estefania del rocio malaver saldaña

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS ESCUELA ACADÉMICO PROFESIONAL DE

CONTABILIDAD Y FINANZAS

Implementación de Tributos Ambientales en el Perú como una medida de protección al medio ambiente.

TESIS PARA OPTAR EL TÍTULO DE:

CONTADOR PÚBLICO

ASESOR:

C.P.C. WILDER GUSTAVO SÁNCHEZ MENESESASESOR: CPCC. WILDER GUSTAVO SANCHEZ

Estefania del Rocio Malaver Saldaña

BACHILLER EN CIENCIAS ECONÓMICAS

TRUJILLO - PERÚ 2016

TESIS UNITRU Biblioteca Digital. Dirección de Sistemas de Informática y Comunicación - UNT

Esta obra ha sido publicada bajo la licencia Creative Commons Reconocimiento-No Comecial-Compartir bajo la misma licencia 2.5 Perú. Para ver una copia de dicha licencia, visite http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.5/pe/

ii

DEDICATORIAS

A Dios por darme la vida, cuidarme,

guiarme y darme fortaleza para

cumplir esta meta.

A mis padres y mi familia, por su apoyo incondicional,

por su ejemplo de perseverancia y porque gracias

a ellos es posible el logro de mis objetivos.

A mis maestros, por la formación profesional

que me han brindado en estos 5 años de vida

profesional, es especial a mi docente asesor.

A mis Pastores y Líderes, por sus consejos

y por formar en mi un espíritu de servicio.

i



iii

AGRADECIMIENTO

A mi Señor Jesucristo por su infinito amor.

A mis padres quienes son el motivo para

seguir siempre adelante, por ser tan responsables

para conmigo y por brindarme su apoyo

en todo momento.

A mi maestro C.P.C Wilder Sánchez Meneses

ii



iv

PRESENTACION

Señores Miembros del Jurado:

De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de Grados y Títulos de

la Universidad Nacional de Trujillo, y en el Reglamento interno de la

Facultad de Ciencias Económicas, Escuela de Contabilidad y Finanzas y

con el propósito de obtener el Título de Contador Público, pongo a vuestra

disposición el trabajo de investigación que he desarrollado bajo el título de:

“IMPLEMENTACIÓN DE TRIBUTOS AMBIENTALES EN EL PERÚ

COMO UNA MEDIDA DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE”

Este trabajo de investigación es el resultado de mi esfuerzo, en el cual he

plasmado los conocimientos de las nuevas teorías contable ambiental y de

derecho ambiental, con la finalidad de provocar nuevos pensamientos y

proponer soluciones que contribuyan al bienestar de la sociedad.

Dejo a vuestro criterio el presente trabajo, para su evaluación y

dictaminación.

Br. Estefania del Rocio Malaver Saldaña

Matricula N° 05105015-10

iii



v

iv



vi

v



vii

INDICE

DEDICATORIAS .......................................................................................... i

AGRADECIMIENTO ................................................................................... ii

PRESENTACION ....................................................................................... iii

RESOLUCION DE DECANATO DE PLAN DE TESIS Y ASESOR ............ iv

RESOLUCION DE DECANATO DE JURADO EXAMINADOR ................... v

INDICE ....................................................................................................... vi

RESUMEN ............................................................................................... viii

ABSTRACT ................................................................................................ ix

I. INTRODUCCION ................................................................................... 1

1.1 Realidad Problemática .................................................................... 1

1.2 Antecedentes .................................................................................. 5

1.3 Justificación de la Investigación .................................................... 16

1.4 Planteamiento del Problema ......................................................... 17

1.5 Determinación de los Objetivos ..................................................... 17

1.6 Variables ....................................................................................... 18

1.7 Marco Teórico ............................................................................... 18

1.8 Marco Conceptual ......................................................................... 52

1.9 Marco Legal .................................................................................. 56

1.10 Formulación de la Hipótesis ....................................................... 63

II. DISEÑO DE INVESTIGACION .......................................................... 64

vi



viii

2.1 Material de Estudio ....................................................................... 64

2.2 Métodos y Técnicas ...................................................................... 64

2.3 Diseño de Investigación ............................................................... 66

III. RESULTADOS ................................................................................ 67

IV. DISCUSION .................................................................................. 102

V. CONCLUSIONES .......................................................................... 105

VI. RECOMENDACIONES ................................................................. 107

VII. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS .............................................. 109

ANEXOS ..................................................................................................................... 112

vii



ix

RESUMEN

La presente investigación busca responder a la interrogante si se deberían

implementar tributos ambientales para contribuir a la preservación del

medio ambiente, problemática que debería ser de interés para el gobierno

peruano, ya que nuestro país es uno de los más diversos del mundo y

nuestros recursos naturales poco a poco van menguando, debido a la

sobreexplotación de los ecosistemas, dañándolos a veces

irreparablemente.

Por ello se demostrara que aprecia una falta de sensibilización en el

mercado de factores de producción y que sería positivo gravar algunos

actos contaminantes, esto traería como consecuencias que haya un rol

activo del gobierno con el medio ambiente, se forme una conciencia

ambiental en los contribuyentes, en el que a largo plazo tomen medida

anticontaminantes para ya no seguir exponiéndose a este tipo de tributos.

Además se propondrán alternativas de solución para los problemas de

nuestra realidad, como el rechazo de las personas a pagar tributos y la

eficiencia de la Administración Tributaria para gestionar la implementación,

cobro, recaudación y fiscalización de estos nuevos tributos.

PALABRAS CLAVE

Medio Ambiente, Contaminación Ambiental, Tributos Ambientales,

Desarrollo sostenible.

viii



x

ABSTRACT

This research seeks to answer the question whether environmental taxes

should be implemented to contribute to the preservation of the environment,

a problem that should be of interest to the Peruvian government, because

our country is one of the most diverse in the world and our natural resources

little by little they are dwindling due to over-exploitation of ecosystems,

damaging sometimes irreparably.

Thus were established that would encumber some contaminants positive

acts, this would bring consequences that have an active government role in

the environment, environmental awareness forms on taxpayers in the long

run to take antipollution measure no longer be by solving this type of taxes.

Furthermore they propose alternative solutions to the problems of our

reality, as the rejection of people pay tribute and efficiency of the tax

administration to manage the implementation, collection, collection and

control of these new taxes.

Also they propose alternative solutions to the problems of our reality, as the

rejection of people pay tribute and efficiency of the Tax Administration to

manage implementation, billing, collection and control of these new taxes.

KEYWORDS

Environment, Environmental Pollution, Environmental Taxes, Sustainable

Development.

ix



1

1. INTRODUCCIÓN

1.1. REALIDAD PROBLEMÁTICA

Las prácticas de consumo y el estilo de producción actual, en los cuales se

aprecia una falta de sensibilización en el mercado de factores de producción

en relación con el agotamiento del medio natural y de sus dificultades de

renovación, es causa del creciente deterioro del medioambiente en el

mundo.

Los países han tomado conciencia sobre el problema de la contaminación

ambiental, ya que no solamente concierne a cada país de manera individual

sino a todo el mundo; es por ello que el pasado noviembre y diciembre, se

reunieron 195 países en París con motivo de la XXI Conferencia

Internacional sobre Cambio Climático o 21ª Conferencia de las Partes y la

11ª Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el

Protocolo de Kyoto (COP21/CMP11), en donde finalmente se llegó a un

acuerdo contra el calentamiento global; éste acuerdo será aplicado a partir

de 2020, de acuerdo con el comité organizador, el resultado esperado era

clave para limitar el calentamiento global por debajo de 2 grados centígrados

en 2100, en comparación con anterioridad a la era industrial. Los

investigadores de la ONU Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el

Cambio Climático acordaron en 2009 que esto era necesario para evitar

catástrofes climáticas graves, y que ese resultado a su vez requeriría que las

emisiones de gases de efecto invernadero se redujeran entre un 40 y un 70

por ciento en 2050 en comparación con el año 2010, alcanzando un nivel

I.



2

cero en 2100. Esta meta fue no obstante superada por el proyecto definitivo

formalmente aceptado del Acuerdo de París que pretende también proseguir

los esfuerzos para limitar el aumento de temperatura a 1,5 grados

centígrados. Un objetivo ambicioso requeriría un nivel cero de emisiones de

veces entre 2030 y 2050.

El aumento de los problemas ambientales en el mundo ha obligado a varios

países a diseñar políticas públicas que coadyuven a reducir la contaminación

ambiental sin afectar el crecimiento económico. En los últimos años, diversas

organizaciones y gobiernos, han puesto en marcha algunos ordenamientos

jurídicos para regular la emisión de factores contaminantes, así como

acciones de carácter fiscal que penalicen el mal uso de recursos naturales y

la contaminación del medio ambiente. Los gobiernos, tienen a su

disponibilidad una gran variedad de herramientas como lo son la aplicación

de leyes para el cobro de impuestos ambientales, subsidios y regulaciones

ambientales. Adicionalmente, los sistemas tributarios nacionales han

experimentado cambios normativos dirigidos a la desincentivación de las

actividades empresariales y particulares que afectan de forma decisiva al

medioambiente a través de su gravamen, lo cual ha generado una revisión

de la actual normativa tributaria que, de forma paulatina, ha impregnado la

globalidad de los ordenamientos jurídicos de cuestiones ambientales.

Dentro de estas herramientas, los impuestos ambientales, son los más

flexibles para los entes económicos de un país a la hora de determinar la

manera menos costosa de reducir el impacto ambiental por medio de la

determinación de precios. En este sentido, se establece que la aplicación de



3

normas tributarias de carácter ambiental, podrían favorecer la

concientización de los entes económicos para producir o realizar una

actividad económica sin afectar el medio ambiente y los recursos naturales.

Dentro de estas medidas podemos referenciar a (ACQUATELLA &

BÁRCENA., 2005): La OCDE, por ejemplo, ha documentado más de 60

tasas actualmente en uso en varios países con el fin de controlar la

contaminación del aire, el agua y el suelo, así como los residuos sólidos y

el ruido (OCDE, 1994).

En nuestra normatividad, es muy escasa la regulación sobre tributación

medioambiental frente a los desequilibrios medioambientales ocasionados

por las alteración nociva del estado natural de un medio como consecuencia

de la introducción de un agente totalmente ajeno a ese medio, causando

inestabilidad, desorden, daño o malestar en un ecosistema, en un medio

físico o en un ser vivo. El contaminante puede ser una sustancia química,

energía (como el sonido, calor o luz) o genes.

Este tema cada vez está tomando fuerza sobre su naturaleza, sus beneficios

a la comunidad en su presente y futuro. Tema delicado al ser un punto central

en el desarrollo económico, social de las poblaciones, de las comunidades

nativas, de los empresarios en nuestro país en la relación con la debida y

ordenada explotación de nuestros recursos naturales renovables y no

renovables con repercusiones en las generaciones futuras.



4

Se debe tener presente que una compleja normatividad sobre

medioambiente debe enfrentar a la complejidad del aparato administrativo

que muchas veces limitan una eficaz protección al tema a tratar. El Perú no

ha implementado tributos de tipo ambiental para solucionar eficazmente el

tema de la contaminación ambiental con la finalidad de lograr un crecimiento

económico sostenible en el país.

En el año 2012 PATÓN GARCÍA GEMMA señala que “Desde esta óptica la

tributación medioambiental destaca como uno de los instrumentos idóneos

con la finalidad de internalizar los costes socio-medioambientales.

Igualmente, desde un punto de vista económico, las causas que justifican la

intervención tributaria en el ámbito medioambiental entroncan con un valor

de justicia de evidente contenido ético. De hecho, la dimensión finalista de

los tributos ambientales, la pretensión de la utilización de instrumentos

tributarios para la preservación y mejora de la calidad del medioambiente,

introduce un factor moral en los tributos que se traslada por entero al sistema

fiscal en sus más diversas manifestaciones. Ante estas premisas, el

trasfondo ético no debe ser ajeno al análisis jurídico tributario de cualquier

institución.”

En definitiva, estamos ante el debate acerca de la intervención pública en el

sistema económico regido por el libre mercado en constante dinamismo que

se somete a las decisiones subjetivas individuales y que, volcadas, tal vez,

en la maximización de beneficios empresariales han descuidado los



5

valoraciones sociales, laborales o medioambientales, cuya protección es

corresponsabilidad de agentes públicos y privados.

Empecemos en nuestro país a buscar soluciones de los desequilibrios

ambientales, ocasionados por la contaminación de aguas, la destrucción de

la capa de ozono y la tala indiscriminada de árboles. Se debe hacer todo el

esfuerzo por rescatar lo que se ha deteriorado, vinculando el tema del medio

ambiente con la calidad de vida actual y de las de generaciones futuras.

Asimismo, por su carácter global, se deben generar estrategias a nivel

mundial sobre políticas de protección del medio ambiente. La participación

conjunta para limpiar el orbe es una ardua tarea que compete no sólo a una

nación.

1.2. ANTECEDENTES

En la búsqueda de información respecto al tema de la presente investigación

se han tomados los siguientes trabajos de investigación y publicaciones:

INVESTIGADORES: Maldonado Garzón, Mayra Beatriz; Ochoa Herrera,

Johanna Cecibel.

TITULO: “Análisis a la tributación ambiental y sus incentivos fiscales para la

protección del medio ambiente.”

AÑO DE INVESTIGACION: 2013



6

LUGAR: Cuenca, Ecuador

93 Págs.

Y cuyas conclusiones son las siguientes:

1. Se observó que para las personas de la tercera edad no existe

exoneración o rebaja alguna del impuesto a la contaminación

vehicular, ya que en la Constitución Ecuatoriana menciona que las

personas de la tercera edad tienen derecho a ser exoneradas de

cualquier pago en materia tributaria.

2. Mencionamos también que se exonera del impuesto a los vehículos

como son buses, taxis, etc., que son los que más contaminan, por el

contrario quienes pagan el impuesto a la contaminación vehicular son

los vehículos de uso particular.

3. El impuesto verde solo aumenta el valor de la matrícula, pero no hace

que los ciudadanos tomen conciencia en cuanto a la contaminación.

4. Para el gobierno el impuesto a la contaminación Vehicular es de

carácter recaudatorio, ya que no existe ningún tipo de producto

sustitutivo.

5. En cuanto al impuesto redimible a las botellas plásticas no

retornables, no existe una parte de la ley que diga cómo se devolverán

este impuesto a los consumidores finales.

6. En cuanto a la empresa que se tomó como ejemplo se observó que

no cuenta con un centro de acopio para la recolección de las botellas

plásticas.



7

INVESTIGADOR: Yacolca Estares, Daniel Irwin.

TITULO: “Reforma Fiscal Verde para Sudamerica”


LUGAR: Lima, Perú.

128 Págs.


1. Que la mejora en la calidad medioambiental no tiene por qué generar

necesariamente un menor crecimiento económico, idea que había

estado muy extendida hasta entonces.

2. Que existe la posibilidad de que el decisor político pueda actuar de

distintas maneras ante los problemas que genera la contaminación.

3. Que, existe suficiente justificación ambiental para la intervención

pública a nivel local, regional e incluso global, frente a la

contaminación ambiental.

4. Que, la justificación económica desarrollada en este trabajo nos hace

arribar a que los costes sociales provocados por externalidades

negativas pueden ser internalizados mediante instrumentos

económicos, encaminados en mejor medida que la regulación

(comando y control) a coadyuvar en la preservación del medio,

constituye una opción estratégica para la gestión ambiental, a través

de la actuación del deber de contribuir y del principio contaminador

pagador, ambos comprendidos en el principio de solidaridad.



8

5. Que, la justificación jurídica del principio quién contamina, paga,

reconocido internacionalmente, es vital para enfrentar la gravedad del

problema ambiental, haciendo posible de modo preventivo la creación

de una fiscalidad ambiental por parte de los tres niveles de gobierno

(Nacional, Regional y Local), comunitario e incluso global. Por ello, la

posibilidad de armonizar a nivel Sudamérica la tributación ambiental,

mediante una reforma fiscal verde integral avizora una tendencia

positiva.

6. Que, si bien es cierto la tributación está centrado en fines

recaudatorios, existe la posibilidad de diseñar tributos ambientales y

los elementos ambientales, recurriendo a los fines extra fiscales de la

tributación, que hoy en día ha sido incorporada a nivel de legislaciones

y pronunciamientos constitucionales, con ciertos límites en los

principios constitucionales tributarios.

7. Que, la experiencia comparada en América y Europa muestra

empíricamente que la fiscalidad ambiental es un excelente

instrumento de gestión ambiental y que constituye un modelo

interesante para comprender las relaciones entre el Derecho

comunitario y los sistema fiscales nacionales. Se trata de encontrar

elementos de coordinación teniendo en cuenta que, un día existirán

tributos comunitarios o globales, muy probablemente esos serán

tributos ambientales.

8. Que, el diseño y puesta en práctica de los tributos ambientales,

necesita una previa información dirigida a los sujetos pasivos,

personas físicas y sociedades mercantiles, a fin de que conozcan este



9

nuevo tributo y lo puedan valorar en su justa medida, para que puedan

colaborar con la preservación del planeta haciendo frente a los

efectos del calentamiento global en su más amplia perspectiva

mundial.

9. Que, tal como se ha predicho en el proyecto de investigación del

presente trabajo, resulta evidente que en Sudamérica se necesita

realizar una Reforma Fiscal Verde armonizada, por eso los países que

la integran deben diseñar políticas públicas y convenios para alcanzar

una integración Sudamericana.

10. Que, el modelo de Reforma Fiscal Verde que necesita Sudamérica es

sin duda el modelo integral, que si bien alcanza una complejidad

considerable, por sus potenciales efectos negativos sobre la

distribución de rentas y la competitividad empresarial. Por eso se ha

recomendado seguir el modelo planteado por Alberto Gago y Xavier

Labandeira, con la finalidad de reducir los riesgos mediante medidas

precautorias y compensatorias, mediante la aplicación gradual de la

reforma en el tiempo, con extensión progresiva de bases y

crecimiento sucesivo de tipos. Sobre todo diseñado en bloque a nivel

Sudamericano, para mejores resultados a mediano y largo plazo.

11. Finalmente, es importante hacer notar que nuestra hipótesis referida

a la necesidad de realizar una reforma Fiscal Verde en Sudamérica,

ha sido contrastada positivamente, puesto que dicha reforma es vital

para su desarrollo dentro de una economía verde (Sustentada en el

Informe del 2011 del PNUMA), y está respaldada ampliamente en la

experiencia comparada que ha hecho realidad verdaderas reformas



10

viables, con las perfecciones que dichos modelos impliquen en su

aplicación concreta en Sudamérica.

INVESTIGADOR:

TITULO: “La Responsabilidad civil por daño ambiental en el sistema

peruano.”

AÑO DE INVESTIGACION: 2013.

LUGAR: Lima, Perú.

Págs. 314


1. El daño ambiental constituye un nuevo supuesto de responsabilidad

civil, que presenta características jurídicas y procesales aplicables

exclusivamente a los derechos ambientales.

2. El Código Civil Peruano de 1984, no presenta una regulación expresa

de una institución jurídica encaminada a brindar una tutela civil del

daño ambiental.

3. La Ley General del Ambiente presenta una inadecuada

sistematización de la responsabilidad civil ambiental, en

consecuencia deviene en ser ambigua, imprecisa y poco acertada, lo

cual genera una incertidumbre al momento de invocar y administrar

justicia ambiental.

4. El actual sistema de responsabilidad civil regulada en el Código Civil,

Ley General del Ambiente y Código Procesal Civil, presentan

dificultades respecto a la actividad probatoria por daños ambientales.



11

5. La sistematización del daño ambiental, deberá de estar estructurados

bajo la unificación de los principios ambientales de: Prevención,

Precautorio, de Reparación y Sancionador.

6. La responsabilidad ambiental en esencia es una responsabilidad

extracontractual.

7. Los plazos de prescripción de las acciones por daños ambientales

deberán de ser de dos años para el daño personal - patrimonial y por

daños difusos por diez años.

8. El actual sistema judicial presenta dificultades de acceso a la justicia

ambiental de las personas afectadas en sus derechos ambientales,

desde aspectos de índole económicos y procesales.

9. El daño ambiental presenta dificultades respecto a la identificación de

las víctimas y la cuantificación económica del daño causado en su

perjuicio.

INVESTIGADOR:

TITULO: “La creación de un impuesto con efectos y fines ambientales en el

estado de Veracruz.”

AÑO DE INVESTIGACION: 2011.

LUGAR: Veracruz, México.

Págs. 246


1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, habilita a

los Estados para obligar mediante leyes a todos los mexicanos que

residan en su respectiva jurisdicción, al pago de contribuciones. El



12

medio ambiente queda entendido como un bien público a nivel de

norma suprema a través de varios artículos de la Constitución, por lo

que se deduce que todo gasto necesario para el Estado en uso y

cuidado del medio ambiente es un gasto público. Con ello se

particulariza la obligación tributaria para el Estado de Veracruz de la

siguiente manera: Todo residente del Estado de Veracruz queda

obligado a contribuir al gasto público para la conservación del Medio

Ambiente de la manera proporcional y equitativa que las leyes

dispongan.

2. El Estado cuenta con un sistema administrativo que recauda ingresos

por impuestos a los energéticos que son fuente primaria de gran parte

de la contaminación, y este sistema tiene la capacidad para asignar

ingresos públicos hacia labores específicas ambientales. Hay además

aspectos de la planeación y la actividad política del gobierno de Javier

Duarte de Ochoa, que muestra la decidida voluntad de bajar las

emisiones al aire de GEI, objetivo que se vislumbra viable a través de

los impuestos ambientales.

3. Los tipos de Impuestos Ambientales necesarios para el Estado son:

Impuestos a productos energéticos, Impuestos sobre emisiones al

aire, Impuestos por contaminación del agua, Impuestos por el uso del

agua, Impuestos por generación de residuos, Impuestos por manejo

de la biodiversidad y vida silvestre, Impuesto a vehículos, Impuesto

por actividades altamente riesgosas para el medio ambiente.

