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A la Fundacin Friedrich Ebert y a su representante en Bueno Aires, Pi;:ter Hengsllj CED~.~.-

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.\tmin l-'uizauo CINAP

E1 ucsW Yillanuc\ a OO~AC

ESTADO Y ECONO,MIA: Las razones y las modalidades de la intervencin estatal

Roberto L. Esteso

l. INTRODUCCION Discutir el Tema del Estado y sus relaciones con la economa en la

Argentina de hoy, implica adentrarse en dos cuestiones bsica~. Por un lado, significa buscar las razones que permitan explicar el tipo de, vlncu-los y las modalidades de articulacin que existen entre la esfera estatal y la reproduccin econmica, es decir, profundizar en el problema del "intervencionismo" estatal fil. Por otro, requiere la profundizacin en el conocimiento de las formas concretas que asumi y asume la inter-vencin, esto es, el abordaje del tema desde la ptica de la estructura es-tatal como instancia organizacional, con formas de funcionamiento y de gestin propias. Remitirse, en ltima instancia, a la cuestin de la burocracia estatal !>.

Ambos aspectos han sido debatidos desde las ms diversas perspec-tivas tericas y con dislintas orientaciones ideolgicas. Uno de los n-gulos analticos ms difundidos para el tratamiento de los problemas referidos al inlenencionismo y la burocracia estatal es el que hace eje en las variables relacionadas con el tamao del aparato estatal. Estos

(1) La expresin "iruer..:ni:fonim10 es1a1al", o simplemenlc "intervencionismo", la usa remos para aludir a las fum:incs econmicas del Eslado en general, con independenca de las formas que las mismas asumen, ya sean "inlervencin'' i.!irecia, regulacin u plani-ficacin. Adems enlencliendo que eslas funciones no son la excepcin, ni ex1ernalidades de un sis1ema que se aulllrregula. sino q_ue son relaciones de 1ipo "cons1i1u1iv" de la for-ma de reproduccin \igcme. Pnr lo tanlo denominar a las fuudoncs econmicas con d lrminu "intervencin" no significa a1ribuirle al Es1adn d carcter de polcnda c~lraccnnmica, por d con1rario quiere decir actividad propia del Eslado, que en 1rminos his1ri-cs es mu1an1e pero creciente, como magnitud. Con esle con!cnitio y significacin d 1r-mino i111ervendn ser usado en cs1c trabajo sin comillas de aqu en ms. . (2) Enli:ndido esle conceplo corno la referencia a una ca1egor!a social e .pi:cifica y una or-ina de organizacin y de ges1in de. lo pblico diferente de olras posibles: Por lo 1anto le asignamos ar lrillno una coono1aci11 my.distinra de aquellas que lo asocian slo con rutinas, cn1orpecimien1n ele 1rmites, c:1c., es dci:ir, nos alejamos de! signifkado peyura1i-vo que se le wele dar a la expresin "burocracia" desde el panto

~,::: .. ~Zr'.:~if~~:t:(!i':iJ'. : . ~ti' .. , . : _ :: < . , ' . -: 1 ,_ ,'. ::i:~t i ': :if~nro9pe~;por lo general se ~edu~e~ a estudiar la ~agni!ud d~(g~sro es-

J,;t~tal, del p~rsonal empicado en el Sector Pblico, del deficit, etc.; ;,c;~iempre ~art1endo de un pri11cipio ordenador de todos los argumentos y

:ffrazo~am1entos que.seala la necesidad de disminuir la presenci~ del Es-(' ;:,tado en)~ econo':1': A su vez, se apoyan sobre la premisa de que la" :;-reproduccin cap1tahsta trauscurre ordenada por ciertas regularidades.1; \f:que se.consuman de modo automtico, por lo tanto, la presencia esta-:': 'tal, an en los casos en qu es admitida como necesaria -bieries pbli-.' ; cos, monopolios naturales, etc.- es valorada, como,perturbador y. 'obstaculizadora del mundo mercantil. ... : . . ~. . f:;t n '. . Este modo de tra!ar el problema, que era patrimonio de dert~s es-pacios del pensamiento social y poltico, vinculados a la matriz 'neocl-

;::sica del pensamiento econmico, en la ltima dcada, por~un'cdnjunto ::.del razones que no abordaremos en esta introduccin, ha itendido,a ampliarse. Convirtindose en doctrina y discurso de amplis':sbctores:

intelectuales y poHticos, qur.: hacen suyo el diagnstico, atribuyendo la: crisis del capitalismo contemporneo al sobredimensionamierit de la presencia gubernamental eil la economa .. Y, a su vez, situando~! salida de la crisis en ~na. condicin: libera~, desregular, achicar, etc.>I:.;'.: 1': . Este trabaJO tiene como propsito, en el marco de ese debate, ana-

!izar el problema del inlervencionismo desde una perspectiva qqeltienda' a dar cuenta de las razones histrico-estructurales que llevan ~:la ere- i ciente presencia gube~~am~nt.:I en la reproducci~ social en Af~fn.tina,i!

: i;'.; y que, a su vez, cond1c10mm a las ,forma$y modalidades de la gestin y;: .i la burocracia estatal. ' (, : ... i .. : : .. :.;J::;:,~.n

' Para ello nos propon~ITJOS resear en una primera parte los nf-';1 ques que centran la problemtica en la magnitud -el tamarl~ del ; '. aparato de Estado. A co.niinuacin desarrollaremos en enfoqJe' que : aporte elementos para la reconstruccin conceptual e histrica del de- ; senvolvimiento del Sector Pblico y de sus actividades intervdliHonis-tas, pero no slo de ellas, sino tambin que permita avanzar. en la comprensin de los modo!! de gestin de la estatal. Por ltimo'el1saya-mos algunos reflexiones prospectivas tendientes a contribuir a 11a'.discu-sin del rol del Estado en la transicin del rol del Estado en la transicin democrtica y de las condiciones para la democratizacin de la ges1'in.

