Estrategia para

reducir la pobreza

Washington, D.C.

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Marzo de 1997— N° SOC-103

Este documento ha sido preparado por Samuel Morley (SDS/SOC), conel apoyo de un grupo de trabajo del Banco sobre la reducción de lapobreza, compuesto por Neville Beharie (RE3), William Robinson (DPP/SPL), Marguerite Berger (SDS/WID), Ruthanne Deutsch (SDS/SOC),Gustavo Márquez (SDS/SOC), Patricia Meduna (DPP/SPL), WilliamSavedoff (OCE), Carlos Valencia (DPP) y Carola Álvarez (consultora,SDS/SOC).

Indice

Introducción1

El crecimiento económico es un factor necesario,pero insuficiente para reducir la pobreza

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La formación de capital humano9

Otras medidas para mejorar el bienestar de los pobres13

Otros aspectos16

La estrategia del Banco18

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Introducción

La distribución del ingreso en América Latina ha sidosiempre muy desigual, lo que implica que sus niveles acciones que debe emprender el Banco para asistir ende pobreza han superado holgadamente lo que podría su implantación.esperarse en función de su ingreso per cápita. Lacrisis de la deuda de los años ochenta agravó esta Se debe aclarar que, dada la diversidad de lassituación. Durante esa década, el ingreso cayó, se condiciones imperantes en la región, no existe unacentuó la desigualdad y el número de personas que conjunto único de políticas que pueda aplicarse enviven en condiciones de pobreza aumentó por lo todos los países. Este documento esbozará unmenos en 40 millones, o un 22%. La población en enfoque general del problema de la pobreza, pero loscondiciones de pobreza que vivía en zonas urbanas y detalles concretos de la aplicación de este criterio enen ciertos países, como Brasil, Perú y varios de los sectores clave como el desarrollo rural, lapaíses más pequeños de Centroamérica y el Caribe microempresa, los pueblos indígenas, los fondos decuyas economías dependen de los recursos naturales, inversión social y la situación de la mujer, estaránfueron los más perjudicados por la caída de los consignados en los documentos de estrategianiveles de vida. A esos países le correspondió el 85% sectorial. En los documentos de país y en lasdel total del aumento de la pobreza, aunque en ellos evaluaciones de pobreza se mostrará la forma deviviera menos de la mitad de la población de la región aplicarlo conforme a las necesidades y condicionesen 1980. En las zonas urbanas el número de pobres locales.aumentó en casi 30 millones o sea el 70% delincremento total. La pobreza reflejó las Para analizar claramente el problema de la pobrezacircunstancias macroeconómicas. Los países que debe, primero, acordarse qué se entiende porhicieron un ajuste inmediato y luego se recuperaron, pobreza. Según la definición básica, es la falta decomo Costa Rica y Colombia, lograron reducir sus acceso o dominio de los requisitos básicos paraíndices de pobreza durante la década. En cambio, mantener un nivel de vida aceptable. Esto significatuvieron graves aumentos de la pobreza las naciones que una persona es pobre si no tiene suficienteque se hundieron en un ciclo destructivo de inflación comida o carece de acceso a una combinación dey recesión, como Brasil, Argentina, Perú y servicios básicos de educación, atención de salud,Venezuela, o que no pudieron establecer una agua potable, sistemas de saneamiento adecuados yestrategia de crecimiento eficaz, como Bolivia, un lugar de residencia seguro. Generalmente losGuatemala, Honduras y la República Dominicana. economistas usan el ingreso como medida

Actualmente, y como la mayoría de los países se medios para asegurar la atención debida a las demáshalla en proceso de recuperación después de la crisis, necesidades básicas. Por tal razón, la mayoría de lasla reducción o el alivio de la pobreza se ha tornado estrategias para combatir la pobreza, incluida esta,una de las tareas más apremiantes que tienen ante sí dedican suma atención a la generación de ingresosla región y el Banco. Este documento tiene por objeto como la principal solución del problema.esbozar los rasgos generales de una estrategia parareducir la pobreza. Consta de dos secciones Desde el punto de vista del ingreso, la estrategiaprincipales: primero, una descripción de la estrategia básica de eliminación de la pobreza consiste en

para los países y, segundo, un análisis de las

representativa de la pobreza porque brinda los

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ayudar a los pobres a ganar lo necesario para salir de gobierno puede garantizar educación básica y accesoesa situación. Para lograrlo, la economía debe a servicios de salud para los pobres. También puedeaumentar el número de empleos disponibles y la construir sistemas de agua potable y alcantarillado yproductividad o el potencial de ingresos de los pobres garantizar la seguridad pública en los barrios pobres.que acceden a esos empleos. La mayoría de esos En síntesis, el gobierno, mediante la provisión deempleos se suscitará en el sector privado y bienes públicos, puede mejorar directamente lascorresponde al gobierno elegir las políticas que condiciones de vida de los pobres y esto puedeinclinen al sector privado a crear empleos mejor contribuir sensiblemente a reducir la tensión socialremunerados para los pobres. que sobreviene cuando la economía de mercado no

El gobierno, empero, puede y debe hacer mucho más.Además de brindar una red de seguridad mínima para Este documento examina las estrategias quelos menos afortunados, puede atender directamente ayudarán a los pobres a ganar lo necesario para salirmuchas de las necesidades básicas que definen un de esa situación. Todas estas estrategias han denivel de vida mínimo. Cuando el sector privado no operar mediante el aumento de las remuneraciones oestá en condiciones de crear empleos suficientes para de los ingresos que puedan percibir los trabajadoresreducir el nivel de pobreza, medido por el ingreso, el pobres y no calificados.

incrementa los ingresos de los pobres.

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El crecimiento económicoes un factor necesario, pero insuficiente,

para reducir la pobreza

Para lograr el objetivo de aumentar las oportunidadesde percepción de ingresos para los pobres es sostenido habrá aplicado el elemento más importantefundamental que exista un entorno propicio de de su estrategia de lucha contra la pobreza.crecimiento económico. Hay pruebas abrumadoras deque el crecimiento económico es una condición Hay pruebas igualmente claras de que el estilo denecesaria para reducir la pobreza. El crecimiento crecimiento también es importante. En una economíacasi siempre aumenta el empleo, el número de horas abierta los responsables de formular las políticastrabajadas y la paga líquida de la mano de obra no deben procurar que la estrategia de crecimiento quecalificada. Como la mayoría de los pobres carece de adopten maximice los beneficios para los pobres,especialización y gana su sustento mediante el manteniendo al mismo tiempo el equilibrio interno ytrabajo, el crecimiento puede constituir una poderosa externo. La creación de empleos es fundamental parapalanca económica para reducir la pobreza. reducir la pobreza. Si el crecimiento conlleva un uso

Si se admite que el crecimiento constituye una ritmo superior a la tasa de aumento de la fuerza deestrategia clave contra la pobreza, ha de concluirse trabajo, no sólo las nuevas oportunidades de empleoque muchas políticas que no están focalizadas se mantendrán a la par de la incorporación de nuevosespecíficamente en los pobres pueden ser trabajadores al mercado laboral, sino quecomponentes de importancia en una estrategia de esta probablemente aumentarán los ingresos reales de lasíndole por el simple hecho de elevar la tasa de familias de los trabajadores no calificados debido a lacrecimiento. Las políticas que elevan la tasa de disponibilidad de empleos para trabajadoresahorro e inversión, aumentan las exportaciones o secundarios de la familia y a la reducción delmodernizan la base industrial no se consideran, en subempleo involuntario. Además, en el largo plazo,general, estrategias de lucha contra la pobreza probablemente aumentarán también los salariosporque no están focalizadas en los pobres. Sin reales de los trabajadores no calificados.embargo, si elevan la tasa general de crecimientoeconómico acentuando el uso intensivo de la mano de Examinemos los casos contrastantes de dos países deobra, pueden ser más provechosas para los pobres la región. Entre principios de los años sesenta y finesque las intervenciones focalizadas. de los años setenta, Costa Rica rebajó en dos tercios

Recientemente se ha comprobado que los países su ingreso per cápita. Durante el mismo período,pueden esperar, por término medio, que la pobreza se Brasil registró un crecimiento dos veces más rápido,reduzca entre 1% y 2% por cada 1% de aumento del pero su nivel de pobreza sólo se redujo en 45%. Elingreso per cápita. Esto significa que un país con una crecimiento del Brasil no fue equitativo y se basó entasa anual de crecimiento de 2% durante un decenio, el uso intensivo de la mano de obra especialización.podría reducir la pobreza en alrededor de un tercio. Costa Rica hizo grandes inversiones en los sectoresSe demuestra así la función cardinal que el sociales y su crecimiento tuvo un gran componente decrecimiento debe cumplir en cualquier estrategia uso intensivo de la mano de obra no calificada. Sinfructífera de reducción de la pobreza. Todo país que embargo, incluso en el Brasil el crecimiento fue un

pueda establecer una trayectoria de crecimiento

intensivo de la mano de obra y crea empleos a un

su nivel de pobreza al tiempo que aumentaba en 70%

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factor potente para la reducción de la pobreza. lo que se debe hablar es del reemplazo de malos