4. Existen varios factores a considerarse en el cálculo de tasas

impositivas, tales como los relativos a: La valoración económica del



13

Medio Ambiente, determinación del gasto ambiental, Fondos

ambientales, Desarrollo sostenible y competitividad.

5. Existe una relación funcional entre los fines fiscales y extra-fiscales,

que hace necesaria la implementación conjunta e interdependiente de

impuestos ambientales con fines predominantemente fiscales junto

con otros de fines predominantemente extra-fiscales.

6. Existen diversas condiciones necesarias que deben ser tomadas en

cuenta para la implementación del impuesto y para el logro de las

finalidades de los mismos, que son de tipo administrativo y legislativo.

INVESTIGADOR: Carlos Eduardo Peralta Montero

TITULO: “Extrafiscalidad y Medio Ambiente: El Tributo como instrumento de

protección ambiental. Reflexiones sobre tributación ambiental en Brasil y

Costa Rica.”


LUGAR: Rio de Janeiro, Brasil.

Págs. 58


1. Los riesgos ambientales son el resultado de la relación del hombre

con el medio ambiente medio ambiente, que son consecuencia de la

forma hombre se apropia y utiliza el espacio la naturaleza y sus

recursos. Estos riesgos son de carácter integral y sinérgica, no

respetan fronteras o las diferencias sociales y sus efectos tienen un

carácter intemporal.



14

2. La protección ambiental es también la protección de la libertad. El

derecho al medio ambiente ecológicamente equilibrado es un derecho

humano indispensable para vivir en condiciones dignidad, estas

normas se deriva del derecho de toda persona a disfrutar de un medio

ambiente ecológicamente equilibrado, mientras que el deber de la

comunidad y el Estado para defender y proteger este derecho. El

objeto de la protección de estas normas es el equilibrio natural del

medio ambiente a fin de garantizar la calidad de vida de los seres

humanos, ejercicio pleno de sus libertades, el uso racional de los

recursos naturales, y la protección y acerca de los elementos bióticos

y abióticos.

3. La tributación ambiental en un sentido amplio y en sentido estricto: es

una herramienta eficiente y eficaz para proteger el medio ambiente y

para guiar el desarrollo sostenible. En la actualidad, la cuestión de la

introducción de la variable ambiental en el sistema de impuestos,

llamada ecologización del sistema fiscales objeto de un intenso

debate en las agendas políticas y esferas jurídicas y económicas con

respecto al papel que puede desempeñar el tributo en la protección

del medio ambiente. La tendencia para los próximos años es que el

aumento de debate, pero las nuevas características ecológicas de los

instrumentos fiscales se aplican en países de América Latina de una

manera más sistemática y organizada.

4. Para que un tributo puede ser calificado como ambiental en sentido

estricto, debe tener necesariamente presente una estructura para

proteger el medio ambiente, ya que los impuestos ambientales con



15

finalidad extra fiscal, están encaminados a salvaguardar libertad, y no

constituyen una sanción, ya que su alcance está dentro la legalidad.

5. Los sujetos pasivos por impuestos ambientales son los que llevan a

cabo actividades degradación del medio ambiente, que producen o

consumen productos contaminantes. En cada caso el los legisladores

deben tener en cuenta las características que implican la conducta o

actividad la trascendencia económica del medio ambiente quiere ser

desalentado (fabricación o consumo) con los criterios técnicos de

tributos con el fin, en cada caso de facilitar la gestión tributaria sin

dejar de lado el carácter extrafiscal del impuesto. La repercusión legal

del tributo parece ser una opción reguladora que ha de realizarse de

acuerdo con los criterios técnicos permitir una mejor gestión del

impuesto en cada caso.

6. En Brasil ya hay importantes estudios académicos y doctrinales sobre

la fiscalidad del medio ambiente, el desarrollo y el refuerzo de la

academia con una ley de impuesto ambiental. Los tema también ha

sido objeto de interés y el debate político; hay propuestas interesantes

el marco legislativo con el fin de introducir la variable ambiental en el

sistema impositivo, Brasil - Propuestas del PEC No. 31-A / 2007 y el

PEC Nº 353/09. En Costa Rica existen pocos estudios jurídicos que

analizan el tema de la fiscalidad ambiental. En el marco legislativo no

ha habido propuestas estructuradas para analizar una reforma fiscal

que incorpora elementos ambientales. Desafortunadamente, tema no

ha sido objeto de debate político.



16

1.3. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN

Este trabajo de investigación pretender dar alternativas de solución para

poder frenar progresivamente la contaminación ambiental en nuestro país,

el cual año a año se acrecienta de manera constante e imparable y los

daños parecen irreparables, sin embargo existen países en el mundo que

han logrado recuperar y reparar su habitad natural y su calidad de vida.

De esta manera al igual que estos Estados, nosotros podemos restaurar

nuestros ecosistemas y brindarle a las futuras generaciones un buen

ambiente para vivir.

Un especial motivo de realización de este trabajo, es poder ofrecer las

conclusiones que fortalezcan o modifiquen con buenas bases, la

convicción personal que tengo, a priori, de que el medio ambiente debe

considerarse como un capital cuantificable monetariamente, como un

capital natural que entra en pleno juego en los registros de la economía

mundial, y que por lo tanto debe tratársele de la misma manera que

cualquier otro factor económico y sobre todo en función a su protección.

Otro motivo es poder lograr que este trabajo contribuya a producir

respuestas, o por lo menos producir en los lectores otros

cuestionamientos acertados para encontrar la relación más relevante

entre los impuestos ambientales y el medio ambiente, o que el trabajo

sirva para encontrar un fundamento que pueda representar el argumento

determinante en la reorientación de la lógica económica de las actividades



17

productivas y de explotación de recursos para el logro de un verdadero

desarrollo sustentable.

Otro motivo es que pueda lograrse una buena expresión sobre la

integración de los aspectos trascendentes de la materia ambiental a la

realidad del ámbito local, y en particular en la medida que se busca aquí

proponer y justificar el uso de un particular tipo de instrumento para la

protección del medio ambiente: un tributos ambientales en el Perú.

1.4. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

¿La implementación de tributos ambientales en el Perú, contribuiría a la

protección del medio ambiente?

1.5. DETERMINACION DE LOS OBJETIVOS

1.5.1. Objetivo General:

Demostrar que la implementación de tributos ambientales en el Perú

contribuirían a la protección del medio ambiente.

1.5.2. Objetivos Específicos

Analizar nuestra Legislación para verificar si un tributo ambiental es

constitucional.



18

Determinar de qué manera influiría en las actividades económicas los


Describir la conciencia ecológica en nuestro país.

Proponer un modelo de recaudación de Tributos Ambientales que

contribuya a la protección del medio ambiente, que se ajuste a la realidad

peruana, tomando como base a los países que ya han implementado en

su Sistema Tributario esta clase de Tributos.

1.6. VARIABLES

1.6.1 VARIABLE INDEPENDIENTE: Implementación de tributos

ambientales.

1.6.1 VARIABLE DEPENDIENTE: Protección del medio ambiente.

1.7. MARCO TEÓRICO

El tema de la valoración del capital natural debe ser parte de la agenda

nacional, con el fin de generar las bases de discusión para alcanzar políticas

ambientales con una visión de conjunto en el largo plazo, y de esta forma

facilitar el análisis y la ejecución de políticas económicas y sociales

consecuentes que no afecten el ambiente.



19

Dada la realidad presente, se utilizara para esta investigación las teorías

recogidas, en libros editados por especialistas en la Tributación Ambiental

en su mayoría de países extranjeros, ya que en nuestro país aún no se ha

implantado en nuestro Sistema Tributario; todo esto con la finalidad de

aplicar estas teorías; siendo los principales: Europa, a nivel de América

tenemos a México, Colombia, Ecuador, Chile, Brasil y en menor cantidad

Perú.

Los Trabajos de investigación relacionados a la implantación de este tipo

de tributos, también son muy importantes para la elaboración de este

proyecto, los cuales han sido seleccionados, de acuerdo a la similitud con

el tema y que pertenecen a países que ya han implementado en su

Sistema Tributario los llamados Tributos Ambientales, los cuales dan una

idea más clara sobre la aplicación y efectividad en la realidad.

Además se tomó en cuenta estudios realizados por la OCDE y CEPAL

acerca de la evolución, tasas y contribución a la mejora del medio

ambiente, los cuales incluyen estadísticas de la cantidad de impuestos

implantados en cada país con relación a la totalidad de Estados que ya

implementaron esta reforma, la efectividad, por las cuales podremos

saber qué clase de Tributo Ambiental está resultando ser más eficiente, y

también el superávit o déficit fiscal en los presupuestos de estos países.

Es importante resaltar que también se ha tomado en especial

consideración los ensayos y publicaciones, ya que estos si constituyen la

mayor fuente de investigación en nuestro país, al ser una nueva

propuesta.



20

1.7.1. CONTAMINACION AMBIENTAL:

El problema ambiental actual se sintetiza en la inobjetable contaminación,

debida principalmente a la actividad productiva de nuestro sistema

económico. El problema de la contaminación ocurre y sigue creciendo al

margen de que existan o no alternativas en explotar las llamadas

“energías limpias” o recursos menos contaminantes, o de lograr nuevos

hábitos urbanos y domésticos que puedan frenar en alguna medida este

crecimiento.

En el Perú, un estudio fue conducido como parte del Análisis Ambiental

del Perú (AAP) para identificar los problemas ambientales que están

asociados con los costos económicos más significativos (Larsen y

Strukova 2006). El estudio estimó que el costo económico de la

degradación ambiental, reducción de los recursos naturales, desastres

naturales, servicios ambientales inadecuados (tales como sanidad

inadecuada) sumaban 8.2 billones de soles, equivalentes al 3.9 por ciento

del producto bruto interno en 2003.

Es innegable que se ha buscado poner frenos a la contaminación global y

local, los objetivos han sido siempre disminuirla, pero estos frenos son

insuficientes y solo bajan un poco la velocidad a una marcha constante y

siempre en aumento del problema.

Al respecto PHALEN ACUÑA RICARDO señala que “Lo radical del

problema es que la contaminación se genera principalmente en la

explotación del medio ambiente en los procesos de producción y

generación de capital, el transporte motorizado implicado en los procesos



21

productivos, los desechos de todo proceso etc., todo con los asociados

criterios de crecimiento económico y competitividad. Bajo una óptica

ambientalista, a estos criterios se les debe poner asterisco y someterlos a

profundo cuestionamiento, sin duda.”

En nuestro país la contaminación ambiental alcanza los niveles crónicos

en algunas ciudades, siendo altamente delicada las que tienen alta

actividad minera, pesquera y en las ciudades con gran congestión

vehicular e industrial. Un estudio de la Organización Mundial de la Salud

reveló que la polución atmosférica en Lima es casi seis veces superior a

la “razonable” y pone en riesgo la salud de su población; lo que la

convierte en la urbe latinoamericana con peores indicadores y en un factor

de riesgo para la salud de sus habitantes. En ese sentido, un reciente

informe presentado por la OMS advierte que vivir en ciudades donde los

niveles son dos veces y medio superior a los recomendados "pone a la

población en riesgo de padecer problemas de salud a largo plazo".

Entre las ciudades mineras, la Oroya ha sido tristemente calificada como

una de las más contaminadas del mundo. Así mismo en el Callao, nuestro

principal puerto, la Dirección del Medio Ambiente ha encontrado que el

64% de los escolares poseen altos niveles de plomo en la sangre, encima

de los límites permisibles. Todo por carecer hasta la fecha de un sistema

de transporte de minerales más seguro (mangas selladas).

El segundo problema ocurre por la excesiva importación de vehículos

usados (700,000 unidades con 20 años de antigüedad) y el uso de

combustibles sucios (63%) que provoca la muerte de aproximadamente

13,500 personas por año en el Perú . Sabemos que “diariamente mueren



22

37 personas, 7 de ellas menores de 5 años, víctimas de infecciones

respiratorias agudas causadas por efecto de la contaminación ambiental”.

Estas enfermedades respiratorias aumentaron de 415,000 en 1991 a 3´5

millones en el 2003.

Actualmente cuando una empresa comete alguna infracción ambiental, el

OEFA impone multas, pero el sólo cobro de una multa no desaparece los

daños causados y sus impactos ambientales, sociales y sanitarios.

Además, esos daños pueden afectar la vida de las personas viviendo en

los lugares impactados o en sus alrededores y en este contexto, las

comunidades indígenas son particularmente vulnerables. Según el marco

legal nacional, el dinero cobrado por “concepto de multas por infracciones”

por el OEFA entra a ser parte de sus recursos económicos. La Ley N°

28245 establece que dichos recursos deberán ser destinados a

implementar “actividades de gestión ambiental de la población y/o áreas

afectadas”, sin mayor precisión.

En el 2011, mediante Decreto Supremo N° 011-2011-MI NAM y de

acuerdo a la legislación en vigor, se autorizó la constitución de un

Fideicomiso para la administración de recursos recaudados por concepto

de multas impuestas por infracciones a normas ambientales.

El actual Comité de Administración del Fideicomiso (“CAF”) presidido por

el Viceministro de Gestión Ambiental se propuso entre el año 2012 y el

año 2013 la tarea de definir el alcance de las “actividades de gestión

ambiental de la población y/o áreas afectadas” a las que se refiere el

artículo 21° de la Ley del SINEFA. Al cabo de un pa r de reuniones de

trabajo, concordaron en considerar como tales a: proyectos y/o



23

actividades relacionadas a monitoreo y vigilancia ciudadana, recuperación

de áreas degradadas, conservación e investigación ambiental.

Es preciso señalar que, de acuerdo a la legislación, los fondos recaudados

por OEFA por concepto de multas no serán transferidos a este

Fideicomiso. Sin embargo, la presidencia del Consejo Directivo del OEFA

sí es parte del Comité de Administración del Fideicomiso. Hasta la fecha,

este Fideicomiso todavía no estaría implementado y las normas del sector

ambiente no mencionan con claridad a dónde se va el dinero y a qué sería

destinado.

En este contexto, cabe preguntarse qué solución directa e inmediata

puede brindar el hecho de imponer multas a las empresas en la medida

de que el dinero recaudado serviría para financiar proyectos y actividades

no relacionadas al daño ambiental objeto de la multa.

Los pueblos indígenas exigen que el monto cobrado por concepto de

multa sea directamente reinvertido para reparar los daños causados al

ambiente y la salud de las personas, y que, en el caso de ocurrir en

territorios indígenas, el dinero sea vertido directamente a las comunidades

afectadas. A este reclamo, el Estado responde generalmente que para el

resarcimiento del daño a la persona y a su patrimonio, se debe recurrir al

mecanismo de la responsabilidad civil y o penal, cuya finalidad y

naturaleza no debe ser confundida con la de la vía administrativa

sancionadora En otros términos, las multas no sirven para reparar los

daños sufridos por las personas víctimas de los impactos ambientales.



24

Parece urgente buscar muchas otras alternativas e incluso encontrar otra

lógica para abordar el problema actual de la contaminación. Ante un

problema tan radical se impone una solución que tienda tocar igualmente

lo radical de su origen, y que puede ser sin duda, el tocar la organización

del sistema económico productivo, o el trasfondo ideológico detrás de ese

sistema, o el aspecto de ese trasfondo que se rija por alguna lógica

contraria o antagónica al equilibrio ambiental y a un verdadero desarrollo

sostenible. Se tiene la fe y la expectativa inicial puesta en que, de algún

modo, los impuestos ambientales pueden incidir en alguna medida

relevante y favorable en la problemática ambiental local; si no es que de

una manera muy directa y eficaz.

1.7.2. FUNDAMENTOS ECONÓMICOS:

La aplicación de instrumentos económicos, especialmente los de

naturaleza y contenido fiscal en las políticas de control ambiental, ha

evolucionado notablemente, desde mediados de los años setenta hasta

los noventa, en los países de la OCDE. Su introducción en el sistema fiscal

puede producirse: creando tributos ambientales, y; Elementos

ambientales: adaptando tributos y estructuras fiscales ya existentes a

unos objetivos ambientales.

Cabe precisar que los actuales sistemas fiscales son herederos de una

época en la que los problemas ambientales no eran percibidos con la

misma intensidad que en la actualidad.

Asimismo, la justificación de la utilización de elementos ambientales

(ejemplo beneficios tributarios) y tributos ambientales se presentan



25

porque existe una disociación entre la actividad económica en el marco

de las economías de mercado y la naturaleza, dado que las funciones que

desempeña el medio ambiente y su deterioro no son contemplados por el

sistema económico.

Efectivamente, la contaminación es un subproducto y no está

contemplada en la economía como tal, solo se le considera como “fallo de

mercado”, es decir como una externalidad negativa” (el coste recae sobre

un tercero: la sociedad, que no ha intervenido en el proceso productivo).

Por tanto, el mercado de bienes y servicios no refleja el valor total para

buena parte de los recursos ambientales que han sido empleados para la

producción, es decir, el mercado no distribuye los recursos de forma

eficiente al no contemplar el valor del medio ambiente (erosionado por la

contaminación que producen las empresas y los demás agente

contaminadores).

La fiscalidad ambiental debe perseguir el cambio de actitudes de los

agentes económicos para el ambiente. Los tributos ambientales reducen

la contaminación, ejerciendo un rol en el ingreso (el que contamina paga)

y los elementos ambientales un rol en el gasto (beneficios económicos).

Tomando como base para Internalizar las externalidades, nos dice

MUÑOZ PIÑA CARLOS: “Aquellos que contaminan son quienes deben

pagar los impuestos, cargos y permisos a fin de que sus decisiones

particulares consideren los costos generados. De esta manera, se

apropian del daño que generan para el resto de la sociedad.”

Los tributos ecológicos o ambientales minimizan costes, llevan a la

práctica el principio de “quien contamina paga” de la OCDE. Proporcionan



26

mayor aumento de incentivos a la innovación tecnológica que buscan

proteger al medio ambiente que los enfoques meramente normativos y

generan ingresos que se pueden invertir en la protección al medio

ambiente.

Las consideraciones anteriores no implican que el tradicional enfoque de

regulación directa legal y administrativa deba desaparecer de la política

medioambiental para dar paso únicamente al uso de instrumentos

económicos. En cada caso, la administración habrá de elegir el

instrumento o la combinación de instrumentos idóneos. Esta elección

depende de múltiples factores, tales como el tipo de problema ambiental

de que se trate. Estos tributos no son para cobrar más, sino para que las

empresas asuman el costo y no contaminen.

En este extremo, podemos aseverar que el tributo ambiental no es una

figura sesgada de la administración, sino un instrumento de la sociedad

civil para salvaguardar los intereses colectivos al bien ambiental, un

instrumento de desestimulo y de carácter fiscal, anclado en la capacidad

económica y cuyo impulso es el de disminuir la capacidad de

contaminación.

1.7.3. FUNCION EXTRAFISCAL DE LA TRIBUTACION:

EXTRAFISCAL-“Todo aquello que se aleja de la función financiera, del fin

recaudatorio (fiscal) propio de la imposición” CASADO OLLERO, G. “Los

fines no fiscales de los tributos”.



27

La evolución doctrinaria, así como la recepción constitucional y legal

posterior del derecho tributario, igualmente ha propugnado por el

reconocimiento de una función del tributo, alternativa a la función

típicamente recaudatoria, la cual corresponde a la noción de función

extrafiscal del tributo.

Además es necesario para esta investigación definir que es a lo que nos

referimos por medio ambiente: “El Ambiente es un conjunto de elementos

naturales o inducidos por el hombre que interactúan en un espacio y

tiempo determinados.” (Ortega Alvarez, 2003) “El concepto de medio

ambiente”, en: Lecciones de Derecho del Medio Ambiente. Madrid.

En cuanto a Tributación Ambiental, precisando más el concepto,

entendemos por tributo ambiental aquella prestación pecuniaria de

carácter obligatorio, cuya finalidad o legitimación se encuentra en la

mejora o protección del medioambiente. En virtud de lo anterior, sus

elementos estructurales habrán de estar relacionados con el nivel de

perjuicio que determinados comportamientos humanos puedan procurar

al medio natural.

“La tributación ambiental está integrada por los impuestos ambientales,

las tasas ambientales y las contribuciones especiales de carácter

ambiental.” (Buñuel Gonzales & Azqueta Oyarzur, 2004) “Tributación

Medioambiental: Teoría, prácticas y propuestas.”

Estos tributos ambientales deben superan las metas puramente

financieras, los tributos extrafiscales se configuran para el estímulo o

desestímulo de específicas conductas que representan el interés estatal.



28

En el más amplio contexto de las finalidades extrafiscales, los

ordenamientos constitucionales imponen al Estado la tarea de protección

y promoción de determinadas actividades que se dirigen al ordenamiento

social, económico e incluso político de la colectividad. En aras de la

concreción de las finalidades que superan las metas puramente

financieras, los tributos extrafiscales se configuran para el estímulo o

desestimulo de específicas conductas que representan el interés estatal.

Dentro de la multiplicidad de posibles finalidades extrafiscales que el

Estado pretende obtener, además de la primaria fase recaudatoria de los

instrumentos puramente fiscales, los ordenamientos constitucionales

modernos reconocen en la protección del medio ambiente una política

digna de intervención estatal, que se constituye en la más representativa

de los tributos extrafiscales.

Así mismo, se ha recurrido a este instrumento con la pretensión de

desestimular determinados consumos nocivos, desincentivar conductas

que se alejan de los objetivos sociales, así como para impulsar la

realización de políticas económicas de fomento a la vivienda y el ahorro.

Las medidas administrativas para la tutela ambiental constituyen ahora un

plano secundario dentro de las alternativas con las cuales cuenta el

Estado social para la consecución de una efectiva protección del medio

ambiente.