. '-. ''l ;. ' U PORQUE EL ESTADO SE AGRANDA. . .

" : l. Aproximaciones tericas centradas en el tamao' ! . : Las explicaciones que 1ie1.1den a dar cuenta de las razones ecJnmi-

. c~ de la creciente presencia C-stalal en la economa'son de las iis va-riadas. En todos los casos, desde una ptica terica delerminaahtapor-

, tan elemenlos para el anlisis de siluaciones histricas concre1as,:b. para entender algn aspecto d.!I problema. Con la sola i111encin ddistrar

los lineamientos ms globales de estas explicaciones a c~lntmdh y 1: , : ; ,~ , .' .~i.L:t:;'

de 'lli~~era ,es~uemtica, presentamos algunas ~ie ellas. : . .!,,:;As, desde el campo de lo que se ha dado en llamar "~moma c.kl Sector Pblico", se pueden ubicar tres grandes enfoques, que constaan

; el femenooel crecimiento del Estado e intentan e~plicarlo a partir del estudio del gasto pblico. El primero conocio corno "ley de Wagncr" 'corrp~o~a,:despues de un riguroso estudio er~6 ,so~ !Qilasos .. cie' 'Alemanfa, Estados Unidos y Japn, que siempre los gastos estatales crecen masrapldaielle-que el ProdUcro Nacional._ al rbl,iyendo' esiit

.. co1nport~mit0-~d crdmiento de las.funciones adi~ivas del Es U taqo;a 1a creciente comrue.fuiad !g~li a: ta ampVacin-de- ta divisin del : 1 trabajo (Riani, 1986). ' : : ; ' ' , : '. }:1 flitambin! el estudio de Peacock y Wiseman.inten1a explicar la mis-

\\!majfond~11cia; constatando que sta se da en pbcas de guerr- ("efecto :ldis~pcmient~','), pero que una vei...terminadas, s.!_as, __ s1 .bi~nJ;igue un ; crecimiento menor, se sitan en un nivel wperior al existente antes de la ; contienda (Riani~ 1986). . ; - , ; : : i .. :

J;; :t\lPor .ltimo, en este campo, estn las teora~ que intentan as'ociai: ~I ;crecimiento de los gastos gubernamentales COll: estadios del desarrollo~' 1.. -......--- w .. _ - ~ 'eco0m1co, proponiendo que, en la medida en que el desarrollo econr-mlcOaen P..~~~ mayor es l.a partidpasin del Estad en la cre~dn de infraestructura para ese desarrollo. Y, a su vez, que es:" ta preserifa estatr~-en Yerirtifsrelativos, en tanto se increm~'nte--el-de5auollQJRiani; l986). , L . --- . ;--... .. 'l\i'.~I conjunto de .explicaciones provenientes de la '~Ecano~ Seetor P4blico" no superan el plano descriptivo del fenmeno. Cons11-. tuyerr rnaas. elas, incluido el ltimo (nfoqe'Msgraye:r.rlgorosar

' ... 1,. . .... -.-~ - constataciones empfricas que no Eermiten q,~~~t]t(aarJas_causa~ de la expansin 1del Estado, y menos an arguemtnar sobre la direccionali-dad,! en trminos de sectores de la economa, de la intervencin estar al. .. ~~~ lad?1!stn el conjunto d.e e~i:l~~-ci?n:s provenientes de la leo11a-econ~m1c'la agrupadas .QQLd1yer:.?_~-uc.irr.~13!Ut~s_.&rn!!.c!

cns. Por lo tanto. slo en siwaciones excepcionales la sociedad recurrir : al Estado -tambin conceptualizado como combinacin d_e decisiones individuales, la "volumad general"- para que produzca a gestiones detefminados bienes o actividades. En estos casos, se estar siempre en presencia de ineficiencias. 14>.

La variante keynesiaU!z_por el contrario, reconoce, las limitaciones del mercado para--tograr~pot s slo el equilibrio. A su vez reconoce a la socit'dad como formada por una serie de grupos, cla.:P,S.__Q_rgani~'.1-: dones, etc., y no slo por individuos como la anterior, asignndole al Es1ado una alta autonoma con relacin a ellos, en tanto lo considera portador de un conjunto.de' valores nadnaies,"como desarrollo, pleno empleo, etc. cuyo origen no explica pero que considera SOi. los objeti-vos Je la sociedad toda; En funcin de esos ohj~tlyos con~ili~la.irrtttvencin estatal como supletoria de los deseq!!iJib.!JQ? . .d~Liec.cacl

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tuyente" de la~ ~ealciones sociales mismas (Altvater, 1977 y O'Donne!!, 1978). El hecho de que la produccin capitalista implique un doble pro-ceso -proceso de trabajo y proceso de valoracin- supone qu~ para el

. desenvolvimiento del segundo, que a su vez le da la connotacin a, la l; forma social, deba asentarse sobre condiciones concretas dadas por el n proceso de trabjo. Pero las cond~cionesy~a.este lti~o no son nec~sa-

riamente garantizadas por las umdades mdmduales, vmculadas sopal-' mente slo por el mercado. sino que soncondiciones que el Estado~O-' ne a disposicin del capital a nivel social. , , : ,