Aunque un país no trate de aumentar el número de aumento del empleo significativamente superior a laempleos disponibles para los pobres, es posible que tasa de aumento de la fuerza de trabajo.logre cierta reducción de la pobreza si aumenta elingreso per cápita. En esos casos, si bien el ¿Cómo sustituye un país malos empleos con buenoscrecimiento no está liderado por los sectores en que empleos? Si se dejan de lado por un momento latrabajan los pobres, de todas maneras aumentará la educación y la capacitación, hay dos formas dedemanda de mano de obra no calificada. Las hacerlo, a saber, creando trabajos nuevos y máspersonas cuyos ingresos aumentan contratan más productivos, principalmente en el sector privado, queayuda doméstica y usan más servicios personales. La pueden ser desempeñados por trabajadores noindustria interna se expandirá, creando nuevas calificados, o aumentando las remuneraciones que seoportunidades de empleo para los trabajadores no pagan por los trabajos que actualmente desempeñancalificados. Con el tiempo, siempre que la tasa de los pobres.aumento de los empleos supere a la del crecimientode la fuerza de trabajo, comenzarán a subir lossalarios de los trabajadores no calificados, aun los dequienes continúen desempeñando las mismas tareas. Muchos pobres latinoamericanos trabajan en laEsto ocurrirá simplemente debido al aumento de la agricultura. Si se otorga a este sector un lugardemanda de mano de obra no calificada en relación preponderante en la estrategia de crecimiento, comocon su oferta. Esta estrategia, que puede denominarse lo hizo Costa Rica, debe aumentar la demanda de“estrategia de reducción de la pobreza por filtración”, mano de obra no calificada. Para esto, los gobiernosproviene de la incapacidad o la falta de voluntad para deben ayudar a que el sector desarrolle nuevosencontrar otra forma de incrementar la productividad productos y mercados de exportación. Además, esde los trabajadores no calificados. Es casi seguro necesario que el gobierno elimine las barreras yque el crecimiento por filtración se verá acompañado costos artificiales que se imponen a la agricultura porpor un aumento de la desigualdad. Esta la menos la vía de los impuestos específicos para el sector o lasactiva de las estrategias para reducir la pobreza y políticas de precios para los productos agrícolas.opera principalmente en forma subsidiaria. Todo esto será de ayuda para el sector y para losSeguidamente nos ocuparemos de las medidas que el pobres que en él trabajan.gobierno puede adoptar para que el crecimiento seamás beneficioso para los pobres.

EL AUMENTO DE LAS OPORTUNIDADESDE INGRESO PARA LOS POBRES

Existe la convicción general de que la creación de En particular, el acceso a un área de tierraempleos debe constituir un elemento clave de toda insuficiente es un determinante clave de la pobrezaestrategia de crecimiento focalizada en aumentar las rural en muchos países de la región. En Paraguay,oportunidades de ingreso para los pobres. Sin por ejemplo, una encuesta reciente comprobó que laembargo, puesto que el desempleo manifiesto es pobreza rural estaba limitada a quienes poseíanreducido en la mayoría de los países pobres, el menos de 10 hectáreas. El 17% de los pobres nodesempleo en sí mismo no es una causa de pobreza poseían tierras y el 56% tenía entre una y 5muy importante. El desempleo es un lujo que muchaspersonas pobres no se pueden dar. Por consiguiente,cuando se habla de la creación de empleos comoestrategia de lucha contra la pobreza, en realidad de

empleos con buenos empleos o de una tasa de

Agricultura

La otra forma de ayudar a los pobres que trabajan enla agricultura consiste en incrementar suproductividad brindándoles los insumos y activoscomplementarios que necesitan para producir más.

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hectáreas . Peor aún, dos tercios de los campesinos Además la disponibilidad de préstamos para la1

con tierras no tienen un título de dominio saneado adquisición de tierras, también es fundamental quesobre la tierra que cultivan. Todo programa que se haya un mejor sistema de crédito para la obtención deproponga tratar seriamente la cuestión de la pobreza capital de trabajo, a fin de aumentar la productividadrural debe encarar el problema del acceso a la tierra del campesino. Hoy día, en la mayoría de los paísesy el otorgamiento de títulos de dominio. el crédito formal para los pequeños propietarios del

Una solución para el problema consiste en crear un poder adquirir insumos más modernos de maquinaria,mercado inmobiliario y ayudar a los campesinos sin semillas, fertilizantes y plaguicidas, los campesinostierra a adquirirla. En países donde hay tierras necesitan un mayor acceso a los servicios de crédito.subutilizadas, de acuerdo con el régimen vigente, los Este crédito no debe estar condicionado a lapropietarios, por lo general, tienen escasos incentivos producción de un cultivo determinado y debe provenirpara vender o subdividir sus propiedades porque el de una entidad diferente a la que compra los cultivoscosto de oportunidad de la tenencia de tierras es bajo. de los campesinos.En particular, el impuesto inmobiliario es reducido.Si un gobierno se propusiera seriamente lograr una Los campesinos necesitan ayuda para comercializardistribución más equitativa de la tierra, un cambio su producción, en primer lugar mediante laclave de política sería una reforma del impuesto disponibilidad de un mejor servicio de transporte deinmobiliario que reflejara con más precisión el valor la explotación al mercado y, segundo, por medio dede la tierra en su uso más productivo. Una reforma un sistema más competitivo para la venta de sude esta índole aumentaría para los propietarios el producción. En muchos casos, la deficiencia delcosto de mantener tierras ociosas y, por consiguiente, servicio de transporte somete a los campesinos a ladebería aumentar la oferta de tierras, para venta o el dependencia de un comprador monopólico que, quizá,arriendo, para quienes las necesitan. Como política también sea la fuente de crédito a la que debancomplementaria, el gobierno debería dedicar los recurrir para sustentar a su familia hasta la próximarecursos necesarios para acelerar el proceso de cosecha. En esas circunstancias, los campesinosadjudicación de títulos de dominio. poco pueden influir en los precios que reciben.

En países donde la disponibilidad total de tierras es Los campesinos también necesitan asistencia paralimitada, una estrategia alternativa es el desarrollo de usar las tecnologías más modernas. Un sistema detecnologías de ahorro de tierras, como el uso de extensión eficaz, respaldado por investigacionesriego, fertilizantes, rotación de los cultivos y semillas orientadas hacia las tecnologías de ahorro de tierra ymejoradas. Todas estas tecnologías realzan la de uso intensivo de la mano de obra, apropiadas paraproductividad de una parcela de tierra y, de esa la agricultura en pequeña escala, rendiría grandesforma, aumentan el ingreso del campesino o le dejan resultados en cuanto al alivio de la pobreza y a latiempo libre para obtener ingresos fuera de la preservación de la base de recursos naturales.explotación agrícola.

El crédito constituye otro insumo crítico para los mejorar la situación desfavorable de los pobrescampesinos. Es evidente que si ha de organizarse un rurales. Primero, es necesario que el gobierno faciliteprograma de adquisición de tierras en gran escala, mejores servicios de crédito y comercialización parahabrá que establecer algún tipo de sistema de crédito, los pequeños agricultores. Segundo, debe dedicarestatal o privado, para financiar las compras. recursos para la investigación de los cultivos que

sector o bien es exiguo o no existe en absoluto. Para

Una firme acción del gobierno en varios frentes puede

pueden producir los campesinos y para elestablecimiento de un sistema eficaz de servicios deextensión que enseñe a los campesinos la forma deexplotar esos cultivos. Tercero, el gobierno debe

Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), "Fondo1

de Desarrollo Campesino-Región Nororiental del Paraguay"(FIDA, sin fecha).

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estudiar la viabilidad de programas de desarrollo empleo para las trabajadoras y sus familiares.rural en pequeña escala, para las comunidades Muchos propietarios de microempresas y suspobres que tienen un potencial económico empleados son hombres y mujeres de bajos ingresos.subutilizado . Este grupo, en particular, tiene acceso limitado a los2

La pobreza urbana

Para las personas pobres que trabajan en el medio Desde el vendedor callejero hasta el operario dueñourbano el problema del empleo es más complejo de un taller, la costurera y el campesino, hayporque no están concentrados en un sector microempresarios de todo tipo y sus empresas son dedeterminado, salvo en el de la construcción. La dimensiones variadas. Constituyen un continuofuerza de trabajo urbana produce una amplitud de diversificado de empresas que requieren distintosbienes y servicios determinados por la demanda y la tipos de apoyo para su desarrollo. Habida cuenta decapacidad internas y por el mercado de exportación. su flexibilidad y de su comprobada capacidad deLos ingresos relativos están determinados generación de empleo e ingresos para los pobres yprincipalmente por la oferta y demanda relativas de para los hogares encabezados por mujeres, en eldiferentes tipos de mano de obra. Los países con un futuro el apoyo a las microempresas debe constituirgran caudal de pobreza, en relación con su ingreso, un elemento clave de la estrategia de crecimientotienen una gran masa de mano de obra no calificada basada en el uso intensivo de la mano de obra.en relación con el número de empleos que percibensalarios superiores al nivel de pobreza. Hay solo dos La actividad de la microempresa está restringida porformas de modificar esta situación. Una es el entorno de políticas en el que funciona. La reformadesarrollar o ampliar una actividad que use la mano económica en la región ha abierto nuevasde obra no calificada. La otra, es aumentar la oportunidades para el crecimiento del sector de laproductividad de los pobres mediante el suministro de microempresa, pero los cambios de políticas aúninsumos complementarios y la capacitación. El están muy distantes de crear condiciones de igualdadapoyo a la microempresa atiende a ambos objetivos. para el desarrollo de las actividades económicas más