En este ámbito, los tributos extrafiscales con funciones medioambientales,

han adquirido especial relevancia ante su comprobada efectividad en la

lucha por la eficacia del derecho a un ambiente sano perdurable. El

estudio de la legitimidad de la extrafiscalidad tributaria, en el contexto del



29

principio de capacidad contributiva, es el punto de partida de este trabajo,

para aproximarse a un sintético análisis de la fiscalidad medioambiental.

(Rozo Gutierrez, 2003)

Básicamente los fines extra-fiscales de los impuestos ambientales se

reducen a los siguientes:

- Incrementar la conciencia en los temas ecológicos por el solo hecho

de la existencia y efectos de los impuestos ambientales

- Cambio de conducta de los agentes contaminantes a través de una

incentivación o inhibición de conductas, que resulten en nuevos

hábitos a favor del medio ambiente.

- La reducción de la contaminación como consecuencia de lo anterior

y;

- La recaudación de ingresos como una finalidad marginal o

secundaria.

Algunas de estas finalidades son de logro necesario para una realidad

cultural como la del Perú por las siguientes razones:

- La culturización general de la sociedad, y en especial la culturización

ambiental como forma de toma de conciencia sobre la problemática

ambiental, es una necesidad constante y más aún en países en vías

de desarrollo, porque en éstos es mayor la tendencia a seguir los

modelos de desarrollo de los países del llamado primer mundo. Por lo

que se justifica la necesidad de incrementar la conciencia ecológica

de manera permanente en cada localidad del país.

- La forma en que se pueden cambiar las conductas es con incentivos

que impacten directamente en el aspecto económico de los agentes



30

contaminadores, al valorarse monetaria y adecuadamente el tipo de

uso y aprovechamiento de los recursos ambientales.

- El fin último es sin duda la reducción de la contaminación y también lo

es el cuidado concreto del medio ambiente.

- El establecer una tasa en este tipo de “impuesto ambiental extrafiscal”

no es con fin recaudatorio sino como medida regulatoria que incentiva

u obliga a un cambio de conducta del sujeto pasivo.

Ahora, para que exista la extra-fiscalidad o el carácter incentivador o

inhibitorio de conductas a través de los impuestos, se requiere que exista

forzosamente una adecuada infraestructura en varios rubros: urbana, de

nuevas tecnologías, de culturización, de actividades alternativas

apoyadas, y de otras opciones alternativas para el logro de nuevos

hábitos. Por lo que es necesario que existan fines fiscales con

asignaciones especiales para crear esas infraestructuras que propicien

las bajas emisiones y los nuevos hábitos.

Es decir, por tal razón son necesarios los impuestos ambientales

netamente recaudatorios, además de lo que sea necesario recaudar para

lo que es propiamente el gasto público ambiental habitual en los servicios

públicos.

En el caso de tributos extrafiscales ambientales, nuestra legislación deja

abierta la puerta para que puedan implantarse, al respecto, DANIEL

YACOLCA ESTARES, en “Los principios constitucionales tributarios en

los tributos ambientales y bases para su diseño”, afirma que: “se tiene la

base legal para reformar el diseño del marco tributario nacional, a efectos

de que se considere los objetivos de la Política Nacional Ambiental.



31

Contamos con una normatividad ambiental que promueve una

normatividad tributaria ambiental para crear tributos ambientales como

necesarios y más eficaces que las sanciones administrativas y penales,

pues están orientadas a la promoción de conductas ambientalmente

responsables, o a la generación de éstas. Un reto pendiente, es que el

derecho tributario recoja esta necesidad, y se estructure en el Código

Tributario, así como la finalidad extrafiscal que subyace.”

Todo esto pretende lograr con el tiempo un desarrollo sostenible, por el

bien de la sociedad y de las futuras generaciones. Puede decirse que este

desarrollo sostenible es, intuitivamente una actividad sostenible, es

aquélla que se puede mantener. Por ejemplo, cortar árboles de un bosque

asegurando la repoblación es una actividad sostenible. Por contra,

consumir petróleo no es sostenible con los conocimientos actuales, ya que

no se conoce ningún sistema para crear petróleo a partir de la biomasa.

Hoy sabemos que una buena parte de las actividades humanas no son

sostenibles a medio y largo plazo tal y como hoy están planteadas. Esta

definición es la del informe de la Comisión Brundlandt. La señora

Brundlandt es la primera ministra de Noruega y el año 1990 recibió el

encargo de la ONU de redactar un primer informe para preparar la Cumbre

de la Tierra de Río de Janeiro dos años más tarde.

1.7.4. PRINCIPIO QUIEN CONTAMINA PAGA

La OCDE consideró que el aprovechamiento de los recursos naturales, al

no tener un costo por su utilización o explotación, había conducido a un

creciente deterioro de la calidad del medio ambiente, es decir, existía un



32

deterioro ambiental que permanecía ajeno al costo interno de las 4

actividades productivas, por lo que era necesario incorporar estas

externalidades. En el documento, la OCDE estableció un principio que

debería de ser un objetivo de los países miembros de la organización para

asignar costos de prevención de contaminación y medidas para el uso

racional de los recursos medioambientales escasos, conocido desde

entonces como principio del que contamina paga o PPP por sus siglas en

inglés (Polluter Pays Principle).

La intención del PPP es que esta internalización detenga el nivel de

contaminación. El propósito es introducir al sistema económico signos de

pesos que reflejen el costo del medioambiente: si una actividad

económica ocasiona un costo ambiental, éste debe cargarse al que

contamine. Es pertinente señalar que el PPP no Pero si los países optan

indistintamente por un modelo de subsidio o un modelo de quien

contamine pague, se originarían diferencias en los costos de producción

de bienes y servicios, por lo que, para evitar distorsiones en el mercado,

la OCDE recomienda que los países miembros apliquen este último.

Aunque algunos autores discuten que el principio del que contamina paga

fue introducido por primera vez como regulador ambiental en Japón en

1970, podemos afirmar que el documento de la OCDE de 1972 es el

primero que lo introduce de forma vinculante en el marco del derecho

internacional. El PPP fue retomado en la Conferencia de las Naciones

Unidas sobre el Medio Ambiente, llevado a cabo en Estocolmo, Suecia,

del 5 al 16 de junio de 1972 al establecer:



33

“Los Estados deben cooperar para continuar desarrollando el derecho

internacional en lo que se refiere a la responsabilidad y a la indemnización

a las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales que las

actividades realizadas dentro de la jurisdicción o bajo el control de tales

Estados causen en zonas situadas fuera de su jurisdicción”. Artículo 174

del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, Título XIX, Medio

Ambiente, Diario Oficial n° C 325 de 24/12/2002 dis ponible en

http://europa.eu.int (consulta: 1 de noviembre de 2006)

Durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente

y Desarrollo, celebrada en junio de 1992 en Río de Janeiro, Brasil, quedó

establecido en el principio 16 del documento final, mejor conocido como

la Declaración de Río:

“Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización

de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo

en cuenta el criterio de que el que contamina debería, en principio, cargar

con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el

interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones

internacionales”. Organización de las Naciones Unidas, Principio 16 de la

Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, junio de

1992.

Si asumimos que cada persona es responsable de las consecuencias de

sus acciones sobre el bien común, la aplicación del principio del que

contamina paga permite a la sociedad responsabilizar al que contaminó y



34

asegurar con ello detener el deterioro del medioambiente. Con frecuencia

este principio es confundido con la idea de que aquel que ocasiona la

contaminación debe pagar por ella, como si se tratara de la acción de

contaminar y pagar. Al respecto Rafael Valenzuela explica que no se trata

de que el que contamina paga y el que paga puede seguir contaminando

o el que paga más contamina más, lo que sería una contradicción. Este

principio, de acuerdo con sus orígenes, procura establecer algo distinto:

el costo de la contaminación debe ser asumido por quien se beneficia de

ella, ya sea tomando las medidas necesarias para impedirla o reducirla, o

minimizando o reparando sus efectos una vez ocurrida, por lo que el PPP

tiene básicamente dos funciones: una precautoria y una correctiva.

El principio del que contamina paga respeta el derecho de propiedad del

medio ambiente. La propiedad, explica, es la capacidad para disfrutar o

disponer de algo, en tanto que lo considera propio y los demás le

reconocen ese derecho. De esta forma, es la comunidad la que ejerce el

disfrute del medio ambiente, es decir, le pertenece a todas las personas y

todas las personas y los Estados reconocen ese derecho. En ese sentido,

cabría una contraprestación por ejercer ese poder, ya que cuando una

persona ocasiona perjuicios a un objeto que no le pertenece, esta persona

debe asumir la reparación integral del daño. (Valenzuela, 1991) “El

principio de quien contamina paga”. Revista de la CEPAL, núm. 45,1991.

Así, los agentes contaminadores, ya sean empresas o personas,

asumiendo que no son propietarios del medioambiente, deben pagar por

los daños que ocasionen, tanto al objeto (medioambiente) como a su

propietario (comunidad). El pago que debieran realizar las empresas



35

contaminantes implica internalizar los costos de la producción, lo que

haría que los productos fueran más costosos. En un ambiente global de

competitividad, el ofrecer mercancías más caras implica la pérdida de

competitividad, por lo que las empresas, con la finalidad de disminuir sus

costos, buscarían mecanismos para producir con niveles inferiores de

contaminación. El cobro de la acción de contaminar procuraría sistemas

productivos más limpios, productos más baratos y empresas más

competitivas.

Si hacemos una comparación entre dos esquemas para reducir el impacto

ambiental lo más rápido posible, un sistema regulatorio (normativo) y un

esquema tributario como el que propone el principio del que contamina

paga, y llega a la conclusión de que éste es mucho más adecuado y

eficiente, ya que motiva mejor a los agentes contaminadores para que

desarrollen tecnologías menos nocivas; tiene costos administrativos

menores para la autoridad gubernamental que debe aplicarlo; resulta

menos costoso para las empresas, ya que buscarán mayor rentabilidad al

disminuir sus costos de producción, y de mayor beneficio para los

consumidores, al tener la posibilidad de productos más baratos; y menos

arbitrario, ya que el sistema regulatorio resulta prohibitivo y, por tanto,

restringe la libertad de elección (por ejemplo, prohibir el uso de

automóviles con cilindraje grande). Por otro lado, la capacidad de normar

la conducta externa de los individuos, como de sancionar coercitivamente

el incumplimiento de una norma preestablecida, origina lo que se conoce

como “responsabilidad jurídica”. Esta responsabilidad implica la comisión

de un acto ilícito, así como la reparación del daño. El principio del que



36

contamina paga forma parte del campo de la responsabilidad civil en el

medio ambiente.

1.7.5. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN LA IMPLANTACION DE

TRIBUTOS AMBIENTALES

Actualmente los países que han incluido una reforma verde fiscal tienen

un mayor ingreso por recaudación. Lo que les permite combatir de forma

directa el daño ambiental debido a la naturaleza extrafiscal de los tributos.

GRAFICO N°1

INGRESOS POR RECAUDACION DE TRIBUTOS AMBIENTALES

EN PAISES DE LA OCDE (%PBI)

FUENTE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ELABORACION: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas

DESCRIPCION: Países de la OCDE que han implementado tributos

ambientales han experimentado un aumento en sus ingresos desde el



37

2008 al 2012, con excepción de México. Los ingresos varían desde 4.5%

del PBI de Dinamarca, siendo el más elevado, a -1.05% de México.

•••• UNIÓN EUROPEA

Los Programas Ambientales son uno de los ejes esenciales de la

Política Ambiental de la Unión Europea, orientando la misma, desde

los años setenta del pasado siglo. Inicialmente, su naturaleza jurídica

fue problemática al aprobarse mediante resoluciones de los Estados

Miembros reunidos en el seno del Consejo, hasta que primero el Acta

Única Europea y después el Tratado de Maastricht de 1992-1993 los

menciona, y establecen su aprobación por un acto del Consejo, como

veremos.

Efectivamente, las Comunidades Europeas iniciaron las actuaciones

en materia de medio ambiente a finales de los años 60 del siglo XX

sin tener ninguna base jurídica general en los Tratados Europeos

originales (Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero

de 1951 y Tratados de la Comunidad Económica Europea y de la

Comunidad Europea de la Energía Atómica de1957), por razones

prácticas, y utilizando la cláusula de competencias implícitas (art. 235-

TCEE).

La Comisión Europea inició una reflexión sobre el medio ambiente en

diversos documentos de 1970 a 1972, siendo avalado el inicio de una

Política Ambiental propia por la Cumbre de Jefes de Estado y/o de

Gobierno de los Estados Miembros celebrada en París los días 19 y



38

20 de octubre de 1972, y acordándose en la reunión de los Ministros

de Medio Ambiente de los Estados Miembros, celebrada en Bonn

(Alemania), el 31 de octubre de 1972, que la misma se articularía a

través de los Programas de Acción en materia de Medio Ambiente.

FINLANDIA. Creó por primera vez un impuesto al carbón, disminuyó

además el impuesto sobre la renta y las contribuciones al seguro

social.

NORUEGA. En 1991 se instituyó un impuesto al CO2, que se amplía

progresivamente hasta cubrir el 64% de las emisiones de este gas.

Como medida complementaria, se aplicó una disminución al impuesto

sobre la renta.

SUECIA. Se realizó una reforma fiscal ambiental en 1991. Los

impuestos al CO2, al azufre y a los NOx se traducen en una reducción

significativa del impuesto sobre la renta.

DINAMARCA. En 1992 se aprobaron impuestos al carbón en los

combustibles, “Paquete Energético” (1995-2002) y otros impuestos

verdes.

PAÍSES BAJOS. En 1998 se emitió el “Decreto General de Protección

Ambiental” donde algunos cargos se convirtieron en impuestos con

destino específico a excepción del cobro del agua. Entre los años



39

1992 - 2001 se llevó a cabo la «Reforma Fiscal Ambiental». En 1996

se aplicó un impuesto energético a los pequeños usuarios y otros

impuestos verdes; a cambio se redujo el impuesto sobre la renta y las

contribuciones al seguro social.

ALEMANIA. Inició su reforma fiscal ambiental en 1999; incrementó los

impuestos a combustibles minerales, fósiles y electricidad y redujo las

contribuciones al seguro social.

ITALIA. Su reforma fiscal ambiental abarca de 1999 al año 2005. Se

reestructuraron los impuestos a los minerales y combustibles fósiles.

Se incrementaron los impuestos a la gasolina, diésel, carbón, aceites,

gas y actualmente está en proceso una reducción a los impuestos al

trabajo.

REINO UNIDO. En 1997 se estableció un impuesto a los combustibles

para el transporte que ha tenido un incremento real del 3-6%. En abril

de 2001 se decretó un pago de cargos por concepto de cambio

climático (uso comercial de la energía). Actualmente existe otro

impuesto relacionado con el medio ambiente que es el impuesto a

basureros (1996). Se redujo la contribución de los trabajadores al

seguro social.

FRANCIA. En 1999 se inició la reforma fiscal ambiental que sustituye

derechos por impuestos con destino específico (excepto derechos de

uso de agua). Se decretaron impuestos de energía a la industria,



40

mismos que fueron rechazados por el Congreso en el 2000. El futuro

de la reforma fiscal ambiental en Francia es incierto.

•••• EN MEXICO

De acuerdo con datos de la Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico (OCDE), México es el país miembro de dicha

organización que menos impuestos ambientales tiene. Durante los

últimos años, México fue el único país con una relación negativa de -

0.8% en promedio de sus impuestos ambientales como porcentaje de

su Producto Interno Bruto (PIB), situación que contrasta con los

impuestos ambientales de Italia, Finlandia, Dinamarca, Países Bajos

y Turquía los cuales representa entre el 3 y 4.4% de su PIB.

Cabe mencionar que la relación negativa de los impuestos

ambientales en México, obedece al subsidio que venía otorgando el

Gobierno Federal a los ingresos asociados a los impuestos

ambientales como lo es el Impuesto sobre Producción y Servicios

(IEPS) aplicable a las gasolinas y diésel. El impuesto al consumo de

estos combustibles se convirtió en subsidio cuando los precios

internacionales del petróleo eran altos y el Gobierno Federal tuvo la

necesidad de compensar a Petroleros Mexicanos (PEMEX) la

diferencia entre los precios internacionales y los precios internos por

la venta de gasolina y diésel que habían sido fijados por el gobierno a

un menor costo.

Así, las contribuciones relacionadas con los impuestos al medio

ambiente son el IEPS, el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN)



41

y los impuestos a los combustibles fósiles (vigentes a partir de 2014).

De acuerdo con la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio

Fiscal 2015, el impuesto a las gasolinas y diesel que conforman parte

del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) para

combustión automotriz dejará de tener subsidio para el presente año.

Ante ello, se espera que la recaudación del IEPS para el 2015 sea el

equivalente al 0.17% del PIB; en tanto que los ingresos por el cobro

del ISAN y los Combustibles Fósiles, se estima que ascienda a 0.04%

y 0.05% respectivamente. En suma, la recaudación de los impuestos

ambientales prevista para 2015, representará el 0.3% del PIB y el

2.1% de los ingresos tributarios estimados para el presente año

(1,967,980.6 md).

GRAFICO N° 2

EVOLUCION DE LOS IMPUESTOS AMBIENTALES EN MEXICO

FUENTE: Cuenta de la Hacienda Pública General de Finanzas

Publicas



42

ELABORADO: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas

Adicionalmente, se debe destacar que a excepción del IEPS, los

impuestos relacionados con el medio ambiente se han mantenido

prácticamente constantes a lo largo del periodo de estudio, situación

que contrasta con el aumento que se ha visto en los costos totales por

agotamiento y degradación ambiental.

GRAFICO N° 3

COSTOS TOTALES POR AGOTAMIENTO Y DEGRADACION AMBIENTAL

FUENTE: Cuenta de la Hacienda Pública General de Finanzas

Publicas.

ELABORADO: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas

Degradacion del suelo74, 564

Residuos Solidos51, 569

Contaminacion del agua

64, 632

Contaminacion atmosferica

532, 679

Agotamiento de Hidrocarburos

217, 968

Agotamiento de Recursos Forestales

14, 174

Agotamiento de agua subterranea

29, 478

COSTOS TOTALES CON RESPECTO AL PBI

Expresado en millones de pesos



43

DESCRIPCION: Los costos totales por agotamiento y degradación

ambiental constituyen un 6.3% del PBI ascendiendo a 985, 064

millones de pesos mexicanos. Dichos costos presentaron una tasa

media de crecimiento anual de 1.8% en términos nominales.

Uno de los programas ecológicos más importantes del Gobierno

Federal es el Programa Nacional Forestal (PRONAFOR), ejecutado por

la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT),

que en el 2014 y 2015 se le asignaron vía Presupuesto de Egresos de

la Federación 145 mdp para la adquisición de vehículos para la

prevención y combate de incendios forestales, cifra equivalente al

0.01% de los costos totales por agotamiento y degradación ambiental

de la información disponible para 2012.

Según la OCDE, en México han aumentado cerca de un tercio las

emisiones de CO2 en las últimas dos décadas. Esto se debe

principalmente a los sectores energéticos y de transporte. Con una tasa

de $3.2USD/TonCO2 es poco probable que el IEPS tenga un impacto

importante en el corto plazo, pero se espera que aumente de manera

paulatina. Por su parte, la energía renovable en el suministro total de

energía bajó de 12% a 9%, sin embargo, la reformas estructurales

recientes, podrían ayudar a eliminar los obstáculos para la

implementación de energías renovables, certificaciones ecológicas,

geotérmica y la producción de energía independiente.



44

•••• BRASIL

Brasil es uno de los países que más estimula la preservación de su

medio ambiente por medio de incentivos fiscales. Esto ha sido posible

gracias a que sus estados tienen derecho a ejercer, en beneficio del

medio ambiente, un porcentaje de los fondos recaudados por el

Impuesto Sobre la Circulación de Bienes y Servicios (ICMS),

establecido desde 1988. Aunque el ICMS es competencia de cada

estado, los municipios reciben 25% de lo recaudado y, de esta

cantidad, 25% es utilizado para la preservación del medio ambiente,

en particular para el pago de servicios ambientales. De esta forma, el

gobierno brasileño dispone de recursos para apoyar económicamente

a las empresas y personas que “venden” naturaleza en sus

propiedades, es decir, transforman sus recursos naturales en activos

económicos que les permiten obtener beneficios al mismo tiempo que

protegen al medio ambiente.

Esta nueva forma de tratar los recursos naturales es consecuencia del

reconocimiento de su importancia fundamental para toda la sociedad

en su conjunto y de su lugar céntrico en los derechos humanos, ya

que son esenciales para mantener la vida y el equilibrio de los

ecosistemas.

El estado de Paraná fue el primero en Brasil en firmar una ley que

otorga recursos públicos para la preservación del medio ambiente. En

1991, los municipios que se sentían perjudicados por la prohibición

contra su expansión territorial, solicitaron apoyo económico en

compensación por la falta de recaudación fiscal para seguir



45

preservando el medio ambiente. El estado de Paraná se convirtió en

ejemplo para el resto de Brasil que utilizó su ley como referencia para

la implantación del impuesto ecológico ICMS en muchas otras partes.

Como consecuencia, el número de áreas naturales protegidas en

Brasil creció de manera espectacular y hoy es el país con mayor

porcentaje de su territorio bajo protección (28%) que representa más

del doble del promedio mundial (12%). Al mismo tiempo, lo que

empezó como una compensación se convirtió en una importante

oportunidad de desarrollo para las pequeñas ciudades que antes no

avanzaban por falta de recursos. Ahora algunos municipios reciben

80% de sus recursos del impuesto ecológico.

•••• CHILE

Es el segundo país de América Latina en implementar gravámenes de

tipo ambiental.

El principal objetivo de los dos impuestos ambientales incorporados

en la malla tributaria nacional es velar por la salud de la población y

ser un aporte al combate del cambio climático. Buscan ser un estímulo

para que el país empiece a migrar hacia una matriz energética más

limpia. No hay que olvidar que en Chile la producción de electricidad

y el transporte son los dos mayores emisores de gases de efecto

invernadero, los principales responsables del cambio climático,

fenómeno que cada día es más evidente.



