanzadas en el TLC con Estados Unidos para tomar a Colombia como plataforma de ingreso en mejores condiciones a los mercados estadounidenses33.

L a i n t e g r a c i ó n e n e r g é t i c a y f í s i c a c o n l o s v e c i n o s

El tema energético ha ganado un lugar central en la agenda de la integración entre los vecinos por la necesidad de diversificar sus fuentes a partir de la evolución tecnológica al respecto, y, en el caso colombiano, por la reducción y el posible agotamiento de las fuen-tes de petróleo. La importancia de esta cuestión ha estimulado el desarrollo de múltiples iniciativas regionales al respecto.

En el proceso de incorporación del tema energético a las negociaciones comerciales o de integración, Colombia –que posee algunas reservas petróleo pero sobre todo un buen potencial de gas natural, electricidad y carbón, y cuyas exportaciones energéticas representaron en 2004 el 37% del total de exportaciones nacionales–, prevé que su futu-ro energético depende de la disponibilidad de reservas probadas tanto en hidrocarburos como de otras fuentes energéticas, pero también de las interconexiones que logre cons-truir. Ante la limitación de las reservas petroleras, y para evitar la importación de crudo probablemente desde 2008, el país ha comenzado una exploración “costa afuera”, y Uribe logró que Chávez, en sus reuniones de noviembre y diciembre de 2005, aceptara otorgar

28 “Calidad y precio, dos argumentos para conquistar al consumidor brasilero”, en www.portafolio.com.co, consultada

el 27 de junio de 2005.29

“Un vasto mercado con oportunidades para explotar”, en www.portafolio.com.co, consultada el 27 de junio de 2005.30

“Brasil entra al negocio del acero en Colombia”, en El Tiempo, 4 de enero de 2005, p. 1-8.31

“Los inversionistas miran al sector energético”, en www.portafolio.com.co, consultada el 28 de junio de 2005; “Despierta la competencia”, en Dinero, vol 11, nº 225, 18 de marzo de 2005, pp. 36- 37.

32 “Un vasto mercado con oportunidades para explotar”, ob. cit.; “Los beneficios del acuerdo comercial deben servir

para fortalecer el intercambio”, Ob. cit.; “Un aliado comercial cada vez más cercano”, Ob. cit.33

“Nuevas alianzas y mayor inversión se espera de la relación con Brasil”, en www.portafolio.com.co, consultada el 27 de junio de 2005.





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precios especiales para la gasolina en la frontera colombo-venezolana. Respecto al gas, se ha comenzado la formulación de proyectos como el Tairona, que cuenta con el apoyo de la brasileña Petrobrás, y se han explorado los mercados vecinos con el estudio de las condiciones requeridas para la construcción de un gasoducto que vaya por el piedemonte hasta Ecuador y con las conexiones con Venezuela y posteriormente con Panamá. En 2006 comienza la construcción del gasoducto para exportarle gas al Zulia venezolano durante cuatro años, plazo tras el cual el mismo gasoducto permitirá que Colombia importe gas desde ese país para consumo nacional y para la interconexión conjunta con Panamá y Centroamérica. En relación con el carbón, Colombia cuenta con reservas suficientes para generar exportaciones por más de cien años, y negocia con Venezuela un reglamento que permita evitar problemas como los que se vivieron con la tensión binacional, que suspendió el transporte desde la frontera por carreteras y puertos de ese país hacia los lugares de ex-portación. El potencial de Colombia en energía hidroeléctrica es el doble de la capacidad instalada andina, lo que ha permitido a ISA desarrollar las mayores interconexiones con Venezuela, Ecuador, Perú y Panamá. El gobierno de Uribe logró la anuencia de Panamá, México y los países centroamericanos a la incorporación de Colombia en el Plan Puebla Panamá en calidad de observador, y espera realizar la interconexión eléctrica en forma simultánea con el proyecto Siepac en 2008, lo que posibilitaría la integración de los mer-cados eléctricos centroamericanos y andinos.

El asunto de la integración energética, física y de comunicaciones ha tomado un gran empuje en la perspectiva de construir la Comunidad Suramericana, aprobada por los presidentes en sus dos últimas cumbres, de Cuzco en noviembre de 2004 y de Brasilia en octubre de 2005, en las que participó Uribe –las anteriores habían sido en septiembre de 2000 en Brasilia y en julio de 2002 en Guayaquil–. Ésta puede ser una gran oportu-nidad para avanzar en la formulación y ejecución de una estrategia que ayude a superar las dificultades de infraestructura que impiden la inserción internacional de Colombia, en particular hacia sus vecinos suramericanos. Colombia participa con una veintena de proyectos en dos ejes del Iirsa, el andino y el amazónico. Si bien Uribe ha participado en las cumbres presidenciales suramericanas, la escasa intervención de la cancillería en las diferentes reuniones del Iirsa y los problemas de coordinación institucional sobre estos temas –desde mediados de 2003 está a cargo de la división de infraestructura del DNP– han limitado la incidencia colombiana en las instancias técnicas y en la selección de proyectos prioritarios, más susceptibles de recibir una financiación que, además, depende de la gestión de cada país.

Por fuera del marco de Iirsa, bajo el gobierno de Uribe se han venido diseñando diver-sas alternativas para generar polos de desarrollo en la zona norte del Pacífico colombiano y procesos de articulación con el Caribe a partir de la especialización de los puertos ya existentes –Puerto Bolívar, carbonero, Santa Marta, turístico, Barranquilla, industrial, y Cartagena, turístico– los cuales no tienen capacidad para recibir barcos de gran tonelaje. Por eso se han venido analizando alternativas de construcción de nuevos puertos de aguas profundas para la entrada de tanqueros y portacontenedores. Entre los nuevos puertos podría estar Tarena, en Bahía Ceverá, como puerto de mar y de río, ya que está situado en el litoral occidental del golfo de Urabá y a corta distancia del brazo del Atrato entre Chocó y Antioquia. Otro puerto podría ser el de Tribugá, situado al norte de Nuquí y parte del Parque Nacional Utría, algunas de cuyas áreas ambientales protegidas desde 2000 podrían ser transformadas en 2010 en puerto de aguas profundas con un papel de transferencia

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subcontinental sobre el Pacífico. El proyecto de construcción del puerto contempla la participación del gobierno central, cámaras de comercio, propietarios de tierras e inver-sionistas chinos y coreanos. Allí llegaría el poliducto venezolano que atravesaría el norte de Colombia para salir al Pacífico hacia el Asia, según acordaron, desde julio de 2004, los presidentes Uribe y Chávez, y lo reiteraron a fines de 2005. Todos estos proyectos podrían tener otros beneficios, adicionales a los del mejoramiento de las infraestructuras básicas de transporte, energía y comunicaciones. Entre ellos está el posibilitar un mejor aprove-chamiento de recursos naturales –mineros, energéticos, hídricos, biodiversidad–, atraer inversión y tecnología, ayudar a superar el contrabando y los problemas de seguridad interna o incluso territorial con los países vecinos.

A la descoordinación institucional se ha agregado la falta de información sobre los pro-yectos en curso a las autoridades y organizaciones sociales locales involucradas, así como a los sectores interesados en los distintos temas, quienes con frecuencia han manifestado un enorme temor ante las posibles consecuencias de estos macroproyectos. Distintos sectores han expresado su malestar u oposición a estas políticas. En algunos casos, las objeciones han provenido de comunidades indígenas o afrodescendientes cuya reivindicación de identidad ha venido acompañada de un sentido de pertenencia territorial, de una valora-ción de la biodiversidad de sus territorios y de una conciencia ambiental que los hace muy vigilantes ante cualquier proceso que pueda alterar su vida. En otros casos, la polémica se desarrolla alrededor de la conveniencia o inconveniencia de construir un determinado megaproyecto por una zona o por otra, y expresa los diversos intereses regionales. Es el caso de la histórica rivalidad entre antioqueños y vallecaucanos, que en esta ocasión se ha expresado en las preguntas de por qué Tumaco o Tribugá, y no Buenaventura o Bahía Málaga. Un último tipo de temor proviene de las autoridades y comunidades organizadas de zonas fronterizas, que ven con sumo recelo que los proyectos pasen por encima de sus poblaciones sin ayudar a su reconversión. Los proponentes de algunos de esos proyectos, como el de Tribugá, informan que han comenzado un proceso de medición del impacto social y ambiental y de consulta con las poblaciones, que llevó a corregir el trazado de una carretera para evitar que los afectara. Plantean, además, que está prevista la capacitación de los habitantes que estarían involucrados directamente en el proyecto y de las comuni-dades aledañas, así como la ayuda para la construcción de planes de desarrollo regional. El gobierno de Uribe, por su parte, no ha tomado cartas en el asunto de la participación y los derechos de los sectores implicados en estos megaproyectos, a pesar de que de ella depende buena parte de su sostenibilidad.


Es inevitable que la seguridad sea el primer eje de la política internacional de Colom-bia si se tiene en cuenta que el conflicto ha multiplicado sus nexos con asuntos globales y sus efectos e interacciones con los países vecinos. Si se la compara con la de su antecesor, Andrés Pastrana (1998-2002), cuando el tema de seguridad cobró un carácter central en la política exterior colombiana, podría decirse que, a diferencia de ese período en el que disminuyeron de manera sustantiva los acercamientos y acuerdos con los países colindantes, bajo el gobierno de Uribe éstos se han multiplicado de manera sustancial. Esos abundantes contactos diplomáticos le han permitido llegar a diversos acuerdos con sus pares de los países colindantes, poner en marcha mecanismos de cooperación e intercambio de información, y cierta coordinación judicial, aérea y militar, esta última en especial con Brasil. Sin embar-

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go, los niveles de acuerdo con los vecinos andinos y amazónicos no alcanzan a configurar todavía una agenda cooperativa como la que Brasil mantiene con Argentina, Uruguay y Paraguay en el marco del Mercosur, agenda que ha desactivado percepciones de amenaza en el Cono Sur y ha aumentado la coordinación de políticas de defensa y seguridad.

Tal vez en ello incidan las diferencias en las percepciones de amenaza que correspon-den a discrepancias en cuanto a la naturaleza y forma de tratar el conflicto colombiano, su dimensión militar y su aspecto diplomático. También incide el desconocimiento com-partido por los países andinos y por Brasil de los procesos políticos que viven sus vecinos en materia de seguridad, entre otras cosas, porque la información de uno sobre el otro es insuficiente y distorsionada. Por un lado, en el centro de las preocupaciones oficiales colombianas están sólo las urgencias nacionales, un gran localismo y una información guiada por prejuicios frente a la situación de los vecinos. Por otro lado, la información que brindan los medios de comunicación en los países limítrofes no les ayuda a entender el conflicto colombiano ni el grado de saturación nacional con la confrontación, y más bien les genera temor de tratar con Colombia, cuyo gobierno no siempre les deja en cla-ro el tipo de participación que espera obtener. Esta última tarea, que no ha sido fácil, ha estado además interferida por Washington, que ha tratado de manejar bilateralmente los asuntos de seguridad con cada país andino bajo sus propias perspectivas e intereses, y por esa vía ha contribuido a la fragmentación de la región.

Pesa igualmente el privilegio unilateral concedido al tema de seguridad y su reducción al terrorismo, lo que se traduce en un menoscabo de otras dimensiones esenciales en las relaciones con los países colindantes. Además, el encuadramiento del problema en la perspectiva global impuesta por Washington puede hacer perder una buena parte de los enormes esfuerzos y recursos que Colombia ha invertido durante mucho tiempo para lograr acuerdos con los vecinos. Asimismo, el afán de ganar apoyo internacional tiende a mostrar el conflicto colombiano como el factor decisivo de todos los problemas de la región andina y amazónica, lo que contribuye, de paso, a ocultar otras dinámicas que lo atraviesan y refuerzan, genera señales equivocadas sobre su regionalización e inhibe un mejor acompañamiento regional en la búsqueda de la paz. Todo ello limita el alcance y la permanencia de los acuerdos de seguridad alcanzados.

La otra prioridad, la búsqueda de inserción internacional, se ha visto condicionada por la dinámica de seguridad a la que nos hemos referido, y ha llevado, entre otras cosas, a privilegiar la relación “especial” con Estados Unidos, con la idea de que ambos objetivos se fortalecerían recíprocamente: la convergencia en materia de seguridad favorecería la obtención de mejores condiciones comerciales con esa nación, mientras, a su vez, los vínculos comerciales más estrechos robustecerían el compromiso norteamericano con Co-lombia en materia de seguridad. Esa articulación de la seguridad con el tema económico mediada por la relación con Estados Unidos ha tenido repercusiones negativas impor-tantes en los grupos de integración regional en los que Colombia participa, en particular en la CAN, como ya lo señalamos. Con todo, la necesidad de comprometer a los vecinos en las cuestiones de seguridad interna también ha llevado al gobierno de Uribe a asumir compromisos económicos esenciales para la integración regional, como el impulso a la delimitación de las ZIF, el acuerdo CAN-Mercosur y la integración energética y física que estimule la conformación de la Comunidad Suramericana.

De consolidarse las ZIF, al mismo tiempo que fortalecería la integración entre vecinos, podrían ser instrumentos importantes de inserción internacional de regiones transfronte-

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rizas y de los países implicados en ellas, y su avance o retroceso son indicadores centrales del desarrollo de la política de vecindad. En el período de Uribe ha habido avances –el más destacable es, sin duda, el colombo-venezolano– pero también retrocesos debidos a los problemas de seguridad como los ocurridos con Ecuador. En ese mismo período ha sido esencial la decisión del gobierno colombiano de aceptar el acuerdo CAN-Mercosur, superando la fuerte oposición interna en su contra. Tal acuerdo ha permitido, entre otras cosas, que en tan sólo tres años Colombia y Brasil hayan pasado de los mutuos temores y distancias, reflejadas en un precario intercambio comercial, a firmar importantes acuer-dos y realizar acciones individuales y de conjunto para aumentar los lazos económicos binacionales. El gobierno de Uribe se ha comprometido igualmente con los proyectos de integración física que cruzarían la Orinoquia, la Amazonia y el Pacífico colombiano, zonas de la mayor biodiversidad nacional y muy sensibles desde el punto de vista cultural, político y militar. Estos proyectos también están asociados al reto de la integración suramericana para cuyo logro es decisivo el progreso en materia de infraestructura y conexión física, el funcionamiento eficiente del sistema de transporte y la existencia de normas claras y de mecanismos institucionalizados efectivos, ya que sin estos elementos es imposible el cre-cimiento del flujo comercial y el incremento de la competitividad. Colombia encuentra también en esos proyectos una oportunidad de generar programas de cooperación, incluso en ámbitos de tensión territorial entre países colindantes a condición de superar la visión tecnicista o economicista de la infraestructura y de adoptar un enfoque multidimensional que enfatice cómo la conexión física contribuye al desarrollo transfronterizo, a la seguridad subregional y a la integración suramericana. Y, finalmente, exige garantizar los derechos de sus moradores e involucrarlos en los proyectos para garantizar la participación activa de la población local y la gestión ambiental sostenible.

Avances y retrocesos muestran que, aunque se han logrado acuerdos, no se ha alcanzado la construcción de unas relaciones más sólidas y de mecanismos compartidos en materia de seguridad o de inserción internacional con los vecinos, tal vez debido, al menos en parte, al desencuentro de perspectivas políticas. El gobierno de Uribe sigue teniendo sobre sí una gran responsabilidad en el impulso de un marco concertado con los vecinos para el manejo de los asuntos fronterizos y para hacerle frente a las complicadas agendas subregionales o transnacionales de carácter económico, político y de seguridad.

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R E S U M E NEl presente trabajo tiene como objetivo dar cuenta del cambio en la concepción y la orientación de la política internacional del país en relación con la estrategia del gobierno nacional frente al conflicto ar-mado. Se trata de establecer qué tan provechoso ha resultado para los intereses nacionales haber puesto la política exterior al servicio de la política de seguridad democrática. Para ello, se plantean de manera general los elementos que dieron lugar a este cambio en la estrategia internacional en los últimos años, se analizan las principales políticas implementadas por el gobierno del presidente Uribe y, finalmente, se hace un balance de sus resultados y efectos con el fin de establecer cuál es la conveniencia de continuar o no con dicha orientación en el gobierno siguiente.Palabras clave: política exterior colombiana, Plan Colombia, política de seguridad democrática, interna-cionalización, conflicto armado.

S U M M A R Y The present work has as objective to give bill of the change in the conception and the domestic interna-tional politics’s orientation in connection with the national government’s strategy in front of the armed conflict. It is to settle down how so profitable it has been for the national interests to have put the foreign policy to the democratic safe-deposit politics’s service. For it, they think about in a general way the ele-ments that gave place to this change in the international strategy in the last years, the main politicians they are analyzed implemented by the president’s government Uribe and finally, a balance of its results is made and goods with the purpose of settling down which the convenience is of continuing or not with this orientation in the following government. Key words: Colombian foreign policy, Plan Colombia, democratic safe-deposit politics, internationalization, armed conflict.



Balance de la política internacional del gobierno Uribe

Diana Marcela Rojas*

ISSN

012

1-47

05

* Investigadora Iepri, Universidad Nacional de Colombia.



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Balance de la política internacional del gobierno Uribe Diana Marcela Rojas


La política exterior del actual gobierno se ha desarrollado en buena medida a la luz de las consecuencias y de las lecciones de la política del gobierno anterior; constituye, en general, una profundización del proceso de “internacionalización” del conflicto

armado interno. En este sentido, la estrategia diplomática del gobierno Uribe consolida la decisión política de poner la política exterior en función del conflicto armado y su resolución; dicha decisión implica una crucial reorientación de la tradición de política exterior en el país, que se viene desarrollando desde finales de los años noventa.

En esta orientación, además de reconocer de manera abierta y explícita que el conflicto armado en el país se encuentra vinculado con dinámicas internacionales a las cuales es imposible escapar, se busca incentivar y, más allá, canalizar la preocupación de diversos actores internacionales con miras a obtener apoyos políticos y económicos concretos que contribuyan a la solución de los múltiples problemas que aquejan al país.

El presente trabajo tiene como objetivo dar cuenta de este cambio en la concepción y la función de la política internacional del país con el fin de establecer la eficacia de tal orientación a partir de las políticas implementadas por el actual gobierno. Así, la pregun-ta que intentamos responder es: ¿Qué tan provechoso ha resultado para el país poner la política exterior al servicio de la política de seguridad democrática?

Dado que no se pretende hacer un recuento exhaustivo de las acciones y los resultados de la política exterior de los últimos cuatro años, este artículo se orienta a presentar un marco explicativo general que permita poner en perspectiva la política internacional del actual gobierno. En consecuencia, en una primera parte se plantearán de manera general los elementos que dieron lugar a este cambio en la estrategia internacional del país; en la segunda parte veremos cómo se concreta esa intencionalidad de poner la política interna-cional al servicio de la política de seguridad democrática del gobierno Uribe; finalmente, se hará un balance de sus resultados y efectos para establecer cuál es la conveniencia de continuar o no con dicha orientación en el gobierno siguiente.

I . P O L Í T I C A E X T E R I O R Y C O N F L I C T O A R M A D O

Que la política exterior de cualquier país sirve a los intereses nacionales es parte de su propia esencia, y por ello no constituye ninguna novedad; sin embargo, el meollo del asunto está en identificar esos intereses, establecer cuáles de ellos son prioritarios y definir la mejor manera de alcanzarlos. Hasta mediados de los años noventa del siglo pasado, la política exterior colombiana se había caracterizado por mantener un perfil exterior mo-desto aunque presente sobre todo en el ámbito regional, por respaldar la institucionalidad internacional de carácter multilateral, por buscar soluciones pacíficas a las querellas con los vecinos, por mantener el prestigio de estabilidad económica y democrática en medio de una región caracterizada por los vaivenes, y, por supuesto, por darle continuidad a una relación de alineamiento con Estados Unidos, aunque tratando de mantener cierto mar-gen de maniobra ante el aliado del Norte. Hasta ese momento y en términos generales, el tema del conflicto armado, ni en sus implicaciones ni en su resolución, formaba parte de la agenda internacional del país. Se trataba de un tema de política fundamentalmente doméstica frente a la cual toda intervención externa era vista como una injerencia poco útil o deseable1.

1 Véase GARCÍA-PEÑA Daniel, “Caguán Internacional: Lecciones para Gobierno y FARC”, en Revista Semana, abril 2

de 2001, edición 983.

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Hasta cierto punto, por su dinámica misma, y pese a las tentativas de algunos sectores nacionales de inscribir el conflicto en la lógica de la guerra fría, la guerra en Colombia mantuvo su carácter endógeno y permaneció al margen de los vaivenes del escenario internacional bipolar. Podría decirse que la estrategia internacional de Betancur fue la excepción en esta tendencia al plantear una diplomacia activa en Centroamérica con el grupo Contadora y el ingreso en el Movimiento de los países No Alineados; sin embargo, justamente esa política, en vez de favorecer la internacionalización, reforzaba la tradi-ción de política exterior de las últimas décadas al evitar la “centroamericanización” del conflicto colombiano y el contagio de una política de intervención directa por parte de Estados Unidos para responder a la expansión del comunismo en su patio trasero. La política exterior de Betancur aseguró así que cualquier solución permaneciera dentro de los linderos nacionales.

Así, a lo largo de varias décadas los gobiernos nacionales mantuvieron una política de solución doméstica al conflicto armado interno y de no injerencia por parte de otros ac-tores internacionales. Esto por supuesto no implicó un completo aislamiento; de tanto en tanto algún país amigo ofrecía sus buenos oficios para propiciar diálogos con los grupos guerrilleros, pero no en calidad de mediador sino más bien de facilitador de un territorio neutral para los acercamientos2.

Esta tendencia va a cambiar sustancialmente hacia mediados de los años noventa, a partir de la conjunción de dos tipos de factores: de un lado, un cambio en el entorno internacional y, de otro, una profunda crisis nacional. Ello dará lugar a lo que algunos analistas han identificado como una progresiva “internacionalización” del conflicto colom-biano, esto es, la visibilización de la crisis nacional, y la manifestación de la preocupación y el interés por parte de diversos actores internacionales sobre lo que estaba sucediendo en Colombia, así como sobre los efectos de esta guerra para la estabilidad regional y la seguridad internacional3.

El cambio en el contexto internacional aparecía como consecuencia directa del fin de la guerra fría, y con ello se iba conformando una agenda internacional en donde una serie de temáticas como tráfico ilícito de drogas, derechos humanos, crisis humanitarias, migracio-nes, etc., se posicionaban en las políticas exteriores de muchos países, especialmente en los países centrales. Colombia, con la agudización del conflicto armado, la intensificación del fenómeno del narcotráfico y una crisis humanitaria en ciernes calificaba como escenario de preocupación internacional. De otra parte, la crisis de gobernabilidad del gobierno Samper tuvo profundas repercusiones, no sólo en la legitimidad y en la institucionalidad interna, sino que además generó la percepción internacional de un país tomado por el narcotráfico con una guerra interna endémica y en serio riesgo de colapso. Para ese en-tonces los calificativos de “narcodemocracia”, estado “cuasifallido” o las alertas frente al riesgo de una “balzanización” del país, sobre todo en algunos sectores estadounidenses y entre los países vecinos, generaron la sensación de la necesidad de una intervención más directa ante la amenaza que podía representar Colombia en el contexto internacional.

2 Se hace referencia a los diálogos adelantados en Tlaxcala y en Caracas durante el gobierno de César Gaviria.

3 Para el debate sobre la “internacionalización” de la crisis colombiana, véase CARVAJAL Leonardo y PARDO

Rodrigo, “La internacionalización del conflicto doméstico y los procesos de paz. (Historia reciente y principales desafíos)”, en ARDILA Martha y Cardona Diego (eds.), Prioridades y desafíos de la política exterior colombiana, Bogotá, Fescol, 2002. RAMÍREZ Socorro, “La internacionalización del conflicto y de la paz en Colombia”, en El Plan Colombia y la internacionalización del conflicto, Bogotá, Iepri, Editorial Planeta, 2001.

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Ante ese panorama, el gobierno entrante de Pastrana tomó la decisión de canalizar esa preocupación e intentar darle un rumbo a esa “internacionalización” que se hacía insoslayable. Así surge la llamada “diplomacia por la paz” como pilar de la estrategia de negociación con las guerrillas4. En adelante, y en virtud de esa decisión, la política inter-nacional del gobierno no sólo debía acompañar y favorecer la estrategia de pacificación nacional, sino que se constituía en un espacio vital para el éxito de la política doméstica frente al conflicto armado. Se trató de una política exterior con una orientación muy pragmática que buscaba apoyos políticos y económicos internacionales5.

En sus inicios, esta estrategia internacional se dirigió principalmente hacia los países europeos, los países vecinos y algunos países asiáticos, en la búsqueda de respaldo político y económico para el proceso de negociación con las FARC. Posteriormente, y de manera progresiva, Estados Unidos se convirtió en el principal interlocutor de esta ofensiva diplo-mática. Se trataba de promover una visión más “clara y objetiva” sobre el proceso de paz en la que, no obstante, hubo ambigüedad en presentar abiertamente un vínculo estrecho entre el tráfico ilícito de drogas y el conflicto armado interno. En efecto, frente a Estados Unidos se hizo énfasis en este nexo mientras que en otros escenarios el narcotráfico apenas aparecía como un elemento entre otros de la crisis colombiana.

Los resultados de la diplomacia por la paz se concretaron en buena medida en el Plan Colombia, así como en el acompañamiento internacional por parte de la comisión facilitadora integrada por seis países europeos y cuatro americanos, al igual que por la presencia de Naciones Unidas a través del envío de dos delegados especiales del secretario general.

La diplomacia por la paz demostró la relevancia de una estrategia de “canalización” de la participación internacional en la búsqueda de soluciones a la guerra; sin embargo, también evidenció que por sí misma la intervención internacional no era garantía de un proceso de paz exitoso; en buena medida los resultados de una política de pacificación siguen depen-diendo del balance de fuerzas entre los actores del conflicto. Asimismo, puso de presente que los actores internacionales actúan desde sus propias agendas e intereses, promoviendo cada uno un diagnóstico y una visión propia del conflicto y su tratamiento, que muchas veces entra en colisión con la perspectiva y las disposiciones del gobierno nacional.

I I . L A P O L Í T I C A I N T E R N A C I O N A L A L S E R V I C I O D E L A S E G U R I D A D D E M O C R Á T I C A

En términos generales, la política exterior del actual gobierno es una continuación y una refrendación de la reorientación dada a la estrategia internacional del país en los últimos años. Dicha reorientación tiene dos características fundamentales: en primer lugar, la política exterior es instrumentalizada en función de la estrategia del gobierno de turno frente al conflicto armado; ello tiene como consecuencia que deja de ser un es-pacio relativamente autónomo, con una lógica y unos ritmos propios y hasta cierto punto diferenciados de los avatares cotidianos de la vida nacional; en virtud de esta conexión,

4 Véase Cambio para construir la paz. Plan Nacional de Desarrollo. Bases 1998-2002. Acápite V, “Agenda

Internacional”, Capítulo I: “El contexto”. Bogotá, Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, 1998. Igualmente, Diplomacia por la Paz. Bogotá, Ministerio de Relaciones Exteriores, 1998.

5 Para un balance detallado, véase ROJAS Diana Marcela, “La política exterior del gobierno Pastrana en tres actos”,

en Análisis Político, nº 46, mayo-agosto de 2002.

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se tratará de un espacio sujeto mucho más a los vaivenes, las necesidades y discusiones políticas domésticas, que al ritmo de las coyunturas internacionales no vinculadas directa-mente con el conflicto. Esto podríamos denominarlo paradójicamente como una especie de “domésticación” de la política exterior colombiana.

En segundo lugar, se privilegian todas aquellas acciones y aquellos espacios en los que se pueda encontrar una ventaja para la política de seguridad nacional relegando todas las demás temáticas y los espacios a un segundo o tercer rango en la agenda internacional. Esto implica adoptar una lectura del escenario internacional y una presencia externa del país mediada por los temas vinculados al conflicto y su solución. En este sentido podríamos hablar de una “securización” de la agenda internacional colombiana, aun con respecto a temas que podrían mantener sus propias dinámicas como el de comercio exterior.

Manteniendo estas características y prolongando la estrategia internacional de la ante-rior administración, el gobierno Uribe va a definir el perfil de su política exterior a partir de circunstancias específicas que le darán su propia particularidad. Dos serán los factores que ayudarán a moldear esta política: de un lado, el impacto de los atentados del 11-S de 2001, con el consecuente cambio en la agenda de política exterior de Estados Unidos; de otro lado, la ruptura del proceso de negociación con la guerrilla y los resultados, y las lecciones de la diplomacia por la paz del gobierno Pastrana.

L A “ T E R R O R I Z A C I Ó N ” D E L C O N F L I C T O A R M A D O C O L O M B I A N O

La conjunción de los factores externos con la ruptura del proceso de paz, el recrude-cimiento de los ataques de la guerrilla, así como el sentido de oportunidad y la afinidad ideológica del gobierno Uribe con la administración Bush tuvieron como principal efecto la adscripción de la guerra colombiana en la lucha global contra el terrorismo. Una ads-cripción que, además de los efectos prácticos, ha planteado el debate sustancial acerca de la naturaleza del conflicto, el carácter de la amenaza que conlleva, las implicaciones y sus posibles salidas.

En efecto, para principios de 2001 era claro que la visión de Estados Unidos sobre el conflicto armado había cambiado sustancialmente, según se refleja en el incremento y la orientación de la ayuda norteamericana otorgada a través del Plan Colombia. Sin embargo, persistía en los círculos de decisión estadounidenses el debate acerca de las implicaciones de un mayor involucramiento en el conflicto colombiano, y la deriva hacia una situación similar a la de Vietnam o a la experiencia más reciente de El Salvador. En este contexto se habló de “guerra ambigua” o de “dos guerras”, la primera de las cuales, la guerra contra las drogas, era ampliamente aceptada, mientras la segunda, la guerra contrainsurgente, generaba reticencias e incluso tenía impedimentos legales6. Rápidamente, las disquisiciones en torno a esta distinción mostraron ser meras entelequias. De una parte, los atentados del 11-S redefinieron la agenda de seguridad y las prioridades norteamericanas; de otra, la ruptura definitiva del proceso de paz con las guerrillas, a principios de 2002, fortaleció la tesis del gobierno de Pastrana de que combatir el narcotráfico implicaba derrotar a los grupos guerrilleros que se alimentaban de él y lo patrocinaban. El presidente Pastrana, a su vez, solicitó al gobierno norteamericano que la ayuda antinarcóticos del Plan Colombia pudiera ser utilizada también en labores contrainsurgentes.