As son las demandas sur12das del proceso de trabajo e "ignora-das" po~ las unidades individu;les de capital las que cubre el Estado; como articulador de la reproduccin a nivel social. Demandas que por

diversas razones sociales e histricas, que ms adelante desarrollaremos para el caso argentino crecen con la expansin de la forma social capita-lista y explican el creciente involucramiento del Estado en reas, proce-sos y sectores de la actividad econmica. : :L<

Esta "contradiccin" entre reproduccin, como produccin en ba-se a unidades privadas compitiendo entre sff reproaucCion social,, co-mo forma capitalista, que necesariamente involucra al Estado, permite tambin entender la manera siempre conflictiva de articulacin de la in-

1 tervencin estatal en la economa, con la produccin de cada uno de las ."unidades privadas. Desde el punto_~(!,__Y~,t;ule.estas_ltimas,_el_ayance

: ! del Estado es visto como una usurpacin de espacios a la activida~_p~i-: , vada; pero, iSVez;~y-11rfr~cffei:Cperffi.~e~~e_.~~~~~~01_po!_ : : parte delas empresas-pnvadas- a fin de que garantice las c~_n..Q.~c:1on~_ f?,-

sicas (iqf raestructura, ~l_ifJCUCiO-;fiaCi~iefc>~ !~ologla,_ e.te:>~ ~_; 1 Paraenteder--esadualidad en el compartimiento del capital pnva-ao debe considerarse que el Estado no opera con la racionalidad plen de capital social, la que est siempre limitada por diversas razones (O'Donnell, 1978). Ello determina que, en ltima instancia, la garanta para que la intervencin estatal no sea cuestionada reside en la legiliini dad con que cuenta dicha intervencin en la sociedad (Offe, 1977). Esto explica porque la intervencin estatal no se justifica siempre por ser ne-cesaria, en el sentido de cubrir espacios que la actividad privada .no puede llenar. Por el cotrario, acontece que el Estado se introduce; en reas que la actividad privada puecl.:: cubrir, de la misma manera qu no '~se introduce en. espacios desatendidos por el sector privad.o. Pero esto. s

"excesos" de intervencin lo mi:;mo_que Ia_ ... falencia", slo pueden , ser entendidos si se conside~a la funcin ms general del Estado, de ga ~I rante del orden socialg_lobal L~?ta funcin como legitimadora de su c-1 tuacin concreta;'e ~ad. capital individual. -;: r Por otra-parte, la legitimidad de las intervenciones no slo est re-ferida al comportamiento de los sectores propietarios, tambin significa

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la posibilidad de consenso del conjunto de la sociedad hacia eUas. Esto explica por qu no todas las intervendones tienen funcionalidad capita-lista directa. Muchas de ellas tienen como sentido c!ar respuestas a de-mandas sociales, articuladas de la ms diversas formas y por distintos

: sectores, que el Estado atiende o no en funcin del mantenimiento con- sensual del orden social, en genera!. . Son estas cosas caractersticas e la intervencin estatal las que dan cuenta de muchos de los debates actuaies. Para situarse en ellos es nece-

: sario ubicar la intervencin no slo desde la lgica de la reproduccin material de la sociedad, sino desde otra que site al Estado como poder

, hegemnico. Esto es, como instancia de la reproduccin que articula y organiza el consenso del conjunto de las clases y sectores sociales hada la forma de organizacin social. Lo cuai implica, a su vez, que la ra-cionalidad no puede ser valorada medianl.e el anlisis de cada interven-cin puntual, sino por el estudio de la igica global de dichas interven-ciones. Lgica que tie a pocas histricas, dndole su connotacin a fases completas del desarrollo social.

Pero adems, es necesario tener en cuenta que la constitucin y ac-, tualizacin permanente de ese poder hegemnico es un proceso que

tiene lugar bsicamente a nivel del Estado nacional, mientras que el , proceso de acumulacin es un proceso que tiende a superar las fronlera~, nacionales, que tiende a internacionalizarse. Lo cual plantea otro problema: Cmo articular el c.1menso hacia el orden social a escala na-

: cional y, a su vez, garantizar la expansin del capital con sus vnculos a escala internacional.

. Esas tendencias contradictorias por !as que transitan hegemona y expansin capitalista explican por qu mientras desde los Estados se

' protege el espacio nacional para los capitales que producen en l, a nive~ inlernacional se buscan formas hegemnicas alternativas, que expresen

. el orden jerrquico de las distintas potencialidades productivas, milita-res. culturales, etc .. En la historia del capitalismo aparecen esas tenden-cias; por un lado, como proteccionismo y fortalecimien!o del Estado Nacional y, por otro, como intentos por establecer rgidos rdenes je-rrquicos internacionales .. Ejemplo de esto ltimo lo constituye11 la su-bordinacin de los Estados a los lineamientos de poltica estab!ecidos por Gran Bretaa, durante el perodo conocido como "pax britnica" y despus de la segunda guerra mundial sujecin a los Estados Unidos, la "pax americana".

Asimismo, la tendencia expansiva del capital a nivel internacional ha tenido expresin bajo otros intentos de articulacin, entre hegmo~ , na y acumulacin a escala mundial. En unos casos,, corno acuerdos,. entre Esrados, donde unos renuncian parte de sus facultades decisorias. En otros, bajo la forma de instituciones intereslatales que legitiman. cierra imervencin de los poderes hegemnicns a nivel internacional,

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subordinando a los Estados Nacionales. La estructura y fimcionamien-to del fondo Monetario Internacional constituye un ejemplo, con plena vigencia en al actualidad.