46

El impuesto al carbono, que entrará en vigencia en 2017 y que

empezará a ser recaudado en 2018, significa un cobro en forma de

impuesto a las emisiones de carbono producidas por establecimientos

cuyas fuentes fijas –calderas o turbinas– individualmente o en su

conjunto sumen una potencia térmica mayor o igual a 50 MWt

(megavatios térmicos). Afectará a personas naturales y jurídicas que,

haciendo uso de las fuentes de emisión de estos establecimientos,

generen emisiones. Cada planta pagará US$5,0 por tonelada de

carbono emitido y no aplicará para fuentes fijas cuya fuente de energía

primaria sea la biomasa.

Gravar a los combustibles fósiles en Chile significa afectar el precio

final de la energía, puesto que la mayor parte de esta es generada por

este tipo de combustibles (80%). Pero aun cuando puedan haber

impactos económicos a raíz de la aplicación de un impuesto de este

tipo, estos son muy positivos para el medio ambiente considerando

que la cantidad de emisiones de CO2 que el país pudiese llegar a

reducir podría alcanzar entre un 3 y un 6% del total en 2020, fecha en

la cual debiéramos haber alcanzado la meta de reducción de un 20%

comprometida ante la comunidad internacional. Lo que debiese

esperarse de un impuesto de esta naturaleza es que las empresas, al

envés de simplemente traspasar estos costos a los clientes, los

perciban como un incentivo para cambiar su modelo de negocio y

buscar alternativas energéticas novedosas y limpias.



47

El otro gravamen contemplado en la reforma se aplicará a los

vehículos motorizados nuevos, livianos y medianos, quienes pagarán,

por una única vez, un impuesto relacionado con las emisiones de

óxidos de nitrógeno, contaminante muy tóxico para la salud humana

y particularmente peligroso para el medio ambiente. ¿Por qué a los

vehículos? Porque este contaminante se genera en un 90% por

hornos y motores de combustión.

La ley, en su estadio actual, exentó a los vehículos de transporte de

pasajeros, los camiones, camionetas y furgones de menor capacidad.

Tampoco se aplicará a tractores y a vehículos eléctricos, tema que no

ha estado exento de críticas.

•••• COLOMBIA

La tributación ambiental actual en Colombia tiene un amplio

desarrollo, legal y reglamentario, como lo se observa, en la Ley 99 de

1993 “Ley General del Ambiente”, que brinda mayor soporte a la

legislación ambiental, estableciendo los principios generales

ambientales. Además el estatuto tributario contempla algunos tributos

o exenciones fiscales en pro de los recursos naturales. También

existen estímulos fiscales, como la exención del IVA a las

importaciones de maquinaria o equipo, siempre y cuando dicha

maquinaria o equipo no se produzcan en el país, destinados a reciclar

y procesar basuras o desperdicios (la maquinaria comprende lavado,



48

separado, reciclado y extrusión), y los destinados a la depuración o

tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas o residuos

sólidos, para recuperación de los ríos o el saneamiento básico para

lograr el mejoramiento del medio ambiente, siempre y cuando hagan

parte de un programa que se apruebe por el Ministerio del Medio

Ambiente. De igual manera no se cobrará el IVA sobre los equipos

para el control y monitoreo ambiental, incluidos aquellos para cumplir

con los compromisos del protocolo de Montreal.

Otro beneficio tributario es el consagrado con el artículo 78 de la Ley

788 de diciembre 27 de 2002, el cual modifica el estatuto tributario,

Ley 624 de 1989 artículo 158-2, creando un nuevo incentivo fiscal para

el impuesto de renta de las personas jurídicas que inviertan de manera

directa en control y mejoramiento del medio ambiente, en el sentido

de poder deducir anualmente, dentro de los límites de la renta líquida,

de su renta el valor de las inversiones que por este concepto hayan

realizado para el correspondiente año gravable, previa acreditación

de la autoridad ambiental respectiva, para lo cual se estudiarán los

beneficios ambientales obtenidos.

Este beneficio opera para las inversiones en que incurra el

contribuyente de manera voluntaria y no por mandato de la autoridad

ambiental. Esta Ley 788 de 2002 en su artículo 115, complementa la

regulación impositiva ambiental que traía la normatividad ambiental,

Ley 93 de 1993, al crear otro tributo ambiental, la denominada

“sobretasa ambiental de cinco por ciento (5%) para las vías que



49

afecten o se sitúen sobre parques naturales nacionales, parques

naturales distritales, sitios de reservas de biosfera”.

•••• ECUADOR

Ecuador no se ha quedado atrás en la lucha contra la contaminación

del ambiente; y, a través de la Ley de Fomento Ambiental y

Optimización de los Ingresos del Estado, emitió una reforma tributaria

donde se incorpora el impuesto ambiental a la contaminación

vehicular, es un impuesto que grava la contaminación del ambiente

producida por el uso de vehículos motorizados de transporte terrestre,

cuya base imponible corresponde al cilindraje que tiene el motor del

respectivo vehículo, expresado en centímetros cúbicos a la que se le

multiplicará una tarifa que parte de 8 Ctvs. hasta 35 Ctvs. de dólar

dependiendo del cilindraje, además de un factor de ajuste que es un

porcentaje relacionado con los años del motor y el nivel de

contaminación que es provocado por la antigüedad del vehículo; y

el impuesto redimible a las botellas plásticas no retornables, con la

finalidad de evitar el dióxido de carbono (CO2) que está presente en

todo proceso de combustión, cuya tarifa es de dos centavos de dólar

(0,02 USD) por cada envase, valor que se devolverá en su totalidad a

quien recolecte, entregue y retorne las botellas; con esta medida el

Estado adoptó medidas correctivas necesarias con el propósito de

evitar que las personas contaminen el ambiente, al mismo tiempo que

estimula el proceso de reciclaje de los envases plásticos.



50

CUADRO N° 1

APORTE DE TRIBUTOS AL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO

PERIODO FISCAL 2013

CUADRO DE APORTES DE ENERO – DICIEMBRE DEL 2013 Expresado en miles de dólares

Impuesto a la Salida de Divisas 10% 1.224.592,0

Impuesto a los Consumos Especiales 6% 743.626,3

Impuesto a los Vehículos Motorizados 2% 213.989,2

Impuestos Fomento Ambiental 1% 131.184,4

Recaudación total por Impuestos a nivel Nacional

100% 12.757.722,2

Fuente: Previsiones y Estadísticas-Planificación Nacional y Control de

Gestión, SRI, Enero-2014

ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: En los datos propuestos se observa que el ISD

aporta con el 10% con relación a la renta global recaudada,

ubicándose en tercer lugar en importancia por su contribución,

después del IVA e impuesto a la renta. Los impuestos ambientales

se ubican en sexto lugar y asiste con apenas el 1% en relación a total

de recaudación por tributos a nivel nacional.



51

GRAFICO N° 4

APORTE DEL IMPUESTO AMBIENTAL AL PERIODO FISCAL

2013

Fuente: Previsiones y Estadísticas-Planificación Nacional y Control de

Gestión, SRI, Enero-2014

ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: El 1% equivale a $131.184,40 que contribuyen los

impuestos ambientales, de donde quien más aporta es el Impuesto

Ambiental a la Contaminación Vehicular con $114.809,20 y el

Impuesto Redimible a las Botellas Plásticas no Retornables con

apenas $16.375,20. Comparando las cifras y estadísticas notamos

que el aporte de estos tributos representa muy poco para el

Presupuesto General del Estado. Pero de alguna manera contribuye,

aunque aparentemente el principal objetivo del gobierno con esta

medida es evitar la contaminación ambiental.

Hay que reconocer que la política fiscal del actual gobierno es muy

eficiente y ha contribuido a mejorar la economía del País, otorgando



52

un valor agregado al presupuesto General del Estado; además que

con la publicación de la Ley de Fomento Ambiental, en lo que respecta

a los envases plásticos no retornables ha servido para la gente que

no tiene un trabajo formal, se dedique al reciclaje de estos envases

plásticos y de cierto modo encontrar una pequeña fuente de ingresos;

adicional a ello, hay que agradecer a estas personas quienes con su

trabajo diario de recoger las botellas plásticos no permiten que estas

se pierdan en la basura, evitando de esta forma su descomposición, el

daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales

degradados.

1.8. MARCO CONCEPTUAL

Medio Ambiente :

La palabra ambiente se utiliza para designar genéricamente todos los

sistemas posibles dentro de los cuales se integran los organismos

vivos. Estos organismos, a su vez, se presentan como sistema. Por

esto, la palabra “ambiente” no se emplea solo para designar el

ambiente del “sistema humano”, sino también todos los ambientes

posibles de los sistemas de los organismos vivos en general. Sin

embargo, el concepto de ambiente es mejor analizarlo en referencia a

los sistemas humanos, para así facilitar la comprensión del mismo,

además de que así es entendido en principios y disposiciones

internacionales.



53

Políticas Públicas Medioambientales:

Política pública ambiental es el conjunto de acciones que se diseñan

para lograr esa ordenación del ambiente cuando se estima que dicha

ordenación no puede lograrse sino mediante una intervención

deliberada del hombre sobre la realidad. Mediante la política ambiental

se da respuesta a la pregunta de qué hacer para conseguir la

ordenación del ambiente.

Tributación Ambiental:

La tributación ambiental o fiscalidad ambiental hace referencia al

conjunto de tributos, o de elementos tributarios, de un sistema fiscal,

cuyo objeto es la consecución de un fin extrafiscal: preservar y mejorar

el medioambiente.

Extrafiscalidad:

Las finalidades extrafiscales, en los ordenamientos constitucionales

son los que imponen al Estado la tarea de protección y promoción de

determinadas actividades que se dirigen al ordenamiento social,

económico e incluso político de la colectividad.

Desarrollo Sostenible:

Se llama desarrollo sostenible aquél desarrollo que es capaz de

satisfacer las necesidades actuales sin comprometer los recursos y

posibilidades de las futuras generaciones.



54

Recursos Naturales:

Se denominan recursos naturales a aquellos bienes materiales y

servicios que proporciona la naturaleza sin alteración por parte del ser

humano; y que son valiosos para las sociedades humanas por

contribuir a su bienestar y desarrollo de manera directa (materias

primas, minerales, alimentos) o indirecta (servicios ecológicos).

Impacto Ambiental:

El impacto ambiental es el efecto que produce la actividad humana

sobre el medio ambiente. El concepto puede extenderse a los efectos

de un fenómeno natural catastrófico. Técnicamente, es la alteración de

la línea de base ambiental.

Política Energética:

Es el conjunto de estrategias y acciones que formulan los gobiernos y

en general el Estado para conducir e influir sobre la economía de los

países.Sus objetivos pueden ser genéricos como “la igualdad,

independencia, libertad y justicia», si bien desde el punto de vista

económico serían «el pleno empleo, el desarrollo económico, el

equilibrio económico exterior, la estabilidad cíclica y del nivel de

precios”.

Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE):

Fundada en 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos (OCDE) agrupa a 34 países miembros y su misión es



55

promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las

personas alrededor del mundo. La OCDE fue fundada en 1960 y su

sede central se encuentra en el Château de la Muette, en París

(Francia). Los idiomas oficiales de la entidad son el francés y el inglés.

Impuestos Ambientales:

Los impuestos ambientales son aquellos tributos cuyo hecho imponible

esté conformado por un acto o hecho relacionado con la mejora o la

protección del medioambiente y el tributo se exija sin contraprestación

alguna, rasgo determinante de esta categoría tributaria.

Tasas Ambientales:

La tasa ambiental grava, bien la utilización privativa del dominio público,

bien la prestación de servicios o la realización de actividades en

régimen de Derecho público relacionados con la mejora o protección

del medioambiente, cuando éstos se refieran, afecten o beneficien a

los sujetos pasivos y concurran dos circunstancias: a) que sean de

solicitud o recepción obligatoria para los administrados; b) que no

puedan prestarse o realizarse por el sector privado, por cuanto

impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier

otra manifestación del ejercicio de autoridad, o porque, en relación con

dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público.



56

Contribuciones Ambientales:

Las contribuciones especiales ambientales son aquellos tributos cuyo

hecho imponible consiste en el aumento del valor de un bien privado

como consecuencia de una actuación pública en materia ambiental, ya

sea la realización de una actividad o la prestación de un servicio por

parte de cualquier Administración.

Capital Natural:

El capital natural lo componen todos los activos naturales originados

por la naturaleza misma, y que son patrimonio de la sociedad como un

todo. Por lo general son difíciles de valorar en términos económicos,

pero su uso adecuado tiene la capacidad de potenciar el crecimiento

económico del país.

Comisión Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones

Unidas:

Fue constituida por la Asamblea General de las Naciones Unidas en

1984, exhorta ahora a todas las naciones del mundo a que, conjunta e

individualmente, integren el desarrollo sostenible en sus objetivos los

principios que les sirvan de guía en sus normas de actuación.



57

1.9. MARCO LEGAL

CONSTITUCION POLITICA DEL PERU

PUBLICADO: 29 de diciembre de 1993.

Desde la Constitución de 1979 se empieza a incorporar temas

ambientales, reconociendo al ambiente como un tema fundamental

que debía ser protegido y promocionado.

Dentro de esa perspectiva, la Constitución de 1993 instituyó el

derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado

al desarrollo de su vida, el Régimen patrimonial de los recursos

naturales como patrimonio de la Nación y al Estado como soberano

en su aprovechamiento; quien puede conceder el uso y

aprovechamiento a favor de terceros, mediante las denominadas

concesiones, manteniendo el dominio eminente de los recursos, ello

implica la facultad de legislar y fiscalizar su uso, en busca de un

desarrollo sostenible para las generaciones actuales y futuras.

Asimismo, se reconoció la participación ciudadana y el acceso a la

información, así como el deber de la ciudadanía por velar la

protección del ambiente y el manejo sostenible de los recursos

naturales.

CÓDIGO DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS

NATURALES

DECRETO LEGISLATIVO N° 613

PUBLICADO: 8 de setiembre de 1990



58

El Código del Medio Ambiente, hoy derogado por Ley Nº 28611,

presentó al medio ambiente en dos ámbitos: como derecho y como

deber. Como derecho: participación en la gestión ambiental, acceso

a la información y derecho a la tutela jurisdiccional y administrativa

(interés difuso). Como deber: ejercicio del derecho de propiedad en

armonía con el medio ambiente, deber de conservación del ambiente

y la obligación de mantener la calidad de vida y deber de informar a

la autoridad competente.

Los temas más importantes que este código regula están

relacionados al principio de sostenibilidad, el aprovechamiento

sostenible de los recursos naturales, control y prevención de la

contaminación ambiental, observación del principio de prevención,

orientación de la educación a contenidos de conservación y

desarrollo sostenible, control de la contaminación en fuentes

emisoras, el principio de contaminador-pagador, rehabilitación de

zonas perjudicadas como consecuencia de actividades humanas en

beneficio de poblaciones afectadas, evitar afectar el equilibrio

ecológico dentro y fuera del territorio nacional, entre otros temas

importantes.

El Código del Medio Ambiente era un programa de reforma

institucional, en tal sentido, introdujo un conjunto de derechos,

políticas e instrumentos de gestión que siguen siendo centrales para

la política ambiental actual. Algunos de ellos se institucionalizaron

como: el Sistema Nacional de Gestión Ambiental, la Evaluación del

Impacto Ambiental, la conservación de la diversidad biológica, o el



59

uso del derecho penal para la sanción de determinadas conductas

dañinas para los bienes ambientales.

LEY GENERAL DEL AMBIENTE

LEY N° 28611

PUBLICADO: 15 de octubre de 2005.

A la fecha es la norma ordenadora del marco normativo legal para la

gestión ambiental en el Perú, establece, entre otros temas, que el

diseño del marco tributario nacional considere los objetivos de la

Política Nacional Ambiental, promoviendo particularmente,

conductas ambientalmente responsables, modalidades de

producción y consumo responsable de bienes y servicios, la

conservación, aprovechamiento sostenible y recuperación de los

recursos naturales, así como el desarrollo y uso de tecnologías

apropiadas y de prácticas de producción limpia en general.

Esta ley consagra los principios del derecho ambiental referidos al

derecho y deber fundamental de un ambiente equilibrado, el derecho

de acceso a la información ambiental, el derecho a la participación

en la gestión ambiental, el derecho de acceso a la justicia ambiental,

el principio de sostenibilidad, el principio de prevención, el principio

precautorio, el principio de internalización de costos, el principio de

responsabilidad ambiental, el principio de equidad y el principio de

gobernanza ambiental.



60

Es importante esta ley porque enlaza la tributación con el medio

ambiente, en su artículo 4 deja en claro que el Sistema Tributario

Nacional contiene o en su defecto debiera contener los objetivos de

la Política Nacional Ambiental, que debe encausar la conservación y

el desarrollo sostenible mediante conductas, modalidades y consumo

responsable de los recursos, además de orientar a la recuperación

de estos e impulsar a desarrollar y usar tecnologías y practicas

limpias para el medio ambiente.

Se agradece también a esta norma la inclusión de la prevención de

riesgos y daños a la salud de las personas como una política

prioritaria en la gestión ambiental base de futuras acciones de

cumplimiento. Asimismo se enfatiza que es responsabilidad del

Estado, a través de la Autoridad de Salud y de las personas naturales

y jurídicas dentro del territorio nacional, contribuir a una efectiva

gestión del ambiente y de los factores que generan riesgos a la salud

de las personas.

Se agradece también a esta norma la inclusión de la prevención de

riesgos y daños a la salud de las personas como una política

prioritaria en la gestión ambiental base de futuras acciones de

cumplimiento. Asimismo se enfatiza que es responsabilidad del

Estado, a través de la Autoridad de Salud y de las personas naturales

y jurídicas dentro del territorio nacional, contribuir a una efectiva

gestión del ambiente y de los factores que generan riesgos a la salud

de las personas.



61

LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN DEL

IMPACTO AMBIENTAL

LEY N° 27446

PUBLICADO: 23 de abril de 2001.

El Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) es

un sistema único y coordinado de identificación, prevención,

supervisión, control y corrección anticipada de los impactos

ambientales negativos derivados de las acciones humanas

expresadas por medio del proyecto de inversión.

La ley de creación del SEIA incorpora la obligación de que todos los

proyectos de inversión pública, privada o de capital mixto, que

impliquen actividades, construcciones, obras y otras actividades

comerciales y de servicios que puedan causar impactos ambientales

negativos significativos deberán contar necesariamente con una

certificación ambiental, previamente a su ejecución. La certificación

ambiental es la resolución que emite la autoridad competente

aprobando el EIA.

La ley de creación del SEIA establece la siguiente clasificación para

los proyectos comprendidos dentro de su ámbito de aplicación:

a. Categoría I: declaración de impacto ambiental (DIA). Incluye los

proyectos cuya ejecución no origina impactos ambientales negativos

de carácter significativo.

b. Categoría II: estudio de impacto ambiental semidetallado (EIA-sd).

Incluye los proyectos cuya ejecución puede originar impactos



62

ambientales moderados y cuyos efectos negativos pueden ser

eliminados o minimizados mediante la adopción de medidas

fácilmente aplicables.

c. Categoría III: estudio de impacto ambiental detallado (EIA-d).

Incluye aquellos proyectos cuyas características, envergadura y/o

relocalización pueden producir impactos ambientales negativos,

cuantitativa o cualitativamente, y significativos, requiriendo un

análisis profundo para revisar sus impactos y proponer la estrategia

de manejo.

LEY MARCO DEL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN

AMBIENTAL

LEY N° 28245

PUBLICADO: 08 de junio de 2004.

El Sistema Nacional de Gestión Ambiental se constituye sobre la

base de las instituciones estatales, órganos y oficinas de los distintos

ministerios, organismos públicos descentralizados e instituciones

públicas a nivel nacional, regional y local que ejerzan competencias

y funciones sobre el ambiente y los recursos naturales; así como por

los Sistemas Regionales y Locales de Gestión Ambiental, contando

con la participación del sector privado y la sociedad civil.

El Sistema Nacional de Gestión Ambiental tiene por finalidad orientar,

integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de

las políticas, planes, programas y acciones destinados a la



63

protección del ambiente y contribuir a la conservación y

aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

Además provee de principios los cuales rigen la gestión ambiental

peruana, uno en particular apoya la idea del principio fundamental en

tributación ambiental el principio de quien contamina paga, como es:

“Valorización e internalización de los costos ambientales, bajo el

principio contaminador – pagador”, este principio también nos hace

reflexionar sobre la importancia de reconocer los pasivos

ambientales en la contabilidad, que por ahora no es obligatorio, y este

reconocimiento y medición es fundamental para una eventual base

imponible por tributos ambientales.

1.10. FORMULACIÓN DE LA HIPÓTESIS

La implementación de tributos ambientales en el Perú, si

contribuiría a la protección del medio ambiente.



64

2. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN

2.1. MATERIAL DE ESTUDIO

2.1.1. POBLACIÓN:

La población de estudio está representada por las personas

naturales y jurídicas que realizan actividades económicas en el

Perú.

2.1.2. MUESTRA:

Para este proyecto de investigación la muestra está

representada por las personas naturales y jurídicas que realizan

actividades económicas agresivas con el medio ambiente en el

Perú

2.2. MÉTODOS Y TÉCNICAS

2.2.1. MÉTODO DE INVESTIGACION

En esta investigación el método a aplicar será descriptivo, porque va

a describir una realidad y además será lógico, porque va relacionar

diferentes realidades y establecer criterios de semejanza para

confirmar que es una buena medida de protección al medio ambiente

establecer tributos ambientales.

2.2.2. TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE DATOS

- Entrevista

II.