6 LEOGRANDE William M. y SHARPE Kenneth. “A Plan But no Clear Objective General Powell to Secretary: We

need to talk Colombia, en The Washington Post, abril 1 de 2001.

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Los ataques del 11-S hicieron posible superar los obstáculos y las críticas existentes; implicaron un reforzamiento del diagnóstico de la actual estrategia norteamericana y la consolidación de la fusión entre lucha antinarcóticos y guerra contrainsurgente7. La inscrip-ción del conflicto armado colombiano en la lucha global contra el terrorismo, le permitió al gobierno de George W. Bush extender de manera formal y explícita la guerra contra las drogas hacia los grupos armados, envueltos en el tráfico ilegal, bajo la denominación de combate al terrorismo8. De hecho, al inicio de su mandato, el presidente Bush había manifestado la voluntad de continuar con la política de apoyo hacia Colombia a través del Plan Colombia. Sólo que, ante las protestas de los países vecinos por la extensión de las consecuencias de la campaña antinarcóticos a sus fronteras, el plan se hizo extensible a la región andina con el nombre de Iniciativa Regional Andina9.

Después del 11-S, Washington no encontró oposición significativa para reconocer abiertamente el vínculo entre drogas y guerrilla, ahora bajo la denominación común de combate al terrorismo. Las FARC y, posteriormente el ELN y las AUC, fueron incluidos en la lista de grupos terroristas del Departamento de Estado, y citados permanentemente por el secretario de Estado Colin Powell como ejemplo de que la campaña antiterrorista no se concentraba solamente contra los grupos terroristas musulmanes10.

De este modo, por una extraña alquimia, el Plan Colombia pasó de ser un plan anti-narcóticos en su concepción, a un plan contrainsurgente en la práctica, y de allí a un plan antiterrorista en su denominación. Y ello porque, aunque la ayuda aprobada para Colombia contenía restricciones, en la práctica, el Plan había sido concebido sobre la idea de hacer frente al desafío de los grupos guerrilleros. La ambigüedad entre guerra antinarcóticos y guerra contrainsurgente quedó pues resulta (y disuelta) en la guerra contra el terrorismo.

Varios elementos reafirman esta nueva orientación. La preocupación norteamerica-na ante el fortalecimiento de los movimientos guerrilleros no sólo tiene que ver con la creciente participación en el negocio de las drogas, sino también, en el caso del ELN (Ejército de Liberación Nacional), con los permanentes atentados a los oleoductos y las consecuentes pérdidas para las empresas norteamericanas que tienen inversiones en este sector11. En el año 2002 el gobierno norteamericano solicitó un suplemento adicional

7 Véase ROJAS Diana Marcela, “Estados Unidos y la guerra en Colombia”, en WILLS María Emma y Sánchez Gonzalo

(eds.), Nuestra guerra sin nombre. Transformaciones del conflicto en Colombia, Bogotá, Iepri, Universidad Nacional de Colombia, Editorial Norma, 2006.

8 En agosto de 2002 el presidente Bush autorizó el empleo de la ayuda y los equipos entregados a través del Plan

Colombia para combatir no sólo el tráfico ilícito de drogas sino también para adelantar operaciones antiterroristas o contrainsurgentes. U.S. House of Representatives. 2 August 2002. Making Supplemental Appropriations for further Recovery from and Response to Terrorist Attacks on the U.S. for the Fiscal Year Ending September 30, 2002, and for other purposes, Washington, HR 4775.

9 MARQUIS Christopher, “New drugs plan shifts focus in Latin America”, en The New York Times, 17 de mayo de 2001.

10 SEMPLE Kirk, “Powell calls Colombia an ally vs. terror US refocuses aid to combat rebels”, en Globe Correspondent,

12 de mayo de 2002.11

Se calcula que el 43,75% del petróleo que se transporta por el oleoducto Cañon Limón-Coveñas pertenece a la empresa estadounidense Occidental Petroleum. United Status, Department of State, Report to Congress: Cano Limon Pipeline (Washington, diciembre 2002) http://ciponline.org/colombia/02120001.htm. El tema resulta sensible en las relaciones bilaterales dado que el petróleo ha remplazado al café como el principal rubro de exportaciones del país cuyos ingresos anuales se calculan en US$3,7 billones. Igualmente, Estados Unidos considera a Colombia como una de las reservas estratégicas para incrementar la exploración petrolera; de allí la atención creciente de Washington frente a este grupo guerrillero y sus acciones.

http://ciponline.org/colombia/02120001.htm

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de cerca de US$100 millones para la seguridad del oleoducto Caño Limón-Coveñas12. Igualmente, ha contribuido en la conformación de varias unidades militares y de policía no directamente relacionadas con la lucha antinarcóticos: la creación de un comando de fuerzas especiales cuyo objetivo es la captura de los principales líderes de las guerrillas y los grupos paramilitares, la formación de unidades móviles de carabineros destinadas a aumentar la presencia de la policía en todo el país, el incremento en la ayuda a la unidades antisecuestro, así como un esfuerzo para mejorar los servicios de inteligencia, son todas medidas que lo demuestran13.

La política de seguridad democrática del presidente Uribe no sólo se basa en, sino que refuerza, estas premisas y continúa con la política adoptada por el presidente Pastrana a través del Plan Colombia. Esto es, la combinación de la política antinarcóticos cimentada en la fumigación de cultivos, y la modernización y fortalecimiento de las fuerzas armadas colombianas con la ayuda y la orientación dada por Estados Unidos. La política del actual gobierno colombiano ha insistido permanentemente en una reinterpretación del conflic-to armado en términos de una amenaza terrorista y no de una confrontación política14, aunque, en los hechos, la prolongación del Plan Colombia revele el mantenimiento de una estrategia fundamentalmente de guerra y no simplemente antiterrorista.

U N A D I P L O M A C I A A N T I T E R R O R I S T A

El gobierno Uribe ha centrado su estrategia internacional en varios frentes, todos ellos en función de la política de seguridad democrática.

1 . U n a “ p e d a g o g í a ” i n t e r n a c i o n a l a c e r c a d e l a n a t u r a l e z a y l o s a l c a n c e s d e l c o n f l i c t o c o l o m b i a n o

El gobierno actual ha buscado aprovechar la mayor cantidad de escenarios interna-cionales para promover su visión del conflicto armado y explicar por qué la estrategia de seguridad adoptada bajo esta administración es la más adecuada. Con esta actitud, se parte del presupuesto de que quienes plantean otras perspectivas y critican al actual gobierno, o bien está mal informados o bien actúan de mala fe15. Esto ha implicado una diplomacia de tipo defensivo, inicialmente frente a los cuestionamientos a la propia figura de Uribe por parte de ONG de derechos humanos en Europa por sus posiciones durante su mandato como gobernador de Antioquia en el tema de las Convivir, así como por su crítica radical al proceso de paz. Posteriormente, el gobierno buscó defender medidas que generaban muchas críticas en algunos escenarios internacionales, como el estatuto antiterrorista, la creación de la red de un millón de informantes, y la ley de alternatividad penal para la negociación con los grupos paramilitares. Pero además de esta defensa de su política de seguridad, la insistencia del presidente Uribe en caracterizar el conflicto armado en

12 Department of State Report to Congress on Caño Limón Pipeline. December 2002. Submitted to the Congress by

the Secretary of the State pursuant the Title I, Chapter Six 2002 Supplemental Appropriations Act P.L. 107-206.13

GÓMEZ Sergio, “Congreso de E.U. aprobó 532 millones de dólares para Colombia”, en El Tiempo, Bogotá, febrero 14 de 2003.

14 GAVIRIA José Obdulio, Los sofismas del terrorismo en Colombia, Bogotá, Editorial Planeta, 2005.

15 “La guerra de las palabras”. Polémica por una directriz del gobierno que proscribe palabras e impone otras en

el tema de la cooperación internacional. Los embajadores están estupefactos. Revista Semana, junio 19 de 2005, edición 1207.

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Colombia como una “amenaza terrorista” tiene como objetivo devaluar políticamente a las FARC ante la comunidad internacional16.

2 . U n a c a m p a ñ a d e “ p a r i a r i z a c i ó n ” d e l a s g u e r r i l l a s

Adoptando un lenguaje similar al del gobierno norteamericano, el presidente Uribe fijó como una de las tareas fundamentales de la diplomacia colombiana lograr la condena de las FARC como un grupo terrorista internacional por parte de distintos actores inter-nacionales, desde los países europeos, los países vecinos y hasta Japón17.

Aunque en algunos casos se trató tan sólo de declaraciones sin mayores consecuencias, en otros, la inscripción de las agrupaciones guerrilleras en las listas de grupos terroristas han implicado medidas concretas de persecución a los líderes guerrilleros, el cerramiento de espacios internacionales, y la persecución de las finanzas de origen ilícito. Además, al formar parte de la lista de organizaciones terroristas del Departamento de Estado, el garrote de la extradición aparece como una amenaza cierta para los líderes guerrilleros, no sólo por su participación en el tráfico ilícito de drogas, sino en relación con acciones terroristas y atentados a los intereses estadounidenses.

De hecho, Estados Unidos ya tenía a los tres grupos armados en Colombia (FARC, ELN y AUC) dentro de la lista de 28 organizaciones terroristas internacionales del De-partamento de Estado (las FARC y el ELN estaban en la lista desde 1998, las AUC fueron agregadas a principios de septiembre de 2001). Sin embargo fue a partir de 2002 que el gobierno estadounidense comenzó a aplicar en contra de los miembros de las FARC y de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) el mismo tipo de medidas que empleó contra los narcotraficantes al pedirlos en extradición. En marzo de ese año, por primera vez, se acusó formalmente a las FARC por narcotráfico. El Departamento de Justicia solicitó la extradición de tres jefes de este grupo guerrillero, entre ellos Tomás Molina, alias ‘El Negro Acacio’ por tráfico de drogas. Igualmente, y por el mismo tipo de acusaciones, solicitó en extradición a miembros de las AUC, incluidos Carlos Castaño y Salvatore Mancuso18.

Los roquetazos de las FARC contra el palacio de gobierno el día de la posesión presi-dencial y en presencia de altos dignatarios extranjeros, sumados al ataque al club El Nogal en febrero de 2003, los atentados con la infraestructura energética del país, los paros armados y los atentados contra la comitiva presidencial como el de Neiva contribuyeron a consolidar la imagen de la guerrilla como grupo terrorista, y le dieron argumentos al país para pedir condenas internacionales que terminaron por cerrarle los espacios inter-nacionales a las FARC.

Esta campaña de desprestigio además contribuyó a reafirmar la idea de que el conflic-to colombiano forma parte de la lucha global contra el terrorismo con la consecuente legitimación de la política de seguridad democrática de Uribe; contribuyó, por lo menos inicialmente, y dado el clima internacional todavía cercano a los atentados del 11-S, a ba-jarle el tono a las críticas por parte de algunos países y de algunas ONG internacionales a la estrategia de guerra de Uribe. Por esta misma vía se reafirmaba el alineamiento con Estados Unidos al entrar a formar parte de la coalición contra el terrorismo global.

16 “Sí hay guerra, señor presidente”, en Revista Semana, febrero 6 de 2005, edición 1188.

17 “El mundo contra las FARC”, en Revista Semana, febrero 16 de 2003, edición 1085.

18 “¿A quién ayuda Estados Unidos?”, en Revista Semana, diciembre 23 de 2002, edición 1077.

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3 . L o g r a r l a c o n t i n u i d a d d e l P l a n C o l o m b i a c o m o s u s t e n t o f u n d a m e n t a l d e l a p o l í t i c a d e s e g u r i d a d d e m o c r á t i c a

El gobierno nacional ha puesto el tema del Plan Colombia y de las relaciones con Esta-dos Unidos como prioridad en su agenda internacional; el mantenimiento del respaldo estadounidense se ha ido logrando a través de diversas disposiciones y medidas.

U n a l i a d o i n c o n d i c i o n a l

De manera consistente, el gobierno Uribe ha tenido gestos que reafirman a Colombia como un aliado incondicional de Estados Unidos en un momento en el que la política internacional es vista desde Washington desde una perspectiva schmittiana: “O se está con nosotros, o contra nosotros”, como lo proclamaba el presidente Bush luego de los atentados del 11-S.

Una de las principales muestras del alineamiento de Uribe fue el apoyo irrestricto a la campaña en Irak, en contra de la tradición de soluciones pacíficas y dentro de la nor-matividad internacional que había mantenido el país19. O la concesión de la inmunidad jurídica para los ciudadanos norteamericanos frente al Tribunal Penal Internacional. Y en este sentido la caracterización hecha nos parece pertinente:

Si Pastrana fue la norteamericanización de la política de seguridad colombiana, en la medida en que la estrategia que buscaba una salida negociada al conflicto y la formulación inicial del Plan Colombia como una estrategia integral para el desarrollo terminaron adaptándose a la agenda y los intereses del gobierno norteamericano, Uribe es la “colombianización” de la estrategia de seguridad norteamericana en el país, es decir la interiorización de los dictámenes de Washington, ya no una adaptación de una iniciativa propia, sino una traducción del diagnóstico, las políticas y demandas estadounidenses20.

L o s r e s u l t a d o s d e l a l u c h a a n t i n a r c ó t i c o s

El otro frente para impulsar la continuidad del Plan Colombia lo constituyen los resulta-dos de la política antinarcóticos y particularmente el de la fumigación aérea de los cultivos ilícitos. El gobierno Uribe ha sido más concienzudo que el de Pastrana en la aplicación de las medidas antinarcóticos: en la actual administración se incrementó sustancialmente el ritmo de las fumigaciones.

De acuerdo con el más reciente informe de Naciones Unidas21, entre los años 2000 y 2004, Colombia pasó de 163.000 hectáreas a 80.000 hectáreas cultivadas de coca, lo que representa una disminución del 51%. Durante el mismo período, de 58.000 hectáreas fumigadas, se pasó a fumigar 130.000 hectáreas, lo que implica un aumento de más del 130%. En términos netos, esto significa que el número de hectáreas cultivadas en los últi-mos cuatro años disminuyó en tan sólo 10.000. Un esfuerzo monumental con unos altos costos, para unos resultados muy magros. De hecho, la concentración de la fumigación en las zonas de mayor producción ha desplazado los cultivos hacia otras regiones antes dedicadas a la agricultura tradicional22, e incluso ha reactivado la agricultura ilícita en los

19 “Colombia frente a la crisis Iraquí”, en Revista Semana, abril 7 de 2003, edición 1092. “No puede haber lealtad en

los crímenes”, en Revista Semana, abril 13 de 2003, edición 1093.20

“Habla el Comandante del Sur”, en Revista Semana, diciembre 11 de 2003, edición 1080.21

Colombia: Coca Cultivation Survey. Report of United Nations Office on Drugs and Crime, junio de 2005.22

Un ejemplo es el departamento de Nariño, el cual empezó el Plan Colombia con menos de 4.000 hectáreas de coca; cuatro años y 70.000 hectáreas fumigadas después, a fines de 2003, tenía casi 18.000, según el Simca o 60.000 hoy.

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países vecinos. Según el estudio de la ONU, mientras en Colombia hubo una disminución en el cultivo de coca del 7%, en el área andina (Colombia, Perú y Bolivia) se presentó un aumento de 153.800 a 158.000 hectáreas sembradas. Perú pasó de 44.200 hectáreas en 2003, a 50.300 en 2004, lo que representa un incremento de 14%, mientras que en Bolivia el aumento fue de 23.600 a 27.700 hectáreas (un 17%)23.

Según el informe presentado por WOLA el año pasado, ni la disponibilidad, ni el pre-cio de la cocaína en las ciudades estadounidenses se han visto afectados por las actuales políticas. Pese a que los decomisos de cocaína en el país pasaron de 80 a 178 toneladas entre 2001 y 2004, y también aumentaron en Estados Unidos, la droga se consigue hoy allá en más áreas que antes, 11,4% más pura y al mismo precio. De hecho, Colombia es la única nación del mundo que permite la fumigación. Incluso Afganistán se negó a aplicar un programa de fumigaciones como le exigía Estados Unidos24.

El gobierno Uribe prometió la eliminación completa de los cultivos de coca en el país para el año 2006, plazo que ahora parece inalcanzable y que se extenderá indefinidamente. Lo cierto es que el gobierno nacional está decidido a continuar con el programa a pesar de los costos y los escasos resultados, en buena medida porque es una de las condiciones fundamentales para que Estados Unidos continúe con la ayuda al Plan Colombia y a la política de seguridad democrática. Muestra de ello es la petición de un grupo de congre-sistas estadounidenses, todos ellos cabezas de importantes comités en Capitol Hill, quienes solicitaron US$147 millones adicionales para la compra de aeronaves y helicópteros, así como para la organización de una nueva base de fumigación en Nariño25.

En materia de extradición, el gobierno Uribe se lleva las palmas. Desde el inicio de su mandato, el presidente Uribe manifestó su voluntad de agilizar la extradición y convertirla en una de las bases de su política criminal, así como en una muestra del firme compromiso de su gobierno con la lucha antinarcóticos. Como resultado, más de 200 colombianos han sido extraditados hacia Estados Unidos durante este gobierno; entre ellos, doce de los más importantes hombres de la mafia han sido arrestados y serán extraditados26. Esta cifra contrasta con las 78 personas extraditadas durante todo el mandato de Pastrana.

L o s r e s u l t a d o s e n m a t e r i a d e s e g u r i d a d

Las cifras presentadas por el gobierno Uribe como resultado de la política de seguridad democrática apoyan la continuidad de la estrategia. De acuerdo con las estadísticas del Departamento Nacional de Planeación, la situación de seguridad en el país ha mejorado sustancialmente en los últimos tres años. Para Ortiz, la estrategia del actual gobierno ha sido acertada en dos vías:

23 Para analistas como Ricardo Vargas, es evidente que el mayor costo beneficio en la lucha antinarcóticos no está

necesariamente en la erradicación de cultivos, pues mientras que entre 2002 y 2004 se dieron las fumigaciones más intensas, ha sido el período en el que proporcionalmente menor reducción de cultivos se ha logrado. En el año 2003 sólo se erradicó el 36% de lo erradicado en 2002, y en el año 2004 sólo el 14%. Por otra parte, los cultivos se han vuelto más productivos pues tienen más matas por hectárea, y mientras que en 1999 había cultivos en doce departamentos del país, hoy en día hay presencia de éstos en 24 departamentos. Así mismo ha crecido su presencia en los Parques Nacionales Naturales.

24 “En los parques, no”, en El Tiempo, mayo 15 de 2005.

25 Letter to Appropriations Committee Chairman Rep. Jerry Lewis (R-California) from Reps. Henry Hyde (R-Illinois),

Tom Davis (R-Virginia), Dan Burton (R-Indiana), and Mark Souder (R-Indiana), May 13, 2005.26

“Los 12 del patíbulo”, en Revista Semana, agosto 7 de 2005, edición 1214.

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Por un lado, la integración de los distintos esfuerzos de seguridad estatales –contraterrorismo, lucha antidrogas, programas de reinserción de ex combatientes, etc.– dentro de una política coordinada desti-nada a restaurar el orden; por otra parte, la decisión de colocar como máxima prioridad gubernamental la pacificación del país liderando a todas las instituciones estatales para avanzar en esta línea. Sin estos dos factores, la sustancial reducción de la violencia en los pasados años hubiese sido imposible27.

Otros analistas son menos optimistas, y señalan que las cifras del gobierno en materia de seguridad no pueden ser presentadas como señal de que se está ganando la guerra28.

P l a n P a t r i o t a

Uno de los principales escenarios de aplicación de la política de seguridad democrática ha sido el Plan Patriota: una gran ofensiva de las fuerzas armadas colombianas, apoyada logística, estratégica y operacionalmente por Estados Unidos. El objetivo de este gran operativo ha sido recuperar el territorio considerado por años la retaguardia profunda de las FARC en las selvas del sur del país, para intentar debilitarla y provocar así el prin-cipio del fin de la guerra. La primera fase, que inicialmente contemplaba también parte del Putumayo, empezó con la organización del equipo de trabajo de la Fuerza de Tarea ‘Omega’ entre noviembre de 2003 y enero de 2004. La segunda etapa de las operaciones empezó el 17 de septiembre con el objetivo de capturar los principales jefes guerrilleros en 160.600 kilómetros cuadrados de selva29. Se calcula que el Plan ha movilizado cerca de 18.000 efectivos.

El Plan Patriota ha vinculado por primera vez de manera clara y abierta a Estados Unidos en la lucha contrainsurgente colombiana. En ello, el Comando Sur ha desempeñado un papel protagónico. Se calcula que los recursos norteamericanos para este plan superan los 100 millones de dólares en entrenamiento, armas, repuestos, inteligencia, transporte, equipos de comunicación, entre otros. Decenas de expertos militares y contratistas cum-plen labores de planeación y soporte logístico de los operativos. Es por ello que a finales de 2004, el Congreso estadounidense decidió aumentar, de 400 a 800, la cantidad de personal militar norteamericano permitido en Colombia, así como el número de contra-tistas, de 400 a 60030.

La mayoría del personal estadounidense hace parte de los Joint Planning Assistance Teams, pequeños grupos de expertos entre los cuales hay miembros de las Fuerzas Especiales, pilotos, estrategas, ingenieros, etc. Recientemente se presentaron algunos problemas con abusos y delitos cometidos por personal norteamericano asignado a estas labores de apoyo, lo cual suscitó un debate sobre la inmunidad total de la gozan en el país en virtud de un acuerdo suscrito con Estados Unidos y la solicitud de Colombia para revisar el convenio31.

27 ORTIZ Román, “La estrategia de seguridad de la administración Uribe: un balance de oportunidades y retos”, en

ARI, Madrid, Real Instituto Elcano, abril 4 de 2005.28

Para los resultados detallados véase RANGEL Alfredo (comp.), Sostenibilidad de la seguridad democrática, Bogotá, Fundación Seguridad y Democracia, 2005.

29 “A corazón abierto”, en Especial del Plan Patriota. El Tiempo, martes 3 de mayo de 2005.

30 OTIS John, “More U.S. advisers heading to Colombia”, en South America Bureau, mayo 15 de 2005.

31 “Fuera de control”, en Revista Semana, mayo 7 de 2005.

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A los recursos aprobados por la administración Bush para el año fiscal 2006, se le sumaron otros 90 millones de dólares a la guerra contra el terrorismo, entre los que se incluyen fondos para apoyar el Plan Patriota, lo que representa en total US$603 millones. Adicionalmente, se prevén 40 millones de dólares para financiar el programa de intercep-tación de aviones del narcotráfico32. No obstante, pese a este creciente involucramiento de Estados Unidos en el conflicto colombiano, comparados con la campaña en Afganistán e Irak, la política hacia Colombia suscita poca atención e interés por parte del público estadounidense.

U n d i s p o s i t i v o d i p l o m á t i c o e f i c a z

El dispositivo diplomático frente a Estados Unidos contrasta fuertemente con el resto de la diplomacia colombiana en otras regiones del mundo. No sólo demuestra que para el país es la relación más importante, sino que además el gobierno Uribe puso buen cuidado en recoger los frutos de la gestión de la anterior administración al mantener al embajador Luis Alberto Moreno y su equipo al frente de la misión. La orientación de la representación oficial en Washington logró de dicha mantener el interés por Colombia en importantes círculos de poder estadounidenses, en particular en el Congreso y la Casa Blanca en mo-mentos en que la atención del gobierno Bush ha estado focalizada en el Medio Oriente y la lucha global contra el terrorismo. La embajada en Washington ha concentrado sus esfuerzos en adelantar las labores de lobby necesarias para asegurar la aprobación anual de la ayuda en Capitol Hill. En esta misma dirección apuntó el nombramiento de Andrés Pastrana como remplazo de Moreno. Además se ha podido establecer una colaboración estrecha y fluida con la embajada de Estados Unidos en Bogotá y con las distintas agencias estadounidenses presentes en Colombia. Es de anotar que la embajada en Bogotá es la segunda más grande del mundo en términos de personal, después de la de Irak, y que en el país tienen presencia más de 25 agencias gubernamentales de Estados Unidos.

En materia de relación comercial con esta nación, Colombia logró aprobación ampliada del ATPA (Andean Trade Preferences Act) en 2003, en buena medida con base en argu-mentos vinculados a la seguridad y a los resultados en términos de lucha antinarcóticos; no obstante, la estrategia de vincular la política comercial a los asuntos de seguridad por parte del gobierno colombiano no resultó eficaz en las negociaciones del tratado de libre comercio con Estados Unidos, cuya discusión se cerró a principios del año con la inter-vención directa del presidente Uribe33.

4 . L a c o o p e r a c i ó n i n t e r n a c i o n a l : u n a a y u d a a l a c a r t a

La política de seguridad democrática ha buscado respaldo también en otros actores y escenarios internacionales. En la Estrategia de Cooperación Internacional se establece como objetivo primordial

fortalecer la coalición internacional que viene trabajando por la paz de Colombia, permitiendo un mejor entendimiento y participación de la comunidad internacional en los procesos de cambio de la realidad colombiana, mejorar la cooperación internacional que recibe el país, incrementar el flujo de recursos y ampliar el espectro de la ayuda internacional que se recibe, al hacerla complementaria con otras formas de apoyo y financiamiento para el desarrollo, como lo son el comercio y la inversión justa,

32 “Congreso de E.U. negó adición por $US147 millones a Colombia para el 2006”, en El Tiempo, junio 16 de 2005.

33 “La otra verdad”, en Revista Semana, marzo 4 de 2006, edición 1244.

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la reducción de los avisos de advertencia a los turistas a visitar el país, y la aprobación de visas, entre otros34.

En la implementación de este objetivo, el gobierno Uribe organizó la Reunión Prepara-toria de la Mesa de Coordinación y Cooperación Internacional para Colombia, celebrada en Londres el 10 de julio de 200335. Allí el gobierno les propuso a los participantes un menú muy variado para que pudiesen escoger qué programas patrocinar: • Paz y reconciliación• Bosques• Desarrollo productivo y alternativo• Fortalecimiento del estado de derecho• Programas regionales de desarrollo y paz• Desplazamiento forzado y asistencia humanitaria.

A partir de allí se conformó al llamado G-24, los 24 países y las organizaciones multilate-rales que conforman la mesa de donantes. Este grupo, si bien ha manifestado su apoyo al gobierno colombiano en su lucha contra la violencia relacionada con el conflicto y contra la producción y tráfico de drogas ilícitas, también ha hecho énfasis en la necesidad de res-petar el estado de derecho, los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Un grupo importante de ONG, colombianas e internacionales, ha presionado para lograr una condena a la gestión del gobierno y un condicionamiento de la ayuda a resultados concretos en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario. Existe a su vez un consenso generalizado en promover un proceso serio de negociación que haga posible la solución pacífica al conflicto36. Tales exigencias fueron reiteradas en reunión de la mesa de donantes celebrada en Cartagena a principios de 2005.

Aunque Colombia no se halla en el radar de la política exterior europea37, varios países se han comprometido a apoyar financieramente programas específicos, como el de pre-vención del reclutamiento de niños combatientes y su reinserción, el programa de familias guardabosques y la continuidad de los laboratorios de paz.

5 . “ R e g i o n a l i z a r ” l a e s t r a t e g i a d e s e g u r i d a d

Éste ha sido uno de los objetivos más difíciles de lograr y también menos asertivos en implementación de la estrategia internacional de Uribe. Los vecinos se han mostrado des-confiados e incluso amenazados frente a la aplicación del Plan Colombia y sus efectos en las fronteras. Una propuesta inicial del gobierno colombiano para conformar una fuerza multinacional de intervención fue rechazada de manera vehemente; igualmente los rei-terados esfuerzos del gobierno para que los países vecinos acojan y apoyen activamente

34 www.minrelext.gov.co/mre/institucional/Estrategia%20Cooperación1.pdf, p. 14.

35 A esta reunión asistieron Argentina, Austria, Brasil, Bélgica, Canadá, Chile, Dinamarca, España, Estados Unidos,

Finlandia, Francia, Grecia, Gran Bretaña, Italia, Irlanda, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, Países Bajos, Portugal, Alemania, Suiza, Suecia, la Comisión Europea, al igual que instituciones como la ONU y sus agencias, la Corporación Andina de Fomento, el BID, el FMI y el Banco Mundial.

36 Para el tema de las relaciones con Europa véase CARDONA Diego, “Colombia y la Unión Europea: coincidencias

y divergencias”, en Síntesis 2002-2003. Anuario social, político y económico de Colombia, Bogotá, Iepri-Universidad Nacional de Colombia, Fescol y Nueva Sociedad, 2004.

37 “Golpe de realidad”, en Revista Semana, febrero 15 de 2004, edición 1137.

http://www.minrelext.gov.co/mre/institucional/Estrategia%20Cooperaci�n1.pdf

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la estrategia colombiana frente a las FARC ha sido interpretado por muchos sectores en estos países como una tentativa para respaldar y agenciar el interés de Estados Unidos por “regionalizar” la estrategia de seguridad frente a Colombia38.

5 . L o g r a r r e s p a l d o i n t e r n a c i o n a l a l p r o c e s o d e n e g o c i a c i ó n c o n l o s g r u p o s p a r a m i l i t a r e s

Para el gobierno Uribe el respaldo internacional, así como la legitimación del proceso de negociación con los grupos paramilitares, ha sido otro de los objetivos centrales de su política exterior. En virtud de ello se ha desarrollado una campaña para contrarrestar las críticas provenientes de ONG de derechos humanos y de algunos gobiernos y organismos multilaterales frente a la legislación propuesta inicialmente como marco jurídico de la rein-serción de los grupos paramilitares. La presión internacional, al igual que las protestas de sectores nacionales, hicieron que el gobierno tuviese que modificar dicha propuesta tratando de mantener un precario equilibrio entre los estándares internacionales y la aceptación de condiciones menos favorables por parte de los grupos paramilitares presentes en la negocia-ción. El gobierno adelantó una ofensiva internacional con miras a presentar y defender ante la comunidad internacional la Ley de Justicia y Paz aprobada en junio del año pasado.

I I I . E F E C T O S Y R E S U L T A D O S

Una estrategia internacional no se puede evaluar de manera abstracta por sí misma, sino en función de las metas trazadas y los resultados obtenidos. En este sentido las preguntas que es preciso plantearse son: - ¿La conducción de la política exterior colombiana durante el gobierno Uribe ha sido

eficaz para la consecución de los objetivos de la política de seguridad democrática?- ¿Cuáles han sido los resultados y los efectos del alineamiento de Colombia con Estados

Unidos en la lucha global contra el terrorismo?- ¿Resulta conveniente poner todos los huevos en la misma canasta, es decir, toda la

agenda internacional del país en función de la política hacia el conflicto armado?- ¿Cómo ven los actores internacionales involucrados los resultados de esta política, en

particular Estados Unidos, pero también los países vecinos y los países europeos?