Microempresas

Más del 80% de las empresas de América Latina y el mejoramiento de la reglamentación de la actividadCaribe cuenta con menos de 10 empleados, vale decir comercial, los regímenes tributarios y los requisitosque se ajustan a la definición de microempresa del para la obtención de licencias.Banco. Más aún, se estima que estas microempresasocupan 50 millones de trabajadores, es decir, por lo Una de las barreras críticas para el crecimiento y elmenos un tercio de la fuerza de trabajo de la región. desarrollo de las microempresas es la falta de acceso

Las empresas, cuyos propietarios son mujeres 5% de los microempresarios latinoamericanos tienenconstituyen uno de los segmentos de crecimiento más acceso a servicios financieros formales. Los bancosrápido dentro del sector de las microempresas. Entre no atienden bien a este sector porque la mayoría deel 30% y el 60% de las microempresas de la región las microempresas carecen de las garantíaspertenecen a mujeres y son dirigidas por éstas. Estas necesarias y porque el costo para tramitar losempresas son, también, fuentes importantes de préstamos de baja cuantía es elevado. La expansión

servicios para ampliar sus empresas y mejorar susingresos.

pequeñas en la región. Para crear condiciones másfavorables al desarrollo de la microempresa esposible emprender varias acciones, entre ellas el

a los servicios financieros y al crédito. Menos del

y diversificación de las fuentes de crédito para estesector constituyen un reto que quizá puedasatisfacerse fortaleciendo a las organizaciones nogubernamentales que trabajan en este ámbito, y

En un documento de estrategia del Banco sobre desarrollo2

rural se expondrá una estrategia más específica para mitigarla pobreza rural.

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ayudando a los bancos a establecer contacto conclientes más pequeños.

Los microempresarios también carecen de acceso a constituye otra vía auspiciosa para aumentar laservicios no financieros, a saber, la comercialización, demanda por productos de uso intensivo de mano dela capacitación en pericias mercantiles básicas, como obra. La industria de la construcción, al igual que lala teneduría de libros, y la tecnología moderna. agricultura, emplea un caudal considerable de manoGeneralmente la capacitación que se ofrece a los de obra no calificada. Los fondos de inversión socialmicroempresarios es de baja calidad. Hay que son un ejemplo de este método para aumentar elidentificar y prestar apoyo a las instituciones que han empleo de los trabajadores que perciben bajapodido establecer contactos con pequeños remuneración, aunque en una escala relativamenteempresarios enseñarles eficazmente prácticas pequeña. Las posibilidades de aliviar la pobreza pormercantiles modernas . medio de la construcción de infraestructura superan3

Exportaciones

La demanda nacional de los bienes y servicios que de gran escala, es el único agente de la economía queestán en condiciones de producir los trabajadores no posee la dimensión suficiente para modificar lacalificados tiende a ser estable y, por consiguiente, composición sectorial de la demanda interna, depoco es lo que puede hacerse para que los manera que haga uso más intensivo de mano de laconsumidores internos demanden bienes cuya obra. Una de las formas de hacerlo es por medio deproducción sea de uso intensivo de la mano de obra. la construcción de infraestructura. Sin embargo, éstaPero esto no se aplica a las exportaciones, que debe tratarse de inversiones sociales — como lasconstituyen uno de los cauces más prometedores para redes de agua o alcantarillado— , que mejoren lasintensificar la demanda de mano de obra no condiciones de vida y de salud, o de inversionescalificada en el sector urbano. Los países pobres productivas — como carreteras, redes de riego odisfrutan de una ventaja comparativa en lo que atañe repoblación forestal y recuperación de tierras— , quea los productos con un alto componente de mano de aumenten el potencial de ingresos de los pobres.obra. Entre los pasos que pueden dar los países Estos son proyectos beneficiosos para todos, quepobres para fomentar la demanda externa de estos aumentan los ingresos de los pobres durante suproductos, se encuentran la reducción de los construcción y elevan el bienestar social y/o lagravámenes sobre las exportaciones y la asistencia a productividad de los trabajadores una vezlos productores nacionales para impulsar el terminados.desarrollo de mercados en el exterior. De esta formase modifica la composición de la demanda en la Estos programas entrañan un riesgo inflacionario yeconomía en favor de los trabajadores no calificados. de balanza de pagos que ha de enfrentarseSi a esas políticas se suman la capacitación y el directamente. En las condiciones que imperanperfeccionamiento de la mano de obra, la promoción generalmente en América Latina, los proyectos dede las exportaciones debe llevar también a la suba de construcción deben financiarse mediante aumentos delos salarios de los trabajadores no calificados. los impuestos y no mediante la creación de dinero. El

Infraestructura

El incremento de la construcción de infraestructura

holgadamente los límites del potencial de los fondosde inversión social. El gobierno, gracias a susfacultades para fijar impuestos y financiar proyectos

gobierno, esencialmente, modificaría la composiciónde la demanda en favor de los proyectos de construc-ción con uso intensivo de mano de obra, transfiriendopoder adquisitivo del sector privado por la víapresa se examinan medidas concretas para ayudar y fortale-impositiva en una proporción suficiente paracompensar las presiones inflacionarias y de balanzade pagos que se derivarían de los propios proyectos.

En el documento de estrategia del Banco sobre la microem-3

cer al sector de microempresas. (Véase Estrategia para eldesarrollo de la microempresa, Febrero 1997, N° MIC-103,publicado por la Unidad de Microempresa del Departamentode Programas Sociales y Desarrollo Sostenible.)

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Cabe señalar que si apoyan la actividad productiva, producción agrícola para la exportación. Ello hacelos proyectos pueden constituir un aliciente para las que sus ingresos sean sumamente sensitivos aexportaciones y para el aumento de la producción fluctuaciones en la tasa de cambio real. Es así que lainterna. región sufrirá pérdidas cuando haya una gran entrada

Las regiones menos desarrolladas

En muchos países hay regiones y/o grupos indígenas discriminan en perjuicio de las regiones relativamenteque obtienen escasos beneficios del crecimiento de la pobres que producen recursos naturales. Asimismo,economía. Por una serie de razones, los habitantes de hay casos en que el impacto neto de las finanzas y losesas regiones o los miembros de esos grupos no están gastos del gobierno central tiene un sesgo contrario aintegrados efectivamente a la economía general y la región en cuestión.carecen de acceso a los mercados que responden alcrecimiento. Esto puede deberse a factores étnicos o En el pasado varios países de la región emprendieronculturales, bajos niveles de productividad de los grandes programas de desarrollo regional integrado,trabajadores, condiciones agrícolas deficientes, con objeto de acelerar el crecimiento en sus regionespobreza de la base de recursos naturales, sistemas de menos desarrolladas. Ninguno de esos programas hatransporte deficientes o políticas nacionales que rendido mucho resultado y ese enfoque ha caído endiscriminan en perjuicio de la región. En casos así, el desgracia. No obstante, habida cuenta de la magnitudpaís debe hacer algo más que producir un de las disparidades regionales que siguen existiendocrecimiento rápido porque éste, por muy acelerado o en algunos países y del número significativo dede uso intensivo de mano de obra que sea, tendrá personas pobres que viven en las regiones menospocos efectos positivos para los pobres en estas desarrolladas, no debe abandonarse por completo elregiones. enfoque del desarrollo regional.

En estas circunstancias la estrategia consiste entratar de modificar las condiciones estructurales queperpetúan esta causa de la pobreza. Cuando los focosde pobreza son regionales, el gobierno debe revisarlas políticas macroeconómicas que discriminan entrelas regiones. Por ejemplo, el rezago económico dealgunas regiones puede deberse a que dependan de la

de capital en el sector moderno que haga apreciar latasa de cambio real . En otros casos, los aranceles4

elevados que protegen a la producción interna

Obsérvese que esta misma apreciación de la tasa de cambio4

real ayudará a los pobres del medio urbano si consumen másbienes comercializados en el mercado internacional que losque producen. Es probable que esto ocurra si los pobresconsumen alimentos cuyos precios siguen a las tasas decambio y producen servicios urbanos en lugar de manufactu-ras exportables.