Estas tendencias plantean una situacin de tensin permanente, entre hegemona, constituida bsicamente a escala nacional, y acumula-cin, tendiendo a expandirse a escala internacional. Las reflexiones te-ricas sobre esa tensin son de lo ms variadas. Hay los que predicen la aparicin de Estados supranacionales, en reemplazo del Estado-nacin se citad ejemplo de la integracin eurcpea en la CEE. Taml.:in se pre-vee el desarrollo de un super poder hegemnico a nivel internacional -teora Je! superimperialisrno-. El fortalecimiento de los estados na-cionales y el consecuente orden internacional muhipolarizarlo es otra variante, para slo mencionar algunos de los derroteros tericos. '61 Aqu slo nos interesa sealar la existencia de esas tendencias contra-dictorias y de las interpretaciones de ella, como un factor que contribu-ye a explicar la intervencin estatal en la economa y, sobre todo, las modalidades que e'sa intervencin asume.

Tambin importa puntualizar, en este nivel general del anlisis, que esta tendencia a la expansin internacional de la acumulacin de capital no se desarrolla en forma uniforme y lineal, de la misma manera que no alcanza al capital en todos sus formas simultneamerite. Lejos de ello, en el desenvolvimiento social se ha asistido a pocas en que esta tendencia se ha visto obstaculizada, dndose una "convergencia" entre acumulacin en el espacio nacional y reforzamiento de la hegemona en el mismo espacio. Esas son las caractersticas del perodo de desarrollo que se abri en Latinoamrica a partir de la primera guerra mundial y de la crisis de 1929. De la misma manera, hubo etapas en que la interna-cionalizacin alcanz al capital slo en algunas de sus formas. As, por ejemplo, se pueden constatar momentos en que esa internacionalii.a-cin ocurri a nivel del capital comercial, y otros en que la misma lleg al capital productivo y al financiero.

Estas dos caractersticas de la tendencia a la internacionalizacin, no uniformidad en su desarrollo y no simultaneidad en su despliegue, son de suma importancia para la comprensin del fenmeno de la inter-vencin del Estado en la economa, de sus modalidades, ritmos y mag-nitudes, en cada perodo histrico y en cada pas.

En sntesis, nuestro enfoque del intervencionismo estatal, parte por reconocer que el mismo est condicionado por la contradiccin entre proJucdn capitalista, como produccin realizada a partir de unidades privadas, y reproduccin social capitalista, como rerroduc-cin del vnculo social a nivel global. Esta reproduccin no puede ser garantizada por las unidades privadas y, por lo tanto, la intervencin

(6) Para este debate ver Murray (1971). 8

del Estado en la economa se convierte en un elemento constitutivo de las relaciones y no en un emergente externo de la reproduccin social. Pero, a su vez, el Estado no interviene con una racionalidad de capital social total, sino que lo hace con una racionalidad acotada por ml-tiples mediaciones. La ms importante de estas mediaciones est deter-minada por la necesidad de legitimar consensualmente la dominacin ante toda la sociedad, y no slo ante las uni ades privadas e cap1 a . Adems, esa d~, legitimada consensualmente, se establece fundamentalmente a escala nacional, en tanto que la acumulacin del capital tiende a expandirse a escala internacional.

IH. HACIA UNA PERIODIZACION DE LAS FORMAS DE INTERVENCION Y GESTION ESTATAL

En el plano histrico la observacin de la evolucin de la presencia estatal en la economa registrada a partir de cualquiera de los indicado-res tradicionales muestra que el tamao del Sector Pblico, tanto en !os

. pases del capitalismo central, como en los perifricos y con indepen-

\

dencia de las orientaciones de la poltka .. ecanmirugue una tendencia creillnte As, en el caso de lo~Estados..llnidos_con. Reagan._ el Reno Unido con. Thatch~r1 Ch_.!!~y_Arg~n_tipa. bajo lo_s _bobiernos mif~i~t.l'..l

, gasto p6J!_~Q_med1qQ_ ~9m~ >orcen!_aJ~d~! P.13I ~1g).l~na-ren~~.1a cre-ciente.(7) - -- --Per dejando de lado el debate que se desprende de las diversas

formulaciones tericas y las distintas conclusiones a que se puede arri-bar a partir de los datos sobre el tamao del Estado, en el desenvolvi-miento histrico la participacin del Sector Pblic~pas-se-di desde la formacin del Estado Nacional {Oszlak, 1982) y no fue un fe-nmeno originado en cierloucionamientO-anmafo"(le la economa nacinal, a parttr de la cr1s1s ae1921J.'Cefloes-cie.desde-saf ecfia-ras

foifoasdeintg_Y.!!JJf!~-s~ii}{?__(Hfj~, dando lu.gar a nevosmocfos de articulac1n Estado y economa. - ------ ~

La distinta manera de artteulacin de la economa nacional al mer-cado mundial, sumado a la emergencia de nuevas clases y actores so-ciales di lugar a una mutacin importante del rol del Estado y de sus relaciones con la economa y con la sociedad.

De la misma manera, el reordenamiento del capitalismo a nivel in-ternacional, que se est operando en la ltima dcada, pone en cuestin y reclama definiciones sobre las formas en que el Estado Nacional juega el papel de articulador de la reproduccin social. Cuestionamiento y re-definicin que no necesariamente implican disminucin ~e la presencia (7_) ~sle argumento !11s desarrollado, asi como informacin sobre evolucin del gasto p_ubhco para un conjunto de paises, est en nuestro trabajo "Estado y Economla: rele-xmnes sobre las lendencias del ntervc:ncionismo y de la burocracia estatal" (Esteso 1986).

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! gbernurne;11al en la vida econmica y social, pero que suponen un 'cambio en las modaiidades de intervencin y en las formas de gestin,

'en.el marco de una creciente participacin del Sector Pblico en la vida 'social.