Sin pretender ser exhaustivos en las respuestas, podemos establecer algunos elementos que contribuyan a hacer el balance.

U n a p o l í t i c a c o n d i v i d e n d o s

Si la estrategia internacional se mira en función de los objetivos propuestos, esto es, respaldar la política de seguridad del gobierno Uribe, la estrategia ha resultado exitosa fundamentalmente en tres frentes: la continuación del apoyo norteamericano a través del Plan Colombia, y con ello el flujo de recursos para garantizar la ofensiva militar contra la guerrilla, el eficaz aprovechamiento del entorno internacional a través de una adscripción del conflicto armado colombiano en la lucha global contra el terrorismo, en la medida que le permite al gobierno mantener la visibilidad y el interés por el conflicto bajo un discurso legitimador renovado, y un apoyo moderado y condicionado del proceso de negociación con los grupos paramilitares.

38 Para un análisis detallado de las relaciones con los países vecinos, véase el artículo de Socorro Ramírez publicado

en este mismo número.

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La continuidad del apoyo estadounidense al Plan Colombia ha sido uno de los resultados más significativos de la estrategia internacional de la actual administración; la ayuda no sólo se ha mantenido en unos niveles estables, sino que además se prevé que se mantendrá hasta el final del mandato del presidente Bush. Ello parece asegurar la sostenibilidad de la estrategia militar ante el conflicto armado, un logro nada despreciable de la política exterior del gobierno Uribe teniendo en cuenta que los intereses y los recursos de Estados Unidos han estado focalizados en la guerra en Irak.

Desde que comenzó el Plan Colombia, la ayuda sobrepasa los 5.000 millones de dólares, incluyendo el año 2006; para 2007 Colombia recibiría aproximadamente US$724 millones. En promedio, el 80% corresponde a ayuda militar y policial, y el 20% a los rubros dedica-dos a programas económicos y sociales, tal y como se señala en los siguientes gráficos.

Gráfico 1 A y u d a n o r t e a m e r i c a n a a C o l o m b i a , 1 9 9 7 . M i l l o n e s d e d ó l a r e s .

Gráfico 2 A y u d a n o r t e a m e r i c a n a a C o l o m b i a , 1 9 9 7 - 2 0 0 6 . P a r t i c i p a c i ó n p o r c e n t u a l d e l o s p r o g r a m a s

Fuente: http://ciponline.org/colombia/aidtable.htm

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Además de garantizar el flujo de los recursos estadounidenses para la seguridad demo-crática, el alineamiento con Washington posiciona a Colombia como el aliado más fiel y como bastión de la defensa de la seguridad hemisférica en una región vista con preocupa-ción por el gobierno Bush, dada la llegada de gobiernos de tendencia hacia la izquierda en América Latina y los desafíos a la hegemonía norteamericana por proyectos políticos radicales como el de Chávez39.

En esta medida, los gobiernos de Bush y de Uribe se han prestado mutuamente buenos oficios para que, cada uno, desde su perspectiva e intereses, puedan legitimar el actual enfoque de la seguridad internacional. El primero, en sus intervenciones en el exterior tipo Irak, y el segundo, para resolver su propia guerra interna.

En lo concerniente al respaldo al proceso de negociación con los grupos paramilitares, una política que terminó formando parte de la política de seguridad estratégica; como lo señala Francisco Leal40, el aval de Estados Unidos ha resultado indispensable. Al incluir a las AUC en la lista de grupos terroristas y solicitar en extradición a los principales líderes de esa organización, ha presionado a esos grupos a buscar una salida negociada y tomar distancia tanto de sus métodos como de sus vínculos con el narcotráfico. Por esta vía, Estados Unidos se ha erigido en el tercero en la mesa de negociación, en el árbitro tras bambalinas, de cuyas decisiones en torno a la extradición y la aceptación de las condiciones que se pacten entre el gobierno y los paramilitares depende el éxito o el fracaso últimos de la negociación. Aunque el gobierno norteamericano expresó un modesto respaldo al proceso en sus inicios y lo condicionó al cumplimiento de unos mínimos requisitos, hay la percepción de que ante la magnitud y la amenaza que representa el fenómeno del pa-ramilitarismo para el Estado colombiano, es necesario transitar por esta alternativa aun a costa de la justicia.

Este respaldo se expresa tanto en apoyo político como en recursos. La Comisión de Relaciones Internacionales de la Cámara de Representantes de Estados Unidos autorizó el empleo de fondos destinados a Colombia para el proceso de desmovilización o desarme de los miembros de las autodefensas. Esta ayuda sólo podrá ser entregada si se cumplen tres condiciones:

Solo se dará fondos para aquellos individuos que hayan renunciado a la organización terrorista; el Gobierno de Colombia esté cooperando de manera plena con Estados Unidos en materia de pedidos de extradición que involucren a miembros de estos grupos; se halla establecido un marco jurídico ade-cuado para el desmantelamiento de las estructuras de estos grupos que balancee adecuadamente tanto la necesidad de reconciliación como de justicia en cuanto a derechos humanos41.

A su vez, varios congresistas norteamericanos, al igual que la embajada estadounidense en Colombia, han planteado reparos al marco jurídico propuesto por el gobierno para el

39 Al respecto fueron significativas las manifestaciones de respaldo al gobierno Uribe en su viaje a Washington para

el cierre de la negociación del TLC, que aunque no resultaron muy efectivas dentro de la negociación misma, sí reflejan las percepciones y una actitud favorable frente a la política de seguridad de Uribe. Editorial: “Back Mr. Uribe” The Washington Post, 17 de febrero de 2006. “President Bush Welcomes Colombian President Uribe to the White House” http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/02/20060216-4.html

40 Véase artículo que aparece en este mismo número de Análisis Político.

41 “Cámara de E.U. condiciona entrega de fondos para desmovilizaciones si se continúa con extradiciones”, en El

Tiempo, junio 11 de 2005.

http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/02/20060216-4.html

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proceso con los paramilitares42. Tales objeciones dieron lugar a nuevas modificaciones al proyecto gubernamental discutido en el Congreso colombiano43. A principios de febrero de 2006, el Senado estadounidense aprobó una ayuda de hasta 20 millones de dólares para financiar el proceso con los paramilitares, aunque exigió que Colombia coopere con la extradición de éstos.

De otro lado, en 2004 la Organización de Estados Americanos, OEA, aceptó enviar una misión para la verificación del proceso de paz con las AUC, dirigida por Sergio Caramag-na, lo cual significó un importante respaldo internacional a la negociación. Sin embargo, subsisten las dudas acerca de la estrategia de pacificación con los grupos paramilitares dado que siguen detentando un poder económico considerable que les permite seguir armándose y reclutando, así como controlar los gobiernos locales y penetrar las instancias de poder nacionales44. Como lo señala Rangel, pese a declarar estar comprometidos en un proceso de negociación con el gobierno Uribe, “el poder de los paramilitares no ha sido tocado con la implementación de la política de seguridad democrática”45. En el úl-timo informe presentado por la OEA, si bien el proceso de desmovilización ha reducido sustancialmente el número de hombres armados, no ha podido desmontar las estructuras paramilitares y mucho menos sus negocios ilegales46. Con los paramilitares, el gobierno no tiene un plan B en caso de que falle la negociación. Esta política es la que mayores críticas ha suscitado entre los países europeos y las ONG internacionales de derechos humanos, como lo demostraron los debates sobre la ley de alternatividad penal.

L o s c o s t o s

De otra parte, aunque esta estrategia internacional ha reportado dividendos, ha implica-do también unos costos importantes: en primer lugar, pese a que la “instrumentalización” de la política exterior del país en función de una solución al conflicto armado se vuelve prácticamente un imperativo ante la agudización de la guerra, el cambio en el entorno internacional y el debilitamiento del Estado colombiano, la agenda internacional del país se ha restringido a ciertos temas, quitándole dinamismo y posibilidad de desempeñar un papel más activo en el contexto internacional y sobre todo en el regional. Esto tiene como costo una paradójica “reprovincialización” de la visión internacional del país en medio del proceso de “internacionalización” creciente de la política doméstica. En consecuencia, la política internacional del país sólo se define e implementa bajo el prisma de lo que sucede con el conflicto armado y las opciones para su solución. En esa medida, se ha convertido en una política activa a favor de su causa pero meramente reactiva en relación con el resto

42 Incluso el respaldo estadounidense tiene sus límites, como lo demostraron las críticas por parte del embajador

Word ante la decisión del gobierno Uribe de suspender la extradición de Diego Fernando Murillo, ‘don Berna’. La actual administración se había comprometido a no negociar la extradición como parte de sus conversaciones con los paramilitares.

43 “Gobierno hace concesiones en proyecto de ley de ‘justicia y paz’”, en El Tiempo, martes 14 de junio de 2005.

44 El propio embajador estadounidense hizo saber al gobierno nacional de su oposición a la participación abierta

de candidatos cercanos a los sectores paramilitares en la actual campaña al Congreso. “Y el gringo ahí”, en Revista Semana, febrero 5 de 2006, edición 1240.

45 RANGEL Alfredo, “La sostenibilidad militar de la seguridad”, conferencia preparada para l Foro Sostenibilidad de

la seguridad democrática, 23 de febrero de 2005. Disponible en www.seguridadydemocracia.org46

“OEA denuncia clonación paramilitar”, en Revista Semana, marzo 2 de 2006, edición 1243.

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de dinámicas internacionales. El país no ha logrado establecer una posición más dinámica y propositiva en el ámbito regional y mucho menos internacional, y en ese sentido sigue siendo cortoplacista y coyuntural y parroquial.

En segundo lugar, el alineamiento con las políticas de Washington generan enormes desconfianzas y distanciamientos con otros actores internacionales; en este sentido, Co-lombia ha perdido margen de maniobra y de negociación con actores internacionales distintos a Estados Unidos, y se ubica en contravía de la tendencia en la región por di-versificar sus relaciones internacionales, buscar escenarios internacionales alternativos y establecer bazas de negociación diferenciadas. En otras palabras, Colombia ha metido todos los huevos en una sola canasta, y aunque por ahora parezca ser la canasta de la ga-llina de los huevos de oro, nada puede asegurar que los equilibrios en el poder mundial no cambien hacia el futuro. Además, al reforzar con su posición la política unilateral de Estados Unidos, el país contribuye a minar los esfuerzos de construir una agenda multi-lateral y más consensuada.

En tercer lugar, Colombia es percibida por sus vecinos no sólo como amenaza a la esta-bilidad regional por el desbordamiento del conflicto y sus efectos a través de las fronteras (narcotráfico, poblaciones desplazadas, incursiones guerrilleras, etc.), sino como un actor de desequilibrio regional al convertirse en el aliado privilegiado de Washington en lo que para algunos sería una estrategia de dominación regional47. En la percepción de algunos de nuestros vecinos, Colombia, en virtud del fortalecimiento de sus fuerzas armadas, de la transferencia de tecnología, del flujo de información, de la modernización de su armamento, sería la plataforma por excelencia para la intervención norteamericana en otros países. Una cosa es, pues, Colombia metida en su propio conflicto armado, y otra, Colombia respaldada por la mayor potencia militar del mundo.

En cuarto lugar, una diplomacia que pone todos sus recursos en la búsqueda de apoyos políticos y económicos, primero a la negociación con los grupos armados, como durante el gobierno Pastrana y después en una campaña para condenar a esos mismos grupos, como en el gobierno Uribe, aparece como errática y contradictoria, porque se mueve bajo la lógica de la política doméstica, y como sabemos, dentro del conjunto de las políticas públicas, la política exterior de un país suele ser una de las más estables, tiende a ser en sus líneas generales más una “política de Estado” que una “política de gobierno”. Vista desde afuera, Colombia aparece como un actor unitario y homogéneo; al poner la política internacional al servicio de los imperativos domésticos, la política exterior pierde cohe-rencia y credibilidad en el largo plazo. No olvidemos que aún los tiempos de la política internacional se distinguen de los de las políticas nacionales, aunque en realidad cada vez más lo que tenemos es un cruce de tiempos diversos, locales, regionales y globales, que hacen aún más confusas las agendas de política exterior.

Esta inconsistencia en la agenda internacional se refleja en los reclamos de algunos actores internacionales que no entienden por qué en el lapso de un corto tiempo se pasa de pedir un respaldo a la negociación y espacio de diálogos con los grupos armados ile-gales, y luego se insiste en la condena de esos mismos grupos para después solicitar apoyo y legitimar la negociación con algunos de ellos pero con los otros no, en función de que unos serían más o menos terroristas que los otros.

47 Tal como lo mostró el incidente sobre el caso Granda entre Colombia y Venezuela en diciembre de 2004.

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En el caso de los países europeos, el gobierno no ha logrado convencerlos de que se hayan logrado avances en el cumplimiento del acuerdo de Londres, firmado en julio de 2003. En ello la ley de Justicia y Paz y las condiciones en las negociaciones con los grupos paramilitares siguen siendo una fuente de enorme desconfianza frente al gobierno Uribe. Incluso entre algunos sectores estadounidenses hay una fuerte crítica a los resultados del gobierno en materia de derechos humanos, que se traduce en condicionamientos a la entrega de la ayuda48.

Finalmente, con respecto a la promoción de una cierta visión del conflicto hacia afuera, el gobierno Uribe mantiene en general los mismos aliados que al inicio de su mandato, y hay que decir que no necesariamente por repetir en todos los escenarios habidos y por haber la misma cantilena de la amenaza terrorista, todos los actores internacionales adoptan la perspectiva del actual gobierno. En el caso de Estados Unidos, la coincidencia del discurso no sólo se mantuvo sino que se profundizó, y no únicamente por razones pragmáticas sino incluso por afinidad ideológica entre el gobierno Bush y el presidente Uribe; pero en el caso de otros actores, especialmente los países europeos y los vecinos, el discurso de Uribe no deja de ser oportunista con la coyuntura internacional y poco convincente.

Ello se debe tanto a la fragilidad y la confusión de los argumentos para sostener que en Colombia no hay conflicto armado sino amenaza terrorista, como a la falta de pericia y de conocimiento del presidente Uribe cuando asume el papel de embajador plenipotenciario y termina generando animadversión en las audiencias internacionales que no adhieren a su visión. Hasta cierto punto, el alto grado de popularidad del presidente Uribe en el contexto interno es inversamente proporcional a su imagen internacional, especialmente en Europa. Además, este estilo presidencial demuestra que una diplomacia profesional e institucionalizada sigue siendo más útil que los discursos altisonantes y voluntaristas49.


La decisión de poner la política internacional en función del conflicto armado ha tenido efectos paradójicos; de un lado, ha resultado una estrategia exitosa en lograr respaldos internacionales a la política de seguridad, sin los cuales sería casi imposible solucionar el conflicto armado dadas las interdependencias de los factores que alimentan la guerra y de las características del propio Estado colombiano; pero, de otra parte, ha abierto las compuertas a una mayor injerencia externa tanto en la dinámica misma del conflicto como en sus posibles soluciones, con lo cual aparecen todas las posibilidades pero también to-dos los riesgos que implica “internacionalizar” la política doméstica, ya no sólo como un efecto derivado e imprevisto del proceso de globalización, sino como resultado de una decisión política expresa.

De allí un dilema que parece no tener salida: sin el concurso de otros actores inter-nacionales no hay posibilidad real de resolver el conflicto armado en Colombia, pero precisamente esta cada vez mayor incidencia hace tremendamente difícil un consenso

48 Es el caso de la sanción impuesta por Estados Unidos a la base aérea de Palanquero a principios de 2003, y más

recientemente contra la Brigada XVII. “59 congresistas de E.U. piden no certificar el desempeño de Colombia en Derechos Humanos”, en El Tiempo, 8 de marzo de 2006.

49 Ello resulta particularmente álgido en el caso de la diplomacia colombiana en Europa, tal y como se evidenció en

la gira del presidente por el viejo continente. Al respecto véase “Golpe de realidad”, en Revista Semana, febrero 15 de 2004, edición 1137.

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respecto a esa solución, complejiza enormemente el debate político y hace más oscilan-tes las políticas implementadas. Dependemos, tanto en virtud de las circunstancias como también de las decisiones políticas domésticas, de las coyunturas internacionales, como lo demostró el efecto de los atentados a las torres gemelas; esto genera altos niveles de incertidumbre respecto al futuro de la guerra.

Colombia es un buen ejemplo de que está sucediendo en el ámbito de la seguridad lo mismo que ya sucede en el de la economía, en la medida en que las economías nacionales se integran a la economía mundial y a sus dinámicas, se reduce su margen de maniobra en las decisiones internas y se queda expuesto a los vaivenes de las crisis internacionales; en este sentido, estamos viviendo directamente los efectos de la globalización de las dimen-siones securitarias de la política internacional50. Aunque ello es una tendencia mundial en ascenso, a mi juicio, Colombia ha acelerado e intensificado ese proceso con la estrategia internacional adoptada.

En suma, la política exterior del gobierno Uribe se ha definido en torno a la búsqueda de apoyos políticos y económicos concretos; se redefine y delimita hasta donde es posible la participación internacional en la salida al conflicto armado. En la actual estrategia inter-nacional hay una mirada más “realista”, que combina una actitud utilitarista y pragmática del entorno internacional con un discurso voluntarista y doctrinario; esta actitud contrasta con la mirada más idealizada y expectante sobre el papel de la comunidad internacional en la solución del conflicto armado que caracterizó al gobierno anterior.

R E C O M E N D A C I O N E S

No existe un paradigma de política exterior exitoso que Colombia esté obligada a seguir; las experiencias de otros países y sobre todo de los países centrales pueden ser interesantes pero no siempre útiles, dados los recursos de poder y el margen de maniobra con que cuente un país en un momento dado. Para el caso colombiano, considero que, dada la creciente internacionalización del conflicto, fue una decisión acertada tratar de canalizar esa preocupación e interés por el conflicto colombiano, sobre todo teniendo en cuenta que pese a sus debilidades y baches, existe un Estado en condiciones de direccionar la internacionalización; la otra opción era la de aquellos casos de conflicto armado interno que se desbordan, en donde además de no tener control sobre el territorio ni la población, no hay institucionalidad ni capacidad de decisión política, y la comunidad internacional decide en unos casos o se ve obligada a intervenir discrecionalmente. Por supuesto no ha sido el caso nuestro, y por ello fue muy importante y acertada la decisión política de encauzar la presencia internacional en relación con el conflicto armado y su solución.

Ahora bien, la opción no radica entonces en apertrecharnos de nuevo en un discurso nacionalista de defensa a ultranza de la soberanía y de denuncia de cualquier forma de injerencia externa, como si todo lo que viniera de afuera estuviese contaminado. Se trata, más bien, de aprender a moverse en esas arenas internacionales, tratando de aprovechar e incluso de crear condiciones que favorezcan los intereses nacionales, en este caso la resolución del conflicto armado. Otro asunto es que no exista consenso respecto a la ma-nera de poner fin a la guerra, pero eso no lo resuelven las instancias internacionales. Así es que es por lo menos en los años por venir resulta conveniente seguir fortaleciendo el

50 FAZIO Hugo, El mundo en los inicios del siglo XXI. ¿Hacia una formación social global?, Bogotá, CESO, Universidad de

los Andes, 2004.

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ámbito de la política internacional como sustento de la política doméstica, aun teniendo en cuenta que eso puede tener efectos paradójicos y costos imprevisibles.

Sea cual sea la estrategia de los próximos gobiernos frente al conflicto armado, la política internacional seguirá siendo un ámbito fundamental para lograr el éxito de tal política. En ese sentido, la experiencia adquirida a lo largo de los dos últimos gobiernos, con sus errores y sus aciertos, debe ser capitalizada. Es por ello que cualquier programa de gobierno debe tener propuestas claras, coherentes y realistas sobre la política interna-cional; asimismo, el país requiere con urgencia un cuerpo diplomático profesional, bien preparado (los costos para el país de que la función diplomática siga sirviendo como botín politiquero saltan a la vista y han constituido retroceso del actual gobierno). Además, es necesario un dispositivo diplomático interinstitucional, centrado ya no sólo en el Minis-terio de Relaciones Exteriores, sino en capacidad de aprovechar los recursos humanos y materiales existentes en otras instituciones del Estado, siempre y cuando existan unas directrices claras y unas instancias de comunicación y coordinación.

La diplomacia personalista que peca de provinciana y mal informada también tiene unos costos altos para el país, más aún en un mundo en el que las declaraciones viajan a la velocidad de la luz y tiene como receptores actores muy diversos. Es necesaria entonces una estrategia de comunicación más asertiva y ponderada en el manejo de las relaciones exteriores del país que tenga en cuenta las audiencias y las lógicas internacionales.

Dada la relevancia del contexto regional, es posible ampliar los márgenes de maniobra del país y avanzar en los objetivos propuestos sin perder los aliados estratégicos. La relación con los países vecinos es crucial en la política de seguridad del país. Si bien esas relacio-nes han sido difíciles y cargadas de conflictos, reclamos, malos entendidos y desconfianza mutuas en los últimos tiempos, lo cierto es que el país ya venía desarrollando de tiempo atrás mecanismos de diálogo y concertación para el manejo de las fronteras. Es necesario fortalecer y ampliar esos mecanismos. Así mismo, Colombia no puede seguir aislándose del contexto regional; aun en la defensa de sus propios intereses y posiciones, las posi-bilidades de lograr puntos de acuerdo en algunas temáticas y de establecer mecanismos de cooperación más estrechos siguen siendo objetivos deseables. Es justamente en este escenario regional en donde Colombia puede pasar de una diplomacia defensiva a una más propositiva y cooperativa.

Finalmente, el alineamiento estratégico con Estados Unidos tiene varios años por delan-te. Esa alianza puede resultar mucho más provechosa en la medida en que el país aprenda a utilizar los espacios de negociación y entienda las dinámicas políticas de la potencia, sobre todo teniendo en cuenta que la política exterior de Estados Unidos está fuertemente vinculada a las lógicas y las dinámicas de su política doméstica. Colombia está en mora de conocer más de cerca a su aliado principal; un paso adelante ha sido la estabilidad y el aprovechamiento de las experiencia de los últimos años por parte de la representación diplomática en Washington, ejemplo que, por lo demás, debería reproducirse en otros escenarios internacionales; sin embargo, no es suficiente. No deja de ser sorprendente el poco interés que existe tanto en el estamento político, en las instituciones públicas, así como en las universidades por conocer y analizar más concienzuda y sistemáticamente la política estadounidense y sus implicaciones para la relaciones con el país. Y lo mismo puede ser señalado en relación con otros socios y aliados potenciales. El país está en mora de institucionalizar espacios de reflexión y análisis que le permitan apoyar una estrategia más eficaz de internacionalización del conflicto y de sus salidas.

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R E S U M E NLa primera parte de este artículo está dedicada a los dos grandes cambios institucionales en Colombia relacionados directamente con el sistema de partidos, que tuvieron lugar en el período –la reforma po-lítica y la reelección--, con una breve referencia a sus respectivas prehistorias. La segunda se concentra en lo que ha ocurrido dentro de los partidos tradicionales. La tercera parte trata sobre el uribismo y las mayorías de las que ha gozado en su primer cuatrienio.Palabras clave: sistemas de partidos, reforma política, Colombia.

S U M M A R YThe first part of this article is dedicated to the two big institutional changes in Colombia related directly with the system of parties that is took place in the period-the political reformation and the reelection-, with a brief reference to its respective prehistories. The second concentrate on what has happened inside the traditional parties. The third part is on the uribismo and the majorities about those that it has enjoyed in its first cuatrienio. Key Word: systems of parties, politics, Colombia reforms



Estrenando sistema de partidos

Francisco Gutiérrez Sanín*

ISSN

012

1-47

05* Profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales

de la Universidad Nacional de Colombia. El autor se apoya aquí

en su investigación “Partidos políticos en Colombia”,

cofinanciada por Colciencias.



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1 . I N T R O D U C C I Ó N

Con respecto de los partidos, el cuatrienio de Álvaro Uribe Vélez ha sido tan agitado, que es difícil resumir en un solo texto todos los eventos y procesos significativos que han tenido lugar. En realidad, el tema de “los partidos en el gobierno de Uribe” se

podría enfocar desde dos ángulos claramente diferenciables. En primer lugar, pregun-tarse cuál ha sido la política del presidente y de su equipo frente a los partidos, cómo han intentado transformar (o preservar) el marco institucional y contextualizar su propia acción política. En segundo lugar, tratar de caracterizar los grandes cambios (si es que se han producido) que hacen que en algunos sentidos el sistema actual1 sea cualitativamente diferente al de antes de 2002. Una y otra dimensión están interrelacionadas, de suerte que parece necesario tratarlas ambas, aun a costa de perder, por restricciones de espacio, detalles importantes a lo largo de la exposición.

El plan de ataque es el siguiente. La primera parte está dedicada a los dos grandes cambios institucionales relacionados directamente con el sistema, que tuvieron lugar en el período –la reforma política y la reelección–, con una breve referencia a sus respecti-vas prehistorias. La segunda se concentra en lo que ha ocurrido dentro de los partidos tradicionales. Sigo la casi unánime convención de tratarlos en conjunto, aunque un lento proceso de digestión de una gran masa de material empírico me ha ido convenciendo de que ella (la convención) probablemente sea errada2; aún más, mostraré que los azules y los rojos tienen trayectorias de evolución diferenciadas y se enfrentan a tensiones distintas. La tercera parte trata sobre el uribismo. Diversos sondeos de opinión han confirmado de manera un poco abrumadora las aplastantes mayorías de las que ha gozado Uribe en su primer cuatrienio. En política nada está escrito, pero su posición para las elecciones de 2006 es extremadamente favorable, sobre todo después de la contundente, y no tan obvia, victoria en las parlamentarias de marzo3. Es inevitable –y a eso se dedica la sección cuar-ta– referirse a la izquierda. Esto ya es síntoma de que algo ha cambiado. Reducida durante muchos años a una fuerza puramente marginal –debido a su propia incapacidad, a cierres institucionales, a la represión, o a diversas combinaciones de los tres factores– ahora es una parte importante del panorama. Ha conquistado casi todos los premios gordos de los gobiernos subnacionales, con administraciones que van de lo decoroso a lo bueno, tiene una bancada parlamentaria de primer nivel, y juega en un contexto latinoamericano favo-rable. Más aún, la reforma política de 2003 la obligó a unirse4, y pronto, haciendo honor a su nombre, se convirtió en otro polo de atracción. En las conclusiones sugiero que ha habido una interesante re-ideologización de la política colombiana.

1 En adelante, utilizaré la elipsis “sistema” por “sistema de partidos”.

2 Un texto temprano que muestra que el venerable aforismo “olivos y aceitunos todos son unos” no necesariamente

quedaba muy bien parado ante el análisis sistemático de HOSKINS y Swanson, APolitical party leadership in Colombia@, en Comparative Politics, nº 6, 1974, pp. 395-423. Nótese que se escribió en el que fue posiblemente el período de mayor convergencia de los tradicionales.

3 Lo que hace menos comprensible su obvia pugnacidad hacia sus adversarios, que no se detiene ante la utilización

de golpes bajos.4 Para los iniciados: esto es muy buen ejemplo de la necesidad de endogeneizar el análisis del cambio institucional.

Antonio Navarro y otros líderes de la izquierda promovieron incansablemente la reforma, porque sabían que serviría para cohesionar sus filas; basta revisar sus declaraciones y posiciones para ver que tenían el panorama perfectamente definido. Aquí queda claro que la reforma estaba a años luz de ser un acto de “ingeniería”.

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Estrenando sistema de partidos Francisco Gutiérrez Sanín


El gran supuesto del que parto es que, en efecto, se produjo en 2002 el deshielo del sistema. Me refiero, claro, a la conocida tesis de Rokkan5. Según ella, los sistemas europeos se constituyeron sobre grandes fracturas históricas (cleavages). Las sociedades europeas experimentaron profundas transformaciones sociales y tecnológicas después de consoli-dados sus sistemas, pero en cambio éstos permanecieron relativamente estables. Así, los partidos y los sistemas “son más viejos que los electores”. Rokkan argumentaba que ese “congelamiento” era característico de los sistemas consolidados, y que se podía medir a través por ejemplo de la fidelidad del voto de distintos sectores de la población con de-terminados partidos (es decir, de patrones de voto estables). Diversos trabajos empíricos confirmaron la validez del concepto, aunque posteriormente quedó en claro que mu-chos de los sistemas se descongelaron en las décadas del ochenta y del noventa del siglo pasado6. En Colombia, el proceso de deshielo ha tenido avances y retrocesos, pero creo que se puede sustentar que 2002 fue un salto cualitativo. Es algo que ya se ha anunciado antes, aunque creo que básicamente por las razones equivocadas. Explicar por qué, en efecto, 2002 es un punto de quiebre y otras fechas anteriores –digamos 1970– no lo son, no es tan sencillo, y requiere un tratamiento aparte. Las fuerzas tradicionales cayeron sistemáticamente en los 30 últimos años en términos de la porción de sillas que captan en el parlamento7, y la principal fuerza del viejo sistema bipartidista –el liberalismo– fue perdiendo pie ante amplios sectores de la opinión. El socio menor dejó de ser un partido nacional, y los rojos pronto podrían dejar de serlo.

2 . L O S C A M B I O S I N S T I T U C I O N A L E S

Para entender las dinámicas institucionales de este cuatrienio, vale la pena remontarse a un período que a muchos parece ya la prehistoria: la Constitución de 1991. Uno de los objetivos de las diversas fuerzas que confluyeron en ella fue jubilar a la clase política tradicional. Con ese fin, apoyándose en un diagnóstico a la sazón casi unánime, se carac-terizó al sistema colombiano como cerrado y excluyente, y se le intentó abrir bajando las barreras a la entrada a nuevos competidores8. Sin embargo, en las elecciones parlamen-tarias de 1992 y 1994 se vio que el “viejo país” era más persistente de lo que se creía. Los políticos tradicionales aún captaron la mayoría de los votos, así que por muchas razones los cambios constitucionales no produjeron la anhelada “renovación de las costumbres políticas”. Pero esa capacidad de supervivencia coexistía con un creciente malestar contra ellos. El gobierno Samper (1994-1998) presenció un enorme escándalo de narco-corrup-ción, que profundizó el foso entre amplios sectores de la opinión y los partidos. No es sorprendente, pues, que este período se viera caracterizado por: a) la aparición de muchas

5 ROKKAN Stein, Peter Flora, Stein Kuhnle, Derek Urwin, State formation, nation building, and mass politics in Europe,

Oxford University Press, 1999. LIPSET Seymour, Rokkan Stein, Party systems and voter alignment. Cross national perspectives, Free Press, New York, 1967.