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La formación de capital humano

En último análisis, el recurso más valioso que tieneun país es el potencial de su pueblo. Las deficiencias transmisión intergeneracional de la pobreza, mal queen la prestación de los servicios de educación y salud aqueja a muchos de nuestros países. El abismo queen nuestra región son bien conocidas e implican un separa la educación que tienen a su disposición lostrágico desperdicio de talento humano. No existe pobres de la que se ofrece a las familias de ingresosninguna razón estructural para seguir tolerando este más altos es una causa fundamental de las amplias ydesperdicio de vidas humanas ni los elevados costos persistentes disparidades en materia de ingresos yeconómicos que impone a la sociedad. No es que la oportunidades sociales.tarea de prestar servicios básicos de salud a los niñosy de enseñarles a leer, escribir y calcular resulte La educación ayuda a reducir la pobreza por lodifícil ni tampoco, en la mayoría de los casos, que no menos de tres maneras. Primero, brinda a losse disponga de los recursos necesarios. Varios países trabajadores del mañana las pericias que necesitande bajos ingresos, como Sri Lanka y Cuba (o Corea para escapar de la trampa de la mano de obra nohace 30 años), han demostrado que se puede hacer. calificada y con baja remuneración. De esa maneraLo que falta es la voluntad política para hacerlo, se reduce la oferta abundante de mano de obra nocomenzando con la organización de sistemas calificada y se aumentan los salarios medios.eficientes de prestación de servicios en estos dos Segundo, una fuerza de trabajo mejor preparadasectores de crucial importancia. Por lo tanto, el aumenta la competitividad y las perspectivas desegundo componente de la estrategia de lucha contra exportaciones y de mayores tasas de crecimiento.la pobreza es un compromiso serio por mejorar la Tercero, el mejoramiento del nivel de educacióneducación y las condiciones sanitarias en la región. elemental de la fuerza de trabajo mejorará la

EDUCACIÓN

Un buen nivel de educación ha sido siempre un factor reducir la pobreza constatará que la educación es unaimportante en la actuación económica de los política que beneficia a todos. Ayuda a aumentar laindividuos y en la gestión de desarrollo de las tasa de crecimiento porque mejora el nivel del capitalnaciones. Las personas carentes de una buena base humano, lo cual a su vez, mejora la distribución delde enseñanza elemental suelen verse confinadas a una ingreso.vida de trabajo en sectores de baja productividad,ajenos a la esfera de la producción moderna. Estos El nivel medio de educación de la fuerza de trabajoempleos no generan ingresos suficientes para de América Latina está muy por debajo de lo quemantenerlos, a ellos y sus familias, fuera de la cabría esperar, habida cuenta del nivel de ingreso perpobreza. En el futuro, los rápidos cambios cápita en la región. La mayoría de los niños de latecnológicos y la apertura de América Latina a la región tienen ahora acceso a por lo menos ocho añoscompetencia internacional no harán más que agravar de escolaridad, pero los problemas de la deficienteesta situación. La enseñanza de baja calidad que calidad escolar y las elevadas tasas de repetición ygeneralmente se imparte a los niños de los hogares deserción virtualmente aseguran que la mayoría de

pobres es un mecanismo fundamental para la

distribución del ingreso, porque reducirá los grandesdiferenciales por especialización que ahora percibenlos mejor educados. Todo gobierno interesado en

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los niños de familias pobres nunca desarrollará todo ¿Por qué tantos niños pobres abandonan la escuela?su potencial. La matrícula secundaria es mucho Los estudios realizados al respecto apuntan a tresmenor que en Asia. El problema es particularmente motivos principales, a saber, la deficiente calidad degrave para las niñas en varios países de América las escuelas, el bajo ingreso familiar y el reducidoLatina. La situación se agrava debido a que las nivel de educación de los padres. Las escuelas pobresdeficiencias de nutrición, las enfermedades endémicas tienen tasas muy elevadas de repetición y deserción.u otros impedimentos inhabilitantes menoscaban la Los padres con escasa educación tienden a permitircapacidad de aprendizaje de muchos alumnos. que sus hijos abandonen la escuela prematuramente,

El mejoramiento del nivel de educación de los niños de la elevada transmisión intergeneracional de lapobres se sustenta en dos elementos, a saber, pobreza. Esto significa que si los países logranmantenerlos más tiempo en la escuela y enseñarles mejorar significativamente el nivel de educación demás durante su pasaje por ésta. El mejoramiento solo una generación, la tasa de deserción prematuracualitativo de la educación en las escuelas a que comenzará a declinar en forma permanente, porqueacuden los pobres debe constituir una alta prioridad cuando se conviertan en padres, esos niños alentaránpara los países de la región y para el Banco. Sin firmemente a sus hijos a aprovechar lasembargo, el problema de impartir una educación de oportunidades que ofrece la educación. Por ende,calidad se ve agravado por las elevadas tasas de una inversión de gran escala en la educaciónrepetición y deserción, que actualmente figuran entre producirá dividendos permanentes en la forma de unlas más altas del mundo. Según datos de 1988, uno aumento de las pericias y de una reducción de lade cada dos alumnos de primer grado no pasaba de pobreza.ese grado y cada año casi un tercio de los alumnos deprimaria repite un grado. Entre el 10% y el 15% de El otro motivo principal de las altas tasas delos niños ingresan tarde al sistema y al llegar a los 15 deserción es el bajo ingreso familiar. Las familiasaños más de la mitad de ellos (55%) ha abandonado pobres necesitan los ingresos que pueden obtener suslos estudios. Debido a la sucesión de repetición y hijos en edad de trabajar. Sin embargo, cuando losatrición, el alumno medio permanece en el sistema niños abandonan la escuela para ayudar a susescolar por espacio de siete años, pero sólo completa familias a sobrevivir en el corto plazo, tanto elloscuatro grados. como la sociedad se ven privados de la oportunidad

En América Latina solo el 54% de los que ingresan largo plazo. En fecha reciente se han hecho variosa la escuela primaria llegan al cuarto grado. Ninguna intentos por resolver este problema. Variosotra región en desarrollo tiene una tasa de gobiernos, algunos con la asistencia del BID, hancontinuación tan baja. Su efecto es considerable, comenzado a experimentar con esquemas que,porque significa que casi la mitad de los niños esencialmente, pagan a las familias pobres para quelatinoamericanos que ingresan a la escuela no mantengan a sus hijos en la escuela. Esos programaspermanecen en ella el tiempo suficiente para aprender tienen una doble finalidad: aumentan los ingresos dea leer y a escribir y adquirir otras nociones las familias pobres a la vez que incentivan laelementales. Aunque son escasos los datos acerca de formación de capital humano.las tasas de terminación del ciclo secundario, hastadonde podemos saber en 1989 solo un país tenía una Poca duda cabe de que las inversiones en el capitaltasa bruta de matriculación en la secundaria superior humano de los pobres constituyen un instrumentoa 75%. Estas cifras son el testimonio de un trágico poderoso para reducir la pobreza y aumentar eldesperdicio de potencial humano. Aun los mejores potencial económico de un país. Sin embargo, se debecolegios secundarios del mundo no podrán aumentar tener en cuenta que esas inversiones no inciden deel nivel educacional si menos del 30% de cada manera significativa en los ingresos de los pobrescohorte de edad llega a sus aulas. hasta después de transcurridos varios años. La

actitud que constituye uno de los principales factores

de desarrollar un potencial mayor de ingresos en el

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educación formal insume mucho tiempo y no puede protección de seguros cuando una enfermedad aquejacorregir fácilmente las deficiencias educacionales de a quien gana el sustento y sus hijos tienen mayoreslos que ya han abandonado la escuela para posibilidades de que la malnutrición y lasincorporarse a la fuerza de trabajo. Incluso un enfermedades menoscaben su potencial deprograma de educación satisfactorio, que aumente aprendizaje.enormemente la escolaridad media de los jóvenes,sólo tendrá un efecto reducido en el corto plazo en la Los índices de salud de América Latina son bastanteescolaridad media de la fuerza de trabajo por la favorables si se los compara con los de la mayoría desencilla razón de que los que se matriculan en las demás regiones en desarrollo. Sin embargo,cualquier año representan una pequeñísima fracción existe una enorme disparidad en cuanto al acceso ade esa fuerza de trabajo. los servicios de salud. En Argentina, Chile, Costa

Podría decirse que la estrategia de educación es la población tiene acceso a servicios de salud. Estasolución a largo plazo del problema de la pobreza. situación es totalmente distinta de la que se observaSi se persiste en esta estrategia por tiempo suficiente en la mayoría de los países donde hay grandesse reducirá sensiblemente el grupo de trabajadores de poblaciones indígenas. Sólo en uno de estos países,bajo nivel de instrucción y baja productividad que más del 50% de la población tiene acceso a serviciosconstituyen la mayoría de los pobres. Sin embargo, de salud. En general, esos países cuentan con menosesta acción no beneficiará mucho a los trabajadores médicos y hospitales, y éstos tienden a prestar susque ahora tienen una educación deficiente. Para ellos servicios principalmente en las ciudades y regionesproponemos una estrategia de crecimiento que prósperas, de modo que grandes contingentes deaumente lo más posible el número de empleos al población quedan privados del acceso a los serviciosalcance de los trabajadores no calificados. Esta de salud.estrategia de crecimiento, conjugada con programasde capacitación de adultos, es una solución a corto En el sector de salud la tarea primordial del gobiernoplazo hasta el momento en que las inversiones en la consiste en financiar los servicios de salud y laseducación de los jóvenes comiencen a tener un intervenciones en beneficio de la comunidad enimpacto significativo sobre el nivel medio de general y en proporcionar subsidios para velar porcalificación de la fuerza de trabajo. que las barreras financieras no impidan el acceso a