Con el trasfondo de estos razonamientos, a continuacin, ensaya-remos una periodizacin de los modos de relacin entre Estado y eco~ noma y de las modalidades de estructuracin y gestin de lo estatal, tomando en cuenta para dicha periodizacin las formas de insercin d:! la sociedad argentina en el mercado mundial. , 1. Constitucin del Estado Nacional e internacionalizacin

Las principales funciones econmicas del naciente Estado argenti-no, a partir de la segunda mitad rJei siglo pasado, estuvieron dirigid.as a lograr una rapid:i integracin de h:. economa local en d mercad inter-nacional. La creacin de la infraestructura bsica de comunicaciones y transnortes, la creacin de los aparatos administrativos y armados, 'la atrac~in del capital forneo, el fomento de la inmigracin, la difusin de la educacin, fueron las tareas centrales. Ellas estuvieron orientadas al logro de una mayor integracin del si~ma econmico nacional en'el mercado mundial (Oszlak, 1982). '

La constitucin del Estado se

, razn de su distancia con las fronteras del pas. En 1933.;.aparece el

'

. programa de movilizacin industrial impulsado por el Ge:ier~l _Savio.._ En 935 el Ejrcito inaugura la Fbrica Militar de Aceros. En 1936 Y. 1937 la fbrica de Armas Porttiles Domingo Matheu y la Fbrica Mili-tar de Ro Tercero. Luego en la dcada del cuarenta Altos. Hornos. Zapla comienza a fundir hierro y se crea SOMISA. (Sociedad Mixta Si-derrgica Argentina) (Schvarzer, 1979).

A este ltimo tipo de inversiones estata!es, Sllf!!'!dfi~ a bs de_~'coqrdinacin" de la economa ante la crisis, se les vinieron a aJregar las na-cionalizaciones en la guerray fa pos-guerra; conformando un esquema de intervencin asentado sobre varios actores. Por un lado estn las fracciones propietarias que acumulan capital en el espacio ter.itorial de la nacin, por otro la clase obrera y mplias franjas populares fortaleci-das y con los lazos internacionales cortados; por ltimo, las Fuerzas Ar-madas disp9niendo como gestoras de importantes recursos sociales.

Todo esto ms el tipo de intervencin que se da desde finales de la dcada de los ~incuenta, aparicin de sociedades annimas con partici-pacin estatal, viene a integrar una modalidad de intervencin estatal, dentro de un patrn de reproduccin tpico, que se ha denominado '"patrn de autonoma capitalist~_naciqi:i

vos tambin, la vara para medir los resultados debe contemplar ~sta si-tuacin.

Esto es importante pues si ia orientacin general de la.intervencin estatal tiene como criterio prioritario el de evitar los conflictos sociales, por ejemplo, ser produciiva aquella gestin que los evite, independien-t.emente de la cantidad de recursos. que deba invertir para alcanzar esos resultados. Esto explica muchas de las ineficiencias o supuestas "pato-logas" burocrticas. Y adems, tiene una relacin muy estrecha con las caractersticas del patrn de reproduccin. " ' ;

Declamos que en este el Estado era el eje ordenador y que su inter-vencin se basaba en una internacionalizacin restringida del ciclo del capital. Lo que significaba una "politizacin" de la rep!"'lduccin so-cial. Ahora puntualizamos que la burocracia, sobre todo sus alturas de-cisorias, cumplen un importante rol en este escenario politizado. Lo qUt: quiere decir, a su vez, que en su operatividad no se circunscribe a la mera racionalidad formal, sino que, por el contrario, incorpora sus va-lores y sus intereses. .

Esto es lo que lleva a que en sus intervenciones pueda transgredir los limites impuestos por !a valorizacin de capitales. Esto slo ~s po-sible -y de hecho lo fue- en un esquem~pr.oduccin con urp alta autonomia del mercado mundial. Pues en estas condiciones puede, la burocracia; mverir_m_s ~ecl.il-sos que los "no~males~~ en sus interven-. dones y no ser cuestionada por "ineficiente". Siempre que su ,funcin de articuladora poltica la. desempee. ~'eficazme.nte". : ~ !

Tambin caracteriza al funcionamiento burocrtico en este patrn, la existencia de formas participativas de interaccin con los sectpres so-ciales. Aunque muchas veces esa participacin se da bajo form~s ms o

,. 1 menos corporativas. 1 :

Todos estos rasgos de la gestin burocrtica son puestos en' cues-tin. a medida que avanz.a el proceso de internaionalizacin. En suma, tanto la modalidad de intervencin estatal, como la de la gesiin de ella, pasan ha ser centro de crticas~ 1 3) Nueva dinmica de fa internacionalizacin y formas de

accin estatal ; ' En la d..:ada del sesenta se asiste a una nueva dinmica de a'inter-

nacionalizacin en Amrica Latina. Es decir, a un'a reconstitucinae los va~es con el mercado mundial. Reconstitucin opera-da bajo nuevas condiciones y hegemonias, con relacin al perodo pre-crisis. Ella alcanz, en distintos momentos, al comercio, a la inversin y, por ltimo, al crdito. ', ,

El proceso de expansin del comercio y de las inversiones e;manje-ras que en la inmediata po:.guerra haba alcanzado slo a Eurol?a y Ja-pn, en la dcada del sesenta se tendi a extender al conjunto de la peri-

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fer~pitalista e incluso al bloque socia!isra. Es decir, que el proceso$>;; opero en dos fases, impactando slo en la segunda a Amrica Latina.

f Durante la primera -terminacin -a 1;ig-rra, finales delos-ein-cuenta,-, opera, en nuestros pases, en forma plena el patrn de "auto- ?ma capitalista nacional", con sus formas de inlfJ~1!! ~!iltalt!p1c~t~ITTI:eieines-que las prove11i;;mcs de la nsis de balanza de pagos. Restriccin que slo pona lmites a la reasignacin de recur-sos por vi estatal de manera coyuntural.