65

- Las entrevistas serán a docentes investigadores en materia

tributaria y ambiental, contadores y abogados, personas de la

administración pública con renombre nacional e internacional.

- Investigación Bibliográfica

Se utilizara esta técnica de recolección de datos, respecto de los

libros, compendios, revistas entre otros tipo de bibliografía que

nos sirva de apoyo para tener un poco más de referencia a cerca

de las variables en estudio.

2.2.3. TÉCNICAS DE TRATAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA

INFORMACIÓN

- Análisis documental

El análisis de información obtenida se hará principalmente con

la aplicación de cálculos porcentuales, indicadores, entre otros

los que nos permitan constatar la hipótesis de investigación con

los resultados obtenidos a través de este análisis.

- Indagación

La indagación ser realizara principalmente entre proyectos de

investigación ya realizados con el objetivo de tomar o utilizar

información de otros investigadores datos que puedan contribuir

a nuestra investigación, así como en instituciones públicas como



66

la Superintendencia de Administración Tributaria y Cámara de

Comercio y Producción La Libertad.

- Revisión Bibliográfica

Pruebas de Capacidad, artículos periodísticos, ensayos, Libros,

Guías Tributarias y Revistas.

- Extracción de resúmenes

Resúmenes extraídos de las fuentes bibliográficas antes

mencionadas.

2.3. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN

Los diseños a utilizar en la investigación son los siguientes:

Transversal

Porque se recolectará datos en un solo momento y su propósito es el de

describir y analizar.

Correlacional – Causal

Porque se describen relaciones causales entre las variables, haciendo

observaciones y mediciones.



67

3. RESULTADOS

En esta parte de la investigación, se tiene casualmente como objetivo

desarrollar todas las implicancias que se tiene que tener en consideración

para crear tributos ambientales y elementos ambientales. Por ello, se tomará

en cuenta la doctrina y normativa sobre Derecho ambiental, la doctrina y

normativa sobre los tributos ambientales y elementos ambientales y,

finalmente, sobre las diversas formas de contaminación ambiental que existe

y la forma de disminuirla a base de la tributación ambiental.

Objetivo General:

Demostrar que la implementación de tributos ambientales en el Perú

contribuiría a la protección del medio ambiente.

(Yacolca Estares, 2013) “La justificación económica fundamenta el problema

socioeconómico que plantea la contaminación ambiental, comprendida como

un fallo de mercado y provocador de externalidades negativas globales, que

provoca los costes sociales que deben ser internalizados mediante los

instrumentos económicos. Dentro de dichos instrumentos, se encuentra la

tributación ambiental que tiene como objetivo la protección ambiental en el

marco de la denominada reforma fiscal verde.” Sostiene que la mejor forma

de combatir la contaminación ambiental, tendría mejores frutos con la

implementación de una reforma verde fiscal, porque el Estado tendría los

recursos económicos para reparar directamente el daño al ambiente, además

muchos países en el mundo con impuestos ambientales han logrado elevar

su recaudación y disminuir sus niveles de contaminación.

III.



68

GRAFICO N° 5

PRINCIPALES PROBLEMAS AMBIENTALES EN EL PERÚ

FUENTE: Anuario de Estadísticas Ambientales 2014 -INEI

ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: En el Grafico N° 1 se puede observar e l principal problema

ambiental que enfrenta el Perú es la contaminación del agua el cual

representa el 32.5% del total de problemas ambientales en nuestro país,

seguido de la contaminación atmosférica con 25.1%, la limpieza pública con

21.4%, contaminación y uso inadecuado del suelo 10.3%, uso inadecuado de

plantas y animales 6.5%, Falta de control de áreas protegidas 4.1%.

33%

21%10%

25%

4%7%0%

Contaminación y uso inadecuadodel agua

Limpieza Pública

Contaminación y uso inadecuadodel suelo

Contaminación por humos de lasindustrias

Falta de control en áreasprotegidas

Uso inadecuado de plantas yanimales

No sabe



69

GRAFICO N° 6

COSTOS DE DEGRADACION AMBIENTAL ANUAL EN EL PERU

RESPECTO DEL PBI

Fuente: Larsen y Strukova (2005)

ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: El análisis muestra que los problemas asociados con la

degradación ambiental de mayor costo son, en orden decreciente: el inadecuado

abastecimiento de agua; la sanidad e higiene; la contaminación atmosférica

urbana; los desastres naturales; la contaminación por plomo; contaminación de

aire en locales cerrados y la degradación del suelo agrícola. Los costos de la

deforestación y la inadecuada recolección de desechos sólidos en los hogares

son sustantivamente menores que las categorías anteriores.

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2

sanidad, abastecimiento de agua

Contaminacion atmosferica urbana

Desastres naturales

Exposicion al plomo

Contaminacion del aire en locales cerrados

Degradacion del suelo

Deforestacion

Recoleccion de desechos municipales

Costos de Degradacion Ambiental Anual (% del PBI)

Costos de Degradacion Ambiental Anual (% del PBI)



70

CUADRO N° 2

CLASIFICADOR PRESUPUESTARIO FUNCIONAL EN MATERIA

AMBIENTAL

FUNCION PROGRAMA N° SUBPROGRAMA

N° 17: Ambiente

Nº 054: Desarrollo

estratégico, conservación y

aprovechamiento sostenible del

patrimonio natura

0119

Conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica y de los recursos naturales

0120 Gestión integrada y sostenible de los ecosistemas

0121 Gestión del cambio climático

0122 Gestión integrada de los recursos hídricos

0123 Gestión del territorio

Nº 055: Gestión integral de la

calidad ambiental

0124 Gestión de residuos sólidos

0125 Conservación y ampliación de las áreas verdes y ornato público.

0126 Control integral de la contaminación y remediación ambiental.

0127 Control integral de sustancias químicas y materiales peligrosos.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: Análisis del Presupuesto Institucional, específicamente de la

función n° 17 “Ambiente”, el cual Corresponde al ni vel máximo de agregación de

las acciones realizadas para la consecución de los objetivos del gobierno

relacionados con el desarrollo estratégico, conservación y aprovechamiento

sostenible del patrimonio natural, así como la gestión integral de la calidad

ambiental, en el marco de la Política Nacional del Ambiente.

Programa 054 Desarrollo estratégico, conservación y aprovechamiento

sostenible del patrimonio natural Conjunto de acciones realizadas para el



71

desarrollo estratégico, conservación y aprovechamiento sostenible del

patrimonio natural, comprendiendo la conservación y aprovechamiento

sostenible de la diversidad biológica y de los recursos naturales, la gestión

integrada y sostenible de los ecosistemas, la gestión del cambio climático, la

gestión integrada de los recursos hídricos y la gestión del territorio.

Programa 055 Gestión integral de la calidad ambiental Conjunto de acciones

desarrolladas para la gestión integral de la calidad ambiental, comprendiendo la

gestión de residuos sólidos, conservación y ampliación de las áreas verdes y

ornato público, vigilancia y control integral de la contaminación y remediación

ambiental, así como el control integral de sustancias químicas y materiales

peligrosos.

CUADRO N° 3

VARIABLES MACRO E INDICADORES PRESUPUESTARIOS 2002-2012 (US$ 2012)

VARIABLES MACRO Y

AMBIENTALES 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Gasto Ambiental (en millones) 154.8 178.5 218.3 343.3 727.8 914.2

Presupuesto Ejecutado del Sector Público (en millones) 14,166.6 16,981.5 20,114.6 26,737.7 32,759.9 39,160.7

PBI ( en miles de millones) 75.5 85.9 112.5 139.5 165.5 199.4

Población (en miles) 26,739.4 27,460.1 28,151.4 28,807.0 29,461.9 30,135.9

Gasto Ambiental per cápita 5.8 6.5 7.8 11.9 24.7 30.3

Participación Gasto Ambiental en Gasto Sector Público Ejecutado 1.1% 1.1% 1.1% 1.3% 2.2% 2.3%

Participación Gasto Sector Público Ejecutado en PBI 18.8% 19.8% 17.9% 19.2% 19.8% 19.6%

PBI Per Cápita 2,822.7 3,128.8 3,995.3 4,842.9 5,617.7 6,617.5




72

ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: El gasto público ambiental ejecutado aumentó alrededor de seis

(6) veces, pasando de US$ 5,8 a US$ 30,3 per cápita. Este incremento se debe

a una mayor participación del gasto ejecutado en materia de protección

ambiental y gestión de recursos naturales en el gasto ejecutado del sector

público. Pero, principalmente, al efecto del crecimiento económico y per cápita

que se tuvo durante esos años, el aumento de dicho gasto obtenemos que,

durante el periodo de evaluación, la prioridad fiscal del gasto público ambiental

aumentó de 1,1% a 2,3%, mientras que la prioridad macroeconómica del gasto

del sector público se mantuvo alrededor del 19%. A ello se suma que el Producto

Bruto Interno aumentó en más del doble, pasando de US$ 2 822,7 a US$ 6 617,5

per cápita, lo que explica principalmente las variaciones en el gasto público

ambiental per cápita durante dichos años.

GRAFICO N° 7

GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 2002 - 2012 SEGÚN SUBPROGRAMAS DE

FUNCIÓN 17 “AMBIENTE” (Millones de US$ 2012)


2093.7

946.6

531

464.8

291.9

132.8

38.8

30.9

18.4

0.4

0 500 1000 1500 2000 2500

GESTION DE RESIDUOS SÓLIDOS

CONSERVACION Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LA …

GESTIÓN INTEGRADA Y SOSTENIBLE DE LOS ECOSISTEMAS

CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACION Y REMEDIACIÓN …

OTROS GASTOS (DE APOYO)

GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS

GESTIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO

GESTIÓN DEL TERRITORIO

CONSERVACION Y AMPLIACION DE LAS ÁREAS VERDES Y ORNATO …

CONTROL DE SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS

Millones de US$



73

ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: Teniendo en cuenta los dos Programas y nueve (9)

Subprogramas de la Función 17 “Ambiente” del Clasificador Presupuestario

Ambiental, entre el 2002 y 2012, se identificó el gasto público ambiental

acumulado de US$ 4 549,3 millones, de los cuales:

• Tres aperturas ambientales representaron alrededor del 78,5%

1. “Gestión de residuos sólidos” con US$ 2 093,7 millones

2. “Conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica

y de los recursos naturales” con US$ 946,6 millones

3. “Gestión integrada y sostenible de ecosistemas” con US$ 531,0

millones

• Tres aperturas ambientales representaron apenas el 1,1% del gasto público

ambiental ejecutado

1. “Control de sustancias químicas y materiales peligrosos” con US$ 0,4

mil

2. “Conservación y ampliación de las áreas verdes y ornato público” con

US$ 18,4 millones

3. “Gestión del territorio” con US$ 30,9 millones



74

GRAFICO N° 8

GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 2002 - 2012 SEGÚN FUNCIÓN 17

“AMBIENTE” PROGRAMA 054 (Porcentaje)


ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: Del programa Nº 054: Desarrollo estratégico, conservación y

aprovechamiento sostenible del patrimonio natural, el subprograma que mayor

porcentaje de gasto fue el de Conservación y aprovechamiento sostenible de la

diversidad biológica y de los recursos naturales 56.3%, seguido de Gestión

integrada y sostenible de los ecosistemas con 31.6%, Gestión integrada de los

recursos hídricos 7.9%, Gestión del cambio climático 2.3% y por ultimo Gestión

del territorio con apenas 1.8%.

Gestion integrada y sostenible de los

ecosistemas, 31.6 %

Gestión integrada de los recursos hídricos,

7.9 %

Gestión del territorio, 1.8 %

Gestión del cambio climático, 2.3 %

Conservación y aprovechamiento sostenible de la

diversidad biólogica y de los recursos

naturales, 56.3 %



75

GRAFICO N° 9

GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 2002 - 2012 SEGÚN FUNCIÓN 17

“AMBIENTE” PROGRAMA 055 PROMEDIO ANUAL (Porcentaje)


ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: El gasto ambiental por el programa Nº 055: Gestión integral de

la calidad ambiental, tiene su mayor rendimiento en la gestión de residuos sólidos

alcanzando un 73% sobre el total asignado, el Control integral de la

contaminación y remediación ambiental apenas alcanza el 16.2%, Conservación

y ampliación de las áreas verdes y ornato público. 0.6% y otros gastos de apoyo

el 10.2%.

Gestión de residuos sólidos, 73 %

Control integral de la contaminación y

remediación ambiental., 16.2 %

Control integral de sustancias químicas y materiales

peligrosos., 0 %

Conservación y ampliación de las

áreas verdes y ornato público., 0.6 %

Otros gastos (de apoyo), 10.2 %



76

GRAFICO N° 10

GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 2002 - 2012 POR NIVEL DE GOBIERNO

SEGÚN FUNCIÓN 17 “AMBIENTE” – PROGRAMA 054 Y 055 (Millones de

US$ 2012)


ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: Para el 2002 - 2012, el gasto público ambiental se puede

clasificar según nivel de Gobierno: Nacional, Regional y Local, cuyo mayor gasto

fue ejecutado por los Gobiernos Locales con US$ 3 380,6 millones, equivalente

a 74,3%; seguido de las entidades del Gobierno Nacional, con US$ 809,2

millones, es decir, el 17,8%; y el restante US$ 359,5 millones por los Gobiernos

Regionales.



77

Asimismo, si se considera la tasa de crecimiento promedio anual del gasto real

ejecutado, se tiene como mayor crecimiento el gasto ejecutado por los Gobiernos

Locales con 21,1% y el gasto de los Gobiernos Regionales con 20,4%,

principalmente.

De igual modo, se mantuvo la estructura del gasto ejecutado por nivel de

Gobierno. Para el 2002, el mayor gasto en protección ambiental y gestión de

recursos naturales fue realizado por los Gobiernos Locales, con más del 68,8%

del gasto ejecutado en ese año; seguido por las entidades del Gobierno

Nacional, con 24,7% y el resto por los Gobiernos Regionales. Asimismo, para el

2012 el mayor gasto ejecutado fue a través de las actividades y proyectos a

cargo de los Gobiernos Locales con más de 79,1%, seguido del gasto de

Gobierno Nacional con el 13,8% y el resto por los Gobiernos Regionales.

El Subprograma “Conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad

biológica y de los recursos naturales” tuvo el mayor monto ejecutado acumulado

en los Gobiernos Locales con US$ 711,0 millones, que representó el 75,1%, el

Gobierno Nacional con US$ 162,0 millones y los Gobiernos Regionales con US$

73,7 millones, que significó el 17,1% y 7,8%, respectivamente. En cuanto al gasto

ejecutado acumulado en el Subprograma “Gestión integrada y sostenible de los

ecosistemas”, se priorizó a nivel de Gobierno Nacional con US$ 305,3 millones,

que representó el 57,5% de ese gasto, los Gobiernos Regionales con US$ 121,2

millones, que significó el 22,8%, y los Gobiernos Locales con el restante US$

104,5 millones.

Por su parte, durante el periodo 2002 - 2012 el gasto ejecutado en el

Subprograma “Gestión integrada de los recursos hídricos” de US$ 132,8 millones



78

se distribuyó en 50,6%, 40,3% y 9,1% para los Gobiernos Regionales, Gobiernos

Locales y Gobierno Nacional, respectivamente.

Finalmente, los montos ejecutados en el Subprograma “Gestión del cambio

climático” se realizaron a través de las entidades del Gobierno Nacional con el

97,5%, mientras que el restante por los Gobiernos Regionales y Locales.

Asimismo, el gasto ejecutado de US$ 30,9 millones en el Subprograma “Gestión

del territorio” se realizó por los Gobiernos Locales con US$ 23,4 millones, así

como por los Gobiernos Regionales y por el Gobierno Nacional, con US$ 3,8

millones y US$ 3,7 millones, respectivamente.

GRAFICO N° 11

GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 2002 - 2012 SEGÚN FUENTES DE

FINANCIAMIENTO (Millones de US$ 2012)




79

ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: Por el lado de la estructura del gasto ejecutado de las fuentes

de financiamiento de cada año, en los primeros años, la mayor proporción se

registró para los Recursos Directamente Recaudados, que estuvo por encima de

la mitad del gasto ejecutado. Por ejemplo, en el 2002 las actividades y proyectos

en materia ambiental se financiaron en más del 54,8% con Ingresos Propios.

De forma contraria, para los últimos años, la mayor proporción de ingresos

ejecutados se realizó a través de Recursos Determinados e Ingresos

Recaudados. Por ejemplo, para el 2012, más del 78,0% de los gastos en

protección ambiental y gestión de recursos naturales se ejecutaron con ingresos

provenientes de Recursos Determinados y Recursos Recaudados con 49,9% y

28,1%, respectivamente.

Adicionalmente, se identificó que el gasto ejecutado de US$ 3 380,8 millones por

los Gobiernos Locales tuvo como fuente principal de financiamiento los Recursos

Directamente Recaudados, con más de US$ 1 416,3 millones; seguido de los

ingresos por el Fondo de Compensación Municipal, Impuestos Municipales,

Canon, Sobrecanon, Regalías y Rentas de Aduanas, con más de US$ 1 290,1

millones; seguido de las transferencias por Recursos Ordinarios con US$ 586,6

millones, principalmente.

Por el lado de los Gobiernos Regionales, el gasto ejecutado estuvo financiado

por los Recursos Ordinarios, con US$ 181,8 millones; los ingresos del Canon,

Sobrecanon, Regalías y Rentas de Aduanas con más de US$ 137,1 millones;

mientras que los recursos por Donaciones y Transferencias no reembolsables

sumaron US$ 29,1 millones, principalmente.



80

En el caso del Gobierno Nacional, el gasto ejecutado por las entidades tuvo como

fuente principal los Recursos Ordinarios, con US$ 469,6 millones; seguido de la

Recaudación de Ingresos Propios, con US$ 200,8 millones; además de los

recursos provenientes de Donaciones y Transferencias no reembolsables, con

más de US$ 55,5 millones.

Objetivo específico N°1: Analizar nuestra Legislaci ón para verificar si un

tributo ambiental es constitucional.

El determinar la constitucionalidad de un tributo es muy importante, ya que en un

eventual proceso de inconstitucionalidad un tributo puede quedar sin aplicación,

esto porque que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.

El artículo 74 de la Constitución señala que no surten efecto las normas

tributarias dictadas en violación de los principios tributarios.

En materia tributaria, conforme se establece en el segundo párrafo del artículo

81 del Código Procesal Constitucional se precisa que el Tribunal Constitucional

debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión

en el tiempo y debe resolver lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas

producidas mientras estuvo en vigencia la norma declarada inconstitucional.



81

CUADRO N° 4

TRIBUTOS DECLARADOS INCONSTITUCIONALES POR EL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL DEL PERÚ

TRIBUTO EXPEDIENTE FECHA DE

SENTENCIA

Quinta Disposición Transitoria y Final de la Ley Nro 27804 y el Art. 53 del Decreto Legislativo Nro 945 que incorpora el Art. 125 del Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta aprobado por Decreto Supremo Nro 054-99-EF.

Nº033-2004-AI/TC 28 de setiembre del 2004

Ordenanza Municipal Nro 089-97-C/CPP emitida por la Municipalidad Provincial de Piura.

Nº008-2001-AI/TC-LIMA

20 de diciembre del 2001

Art. 38.1, 39, segunda y primera disposición transitoria de la Ley Nro 27153 y por conexión el Art. 1 de la Ley Nro 27232 en la parte que establece sesenta días calendario.

EXP. Nº009-2001-AI/TC

29 de enero del 2002

ordenanza Nº 171-MSS y 172 MSS (2004) EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre

del 2004

Ordenanza Nº 003-96-MSS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004

Ordenanza Nº 006-97-O-MSS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004

Ordenanza Nº002-98-O-MS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004

Ordenanza Nº 001-99-MSS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004

Art. 04 de la Ordenanza Nro 024-MS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004

Art. 07 y 08 y la Segunda Disposición final de la Ordenanza Nro 128-MSS ( 2003)

EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004

Art. 04 de la Ordenanza Nº 55-MSS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004

Art. 06 de la Ordenanza Nº 92-MSS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004

Art. 05 de la Ordenanza Nro 130-MSS.(2003) EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre

del 2004

FUENTE: Base de datos del Tribunal Constitucional.

ELABORACION: Propia.



82

DESCRIPCION: El Tribunal Constitucional en cumplimiento de su labor

resolutora ha declarado inconstitucional dichos tributos por no tomar en cuenta

el último párrafo del Art. 74 de la Constitución Política del Perú prescribe: “No

surten efecto las normas tributarias dictadas en violación del principio de reserva

de ley, de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona”.

La Tributación Ambiental, en el ánimo de darle una clasificación jurídica y

tomando en cuenta la terminología utilizada, formaría parte del Derecho

Tributario, y a su vez, formaría parte del Derecho Financiero o Fiscal, pero

también, abriría un campo de intersección con el Derecho Ambiental. La cuestión

sería saber si este campo de intersección pudiera considerarse para una

clasificación más formal o académica dentro de las ramas del derecho, y que con

ello naciera un especial estudio del Derecho Ambiental Tributario.

Hasta aquí puede llegar la aspiración de dar formalidad y clasificación jurídico-

doctrinaria a esta denominada tributación ambiental, pero sin embargo se

pueden aportar algunas consideraciones más al respecto.

En la Constitución Política del Perú se reconoce la constitucionalidad de los

tributos ambientales, en el Capítulo II Del ambiente y los recursos naturales, hace

referencia a que el Estado es el soberano de todos los recursos, y es él el que

determina la política nacional ambiental y lo obliga a promover la conservación

de estos recursos, la característica esencial de los tributos ambientales es la

extrafiscalidad, es decir no función no es la de recaudar sino reparar algún daño

y este fin lleva a la conservación y recuperación de los recursos naturales.