SALUD

La buena salud es, a la vez, un fin y un medio. desproporcionada a los pobres sin que se requieraConstituye un componente clave del bienestar y, por ninguna focalización adicional. También seconsiguiente, la prestación de servicios de salud a los autofinanciará debido al aumento de los ingresos depobres es un medio que el gobierno tiene a su los pobres y las reducciones del peso muerto quedisposición para mejorar la situación de los pobres. constituyen las horas de trabajo perdidas debido a laAunque esto no sirva para crear oportunidades de enfermedad.mejorar los ingresos, mejora la productividad y lacapacidad de aprendizaje de las personas. Porconsiguiente, los gastos en salud pueden justificarseporque mejoran la situación de los pobres y porquerealzan su potencial de ingresos. Una forma importante para aumentar el ingreso de

La carga de la morbilidad y la mala salud es más capacitación y atención de salud para la mujer.onerosa para los pobres. Éstos sufren los mayores Sabemos que la pobreza es considerablemente mayoríndices de morbilidad, tienen el menor caudal de entre los hogares encabezados por mujeres. Un

Rica, Jamaica y Uruguay, más del 90% de la

los servicios adecuados. Dados los patronesepidemiológicos, el mejoramiento del sistema desalud pública beneficiará de manera

EL GÉNEROY SU RELACIÓN CON LA POBREZA

las familias pobres es invertir en la educación,

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estudio reciente de la CEPAL revela que esta causa incluir la obtención del acceso de la mujer a recursosde pobreza está adquiriendo más intensidad en económicos como el crédito, la capacitación, lasmuchos países de la región. Además, en todas las guarderías infantiles y el derecho de propiedad.familias la mujer desempeña un papel fundamental a Asimismo, todo lo que se haga para eliminar lala hora de reducir el impacto sobre la pobreza de las discriminación y la segregación en el mercado laboralrecesiones económicas. Las encuestas de hogares coadyuvará a realzar la contribución económica de lamuestran que, en épocas de recesión y ajuste mujer y su acceso a los beneficios de su trabajo.estructural, el ingreso de la mujer al mercado laboralha protegido considerablemente al ingreso familiar En el campo de la educación es necesario acentuarcuando el proveedor primario pierde su empleo o los esfuerzos para mejorar la educación de las niñas.sufre una contracción pronunciada de su Si bien las tasas de matriculación y terminación deremuneración real. los estudios de varones y niñas son cada vez más

La educación de la mujer tiene otro efecto niñas entre los analfabetos y los desertores escolaressumamente poderoso sobre la pobreza. Muchos y las tasas de terminación son más bajas que las deestudios confirman que cuanto más elevado es el los varones. Esta situación es más grave en losnivel de instrucción de la mujer tanto mayor son los países donde hay grandes sectores de poblaciónniveles de educación y nutrición de sus hijos. Las indígena. En esos países las becas para las niñas sonmujeres que han recibido educación velan por que un instrumento prometedor para invertir estassus hijos estén bien preparados para ganarse bien el tendencias. El uso de estereotipos de los papeles delsustento en el mercado de trabajo. Por ende, la varón y la mujer todavía encauza a ésta última haciainversión en la educación de la mujer es una forma de las opciones tradicionales de ocupación y carrera. Laquebrar la trágica transmisión intergeneracional de la educación de las niñas no sólo les brindarápobreza. oportunidades económicas, sino que también

Las políticas que aumentan la productividad de la la disminución de las tasas de fecundidad y demujer en el mercado de trabajo o amplían su mortalidad infantil, el mejoramiento de lascapacidad para criar hijos bien educados y bien condiciones de salud de toda la familia y el aumentonutridos deben formar parte de todas las estrategias de los niveles de instrucción de los hijos de madresnacionales de lucha contra la pobreza. Esto debe que han recibido educación.

similares, en el medio rural es mayor la proporción de

resultará en beneficios sociales conexos, entre ellos,

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Otras medidas para mejorar el bienestar de los pobres

Las medidas hasta aquí propuestas tienen por objetoayudar a eliminar la pobreza mediante el el largo plazo porque realzan su productividad.mejoramiento del potencial de los pobres de percibirmayores ingresos. Todas estas medidas obran por Algunos ejemplos prometedores de transferencias conintermedio del mercado y dependen un elemento de inversión son las redes de riego y lasconsiderablemente de la empresa privada. Sin carreteras entre las explotaciones agrícolas y losembargo, hay causas de la pobreza que no es posible mercados construidas por trabajadores noremediar por esta vía. Además, el ámbito de la calificados, los programas de nutrición infantil paraintervención del gobierno para mejorar las las familias pobres, los subsidios para guarderíascondiciones de vida de los pobres va más allá del infantiles o para que los niños pobres asistan a laaumento de sus ingresos. escuela y la construcción de escuelas o puestos de

PROGRAMAS DE TRANSFERENCIA

Los programas de transferencia proveen directamente mismo tiempo, aumentan en forma permanente suingresos, subsidios o servicios para los pobres. Sin potencial de ingresos o el potencial de ingresos de susembargo, debe hacerse una distinción importante hijos.entre las diferentes clases de transferencias. Algunas,simplemente, distribuyen dinero, bienes o servicios alos pobres y brindan un alivio temporal de lapobreza. Otras tienen un componente de inversiónque incrementa en forma permanente el potencial de Todo gobierno tiene la responsabilidad de definir yingresos de los pobres. Si ha de usar las transfe- brindar programas eficaces de protección social enrencias a los pobres como parte de su estrategia de beneficio de los que no están en condiciones delucha contra la pobreza, el gobierno debe volcarse subvenir a sus propias necesidades. En toda sociedadhacia las que tengan un componente de inversión. Por habrá siempre un número de familias que son pobresejemplo, las transferencias como la educación para porque tienen un gran número de dependientes porlos niños pobres permiten escapar de manera cada adulto que trabaja. Esto puede ocurrir en laspermanente de la pobreza por conducto de los familias con muchos niños, donde los adultos seconocimientos que adquieren y de su propio trabajo. encuentran incapacitados o están jubilados o en lasSi ha de recurrirse a las transferencias en una familias encabezadas por una mujer con escasaestrategia de lucha contra la pobreza, debe buscarse capacitación laboral. Son pocas las posibilidades deel tipo de transferencias que contenga un componente remediar este tipo de pobreza con medidas orientadasde inversiones significativo, además de los bienes o el a mejorar la productividad del trabajador, dado quedinero en efectivo que se distribuya a los pobres. el número de personas que perciben ingresos esVale decir que deben buscarse los proyectos o reducido en relación al tamaño de la familia. Losprogramas que ayuden a los pobres en el corto plazo programas de protección social deben atender enporque les proporcionan una transferencia de forma adecuada las necesidades específicas de esos

recursos inmediata, pero que también les ayuden en

salud en vecindarios pobres. Los programas de estaclase suplementan los ingresos de los pobres enforma temporal durante el plazo de ejecución y, al

LOS PROGRAMASDE PROTECCIÓN SOCIAL

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grupos de pobres mediante el uso de programas prioridad. En general, los grupos indígenascompensatorios focalizados, dentro de las responderán a las nuevas oportunidades económicaslimitaciones del presupuesto fiscal. únicamente si consideran que pueden hacerlo sin

Además, hay épocas, como los años ochenta, desevera recesión económica que traen consigo secuelas Las iniciativas de desarrollo de base comunitaria y ade desempleo y contracción del salario real, y menudo de pequeña escala que han prosperadoprovocan aumentos masivos de la pobreza y la indican que este deseo de preservación odesigualdad. En esas circunstancias se justifica que fortalecimiento de su patrimonio cultural y sistemasel gobierno adopte medidas de emergencia para de valores no constituye un obstáculo para elproteger a los pobres. Los gobiernos tienen la desenvolvimiento socioeconómico, como se habíaresponsabilidad de velar por el bienestar económico solido suponer, sino una oportunidad e incluso unay social de los ciudadanos. En épocas de crisis esta condición para el desarrollo sustentable a largoobligación encuentra expresión en el compromiso de plazo. En la medida en que se los potencie paradistribuir la carga del ajuste entre quienes pueden responder a las oportunidades de desarrollosobrellevarla mejor. económico respetando sus condiciones y con su parti-

LOS GRUPOS INDÍGENAS

Si bien los cálculos varían, se estima que los grupos de apoyo comunitario firme, el respeto de laindígenas componen alrededor del 10% de la naturaleza y la participación profunda en los proce-población de la región, y están distribuidos en más de sos de toma de decisiones, que son típicos de la400 grupos étnicos, cada uno de ellos con su propio mayoría de las sociedades indígenas, configuranidioma, cultura y estrategia de adaptación al medio activos valiosos cuando se trata de diseñar y ejecutarambiente. Estudios recientes han demostrado grados proyectos sustentables de desarrollo de abajo haciaelevados de correlación entre los indicadores de arriba.pobreza y la filiación étnica: con escasasexcepciones, los grupos indígenas pertenecen a los Habida cuenta de que en términos socioeconómicosestratos más pobres de la población y están los grupos indígenas representan una porcióndesproporcionadamente representados entre los importante de los pobres y extremadamente pobres,pobres. es primordial, especialmente en los países donde hay