La segunda -iniciada a finales del los cincuenta- consiste en una rpida expansin del comercio internacional, asentada sobre el creci-miento en los paises centrales y un esquema comercial y monetario cla-ramente hegemonizado por la economa norteamericana, que opera co-mo fuerza de c:tr~ccin s~bre el re?to del los p::dses de la periferia.

El corpecsw.,~nal se mcremcnla en el perodo que va de 1955 a ro64 a~ tasa e! &,61!/o anual. en el que va de 1964 al 1968 a un 7,8% ~entre 1968 ~ 1?73 a un 9,4%. Pero aJems, lo destacable es que ~sos mveles de crec1m1ento son superiores, en todeos los casos, a los de mcremento del PBI, a nivel mundial (ste para los mismos perodos lo hace a un 6,0% - 5,5% Y 5,3%). De manera que el coeficiente de inter-nacionalizacin -medido como relacin entre tasas de crecimiento del PBI Y la del comercio mundial- crece para !os mismos lapsos de t, IO a I.,42, para llega~ a 1,77 om. En tanto que durante la primera mitad del s1~lo el comercie mundial haba crecido menos que la produccin. Mientras aquel lo haca al l. 70/o anual, esta ltima Jo haca al 2 867o.

~dems ?el c~eci~.iento de 12.s flujos ~g~rciales, la nueva 'etapa de la tnternac1onahzac10n, que fcanza a latmoamnca, desde fines de

I~ dcada d~ los c.incuenta, trae aparejada la aparicin de las inv~rs1ones extrajera~ las que en poco tiempo seconverten en~ sectores m1ttlfiarc0s de la estrucl!::Jra econmica.

~or ltimo, en la mitad de la decada de IOi"Setenta. se suma a la ex-pansin de los flujos comerciales internacionales -internacionaliza-cin de. l'?s merca.dos-:- 31: i cremento de las inversiones extranjeras di-

~ -:-mternac1onahz~c1o!!firo uc11v~:::-._e proceso"de acelerado en-aeudam1efno ex~erno -mtet &8nahzac1!llina11ciera:-. Lo que viene a completar el ciclo de enfrelazamiento ~~~mico nacional con el del capital a nivel mundial.

Sobr7, las consecuencias que estos fenmenos tienen para la comprenston del lema que nos ocupa, es necesario reflexionar.

El patrn de "autonoma capiralista nacional'' hace del Estado la instancia creadora de regias del juego y promotora o penalizadora de actores sociales.' Adems que se basa .en una internacionalizacin

(10) ~I coeficiente de internaci~malizacia considerando slo bs economas capitalistas fue aun mayor:).46 para el pnmer perodo, 1,59 para cl ~gundo y 2,0 para el tercero.

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restringida del ciclo del capital, como sus carac1ers1icas ms importan-tes. Lo qm: 1iene como correla10 una ampliacin de la capacidad de ma-niobra estatal, con relacin a los dis1n1os sectores sociales.

La rcinternacionalizacin de la es1ruc1ura del capitalismo depen-diente pone lmites precisos a esa capacidad de maniobra (Lichten~ztejn, 1984), condicionado o haciendo ineficaces muchos de los instru-mcnios de intervencin, de probada eficacia durante la vigencia de parrn de "auionoma capilalista nacional".

Sobre cslo -los lmites de la iniervencin estatal- conviene dete-nerse. Ocdamos, qu_t:.~!. Esiad() como instancia ordenadora tiende a expresar_~l~~R.conjunto, y-no a las unidades individuales de ste. Por lo tanto que la "lgica''._d~J iJ!!~[YfJ!~in -en su recionali-dad general- liende a dar prioridad a la reQIQ.du_ccin de la forma so-cial por ~~Q[~l~OOfiliQ~gfillliu.sU& en un momento fstco

_,dado (:\ltva1er, 1977). Ahora agregamos, que c~da forma histrica 1ie-ne ~t~~e clase"S)ue _se_i~_p..2.J1~!1 sobre ~Lr~m..,-~stadfe~IJ_te.7""" t=mfPrevTec~~ig~~J11me,da~.s!~ sus propios capirales. _Ejemplo de esto lo constituye el proceso de aprupiad_:Cl~ renta agraria, que por medio del Estado, hacan los sectores del capital que valorlUban en el ~do intrno.

Eso- era POsf bl'~oCPF'cftie c&icidan el espacio de valorizacin con el espacio en que el Estado nacional tiene potestades plenas. Y es esa la razn que potenciaba la intervencin estatal, al punto de hacerla aparecer como autnoma. Pero adems, explica porqu las interven-ciones "contratendenciales" que el Estado haca durante la vigencia del parrn de "autonoma capitalista nacional" producan los efectos bus-cados.

Pero del mismo modo, cuando el referente de valorizacin pasa del mercado nacional al internacional, cuando una parte importante del ca-pital optimiza sus rendimientos a escala universal y cuando el patrn monetario se internacionaliza, las intervenciones estatales tiende a per-der eficacia, e incluso llegan a producir en algunos casos efectos diver-sos de los buscados, es decir, a los efectos que desencadenaban cuando coincida espacio de valorizacin con espacio bajo potestades del Esta-do Nacional. Pero no slo esos efectos ocaciona la internacionaliza-cin, ella 1iende a modificar las hegemonas en el bloque de poder, entre las fracciones sociales en pugna.