6 MAIR Peter, AThe freezing hypothesis: an evaluation@, en Lauri Karvonen, Kuhnle Stein (eds.), Party systems and

voter alignment revisited, Routledge, London, 2001, pp. 27-45.7 Aunque el lector atento notará que si se toma como principio de la serie 1958, la historia aparece un poco distinta:

un primer ciclo de deterioro de los tradicionales, durante el FN, seguido por una recuperación, y un segundo ciclo de deterioro que no sabemos cómo terminará. Por eso la cuestión exige una discusión más cuidadosa (Gutiérrez, en preparación).

8 Como he mostrado en otra parte, la hiper-fragmentación precedió a dichos cambios (Gutiérrez, 2004; ver también

en preparación).

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nuevas fuerzas (explosión); b) la desestructuración de las viejas, con una cantidad grande de políticos tradicionales buscando nuevos horizontes y nichos electorales (implosión). Es decir, compitiendo con los tradicionales no había una sino dos especies: políticos “nuevos” y “transicionales” (ex-tradicionales que buscaban reinventarse, Gutiérrez, 2001). Una vez uno se ha apercibido de esta re-categorización básica, se da cuenta de que el gran ganador desde el fin del gobierno de Samper hasta hoy fueron los transicionales. Fueron ellos quienes rompieron el monopolio bipartidista. Fue Noemí Sanín quien dio el primer campanazo de alerta con sus excelentes resultados en 1998; y fue Uribe quien finalmente saltó la barrera de la alternación presidencial en 2002. De pronto, se vio que se podía aspirar a ganar cualquier elección con un marbete diferente al del rojo o el azul.

En esta situación inédita, había dos grandes estrategias en competencia. Por una parte, estaban los líderes de todas las fuerzas representadas en el parlamento que, bajo el doble impacto de la explosión y la implosión, encontraban cada vez más difícil solucionar los problemas de acción colectiva que enfrenta cualquier asociación política. Aquellos políti-cos prácticos que por diversas motivaciones –las posibles combinaciones entre estrategia, convicción y tradición– querían actuar en el marco de un partido sentían que la hiper-fragmentación colombiana era el terreno más hostil para desarrollar sus actividades. Y entre diversos sectores políticos, sociales e intelectuales, se había llegado a la conclusión de que la hiper-fragmentación era nociva y muy peligrosa, y que la criminalización del sistema –que había llegado a niveles intolerables– era al menos en parte producto de la irresponsabilidad y vulnerabilidad a la penetración mafiosa de partidos altamente des-ins-titucionalizados. En la medida en que esa gran reforma que fue la Constitución de 1991 no había obtenido sus objetivos –jubilar a la “mala política” y volver a meter al sistema dentro de la legalidad–, desde el gobierno de Samper, y sobre todo del de Pastrana, se hicieron varias propuestas de reforma que por diversas razones terminaron abortando9. Así, sobre todo en el liberalismo y en la izquierda, las voces en pro de una reforma política que forzara un mínimo de cohesión se hicieron cada vez más fuertes. El proceso estuvo liderado por Rodrigo Rivera en el liberalismo y Antonio Navarro en la izquierda, entre otros, y fructificó en un acto legislativo de iniciativa parlamentaria que a la postre sería aprobado en 2003 y aplicado ya en las elecciones de ese año. El instrumento introdujo varios cambios importantes: una nueva fórmula electoral, voto preferente, umbral y listas únicas por circunscripción para cada agrupación. La reforma permitía garantizar a los políticos individuales un margen de maniobra –a través del voto preferente– pero a la vez ofrecía estímulos reales en favor de la cohesión.

Por otra parte, el presidente tenía frente a sí un panorama y un sistema de incentivos bastante diferentes. Primero, un aspecto central –posiblemente tan importante como la provisión de la seguridad– en el éxito de Uribe fue su capacidad de venderse como el candidato de la lucha contra la corrupción10. En sus “Cien puntos”, el programa de campaña, se destaca permanentemente la lucha contra la politiquería (un lenguaje que

9 El lector recordará la solemne declaración de Fabio Valencia Cossio al principio de la administración Pastrana: “O

nos reformamos o nos reforman”. Como se verá, la disyuntiva resultó básicamente correcta. Por lo demás, en las campañas de Pastrana y Uribe la promesa de reforma política tuvo un lugar prominente en la agenda.

10 GUTIÉRREZ Francisco, “La radicalización del voto en Colombia”, en Gary Hoskin, Rodolfo Masías, Miguel García

(Compiladores): “Colombia 2002. Elecciones, comportamiento electoral y democracia”, Uniandes-Fundación Konrad Adenauer, Registraduría Nacional, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, 2003, pp. 87-114.

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el presidente ha mantenido, con decreciente verosimilitud, hasta hoy), y se propone la reducción del parlamento. Así, aunque la reforma tenía aspectos muy parecidos a los contenidos en el referendo, esto no puso de acuerdo a Uribe y al Congreso; se convirtió más bien en un nuevo motivo de tensión entre ellos. El referendo originalmente estaba redactado en un lenguaje que no dejaba lugar a dudas sobre quién era el culpable de los males nacionales (¡los políticos!), aunque la Corte Constitucional y otros mecanismos de control produjeron la versión más equilibrada que finalmente se sometió al escrutinio ciudadano11. Uribe, en suma, estaba interesado en denunciar y golpear al congreso y a la clase política, no en que ella se reformara, y esto implicó roces serios incluso con su propia bancada12. Entre la aprobación del referendo y la de la reforma hubo una carrera estilo Fórmula 1, y ni al presidente ni a sus amigos les produjo mucha gracia el que a la postre ganara esta última.

En segundo lugar, Uribe subió al poder con el voto de tres nichos electorales13. Capturó casi la totalidad del electorado azul, más de la mitad del liberal, y la mayoría del indepen-diente. Esto es notable, porque para las personas de origen liberal ha sido difícil acceder a la votación independiente o conservadora y viceversa. En particular, Uribe demostró que el gran problema que enfrenta en Colombia alguien que quiera mantener mayorías presi-denciales sólidas -armar un discurso que apele simultáneamente al electorado tradicional y al independiente- era soluble14. Pero precisamente por ello para él es estratégicamente indeseable dejarse capturar por alguno de sus múltiples auditorios, esto es, circunscribirse al ámbito de una sola sigla. Así que se ha esforzado por mantener sus opciones abiertas; por ejemplo, nunca ha negado ser liberal, y tuvo el apoyo de numerosos movimientos y personas disidentes de origen liberal. De esta manera, el uribismo quedó atrapado entre dos grandes impulsos: el ideológico-discursivo, que denunciaba la corrupción, la frivoli-dad y la volatilidad de la vieja política, y que por consiguiente debía adherirse así fuera verbalmente al modelo ideal de partido nacional cohesionado; y el estratégico, que exigía que el presidente se colocara por encima (y a la vez lejos) de cada sigla particular15. Uno y otro se manifestaron persistentemente a lo largo del cuatrienio. El gobierno se distanció cuanto pudo de la reforma política parlamentaria, pero el ministro del Interior castigó severamente al partido conservador por haber impulsado, contra el querer de liberales e izquierdistas (más atraídos por el modelo socialdemócrata), el voto preferente16. De hecho

11 Y a esa moderación se debe atribuir su relativo poco éxito. Digo relativo, porque en todo caso las mayorías

estuvieron del lado de Uribe en cada una de las preguntas, pero salvo en una el referendo no obtuvo la participación requerida.

12 “Se acabaron mayorías Uribistas”, en El Tiempo, 21 de noviembre de 2003, p. 1-3. “Congreso toma distancia”, en El

Tiempo, 1 de junio de 2003, p. 1-8.13

Aquí afino y corrijo la interpretación de Gutiérrez, 2003.14

En esa medida su comparación con la cuadratura del círculo es desafortunada.15

Nótese que tal división es útil a los propósitos de esta narrativa, pero un poco mecánica. El interés estratégico confluía con una dimensión ideológica importante y novedosa en el contexto colombiano, el ardiente personalismo de la corriente de Uribe y el deseo de construirlo como caudillo indispensable. El propio Uribe ha contribuido a ese esfuerzo, declarando que “mira a la nación con ojos de padre”. Igualmente, Uribe había adherido a la “democracia participativa” en sus 100 puntos –que eso no era sólo verbal lo muestran sus Consejos Comunales--, y eso implicaba, al menos en este contexto, una cierta simpatía con la antipolítica.

16 “Londoño, a limar asperezas”, en El Tiempo, 3 de mayo de 2003, p. 1-6.

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hubo debates públicos en el que varias de las figuras del entorno uribista discutieron si era conveniente o no crear un partido17. Durante todo el proceso de reelección –el otro cambio vital en las reglas de juego electorales– el uribismo se dividió entre los pro y anti partido. Los primeros lograron la formación del Partido de la U, pero pronto se vio que no sólo sería imposible cohesionar la profusión de banderías uribistas bajo un marbete único, sino que el propio presidente preferiría mantenerse a distancia, dejando que todos los arroyos confluyeran en su nombre18.

En tercer lugar, e íntimamente relacionado con lo anterior, el uribismo ha estado asociado con –y ha alimentado con entusiasmo a– una veta patriótica muy cercana al sector privado que espera un revival colombianista (“los buenos somos más”) del cual el presidente sería el emblema19. Desde esta perspectiva, Uribe está más allá de la política, no tanto porque ésta sea mezquina y corrupta, sino porque “la nación está por encima de los partidos”20. Partidizar a Uribe sería desnacionalizarlo. Por eso, la verdadera reforma política del uribismo es la reelección inmediata de presidente de la República.

No sobra insistir en la gran novedad de esta iniciativa en el contexto de nuestra tradi-ción republicana. La Constitución de 1991 había dado un paso más allá de las prácticas dictadas por la tradición, y había prohibido por completo la reelección presidencial. Pero ya en el período de Pastrana había habido voces conservadoras a favor de ella, puestas en sordina por la precipitada caída del entonces presidente en los sondeos de opinión. Con la enorme popularidad de Uribe, es natural que la idea hubiera revivido. Uribe dejó taimadamente que sus amigos la impulsaran, ya que el caudillo era indis-pensable e irremplazable21. Era obvio que las mayorías parlamentarias uribistas harían pasar la propuesta, y lo que debe asombrar más bien son los tropiezos iniciales con los que se encontró22. Es que, en efecto, varios códigos fundamentales de la vida pública colombiana, sobre todo la no participación de funcionarios en política, quedaban en cuestión23. Un sector importante de la oposición jugó sus restos a una eventual decla-ratoria de inconstitucionalidad por parte de la Corte. La reacción de varios escuderos uribistas, incluidos el ministro de la política y parlamentarios tanto conservadores (Ciro Ramírez) como de origen liberal (Mario Uribe), fue poner en tela de juicio el control constitucional y llamar a la población a tomar cartas en el asunto. El presidente tuvo que pedir excusas –no sería ni la primera vez ni la última-- ante la protesta airada de la

17 “Si a la reelección, pero sin un partido uribista”, en El País, 4 de febrero de 2004, p. A5.

18 Después de mil maniobras y reuniones delicadísimas con los movimientos uribistas decidió inscribir su candidatura

apoyado en las firmas de sus electores, para no privilegiar ni relegar a nadie.19

La palabra “Colombia” por lo demás se encuentra en la mayoría de los marbetes que apoyan a Uribe.20

De hecho, Uribe utilizó la famosa frase del general Herrera en una carta al Partido Conservador, en la que aceptaba su apoyo pero se reservaba el derecho a la independencia. Mataba así tres pájaros de un tiro: obtener sin costos el apoyo azul, invocar sutilmente frente a los rojos su proveniencia liberal, y sentarse en un pedestal, por encima de las pequeñas luchas cotidianas.

21 La ironía es que esas declaraciones se hacían en un momento en que todas las áreas del espectro político se

poblaban de líderes de primer nivel, como hacía mucho no se veía en el país.22

“Se hundió la reelección”, en El Tiempo, 29 de octubre de 2003, p. 1-3.23

También varios de los pesos y contrapesos ideados por la Constitución quedaron fuera de lugar. Por ejemplo, la carta había ideado el período del fiscal para que cada presidente fuera fiscalizado por alguien nombrado en una administración anterior.

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Corte. Después de una interminable espera, esta declaró la constitucionalidad del acto legislativo que introducía la reelección inmediata24.

Vale la pena detenerse un instante en los efectos institucionales tanto de la reforma política como de la reelección. La primera parece defenderse sola. El grado de des-composición y des-institucionalización de la política colombiana en 2002 era, en efecto intolerable. La lista única es un gran progreso. El voto preferente más bien va en la otra dirección –desvertebra a los partidos y quita poder a una maquinaria exasperantemente débil–, pero hay que tener en cuenta que los políticos prácticos que impulsaron el pro-ceso se enfrentaban al doble problema de mantener la existencia de sus agrupaciones y solucionar sus problemas internos de acción colectiva. Es posible –por diferentes razo-nes– que muy pocos candidatos estén dispuestos ya a aceptar el “bolígrafo”, esto es, la imposición desde Bogotá de las decisiones críticas, en particular el orden de los nombres en un sistema de listas bloqueadas y cerradas. Aunque fue el conservatismo el que con más ahínco defendió el voto preferencial –para los azules era literalmente un problema de vida o muerte, como se verá en la próxima sección– se puede constatar fácilmente que todas las agrupaciones han encontrado en él la manera de solucionar sus complejas negociaciones internas25. Pero todo esto pone al analista frente a una posición difícil. La mayor expectativa con respecto de la reforma era lograr disminuir el número de listas, tanto por medios mecánicos (prohibiendo a cada partido presentar más de una) como por medio de incentivos poderosos y claros (el establecimiento de un umbral para llegar al parlamento y el cambio a una fórmula electoral menos proporcional que castigaría con mayor severidad a las agrupaciones pequeñas). La consecuencia también sería doble. Primero, disminuir el número de partidos. Algunos formadores de opinión y académicos habían entrado en una suerte de subasta para ver quién podía contar más partidos en Co-lombia, pero al margen de aquella competencia más bien bizarra era obvio que en el país había una proliferación barroca de siglas que, en lugar de ampliar el abanico de opciones, confundían al elector. Segundo, cortar de tajo el problema de muchas listas por partido; la implosión de las grandes fuerzas en Colombia había llegado a extremos inauditos. Al tratar de solucionar las fallas de acción colectiva entre los políticos, la reforma les estaba ayudando a los partidos a cumplir varias de sus funciones vitales, entre ellas quizás la cen-tral, agregar preferencias. Sobre esto no hay ninguna duda. Sin embargo, los avances reales obtenidos a través de la reforma en términos de su capacidad de domesticar la tendencia a la fragmentación no son tan fáciles de evaluar. Contrariamente a las expectativas de los más entusiastas, se presentaron al Senado 20 listas, lo que muestra una “fragmentación

24 No soy jurista, y estoy convencido de que los magistrados de la Corte Constitucional toman muy seriamente su

independencia. Creo sin embargo que desde una perspectiva política no parecía muy real esperar que el control constitucional impidiera la participación de un candidato que tenía más de la mitad de las preferencias entre la población, y un apoyo abrumador de las élites socio-económicas.

25 La evidencia es abrumadora: aunque la reforma deja en libertad a cada partido para optar por listas con o sin el

voto preferente, en las elecciones del 2006 solamente, que yo sepa, los movimientos independientes altamente personalizados escogieron la segunda modalidad (Visionarios y peñalosistas; me parece que también el cristiano MIRA, Movimiento Independiente de Renovación Absoluta). Dejen Jugar al Moreno también quiso lanzar una lista cerrada, pero en el proceso de negociación con Arias pasó a abierta. Para fuerzas en proceso de formación como el Polo, el voto preferente ha sido una bendición, aunque incluso entonces se enfrentaron a problemas por el orden dentro de la lista (cfr. infra).

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intrínseca” persistente26. Hubo, es cierto, algunas agregaciones interesantes: la fusión de Alas y Equipo Colombia, por ejemplo, que sin embargo terminó saliendo costosa (con la salida de varios congresistas del conglomerado inicial porque la unión les obligaba a hacer sacrificios); la adhesión de un grupo cristiano a Cambio Radical y, bastante espec-tacularmente, la unidad de la izquierda, que se ha mantenido por encima de múltiples divergencias. A la vez, un fenómeno que no existía en Colombia –y que era endémico en Brasil y Ecuador– se ha manifestado con enorme virulencia: los cambios de camiseta. Hay políticos que han entrado y salido de un mismo partido dos, tres y más veces (Juan Manuel Santos y Enrique Peñalosa son los casos más espectaculares y, si se me permite decirlo, irritantes27), o que han pasado por tres, cuatro o cinco banderías en un tiempo cortísimo. Armando Benedetti fue serpista, miembro de Cambio Radical, y ahora del Partido de la U. Zulema Jattin, liberal, se volvió uribista, después formó un grupo parlamentario que volvería al partido, finalmente se decantó por el uribismo. Rafael Pardo, liberal, uribista, liberal. María Emma Mejía, liberal serpista, independiente (como candidata a la alcaldía de Bogotá), liberal, aspirante al Polo, ahora en proceso de búsqueda. Estas sólo son muestras de una lista larga; si hace 20 años era raro que un político hubiera pasado por dos parti-dos en toda su trayectoria, y casi imposible por tres, hoy en día el promedio de partidos por trayectoria debe de estar por encima de tres28. Quizás quien mejor ejemplifique el nuevo comportamiento es la parlamentaria Rocío Arias: primero liberal, si no estoy mal, se hizo elegir al congreso con su propia agrupación, pasó después al Partido de la U, fue expulsada por sus vínculos públicos con los paramilitares, y a partir de entonces golpeó a las puertas de Colombia Democrática, Colombia Viva (creo), Convergencia Ciudadana, Dejen Jugar al Moreno, y el Movimiento Comunitario, desembocando en Dejen Jugar al Moreno. En el camino ofreció sus servicios al Polo Democrático Alternativo29. ¡Se mostró dispuesta a entrar a ocho partidos diferentes en menos de dos semanas! Sí, es un caso extremo. Pero buena parte de los políticos ha perdido toda noción de fidelidad con res-pecto de un partido, y al decidir en qué lista entran actúan como individuos que escogen cuidadosamente los mejores platos en un menú. Más aún, uno podría preguntarse si con el voto preferente la fragmentación de listas simplemente se maquilló. En realidad, en

26 Que quizás podría ser eliminada introduciendo una reforma aún más radical, pero entonces podría suceder que

las presiones para poder expresar la fragmentación se volverían enormes, precipitando a su turno una contra-reforma, como sucedió en Ecuador. Los diseños institucionales son endógenos, y en todo caso algo muy, muy lejano de la “ingeniería”. Aún así, me atrevería a sugerir que se piense en diseños para controlar el cambio de camisetas.

27 Peñalosa inició como miembro del Partido Liberal. Después, se volvió liberal-independiente, y finalmente

independiente. Retornó repentinamente al liberalismo en 2005 como candidato presidencial, pero al poco tiempo se retiró abruptamente y decidió encabezar una lista para Senado. Cuando el Consejo Nacional Electoral prohibió a todos los candidatos poner su foto en el tarjetón electoral, se quejó amargamente contra esa maniobra “de los políticos tradicionales” que quieren “impedir que surjan nuevas fuerzas”. Al parecer, cuando decía esto estaba genuinamente conmovido.

28 Claro, el conteo juicioso se puede y debe hacer, al menos con aquellos que están en el plano parlamentario o más

(pues sus idas y venidas son registradas por la prensa). En los niveles departamental y municipal la promiscuidad política podría ser bastante mayor.

29 Fue rechazada altivamente. Pero su oferta no fue producto de una imaginación calenturienta. La parlamentaria

Arias seguramente estaba inspirándose en el ejemplo de Convergencia Ciudadana, movimiento al que múltiples indicios vinculan con la corrupción y la parapolítica, dirigido por un ex-guerrillero, y en el que participa un reinsertado prominente (Rosemberg Pabón).

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este terreno es difícil trazar la raya de un antes y un después. Un primer criterio es el ín-dice de dispersión electoral que se utiliza de manera estándar. En el cuadro 1 se muestra su evolución entre 1970 hasta 2002. En la década de los noventa fluctuamos entre tres y cuatro partidos efectivos; de alguna manera, esos eran los grandes “factores subyacentes” de nuestra competencia política (liberales, conservadores, independientes, fuerzas regio-nales) ¿Cómo será en 2006? Sospecho que el número efectivo de partidos aumentará, y que el desaforado carrusel de cambio de camisetas va a continuar30. En síntesis, la reforma ha producido avances sustanciales –como la lista única– pero sus efectos en términos de fragmentación no son tan obvios como han creído algunos analistas que hacen gala de un optimismo panglossiano.

Cuadro 1 E v o l u c i ó n d e p a r t i d o e f e c t i v o s e n a d o y c á m a r a

Partido efectivo para elecciones a Congreso 1970-2002

Año Senado Camara

1970 2,94 2,98

1974 2,17 2,28

1978 2,01 2,06

1982 1,97 1,98

1986 2,46 2,45

1990 2,22 2,18

1991 2,91 3,01

1994 2,82 2,71

1998 3,77 3,17

2002 7.84 5.75

Fuente: Cálculos propios con base en datos de la registraduría nacional

¿Qué decir de la reelección? Mientras que para la galería se ofrecía el argumento del carácter irremplazable del presidente-caudillo –o, en una versión carente de un mínimo de dignidad republicana, también del “padre” (que tanto hace falta a la nación al decir de Luis Carlos Restrepo)31– un conjunto de funcionarios y académicos desarrolló un discurso más articulado, que podría resumirse en tres grandes argumentos. Primero, tanto Uribe como la reelección gozaban del apoyo ampliamente mayoritario de los colombianos; se trataba de apelar pues al pueblo, en el espíritu de la Constitución de 1991. Segundo, la reelección es un mecanismo para promover el buen gobierno, en la medida en que ofrece

30 Se podría contra-argumentar que al medir la dispersión antes de 2006 habría que hacerlo por listas y no por

partidos, pero eso no parece bueno. Sería lo mismo que confundir una facción y un partido, cosa contra la que Sartori advierte convincentemente. SARTORI Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Alianza, Madrid 1999.

31 Otro argumento que se utilizó es que, mientras que las FARC tenían 40 años de estabilidad en sus políticas, el

Estado apenas tenía cuatro. Es una ocurrencia particularmente outré, pero no la trato aquí porque no atañe directamente al tema.

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un premio a quienes hayan hecho buenas presidencias, y de hecho también puede actuar como cohesionador del sistema. Tercero, es práctica extendida en los países desarrollados. De los tres, de lejos es el primero el que me parece más fuerte. El segundo simplemente ignora tanto la existencia de los partidos como la cantidad de mecanismos que tienen las sociedades contemporáneas para recompensar o castigar a los gobernantes individuales. El tercero tampoco es muy impresionante (menos aún en boca de gentes que cada vez que les conviene sacan a relucir el aforismo “no gobernamos para Dinamarca sino para Cundinamarca”). Pero el primero sí. Esa invocación al pueblo puede ser oportunista, e implicar un sacrificio de liberalismo en aras de la democracia en el estilo típico de los hiper-presidencialismos del mundo andino. Pero un presidente que en el cuarto año de su mandato tiene alrededor del 70% de apoyo –este es un resultado que aparece en todos los sondeos que yo conozco– es una realidad política contra la que muchos razonamientos y finuras jurídicas pueden chocar y romperse en pedazos.

Como fuere, tanto la reforma como la reelección han cambiado tangiblemente la for-ma en que se hace política en Colombia. ¿Cómo han procesado los partidos las nuevas realidades?

3 . L O S P A R T I D O S T R A D I C I O N A L E S

Los tradicionales han venido en un declive continuo. Por ello, y por las oleadas de abandono hacia las filas uribistas, fueron muchas las voces que, siguiendo una venerable tradición, se apresuraron a enterrarlos. Pero es un acto reflejo apresurado, y además uni-lateral. En varios sentidos, los tradicionales se han fortalecido “hacia adentro”, mientras seguían debilitándose “hacia afuera”.

Comencemos con la que –pese a la estrepitosa derrota de marzo– todavía puede conside-rarse la principal fuerza del sistema. El liberalismo llegó al gobierno de Uribe doblemente golpeado. Había perdido dos elecciones presidenciales seguidas, y en 2002 la mayoría de los electores del partido se habían ido con el disidente Uribe (sobre diversas causas y consecuencias de esto, cfr. infra). Aunque al principio el oficialismo logró reagruparse, varios expresidentes –notablemente López Michelsen– manifestaron que lo lógico es que se le dieran a Uribe “las llaves del partido”. Serpa se retiró de la escena dejando una dirección plural de diez miembros, a lo que sucedió un amargo pulso por quedarse con el liberalismo. Había tres posiciones: unificar al partido bajo la égida de Uribe, unificar al partido tolerando la coexistencia de posiciones anti y pro uribistas (creo que durante largo tiempo fue la mayoritaria y que la favorecían personas de vertiente samperista), y hacer la oposición a Uribe. Terminó imponiéndose la última –y arrastrando a buena parte de los que sostenían la segunda, entre otras cosas por la militante pugnacidad de Uribe contra sus excompañeros–, y los liberales uribistas que no se automarginaron fueron expulsados.

Cabe preguntarse cómo el 40% de un partido logra sacar al 60%. Parte de la explicación pasa por los cambios internos del liberalismo. Éste ha sufrido un complicado proceso de modernización, que según algunos comenzó en 1998, y que involucró la convocatoria de una constituyente durante el gobierno de Pastrana y la realización de sendas elecciones internas que, aparte de contarse entre las más concurridas del mundo32, aprobaron unos

32 Por ejemplo, la de 2002 contó con más de 2 millones de votos; la de 2005 fue aún más nutrida. No me detengo en

el apasionante tema de la vida interna de los tradicionales (que nuestra academia ha dejado totalmente de lado), porque rebasa con mucho los límites de este artículo.

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nuevos estatutos y eligieron nuevas autoridades. Quizás lo más característico de este proceso fue el papel clave que desempeño en él el importante sector centroizquierdista liberal, que puso tanto el modelo mental de partido deseable –de masas, buscando acercarse al estilo socialdemócrata europeo– como una parte significativa de los cuadros dirigentes33. No es casual por tanto que a lo largo de toda la campaña presidencial el liberalismo haya jugado con la idea de una alianza amplia anti-uribista con el Polo Democrático Alterna-tivo. Por lo demás, la noción de fuerza social-demócrata casa bastante bien con una rica y larga tradición dentro del liberalismo, y proporcionaba las razones y los métodos para impulsar ese mínimo de cohesión que los rojos necesitaban desesperadamente. En este modelo mental el acatamiento a la disciplina y a las autoridades internas era un criterio importante –en contraste con el período de los baronatos de la década de los ochenta– y por eso las expulsiones por no votar como las directivas habían dispuesto eran algo que tenía sentido, aunque bastante nuevo en la historia liberal (un partido en el que “la liber-tad de disentir” fue durante décadas lo más parecido a una doctrina oficial).

Pero el liberalismo ha enfrentado en su proceso de transformación y reajuste dos problemas serios. El primero es que es un partido con centro-izquierda, no de centro izquierda34. La mayoría del electorado liberal está con el uribismo; uno de los resultados aparentemente paradójicos de la Encuesta de Legitimidad Institucional del IEPRI de octubre de 2005 es que ser liberal está –levemente– asociado con ser de derecha35. Pero esto en realidad ya era claro en 2002. Entonces una porción mayoritaria del voto rojo se fue con Uribe36 –algo que sería ratificado por nuestra Encuesta de Legitimidad–. Esas personas, por lo demás, no dejaron de sentirse liberales. Por eso –es fácil olvidarlo, porque en Colombia suceden tantas cosas que uno pierde el hilo– casi todos los dirigentes que pueblan hoy las fuerzas uribistas intentaron por diversos medios mantener algún vínculo con el liberalismo. Al fin y al cabo gentes como Germán Vargas y Luis Guillermo Vélez habían ocupado los cargos más altos dentro del partido. De hecho, bajo la égida inefable de Turbay los liberales uribistas hicieron una intentona seria por tomarse el partido (y en rigor, como se vio arriba, eran mayoría). Otros, como Zulema Jattin, llegaron a formar una asociación de parlamentarios flotantes que buscaban volver. Incluso descontando a los uribistas –pues finalmente buscaron nuevos horizontes, pero nadie que conozca un poco la historia política de Colombia podría descartar de plano un regreso– lo que queda del partido tiene un trozo importante en el centro, y otro en la derecha. Irónicamente, hasta ahora lo que más claramente ha logrado heredar el liberalismo de la social-democracia es la conocida tensión entre militantes y “orgánicos”, por un lado, y políticos profesionales y votantes, por el otro; los primeros se ponen sistemáticamente más a la izquierda que los segundos37. Incluso sin tener en cuenta lo anterior, transformar al partido liberal en una fuerza más ideológica en la que el electorado siga a los dirigentes en el proceso de modernización puede ser difícil. Una forma de ver esto es a través de la composición del

33 El partido pasó de observador a miembro pleno de la Internacional Socialista en 1999, si no me equivoco.

34 Parafraseando la conocida formulación de Carlos Lleras Restrepo.

35 Pero esto podría ser causado por el hecho de que en esta coyuntura participar en política y derechismo podrían

tener también alguna asociación. Las personas escépticas con respecto del actual proceso tienden a marginarse de la actividad política.

36 GUTIÉRREZ, 2003, Ob. cit.

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partido. Un estudio cuantitativo de los datos de los candidatos en las super-elecciones de 1997 revela resultados simples, pero interesantes38. Clasificados por oficio, los candidatos liberales estaban distribuidos así: abogados, 10%; comerciantes, 20%; agricultores y gana-deros, 8.5%; administradores, 7%, y de ahí para abajo. No había prácticamente ningún líder social39. Uno se imaginaría que esta fuerza de comerciantes, abogados, ganaderos y administradores no es necesariamente de derecha, pero sí eminentemente pragmática, orientada hacia los resultados electorales concretos, y más bien resistente, siquiera de manera pasiva, a un proceso que pretende ideologizar al partido40.

El segundo problema es que el país se ha corrido a la derecha. Se trata una vez más de un fenómeno que han identificado varios sondeos de opinión y analistas. Más aún, la importante minoría de izquierda que hay en el país podría mantener sus convicciones y simultáneamente seguir siendo uribista. Por extraño que parezca a la delgadísima capa de letrados interesados en la política, éste podría ser un fenómeno más bien frecuente41. Una de las razones para ello es que el centro-izquierda liberal no ha logrado presentarse ante amplios sectores de opinión como una opción modernizadora genuina; miles de votantes los consideran quizás cercanos de los sectores populares, pero atrasados.