Sin embargo, el concepto mismo de pobreza requiere dimensión sociocultural de la pobreza y definircierta clarificación. A pesar de la enorme estrategias para reducirla que estén fundadas en unaheterogeneidad que existe entre los grupos indígenas, comprensión mejor del nexo que hay entre la pobrezaéstos comparten, a menudo, ideas similares acerca del y la filiación étnica. Los proyectos se deben basar endesarrollo y el progreso, y con frecuencia se niegan un diálogo genuino con las organizaciones indígenasa que se los clasifique como “pobres”. Conforme a de modo de incluir las opiniones, las aspiraciones yla visión cósmica de los indígenas, conceptos tales las contribuciones potenciales de los gruposcomo pobreza y riqueza no se definen en términos indígenas en el diseño de las estrategias de prestacióneconómicos, sino de acceso seguro a la tierra y a los de servicios sociales, en particular en los sectores derecursos naturales, bienestar espiritual, armonía con la salud y la educación. Esos proyectos deben incluirla naturaleza y la comunidad y ausencia de y fortalecer los conceptos y prácticas de los indígenasconflictos. Aunque los grupos indígenas desean en materia de salud y reconocer que la educaciónmejorar su acceso a los servicios y a las bilingüe y multicultural es un elemento importanteoportunidades económicas, la satisfacción de esas para mejorar la eficacia de los programas denecesidades no siempre tiene para ellos máxima

perder su identidad cultural y su integridad social.

cipación activa en los procesos de planificación yadopción de decisiones, los grupos indígenas amenudo lo harán con entusiasmo. Los mecanismos

una población indígena importante, considerar la

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educación y capacitación para los grupos indígenas . intervenciones más convencionales. Los gobiernos5

EL MEJORAMIENTO DE LASCONDICIONES DE VIDA DE LOS POBRES

Cabe esperar que, en el futuro previsible, el problema básicas no satisfechas, y como en general sonde la pobreza urbana se agrave en muchos países de proyectos de construcción que hacen uso intensivo dela región, debido a la constante migración rural- mano de obra, generan una demanda adicional deurbana, la limitada capacidad de absorción de los mano de obra no calificada.mercados de trabajo urbanos, los bajos niveles decalificación de los migrantes y las altas tasas de En muchos países el acceso a los servicios socialescrecimiento demográfico. Quizá en el largo plazo sea básicos en el medio rural es inaceptablemente bajo,posible contrarrestar estos factores negativos por y el gobierno debe fijarse la meta de corregir esamedio de una combinación de capacitación, situación. En esta campaña cabe una funcióneducación y viraje hacia una estrategia de crecimiento importante a los fondos de inversión social que,basada en la producción de bienes con uso más usando mapas de pobreza muy detallados, hanintensivo de mano de obra. En el corto plazo, sin logrado excelentes resultados a un costoembargo, el gobierno puede hacer mucho para relativamente bajo en materia de construcción debrindar bienes y servicios públicos que mejoren las escuelas, puestos sanitarios y sistemas pequeños decondiciones de vida de los pobres urbanos. Los agua potable y alcantarillado en los parajes ruralesservicios públicos más importantes son la buena desatendidos donde viven muchos de los pobres.atención de salud, la educación y la nutriciónadecuada para los pobres y sus hijos. Se trata de Es importante comprender que si la pobreza se debeinversiones en el futuro de la sociedad y de servicios a la falta de ingresos, de poco servirá la construcciónque los pobres mismos anhelan tener. Debe prestarse de una infraestructura social para aliviarla. Laatención especial a los niños callejeros, que experiencia con los fondos de inversión social esconstituyen un síntoma trágico de la violencia y la instructiva al respecto . Si bien los fondos handesintegración social. servido para construir escuelas y puestos sanitarios,

El gobierno debe poner en práctica programas para satisfechas, ha tenido repercusión escasa en cuanto alcontrolar la violencia en los barrios marginales empleo y el ingreso. No obstante, esos proyectosurbanos y garantizar el acceso a la administración de aumentan el bienestar de los pobres y debe hacersejusticia. En algunas zonas urbanas quizá esto influya uso de ellos para medir el impacto que refleja estemás en el bienestar de los pobres que las hecho.

también pueden suministrar servicios de agua potabley alcantarillado, mejorando así las condiciones devida y de salud de los pobres. Asimismo, reducen lasmedidas de pobreza basadas en las necesidades

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y esto ha disminuido las necesidades básicas no

En un documento de estrategia del Banco sobre este tema se5

presentarán propuestas más concretas de estrategias para lospueblos indígenas. daciones. (EVO/SDS. Nov. 1996)

Véase el estudio del BID, recién terminado, titulado Informe6

sobre los fondos de inversión social: Problemas y recomen-

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Otros aspectos

PROBLEMAS DEMOGRÁFICOS

En el plano familiar hay pruebas firmes de que la prima para un aumento de la violencia urbana.pobreza guarda relación con el tamaño de la familia,simplemente porque en las familias grandes hay un Al mismo tiempo, la presión demográfica tornaelevado número de dependientes por cada miembro mucho más difícil el mejoramiento del capitalde la familia que trabaja. Además, en las familias humano. El gasto en salud y educación por niño, quegrandes existe la tendencia a que los niños reciban ya es bajo en comparación con el de países cuyomenos educación, atención sanitaria deficiente antes crecimiento es más lento y cuyo ingreso per cápita esy después del nacimiento y una nutrición deficiente. más elevado, apenas puede mantenerse y, muchoTodos estos factores se conjugan para menoscabar el menos, elevarse. El problema es particularmentepotencial físico y mental de los niños y tienden, serio en países con una fuerza de trabajo en procesotambién, a configurar un núcleo duro de población de crecimiento rápido y con un bajo nivel decuya pobreza se transmite de una generación a otra instrucción, porque estos países tienen que superary que grava a la sociedad con una masa creciente de más obstáculos y disponen de menos recursos paratrabajadores no calificados. hacerlo.

Para la economía en conjunto, subsiste el A medida que los países crecen y se urbanizan, lainterrogante de si el crecimiento demográfico tasa de crecimiento demográfico disminuye. Sinaumenta la pobreza. Por un lado, la teoría maltusiana embargo, en los países pobres de América Latina elsugeriría que cuanto mayor sea la población menores proceso se asemeja más a una rueda de noria en laserán los ingresos por habitante. Por otro lado, sin que las elevadas tasas de crecimiento demográficoembargo, las personas bien educadas constituyen un hacen difícil poner en marcha ese círculo virtuoso.recurso valioso que reembolsa con creces los costos En tales circunstancias, los programas de planifica-en que la sociedad incurre para criarlas y educarlas. ción familiar, estatales y privados, pueden cumplirAunque las personas mejor educadas son un una función constructiva en el marco de unabeneficio para el país, es improbable que sus estrategia para combatir la pobreza.contribuciones contrarresten los efectos negativos dela presión demográfica en los países más pobres deAmérica Latina, donde ésta parece estar aumentandola pobreza. Esto puede observarse claramente en los El gobierno es un determinante clave de lapaíses que dependen de la agricultura y en los que el distribución del ingreso y el bienestar en unaaumento de la población ejerce presiones cada vez sociedad. Generalmente los pobres estánmayores sobre la superficie de tierras cultivables. En representados de manera insuficiente en el gobiernoesos países, sucesivas generaciones de trabajadores y esta es una de las razones por las cuales latienen insumos complementarios de tierra cada vez incidencia del gasto público es regresiva. Esmenores. Esta circunstancia hace disminuir sus improbable que esta situación se modifique a menossalarios o ingresos, refuerza la migración rural- que se potencie a los pobres para defender sus

urbana y eleva la demanda de empleo urbano que engeneral es difícil de obtener. Además, crea la materia

ASPECTOS POLÍTICOS

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intereses. A ese fin, los pobres necesitan asistencia Una reacción tentadora ante esta situación podría serpara aprender a tratar con las autoridades del la de efectuar una transferencia directa tomando degobierno. Necesitan ayuda para formar grupos los ricos la pequeña proporción del PIB que selocales que puedan reclamar mejores escuelas y necesitaría para eliminar la pobreza. Sin embargo,puestos de salud en sus comunidades u obtener una nadie propugna este método de reducir la pobreza,fracción, mayor que la actual, del gasto público tanto porque no es políticamente sostenible comosocial o de desarrollo. Las organizaciones no porque reduciría de manera pronunciada elgubernamentales y los grupos comunitarios locales crecimiento en una economía de mercado con libertadconstituyen un foco natural para actividades de esta de movimiento de los capitales. Lo que proponemos,índole, pero los fondos de inversión social podrían en cambio, es una estrategia de crecimiento cuyosdesempeñar un papel importante a este respecto, beneficios son progresistas, acompañada por gastoshabida cuenta de los satisfactorios resultados que han públicos sociales y políticas tributarias quelogrado en cuanto al establecimiento de contactos favorezcan a los pobres. Si se logran estos doslocales en las comunidades pobres. En Chile el objetivos, una gran parte de las posibilidades deFOSIS aplica justamente este criterio. Ahora dedica violencia desestabilizadora desaparecerá a medidauna porción significativa de su presupuesto a instruir que decline la pobreza.a representantes de comunidades pobres acerca de laforma de presentar más efectivamente sus necesi- Sin embargo, los cambios acaso no tengan un grandades y demandas al gobierno central. efecto sobre la distribución del ingreso, por lo menos