83

Respecto al Artículo 74 de la Constitución Política del Perú, los tributos

ambientales respetarían el principio de reserva de la Ley, porque es una

potestad que solo le corresponde al Estado y serán implementados mediante

ley o norma con rango de ley; el principio de igualdad, ya que sería de

aplicación para todas las empresas que realicen la misma acción, en este

caso la contaminación; y el respeto de los derechos fundamentales de la

persona, el cual emana de la misma constitución en su Artículo N° 2 numeral

22 que es un derecho fundamental de la persona el vivir en un ambiente

equilibrado y adecuado.

Si bien es cierto en nuestra legislación aún no se han implementado los

tributos ambientales, el Tribunal Constitucional ha venido empleando otro

principio del derecho en cuanto a la protección del medio ambiente, es el

Principio de Solidaridad, para ello señala: “En materia tributaria, este principio

se manifiesta como un deber al sostenimiento de los gastos públicos, que

engloba por un lado, el deber de contribuir a la detección de la falta de

compromiso con las obligaciones tributarias; y, por el otro, a la promoción del

bienestar general mediante la contribución equitativa al gasto público a través

de la tributación” (Tribunal Constitucional, 2015), desde este punto de vista

no solo se ratifica la constitucionalidad de los tributos ambientales, sino

también que estos por ser tributos directos aumentaría la recaudación, la

eficiencia y la presión tributaria, y además por su misma naturaleza serian

una acertada solución a para combatir la contaminación ya que los recursos

serían redistribuidos para estas labores.



84

CUADRO N° 5

TITULARIDAD PARA INTERPONER LA ACCIÓN DE

INCONSTITUCIONALIDAD

1 Presidente de la República 2 Fiscal de la Nación 3 Defensor del Pueblo

5 Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones

6 Presidentes regionales

7 Colegios profesionales (en materia de su especialidad)

FUENTE: Constitución Política del Perú.


DESCRIPCION: La acción de inconstitucionalidad puede ser interpuesta por el

Presidente de la República, el Fiscal de la Nación, el Defensor del Pueblo, el

veinticinco por ciento del número legal de congresistas, cinco mil ciudadanos con

firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones, los Presidentes

regionales y los Colegios profesionales, en materia de su especialidad, tal como

lo prescribe el Art. 203 de la Constitución Política.

Objetivo Especifico N° 2:

Determinar de qué manera influiría en las actividades económicas los


Al internalizar las externalidades, aparentemente los precios van a varias

porque el costo ambiental se incluirán en los productos y/o servicios, sin



85

embargo es una oportunidad para las empresas para desarrollar ventajas

competitivas.

A corto plazo la política ambiental puede traducirse en diversos efectos como

un aumento del nivel de precios, inflación (debido a un nuevo impuesto

ambiental), cambios en la composición de la balanza comercial, disuasión de

inversión productiva, pérdida de puestos de trabajo en algunos sectores o

cambios en la estructura productiva. Pero, como se ha comentado, no

adoptar políticas ambientales también tiene costes, se pueden diferenciar

entre aquéllos que recaen sobre las empresas y aquéllos que recaen sobre

el conjunto de la sociedad. Los que recaen sobre las empresas se deben

evaluar en términos de costes de oportunidad, es decir, el hecho de que una

empresa no adopte ciertos comportamientos ambientales hace que deje de

obtener unos beneficios que obtendría si los adoptara.

Básicamente representan costes en términos de un menor consumo de

materias primas, menores costes de gestión de residuos, ausencia de

optimización de procesos productivos, costes de no-adopción de carácter

institucional (es decir, aquellos costes por multas, sanciones, o simplemente

el hecho de no tener buenas relaciones con la administración debido al no-

cumplimiento de la normativa ambiental), y costes de imagen.

Estos últimos cada vez mayores debido a la mayor concienciación de los

consumidores por los temas medioambientales.

Más allá del lógico cumplimiento de las políticas fijadas por la Administración,

las empresas pueden adoptar medidas ecoeficientes. Éstas son medidas que

consisten en reducir el impacto ambiental unitario de cada bien producido

reduciendo los costes de las empresas, de modo que permiten compatibilizar



86

los objetivos medioambientales con los de competitividad. (Puig Ventosa &

Freire Gonzáles, 2007)

El coste más directo y evidente de no adoptar medidas ambientales es la

sobreexplotación de los recursos naturales y la degradación del medio

ambiente, con las implicaciones directas e indirectas que esto también

conlleva sobre la salud y el bienestar de las personas. A menudo parece que

el sistema económico obvie que los servicios que proporcionan los

ecosistemas ecológicos y el stock de capital natural son imprescindibles para

el desarrollo de la vida en el planeta. No tiene sentido que el sistema

económico, que debe estar concebido para incrementar el bienestar social,

ponga en riesgo este aspecto tan elemental. La calidad de los servicios

ambientales afecta las posibilidades de desarrollo económico y, en última

instancia, la competitividad de las empresas y la salud de las economías por

diversas vías: disponibilidad de recursos productivos en suficiente cantidad y

calidad, productividad de los trabajadores por temas relacionados con la

salud y el estado anímico, estado de conservación de los numerosos

servicios ambientales que proporciona la naturaleza tanto en calidad como

en cantidad, etc. Los costes de degradación del medio ambiente derivados

de la no-adopción de medidas ambientales son complejos de identificar,

difusos y de difícil cuantificación en términos físicos, y sobre todo monetarios,

si bien hay varios estudios que intentan aproximar valores monetarios a

determinados costes externos de especial relevancia. Los métodos de

valoración monetaria de la calidad ambiental han recibido numerosas críticas

desde la economía ecológica, por las arbitrariedades en las que incurren y

por algunas de las hipótesis en que se fundamentan tanto más cuanto más



87

genéricos o globales son los impactos o servicios ambientales que se

pretenden monetizar.

GRAFICO N° 12

EFECTOS DE LA POLITICA FISCAL SOBRE LA COMPETITIVIDAD.

FUENTE: Revista Iberoamericana de Economía Ecológica

ELABORACION: PUIG y FREIRE 2007

CORTO PLAZO

- Cantidad y calidad de

los recursos naturales.

- Eficiencia asignativa de

economía.

- Salud y bienestar en la

sociedad.

Impactos

Ganancias de

Competitividad

Productividad

Ganancias de

competitividad INTERNOS

Internalizad

Recaen sobre

quien los

genera

Recaen sobre la

sociedad y el

medio ambiente

Costes de la

producción EMPRESA

EXTERNOS

EFECTOS

Precios Pérdida de competitividad

-Impuestos ambientales

-Normas ambientales -Burocracia, etc.

Demanda Ganancias de competitividad

-Mejora de la imagen

-Compra, vende.

Precios Ganancias de competitividad

-Subvenciones

-Ecoeficiencia, etc.

INNOVACION

LARGO PLAZO

Política

Ambiental

EFECTOS



88


Describir la conciencia ecológica que existe en el Perú.

Tener conciencia ecológica es entender que no somos autosuficientes, sino

más bien que dependemos de la naturaleza y que somos responsables por

su conservación. Si no llegamos a entenderlo, se produce una degradación

masiva a nuestro medio ambiente, es por ello que existe una relación inversa

porque un país que más contamina es el que menor conciencia ecológica

tiene. Aunque no es fácil calcular el nivel exacto de contaminación que hay

en una ciudad. Las variables que entran en juego son demasiadas, y todas

tienen criterios de medición diferentes.

GRAFICO N° 13

LAS DIEZ CIUDADES DE AMERICA LATINA CON MAYOR

CONTAMINACION AMBIENTAL

FUENTE: Organización Mundial de la Salud.

ELABORACION: Ambient Air Pollution Database

DESCRIPCION: El Perú ocupa el segundo puesto con una tasa de 37.8

microgramos por metro cubico de concentración de partículas en el aire, esto



89

demuestra que en nuestro país los niveles de contaminación son altos,

porque las personas tienen poca conciencia ecológica.

GRAFICO N° 14

NÚMERO DE EMPRESAS CON CERTIFICACION ISO 14001 EN EL PERÚ

FUENTE: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

Elaboración: Propia

DESCRIPCION: Según información proporcionada por cada país, en América

Latina y el Caribe hay 11, 595 empresas que cuentan con Instrumentos y

regulación ambiental (Empresas con certificación ISO 14001), de las cuales

solamente 353 son del Perú, que representa un 3.04%, esto es un reflejo de la

ineficiencia del gobierno en la política ambiental nacional, esto confirma los altos

niveles de contaminación, pues las empresas no tienen políticas de gestión

ambiental.

3%

97%

Año 2014

Perú

Resto de paises de America Latinay el caribe



90

CUADRO N° 6

CONSOLIDADO ANUAL DE DENUNCIAS AMBIENTALES POR

DEPARTAMENTO

Departamento N° de denuncias

Amazonas 4 Ancash 28 Apurímac 13 Arequipa 14 Ayacucho 9 Cajamarca 8 Callao 10 Cusco 20 Huancavelica 7 Huánuco 4 Ica 13 Junín 22 La Libertad 8 Lambayeque 17 Lima 68 Loreto 17 Madre De Dios 2 Moquegua 4 Pasco 17 Piura 18 Puno 8 San Martin 9 Tacna 8 Tumbes 7 Ucayali 12

FUENTE: Servicio Nacional de Denuncias Ambientales- SINADA, OEFA

Elaboración: Ministerio del Ambiente.

DESCRIPCION: En lo que va del año 2016, en el País se han presentado un

total de 347 Denuncias Ambientales a través del Servicio Nacional de Denuncias

Ambientales - SINADA, unidad especializada del Organismo de Evaluación y



91

Fiscalización Ambiental - OEFA. El departamento de Lima cuenta con el mayor

número de denuncias, el cual representa el 19.60% del total de denuncias

recibidas, a través del Servicio Nacional de Denuncias Ambientales -SINADA,

unidad especializada del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -

OEFA. El 36.9% proviene de denuncias de contaminación del suelo, 35.4% por

contaminación de aire y 27.7% por contaminación del agua, precisando que 71

de ellas se produjeron en enero, 104 en febrero, 99 en marzo y 73 en abril.

Cada vez hay mayor preocupación por la contaminación ambiental pues existe

recientemente una tendencia a proteger el medio ambiente, a raíz de los

desastres que está originando el calentamiento global, hay que reconocer que

en los últimos años ha aumentado el conocimiento y una aparente buena

disposición hacia lo que significa un mayor cuidado de nuestros paisajes,

recursos naturales y ecosistemas.

GRAFICO N° 15

MULTAS PAGADAS POR EMPRESAS MINERAS POR INFRACCIONES

AMBIENTALES

Fuente: Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental.

10,800.00

15,624.00

94,716.00

115,200.00

115,200.00

153,276.00

216,000.00

405,000.00

0.00 100,000.00 200,000.00 300,000.00 400,000.00

VOLCAN COMPAÑÍA MINERA SAA

PAN AMERICA SILVER SAC

CATALINA HUANCA SOCIEDAD MINERA SAC

COMPAÑÍA MINERA SANTA LUISA SA

COMPAÑÍA MINERA COMDESTABLE SA

MINERA BARRICK MISQUICHILCA SA

BEAR CREEK MINING COMPANY

ICM PACHAPAQUI SAC



92

ELABORACION: Propia

DESCRIPCION: En ejercicio de estas funciones, y luego de los procedimientos

administrativos sancionadores respectivos, el OEFA al 23 de setiembre del 2011

ha emitido 83 resoluciones que resuelven tales procedimientos, de las cuales 67

corresponden a resoluciones con sanción a 37 mineras. De estas resoluciones

de sanción, las empresas mineras han pagado un monto total ascendente a S/.

1’128,816, siendo la mayor multa pagada la impuesta a ICM Pachapaqui S.A.C.

por la cantidad de S/. 405,000, por exceso a los Límites Máximos Permisibles

(LMP) de efluentes líquidos minero metalúrgicos.

Los incumplimientos más comunes se encuentran relacionados a infracciones a

la legislación ambiental sectorial que regula las actividades mineras así como a

la legislación en materia de residuos sólidos.


Proponer un modelo de sistema de recaudación de tributos ambientales

que contribuya a la protección del medio ambiente, que se ajuste a la

realidad peruana, tomando como base a los países que ya han

implementado en su sistema tributario esta clase de tributos.

Los países que ya han implementado algunos tributos ambientales, lo han

realizado de dos formas distintas: en relación con los elementos ambientales,

se puede decir que es más fácil su aceptación, porque se diseña a modo de

incentivos tributarios y reducción de alícuotas en los tributos tradicionales; y



93

otros en el caso de México han implementado varios subsidios

gubernamentales, pero éstos no han tenido un resultado muy favorable.

Vide M. (2007) Para que se entienda mejor los problemas ambientales, es

indispensable conocer cuáles son los elementos del concepto jurídico del

medio ambiente, puesto que las soluciones que se puedan diseñar deben

guardar coherencia con su contenido. Es la única forma de conocer si

determinada actividad privada o pública genera o no contaminación

ambiental y si dicha contaminación es o no permitida por el ordenamiento

vigente. Las normas ambientales que se establecen deben ser diseñadas con

objetivos muy claros y con la debida reglamentación, a efectos de que se

materialice la participación efectiva de los poderes públicos a favor de la

protección ambiental y, consecuentemente, en resguardo del bienestar de la

sociedad presente y futura.

Además que se tiene que tener en cuenta que los problemas ambientales son

complejos y diversos. Desde una perspectiva material, la degradación del

medio ambiente afecta a todos los factores ambientales (agua, suelo, paisaje,

etc.) asimismo, desde una perspectiva territorial, atañe a diversas zonas

geográficas, dando así lugar a problemas locales, regionales, nacionales y

mundiales.



94

GRAFICO N° 16

SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO

FUENTE: Código Tributario


DESCRIPCION: El sistema tributario está compuesto tanto por la política

tributaria como la administración tributaria, y regulado por el Código Tributario

y por las demás leyes tributarias. Las clases de Tributos que tenemos son los

impuestos, tasas y contribuciones, siendo el primero el que mayor aporta al

fisco.

Tomando en cuenta nuestra estructura tributaria se pueden proponer los

tributos y clasificarlos, de acuerdo a su naturaleza, en la clase que le

corresponda. Ademas debemos de evaluar nuestra propia realidad si bien es

cierto vamos a tomar como base los impuestos que ya se han implementado

en diversas partes del mundo, por ello acuerdo a nuestros problemas

ambientales debemos ir implementándolos progresivamente, de acuerdo al

nivel de urgencia.

CLASES DE TRIBUTOS

IMPUESTOS TASAS

ARBITRIOS LICENCIAS DERECHOS

CONTRIBUCIONES



95

CUADRO N° 7

IMPUESTOS AMBIENTALES EN LOS PAISES DE LA OCDE

País SO2, Nox CO2 Ruido de aviones

Vertidos Líquidos

Residuos Solidos

Diferenciac. Gasolinas

Alemania x x x x

Austria x x

Bélgica x x x x

Canadá x x x

Dinamarca x x x x x

EE.UU x x x

España x

Finlandia x x x x x

Francia x x x x x

Holanda x x x x x x

Irlanda x x x

Islandia x x

Italia x x x x

Japón x x

Noruega x x x x

Nueva Zelanda x

Portugal x x x x x

Suecia x x x x

Suiza x x x

Reino Unido x x x

FUENTE: OCDE


DESCRIPCION: El cuadro hace un resumen de los tributos que diferentes

países han implementado, se puede notar que la mayoría ha optado por

gravámenes a los residuos sólidos de los cuales solamente España, Japón,

Noruega, Nueva Zelanda y Suiza no lo han gravado. Se nota que también

hay una imposición fuerte al combustible.

En nuestro caso como nuestro principal problema es la contaminación del agua,

seguido por la contaminación del aire y del suelo, los primeros tributos en

implementarse estarían en ese orden, claro hasta que en un momento se puedan

casi en la totalidad los problemas ambientales.



96

CUADRO N° 8

PROPUESTAS DE TRIBUTOS AMBIENTALES PARA EL PERU Y SU

PLAZO DE IMPLEMENTACION

BASE IMPONIBLE CLASE DE TRIBUTO PLAZO DE IMPLEMENTACION

Emisiones al aire

Emisiones de NOx medidas o estimadas Impuesto a Emisiones de

NOx Primer periodo

Contenido de SO2 de los combustibles fósiles

Impuesto al Contenido de SO2 de los combustibles

fósiles Primer periodo

Sustancias que reducen la capa de ozono

Impuesto a las Sustancias nocivas que degraden la

capa de ozono Primer periodo

Efluentes al agua

Arrojo de sustancias contaminantes al mar, rios, lagunas, etc

Impuesto por arrojo de sustancias contaminantes al

mar Primer periodo

Gestión de residuos

Gestión de residuos en general (impuestos sobre la Recogida o el tratamiento)

Arbitrio al recojo y tratamiento de los residuos

solidos Segundo periodo

Ruido (despegue y aterrizaje de aviones) Impuesto al ruido de

aviones Tercer periodo

Productos energéticos Impuestos Según clase

de energías Tercer periodo

Transporte

Automoviles antiguos Impuestos anuales de

tenencia (a partir del 6to año)

Primer periodo

Agricultura

Pesticidas y plagicidas Impuesto sobre los

pesticidas y plaguicidas Segundo periodo

Abonos Impuesto sobre abonos Segundo periodo

FUENTE: EKINS y SPECK (2000), HOERNER y BOSQUET (2001)


DESCRIPCION: El cuadro muestra alternativas de tributos ambientales, con

su base imponible, la mayoría de propuestas corresponden a tributos, los



97

cuales deberían ser administrados por el gobierno central y en el caso de los

arbitrios serían las municipalidades.

CUADRO N° 9

RESULTADOS DE LA ENTREVISTA DR. JORGE SARMIENTO DIAZ

Cargo: Vocal del Tribunal Fiscal-Sala 3

En los últimos años los niveles de contaminación en nuestro país han aumentado, ¿Considera Ud. que es una buena alternativa la implementación de tributos ambientales para contrarrestar el daño ambiental?

Sí, pues la recaudación se invierte en prever daño ecológico, reparar daño existente y para inducir mejores prácticas de protección a la ecología por parte de las empresas con potencial contaminante.

A nivel de Latinoamérica Colombia, Brasil y últimamente Chile han implementado una reforma verde en su sistema tributario ¿Cuál cree que es el motivo por el que aun en nuestro país no se han implementado este tipo de tributos?

Porque no hay voluntad política de enfrentar intereses que van en contra de estos tributos.

¿Es constitucional esta clase de tributos?

Sí, el Tribunal Constitucional ha señalado q los fines extrafiscales, como los en los tributos ecológicos están contenidos en el principio de solidaridad inherente en la constitución.

De implementarse los tributos ambientales ¿Cuáles deberían ser los principales problemas ambientales que deben tener un gravamen?

Minería, hidrocarburos, industria en general.

¿Cree que la SUNAT está capacitada y posee todos los recursos como para recaudar y administrar más tributos?

Sí está capacitada, pero necesitará organizar esta nueva actividad recaudatoria.

¿Cómo cree que reaccionarían los nuevos deudores tributarios ante la obligación de una nueva carga tributaria?

Siempre hay protestas contra cargas económicas adicionales y más si son tributarias, el asunto es que es un fin superior el que sustentaría estos nuevos tributos.



98

¿Consideraría adecuado que los impuestos ambientales deban utilizarse como un crédito a favor de algunos impuestos tradicionales?

No, pues el destino de esta recaudación debe ser para los fines ecológicos y no mezclarse con la recaudación nacional.

¿Cree que este tipo de tributos afectaría las actividades económicas de los obligados?

Las cargas tributarias siempre tienen incidencia económica, aun los neutrales como el IVA, pero el fin mayor cómo enfrentar el daño ecológico, prever este daño o reorientar las prácticas contaminantes empresariales lo justifica.

CUADRO N° 10

RESULTADOS DE LA ENTREVISTA DR. DANIEL YACOLCA ESTARES

TRIBUTOS AMBIENTALES EN EL PERÚ

Cargo: Procurador de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, Docente de Post grado, Investigador y escritor.

En los últimos años los niveles de contaminación en nuestro país han aumentado, ¿Considera Ud. que es una buena alternativa la implementación de tributos ambientales para contrarrestar el daño ambiental?

Los niveles de contaminación vienen incrementándose permanentemente en el ámbito local, regional, nacional e internacional. Por lo que se justifica que el Estado intervenga para contener la contaminación ambiental, para ello es necesario que utilice todas las herramientas de control social que tienen y, por supuesto, las herramientas jurídicas, como las licencias y autorizaciones para actividades que generan contaminación ambiental, las infracciones y delitos ecológicos y su sanciones y, con mayor efectividad, la tributación ambiental. Todas estas herramientas en conjunto deben buscar internalizar las externalidades negativas a los contaminadores y la externalidades positivas a quienes protegen el medio ambiente. Por eso, no dudamos que la



99

tributación ambiental es una valiosísima herramienta que Perú aún no utiliza y que resulta indispensable hacerlo de cara al deterioro constante del medio ambiente.

A nivel de Latinoamérica Colombia, Brasil y últimamente Chile han implementado una reforma verde en su sistema tributario ¿Cuál cree que es el motivo por el que aun en nuestro país no se han implementado este tipo de tributos?

Se puede decir que algunos países latinos han incorporado algunas variables ambientales en el sistema tributario, pero están aún lejos de realizar verdaderas reformas fiscales verdes, cuya magnitud es hacer que la economía de un país se encuentre de un cambio profundo y como correlato del mismo se apliquen las denominadas reformas fiscales verdes. En cuanto al porque en nuestro país no se ha incorporado la tributación ambiental, se debe especialmente a la falta de interés por proteger al medio ambiente de parte del congreso y del poder ejecutivo de los últimos gobiernos. Las medidas políticas, económicas y jurídicas, van por el contrario a proteger intereses de grupos económicos que no asumen los costos de la contaminación que generan debido a normas sancionadoras mínimas que no provocan un efecto disuasivo y menos aún existe un ánimo de crear un mapa de contaminadores para hacer un seguimiento minucioso. Solo existen intentos fallidos de la OEFA y el Ministerio del Ambiente que están atados de manos por leyes superpuestas con gobiernos regionales involucrados en casos de corrupción como el caso de Madre de Dios, respecto a la minería ilegal y por una falta de recursos humanos que conozcan la tributación ambiental. En nuestro país se presentó un proyecto de ley denominado Ley Marco de la Tributación Ambiental”, que fue



100

archivado durante el año 2009, esto evito que nuestro país fuera el primero en contar con dicha tributación ambiental. Luego, el país que si se atrevió a crearlo fue Ecuador y que a la fecha tiene logros muy beneficiosos de protección ambiental.