La aparicin de nuevos instrumentos de intervencin tiende a dar cuenta de estas mutaciones. As la creacin de instancias regionales o subregionales para coordinar polticas, como la ALAC 1 Pcfo-Andio, .

su~~esto i_netod~lgico c~n!rnl. El mismo sostiene que es posible, en la g:s11n, d1ferenc1ar prem1sns de "hecho" y premisas de "valor". Es dc-Cf, que s~ P.uede ?istinguir emre cmo hacer mejor y ms eficientemen-te la adm1mstrac;n, dd qu bacer desde Jos aparatos del Estado (Si-mon, 1957). El. colorar:o _ r - estos su uestos es ~ue ! b~rocracm jebcna apart~ todo lo que tenga relacin con a

7 aertermm~c1on_ e !~:E!;!!!~~ {qu _llil~er) de la imervencin estatal; ~11 tant? que _solo .s~~leJ ue le com ete la eleccin~ :;ue sena posible C!e ser rc,a11zada mf(fi 0 dos "cien

1 ico

. -,, En sum?, el ar~ume.nlo, estrechamente emparenta.:.io con e pensa-r 111.~nto neohberal, implica r,ue la burocracia se circunscriba, slo al

:eri:eno ?e la rec~!idad (n11al o "tcnicJ!.:.'. En tanto que se confa la ,ac10n?hdag sustarnwa al !Il.i'.J:..Cado. o a quienes s saben hterpretar sus mensa1es (Esteso, 1982). - ;1 . -

-~rientaciu en las modalidades de funcionamientos, de ~ bu-roc~ac1a estatal, que :;urgen de estas concepciones, estn siendo intro-ducid~ en los apar?tos e:rnafes, aunque con grandes dificultades. En Argentm.? fue la onentac16:1 predominante durante el proceso militar con .algun?s "xitos" parciales. Pues para el despliegue pleno de esta~ reonentac1.ones hace falta que se den dos procesos complementarios: U~~~ relac10nado con ~l _niv~~ de actividad y participacin populares. Se '.eqm.ere de la desmov1hza~wn .Y el retraimiento de la sociedad toda, 1~dmdos los sectores prop!eianos que formaban parte del "pacto so-cial" d~l patrn de "autonm11a nacional". Dos, de un cambio en la forn1ac1n y reclutamiento de ios cuadros burocrticos del Estado.

. En cu~nt~ a la fq~::_in, n reorientarla hacia el conoci-m1~nto de tecmcas de :acionnuz.aci~ de alternativas, dt: tcnicas e tra-baJO ~n Ej>, ae le~mas r..~~~!a optimizacin de decisiones, entre otr~ capac1da~gest112!-aplic::ibles tanto en la grandes empresas como en la Admm1stracionPb1ica ~----~.>

tin estatal, es conveniente reflexionar detenidamente e integrarlo en el debate sobre la transicin democrtica.

las concepciones "estatistas" sedimentadas durante la vigencia del "patrn de autonoma capitalista nacional" tendieron a privilegiar el aspecto.estatal por sobre el carcter pblico de las intervenciones del Estado.

/z . Esto quiere decir que se privile~i todo lo que significara estatali-~ctn y mayor ingerencia gubernamental con inde endencia dela orien1ac1on con que se gestionaban o a u nt r ses se beneficia a con las m e enc1on . oner e nfasis no slo en la propiedaa -estatal o privada- sino en el control; preocuparse por quin y cmo se toman las d~cisiones, quien comrota, con qu valores se gestionan los espacios estatal?s implica transitar de lo estatal hacia lo blico.

1 Pe:o el carac:er esp6tico es percibido por a socte ad no slo por

la opacidad de la trama burocrtico-estatal, sino tambin por la magni-tud creciente de recursos que el Estado sustrae a la sociedad, siendo una parte importante de ellos consumido por la misma maquinaria burocr-tica y slo una pequea porcin devuelto a la sociedd en forma de bienes o servicios.

En suma dos cuestiones aparecen como ciaves; una, la inade-r cuacin de las formas de. intervencin del Estado en la economa a las

exigencias de la reproduccin social actuai, la otra, la necesidad de avanzar sobre formas de gestin que eliminen e! carcter desptico de la gestin de los aparatos estatales.

La resolucin de ambas cuestiones puede ser abordada en un senti-d_o fortal~c.edor de: la de?:ocracia o en otro que profundice ias tenden- ( c1as despeticas. La cond1c1n para avanzar en el primer sentido es elimi- . nar el carcter tcnico, o exclusivamente tcnico que se le atribuye al problema de la reforma del Estado~

La reforma del Estado nifica re ti o de intervencin es-tatal en la economa e implica la im lementacin de nuevas formas gestin.

-~nzar en esos dos sentidos supone abordar el problema del po- / der, en la sociedad en general o en las organizaciones estatales como es-pacios especifi~s. Poder en!end~do como posibilidad de hegemonizar . d desarrollo soetal en una direcCln determinada.