Después de varios ires y venires, la respuesta roja a su relativo aislamiento fue elegir al expresidente César Gaviria como director único (pese a una reticencia inicial de Hora-cio Serpa y, sobre todo, de su base radicalizada, pues cuando Gaviria regresó al escena-rio político trató inicialmente de adoptar una posición equidistante tanto del uribismo como del centro-izquierda liberal). La escogencia de Gaviria fue afortunada en muchos sentidos. Se trata de un político de talla continental, con un fino y probado olfato y con una extraordinaria capacidad de supervivencia42. Más aún, como muy pocos políticos Gaviria puede al mismo tiempo hablar al país neoliberal y a la oposición (como gestor

37 TSEBELIS George, Nested games. Rational choice in comparative politics, University of California Press, Berkeley, Los

Angeles, Oxford, 1990.38

La fuente de estos cálculos son los avales concedidos por el liberalismo en 1997 a sus candidatos, como reposan en los archivos de la sede del partido. Se clasificaron y digitalizaron 5441 de tales documentos para 1997. En ellos se preguntaba a los candidatos algunos datos básicos (y se les exigía firmar una caución si no obtenían un mínimo establecido de votos, aunque el mecanismo nunca se hizo efectivo, que yo sepa). Así, los avales constituyen una fuente única que permite sacarle al partido una “fotografía” de la composición social de sus candidaturas. Agradezco a Fabián Acuña y Carlos Avilán, politólogos de la Universidad Nacional de Colombia, quienes me ayudaron en la recolección de la información y la construcción de la base de datos. Gracias también al Partido, por permitir acceso a su archivo, y en especial a Alpher Rojas, el optimista y generoso presidente del Instituto de Pensamiento Liberal.

39 Aunque, ¡atención!, el actual presidente de la CUT se ha declarado liberal serpista. Eso sugiere que el centro

izquierda liberal tiene hacia dónde avanzar, pero el potencial electoral de las organizaciones sociales es una incógnita.

40 Es verdad que el partido se ha modernizado desde 1997 hasta hoy, y por tanto la extrapolación que hago podría

tener varios problemas. Hay sin embargo un rezago temporal entre los cambios en el papel y los que suceden en la realidad; sobre todo la composición social de una fuerza política cambia lentamente.

41 Por ejemplo, en la Encuesta de Legitimidad Institucional más del 40% de aquellos que declararon ser muy de

izquierda votaron por Uribe (y más del 50% de los que se identificaron como de izquierda).42

Para destacar sólo uno entre los muchos ejemplos posibles, sugiero que el lector haga la siguiente contabilidad. ¿Cuál ha sido el destino de los modernizadores neoliberales en América Latina? Carlos Andrés Pérez, preso y después exiliado; Gonzalo Sánchez, sub judice y exiliado; Salinas de Gortari, en el exilio; Dahik (vicepresidente ecuatoriano) y Mahuad, lo mismo; Menem, Collor de Mello, Fujimori, igual, todos ellos con estadías en la cárcel. Gaviria logró escapar a esa maldición.

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de la Constitución de 1991, con su énfasis en la diversidad y la democracia) como uno de los suyos. Como director del partido –y convencido de la necesidad de partidos fuer-tes– Gaviria se orientó rápidamente hacia una oposición frontal que tal vez no estaba en sus cálculos iniciales y que es más bien producto de la filosofía gubernamental de “si no estás conmigo estás contra mi”. Entre varios logros está el haber obtenido el regreso de varios pesos pesados al liberalismo, sin haber antagonizado a los amigos de Serpa. Esto no es poco, si se recuerdan las agudas divergencias sobre la manera de escoger candidato a la presidencia que estuvieron a punto de hacer estallar en pedazos el congreso liberal del 2005. A la vez, Gaviria resulta inaceptable para varios sectores críticos de las políticas neoliberales que implementó en su gobierno. Como fuere, alrededor de Gaviria se reac-tivó en el liberalismo la política de los expresidentes. Ella se había venido a menos en la década de los ochenta debido al predominio de las barones electorales (somos “como muebles viejos”, declaró alguna vez con pathos atípico López Michelsen), y con la ulterior municipalización del liberalismo pareció haberse ido para siempre. Pero en política, más aún en la colombiana, es mejor no descartar los retornos. Gaviria encabeza ahora la dirección del partido; López ha vuelto a las plazas a agitar, al parecer con algún éxito, el trapo rojo; Samper intriga desde bambalinas, y pasa por ser una suerte de eminencia gris de esa franja, del mismo color, de políticos semi-uribistas. Todo esto parece estar asocia-do de manera más bien transparente tanto con la reforma política como con el esfuerzo modernizador-centralizador del partido. Cuando éste se desvertebró completamente, los expresidentes dejaron de ser un recurso significativo; ahora, cuando se recompone –cierto, con una base electoral sustancialmente menor– reaparecen, sobre todo en el tradicional papel de demiurgos capaces de enfrentar serios problemas de acción colectiva insolubles para los que están más metidos en la política del día a día. ¡Una vez más se necesita alguien en la cúpula para confeccionar las listas!43. Si bien sería una simplificación grosera afirmar que la modernización liberal es sólo cosmética, no deja de ser una ironía que su resultado más visible sea hasta el momento no un nuevo diseño para la casa sino el retorno de los muebles viejos.

En síntesis, hay mucho más liberalismo que votos liberales (pues estos se han dispersa-do). Las elecciones de marzo mostraron que, en cambio, hay más votos conservadores que conservatismo. Y esto, sin que los ex-presidentes dieran una mano; pues los conservadores no cuentan con ese recurso. Como se verá en seguida, ninguno de sus dos expresidentes (Belisario Betancur y Andrés Pastrana) constituye un activo. Su capital identitario está más deteriorado que el del liberalismo, y sus esperanzas de reconquista de los políticos que se han ido son menores. Nótese que los emigrantes del liberalismo dejan las puertas abiertas a un retorno, y afirman de diversas maneras que son “en el fondo” o “filosófica-mente” liberales, mientras que los más importantes del conservatismo (Noemí Sanín, un poco menos enfáticamente Luis Alfredo Ramos) quemaron puentes44. Esto sugiere que la etiqueta conservadora ya no vende bien (i.e., cada vez es menos racional apegarse a ella). Más aún, el conservatismo dejó de ser un partido nacional. En esas condiciones, es difícil predicarle que abandone su “complejo de minoría”45.

43 Esto podría ser un poco injusto. Los expresidentes proveyeron a los tradicionales más que arreglos mecánicos, y de

hecho fueron una fuente importante de “doctrina”, “alta política”, e “ideología”.44

Aunque los azules también cuentan con sus hijos pródigos, como Hipólito Moreno.45

Por buen siquiatra que tenga, un paranoico difícilmente se curará si realmente lo están persiguiendo.

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Nadie duda que el conservatismo obtuviera un notable éxito en las parlamentarias. La diferencia entre lo que se podía esperar de los sondeos y el resultado real. La diferencia entre lo que han dicho sistemáticamente los sondeos de opinión (un encogimiento fuerte de las identidades conservadoras), lo que se podía colegir de otras fuentes, y los resultados de marzo, es de unos 300.000 votos46. Puede tener dos explicaciones complementarias. Primero, hay poderosos nichos conservadores, muy aglomerados territorialmente (“grumos azules”), que no quedan reflejados en las encuestas pero que se expresan electoralmente. Creo que esto es bastante verosímil. Segundo, el conservatismo se vio “arrastrado” hacia arriba por el nombre de Uribe, lo que lo reactivó –mostrando, de paso, el acierto de las estrategias de Holguín. Es decir, muchos uribistas a secas escogieron a los azules como lo hubieran hecho con cualquier otro partido que apoyara al presidente. Le atribuiría de manera impresionista un 50% de peso a cada explicación. Pero en todo caso el conserva-tismo arribó segundo, lejos de un partido con algunos pocos meses de existencia.

Vale la pena preguntarse por qué el corrimiento hacia la derecha del electorado co-lombiano sólo favoreció parcialmente al conservatismo. Creo que hay básicamente dos razones, aunque no puedo sustentar empíricamente sino una. La primera es que, por estrategia electoral47; una argumentación más detallada se encuentra en preparación), los azules desarrollaron en los ochenta una propuesta de paz mucho más agresiva que la de los liberales. Y eso dio durante dos décadas réditos electorales reales, lo que demuestra que la estrategia era buena –el partido conservador obtuvo grandes éxitos con sus candi-datos pacifistas, y en cambio tuvo mal desempeño con halcones o con personalidades que daban señales confusas como Lloreda. En la medida en que en 2002 el momento era de mano dura, los conservadores, que estaban muy identificados con la paz con la guerrilla, no estaban en buena posición para captar las nuevas tendencias. La segunda, creo, es que –más fortuitamente– el conservatismo en el gobierno es el partido de las crisis económicas; los dos grandes bajones en el ritmo de crecimiento colombiano en los últimos cincuenta años fueron durante Belisario y Pastrana. Este último resumió en grado eminente todo lo que ahora rechazan los electores: concesiones a la guerrilla, inseguridad, crisis económica. Con Belisario retirado de la política, y Pastrana pasando de una oposición sin electores a triples saltos mortales burocráticos48, el conservatismo tuvo que hacer en este cuatrienio una política sin expresidentes.

No es la única diferencia con el partido liberal. Mientras que éste buscaba un difícil compromiso modernizador entre el centro-izquierda, los pragmáticos y los neoliberales, el conservatismo se orientó patentemente hacia la derecha pura y dura, bebiendo de lar-gas tradiciones históricas49 pero también respondiendo a un obvio imperativo estratégico: ve allí donde están los electores. Más aún, los votos del conservatismo resultaron en el cuatrienio pasado muy importantes en el Congreso, lo que le da capacidad de presionar

46 Pero la revista Semana había sacado unos interesantes cálculos en los que concluía que los azules tenían algo así

como 1 millón 400 mil votos “amarrados”. En realidad, el resultado conservador pareció tan bueno por el enorme descalabro liberal.

47 GUTIÉRREZ, 2003, Ob. cit; una argumentación más detallada se encuentra en preparación.

48 Ya se sabe que dio una voltereta funambulesca, dando con sus huesos en la embajada en Washington.

49 E inspirándose en ellas optó por un curso peligrosamente radical en varios terrenos, pero eso da para un

tratamiento aparte. Las figuras de talla que prefieren el centro (Juan Camilo Restrepo) o que divergen en aspectos como la política de paz (Álvaro Leyva), se han marginado de la vida interna del partido.

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al presidente. Eso podría parecer una exageración, habida cuenta de la gran fuerza del uribismo, pero no lo es. Téngase en cuenta que el presidente afrontó varias rebeliones por parte de su bancada, y que por otra parte muchas de las propuestas clave para el gobierno requerían supermayorías, puesto que eran actos legislativos. Y además, en las comisiones importantes las cosas rara vez estuvieron decididas de antemano. Así, el conservatismo, junto con los puestos en el gabinete (comenzando por el ministerio del Interior), obtuvo acceso a la nómina por vías menos formales. Para recordar sólo el caso más conocido, la reelección pasó en la comisión respectiva gracias a que el gobierno logró cambiar en el último momento el voto de la representante Yidis Medina. Pero no se necesita acudir a las anécdotas rocambolescas para saber lo que pasó: los conservadores reclamaron sus puestos con desenvoltura, a la luz del día. Por lo demás, lo habían hecho también bajo Samper, quizás con más entusiasmo pero, sin duda, con menos éxito. Así, convirtiéndose en la vanguardia del uribismo, los conservadores creían obtener votos, puestos y espacios en un gobierno que caracterizaban como de corte conservador. La referencia histórica obvia, que salió a relucir varias veces, era Rafael Núñez. Por un momento, pues, coincidían el corazón y el interés. A la postre, se descubrió que no eran tan sencillo. Como expliqué arriba, los conservadores no estaban en posición de obtener todos los réditos del giro derechista del electorado colombiano. Más aún, el enorme poder electoral del uribismo ha dado origen a fuerzas que están en capacidad de competir con los conservadores en territorios donde jamás hubieran soñado con entrar los liberales (Equipo Colombia, para poner el ejemplo más obvio). Con toda importancia que tiene el resultado de marzo, no se puede olvidar que en muchas partes del país el partido ya no presenta candidato propio; con esta van dos elecciones presidenciales en las que tampoco lo hace50, para no hablar ya de la alcaldía de Bogotá, en la que prácticamente desde 1994 quedó borrado del mapa (o no ha presentado candidatos, o ha participado con personajes dudosos y electoralmente debilísimos).

El partido no se ha mantenido inerte frente a esta tendencia preocupante que, de persis-tir un par de años, lo empujaría a los márgenes del sistema. Su gran carta es el presidente; ¿y quién podría dudar que sea por el momento el as de la baraja? Ahora bien: ¿quiénes son sus miembros? Es difícil saberlo51. Pero por su última consulta interna sabemos al me-nos cuántos son. Vale la pena resaltar que también en este caso se movilizaron cientos de miles de electores. Por este resultado, un cálculo burdo pero no descabellado permitiría decir que en principio el piso de personas muy cercanas al conservatismo es 250.000, y el techo 950.000. Como se ve, la diferencia entre el techo y los votos no es muy grande, y podría deberse en buena medida a uribistas (no necesariamente azules).

También sabemos aproximadamente cómo se organizan. En este período los conservado-res ha hecho varias convenciones, y se han mostrado muy activos en la labor de reagrupar sus fuerzas. Respondiendo de manera diferente a un desafío que comparten con los liberales, han desarrollado una división del trabajo entre notables y “emergentes”, “presentables” y “representables”. Si Carlos Holguín se lamentaba no hace mucho de que el partido de Caro y Ospina había degenerado en el de Ciro y Carlina52, hoy han demostrado se capaces

50 En ambos casos se ha adherido a Uribe después de muchos debates.

51 En los avales conservadores se pide menos información que en los liberales, por lo que carecemos en este caso de

esa fuente preciosa de información. 52

El refrán tiene más historia de la que el lector no iniciado pueda imaginarse, y vale la pena contar su trasfondo porque ilustra algunas de las observaciones que he hecho. En la elección interna que llevó a cabo la convención

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de llegar a un arreglo estable. Sin embargo, esa división del trabajo entre “presentables” en las cámaras y “representables” en las provincias podría llegar a ser costosa.

4 . E L N U E V O C A M P O U R I B I S T A

Los conservadores apoyan al presidente, pero la mayoría de los votos uribistas están concentrados en partidos nuevos. El desafío que enfrentan es completamente distinto al de liberales y conservadores: a menos de que sean simples fachadas de proyectos persona-listas, tendrán que esforzarse en construir organización política, formar cuadros y generar identidad entre sus bases. Tienen los votos, pero no las estructuras ni, en muchos casos, las propuestas. Es un privilegio poder observar con algún detenimiento este período “te-lúrico”, de construcción.

Lo primero que sorprende del uribismo es su enorme fragmentación. ¿A qué se debe? En parte, como dije antes, a la renuencia de Uribe a concentrar sus apuestas en uno solo de sus muchos caballos. ¿Hay más? Numerosos observadores han hecho énfasis en las pe-queñas luchas personales, las mezquindades, la carencia de ideología, etc. Sin arriesgar opiniones sobre los métodos de lucha dentro del uribismo, cualquier observación sin pre-juicios revela que las diferencias tienen mucho de fondo. Se pueden identificar al menos dos grandes fracturas. En la medida en que la abrumadora mayoría de uribistas proviene de los partidos tradicionales, es interesante notar que el origen sigue marcando bastante el comportamiento político: sólo muy ocasionalmente los ex-liberales y los ex-conservado-res se mezclan53. La segunda es la presencia de los paramilitares y el crimen organizado. Desde el comienzo, ha habido en el uribismo muchas personas con nexos sobre todo con los paramilitares pero también con otros criminales; las últimas denuncias y expulsiones lo demostraron más allá de toda duda razonable. Esto tiene que ver con el carácter “tran-sicional” de los uribistas, con el cambio de preferencias de los criminales mismos, pero también con dimensiones ideológicas y estratégicas. Muchos de los llegados al uribismo –incluidos varios de los que más abiertamente han estado cerca de las autodefensas o del narcotráfico– provienen de los partidos tradicionales e hicieron una parte importante de su carrera ahí. Cambiaron la chapa, pero mantuvieron sus viejos nexos. Diversos trabajos54 muestran elocuentemente que hasta bien entrada la década de los noventa los parami-litares con pretensiones políticas, salvo veleidades marginales –Morena– le apostaban a los tradicionales. Pero por muchas razones absorbieron –también ellos– el espíritu de la época, y empezaron a inclinarse crecientemente por las fuerzas alternativas. Buena parte del importante sector con nexos paramilitares del liberalismo se fue al campo uribista; pero también los propios paramilitares habían impulsado sus redes de carácter regional, que ahora le apostaron al proyecto de Uribe. El uribismo sólo se ha distanciado de esta influencia nefasta bajo enorme presión, a regañadientes y de manera parcial, como correc-

de mayo de 2000, los conservadores eligieron autoridades internas, y las listas de los notables (con nombres como Enrique Gómez y Carlos Holguín Sardi) cayeron ignominiosamente derrotadas a manos de Ciro Ramírez (e Isabel Celis entre las mujeres), quienes no sólo tenían extracción de clase diferente sino que fueron colaboracionistas con el gobierno de Samper. Esto produjo algo así como un ataque de apoplejía entre las gentes de bien dentro del conservatismo.

53 Hay ya excepciones importantes. Por ejemplo Araújo, que es de origen liberal y sin embargo pasó a ocupar un

lugar prominente en Alas-Equipo Colombia.54

Medina Gallego Carlos, Autodefensas, paramilitares y narcotráfico en Colombia, origen, desarrollo y consolidación: el caso Puerto Boyacá, Bogotá, Documentos Periodísticos, 1990.

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tamente han señalado algunos comentaristas55. Pero todo esto chocó con aquellos equipos y dirigentes políticos –tan importantes para el proyecto de Uribe-- que habían llegado a la conclusión de que la extradición y la defensa de la ley y el orden eran indispensables. En realidad, la Ley de Justicia y Paz y el dinámico ajuste de las relaciones entre autodefensas y sistema desorganizaron al campo uribista, y empujaron a algunos políticos de vuelta a sus partidos de origen, mientras que obligaban a otros a tomar distancia crítica con res-pecto de lo que estaba ocurriendo. En la medida en que, por ejemplo, Germán Vargas Lleras tiene sospechas fundadas de que los atentados contra su vida podrían provenir de las toldas de las autodefensas (por su apoyo a la extradición), esta fractura ya superó hace rato el nivel puramente verbal y de “conversaciones entre caballeros”; está marcada con sangre y fuego. Más aún, el hecho de que la fuerte presencia criminal enturbie las rela-ciones con los Estados Unidos tiene consecuencias prácticas pero también emocionales e identitarias56.

¿Van a durar los marbetes uribistas? Es temprano para decirlo. Un proceso darwiniano producirá la muerte de algunos (como la del Nuevo Partido de Rafael Pardo), y quizás la consolidación de otros. Diversas evidencias sugieren que por mucho el proyecto que ha alcanzado más organicidad es Cambio Radical, aunque el Partido de la U podría obtener una votación más copiosa según los sondeos (esto se cumplió). Como fuere, la huella de Uribe en el sistema colombiano puede durar lustros, y no se necesita ser un lince para predecir que habrá empresarios políticos tratando de organizar y capitalizar aquella in-fluencia.

5 . L A I Z Q U I E R D A

Sobre la izquierda colombiana en el gobierno de Uribe se pueden hacer dos preguntas contrapuestas: ¿Por qué le ha comenzado a ir bien ahora, después de una larga historia de fracasos? Y: ¿por qué no le ha ido mejor? Pues en efecto este cuatrienio parece diseña-do ex profeso para oxigenar a la izquierda, cosa que no han dejado de advertir diversos observadores. Como nunca antes, es un gobierno casi exclusivamente del sector privado; su política económica y su discurso también van en esa dirección. Al calor de su gran popularidad, Uribe ha abandonado los seguros de vida policlasistas que los partidos tra-dicionales mantuvieron con tanto cuidado. Es difícil imaginar un ambiente más propicio para la consolidación de la izquierda.

La izquierda actual es resultado de un proceso de maduración que, en retrospectiva, no parece tan lento. Después de los acuerdos de paz, el M-19 entendió que había que atenerse a la palabra empeñada y abandonó verticalmente el chantaje armado, incluso después del asesinato de su principal líder. Aunque electoralmente capaz, con un par de resultados espectaculares –las elecciones a Asamblea Constituyente, por ejemplo– la AD-M19 tuvo un desempeño parlamentario muy pobre, y sus divisiones internas la desbarataron. En la presidencia de Samper la izquierda se dividió entre pro y anti-samperistas (Navarro adoptó la posición de que no se podía defender a una administración sospechosa), pero

55 Daniel Coronell, “Los traslados”, en Revista Semana, 6 de febrero de 2006, p. 11. Véanse también los testimonios de

los expulsados).56

Muchos campeones de la decencia o de la seguridad podrían quedarse sin visa USA si persisten en participar en listas con presencia narco o paramilitar, según noticias de prensa que fueron desmentidas tibiamente por la embajada de los Estados Unidos.

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se fue consolidando un liderazgo que después se fortaleció y adquirió experiencia de go-bierno en las elecciones subnacionales. Como en el caso del liberalismo, la izquierda se vio favorecida por la confluencia de su proceso de modernización y la reforma política, que generaron diversos mecanismos de cohesión. Desde 2002 hasta hoy, se establecie-ron varios hitos: la consolidación del Polo Democrático Independiente y de Alternativa Democrática después de que se escindieran, el gran trabajo parlamentario de ambas, el triunfo espectacular en las elecciones subnacionales de 2003, y el acuerdo que llevó a la candidatura única, y a la sigla común (Polo Democrático Alternativo) de la izquierda en 2006. Como mecanismo de gestión de los problemas entre los diversos componentes del PDA se formó la Mesa de Unidad.

Precisamente el mayor triunfo de la izquierda fue haber mantenido su unidad. ¿Pero cuánta gasolina tiene este inédito sentido de supervivencia de la izquierda colombiana? Escindida como está en dos alas –una más centrista, otra más afirmativa-, el espectro de la división siempre ha estado presente. Ya afrontó una (entre el Polo y Alternativa), pero se evitó el riesgo del canibalismo. Sólo perdió unos pocos dirigentes en el proceso de construcción de sus estructuras (Javier Cáceres57). En el momento en que escribo estas líneas atraviesa su peor crisis, con las relaciones entre el Polo y Lucho Garzón completamente deterioradas, y con la posibilidad real de que el mayor logro obtenido (una unidad básica) se desbarate58. Nótese que sin el voto preferente el PDA hubiera sido inviable. Aun así la izquierda estuvo dispuesta a ir hasta el borde la ruptura para dirimir quién quedaría en el primer renglón de la lista al Senado lo que, en una lista abierta, no tenía ninguna significación práctica.

El precedente es malo, pero no necesariamente insuperable. Toda fuerza nueva afronta crisis y debe pasar por procesos de aprendizaje. Para poder afrontar aquellas, la izquier-da tendrá que aprender a manejar al menos dos tensiones cruciales. Por un lado, entre la construcción de su propia identidad y el desarrollo de la amplia política de alianzas que todos los sectores de la oposición (al menos los que tienen de dos dedos de frente para arriba) saben es indispensable para enfrentar a un fenómeno de la talla de Uribe. Típicamente, la izquierda ha dado bandazos entre la pérdida de la iniciativa política en aras de tranquilizar a los posibles adversarios y un sectarismo primitivo. Por otro lado, entre la tarea de largo plazo (construir un partido moderno) y las exigencias inmediatas (levantar votos). Paradójicamente, el gran activo de la izquierda –su equipo “galáctico” de congresistas– es su gran debilidad. Porque el PDA es básicamente una red parlamen-taria y de opinión, que además territorialmente está muy basada en Bogotá. En 2002 la izquierda había colonizado algunos de los temas que acaparan la atención de los medios, pero casi no había logrado mover gente alrededor de las consignas sociales que le han dado éxitos en el resto de América Latina59. No creo que la situación haya cambiado mu-cho. Así, se ha dado un salto cualitativo y construido un valioso capital; pero las raíces son poco profundas, y los discursos no casan muy bien con los auditorios que se conquis-tan. Nueva paradoja: para administrar esta tensión el PDA podría servirse de un cambio

57 Cáceres, un parlamentario de primera línea, es otro buen ejemplo extremo de cambio de camiseta. De origen

liberal, después se fue al pastranismo pero pronto se enemistó con él; semi-volvió al partido de origen, chapoteó en la independencia, y después entró al Polo, donde duró muy poco, para desembocar en Cambio Radical. Encabeza un movimiento con el colorido, aunque un poco homicida, marbete de “Chuzo a los corruptos”.

58 Su desempeño electoral en marzo fue aceptable.

59 GUTIÉRREZ, 2003, ob. cit.

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muy profundo –y quizás no tan obvio– que está teniendo lugar en el sistema y que tiene su máxima expresión en Uribe: en la medida en que la gran política se concentra en el Ejecutivo, la vida pública colombiana se ha desparlamentarizado un poco. Varios de los pesos pesados del liberalismo no volverán al congreso en el próximo período; están en la consulta interna. Luis Alfredo Ramos salió de la lista de Equipo Colombia; Claudia Blum de la de Cambio Radical. No hablemos ya de independientes que son figuras nacionales como Antanas Mockus y Noemí Sanín. Los dirigentes de la política están saliendo del congreso, y si los astros están en buena posición, eso podría significar más división de trabajo entre los equipos dirigentes, por tanto más aparato y más organización, esto es, una cierta recomposición de la vida partidista.

Habría que terminar diciendo que la izquierda es más que el PDA. Uno de los esfuer-zos conscientes de la Constitución de 1991 fue politizar la diversidad. Los indígenas (por ejemplo ASI) han jugado un papel mucho más importante que su peso demográfico, y han confluido en varios temas importantes con las fuerzas de izquierda. Pero sólo “en general”. Cambio Radical metió en su lista a un indígena. Otras formas de diversidad han tenido comportamientos diferentes. Por ejemplo, Uribe supo captar la simpatía de la mayoría de los partidos cristianos, con una retórica que favorecía políticas no seculares en punto a la sexualidad y la educación –aparte de los consabidos gajes para materializar las simpatías, como la embajada de Brasil para Claudia Rodríguez de Castellanos60. Como dije arriba, algunos cristianos se incorporaron al uribismo; otros dirigentes también fueron cooptados. Sin embargo, tampoco aquí todo es color de rosa. No sólo un partido religioso se mantuvo refractario durante todo el período (el MIRA). A finales del año pasado y comienzos de éste el cabildeo católico empujó al gobierno a sacar una disposición que cambiaba la re-gulación de los contenidos de las materias de educación religiosa, aparentemente en favor de las mayorías. Esto produjo una fuerte reacción por parte de los cristianos no católicos, y una negociación que el ministerio de educación manejó con pinzas.

6 . C O N C L U S I O N E S

La experiencia sugiere tres conclusiones. Primero, pese a su enorme peso, el uribismo no es todopoderoso. Precisamente porque tiene un apoyo tan amplio debe hacer un delicado equilibrio entre partidarios suyos que a menudo tienen intereses contrapues-tos. Segundo, tal vez estamos presenciando el regreso de la ideología. Todas las fuerzas importantes que están en la liza están ideológicamente fraccionadas. Los liberales entre centro-izquierda, centro y derecha (sin contar la importante porción de rojos uribistas). Los conservadores entre la tradición pro-paz y moderada (Juan Camilo Restrepo, José Gregorio Hernández) y la mayoritaria, que redescubrió el conservatismo puro y duro. La izquierda, pero también los cristianos, entre moderados y militantes. Más aún, muchos de los grandes debates públicos del período han tenido un fuerte contenido ideológico. Los que hizo la izquierda, ciertamente. Los que protagonizó el partido liberal –recogiendo una parte de su historia– a favor de un Estado laico, en defensa de los derechos de los homosexuales y de la flexibilización de la legislación sobre el aborto61. Los que propició

60 Rodríguez es una destacada líder cristiana. La embajada en Brasil es muy importante, pues ese país es una potencia

evangelizadora, y sede de varias multinacionales de la fe.61

En ambos casos la iniciativa fue de la senadora Piedad Córdoba, pero por una vez la acompañaron los expresidentes liberales y toda la artillería pesada del partido.

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Uribe sobre el cambio de modelo de Estado, sobre todo con ocasión del referendo. Esta ideologización del debate, empero, ha estado acompañada –y esta es la tercera conclu-sión– por niveles enormes de confusión y fluidez. Las reformas institucionales ofrecieron incentivos para la cohesión y centraron un poco la competencia, pero los saltos mortales, la debilidad de las identidades, los cambios de camiseta y la confusión están a la orden del día. Incluso entre los que permanecen dentro de un mismo partido las volteretas pueden ser muy abruptas. López Michelsen comenzó pidiéndole al liberalismo que le diera las llaves del partido a Uribe y ahora hace campaña contra él. Gaviria llegó al país tratando de impulsar una política de apoyo crítico al presidente, y ahora es uno de sus más fuertes contradictores. En cambio Turbay Ayala y Juan Manuel Santos comenzaron atacando a la reelección y terminaron formando movimientos que la apoyaban (Patria Nueva y el Partido de la U, respectivamente) con el apasionamiento del converso. ¿Será exagerado decir que Uribe resume muy bien todas estas tensiones y bandazos? Porque él, como nadie, ha logrado encarnar las aspiraciones e identidades más disímiles, cambiando de opinión y adaptándose a las circunstancias más rápido que sus amigos y adversarios. De esta permanente huída hacia adelante del sistema y su protagonista no se podrá decir, al menos, que es aburrida.

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R E S U M E NLos siguientes renglones intentan analizar los aspectos más importantes y sustanciales de la “Revolución Educativa”. Por razones metodológicas, la primera parte se dedica al estudio de la política en su devenir y construcción, enunciando de manera descriptiva su proceso y contenidos. A partir de allí, el análisis se asume en diversos acápites cuya clasificación busca, ante todo, claridad expositiva: lo censurable, lo saludable, lo criticable y lo irrepetible de la política educativa del gobierno Uribe Vélez. Al final, un breve espacio dedicado a la perspectiva cierra el panorama. En síntesis, el escrito muestra los aspectos cruciales en los cuales la política ha fracasado, e invita a su revisión total en aras de una educación universal y de calidad, en todos sus niveles, para los colombianos.Palabras clave: Revolución Educativa, políticas educativas, educación preescolar, básica y media, educación superior.