¿Es constitucional esta clase de tributos?

Es constitucional como cualquier tributo, en especial porque el Tribunal Constitucional de nuestro país ya ha aceptado la función extrafiscal del tributo que es el requisito indispensable para poder crear la tributación ambiental en nuestro país.

De implementarse los tributos ambientales ¿Cuáles deberían ser los principales problemas ambientales que deben tener un gravamen?

Los tributos ambientales como IMPUESTOS pueden gravar muchos tipos de base imponible: - Las emisiones contaminantes: Ejm. Toneladas de dióxido de Azufre (SO2) y de Carbono (CO2) emitidas. - El contenido contaminante de los combustibles, como el Azufre y el Carbono. - Los Factores productivos contaminantes: Ejm. Fertilizantes y plásticos, etc... -Bienes de consumo contaminantes: Ejm. Pilas y embalajes, etc..



101

¿En cuánto tiempo debería ocurrir esta reforma? (corto, mediano o largo plazo)

A corto plazo con la entrada del nuevo gobierno en julio de este año.

¿Cree que la SUNAT está capacitada y posee todos los recursos como para recaudar y administrar más tributos?

Sí, porque es una institución más efectiva que el Ministerio del Ambiente, pero de todos modos debe haber una comunicación muy estrecha entre ambas instituciones.

¿Cómo cree que reaccionarían los nuevos deudores tributarios ante la obligación de una nueva carga tributaria?

La reacción de todo nuevo deudor es el mismo frente a un tributo, siempre quiere pagar poco o nada a pesar que se beneficia de ellos. Sin embargo, es importante contar un adecuado programa piloto en uno de los departamentos de Perú, antes de aplicar dicha reforma a nivel nacional.

¿Consideraría adecuado que los impuestos ambientales deban utilizarse como un crédito a favor de algunos impuestos tradicionales?

No, porque anularía el efecto sustitución.

¿Cree que este tipo de tributos afectaría las actividades económicas de los obligados?

No, porque solo paga estos tributos quien contamina, los que no lo hacen están inafectos. Además porque no se puede seguir premiando a los contaminadores a costa de la salud pública y la calidad de vida de los ciudadanos.

A su parecer el OEFA, está cumpliendo con su función de fiscalización y de sanción.

No, es mínimo su aporte, diría nulo frente a la tarea y a los retos que tenemos como país. Además porque solo están centrados en sanciones que no tiene efectos disuasivos y muy flexibilizados con la última reforma legal. Debería ser empoderada como SUNAT y no como una oficina con recursos escasos y personal minimo.

¿Estaría de acuerdo que la SUNAT absorba al OEFA para que asuma las facultades de determinación, fiscalización y sanción?

A corto plazo si, pero a largo plazo debería ser autónoma, es decir debe tener el formato de una superintendencia.

De implementarse tributos ambientales ¿Cuáles serían los primeros que se deben instituir? (Algunos ejemplos)

La respuesta está en un ítem anterior.



102

4. DISCUSION

Comparando las diferentes realidades de países que ya han implementado

tributos ambientales, hay una gran diferencia en los niveles de preservación del

medio ambiente con el nuestro, ya que los ingresos los invierten en directamente

a reparar el daño ambiental, muestran niveles de contaminación por debajo que

el nuestro y una mejor calidad de vida para sus ciudadanos, y también como en

el caso de Brasil que además aumenta el número de áreas protegidas; hoy en

día nuestro país se ha visto afectado por una creciente contaminación y si bien

es cierto que en nuestra legislación se prevee sanciones pecuniarias contra

delitos ambientales, el dinero cobrado no se invierte directamente a la reparación

del daño ambiental, pues la Ley N° 28245 establece que dichos recursos

deberán ser destinados a implementar “actividades de gestión ambiental de la

población y/o áreas afectadas”, estas actividades se consideran como tales a:

proyectos y/o actividades relacionadas a monitoreo y vigilancia ciudadana,

recuperación de áreas degradadas, conservación e investigación ambiental.

Es claro que este sistema que se ha venido empleando en nuestro país es poco

efectivo ante la magnitud de degradación ambiental que tenemos, por ello la

implementación de tributos ambientales sería una mejor opción para combatir

directamente el daño ambiental, reinvirtiendo el total de los montos recaudados

en la restauración ambiental tal y como lo han venido aplicando con éxito países

de la Unión Europea, la OCDE y algunos de América Latina.

Además en el Perú, la aplicación de tributos ambientales es totalmente

constitucional, por lo que en materia legal es viable la inclusión en nuestro

sistema tributario, adicionalmente se tendría que modificar la Ley General del

IV.



103

Ambiente y la Ley del Sistema Nacional de Fiscalización Ambiental, en lo que

respecta a la recaudación y administración de los ingresos obtenidos como

medidas correctivas y delegar esta función a la Superintendencia Nacional de

Aduanas y Administración Tributaria-SUNAT, para que obtenga las facultades

recaudadora, fiscalizadora y sancionadora en temas de tributos ambientales. De

esta manera habrá una mejor distribución de ingresos.

Para poder implementar tributos ambientales, lo principal es concretar su diseño,

los posibles beneficios fiscales y medidas desgravatorias, pero lo más importante

es establecer el objetivo que se quiere lograr en este caso es la protección

ambiental (incentivo), es necesario también escoger el ámbito de aplicación que

debe hacerse con un orden de prioridades adecuado (incentivación–

reestructuración –recaudación). Del mismo modo se deberá diseñar de los

elementos de control que deberían emplearse para medir la efectividad de su

implantación y evitar su evasión, ya que siempre ha habido conflictos entre el

Estado y las empresas, debido a que las empresas no poseen conciencia sobre

el daño al ambiente y su fin último es generar renta. Por estas controversias entre

la generación de renta y el cuidado de los recursos naturales ha dificultado la

conformación de un sistema tributario ambiental armónico con los intereses

económicos de los empresarios y la perduración de los recursos naturales para

las futuras generaciones

Por otra parte hay evidencia que en los últimos años las personas han tomado

una mayor conciencia ambiental, sin embargo el índice es menor en relación con

los demás países que ya han implementado una reforma verde en su sistema

tributario, sin perjuicio de ello el solo hecho de gravar tributos ambientales y

aumentar los costos de los bienes y/o servicios podría generar un malestar en



104

los deudores tributarios, por lo que el Estado debería concientizar a la ciudadanía

sobre la importancia de la preservación del medio ambiente e implementarlos

paulatinamente de acuerdo al grado de daño ambiental causado, para ello

debería implementar programas de concientización que a mediano plazo

contribuya a fomentar también en el ciudadano una conciencia tributaria.

Para atenuar un posible aumento de los precios, el Estado al implementar

tributos ambientales, debería también adicionar en la reforma una serie de

beneficios para las empresas en cuanto al impuesto a la renta, descartándose

así el modelo subsidiario de México, estableciéndose estos como gastos

deducibles, además incluir gastos como mejora de tecnologías menos

contaminantes, investigación y cuidado ambiental sin límites de afectación; ya

que la finalidad de estos tributos ambientales es que la tasa impuesta resulte una

obligación tributaria mayor al gasto que incurriría la empresa si moderniza sus

procesos o maquinaria por una tecnología menos contaminante y que por esto

la empresa decida la modernización, así en el futuro los niveles de contaminación

se reducirían considerablemente que es la finalidad principal de los tributos

ambientales y que poco a poco vayan desapareciendo y así se cumpliría con su

función extrafiscal para lo cual fueron creados.



105

5. CONCLUSIONES

1. Para mitigar los problemas ambientales, el Estado asigna una parte del

presupuesto, que aunque año a año esta participación del gasto ambiental es

mayor, aún no es suficiente para lograr disminuir los niveles de contaminación,

pero en contrapartida a estos gastos, el Estado no obtiene ingresos que estén

destinados directamente a atacar estos problemas, por ello es necesario la

implementación de tributos ambientales para captar mayores ingresos y así

combatir y dar solución a la contaminación y proteger nuestro medio ambiente.

2. Los tributos ambientales son constitucionales, la misma Constitución vigente

(1993), permite su creación al ser un deber del Estado el administrar y

conservar los recursos naturales, así que el que contamina debe pagar

(Función extrafiscal) y porque además cumplen con los principios tributarios

de reserva de ley, igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la

persona (A vivir en un ambiente sano), además el Tribunal Constitucional ha

reconocido en muchos dictámenes el principio de solidaridad estrechamente

ligado a la función extrafiscal.

3. Al implementarse tributos ambientales, el precio de los bienes y/o servicios

que perfectamente calcen con la hipótesis de incidencia, se elevaran porque

al internalizarse (costo de producción o del servicio) las externalidades

(contaminación) y como el que contamina debe pagar, los precios van a sufrir

un crecimiento, pero esto obligará a los deudores tributarios a encontrar una

ventaja competitiva que garantice el funcionamiento a futuro de sus empresas.

V.



106

4. El Perú no tiene una conciencia ecológica sólida, y se refleja en muchos

aspectos, altos niveles de contaminación, normativa ambiental que no se

cumple, un numero insignificante de empresas certificadas con ISO 14001,

cuantiosas multas pagadas por daño ambiental, esto de la mano a la lentitud

del cumplimiento de funciones del OEFA y el Ministerio del Ambiente; ante

estos problemas la única satisfacción es que las personas están tomando

conciencia y cada vez hay un mayor número de denuncias por daños

ambientales.

5. Para que la nueva reforma fiscal verde sea más eficiente se debe implementar

los tributos de acuerdo al grado de contaminación y dar prioridad al área más

afectada y además para evitar posible evasión de estos tributos a la vez

deberían crearse incentivos tributarios para que los potenciales deudores

estén dispuestos a cumplir con la obligación de tributar y a invertir en

tecnologías menos contaminantes.



107

6. RECOMENDACIONES

1. Implementar dentro del sistema tributario, tributos ambientales para que el

Estado obtenga los recursos necesarios para poner en marcha proyectos

que permitan recuperar ecosistemas dañados por la contaminación.

2. Reformar el sistema tributario actual, incorporando el principio de

extrafiscalidad a los tributos y los demás principios del derecho ambiental,

los cuales garantizan la salvaguardia de nuestro medio ambiente y de los

derechos fundamentales de la persona al amparo de la Constitución Política

del Perú.

3. Invertir en tecnologías limpias, que a largo plazo generará una ventaja

competitiva para la empresa, al mejorar su imagen ante la sociedad,

administrar con eficiencia los recursos naturales y brindar más salud y

bienestar a todos, además al reducir los actos contaminadores, reduce

también la cuantía de tributos que tiene que pagar al Estado por contaminar

el medio ambiente y al final los precios de los bienes y/o servicios se

estabilizaran.

4. Diseñar programas que ayuden a desarrollar la conciencia ecológica de las

personas, como un preparativo a la reforma fiscal verde y garantizar en gran

medida su cumplimiento, las universidades deberían tomar un rol más activo

con la enseñanza de una educación ecológica, promoviendo la investigación

VI.



108

científica para la creación de proyectos que ayuden a disminuir la

contaminación.

5. Implementar a mediano plazo y en tres etapas sucesivas tributos que graven

en primer lugar las emisiones de gases tóxicos y que reducen la capa de

ozono, arrojo de deshechos a los efluentes de agua, a los automóviles

antiguos; después a la gestión de residuos sólidos y sustancias utilizadas en

la agricultura; y por último, al ruido y al uso de productos energéticos,

cumpliendo así el estado de prioridad de las áreas más afectadas por la

contaminación.



109

7. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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Agencia Estatal de Administracion Tributaria, Centro Interamericano de

Administraciones Tributarias, Instituto de Estudios Fiscales.



112

ANEXOS



113

Anexo 1. DIAGNOSTICO DEL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO

CAMARA DE COMERCIO E INDUSTRIA AREQUIPA

Informe de Coyuntura: mayo 2015

En Perú, durante el periodo 1990-2010, los ingresos tributarios como porcentaje

del PBI han experimentado una expansión moderada. Frente a niveles

relativamente estables registrados en los países de la OCDE, Perú ha

incrementado un poco más de 6 puntos porcentuales su presión tributaria en casi

23 años, tomando en cuenta las contribuciones p ara la seguridad social. Si no

se incluyera esta contribución, el crecimiento de la presión tributaria durante este



114

mismo periodo de tiempo seria 5.1 puntos porcentuales. Este cambio se debió

principalmente al aumento de la presión tributaria del Impuesto a la Renta, la

cual se situó a finales de 2013 en 7.3% desde un 0.9% en el año 1990.

Anexo 2. Recaudación Tributaria Total como porcentaje del PBI

Fuente: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos



115

Las cifras que a continuación se presentan son las correspondientes a la presión

tributaria del Perú, el promedio de América Latina y de la OCDE.

La presión tributaria sobre la renta personal en nuestro país se encuentra en

niveles muy por debajo de lo que muestra la OCDE. Nuestro país representa un

ratio de 7.3%, mientras que esta organización alcanza un índice de 11.8%.

Factores como el bajo número de contribuyentes y su concentración en niveles

de renta más bajos pueden explicar en parte esta menor importancia en relación

con los países de la OCDE. En relación a América Latina, el Perú se encuentra

por encima con una diferencia de un poco menos de dos puntos. Esta situación

de mejora se viene dando a partir del año 2000 a la actualidad, por las reformas

que han venido implementando los gobiernos de las dos últimas décadas, y

sumado a ello por el crecimiento económico ininterrumpido y sostenido que ha

presentado nuestra economía.

En relación a la presión tributaria de la contribución social, se puede afirmar que

esta permanece muy baja en Perú. Al cierre de 2013, ésta alcanzo el 2%, muy

inferior en relación a la OCDE y América Latina, quienes alcanzaron ratios de

8.6% y 3.7%, respectivamente. La gran heterogeneidad en la forma que los

países han instaurado y reformado sus regímenes de seguridad social explica

en gran medida estas diferencias.



116

Anexo 3. Comparación de la Presión Tributaria Perú-OCDE-América Latina

Fuente: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos.



117

Anexo 4. Porcentajes de Unidades Productivas Informales por región. Año 2012

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática.



118

Anexo 5. Entrevista a Antonio Brack Egg-Ex Ministro del Ambiente

CONCIENCIA AMBIENTAL EN EL PERU Cargo: Ex Ministro del Ambiente, ecologista, investigador y escritor.

¿Cree que hay más conciencia ambiental?

Lo notamos por todas partes. No estamos aún como Suiza, donde los perros ya no ladran en un parque porque puede estorbar a otro y hasta ser causa de juicio; pero sí hay muchos jóvenes que harán que dentro de diez años el Perú sea totalmente distinto, yendo hacia lo positivo.

¿Cuál sigue siendo el mayor atentado contra

el ambiente?

La contaminación del agua, causada fundamentalmente por las aguas servidas que las ciudades y pueblos tiran. El segundo problema es la disposición inadecuada de residuos sólidos… La ciudad está generando un nuevo tipo de ciudadano con un enfoque totalmente distinto y que no comprende la naturaleza porque no la ha vivido. El Perú no tiene por qué ser un país de pobres, de subempleados y desempleados, tiene todas las condiciones para ser un país rico y próspero… hay grandes posibilidades de hacer negocios con los recurso naturales que ofrece, sin necesidad de depredar.

¿A quién le compete frenar las acciones contaminantes del

agua?

A los municipios, eso está en la ley orgánica de las municipalidades. Si se aplicara el código penal (artículo 13), de los 1838 alcaldes, al menos 1800 deberían ir a la cárcel porque están incumpliendo con la disposición de los residuos sólidos y las aguas servidas. No solo afectan el ambiente sino, sobre todo, la salud. Ahí hay un tema que va a mejorar porque los jóvenes están creciendo bajo otro criterio, ya que a ‘los algarrobos viejos ya nadie los endereza.



119

Usted ha recorrido 50 países, la Antártida,

todo el Perú, conoce a los pueblos, su

idiosincrasia, ¿por qué cree que hay grandes conflictos en Cuzco y

Cajamarca, por ejemplo? Hacemos

tremenda bulla por una empresa minera y no

vemos toda la contaminación que hay

en el país y que los municipios no corrigen.

En el Perú, los temas siempre se politizan y no se discuten técnicamente. Cuando un tema tan importante como el agua, el aire, el bosque, la minería o lo que sea se politiza, los técnicos no tienen cabida. Y de ahí salen las frases populistas ‘La mina contamina’. ‘No a la minería’. Para discutir el tema de Tía María en Arequipa, le dije a una señora que le ponía mucha fuerza a su posición: -Señora, ¿Usted es anti minera? – Por supuesto. –Entonces, le dije, deme su celular, su reloj, la hebilla de su correa, la de su zapato, su collarcito también. –… Si usted es antiminera convencida al 100% ¿por qué usa productos mineros? Espero que no haya puesto fierro de construcción en su casa, le dije. Se le cayó el mundo. Ese es el tema, la politización impide discutir las cosas técnicamente y por ello muchas universidades no intervienen, cuando son justamente esos temas los que deben analizar.

Se habla de las grandes sumas que da el canon a los pueblos mineros,

¿por qué siguen tan pobres?

Eso no es culpa de la minería sino de la administración del Estado. Tenemos distritos riquísimos como Echarate, La Encañada, con muchísimo dinero y la gente sigue pobre porque cuando hay que invertir es mucho más fácil hacerlo en las ciudades, ¿Quién se va a ir a la sierra de Huancabamba, a las partes altas de Pacaicampa, de Ayabaca u otros sitios alejados a mejorar las escuelas o las casas de maestros, agua y servicios?

Su visión de futuro qué le dice, ¿cómo se

podrían resolver estos conflictos?

Aprendiendo, como han hecho todos los países desarrollados desde Japón a Corea del Sur, hasta Dinamarca y Alemania, Francia e Islandia. Aprendiendo que los conflictos se solucionan cuando el Estado, la empresa y la comunidad se sientan juntos a discutir su futuro. Cuando logremos esa cultura (que está aún en su época de parto, una época muy difícil) recién nos pondremos de acuerdo para trabajar por nuestro desarrollo. Segundo, cuando haya objetivos claros sobre lo que el Perú quiere lograr en el largo plazo: Ciencia, Tecnología y Educación.

Y, mientras llega esa cultura y cambio de

mentalidad…

Esa cultura tenemos que construirla. Ahí tenemos que trabajar los profesionales, las universidades, los periodistas. Tenemos que generar consenso para buscar las cosas buenas. Mientras no demos ese paso mental no lograremos nada. En cuanto a los conflictos como el de Conga, Cajamarca tiene 200 mil habitantes, los que marchan son 2 mil. ¿Y el resto? Gandhi dijo: Más que la bulla de los que están en contra me preocupa el silencio de los que están a favor… Tenemos que cambiar, hay que dar cabida a



120

quienes hoy están en silencio pero tienen algo que decir.

¿Cree que falta autoridad, a todo nivel,

en el manejo de los conflictos?

El principio de autoridad no es el problema sino la impunidad. Hay leyes, por ejemplo, las ambientales y las de impuestos, pero el 70% de los peruanos es informal, ilegal. El problema es esa impunidad, porque la autoridad en el país no la impone el Gobierno sino la legalidad del Poder judicial y ese tema no está resuelto: hay que aplicar la ley.

FUENTE: Universidad de Piura

Anexo 6. Guía de Entrevista a Jorge Sarmiento Díaz-Vocal del Tribunal

Fiscal.

1. En los últimos años los niveles de contaminación en nuestro país han

aumentado, ¿Considera Ud. que es una buena alternativa la

implementación de tributos ambientales para contrarrestar el daño

ambiental?

2. A nivel de Latinoamérica Colombia, Brasil y últimamente Chile han

implementado una reforma verde en su sistema tributario ¿Cuál cree que

es el motivo por el que aun en nuestro país no se han implementado este

tipo de tributos?

3. ¿Es constitucional esta clase de tributos?

4. De implementarse los tributos ambientales ¿Cuáles deberían ser los

principales problemas ambientales que deben tener un gravamen?



121

5. ¿Cree que la SUNAT está capacitada y posee todos los recursos como

para recaudar y administrar más tributos?

6. ¿Cómo cree que reaccionarían los nuevos deudores tributarios ante la

obligación de una nueva carga tributaria?

7. ¿Consideraría adecuado que los impuestos ambientales deban utilizarse

como un crédito a favor de algunos impuestos tradicionales?

8. ¿Cree que este tipo de tributos afectaría las actividades económicas de

los obligados?

Anexo 7. Guía de Entrevista a Daniel Yacolca Estares-Procurador Público

de la SUNAT, y el más reconocido investigador de tributos ambientales en

el Perú.

1. En los últimos años los niveles de contaminación en nuestro país han

aumentado, ¿Considera Ud. que es una buena alternativa la

implementación de tributos ambientales para contrarrestar el daño

ambiental?

2. A nivel de Latinoamérica Colombia, Brasil y últimamente Chile han

implementado una reforma verde en su sistema tributario ¿Cuál cree que

es el motivo por el que aun en nuestro país no se han implementado este

tipo de tributos? ¿Es constitucional esta clase de tributos?

3. De implementarse los tributos ambientales ¿Cuáles deberían ser los

principales problemas ambientales que deben tener un gravamen?

4. ¿En cuánto tiempo debería ocurrir esta reforma? (corto, mediano o largo

plazo)



122

5. ¿Cree que la SUNAT está capacitada y posee todos los recursos como

para recaudar y administrar más tributos?