Para que sea posible un debate que involucre al conjunto de la so-ciedad sobre estos temas y la resolucin de ellos no quede slo en el es-pacio de la tecnocracia es necesario profundizar el anlisis sobre tres problemas que aparecen como condiciones: a) Transparencia: La opacidad es una caracterstica del funcionamiento estatal, bajo sus distintas formas, pero ampliada bajo las formas de gestin tecnocr~ticas -slo~ que disponen de los conodm~nicos pueden parucipar-. Por el contrano transparencia significa Ir ms

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all de los mecanismos de~ad y control del Estado ?e ~ere~ho clsic_QJnlplica llevar el CQOO~jmiento sob'.~ la_ estructuracin ms~cionl del Estado a toda \a-.Opedad. Tamb1en tiene como cowotac1n el acceso..Jl\!blico a las instancias de gestin; para .ello se debe con-templar Is fract ue en el interior de la b_urocrac~a se. roducen c~mo consecuencia de la exclusi n e ro sectonal, que 1r:ip1t~a lamo ~!1-dad tecnocrtica de gestin. Por ltimo, transparencia tiene relac1~n con el conocimiento por parte de la socied~~ ?e ios .rec~1rso? que mane.!}l el Est -ing~resos, su compos1c10~ y d1sj1buc1n, etc: _ b) Participacin: En el rgimen poltico popuhsta? dentro del patron de "autonoma capitalista nacional", se dan determ1:iadas formas de par-ticipacin. Estas en la mayora de los casos estan.si_gna?as P?r una ~uerte mediacin corporativa, que !leva a que la part1c1pac1n solo se de co-mo interaccin entre liderazgo poltico, burocracia estatal Y condu_c-ciones -burocracia- de las corporaciones. Participacin_ que.slo s_lf-ve para articuiar demandas hacia d Estado, p~ro que no 1mp!tca e~ lf'.-volucramiento de los actores sociales en la geSlln ae los asuntos pubh-cos. . .

La prdida de peso relativo de las organizaciones corporat1v~s'. '. aparicin de nuevas formas y movimientos sociales, plantea la po~1b1hdad de tambin nuevas formM_Particiuativa{i, que superen_~

recia~ara que el Estado con su burocracia de_ las re.s~uest_as.,,p~rm1-tiendo qu los act 1en en la. elaborac1on e ecu~~n

co~sto, a si.: vez? pe_rmi~ma a 1:ansformac10n :n Pblicos de un conjunto de esp~1os, 111st1luc10nes, eLC. que no lo era~ ~ aunque fueran estatales .

. Esto supondrla avanzar en trminos prcticos, sobr~ dos de los problemas planteados: i) abrir espacios en los qu7 la soc1ed~d pueda

compro~tt:a:..10-incorrecto del planteamiento de la .mterven-cin en el campo del tamao; y ii) 7onstruir. f9::11~ al~as a las tecnocrticas.L para la gestin de la mterv7nc1n estafal. . c) Descentralizacin: Es sabido que la un~d.ad del Estado contei:np~rneo en tanto tal, no est dada por la u01c1dad como aparato _mst1tu-cional (Poulantzas, 1979), su unidad est sustentada en la funcin qlle cumple en la reproducci!l-deLordenamieruO-SQC1al. P?r ta.oto la~centralizaci6n, como forma alternativa de gestin, no 1mphca el cuS-. tionamiento.de J~~~.!fas del EstadQ. -

Adems es fcil comprender que las pos1fhaides de superar la opacidad y I; falta de participacin social son mu~.escasas con un Esta-do altamente centralizado v por lo tanto compleJ1zado: Por lo que la descentralizacin allanara esos abstculos. .

, La descentralizacin si?nific~, por un !~do, dess';nceptra~e .... a~por otro, desarttculac1~udws d~sgnos. _ s, a su vez, implican la eliminacin del manejo monoplico de los recursos

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sociales, que hacen las burocracias centrales. Por ltimo, descentraii-zar, conlleva a la desestructuracin de !os vinculos de oder -sla-.do, como orgamzac1 n. ,

' Transparencia, descentralizacin y participacin operan c~mo I condicwnes para redefii)ir el rol Jef Estado en un sentido favorable al

progreso social~ a la d~mocracia plena Del avance en ellas depende en gran medida la stabilida1faemocrtica, y el incremento de la eficiencia

.de las inervenciones del ESraao.== ~ 1

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NUEVAS DEfvlOCRACIAS LATINOAMERICANAS, .REFORl\-IA

DEL ESTADO Y CRISIS ECONOMICA

Danlcl A. Rodri2uez

INTRODUCCiON En buena parte de Amrica Latina se abre paso un proceso de cre-

ciente democratizacin. En varios paises de ia regin se han instaurado ya gobiernos democrticos, y en otros, la agudizacin de los conflictos sociales y el desgaste de los regmenes dictatoriales, pronuncian salidas similares en plazos ms o menos breves.

Como es sabido, las democracias ya inslamadas como las por ve-nir, surgen en medio de la ms grave crisis econmica que conoce la re-gin en lo que va del siglo. No nos prnponemos como tarea describir la crisis que, por otra parte, es tema co1idiano en !os anlisis sociales y econmicos especializados en todos nuestros pases. Simplemente nos interesa destacar que el estancamiento econmico, la cada de los pro-ductos per capita, el tremendo deterioro de los trminos de intercam-bio y la magnitud del endeudamiento externo de la regin; en tanto in-dicadores globales; no debieran hacernos. perder de vista los acuciantes problemas sociales a que dan lugar una redistribucin negaliva de los ingresos nacionales y el deterioro de los niveles de vida de las ms amplias masas populares.

Es decir que si los anlisis agregados de!erniinan crisis "globales", un mayor nivel de desagregacin nos muestra que tras lo general se es-conden sectores beneficiados y otros -mucho ms numerosos- !re., mendamente perjudicados. En este sentido, es que ia crisis da lugar a acuciantes demandas de los sectores ms empobrecidos de Ja poblacin que ven en el advenimiento democrtico, ia hora de reivindicar sus ne-cesidades postergadas. Obviamente, es de es1ricta justicia responder a estos requerimientos lo ms adecuadamente posible y, adems; ello constituye ut'..a condicin necesaria para la consojidacin de dichos pro-~esos.

A nuestro entender, dentro de los numerosos problemas que deben y debern resolver las nuevas democracias l. 25 ..