S U M M A R YThe following lines analyze the most important and substantial aspects in the “Educational Revolution”. For methodological reasons, a first point embraces the politics’s study in its to become and it enunciates in a descriptive way its process and contents. Starting from there, the analysis is assumed in diverse pa-ragraphs whose classification looks for clarity: the impeachable thing, the healthy thing, the criticizable thing and what cannot repeat of the educational politics of Uribe Vélez. At the end, space of brief of he dedicates from himself to the panorama of high rail of closing of for of perspective. In synthesis, the writing shows the crucial aspects in which the politics has failed. He invites to their total revision for the sake of an universal education and of quality for the Colombians. Key words: Political educational, education preescolar, basic-superior education.



Adolfo Atehortúa Cruz*

ISSN

012

1-47

05

* Profesor titular, Departamento de Ciencias Sociales.

Universidad Pedagógica Nacional. Consejero Nacional de Planeación,

sector cultural y educativo.



La “revolución educativa”: transcurso, resultados y perspectiva

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sLa “revolución educativa”: transcurso, resultados y perspectiva Adolfo Atehortúa Cruz


1 . E L D E V E N I R D E U N A P O L Í T I C A

La “Revolución Educativa”, en tanto política, ha sido construida en cuatro momentos continuos. Surgió como promesa electoral del candidato presidencial Uribe Vélez, se convirtió en programa de gobierno con su elección, y pasó a formar parte importante

del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. A lo largo del último cuatrienio, la política se ha consolidado con reajustes y proyectos de aplicación concreta.

1 .1 L a “ R e v o l u c i ó n E d u c a t i v a ” c o m o p r o m e s a e l e c t o r a l

La llamada “Revolución Educativa” fue la primera de siete herramientas que el candi-dato Álvaro Uribe Vélez planteó en su “Manifiesto Democrático”, un documento de cien puntos esgrimido como programa para las elecciones presidenciales de 2002. El citado “Manifiesto” plasmó en su punto 46 la necesidad de una “Revolución Educativa” que avanzara “hacia la cobertura universal, la buena calidad y el acceso democrático”, con una postura “crítica, científica, ética, tolerante con la diversidad y comprometida con el medio ambiente”. En su punto 47, además, cinco aspectos definían el desafío: cobertura, calidad, pertinencia laboral, capacitación técnica e investigación científica.

En cobertura, Uribe ofreció la creación de 1.900.000 cupos nuevos: 400 mil en edu-cación superior y 1.500.000 en educación básica. Dicha medida prometía “fortalecer la educación pública y la comunitaria con más recursos estatales para los pobres” y “cambiar el servicio militar obligatorio por el servicio docente obligatorio”: el universitario, según el candidato Uribe, deberá ser profesor de primaria o secundaria durante un año, sin remplazar a los maestros.

En calidad, Uribe propuso la capacitación de profesores con énfasis en matemáticas, ciencias básicas, español, inglés e historia; así mismo, generalizar la conectividad, y una “evaluación remedial y no sancionatoria para los educadores”. En pertinencia laboral la propuesta incluyó la vinculación de la universidad a la actividad productiva, exigirle información pública certificada sobre el éxito laboral o empresarial de sus egresados, y una integración de los programas de pregrado a las incubadoras de las empresas para es-timular la creatividad empresarial de los estudiantes. En capacitación técnica, el programa prometió preparar 600 mil personas en labores productivas, e impulsar el aprendizaje obligatorio de un oficio para los bachilleres. En la investigación científica, el “Manifiesto” planteó la “recuperación gradual del presupuesto de investigación”, y promover alianzas entre el Estado y la comunidad científica, académica y empresarial en acciones concretas como los centros de desarrollo tecnológico1.

Como medidas concretas, el candidato prometió en pleno fragor de su campaña fortale-cer la educación pública y la oferta educativa comunitaria, “apoyar a la universidad pública sin politiquería”, ampliar el crédito estudiantil, masificar el uso de Internet, impulsar una formación masiva de tutores para atender programas de universidad a distancia, nivelar las universidades por lo alto, incentivar la creatividad de los niños para convertirlos en los investigadores del mañana, homologar los textos escolares para reutilizarlos en un

1 Véase “Manifiesto Democrático”, nombre asignado al programa de cien puntos inscrito por la campaña política

“Uribe presidente”. Puede encontrarse, todavía, en algunas páginas web gubernamentales.

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La “revolución educativa”: transcurso, resultados y perspectiva Adolfo Atehortúa Cruz


mercado secundario a bajo costo, oportunidades para los trabajadores de la educación y la cultura y un SENA “eficiente sin politiquería”2.

1 .2 L a “ R e v o l u c i ó n E d u c a t i v a ” c o m o p r o p u e s t a d e l p r o g r a m a g u b e r n a m e n t a l

Una vez elegido presidente, la promesa electoral de Uribe cambió sustancialmente con su primer borrador del programa gubernamental titulado Bases del Plan Nacional de Desarrollo, presentado al Consejo Nacional de Planeación y al pueblo colombiano en no-viembre de 2002.

El cambio no sólo fue en la forma; también en los conceptos básicos. El programa del candidato postuló a la educación como la “medida más eficaz para mejorar la distribución del ingreso, generar movilidad social y evitar la condena a ser pobre por herencia”: “A mayor y mejor educación disminuyen las diferencias salariales, aumenta la productividad y mejoran los ingresos de las personas”. La educación sería la base para la construcción de justicia social3. En las Bases del Plan, la educación se definió como “factor esencial del desarrollo humano, social y económico, y un instrumento fundamental para la construc-ción de equidad social”4. Analizadas en detalle, las dos definiciones son diferentes. En la primera se reivindica la justicia; en la segunda se pasa a la búsqueda de la equidad por la vía del progreso y de la educación. Ambas son economicistas, aunque la última lo es más. Ésta le da a la educación el carácter de “instrumento para la equidad social”, un carácter que oculta las auténticas e históricas raíces de la desigualdad. Pero, más criticable aún, ambas olvidan que en la letra y espíritu de nuestra Constitución Nacional la educación es más que eso: es un derecho fundamental de niños y jóvenes, que debe ser asistido y garan-tizado por el Estado; un derecho de la persona y un servicio público con función social que se ofrecerá en forma obligatoria entre los cinco y quince años de edad, y gratuita en las instituciones del Estado5.

En el proyecto de Plan del presidente desaparecieron también muchas ofertas del candidato. La capacitación y la investigación científica, por ejemplo, se borraron como estrategias frente al desafío. Al lado de la cobertura, la calidad y la pertinencia, apareció una nueva que era, en realidad, la más vieja de todas: “la eficiencia”. Palabreja y programa que, como veremos, correspondía a los antiguos planes de la administración Pastrana.

La calidad tampoco se supuso edificada sobre la capacitación de los docentes. Se volvió a los estándares, a las evaluaciones homogéneas y sancionatorias. La conectividad no se citó como componente claro de la “Revolución Educativa”, y registró un aislado lugar en ciencia y tecnología. La pertinencia laboral se esgrimió menos como estímulo y más como instrumento para el recorte presupuestal de las universidades. El presupuesto de investi-gación, prometido en el 1% del PIB, quedó en la meta del 0,6% para el final del cuatrie-nio, incluyendo la inversión privada. La preparación para la producción, la enseñanza de oficios en bachillerato y la apropiación social de la ciencia se esfumaron tanto como la

2 “De la incertidumbre a la confianza. Propuesta de programa para la discusión ciudadana” (octubre de 2001)

y “Bases para la discusión de una política de Estado sobre educación” (febrero de 2002). http//www.Uribe Presidente.com

3 Ídem.

4 Departamento Nacional de Planeación. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado

Comunitario. Bogotá, Presidencia de la República-DNP, 2002. p. 122.5 Constitución Política de Colombia. Título II, Artículos 44, 45 y 67.

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docencia obligatoria en sustitución del servicio militar, que más tarde, por el contrario, fue ampliado en duración y esfuerzo. La educación pública, lejos de ser fortalecida, recibió una propuesta de plan que la debilitaría.

En síntesis, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, consideradas borrador inicial del Plan definitivo, partían de un diagnóstico crítico en tres ámbitos: cobertura, calidad y eficien-cia. Según el documento, a pesar de los avances obtenidos durante los últimos tiempos, la estadística nacional presentaba un porcentaje considerable de la población en edad escolar por fuera del sistema educativo, y una marcada inequidad en las posibilidades de acceso y permanencia. La calidad era deficiente, y su deterioro se observaba creciente en los grados de formación básica y media. Además, el diseño institucional educativo no generaba incentivos a la eficiencia, y limitaba el avance en la expansión de cobertura y mejoramiento de la calidad.

Con base en tal diagnóstico, la propuesta formuló cinco programas detallados a con-tinuación:

1 . 2 . 1 A m p l i a r l a c o b e r t u r a e n e d u c a c i ó n p r e e s c o l a r , b á s i c a y m e d i a

A través de la reorganización institucional y mediante la definición de estándares téc-nicos que tengan en cuenta el número de niños atendidos, el gobierno propuso como meta la creación de 800 mil nuevos cupos.

1 . 2 . 2 A m p l i a r l a c o b e r t u r a e n e d u c a c i ó n s u p e r i o r

Tras la meta de 160 mil nuevos cupos, el gobierno propuso aumentar la eficiencia en el uso de los recursos físicos, humanos y financieros de las instituciones públicas. Además de la integración de instituciones educativas mediante convenios y fusiones, sobresalía entre los mecanismos fundamentales la concertación de planes de desempeño que definan la relación de personal administrativo por docente y estudiante.

Otros mecanismos previstos para ampliar la cobertura eran la educación a distancia con el fortalecimiento de la agenda de conectividad, la financiación de la demanda median-te créditos para “programas de calidad y pertinencia laboral”, y la ampliación de cupos en carreras técnicas y tecnológicas. En total, el reto residiría en la creación de 400 mil nuevos cupos.

1 . 2 . 3 M e j o r a r l a c a l i d a d d e l a e d u c a c i ó n p r e e s c o l a r , b á s i c a y m e d i a

Los mecanismos propuestos por las Bases del Plan para mejorar la calidad de la educa-ción fueron cuatro: a. Acordar los estándares de evaluación y universalizarlos para la educación básica y media.

En este sentido, el Icfes se convertirá en el gran sistema nacional de pruebas. A ello se unirán las evaluaciones de docentes y directivos docentes.

b. Aprender de experiencias exitosas. Socializarlas, propiciar la formación de redes docentes e impulsar el acompañamiento de las instituciones que presenten bajos resultados.

c. Al aplicar las estrategias y modelos educativos del Proyecto de educación rural, se analiza-rá la pertinencia educativa y se acompañará a las instituciones con mayores niveles de deserción.

d. Se garantizará el acceso a materiales educativos de buena calidad y bajo costo. Así mismo, se diseñarán estrategias para fomentar el hábito de lectura, y el uso y la racionalización de los materiales educativos.

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1 . 2 . 4 M e j o r a r l a c a l i d a d d e l a e d u c a c i ó n s u p e r i o r

Las Bases del Plan se referían, en esta dirección, a los resultados académicos y a la perti-nencia de los programas impartidos. La pertinencia sería definida en “reflexión conjunta por el Estado, las universidades, el sector productivo y la comunidad académica y científica”. El mecanismo por utilizar consistiría en la creación del observatorio laboral, con la finalidad de “monitorear, analizar y difundir información, y hacer seguimiento a los egresados de las instituciones de educación superior para crear un espacio de concertación y brindar elementos de juicio”.

En forma paralela se reforzaría el Sistema nacional de información de educación superior, y se continuaría con la acreditación de los programas e instituciones, el establecimiento de estándares mínimos para todos los programas y la aplicación de los exámenes de calidad Ecaes a todas las carreras, de manera obligatoria.

1 . 2 . 5 M e j o r a r l a e f i c i e n c i a d e l s e c t o r e d u c a t i v o

El plan propuesto por el gobierno del presidente Uribe planteaba la modernización de la administración y de la gestión en el sector educativo. Tras este objetivo, los mecanismos contemplaban la modernización institucional del Ministerio de Educación. Esto es, “fortalecerlo en el diseño de políticas, planeación y evaluación de los programas nacionales”, además de continuar con el proceso de descentralización de la gestión y administración sectorial, con el refuerzo de las funciones de administración y ejecución del gasto de los municipios y departamentos.

En la estructura de la asignación de recursos al sector, se pasaría del esquema de costos al de alumnos atendidos, según lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 715 de 2001. En el ámbito territorial se planteaba la modernización de entidades departamentales y municipales, a efecto de definir sus estructuras orgánicas y las plantas de personal docente y adminis-trativa. Finalmente, el gobierno aspiraba a mejorar y fortalecer el sistema de información del sector educativo con estadísticas confiables y oportunas sobre el desempeño de todos los niveles de educación6.

1 . 3 L a “ R e v o l u c i ó n E d u c a t i v a ” e n e l P l a n N a c i o n a l d e D e s a r r o l l o

A pesar de que en el Consejo Nacional de Planeación y en los Foros Regionales progra-mados por éste a lo largo y ancho del país, la propuesta educativa plasmada en las Bases del Plan recibió una aguda y seria crítica7, el documento pasó sin alteraciones de fondo al Proyecto de Ley que se entregó al Congreso en el mes de febrero de 2003. Según dijo entonces el Departamento Nacional de Planeación, la “Revolución Educativa” era “into-cable”: “Bandera de primera línea en la campaña del presidente, el pueblo colombiano había votado por ella”8.

6 Para mayor información acerca de la “Revolución Educativa” y sus programas, consúltese: Departamento Nacional

de Planeación. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado Comunitario. Ob. cit. Capítulo III, “Construir equidad social”, pp. 121-134.

7 Consejo Nacional de Planeación. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado

Comunitario” 2002-2006, Bogotá, C.N.P., enero 9 de 2003. Igualmente, Memorias: Proceso de discusión del proyecto Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Bogotá, CDrom, s.f.

8 Afirmación de directivos del Departamento Nacional de Planeación en reuniones sostenidas con el Consejo

Nacional de Planeación en febrero de 2002.

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Más allá de ciertas correcciones en redacción que condensaron los cinco programas iniciales en sólo tres y que lograron mayor síntesis expositiva, las modificaciones sustan-ciales fueron realmente pocas, y referidas, en lo fundamental, a la procedencia de los recursos.

Algunas hicieron referencia, por ejemplo, a la “utilización de recursos provenientes del ahorro fiscal resultante de la supresión de las contralorías y personerías territoriales” que serían “eliminadas por el proyecto de Referendo”. Es decir, se empezó a contar con un recurso cuya realidad era intangible y que fracasó por voluntad del elector.

Otras modificaciones, por el contrario, reforzaron la conceptualización política de la “Revolución Educativa”. Quedó claro, por ejemplo, el fortalecimiento del subsidio a la de-manda, y el pago de derechos académicos y servicios complementarios que los beneficiarios harían a tales establecimientos. Quedó claro, igualmente, que la promoción de equidad en el acceso a la educación superior se basaría en la ampliación de crédito para ingreso en universidades privadas, que los recursos destinados por ley a las instituciones estatales serían intervenidos y que la concertación de planes de gestión y desempeño, así como la fusión de universidades, serían programas del gobierno. La definición de estándares de calidad, la evaluación de resultados y su incidencia en la reglamentación de pruebas para el ascenso de los docentes en el escalafón, pasó incólume y subrayada, como ampliados fueron los marcos de la llamada “modernización del Ministerio”9.

El concepto del Consejo Nacional de Planeación y de los ciudadanos consultados en todo el país no sólo se convirtió en “himno a la bandera”; aparecieron en la propuesta de Ley nuevos articulados que recortaban el empleo de recursos públicos en la educación estatal y que lesionaban la autonomía universitaria.

En concreto, el artículo 66 del proyecto derogaba parte sustancial de la Ley 30 de 1992. La transferencia de los recursos de la nación a las universidades públicas, decía, “se efectuará de acuerdo con el resultado de indicadores de gestión, teniendo en cuenta criterios de eficiencia, cobertura, calidad y desempeño financiero, previa reglamentación que para tal efecto expida el gobierno nacional”. El artículo 67, por su parte, destinaba recursos del Fondo Nacional de Regalías a los programas de ampliación de cobertura a través del subsidio a la demanda, y el artículo 68 arrebataba recursos que las Leyes 633 de 2000 y 21 de 1982 entregaban de manera exclusiva a la educación estatal, para dirigirlos sin distingo alguno a la ampliación de cobertura y calidad en educación básica y media académica.

El proyecto fue aprobado en lo fundamental por el Congreso de la República mediante la Ley 812 del 26 de junio de 2003. De acuerdo con el artículo 4º., el documento “Hacia un Estado Comunitario”, considerado Bases del Plan por el mismo gobierno, fue incor-porado como “parte integral del Plan de Desarrollo”. Adicionalmente, con respecto a la “Revolución Educativa”, el artículo 8º. advirtió que “el gobierno nacional establecerá los esquemas de distribución de recursos del presupuesto de la Nación a las instituciones de educación superior estatales para que sean asignados con base en los criterios estableci-dos en la presente ley”. El artículo 81 modificó el régimen prestacional para los docentes oficiales vinculados a partir de la fecha, en tanto que el artículo 84 estableció una curiosa

9 Proyecto de Ley nº 169/03C de 2003 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado

Comunitario”. Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación.

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fórmula para la “redistribución” del 12% del total de las transferencias a las universida-des estatales, con base en “indicadores de gestión”. Finalmente, superando algo que el proyecto gubernamental no contenía, la Ley dispuso en su artículo 88 la “financiación a programas de formación docente” como “posibilidad” para el mejoramiento de la calidad de la educación.

1 . 4 L a “ R e v o l u c i ó n E d u c a t i v a ” c o m o “ P l a n S e c t o r i a l ”

Incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, la “Revolución Educativa” se convirtió en el “Plan Sectorial” para dicho sector. A lo largo de tres años, los técnicos en el Ministerio de Educación han realizado ajustes que aterrizan la política general del Plan de Desarrollo en siete “políticas estratégicas” con sus respectivos proyectos, a saber:

P o l í t i c a s y p r o y e c t o s d e l M E N 2 0 0 3 - 2 0 0 6

POLÍTICAS PROYECTOS

1COBERTURA EN EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA

• Acceso de la población vulnerable a la educación• Alfabetización y educación básica para jóvenes y adultos• Uso eficiente de las transferencias• Utilización eficiente de infraestructura y dotación

2COBERTURA EN ED. SUPERIOR

• Acceso con calidad a la educación superior• Apoyo a la gestión de las instituciones de educación superior oficiales• Centros regionales de educación superior • Estrategias para disminuir deserción • Promoción de la formación técnica y tecnológica• Uso de nuevas metodologías y tecnologías

3CALIDAD EN ED. BÁSICA Y MEDIA: EVALUAR

• Evaluación de alumnos• Evaluación de docentes y directivos docentes• Formulación, divulgación, apropiación, uso y evaluación de los estándares

4CALIDAD EN ED. BÁSICA Y MEDIA: MEJORAR

• Mejoramiento de la calidad educativa para poblaciones vulnerables y modelos educativos • Mejoramiento de la formación de docentes y desarrollo personal de los docentes • Promoción de planes de mejoramiento y aprendizaje de experiencias exitosas

5CALIDAD EN ED. BÁSICA Y MEDIA: FOMENTAR

• Bilingüismo• Competencias laborales, formación para el trabajo y pertinencia de la educación media • Fortalecimiento de la socialización mediante la cualificación de las prácticas pedagógicas • Nuevas tecnologías para el desarrollo de competencias

6CALIDAD ENED. SUPERIOR

• Articulación de la educación no formal y continua con la educación formal y el sistema nacional de formación para el trabajo

• Definición de condiciones mínimas y estándares de competencias para programas de educación superior

• Diseño e implementación del sistema de aseguramiento de la calidad • Diseño, aplicación y análisis de los Ecaes • Fomento a la investigación en las instituciones de educación superior y articulación con el

sistema nacional de ciencia y tecnología• Internacionalización de la educación superior• Observatorio del mercado laboral• Sistema de monitoreo para la vigilancia y control de la educación superior

7 EFICIENCIA DEL SECTOR

• Comunicaciones• Diseño e implementación de un sistema de referenciación• Fortalecimiento del sistema nacional de información de la educación superior• Modernización de las secretarías de educación departamentales, distritales y municipales• Modernización del Ministerio de Educación Nacional• Renovación del sector educativo• Sistema de información de la educación básica y media

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2 . L O C E N S U R A B L E

Son dos los aspectos altamente censurables en la formulación de la “Revolución Educativa”.

2 . 1 ¿ F o r m a r p a r a l a s o c i e d a d o c a p a c i t a r p a r a e l m e r c a d o ?

Para nadie es un secreto que, en materia educativa, como en muchas otras, el gobierno de Uribe Vélez ha continuado las políticas señaladas para América Latina por el Consenso de Washington. Con diferencia de matices, el sendero procede del gobierno de César Ga-viria, pasa tibia y contradictoriamente por el de Ernesto Samper, se consolida con Pastrana y continúa bajo la dirección de Uribe.

Como propósito fundamental, el Consenso de Washington ha buscado la “moderniza-ción” e “internacionalización” de la economía basándose en la liberalización de importa-ciones, la reestructuración industrial y la desregulación de la economía, para organizar todas las relaciones sociales conforme a las lógicas del mercado. Entre sus medidas figuran la apertura de mercados, la libre competencia, la eliminación de barreras arancelarias y subsidios estatales, la privatización de las empresas públicas, una regulación laxa sobre la banca, la contabilidad y las finanzas, impuestos generalizados al valor agregado pero mínimos tributos para los grandes propietarios e industriales, reformas laborales para flexibilizar el mercado sobre la mano de obra, reducción del déficit fiscal, y reinado del mercado con autonomía total frente al Estado. Al Estado se le reduce en tamaño pero se le exige crecimiento en eficiencia; su intervención se limita con la creencia inocente de que los mercados se bastan a sí mismos para manejar con cautela la economía entera.

En estas condiciones, la educación pierde su carácter de “derecho y deber de los na-cionales”, “obligación del Estado”, y se convierte en “servicio” que bien puede prestarse a través de particulares bajo las reglas de la austeridad fiscal y la “focalización” extrema. En otras palabras, como sucedió con la salud a partir de la Ley 100 de 1993, el Estado redefine su papel y sus funciones, convierte sus obligaciones en objetos del mercado y se subordina a las definiciones macroeconómicas para garantizar el pago cumplido de la deuda externa y su servicio. La restricción del presupuesto nacional dirigido a la inver-sión social, los “ajustes fiscales”, así como las continuas reformas tributarias, pensionales y laborales, completan el panorama. Las decisiones, desde luego, no ocurren en el ámbito nacional. Se imponen a través de instituciones con funciones de regulación supranacional como el FMI y el Banco Mundial, especialmente.

Cuando se observan en detalle las definiciones que sobre la educación construye la “Re-volución Educativa”, no es difícil descubrir su relación filial con el Consenso de Washington. La educación, dice el presidente Uribe, “genera movilidad social y evita la condena a ser pobre por herencia”, pero la amarra, al mismo tiempo, a las leyes del mercado en tanto “instrumento para mejorar el ingreso y aumentar la productividad”. El saber aparece, entonces, en su dimensión de “herramienta”, y pierde su verdadero carácter social. La definición olvida que la función educativa de una escuela estrechamente ligada a los inte-reses de la sociedad, debe partir de la necesidad de formar mujeres y hombres con calidad humana; mujeres y hombres comprometidos con una ética que abarque tanto el desempeño natural o profesional como la acción personal, la acción ciudadana y, sobre todo, el sentido de las decisiones que afectan a la comunidad.

La ética que orienta la acción de todo individuo formado en una dimensión social del saber es aquella fundamentada en valores como el respeto, el reconocimiento por la

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diferencia, la solidaridad, la convivencia y la identidad cultural con lo propio. Pero, ante todo, una fórmula de vida muy concreta: la consideración del otro como fin, y el ejercicio del saber como simple medio hacia ese fin. La formación en términos instrumentales de “éxito y eficiencia”, de mejoras salariales y ascenso en la escala social no tiene ética, sólo una meta que resulta utópica en la inmensa mayoría de los casos: “Enriquecerse en el ancho mundo del mercado”.

La formación en términos instrumentales de “éxito y eficiencia” no es formación, es ca-pacitación, y se limita, por tanto, a las cualidades y destrezas que el individuo necesita para defenderse en el mundo salvaje del capital, para ingresar con relativo éxito pero mísero reconocimiento en el mercado laboral y “aumentar la productividad”. No sirve mucho. En palabras de Juan Carlos Tudesco, director de la Unesco, “no se le puede pedir a la educación que resuelva los problemas de un modelo económico excluyente; se necesitan programas sociales de empleo, vivienda, salud y nutrición que acaben con la brecha que hay entre ricos y pobres”10.

2 . 2 ¿ L a h i s t o r i a s e r e t o m a o s e i g n o r a y s e d e s t r u y e ?

En la primera mitad de la década de los noventa, la educación en Colombia atravesó por un momento singular con cuatro importantes acontecimientos: la promulgación de la Constitución Política de 1991, la expedición de la “Ley General de Educación”, la creación de la “Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo” con su correspondiente informe, y la elaboración del “Plan Decenal de Educación”.

La Constitución de 1991 trazó los principios y derroteros de una nueva educación bajo el esquema de una moderna institucionalidad educativa. Su propósito residía en la cons-trucción de una sociedad más participativa, equitativa y justa, en la cual la educación se inscribiera no sólo como derecho fundamental para niños y jóvenes, sino también como requisito e instrumento para el desarrollo económico y social del país.

La Ley General se convirtió, así mismo, en la norma legal que cobijó las herramientas y estrategias necesarias para impulsar, en forma inicial pero trascendente, la transformación escolar en sus distintos niveles, y la reestructuración compleja del servicio educativo y sus instituciones. De acuerdo con la Ley, no sólo se abrió la puerta a la autonomía escolar; la educación misma se definió como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes11.

El informe presentado por la Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo, más conocida como la “Misión de sabios”, encabezada por Gabriel García Márquez, abrió un importante debate sobre la realidad educativa y la caracterización de su contexto; frente a la Colombia del siglo XXI y la educación para un milenio nuevo, y sobre los retos y las recomendaciones en materia de ciencia, educación y tecnología12.

El Plan Decenal ubicó, como mandato de la Ley General de Educación, y quizá como primera respuesta a la “Misión de sabios”, los senderos y horizontes por los cuales debía

10 TUDESCO Juan C., “Los niños necesitan más que un cupo”, en El Tiempo, agosto 31 de 2003.

11 Ley 115 del 8 de febrero de 1994, Artículo 1º. Nótese la diferencia entre el concepto que sobre “educación” ofrece

esta ley, y aquellas definiciones de la “Revolución Educativa” que arriba se han criticado. 12

Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo. Colombia: Al filo de la oportunidad, Bogotá, Cooperativa Editorial Magisterio/Conaced, 1998.

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transitar la educación colombiana durante el decenio 1996-2005. Allí se consignaron objetivos, metas, estrategias y programas de acción, que fueron producto de una intensa discusión y concertación con los más importantes sectores educativos del país, incluido, desde luego, el magisterio13.

A estos cuatro acontecimientos podrían sumársele la continuación del “Movimiento Pedagógico” y la llamada “Expedición Pedagógica”. El primero, un proyecto magisterial iniciado en los años ochenta, que promovió en su seno la discusión ideológica sobre el papel del maestro y la pedagogía, la educación pública y la naturaleza de la calidad de la educación. La segunda, un producto del plan decenal que buscó generar una movilización no sólo institucional, sino social y continua en torno a la educación.

No obstante, a pesar de la importancia de estos hitos, la “Revolución Educativa” subestima e ignora su existencia. Así, por ejemplo, el Plan Decenal de Educación, que debió culminar en el año 2005, dentro del período del presidente Uribe, no recibió la más mínima referencia en el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, ni en el programa de la “Revolución Educativa”. ¿Acaso, cabe preguntarse, no debería tomarse en cuenta, cuando menos, su pretensión por elevar la educación a la categoría de política de Estado, más allá de los límites estrechos de un solo período de gobierno? ¿Acaso, igualmente, no será importante y necesario analizar las experiencias y enseñanzas que arrojan su aplicación o su fracaso? ¿No resultaría útil un examen institucional y ciudadano sobre lo que el Plan decenal ha significado en la educación colombiana, para construir, a partir de dicho análisis y en forma concertada, una nueva propuesta para superar falencias y promover nuevos retos?14.

Durante la misma década, el legislativo se ocupó de impulsar la promulgación de nor-mas tras la meta de alcanzar la modernización y el desarrollo para la educación. La Ley 30 de 1992, por la cual se organizó el servicio público de la educación superior, la Ley 60 de 1993, que demarcó la distribución de competencias y recursos entre los diferentes ámbitos territoriales del país y abordó importantes aspectos relativos a la planeación, descentralización, administración y prestación de los servicios educativos en el país, y la Ley 188 de 1995, que consagró una importante estabilidad de recursos financieros para el sector educativo, son sólo algunas de ellas. Antes de decretar su muerte absoluta, ¿no era indicado un análisis serio acerca de sus logros y aspectos positivos, así como también de sus errores y promesas incumplidas?

No son pocos los materiales que el sector educativo ha producido en la búsqueda de nuevos senderos para la educación en Colombia. Documentos como “Bases para una po-lítica de Estado en materia de educación superior”, autodefinido como conjunto de ideas sobre la reflexión llevada a cabo en una comisión conformada por el Icfes en torno a una posible estructuración del sistema de educación superior15, o la “Agenda de políticas y es-trategias para la educación superior colombiana 2002-2006. De la exclusión a la equidad”, propuesta por la Asociación Colombiana de Universidades, Ascun16, son sólo dos ejemplos.

13 Ministerio de Educación Nacional. Plan decenal de educación. 1996-2005, Bogotá, Cooperativa Editorial Magisterio,

1997. Igualmente, en http//www.mineducación.gov.co14

El periódico El Tiempo ha intentado, por cierto, un seguimiento al proceso educativo a través del programa “La Educación: compromiso de todos”.

15 Véase en http//www.mineducación.gov.co/indexf.asp

16 CVII Consejo Nacional de Rectores. Asociación Colombiana de Universidades, Ascun. “De la exclusión a la

equidad”, Bogotá, Ascun, Documentos: Serie Pensamiento Universitario nº 6, 2002.

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Sin embargo, a pesar de la alta calificación de sus autores y fuentes, no fueron tomados en consideración por el Plan Nacional de Desarrollo y la “Revolución Educativa”.

La historia reciente, en materia educativa, no parece contar con toda su experiencia, positiva o negativa, para el proyecto “revolucionario” del presidente Uribe. Los planes elaborados con enorme esfuerzo participativo e institucional, los documentos de exper-tos y las propuestas seriamente estudiadas, no se toman en cuenta. ¿Por qué? Tal vez más adelante podremos construir hipótesis explicativas.