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

América Latina tiene la distribución del ingreso más siguió siendo sumamente desigual y quedódesigual del mundo. Ello significa que tiene mucha virtualmente inalterada. El hecho de que lapobreza en relación con su nivel de ingresos. Sin desigualdad en Chile fue tan poco afectada por losembargo, existe una relación más causal entre la gastos sociales progresistas y por los resueltosdistribución del ingreso y la pobreza. La desigualdad esfuerzos por reducir la pobreza, demuestra el tiempofomenta la violencia y la inestabilidad política. Estas que insume invertir las condiciones que dan lugar a lacircunstancias desincentivan la inversión y reducen la desigualdad. Nuestra reacción ante el fenómenotasa de crecimiento de la economía. La desigualdad chileno es que la reducción de la pobreza es unreduce también el nivel de educación que muchas indicador de éxito a corto plazo más importante quefamilias pueden costear para sus hijos por la sencilla la desigualdad porque los pobres están másrazón de que son demasiado pobres. Ambos factores interesados en el mejoramiento absoluto de suscrean un círculo vicioso en el que cuanto más niveles de vida que en su posición relativa en ladesigual es la distribución del ingreso en un país pirámide de ingresos.tanto menos puede éste reducir el nivel de pobreza.

en el corto plazo, como se puede ver en el caso deChile. Entre 1987 y 1992, el índice de pobreza deChile disminuyó en más de 25%, pero la distribución

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La estrategia del Banco

El Banco se ha comprometido a hacer el máximoesfuerzo para reducir el nivel de pobreza en la región. pobreza se tiene que sustentar en la reunión dePor lo común se supone que su acción adoptará la información básica sobre los pobres, en evaluacionesforma de préstamos y asistencia técnica. Esa de la pobreza por países y en investigaciones depercepción del ámbito de nuestra acción es muy políticas sobre el problema de la pobreza. Éstos sonincompleta, porque pasa por alto otro canal por instrumentos imprescindibles para elaborar un eficazconducto del cual podemos hacer sentir los efectos de programa de reducción de la pobreza cuyo diseño senuestra acción: el análisis y la reforma de las ajusta a las necesidades de cada país.políticas que afectan a los pobres. Por ejemplo,puede ocurrir que un gobierno subsidie laimportación de alimentos. Esa política podría teneruna gran incidencia sobre los pobres que viven en Tanto el Banco como los países de la regiónzonas rurales. Asimismo, un gobierno puede permitir necesitan mejor información respecto de lasque la moneda nacional se deprecie debido a un consecuencias que sobre la pobreza y otrosendeudamiento externo excesivo. Esta situación indicadores sociales tienen sus actividades yperjudicará a las personas pobres que producen programas. A ese fin, el Banco se ha comprometidobienes para la exportación. También se pueden dar a ayudar a elaborar y mantener una adecuada base demuchos otros ejemplos. datos sociales y datos sobre la pobreza. Ello le

Lo esencial es que el Banco tiene una función ayudará a los países a cuantificar su progreso enimportante que cumplir en la vigilancia y evaluación materia social y de pobreza. Con ese objeto, elde la pobreza, la formulación de programas por Banco, junto con el Banco Mundial y la CEPAL, hapaíses y la investigación de políticas. Estas elaborado un proyecto mediante el cual reunirá yactividades no sólo nos dan la información necesaria mantendrá un conjunto de indicadores sociales y unapara que nuestro programa de préstamos sea un colección de encuestas recientes por hogares.instrumento eficaz para reducir la pobreza, sino que Además de proporcionar información básica sobretienen una influencia importante sobre el diálogo de los cambios en la pobreza y los niveles de educaciónpolíticas y las decisiones que afectan a los pobres. y salud en la región, esta información será un valiosoLos préstamos del Banco representan una pequeña recurso para quienes estén interesados en realizar unfracción de los gastos públicos focalizados de un análisis en profundidad de la pobreza, laspaís. Si mediante sus investigaciones y su diálogo de condiciones del mercado de trabajo y el desarrollo deprogramación modifica las prioridades y los recursos humanos.percepciones en la región, de modo que la políticaoficial sea más progresista, el Banco tendrá un Una vez que se reúnan las encuestas por hogares, elimpacto sobre la pobreza muy superior al que logra Banco podrá vigilar el progreso en la reducción de lacon sus préstamos. pobreza en la región. Nuestras estimaciones de la

FORMULACIÓN DE UNAPOLÍTICA EFICAZ

PARA REDUCIR LA POBREZA

Una política eficaz y coherente para reducir la

Seguimiento

permitirá evaluar el impacto de sus préstamos y

pobreza se mantendrán actualizadas con los datos delas encuestas más recientes, y también podremoscomparar el progreso real con las previsionesbasadas en que todas las familias compartan elcrecimiento por igual. Esta comparación nos dará un

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indicador claro de qué países tienen una estrategia de tiempo, de inducir un examen serio y cuidadoso decrecimiento progresista y llevan adelante con éxito la las soluciones de política que ayudarían en suestrategia de reducción de la pobreza y cuales no solución.cumplen esas condiciones.

El Banco debería también comenzar a calcular los siguientes: i) la focalización de los gastos sociales,gastos sociales de los países miembros relacionados particularmente de los programas de proteccióncon la pobreza e informar al respecto, de modo de social, y los medios para mejorar la focalización;poder llevar cuenta de los esfuerzos de los países en ii) la relación entre la pobreza y el mercado dela región. A ese fin, el Banco tendrá que definir trabajo; iii) la mitigación de la pobreza rural; iv) laparámetros generalmente aceptados respecto de los función de la microempresa en la reducción de laprogramas que se han de incluir. Como primera pobreza; v) la inversión en infraestructura comoaproximación, se podrían clasificar en la categoría de estrategia de lucha contra la pobreza; vi) la reunióngastos sociales relacionados con la pobreza los gastos de un conjunto de estudios monográficos de lasen educación primaria, atención de la salud, mejores prácticas en proyectos o políticas que hayanprogramas de nutrición, subsidios relacionados con tenido un impacto significativo sobre la pobreza; yla pobreza y programas de protección social, así vii) un estudio del impacto distributivo de lascomo los gastos de los fondos de inversión social. Al políticas macroeconómicas y de su relación con lamismo tiempo, el Banco debería emprender un pobreza en diferentes condiciones estructurales.análisis más detallado de la focalización de esosprogramas sociales para determinar la cuantía querealmente llega a manos de los pobres y la forma enque se podría mejorar la focalización. El Banco realizará evaluaciones periódicas de la

INVESTIGACIONES DE POLÍTICAS

Un banco de desarrollo hace mucho más que prestar análisis, uno en Argentina y el otro en Paraguay. Eldinero. Junto con su papel central de prestamista, tercer análisis se está llevando a cabo en Américatiene varios cometidos paralelos que son difíciles, Central. Estas evaluaciones se concentrarán en lascríticos y delicados. Se requiere una dirección políticas y las condiciones del país que tenganintelectual de un banco que quiere hacer sentir su particular importancia para los pobres, en losacción en pro de la reducción de la pobreza más allá esfuerzos del gobierno en la materia y en lasde lo que se puede lograr sólo con sus proyectos. medidas que el Banco recomienda adoptar paraPara dar esa dirección intelectual, el Banco debe reducir la pobreza.volcar recursos en las investigaciones de políticasdestinadas a comprender mejor los factores y laspolíticas de cada país que son esenciales en relacióncon su problema de pobreza. Algunas de esas El enfoque del Banco respecto de la mitigación de lainvestigaciones estarán contenidas en las pobreza en cada país se debe expresar en elevaluaciones de pobreza y los estudios de impacto de documento de país y en el documento delos proyectos que se describen más adelante. Sin programación del país. Estos dos documentos reúnenembargo, el Banco tiene también que dar apoyo a las los resultados de la vigilancia de la pobreza, lainvestigaciones de políticas relacionadas con la evaluación de la pobreza y las investigaciones parapobreza en los centros de investigación de la región presentar un panorama claro de la percepción dely en el Banco mismo. Esta es una forma importante Banco respecto del problema de la pobreza, de losde generar una mayor comprensión de los problemas progresos que se están haciendo para reducirla y deque entraña la reducción de la pobreza y, al mismo las políticas que el Banco recomienda. El documento

Entre los estudios que se realizarán se cuentan los

Evaluaciones de la pobreza

pobreza en los países con problemas de pobrezagraves o especiales, en los que no haya ninguna otraevaluación actualizada. Ya se han hecho dos de esos

Programación de países

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de país debiera estimar la cuantía de recursos que el categoría de préstamos que se denominó préstamosgobierno dedica a los gastos focalizados en la focalizados en la pobreza. Se ha interpretado que esapobreza y la forma en que la cartera de préstamos y definición incluye todos los préstamos, conlos proyectos futuros del Banco contribuirán a prescindencia del sector, en los cuales más del 50%mitigarla. de los beneficiarios sean pobres. El Banco brinda un