3 . L O S A L U D A B L E

Independientemente de las críticas que puedan formularse a la “Revolución Educativa”, y de las cuales nos ocuparemos más adelante, es indudable que ha existido en el Ministerio de Educación una marcada coherencia entre los enunciados y sus prácticas concretas. A lo largo del siglo XX, tuvo el país un total de 115 ministros de Educación, con una dura-ción promedio de 10,4 meses. La designación, por lo regular, no contemplaba el título profesional de educador ni, mucho menos, la experiencia en el ámbito de la educación. A menudo, llegaron al Ministerio personajes de la política que nunca empuñaron en sus manos una tiza, que no pasaron al tablero como enseñantes o que no estuvieron nunca al frente de una clase o de una institución educativa. En muchas ocasiones, el Ministerio de Educación era el último cargo que se asignaba en el gabinete, de acuerdo con los compromisos políticos y electorales del presidente de turno. Era la última cuota del pastel burocrático, el “premio de consolación” para aquellos que no lograban la embajada o el cargo deseado en la estructura del Estado.

La alta rotación de los titulares de la cartera, argumenta con razón Brigitte Bravo, re-flejaba una preocupante realidad:

La insuficiente prioridad que tenía la educación para los gobiernos nacionales, pese al lugar central que ocupaba en las promesas de las campañas presidenciales. Este escaso compromiso con la educación tenía consecuencias, como la falta de continuidad de las políticas educativas, la disminución del ritmo de la gestión en el sector con la llegada de cada nuevo ministro y, especialmente, la poca claridad sobre las ejecutorias17.

Más allá de la política aplicada, es saludable, entonces, la coherencia y la permanencia de un ministro a lo largo del periodo presidencial. Si esto se aplicara en todos los niveles, es decir, en las Secretarías de Educación Departamentales y Municipales, en donde la movi-lidad es mayor, la educación podría pensarse a más largo plazo como política de Estado.

En ese orden de ideas, no puede negarse la importancia y la necesidad de ampliar la cobertura en todos los niveles educativos. Como veremos más adelante, no es el propósito sino las estrategias lo que en este aspecto se critica a la “Revolución Educativa”.

Al seguir la orientación gubernamental, o bien porque directivos y docentes hemos intentado un mayor esfuerzo en este plano, las universidades han experimentado durante los años 2002 y 2005 una tasa de absorción mayor sobre los estudiantes que culminan su bachillerato. Dado que el aporte presupuestal del Estado permanece incólume, el reto consiste en precisar hasta dónde es posible incrementar la absorción sin disminuir la cali-

17 BRAVO Osorio Brigitte, “Educación, compromiso de todos. Un enlace entre el gobierno y los ciudadanos”, en

http://www.fundacioncorona.org.co/educacion/proyecto_educacion_comptodos.htm. Publicado en junio de 2005.

http://www.fundacioncorona.org.co/educacion/proyecto_educacion_comptodos.htm

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dad. Aunque por regla general el apoyo oficial es escaso, las universidades han aumentado también el número de maestrías y doctorados, demostrando un mayor dinamismo en sus matrículas. Atribuibles o no a la “Revolución Educativa”, estos hechos deben reseñarse como saludables en los últimos cuatro años.

Dos estrategias para la ampliación de cobertura en educación superior pueden consi-derarse interesantes. La primera es la creación de los Centros Regionales de Educación Superior para ofrecer formación universitaria en regiones apartadas bajo el sistema de educación a distancia y a través de nuevas tecnologías de información y comunicación. Si en las alianzas se garantiza la participación de instituciones de educación superior con prestigio, reconocimiento y experiencia, y si el Estado decide una inversión apreciable para la aplicación de esta estrategia, los resultados pueden ser óptimos y muy aplaudidos por vastos sectores del país que, de otra forma, no tendrían nunca acceso a la universidad. La segunda estrategia tiene que ver con el impulso al Banco de objetos virtuales de educación superior, la cátedra Unesco e-learning y la constitución de la Red Académica Nacional de Alta Velocidad. Aunque tales avances no son absolutamente atribuibles a la “Revolución Educativa”, la participación del Ministerio de Educación es innegable.

Con respecto a los “planes de mejoramiento” para las instituciones educativas de diverso orden, puede registrarse un avance significativo. Aunque los diagnósticos se desvían a me-nudo de los intereses académicos y sociales, los resultados, gracias al interés de maestros y directivos, son apreciables. La participación del Ministerio de Educación de Cuba, con toda su experiencia en este campo, debería profundizarse.

Si bien la “Revolución Educativa” no contemplaba inicialmente la formación continua de los maestros, el Congreso la ordenó, y el Ministerio aceptó finalmente la necesidad de impulsarla. Muy débil pero saludable es el empeño dedicado a proyectos como el “uso pedagógico de la televisión”, la capacitación en TIC, el impulso a los Foros Educativos Nacionales y a los talleres de competencias científicas, así como la consolidación del por-tal educativo “Colombia aprende”. Sería importante pasar de la instrucción en fortalezas técnicas a la formación pedagógica y didáctica que, lejos de agotarse en los estudios uni-versitarios, requieren actualización y estudios permanentes.

Finalmente, tres hechos deben mencionarse: un mayor control sobre el registro ca-lificado de programas, la decisión de propiciar el estado del arte y la prospectiva de la educación no formal y los intentos por iniciar la organización de la información educativa del país y los archivos de historias laborales del magisterio.

4 . L O C R I T I C A B L E

A lo largo del gobierno Uribe, la “Revolución Educativa” ha recibido cuatro críticas fundamentales. La primera guarda relación con el término empleado: La “Revolución Educativa” de Uribe no es revolución. Las restantes se refieren a las estrategias utilizadas para ampliar la cobertura, y la “calidad” circunscrita y supeditada a la evaluación.

4 . 1 U n a “ r e v o l u c i ó n ” q u e n o e s r e v o l u c i ó n

Toda revolución, en el sentido estricto del término, implica profundos cambios de naturaleza política o en los ordenamientos jurídicos y socioeconómicos. En la formación teórica de los iluministas, a partir de la Revolución Francesa, la revolución suponía, ante todo, la ruptura con el pasado, la creación de un orden nuevo y la fundación de nuevos instrumentos para una vida social nueva, para la libertad y la felicidad. Para Hannah Arendt,

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sólo allí donde el cambio se verifica en la dirección de un nuevo inicio, donde tiene lugar la formación de un nuevo ordenamiento jurídico, es posible hablar de revolución18. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, en su acepción más aplicable, define la revolución como un “cambio rápido y profundo en cualquier cosa”.

Las propuestas formuladas por la “Revolución Educativa” no son innovadoras, no implican cambios rápidos ni profundos de naturaleza política, no producen novedosos ordenamientos jurídicos o socioeconómicos y, antes que romper con el pasado, lo conti-núan. Las críticas siguientes así lo demuestran.

4 . 2 . L a a m p l i a c i ó n d e c o b e r t u r a e n l a e d u c a c i ó n p r e e s c o l a r , b á s i c a y m e d i a , y e l n u e v o e s q u e m a e n l a a s i g n a c i ó n d e r e c u r s o s

Las metas propuestas por el gobierno del presidente Uribe se fundamentan en la re-organización institucional, en una mayor utilización de la capacidad instalada y en los convenios de desempeño entre el Ministerio de Educación y las entidades territoriales.

No hay nada nuevo. Es la prolongación de una conocida orientación plasmada con claridad en el Plan Nacional de Desarrollo de la administración Pastrana –declarado in-constitucional– y que tenía como fuente diversos estudios dirigidos a la privatización de la educación19.

Como se sabe, su alternativa maestra fue el “Acto Legislativo 01” y la “Ley 715 o de Transferencias”, con los cuales se reformaron los artículos 356 y 367 de la Constitución Política Nacional, se destruyó el situado fiscal ya congelado y reducido desde el gobierno Samper, y se impuso un nuevo esquema para la asignación de recursos en la educación pública: la municipalización y plantelización de la financiación educativa, el subsidio a la demanda.

Dicha política, aplicada con resultados desastrosos a la salud pública, recorta la participa-ción del Estado con base en la “eficiencia” y la “austeridad fiscal”, y desconoce, para el caso de la educación, lo complejo e integral del proceso formativo. A través de ella se extienden los convenios de desempeño con los departamentos bajo el esquema del “subsidio a la de-manda”, en desmedro de la pedagogía y de los principios clave de una educación confiable y de calidad. De esta manera, bajo la prevalencia de criterios económicos, la “Revolución Educativa” rompe con lo más preciado de la construcción científica y pedagógica, elimina el carácter social de la educación y amenaza la estabilidad del sistema educativo. Pero, además, construye una fuente de desviación de recursos estatales a instituciones privadas y manos particulares, convierte la educación en mercancía, estimula una educación pobre para los más pobres, y abre de par en par las puertas de la corrupción.

Por esta razón, algunos especialistas desconfían del carácter fidedigno de las cifras otorgadas por el Ministerio para acreditar la ampliación de cobertura. Debido a que los entes territoriales obtienen recursos de acuerdo con el número de niños atendidos, es posible que el total se “infle”20. Lo peor del esquema ha sido descubierto en la ciudad de

18 ARENDT Hannah, On revolution, Londres, Faber and Faber, 1963.

19 Obsérvese, por ejemplo, WIESNER Durán Eduardo, “La asignación de recursos por capitación y la reforma del

sector educativo en Colombia”, en Revista Educo nº 2, agosto de 1998, pp. 40-61. Igualmente, SARMIENTO Palacio Eduardo. “Financiación equitativa y eficiente del sector educativo”, ídem, pp. 62-93.

20 VARGAS Jorge E., “La matrícula se ha inflado para obtener más recursos”, en El Tiempo, agosto 6 de 2004: “Según

expertos, los cambios anunciados por Álvaro Uribe a la educación aún no han llegado”.

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Cali: colegios fantasmas con alumnos compartidos o falsos, nóminas ficticias o aumentadas, acreditación de gastos inexistentes y contratación de supuestos empleados, entre otros. Toda una empresa delictiva para el apoderamiento de los recursos públicos destinados a la ampliación de cobertura educativa para niños y jóvenes de estratos 1 y 2, $16 mil millones de pesos perdidos y dos concejales detenidos21.

La contratación de la prestación del servicio, por otra parte, es tan sólo la manera más fácil pero absurda de abandonar paulatinamente las obligaciones del Estado y de trasladar a las instituciones y a los particulares la obligación de autofinanciar la educación. El Estado ya no pagará maestros, no se hará responsable de la construcción de infraestructura física ni de la dotación de material didáctico; tampoco pagará los servicios y las necesidades del plantel. Al fin y al cabo, la Nación ha sido eximida de toda responsabilidad legal de financiar en forma adecuada la educación del país.

A través de este procedimiento, el Estado descarga en la población y en las comunidades la propia educación de sus hijos. La responsabilidad estatal se transforma en un subsidio por estudiante, de acuerdo con parámetros que imponga la legislación, y que serán cada vez más onerosos: el costo de matrículas y pensiones será llamado, rápidamente, a cubrir el déficit. Por esta vía, la autonomía escolar se convierte en “autonomía real” de carácter financiero y de manejo de personal; es decir, autofinanciación y vinculación de personal docente por cada institución. Los rectores se convierten en “gerentes” dedicados a la consecución de recursos, y los estudiantes en “clientes” que compran un servicio o que justifican el cobro de un subsidio que no alcanza para cubrir, siquiera, una formación de mediana calidad. La nómina de maestros ya no será asunto del gobierno sino de las instituciones privadas, declaradas ahora en libertad para asignar sus salarios y disponer sus jornadas de trabajo. Ya no es la pedagogía la guía del proceso educativo; lo es la pro-ducción empresarial, la ley del menor costo.

No es otro el talante del “Estado Comunitario”: que los ciudadanos “se involucren en la consecución de los fines sociales”. En otras palabras, el reinado del asistencialismo por vía empresarial; la sustitución del estado social de derecho por agentes privados; la eli-minación del carácter gratuito y público de la educación y la implantación de un sistema neocorporativista que descarga en ONG y cooperativas, o en últimas sobre los padres de familia, todo el peso de la educación antes oficial. ¡Cada cual tendrá la educación que pueda costearse! Quien no pueda pagarla, por su condición miserable, será condenado también a una educación miserable: “focalizada” de acuerdo con su estrato y subsidiada por la vía de instituciones precarias y de calidad cuestionada, como ha sucedido en pre-escolar con las “madres comunitarias”. El Estado “no puede darse lujos”: está en guerra y necesita pagar la deuda externa.

Por eso no extraña que la ministra de Educación proceda de las ciencias económicas y no de las educativas, o que su experiencia laboral se haya desarrollado en la dirección de planeación del Fondo de Desarrollo Urbano del Banco Central Hipotecario, en la subdi-rección de planeación del Banco de la República, en la subdirección del Departamento Nacional de Planeación, y luego como directora de la Unidad de Desarrollo Territorial, en donde lideró la formulación de proyectos de ley sobre descentralización, que transfirieron responsabilidades del sector social a las entidades territoriales. Hasta donde su hoja de

21 Véase http://www.fiscalia.gov.co/PAG/DIVULGA/noticias2005/secvalle, octubre 27 de 2005.

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vida permite concluir, antes de su desempeño en la Secretaría de Educación de Bogotá, bajo las alcaldías de Antanas Mockus y Enrique Peñalosa, nunca tomó una tiza22.

Poco a poco, la participación del Estado en el subsidio a la demanda también se degrada. En parte considerable, el gobierno ha empezado a trasladar su financiación a terceros, como sucede con las cooperativas. A éstas se les ha fijado un tributo que obliga a entre-gar parte de sus excedentes a la educación formal bajo los imperativos del gobierno. Se golpea de esta manera a la economía solidaria, se atenta contra su autonomía y se violan sus principios.

En otras palabras, la “Revolución Educativa” no es más que la reafirmación de un Esta-do que abandona en forma progresiva sus obligaciones y las limita al pago de un subsidio que será cada vez más insuficiente. La educación se mercantiliza bajo el concepto de que sólo los criterios gerenciales y administrativos de la empresa privada pueden resolver los problemas de cobertura y calidad en la educación colombiana. Pero, como resultado, la calidad resulta profundamente lesionada cuando no se comprende que la educación posee características específicas y muy particulares que obligan a diferenciarla y protegerla de esquemas aplicados en otros sectores de la prestación de servicios. Educar en una escuela no es lo mismo que producir bienes de consumo en una fábrica.

La propuesta de la “Revolución Educativa” es también la continuación del “Plan Es-tratégico” del Ministerio de Educación anterior y del “Plan de reorganización del sector educativo” (Prese), lanzado por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación en el año 2000. Bajo el pretexto de “racionalización”, “integración institucio-nal” y “aprovechamiento máximo de la capacidad instalada”, se fusionan las instituciones educativas, se amplía la relación maestro-alumno al precio de un verdadero hacinamiento en las aulas escolares, se extralimita la utilización de los planteles por fuera de la dignidad humana y se desprecia la calidad en forma radical.

Al comentar esta política, iniciada durante el gobierno de Pastrana, Francisco Cajiao afirmó con convicción que las medidas no sólo fueron “completamente inútiles” sino “per-judiciales”23. Ha dicho, igualmente, que cuando la fusión se hace “por una orden adminis-trativa perentoria, es mala. Es repartir a los niños movilizándolos de una escuela a otra sin ningún tipo de consideración, simplemente para cumplir unas metas de eficiencia”24. Sin embargo, lo más contundente es aquello que el propio Cajiao ha sustentado con respecto a las medidas tomadas por el Ministerio en torno a la llamada “racionalización”:

No sólo no producen los resultados esperados, sino que son muy costosas y generan un malestar generalizado que afecta notoriamente la calidad y el clima escolar. Esto contribuye, a su vez, a reducir el interés por permanecer en la escuela porque a los problemas económicos de las familias y las situaciones de violencia y desplazamiento se añade la desmotivación y el ambiente perpetuo de inestabilidad de quienes deben estar día a día con los niños25.

Su opinión es clara, y el paso del tiempo le ha dado la razón. La política de “racio-nalización” y “reorganización del sector educativo” adelantada por la administración

22 Véase http://www.presidencia.gov.co/ministerios/ingles/educacion.htm

23 CAJIAO Francisco, “Políticas educativas. La marcha del cangrejo”, en El Tiempo, agosto 14 de 2003.

24 CAJIAO Francisco, “Pertinencia e identidad, norte para la integración”, en Al Tablero, Ministerio de Educación

Nacional, nº 21, junio de 2003. 25

CAJIAO Francisco. “Políticas educativas. La marcha del cangrejo”, Ob. cit.

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Pastrana, incrementó la cobertura en departamentos como el Valle, Antioquia, Cundina-marca y Bolívar, o el Distrito Capital de Bogotá. Se fusionaron y cerraron instituciones, se trasladaron educadores, se negó el remplazo de los jubilados, se incrementó la relación alumno-profesor, se convirtió la jornada nocturna en “extra” de la diurna, se desconoció la dirección de escuelas y se eliminó la repetición de grados. Antioquia, desde el gobierno departamental de Uribe, dio el paso a los contratos y convenios privatizadores. No pocos municipios y departamentos contrataron maestros para suplir con recursos propios el déficit educativo y entraron en crisis. Al final, los resultados fueron claros: se crearon 600 mil cupos pero 650 mil niños desertaron del sistema escolar. Algo similar ha sucedido con el gobierno Uribe, pero a ello haremos alusión más adelante.

4 . 3 L a a m p l i a c i ó n d e c o b e r t u r a e n l a e d u c a c i ó n s u p e r i o r

La propuesta del gobierno de Uribe para la educación superior ha sido muy similar a la aplicada para la educación básica y media. El Ministerio ha insistido en la concertación de “planes de desempeño” con las instituciones de educación superior y en la asignación de presupuesto de acuerdo con la cantidad de estudiantes y la “racionalidad” docente y administrativa. Desde un principio se ha planteado la “fusión y reorganización administra-tiva de las instituciones”, la creación de estándares para la carga académica de los docentes con intervención del gobierno nacional, y la derogatoria de la Ley 30 de 1992. En otras palabras, eliminación total de la autonomía universitaria, financiación de la demanda y apoyo a la educación privada.

La política tiene una reconocida deuda filial con el Banco Mundial y sus estrategias para la educación terciaria. El resultado pretende articular la universidad a las necesidades del mercado, organizar la educación superior a su imagen y semejanza, y avanzar en la privatización de la educación pública. Todo el análisis y las consideraciones expuestas en el acápite anterior podrían aplicarse para el escenario universitario. Sin embargo, resulta pertinente señalar otros aspectos. La relación profesor-alumno, por ejemplo, no com-prende lo complejo de la educación superior ni vislumbra las necesidades de formación e investigación que una educación de calidad exige.

La compleja enseñanza de las matemáticas y de la informática, de idiomas y de música, así como la utilización del seminario, la práctica en laboratorios, la realización de talleres en diversas áreas o la elaboración de trabajos de grado, para citar tan sólo unos pocos ejemplos, exigen a menudo una atención personalizada y directa. Por consiguiente, no puede existir un índice de capacidad académica basado en el cálculo del gasto total por alumno para áreas académicas distintas.

La planta de docentes universitarios necesita racionalizarse pero en sentido diferente. Atenta contra la calidad el hecho de que sólo el veinte por ciento de los profesores uni-versitarios del país sea de planta y tiempo completo, un diez por ciento ocasional y de medio tiempo, y un setenta por ciento de cátedra y contrato26.

Uno de los aspectos más críticos de la “Revolución Educativa” con respecto a las uni-versidades ha sido el modelo de distribución de recursos que el Ministerio ha pretendido implantar. Desconociendo las diferencias de costos entre las universidades y su gestión

26 CÁRDENAS Jorge H., Conferencia presentada en el Encuentro de Vicerrectores Académicos. Bogotá, febrero

de 2002. Citada por Ascun: Agenda de políticas y estrategias para la Educación Superior colombiana. De la exclusión a la equidad. Ob. cit., p. 17.

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histórica, privilegiando el aumento de la cobertura en detrimento de la calidad, e inten-tando aplicar una asignación de recursos con base en indicadores y metas, se abre paso a la miseria presupuestal, se viola la autonomía universitaria y se desconocen las diferencias entre modalidades y áreas del conocimiento. La investigación, los doctorados, la calidad de los programas, el papel de la universidad en la región o incluso la acreditación, son menos importantes que la cobertura.

El Ministerio ha olvidado, además, que no es posible calificar el desempeño y la ex-pectativa como si fueran lo mismo, y que no es ético ni aconsejable abrir la competencia entre universidades para alcanzar un presupuesto definitivamente exiguo. Por fortuna, la Corte Constitucional frenó el propósito del Ministerio al derogar la norma que pretendía implantar la competencia entre universidades hasta por un 12 por ciento del presupuesto que por Ley 30 de 1992 les corresponde.

La política plasmada en la “Revolución Educativa” para la educación superior posee, también, otras aristas. Como atrás se explicó, la base para el aumento de la cobertura ha presionado el incremento del indicador estudiante/profesor sin tener en cuenta la cali-dad ni las necesidades disciplinarias. Sin la posibilidad de recursos adicionales, la política presiona, igualmente, la reducción en la duración de las carreras y la universalización del sistema de créditos académicos que permita disminuir el número de semestres en los planes de estudio. Las decisiones, antes que académicas, son simplemente económicas.

Algo similar sucede con las fusiones. La integración de las funciones que realizaba el Consejo Nacional de Acreditación, el Icfes y la Comisión Nacional de Doctorados en un solo organismo: la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces), ha sido fuertemente criticada. Según Guillermo Hoyos, “los cambios no se concertaron con el sector público y se comenzó de ceros, desconociendo lo que se había hecho en los últimos 12 años”27.

Al cumplir tres años de gobierno, el informe presidencial del 20 de julio mostró como avance la creación de 212.000 nuevos cupos en lo corrido de su gobierno. Un 53% de la meta perseguida en el cuatrienio. Sin embargo, algunas situaciones deben examinarse. En primer lugar, los nuevos cupos a que se refiere el presidente tienen una participación importante de la formación técnica profesional y tecnológica en el total de la matrícula. Ésta pasó del 18,3% al 24,3% en los últimos tres años, lo cual significa que hemos crecido más en aspiran-tes a técnicos y tecnólogos, matriculados en instituciones particulares, que en aspirantes a profesionales de las universidades públicas. El crédito Acces otorgado por el Icetex confiesa su preferencia: el propósito es aumentar la inversión en este nivel de programas28.

En segundo lugar, algunos párrafos del discurso presidencial encienden una alarma. Los programas técnicos y tecnológicos del SENA serán integrados a las carreras universitarias a fin de que sus egresados, en cualquier momento, completen los estudios universitarios y accedan al grado de educación superior29. El SENA, por su parte, ya está en disposición de contratar la formación de técnicos y tecnólogos en programas que la entidad no ofrece30.

27 El Tiempo, agosto 6 de 2006.

28 Véase www.icetex.gov.co

29 URIBE Vélez Álvaro, Discurso ante el Congreso de la República. Bogotá, julio 20 de 2005. Véase http://www.

presidencia.gov.co30

Darío Montoya, director del SENA, anunció que en el primer trimestre de 2006 se abrirá la convocatoria para que las IES presenten sus propuestas. http//www.mineducación.gov.co

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Éstos serán los mecanismos a través de los cuales aspira el gobierno a cumplir su promesa de 400 mil nuevos cupos universitarios. Al lado del SENA, muchas instituciones de edu-cación no formal adquirirán patente de corzo para que sus cursos sean homologados en las carreras universitarias. Ciertas universidades privadas, para ganarse las matrículas y los auxilios, lo harán muy fácilmente.

Valdría la pena, por otra parte, revisar el destino de los créditos Acces entregados por el Icetex. ¿A quién van dirigidos, a qué se destinan? Por supuesto, al pago de matrículas, pero no precisamente en las instituciones de carácter público. Se trata, en su mayoría, de préstamos para el 50% del valor de la matrícula en las instituciones privadas, con un tope máximo de $1.600.000. Resulta increíble que se trate de estudiantes procedentes del estrato 1 y que la universidad privada no se beneficie. Por el contrario, el esquema estimula la financiación basada en la demanda, y redime las crisis por las que atraviesan universidades privadas que han visto deprimir el volumen de sus matrículas ante la difícil situación económica del país. El asunto resulta tan rentable que algunas de ellas han ce-dido espacios para que se establezcan oficinas del crédito Acces en sus campus.

El estudiante de la universidad pública, en cambio, poco acude a ello. En realidad, necesitan más apoyo para su sustento, para el diario del transporte, de la alimentación y de las fotocopias, para su propia vida como estudiante de hogar pobre, que para la matrí-cula. A menudo sus padres le brindan la alcoba y unas condiciones mínimas de sustento, y el estudiante se lanza, entonces, al “rebusque”. Un programa de apoyo y créditos que le permita superar esta situación, que soporte al estudiante a lo largo del semestre y que elimine su deserción, no ha sido abierto.

La idea del crédito, antes que beneficiar a los estudiantes más pobres o a la universidad pública, está dirigido al beneficio de las instituciones privadas. Al respecto, concluye el profesor Jairo Estrada:

En este punto, la decisión política es clara: se trata de consolidar el debilitamiento estratégico de la universidad pública, al tiempo que se otorgan estímulos –financiando parcialmente el mercado– a las instituciones privadas de educación superior. Esta política es coherente con la idea de que resulta me-nos costosa y más eficaz una política de aumento de cobertura en la que el Estado funge como especie de banca de “segundo piso”, que otra, en la que estuviera obligado a disponer recursos adicionales de presupuesto31.

4 . 4 L a b ú s q u e d a d e c a l i d a d e n l a e d u c a c i ó n p o r v í a d e l a e v a l u a c i ó n

Como atrás se expuso, el principal mecanismo para mejorar la educación en preesco-lar, básica y media, planteado por las Bases del Plan de Desarrollo, consiste en la creación de estándares y en la universalización de las evaluaciones. La propuesta no es tampoco nueva ni mucho menos revolucionaria. Se desprende del Acto Legislativo 01, de la Ley de Transferencias, del Estatuto Docente y del sistema de inspección y vigilancia, impuestos al final de la administración Pastrana.

El nuevo Estatuto Docente (Decreto 1278 del 19 de junio de 2002), ajusta las condi-ciones laborales del magisterio a las políticas de flexibilización, racionalización y control,

31 ESTRADA Jairo, La política educativa al promediar el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, Documento de discusión, Bogotá,

2003.

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propuestas por el Plan Estratégico 2000-2002 del Ministerio de Educación. El Estatuto desprofesionaliza la docencia e institucionaliza la evaluación. Por una parte, profesionales no licenciados, procedentes de disciplinas diferentes a la pedagogía, pueden remplazar a los maestros en sus funciones. Y, por otro lado, la docencia se coloca a merced de la evaluación como medición de resultados. La inspección y vigilancia de la educación, se-gún el Decreto 1283 de la misma fecha, privilegia a la empresa privada educativa, pero persigue, desde su esquema tecnocrático de evaluación de desempeño y competencias, a las instituciones y docentes públicos.

Por supuesto, la evaluación no constituye, en sí misma, garantía de la calidad. Menos aún si se trata de evaluaciones que desarticulan el universo complejo de la pedagogía y se fundamentan en el establecimiento de correlaciones estadísticas entre resultados de pruebas de logro y preguntas sobre factores asociados al desempeño. Dicho modelo reduce la educación a los aspectos cognitivos, memorísticos y técnicos, susceptibles de medir a través de pruebas estandarizadas con cuestionarios tipo, y deja de lado los complejos fac-tores integrales, sociales y de valores en la formación humana. La manera uniforme como estos últimos intentan medirse, a través de las evaluaciones dirigidas a las competencias ciudadanas, resulta cuestionable. He aquí un ejemplo tomado de las pruebas “Saber” que aplica el Ministerio en todo el país:

Con qué frecuencia al salir a la cafetería tú:

NuncaCasi

nuncaCasi

siempreSiempre

1Buscas un compañero que esté adelante en la fila para que te deje meter

2 Haces toda la fila

3 Tratas de meterte o colarte en la fila

4 Decides no comprar o te esperas un rato a ver si hay menos gente

Habría que preguntarse si en todas las escuelas del país existen “cafeterías”; si el niño puede asimilar la palabra “cafetería” a “tienda escolar”, “restaurante escolar” u otras deno-minaciones particulares o regionales con que se distingue el sitio; si existen niños que, por su situación económica, nunca pueden comprar en la cafetería, y por tanto esta pregunta les resulta extraña y discriminatoria; si el descanso es suficientemente prolongado para “esperar un rato”; si en las “cafeterías” de todas las escuelas siempre se forman “filas”, y si no existe también la opción de compra en máquinas de distribución automatizadas, como ocurre en algunos colegios privados.

En un país como el nuestro, la evaluación no puede pretender la homogeneidad de la población y de sus fines. La estandarización y la universalización evaluativa desconocen, de plano, la diversidad colombiana, los contextos regionales y sociales. No puede evaluarse de la misma manera al niño que goza de todos sus derechos o que posee la comodidad y ventajas de su estrato social, con aquel que camina dos horas para llegar a su escuela, que padece hambre o maltratos y que, terminada su jornada escolar, debe ayudar al sustento de la familia o colaborar con la atención de sus hermanos menores. Tampoco puede eva-luarse de la misma manera ni con el mismo rasero al maestro que educa al primero con todos los medios a su alcance, con aquel que debe trabajar a la intemperie, sin tablero y

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sin pupitres en la formación del último. Cuando una evaluación no tiene en cuenta dife-rencias como ésta, elitiza y privilegia, reduce y condena; trivializa la complejidad de una escuela que se construye con la diferencia cultural y étnica, rural y urbana, de modelos y conceptos. Es más: atenta contra su existencia.

La práctica pedagógica, el trabajo colectivo en los procesos institucionales, la construc-ción de modelos, políticas y proyectos pedagógicos integrales, ceden el paso a la prepara-ción forzosa y mecánica de las evaluaciones. Los Proyectos Educativos Institucionales, uno de los grandes aportes de la Ley General de Educación y herramienta de la autonomía escolar, perecerán ante las pruebas universales de Estado que impondrán, de hecho, un currículo único, por fuera de la heterogeneidad y diversidad colombianas.

La escuela disciplinada de Foucault, una mecánica del poder para que las personas no sólo hagan lo que se desea, sino para que operen como se quiere, con la técnica que se dispone, y según la rapidez y la eficacia que se determinan32, parece ser el nuevo sueño de las medidas tomadas por el aparato educativo del Estado en Colombia. He allí la teo-ría del poder como medio por el que suceden todas las cosas, la producción de las cosas, del conocimiento y de las formas de discurso y de placer, tan criticada por la sociología contemporánea33.