La reducción de la pobreza es un problema nacional tipo de proyecto. En el período 1995-1996 el 40% deque se tiene que resolver a nivel local. La actitud nuestros préstamos y el 36% del volumen decorrecta del Banco en este crítico cometido es préstamos estaban focalizados en la pobreza de establecer una asociación con sus países prestatarios acuerdo con este criterio.con ese fin. La preparación de los documentos depaís y de los documentos de programación brinda una En el futuro, el Banco, en cooperación con susoportunidad ideal para este cometido, pues esos prestatarios, diseñará su propia cartera de préstamosdocumentos son el resultado de una diálogo conjunto de modo de apoyar las orientaciones de políticasde políticas con los países prestatarios. En este generales de reducción de la pobreza que sediálogo, el Banco debe emplear su análisis del examinaron antes. Se hará gran hincapié, por loproblema de la pobreza para ayudar a los países tanto, en ayudar a los países a mejorar la calidad yprestatarios a diseñar el inventario de proyectos con cobertura de sus sistemas de educación. En muchosuna focalización en la pobreza y a formular políticas países de la región ello significará que habrá unaque tengan un impacto positivo importante sobre los concentración en la escuela primaria; en otros países,pobres. donde la educación primaria sea adecuada, se hará

MEJORAMIENTO DE LOS EFECTOSDE LOS PROYECTOS DEL BANCO

SOBRE LA POBREZA

Préstamos y asistencia técnica

El principal medio que el Banco puede emplear para embargo, mucho más importante que el volumen totalreducir la pobreza en la región son los préstamos y la de préstamos es la transformación en el tipo deasistencia técnica. El Octavo Aumento General de préstamos que se están concediendo en estos dosRecursos prometió que el Banco se fijaría el objetivo sectores sociales. Los proyectos de educación yde que el 40% del volumen total de sus préstamos y salud ahora incluyen un mayor componente deel 50% de los préstamos se dedicaría a proyectos que modernización y reforma. Además, el objetivo clavepromovieran la equidad social y la reducción de la de muchos de estos préstamos es la prestación depobreza. En los primeros tres años de ese programa servicios de educación primaria o de servicios(1994-1996) hemos excedido ese objetivo, pues el básicos de salud en beneficio de grupos y zonas que44,7% de los préstamos totales, o sea, US$8.600 antes tenían una cobertura insuficiente. millones, se ha encauzado hacia ese tipo de proyecto.Estas cifras implican un gran cambio en relación con El Banco tratará de elaborar estrategias viables delos préstamos otorgados hasta entonces. Los apoyo a las microempresas porque éstas creanpréstamos de equidad social nunca pasaron de 35% empleo y aumentan los ingresos en las comunidadesantes de 1994, con un promedio de alrededor de 22% pobres. Con esta finalidad, el Banco anunció suentre 1961 y 1992. programa Micro 2001 cuyo objetivo es crear las

Además del objetivo de equidad social, el Octavo mediante: i) un marco reglamentario y de políticasAumento General de Recursos creó una nueva favorable; ii) la presencia de instituciones sólidas y

financiamiento adicional de 10% para alentar este

hincapié en la educación secundaria. El Banco,además, apoyará la expansión de la atención primariade salud y la reforma de los sistemas de salud. Estaorientación sustantiva se ha implementado ya en losproyectos más recientes del Banco. Ha habido unaumento significativo en el volumen de préstamos desalud y educación en los últimos dos años. Sin

condiciones necesarias para el desarrollo del sector

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viables, capaces de brindar los servicios que lasmicroempresas demandan; iii) un mejor acceso aservicios financieros y no financieros para losmicroempresarios de bajos ingresos; y iv) una Si ha de concentrar una gran parte de su programa decorriente constante de recursos para las inversiones préstamos en la reducción de la pobreza, el Bancoen el desarrollo de las microempresas. En los tiene que saber qué tipo de impacto tienen suspróximos cinco años el Banco proyecta financiar proyectos sobre la pobreza. Sin embargo, antes deoperaciones relacionadas con las microempresas por hacerlo, debemos tener una idea clara de los objetivosun valor de más de US$500 millones. de los proyectos. Muchos proyectos, en particular en

El Banco seguirá apoyando los fondos de inversión Estado, no tienen por objeto aumentar el ingreso desocial donde se pueda demostrar que sus inversiones los pobres, sino mejorar las condiciones de vida. Poren zonas asoladas por la pobreza han tenido un lo tanto, para proyectos como los de mejoramiento deimpacto social significativo sobre las condiciones de barrios marginales, agua y alcantarillados o atenciónvida o las perspectivas de ingresos de los pobres. primaria de salud, poco sentido tiene medir elTambién estudiaremos la posibilidad de ampliar los impacto del proyecto por medio de las reducciones deproyectos de infraestructura productiva, desarrollo los índices de pobreza basados en el ingreso. En esterural y programas especiales para los pueblos tipo de proyecto tenemos que usar medidas de laindígenas. Para los países que atraviesan crisis de pobreza basadas en la falta de atención de lasajuste, el Banco estará dispuesto también a ayudar a necesidades básicas. Se trata de que la medida deformular y financiar programas de protección social impacto que se use dependa del tipo de proyecto y depara amparar a sus pobres. sus objetivos.

MEJORAMIENTO DE LOS MECANISMOSDE FOCALIZACIÓN EN LOS PROYECTOS

Quienes están a cargo del diseño de los proyectos reducciones del índice de pobreza basado en eldeben tratar de crear mecanismos que aumenten la ingreso. Sin embargo, estos análisis presentanproporción de beneficios que éstos brindan a los enormes dificultades. En primer lugar, la pobreza sepobres. Dos maneras de lograr este fin son la ve afectada por muchos factores aparte de losfocalización geográfica y la prueba de los medios. proyectos del Banco y, por lo tanto, es indefendibleLos mapas de pobreza preparados recientemente en efectuar una sencilla comparación de la pobrezarelación con los fondos de inversión social permiten antes y después del proyecto. Segundo, incluso si seuna focalización exacta. La prueba de los medios es pudiera superar esa primera dificultad, rara vez semás apropiada para los programas de transferencias dispone de datos de referencia satisfactorios sobre lade dinero, como los subsidios familiares y de pobreza para comparar las estimaciones ex post dealimentos y las pensiones. ésta. Tercero, en muchos proyectos se plantea un

Otra forma de mejorar la focalización es ampliando se han de incluir. Pensemos, por ejemplo, en losla participación de los pobres, dándoles un papel más proyectos de educación primaria. En el corto plazo,importante en el diseño y selección de proyectos. algunos beneficios los reciben los que construyen lasDebe diseñarse la participación de la comunidad en escuelas. Sin embargo, esa situación es temporaria.los proyectos de modo tal que asegure que una Los beneficios permanentes los reciben los niñosproporción mayor de lo que se construya sea cuya educación se mejora. Ello bien puede traducirsebeneficiosa para los pobres y deseada por éstos. en una reducción de la pobreza. Sin embargo, el

CUANTIFICACIÓN DEL IMPACTO

DE LOS PROYECTOSDEL BANCO SOBRE LA POBREZA

el ámbito social y en el ámbito de la reforma del

En los proyectos cuyo objetivo es aumentar elpotencial de ingreso de los pobres, cabría esperar queel impacto del proyecto se midiera por las

problema conceptual respecto de los beneficios que

efecto no se producirá hasta que esos niños ingresenen la fuerza de trabajo muchos años después de

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terminado el proyecto. Ese intervalo escapa al marco en los objetivos del Octavo Aumento General decronológico de la mayoría de los estudios de impacto. Recursos respecto de los préstamos de equidad social

Probablemente no sea factible elaborar una Se trata, empero, de una percepción demasiadometodología consistente para la vigilancia del estrecha del problema. La pobreza es un problemaimpacto que se pueda aplicar a todos los proyectos. multisectorial que abarca muchas áreas, además deLo que sí podemos y debemos hacer, en cambio, es los sectores sociales, y nuestro enfoque del problemaseleccionar una muestra de proyectos que estén debe atenerse a esa multiplicidad. En el Banco, todasfocalizados en la pobreza, de acuerdo con las las divisiones operativas han de desempeñar unadefiniciones del Banco, y hacer un análisis cualitativo función: las divisiones sociales con proyectos dede lo que han hecho en beneficio de los pobres. Ese educación, salud y atención de las necesidadesanálisis se podría basar en cuestionarios de básicas; las divisiones de medio ambiente y recursosbeneficiarios, en cuyo caso podría ser anecdótico y naturales con proyectos de agricultura y desarrollodescriptivo. Por otra parte, si se usara una muestra rural; las divisiones de infraestructura con proyectosde proyectos más pequeña, se podría basar en un de caminos rurales y otros proyectos de construcción;estudio cuantitativo más complejo del impacto a fin los departamentos de países con el análisis de lasde determinar el efecto del proyecto, ya sea sobre el condiciones y las políticas que afectan a los pobres;ingreso de los pobres o sobre sus necesidades básicas y los departamentos central con las investigacionesinsatisfechas. básicas sobre los nexos entre políticas y pobreza en

CONSIDERACIONES FINALES

Existe una tendencia dentro del Banco a pensar que de la pobreza, el Banco y los países de la regiónes por intermedio de nuestros préstamos, en especial podrán hacer un aporte significativo para mejorar lasen los sectores sociales, que ayudaremos a reducir la condiciones de vida de los pobres.pobreza. Ese enfoque encuentra expresión concreta

y reducción de la pobreza que se mencionaron antes.

diferentes contextos nacionales. Si podemosmancomunar todas esas fuentes potenciales deprogreso en un ataque coordinado contra las causas