En materia de calidad, los paradigmas de la propuesta formulada por la “Revolución Educativa” para la educación superior no son muy diferentes de los planteados para la educación básica y media. Al lado de estandarización, la autoevaluación y la acreditación de calidad, surge también la evaluación de competencias a través de los exámenes de ca-lidad o Ecaes que serán aplicados en todas la carreras y que, en sus primeros resultados, han dejado con prestigio a la universidad pública y no muy bien ubicada a la privada34. Así mismo, tal como sucede con la pertinencia para la educación elemental, el observatorio laboral aparece como impronta excluyente para la asignación de recursos y créditos en la educación universitaria. En esta dirección, el futuro para profesiones artísticas y humanas resulta desastroso.

5 . L O I R R E P E T I B L E

En general, la “Revolución Educativa” deja mucho que desear. La ministra de Edu-cación, en su “Informe de gestión a 31 de octubre de 2005”, se vanagloria del “avance” logrado en cobertura: 734.413 nuevos cupos entre 2003 y 2004 para la educación prees-colar, básica y media35. Sin embargo, tal como lo sustentamos arriba, la cifra es “inflada” y así lo reconocen otras oficinas del propio Ministerio: “Con la aplicación de la Ley 715, los recursos se asignan de acuerdo con la matrícula; hasta el momento se han realizado 12 auditorías y el 20 por ciento de la información presenta inconsistencias”36. Juana Inés

32 FOUCAULT Michel, Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisión, 9ª. ed., México, Siglo XXI editores, 1984.

33 Obsérvese, por ejemplo, GIDDENS Anthony, Política, sociología y teoría social. Reflexiones sobre el pensamiento social

clásico y contemporáneo, Barcelona, Paidós, 1997, y La transformación de la intimidad. Sexualidad, amor y erotismo en las sociedades modernas, Madrid, Cátedra, 1995. Igualmente, TOURAINE Alain, El regreso del actor, Buenos Aires, Editorial Universitaria, 1987.

34 En los Ecaes del año 2005, la gran mayoría de los estudiantes sobresalientes proviene de las universidades públicas.

No obstante, y de manera extraña, el informe omitió datos específicos sobre el resultado de las universidades privadas. Se argumentó que era “prematuro” ofrecer esa información y se ocultó la comparación.

35 Véase http//www.mineducación.gov.co/

36 El Tiempo, agosto 6 de 2004.

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Díaz, viceministra de educación preescolar, primaria y básica, admite las dificultades en la realización de “procesos de reingeniería y manejo de sistemas de información” en las secretarías de educación departamentales, y considera que “hay que mejorar los sistemas de información porque hay dificultades para implantar los programas”37. Blanca Lilia Caro, jefe de Planeación y Finanzas del Ministerio, señaló igualmente que “falta mejorar mucho en la calidad de la información”38. A ello debe sumarse la corrupción a la que se presta el sistema y que, descubierta en ciudades como Cali, demuestra la existencia de miles de falsos cupos que la estadística oficial no descuenta.

Pero eso no es todo. Un informe reciente de la Contraloría nos amplía las dudas sobre la estadística que tanto encanta al gobierno: la deserción en educación básica y media durante el año 2004 fue de 758.956 estudiantes. Ello significa que en un solo año se re-tiraron 24.543 alumnos más de los que entraron con la cifra inflada de los nuevos cupos de la “Revolución Educativa” en dos años y que, antes que sumar, el saldo de cobertura resulta doblado en resta por la deserción. Una situación que de manera similar había ad-vertido otro funcionario del Ministerio: “Se ha planteado una política de cobertura que solamente controla la variable de entrada, pero no la de salida. Metemos a los niños por la puerta de adelante pero se nos están saliendo por la de atrás”39.

El Ministerio reconoce que, si bien la tasa de deserción registra un decrecimiento del 7,1% al 6,4%, lo cierto es que no se detiene. Es posible que la promoción automática haya logrado cierta disminución sobre la deserción escolar, pero, aun así, otros factores unidos a la pobreza, a la discriminación de la mujer, al orden público, y la política educativa en sí misma, continúan operando. Por supuesto, la falta de equidad continúa presentándose como una de las dificultades más importantes.

El informe de la Contraloría sostiene además que: “En el último año los compromisos presupuestales para educación básica y media presentaron una disminución de 4,4%, al pa-sar de $8.363,7 millardos, en 2003, a $7.997,2, en 2004”. Concluye, igualmente, que existe ambigüedad y falta de claridad en la definición y los componentes del gasto público social, lo cual dificulta su adecuada medición y el seguimiento al mandato de la Constitución que establece que el gasto social debe crecer año tras año, como proporción del Presupuesto General. No obstante, en el año 2003 se presentó una disminución de 1,6 puntos porcen-tuales de esta participación, en comparación con la registrada en 2002, cuando alcanzó el 44,1%. En cuanto a los recursos parafiscales que maneja el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), destinados a la ejecución de las políticas asociadas con la niñez y la familia, la Contraloría encontró que entre 1997 y 2003 la cobertura disminuyó en más de 130.000 cupos en las diferentes modalidades de hogares y jardines infantiles.

Con respecto a lo anterior, es válido citar en extenso a Francisco Cajiao:Fenómenos como la repetición en primero de primaria, que continúa en niveles muy altos, así como

la deserción en este grado, contrastan con el lento crecimiento de la oferta de preescolar, así esté claro en toda la literatura internacional que este es un nivel definitivo para mejorar los logros posteriores. Según el Plan de Desarrollo, ya debería haber una cobertura superior al 80 por ciento y a duras penas

37 El Tiempo, mayo 10 de 2005.

38 CARO Blanca Lilia, intervención en el foro “Nuevo esquema de financiación de la educación, preescolar, básica y

media”, Bogotá, 18 de noviembre de 2004. 39

RIVERA Daniel, Jefe de la Oficina de Planeación y Finanzas del propio Ministerio. El Tiempo, agosto 6 de 2004.

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se ronda en torno al 45. Así las cosas, cerca del 47 por ciento de quienes ingresan a primer grado aban-donan la escuela. La mayor parte antes de los 12 años. ¿A dónde irán? Esta es la pregunta escandalosa: ¿Trabajo infantil, mendicidad, explotación sexual? ¿Y cuánto le cuesta esto a la sociedad en términos morales y económicos? Lo que queda claro es que no habrá nunca una política educativa a partir de la redistribución de la pobreza: mientras no se invierta en educación habrá que seguir invirtiendo en policía40.

La deserción en educación superior tampoco ha sido exitosa para la “Revolución Edu-cativa”. Aunque el presidente Uribe la reconoció cercana al 30%, estudios realizados por diferentes entidades como el Icfes y la Asociación Colombiana de Universidades (Ascun), consideran que la cifra es mucho mayor. Para Daniel Bogoya, director general del Icfes, los índices de deserción son cada vez más preocupantes: “Estamos frente a un problema bastante crítico que supera el 50%”. Según Ascun, “Colombia posee una de las mayores tasas de deserción en América Latina, cifra cercana al 50%”. Las razones más importantes, de acuerdo con un estudio efectuado en la Universidad Pedagógica Nacional, permanecen ligadas al aumento de la pobreza y la desigualdad. Las becas y ayudas sólo incluyen los valores relacionados con las matrículas y en la mayoría de las ocasiones no contemplan necesidades de traslado, manutención y útiles universitarios41.

La política impulsada desde el Ministerio de Educación, además, ha intentado quebrar la columna vertebral de la universidad: su autonomía. A través de ella, la universidad pú-blica se ha resistido a las políticas de ajuste neoliberal y ha intentado construir un mundo académico de libertad y calidad. Para la “Revolución Educativa”, interesa el ahorro, la economía presupuestal. La apuesta por la calidad sólo reside en las pruebas. De esta ma-nera, argumenta Socolpe, “nos ubica en una política educativa de vieja data y también en una forma de conocimiento que redime la verdad, lo unilateral, lo universal, los dogmas a nombre de la ciencia, el paradigma psicométrico, el tecnicismo... todo aquello que con-tradice el principio fundamental de diversidad étnica y cultural consignado en el artículo 7° de nuestra Constitución”42.

Al tiempo que se cierne sobre la educación superior pública esta perspectiva, se ha re-ducido paulatinamente la atención e inversión sobre la ciencia y la tecnología. En el Plan Nacional de Desarrollo del presidente Uribe Vélez, la temática de ciencia y tecnología fue consignada en poco menos de una hoja en el capítulo de “Crecimiento económico sostenible y generación de empleo”. El hecho asombra no sólo por la extensión o su limi-tada exposición, argumento e interés. Asombra también porque ha sido desvinculada de asuntos tan importantes como los relacionados con la educación, con el manejo ambiental y del campo, con la calidad de vida urbana, con la biotecnología o la conectividad, para citar tan sólo algunos ejemplos.

Por obra del Plan Nacional de Desarrollo, la ciencia, la tecnología y la innovación dejaron de ser asuntos correspondientes a la educación, como en anteriores planes de desarrollo, y pasaron a ser materia de exclusiva competencia del crecimiento económico. Si bien el anterior esquema mostraba falencias, el nuevo no las soluciona sino que las profundiza.

40 CAJIAO Francisco, “Políticas educativas. Un fracaso intolerable”, en El Tiempo, noviembre 1 de 2005.

41 Véase, RÍOS Juan Pablo, “Deserción en las universidades colombianas supera el 50%”, en El Tiempo Universitario,

diciembre 15 de 2005. 42

Socolpe, “La Revolución Educativa. Un giro de 360º”, en www.socolpe.org.co/

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Para la “Revolución Educativa”, el reto no consiste en ampliar las tendencias de inversión en ciencia, tecnología e innovación. El reto consiste en “articular los diferentes mecanismos para racionalizar los escasos recursos públicos”, y “mejorar los arreglos institucionales del sector, de tal forma que haya un uso más racional de los recursos públicos y se incentive la inversión privada”43.

La opción del gobierno, en lugar de buscar una mayor y real inversión pública, se plantea en sentido contrario: el Plan de Desarrollo invita a “racionalizar los escasos recursos públicos” y a “mejorar los arreglos institucionales del sector” para “incentivar la inversión privada”. La idea, desde luego, no se descalifica; sin embargo, preocupa que la investigación científica se busque con empresas particulares y no con las instituciones públicas de educación superior. Y es que la “Revolución Educativa” no plantea ni presupone el impulso a la investigación cien-tífica y tecnológica como propósito de calidad para la educación superior. Tampoco aparece con claridad y concreción la relación entre los doctorados y el apoyo a la investigación con recursos especiales, o la máxima inversión para la construcción de una cultura científica e investigativa en todos los niveles de la educación colombiana. Objetivos y programas que, precisamente, deberían convertirse en asuntos prioritarios del gobierno.

En este sentido, la investigación se realiza en un contexto desfavorable. Tomando como referencia el Producto Interno Bruto, la inversión en actividades científicas y tecnológicas ha disminuido. No sólo porque el valor del PIB ha decrecido; también porque en términos absolutos vamos en picada. Los recursos para Colciencias se recortaron en más de la ter-cera parte a partir del año 2003. En este período, por ejemplo, se pasó de 81 mil a 52 mil millones de pesos por año. No obstante, si se consideran las cifras en valores constantes, la caída supera el 40 por ciento. El candidato Uribe prometió en su campaña dedicar el 1% del PIB a la investigación. No lo cumplió. En su Plan de Desarrollo se propuso alcanzar el 0,6% pero tampoco lo logró. Mientras países como Estados Unidos y Corea destinan recursos equivalentes al 3 y 4 por ciento de su Producto Interno Bruto, en Colombia el gobierno destina el 0,23 por ciento del PIB a ciencia y tecnología, en tanto que la inver-sión privada apenas alcanza el 0,078 por ciento44.

Una política pública en investigación debería atender cuatro estrategias prioritarias: promover la investigación, fortalecer la capacidad institucional, estimular la innovación y el desarrollo tecnológico, y capacitar en investigación y desarrollo en áreas estratégicas. La universidad pública, en esa dirección, ocupa el lugar más privilegiado para convertirse en centro y eje articulador de las políticas. A ellas se suma, en términos generales, el apoyo a iniciativas que busquen fortalecer instancias regionales en ciencia y tecnología, el fomento a una cultura de apropiación social del conocimiento en el área, y el impulso a centros interactivos, clubes de ciencias y ferias, al periodismo científico, a proyectos editoriales de divulgación científica y a nuevos modelos educativos formales y no formales, que incluyan a la población discapacitada.

Esta es una necesidad de a puño. En un país que discute su participación en un Tratado de Libre Comercio con la potencia número uno del mundo, no planear en forma ade-cuada su desarrollo en ciencia, tecnología e innovación puede convertirse en catástrofe y miseria, tanto en el conocimiento, como en la economía.

43 Departamento Nacional de Planeación. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado

Comunitario. Bogotá, Presidencia de la República-DNP, 2002, p. 100. 44

El Tiempo, octubre 21 de 2004.

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6 . L A P E R S P E C T I V A

En el presupuesto nacional poco importa la inversión social, la educación, la salud o las necesidades de los colombianos; los gastos militares son prioritarios y, por encima de todo ello, el principal rubro presupuestal del gasto público debe inclinarse al servicio de la deuda.

El último informe presentado al Congreso de la República por el presidente Álvaro Uribe Vélez, el 20 de julio de 2005, entrega un balance general de lo invertido en seguri-dad democrática por la nación, durante los últimos tres años. El total abarca $6,6 billones, sin contar los tradicionales gastos de funcionamiento de las fuerzas y del ministerio45. El presupuesto de seguridad y defensa ha pasado del 4,5 % del Producto Interno Bruto, en el año 2002, al 4,9% en el 2004 y a casi el 5,5 % del PIB en el 2005, con un total de $11,8 billones. Una cifra nunca antes alcanzada46.

Lejos de disminuir, la tendencia continúa para el año 2006. Según el presupuesto, la nómina del año 2006 para seguridad y defensa ascenderá a $5,6 billones. Ella corresponde a 260.174 miembros de las fuerzas militares y a 134.942 policías. Si nos atenemos a la cifra asignada por el mismo presupuesto al ICBF, para invertir en los programas de asistencia a la niñez y apoyo a la familia, una operación matemática nos permite concluir que con el monto destinado a la nómina de seguridad y defensa se podrían atender 8,4 millones de niños en restaurantes escolares, es decir, casi el total de la población matriculada en educación oficial básica y media en todo el país. Pero, adicionalmente, se podrían proteger 3,5 millones de niños menores de cinco años a través de 276 mil madres comunitarias, con desayuno incluido para todos.

A lo largo de la Seguridad Democrática, el número de militares ha crecido en más del 64%, y el número de policías en casi el 30%. La tasa de crecimiento del magisterio oficial, a partir del año 2002, no alcanza siquiera la mitad de esas cifras, y su número total es superado en más de 60 mil personas por los uniformados. Colombia tiene más soldados y policías que maestros, tiene muchos más oficiales que profesores universitarios de planta.

Obsérvese que nos referimos a la nómina en seguridad y defensa, y no al costo total de las políticas en Seguridad Democrática. Éstas, además del presupuesto general de la nación, captan recursos del sector descentralizado, reciben aportes del Plan Colombia, contienen ayuda adicional norteamericana y han recibido un fuerte impulso por parte del impuesto a la seguridad democrática. Por cuenta de este último, según lo advierte el propio gobierno, se han invertido $2,8 billones en cubrir el déficit del sector defensa, sostener gastos operativos, adquirir y mantener equipos y material de guerra e incremen-tar el pie de fuerza.

El gasto general en defensa y seguridad contiene igualmente los pagos relacionados con la seguridad social y demás asignaciones al personal en retiro que no están aquí relacionados. Tampoco lo están los gastos generales en equipo y raciones de campaña, munición, repuestos, combustibles, lubricantes, dotaciones, seguros, servicios públicos que, entre otros, representaron el 11% del gasto en defensa del año 2004, que superó los $11 billones.

45 URIBE Vélez Álvaro, Informe al Congreso 2005, Bogotá, Presidencia de la República, julio 20 de 2005.

Documento elaborado por el DNP (Sinergia). www.presidencia.gov.co 46

Algunas estadísticas muy importantes con respecto a la “Seguridad Democrática”, pueden encontrarse en www.seguridadydemocracia.org

http://www.seguridadydemocracia.org

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La ayuda norteamericana en programas de asistencia militar y policial ha sumado, desde el año 2000, un total de US$3.210 millones que, a una tasa promedio de $2.300, equivalen a más de $7,3 billones. Ellos se han invertido en transferencia de armas y equipos, entrenamiento y servicios de los programas antinarcóticos, en la fumigación de cultivos con uso ilícito, o en la creación y preparación de brigadas móviles, batallones antinarcóticos y de alta montaña, de escuadrones móviles de carabineros y fuerzas especiales antiterroristas, entre otros.

Por concepto del Plan Colombia, nuestro país ha recibido igualmente naves aéreas, ma-rítimas y fluviales de transporte, inteligencia y combate, helicópteros y aviones de combate táctico, material bélico de alta tecnología, fusiles de asalto y lentes infrarrojos para visión nocturna, además de una compleja dotación de inteligencia en plataforma para la Fuerza Aérea. Otros rubros se destinan al mantenimiento del equipo aeronáutico y de unidades a flote, a la adquisición de equipo y material de comunicaciones y de vehículos blindados, a la construcción de alojamientos, instalaciones militares, pistas y puentes, a la ampliación y complementación del sistema satelital, y a la renovación del material de guerra.

Recursos del sector descentralizado se han invertido principalmente en el incremento del pie de fuerza, en el combate al crimen organizado y el narcotráfico, y en garantizar la presencia de la fuerza pública en todos los municipios del país.

La relación, de suya extensa, no censura una inversión a veces insuficiente para un país en guerra. Podría argumentarse, desde otra orilla, que la policía colombiana no llega en cantidad a la mitad de efectivos que por mil habitantes posee el promedio de los países europeos con una criminalidad mucho menor. Igualmente, que no alcanza la mitad de soldados por kilómetro cuadrado que posee España, y que tenemos menos militares por habitantes que Chile, un país sin guerrillas. El ejército de El Salvador, durante la guerra civil, tuvo una flota de helicópteros diez veces superior a la colombiana, con un área doce veces menor para cubrir. Ese mismo país tuvo dos veces más soldados por habitante y cien veces más soldados por kilómetro cuadrado que Colombia.

El problema, en este orden de ideas, es preguntarse si la estrategia de seguridad demo-crática puede diseñar un esquema de financiamiento que se ajuste a las necesidades cada vez más crecientes de la guerra sin comprometer la estabilidad fiscal del país. La limitación de los recursos, la resistencia prolongada y el tipo de lucha del movimiento guerrillero, la interminable función alentadora de la droga que proporciona recursos y capacidad de control territorial, el lento crecimiento del PIB y la crisis económica y humanitaria que se acrecienta en el país, constituyen un peligro nada desdeñable. Una escalada de la guerra puede reventarle a Colombia el presupuesto que ya le despedaza la deuda externa.

La participación norteamericana no es tampoco absolutamente segura. Sus proporciones dependen de la lógica interna, de los resultados electorales, de los avatares políticos de su opinión y de los hechos mundiales. El compromiso en Irak u Oriente Medio, las contradic-ciones con Irán y Corea, una recesión económica o el incremento desmedido del petróleo, pueden limitar la ayuda del gigante. Cabe recordar que, en Estados Unidos, no siempre se ha alcanzado con holgura el apoyo de las cámaras a las iniciativas gubernamentales, y que éstas se ligan a menudo con los resultados de la política antidrogas, el respeto a los derechos humanos, la honestidad de los militares y la ausencia de corrupción en las inversiones47.

47 Con respecto a la opinión y los avatares de la ayuda norteamericana en el Congreso de ese país, consúltese: ROJAS

Diana Marcela y Adolfo Atehortúa, “Ecos del proceso de paz y el Plan Colombia en la prensa norteamericana”, en El Plan Colombia y la internacionalización del conflicto, Bogotá, Planeta, 2001.

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Lo sorprendente, por encima de todo, es que según el presidente no hay guerra ni con-flicto en Colombia. Sólo una amenaza terrorista que, según los cálculos de la Dirección de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeación, le ha costado a la nación entre los años 1999 y 2003, el 7,4% de su PIB: $11,8 billones por costos de destrucción de la infraestructura energética, vial y aeroportuaria, por el desplazamiento forzado y las minas antipersonales48. No se incluyen los costos en vidas humanas, el precio más alto que se paga por la guerra o, según Uribe, por la amenaza terrorista.

En estas condiciones, la banca multilateral y el capital financiero internacional no se arriesgan: obligan al compromiso, amarran e hipotecan los recursos del Estado. Los go-biernos proceden conforme se les ordena y exige. Esa es la razón de fondo por la cual el Estado renuncia al financiamiento de la educación pública y decide entregarla a las manos de particulares. Para cumplir con la guerra, pero, sobre todo con sus obligaciones finan-cieras internacionales, el Estado colombiano es forzado a abandonar la responsabilidad de educar a sus nacionales.

En esa orientación, la perspectiva hacia el futuro se vislumbra realmente difícil. Lejos de frenar una política catastrófica en la educación preescolar, básica y media, el gobierno continúa en su propósito de implementarla para la educación superior. Dicha concepción aparece con claridad en su propuesta “Visión Colombia, II Centenario 2019”. Algunos párrafos no requieren siquiera comentarios para comprender su peligro.1. “Promover la participación activa del sector privado, como oferente del servicio de

educación superior y como agente activo para la formulación de la política”. En otras palabras, mayor injerencia de la universidad privada en las políticas públicas para la educación superior y en los presupuestos para ella.

2. “Es necesario un cambio sustancial en la manera como actualmente se financia el sis-tema. La educación superior de carácter oficial ha sido financiada tradicionalmente a través de los recursos que asigna el Estado, soportado en una serie de reglamentaciones que favorecen regímenes especiales en términos de beneficios laborales para las plan-tas de personal pertenecientes a las universidades”. Es decir, derrumbe de la Ley 30 bajo el pretexto de que ella financia enormes costos de la planta profesoral. ¿Cuáles? El enganche de un profesor joven en la universidad pública a duras penas sobrepasa el millón y medio de pesos; debe publicar treinta artículos y escribir quince libros para obtener, después de veinte años, un ingreso digno.

3. “Es necesaria una estrategia de choque, que permita aumentar la cobertura de la edu-cación superior utilizando eficientemente los recursos disponibles. El financiamiento deberá corresponder a los cupos que las instituciones estén en capacidad de atender”. En otras palabras, subsidio a la demanda aplicado para la educación superior: pago por alumno. Es ese el sueño dorado del gobierno con la universidad pública.

4. “Deberán reglamentarse los parámetros de articulación entre el sistema de educación no formal y la educación superior, estableciendo las competencias básicas y los estándares de calidad requeridos. Por medio de un sistema de créditos se deberán dar homolo-gaciones entre las instituciones del sistema de educación no formal pertenecientes al sistema y la educación superior”. Es decir, sustitución de las IES públicas por entidades de educación no formal con homologación posterior reglamentada. Ya lo expresamos

48 Véase, www.dnp.gov.co

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renglones atrás: lo que empieza a hacerse con el SENA, se hará con todas las institucio-nes de garaje.

5. “Debido al gran potencial de la educación técnica y tecnológica para aportar al desarrollo del país y a que ofrece ciclos más cortos que disminuyen los costos de oportunidad… se fomentará el aumento de la cobertura en estos programas”. Esto es algo que, como vimos, ya se ha puesto en marcha ligado a la mal llamada “pertinencia”: únicamente lo “rentable” paga en términos educativos. Las artes, las ciencias sociales, por ejemplo, morirán.

* * * * *Siempre se ha dicho que el capital más importante de toda nación es su capital hu-

mano. Por eso, a partir de la Revolución Francesa, los Estados liberales agenciaron una educación obligatoria, gratuita y generalizada. Nuestra Constitución Política también lo ordena. Pero el mandato no debe consumirse en una educación miserable para los más pobres, en una educación de baja calidad que a duras penas les permita el aprendizaje de las matemáticas y letras elementales o los coloque en el rebaño ideologizado de un ejército laboral semiempleado y dócil. Nada más elemental que el hecho de asimilar el desarrollo de un país a la calidad en la educación de sus nacionales y, en este sentido, Colombia necesita en realidad una “Revolución Educativa”.

Pero dicha revolución no debe consentir el deterioro de la educación pública o el menoscabo de su calidad. Al contrario, si una de las alternativas frente a la encrucijada reside en una educación amplia y de calidad, antes que abandonarla, el Estado debe atenderla con más fuerza. Colombia necesita una Revolución Educativa que nos coloque en condiciones de competitividad frente al mundo, que haga viable el futuro del país con el aprovechamiento extremo de una población que ha demostrado hasta la saciedad su agudeza intelectual, su carácter emprendedor, alegre y tesonero.

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La obra de Julie Massal sobre el Ecuador es producto de su tesis doctoral. Se trata de un importante aporte, relevante para los estudiosos de las transiciones democráticas, los especialistas en ese país y –pensando en eventuales lectores colombianos– para todos aquellos que van comprendiendo, a golpe de imprudencias gubernamentales y titulares de primera página, la necesidad de entender a nuestro vecino. Un vecino que en más de un sentido está en las antípodas. Mientras que la excepcionalidad colombiana consiste en la combinación de la estabilidad de sus macroestructuras republicanas y niveles altos de violencia, la ecuatoriana es simétricamente inversa: una gran maleabilidad institucional, sobresaltos, bruscas interrupciones de los períodos presidenciales, a relativamente bajo costo humano.

El esfuerzo analítico de la autora va orientado a comprender el papel del movimiento indígena en esa trayectoria sui generis. Para hacerlo, divide el libro en tres partes: una de-dicada a la transición democrática, otra a la movilización social indígena, y la última a la participación política. A lo largo de la argumentación van precisándose varias de las am-bigüedades de la situación ecuatoriana. Antes de 1978 había una exclusión étnica de facto, ya que los analfabetos (y la mayoría de los indígenas lo eran) no tenían derecho al voto. Más aún, había una dictadura militar. Ésta, sin embargo, se embarcó en varias reformas en gran escala, incluida una agraria (a la que la autora, según creo, regatea su importan-cia). Así, el advenimiento de la democracia significó una inclusión política en gran escala (concesión de plenos derechos ciudadanos a los analfabetos), junto con un anti-clímax social. De hecho, los resultados del período democrático en términos tanto de desarrollo como de equidad son decepcionantes. Así, el movimiento indígena se encuentra en una situación paradójica: es la democracia la que les permite organizarse y adquirir voz, pero es ella el blanco de sus críticas más duras.

Por: Francisco Gutiérrez Sanín

ISSN

012

1-47

05



“Les mouvements indiens en Equateur. Mobilisations protestataires et democratie” Julie Massal

Karthala, Centre de Science Politique Comparative – IEP, Aix en Provence, 2005, 476 pp.

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“Les mouvements indiens en Equateur. Mobilisations protestataires et democratie” Francisco Gutiérrez Sanín


Sin embargo, el movimiento indígena no puede verse como un bloque homogéneo, y la segunda parte del libro muestra cuidadosamente la razón. A través de un interesante diseño metodológico –combinando una descripción de las grandes fracturas del movi-miento, sobre todo sierra-amazonas, y estudios de caso–, se examinan los procedimientos, las reinvindicaciones y la evolución de las organizaciones indígenas ecuatorianas. Las tres dimensiones son importantes, pero la que más me llamó la atención fue la tercera. El libro explica el complejo conjunto de factores que permitieron pasar a un discurso específicamente identitario y étnico –la “revitalización cultural”–, diferenciado de los otros movimientos sociales, lo que en cierta forma marca una ruptura entre las décadas de 1980 y de 1990.

Ese discurso y ese movimiento –que habían mostrado su enorme poder desde el “levan-tamiento nacional indígena” de junio de 1990– tenía necesariamente que desembocar en la arena directamente política, y no tardó en hacerlo. La politización de la protesta indí-gena fue más traumática de lo que muchos hubieran esperado, y culmina –en el libro– en la participación indígena del golpe de enero de 2000. Dicha participación formaliza la alianza entre el movimiento e importantes sectores del ejército, que la autora califica de “insólita”. Por mi parte, encuentro poco de insólito en esa confluencia. Es verdad que hubo una seria contradicción alrededor del problema del nacionalismo: el criterio cen-tral de orientación del ejército ecuatoriano, que los indígenas pusieron en cuestión –o al menos así lo consideró el gobierno de Rodrigo Borja– con su defensa de un Estado plurinacional. La otra cara de la moneda es la larga tradición reformista del ejército, que hunde sus raíces al menos en la década de 1920 con la “revolución juliana”, y que había sido ratificada durante la administración del general Rodríguez Lara. Desde finales de la década de 1980, la izquierda ecuatoriana había apoyado a oficiales díscolos, ya fuera en papel de candidatos o de insubordinados, y los indígenas no se habían quedado atrás. Mientras que el plurinacionalismo del movimiento era fácilmente asimilable, había en la puerta de la casa otras dos amenazas bien tangibles. Primero, el asunto irresuelto con el Perú que, como se sabe, degeneró en los años noventa en una breve confrontación bélica, y que refrendó las simpatías mutuas entre indígenas y soldados. Segundo, las reformas neoliberales emprendidas por sucesivos gobiernos ecuatorianos. En la medida en que ellas avanzaban en medio de un clima de caos y corrupción, confirmaban las peores sospechas de la cúpula militar sobre la dirigencia civil. En tanto tocaban intereses estratégicos del ejército –un gran propietario y productor con cientos de tentáculos– y aumentaban la injerencia de Estados Unidos, confrontaban directamente el estatuto del establecimiento militar y su instinto nacionalista. Es necesario agregar que en el movimiento indígena había voces que no casaban fácilmente con la democracia liberal. No es, pues, raro que indígenas y militares se encontraran, así fuera sólo por unas horas.

Les mouvements indiens en Equateur es un libro valioso. Aprecié la documentación cuida-dosa, la gran cantidad de material empírico con la que se sustenta cada afirmación, el sen-tido de detalle, la capacidad de usar –e incluir en un solo formato argumental– evidencia cuantitativa y cualitativa. Esto último es particularmente difícil, y pocos pueden vanaglo-riarse de haberlo hecho y sobrevivido en el intento. Más rara aún es la combinación entre compromiso con la transformación social en América Latina, que la autora hace explícito sobre todo en el capítulo de conclusiones, y capacidad de tomar distancia. El texto tiene buenas dosis de corazón y razón, y muestra que no necesariamente se contradicen. Esto ya bastaría para recomendarlo.

estrenando sistema de partidos. gutierrez sanín

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