6. ¿Cómo cree que reaccionarían los nuevos deudores tributarios ante la

obligación de una nueva carga tributaria?

7. ¿Consideraría adecuado que los impuestos ambientales deban utilizarse

como un crédito a favor de algunos impuestos tradicionales?

8. ¿Cree que este tipo de tributos afectaría las actividades económicas de

los obligados?

9. A su parecer el OEFA, está cumpliendo con su función de fiscalización y

de sanción.

10. ¿Estaría de acuerdo que la SUNAT absorba al OEFA para que asuma las

facultades de determinación, fiscalización y sanción?

11. De implementarse tributos ambientales ¿Cuáles serían los primeros que

se deben instituir? (Algunos ejemplos)



123

Anexo 8. INDICADORES AMBIENTALES



124

Nombre: Descargas de Aguas Residuales Domésticas sin Tratamiento

Descripción:

Este indicador muestra la cantidad de agua residual del tipo doméstico que son vertidas al ambiente sin tratamiento de ningún tipo. Las aguas residuales son materiales derivados de residuos domésticos, los cuales por razones de salud pública y por consideraciones de recreación económica y estética, no pueden desecharse vertiéndolas sin tratamiento en lagos o corrientes convencionales

Relevancia:

El tratamiento y reuso de las aguas residuales se inicia en el Perú en la década del 60, con la implementación de las lagunas de estabilización de San Juan en Lima. Este sistema considerado como la opción tecnológica más viable para alcanzar el objetivo no patógeno, se ha venido aplicando al 78% de las plantas existentes en el país. Sin embargo, la cobertura de tratamiento sólo llega a menos del 30% de las aguas residuales generadas, factores tecnológicos y económicos han limitado las inversiones en este rubro.

Tendencia:

Se espera que acorde con el incremento de las regulaciones en esta materia y el incremento de la conciencia y responsabilidad ambiental, se incremente el número de plantas de tratamiento de aguas residuales en el país

Limitaciones:

Existe una alta subestimación de los volúmenes y caudales de descarga de efluentes debido a la muchas viviendas descargan sus efluentes directamente al ambiente sin pasar por un sistema de red pública.

Fuente: http://sinia.minam.gob.pe/estadisticas/indicadores-ambientales



125

Nombre:

Concentración media anual de partículas suspendidas respirables (PM10)

Descripción:

Las concentraciones de macropartículas se refieren a los finos sólidos suspendidos de menos de 10 micrones de diámetro (PM10) capaces de penetrar en las vías respiratorias y de causar un gran daño a la salud.

Tendencia:

El incremento de la actividad industrial así como del parque automotor contribuye directamente a la intensificación de las concentraciones de material particulado.

Limitaciones: No se han registrado limitaciones

Concentración media anual de

partículas suspendidas respirables

(PM10) ( Microgramos por metro cúbico )

Representación 2008 2009 2010 2011 2012

Ate 108.2 78.41 73.82 52.2 89.1

Comas 103.49 121.1 82.64 95.16 52.06

El Agustino 108.2 77.62 73.82 43.29 89.01

Lima 125.62 113.75 69.2 47.49 47.49

San Juan De Miraflores 105.42 76.98 78.73 65 61.2

Villa Maria Del Triunfo 105 78.54 78.73 65.25 61.2

Elaborado por: Ministerio del Ambiente - MINAM

Fuentes de información:

- Partículas menores a 10 micras:Dirección General de Salud Ambiental Descargado el 26 de diciembre de 2015



126



127

Nombre :

Generación de residuos sólidos a nivel distrital

Descripción:

La generación de residuos sólidos refiere a la cantidad de residuos sólidos totales generados a nivel distrital. Son residuos sólidos aquellas sustancias, productos o subproductos en estado sólido o semisólido de los que su generador dispone, o está obligado a disponer.

Relevancia :

Conocer la cantidad generada de residuos sólidos, contribuye en el establecimiento de obligaciones, atribuciones y responsabilidades de la sociedad en su conjunto, para asegurar una gestión y manejo de los residuos sólidos, sanitaria y ambientalmente adecuada, con sujeción a los principios de minimización, prevención de riesgos ambientales y protección de la salud y el bienestar de la persona humana.

Tendencia :

A medida que las poblaciones aumentan y los patrones de producción y consumo se incrementan, se aumenta la cantidad de residuos sólidos.

Limitaciones :

La estimación de residuos sólidos de ámbito no municipal no se puede incluir en este indicador debido a la escasa disponibilidad de información debidamente estructurada.

Nota : Para el año 2008 los residuos sólidos fueron estimados según Ordenanza Municipal para el cobro de los arbitrios a excepción de los distritos de Ate, Chaclacayo, Lince, Lurigancho, Lurín, Magdalena del Mar, Miraflores, Pueblo Libre, Punta Hermosa, San Isidro y San Miguel cuya estimación fue realizada por la subgerencia de medio Ambiente. Los residuos sólidos comprenden básicamente los residuos domiciliarios, comerciales y los recogidos por el servicio de limpieza pública. No incluye desmontes.




128

Anexo 8.3



129

Nombre : Residuos sólidos recolectados y dispuestos adecuadamente

Descripción :

El indicador muestra la cantidad de residuos urbanos domiciliarios (domiciliarios,

comerciales e industriales) depuestos en rellenos sanitarios y vertederos,

incinerados y/o reciclados en las principales ciudades de un país. Ciudades

principales se entiende como los centros urbanos más importantes de punto de

vista económico y poblacional de un país. Desechos sólidos: materiales con bajo

contenido líquido que no son productos primarios (es decir, los producidos para

el mercado), a los que su productor no tiene ya más usos que dar en función de

sus propios objetivos de producción, transformación o consumo, y que desea

eliminar. Desechos sólidos urbanos: incluyen los desechos generados por: los

hogares, las actividades comerciales, las pequeñas empresas, los edificios de

oficinas y las instituciones (escuelas, hospitales, edificios gubernamentales).

También incluyen los desechos voluminosos (por ejemplo, artículos

electrodomésticos grandes, muebles viejos, colchones) y los desechos de

algunos servicios municipales, como los generados por el mantenimiento de

parques y jardines (basura de la limpieza de calles, contenido de los cestos de

basura, desperdicios de la limpieza de mercados) si se gestionan como

desechos. Disposición adecuada de desechos: proceso de eliminación y

tratamiento de desechos que incluye deposición en rellenos sanitarios,

vertederos, incineración y reciclaje. Rellenos Sanitarios: Sistema empleado para

la disposición final de los desechos sólidos. Comprende el esparcimiento,

acomodo y compactación de los residuos, su cobertura con tierra u otro material

inerte, por lo menos diariamente y el control de los gases y lixiviados y la

proliferación de vectores, a fin de evitar la contaminación del ambiente y proteger

la salud de la población. Vertederos: Lugar donde se depositan definitivamente

los desechos, en forma controlada o no controlada, conforme a las normas

sanitarias, de protección del medio ambiente, y otras normas de seguridad

nacionales. Estos no siempre cumplen con todas las condiciones y

requerimientos técnicos, debido a que no existe un control absoluto en los

parámetros como por ejemplo: temperatura, humedad, entre otros. Incineración:

Combustión controlada de los desechos con recuperación de energía o sin ella.

Reciclaje: Cualquier actividad de reelaboración de un material desechado en un



130

proceso productivo que desvía a dicho material del proceso de desecho, salvo

para volver a utilizarlo como combustible. Debe incluirse la reelaboración del

producto para volver a utilizarlo con el propósito original o con otro propósito y

excluirse el reciclaje en la planta, es decir, en el lugar de generación.

Relevancia :

Los desechos sólidos urbanos representan una enorme pérdida de recursos en

forma de materiales y energía. Además tienen un impacto ambiental importante

mediante la contaminación del aire, suelos y agua. La disposición adecuada de

los desechos sólidos urbanos es un indicador directamente relacionado con las

prácticas nacionales de gestión para la protección del medio ambiente.

Tendencia :

La disposición de desechos sólidos urbanos se calcula a partir de cuestionarios

especializados sobre la generación y gestión de desechos sólidos,

habitualmente aplicados a escala municipal. También se pueden explotar los

registros administrativos de las municipalidades o empresas encargadas de la

recolección, disposición y/o tratamiento de los desechos en las principales

ciudades del país.

Limitaciones :

Si no se cuenta con encuestas oficiales sistemáticas especializadas sobre

desechos sólidos, en general, resulta difícil medir la disposición de desechos

sólidos por tipo, salvo que se realicen estudios intensivos a nivel de municipio.

Por su parte, los registros administrativos no siempre son confiables como fuente

debido a varios factores como la dispersión de las empresas que recolectan la

basura, la falta de rigor estadístico, o bien porque los municipios no registran

adecuadamente dicha disposición. Las posibilidades de registro adecuado

dependen en gran medida del modo de recolección y disposición que utilizan las

autoridades locales o de si existe o no un sistema oficial de eliminación de los

desechos. El indicador no establece distinciones entre los desechos peligrosos

y no peligrosos y además no incluye la disposición de desechos industriales en

las áreas urbanas. Además, el indicador no captura la cantidad de desechos

urbanos dispuestos en botaderos clandestinos.



131

Nombre : Consumo de clorofluorocarburos que agotan la capa de ozono

Descripción :

Consumo de clorofluorocarburos (CFC) que agotan la capa de ozono en toneladas de potencial de agotamiento del ozono (PAO) es

la suma del consumo de las toneladas ponderadas de las diferentes sustancias del grupo - toneladas métricas de cada sustancia

(definidas en el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono) multiplicadas por su potencial de

agotamiento del ozono. Sustancia que agota la capa de ozono es toda sustancia que contenga cloro o bromo que destruye la capa

de ozono estratosférica. Esta capa de ozono estratosférica absorbe la mayor parte de la radiación ultravioleta, de efectos biológica-



132

amente nocivos. Los CFCs son productos químicos inertes, no tóxicos, que se

licuan fácilmente. Se emplean en los sistemas de refrigeración, aire

acondicionado, envasado y aislamiento o como solventes y propulsores de

aerosoles. Dado que los CFC no se destruyen en las capas inferiores de la

atmósfera se desplazan hacia las capas superiores, donde sus componentes

clorados destruyen el ozono.

Relevancia:

Estos indicadores revelan el compromiso de avanzar en la reducción gradual del

consumo de CFC en los países que han ratificado el Protocolo de Montreal. Es

un hecho reconocido que el Convenio de Viena para la protección de la capa de

ozono (1985) y el Protocolo de Montreal (1987) son instrumentos eficaces para

prevenir la catástrofe ambiental mundial que podría haberse derivado del

agotamiento del ozono estratosférico. El Protocolo de Montreal tiene como

objetivo reducir y, a la larga, eliminar las emisiones de sustancias antropogénicas

que agotan la capa de ozono eliminando su producción y consumo. La reducción

gradual de las sustancias que agotan la capa de ozono y su sustitución por

sustancias menos nocivas o nuevos procesos tiene como finalidad la

recuperación de la capa de ozono. Las iniciativas relacionadas con los CFC

pueden considerarse como el esfuerzo más representativo del Protocolo por

eliminar gradualmente el consumo de sustancias que agotan la capa de ozono,

ya que fueron las primeras cuya eliminación se propuso.

Tendencia:

La unidad de medida toneladas de potencial de agotamiento de ozono (PAO), es

utilizada por el Protocolo de Montreal. El potencial de agotamiento del ozono es

un número que se refiere a la cantidad de destrucción de ozono estratosférico

causado por una sustancia. Es la razón entre el impacto sobre el ozono causado

por una sustancia determinada y el impacto causado por una masa similar de

CFC-11 (el potencial de agotamiento del CFC-11 es 1).

Limitaciones :

Para el agotamiento del ozono, el indicador no revela demasiado acerca de las

tendencias actuales de deterioro de la capa de ozono, debido al retraso con que



133

se produce la respuesta del ecosistema. Las toneladas de CFC son multiplicadas

por un factor específico que da cuenta del potencial de agotamiento del ozono,

existiendo un factor específico para cada sustancia, generando las toneladas

PAO. En caso de requerir más información sobre los CFCs, la metodología de

cálculo y su definición, visitar el enlace Web de la Secretaría de Ozono del

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente –PNUMA:

http://ozone.unep.org/spanish/ Para obtener los factores específicos para cada

sustancia consultar la siguiente página web:

http://www.unep.org/ozone/Montreal-Protocol/Montreal-Protocol2000.shtml



134

Nombre : Emisiones nacionales proyectadas de Gases de Efecto Invernadero (GEI)

Descripción:

El indicador da cuenta de las emisiones totales (emisiones brutas) y netas de dióxido de carbono (CO2), metano y óxidos nitrosos

descargadas a la atmósfera por distintas fuentes emisoras. El CO2 es un gas incoloro, inodoro, y atóxico que se desprende de la

combustión de combustibles fósiles y durante la respiración de organismos vivos (vegetales y animales). Se lo considera el principal

gas de efecto invernadero por su relación con los cambios climáticos. Las emisiones de metano son resultado de la producción de

combustibles, pozos de petróleo y gas, cultivos de arroz, ganadería y desechos. Las emisiones de gases de óxido nitroso resultan

del trasporte, producción y uso de fertilizante y agroquímicos.



135

Relevancia:

Corresponde a la meta 9, del ODM 7 y al protocolo de Kyoto el cual tiene por objetivo reducir las emisiones de gases provocadoras del calentamiento global.

Tendencia:

Este indicador da cuenta de los niveles totales de emisión de gases de efecto invernadero del país.

Limitaciones:

No se han registrado limitaciones.




136

Nombre:

Gasto público ambiental como porcentaje del gasto público total

Descripción:

El indicador mide la proporción de los recursos públicos asignados al gasto

ambiental en relación al gasto público total. Gasto Público Ambiental: incluye



137

aquellas erogaciones que solventan acciones inherentes a la gestión del

ambiente, la fiscalización y el control de la explotación y uso de los recursos

naturales (bosques naturales, parques nacionales, etc.) el medio físico, biológico

y social del hombre y el equilibrio ecológico. Incluye el tratamiento de residuos

industriales, desechos, contaminación ambiental; además del gasto de las áreas

naturales protegidas por el Estado. Gasto Público Total: incluye todas las

erogaciones, corrientes y de capital, del sector público correspondientes a los

tres niveles de gobierno – Nacional, Estadal o Provincial y Municipal -estén

registradas o no en los respectivos presupuestos.

Relevancia:

Este indicador muestra el compromiso del Estado (en términos económicos) con

respecto a la protección del ambiente, aspecto fundamental para alcanzar el

desarrollo sostenible en el país.

Tendencia:

La proporción del gasto público ambiental con respecto al gasto público total

señala los esfuerzos del gobierno para prevenir, mitigar, compensar y controlar

los efectos causados al ambiente por la actividad humana. Asimismo puede

considerarse como una medida de inversión de la sociedad para proteger el

ambiente y un instrumento determinante en el seguimiento de la gestión

ambiental en cada país.

Limitaciones:

Se mide el gasto monetario, pero no se llega a medir la eficiencia del mismo.




138

Nombre: Conflictos socioambientales reportados



139

Descripción:

Un Conflicto socioambiental es la situación que surge a consecuencia de los

diferentes intereses y motivaciones que poseen los diferentes actores sociales

involucrados en una circunstancia ambiental determinada. En un conflicto

socioambiental, las partes, toman posición y se enfrentan por hechos vinculados

a la escasez, el deterioro o la privación de los recursos naturales. La dinámica

del conflicto, dependerá de cómo lo manejen los actores; es decir, de cómo se

expresen las diferentes posiciones e intereses y de cómo se recojan en la

resolución del conflicto las diversas necesidades de los actores.

Las Desigualdades o asimetrías, se refieren a las condiciones de profunda

desigualdad en las que pugnan las partes de un conflicto socioambiental. Y ello

se debe a que en la gran mayoría de casos, las partes en conflicto no tienen ni

las mismas capacidades ni el mismo poder.

Tendencia:

El conflicto socioambiental presupone la existencia de un problema ambiental.

Pero el conflicto solo se genera cuando una parte que se considera afectada

directa o indirectamente inicia acciones para evitar el daño ambiental u obtener

su reparación.

Limitaciones: No se han registrado limitaciones.




140

Anexo 9. ENCUESTA LIMA COMO VAMOS

Quinto informe de percepción sobre calidad de vida.

FICHA TÉCNICA

Descripción: Estudio de percepción sobre calidad de vida a través de encuestas

aplicadas en las viviendas seleccionadas.

Muestra: 1920 personas mayores de 18 años, residentes en Lima Metropolitana.

Fecha de aplicación: Del 16 de agosto al 29 de setiembre del 2014.

Encuestadora: Instituto de Opinión Pública de la PUCP (IOP-PUCP).

Diseño muestral: Probabilístico, multietápico y estratificado por conglomerados,

con cuotas por sexo y grupos de edad.

Áreas Interdistritales: Cuatro áreas que agrupan a los distritos de la ciudad

conforme se indican en la tabla siguiente:

Ponderación: Para el caso del 2014 la muestra fue auto ponderada, pues se tomó

como base, para la distribución de la muestra, la población de cada uno de los

distritos. Por lo tanto, no hubo ponderación de datos.

Margen de error: Para el conjunto de la muestra ±2.24% y para cada área

interdistrital entre ±4.3% y ±4.9%.



141

Los problemas de Lima según sus ciudadanos

Desde la primera encuesta (2010), la delincuencia e inseguridad ciudadana son

consideradas el mayor problema de la ciudad (a los encuestados se les pide que

enumeren los tres principales problemas que afectan la calidad de vida en la

ciudad de Lima). Por otro lado, la preocupación por la inseguridad ciudadana ha

aumentado en comparación con años anteriores: ha pasado de poco más del

73% el 2010, a 82% el 2014.

Otro problema que destaca es el transporte público, pues más de la mitad de

limeños lo considera entre los tres principales problemas de Lima (en general,

se mantiene como el segundo mayor problema para los ciudadanos, y aunque

disminuye el 2011 –respecto al 2010–, desde el 2012 se mantiene en esa

posición). En cuanto a niveles socioeconómicos, el problema del transporte

público es más importante entre los habitantes del nivel A/B (63.6%) que entre

los del sector D/E (50.5%). Esto es particularmente interesante, pues aquellos

con mayores recursos económicos, y por ende que menos utilizan el transporte

público, son los que más lo consideran un problema. En contraste, poco más del

10% de entrevistados considera el mantenimiento de las pistas y veredas como

uno de los tres principales problemas.

La contaminación ambiental ocupa el tercer lugar en la lista de los principales

problemas de la ciudad. Si bien a partir del 2012 se observa que el porcentaje

de menciones decae (de 50.8% el 2010 a 35.2% el 2014) -posiblemente producto

de la incorporación desde el 2012 de la opción “la falta de cultura ciudadana”-,



142

se mantiene como uno de los tres principales problemas urbanos para los

limeños.

AMBIENTE :

La situación ambiental es importante para los limeños: el 35% considera la

contaminación ambiental y el 29% la limpieza pública o acumulación de basura

entre los principales problemas que afectan la calidad de vida en la ciudad. La

gráfica siguiente muestra las prioridades señaladas por los encuestados.

Baja satisfacción en cuanto a los parques y áreas verdes

Solo el 21% de limeños se encuentra satisfecho con los parques y áreas verdes

de uso público. A esto se agrega una gran insatisfacción (52.5%) con la forma

como la autoridad metropolitana enfrenta los problemas ambientales, situación

que aumenta entre quienes habitan en Lima Sur (58%). Las áreas verdes y

árboles representan el segundo aspecto ambiental al que las autoridades deben

prestar atención (38.1%), luego de la contaminación vehicular, que recoge un

altísimo 77.1%, sin duda, el principal problema percibido por los limeños en

cuestiones ambientales.

Desigualdad urbana

Cuando se analizan los resultados de la encuesta según niveles

socioeconómicos, se evidencia una importante desigualdad entre los sectores

más privilegiados y los menos favorecidos respecto del nivel de satisfacción con

los distintos servicios urbanos. La diferencia también es marcada cuando se

evalúan los resultados según las zonas interdistritales: tal es el caso de Lima

Centro, que concentra los distritos más prósperos si los comparamos con el resto

de áreas. Esta situación, que se repite en distintos aspectos, demostraría la



143

existencia de una desigualdad urbana que ya es una marca distintiva de la ciudad

de Lima. El resultado de esta brecha en las oportunidades urbanas son dos

ciudades opuestas y contradictorias. La primera ofrece un entorno adecuado y

servicios de relativa buena calidad así como mayor seguridad y menor

contaminación; una ciudad que es disfrutada por la minoría de ciudadanos. Y por

otra parte, una segunda ciudad, insegura, contaminada y con mala calidad en

sus servicios urbanos e infraestructura. Lamentablemente, es esa la ciudad en

la que vive la mayoría de limeños.

Desigualdad ambiental: áreas verdes y árboles

En particular, esta desigualdad se acentúa en los aspectos ambientales. Los

niveles de satisfacción con el acceso al agua potable, el sistema de recojo de

basura y la calidad del aire, entre otros, dibujan una considerable brecha entre

ricos y pobres: por ejemplo, en la satisfacción con las áreas verdes y la cantidad

de árboles, según el nivel socioeconómico y el área de residencia del

encuestado. Esta diferencia ha ido en aumento desde el 2010. Tal como se

observa en el siguiente gráfico, que muestra una mayor diferencia entre los

niveles socioeconómicos A/B con los del D/E, separados por 28 puntos

porcentuales entre los satisfechos en 2014. Esto también sucede entre quienes

viven en el área de Lima Centro (40.5% en 2014) y otras áreas de la ciudad,

donde hay hasta un 27.2% de diferencia entre los satisfechos, como es el caso

de Lima Sur (13.3% en 2014).

Esta desigualdad también se confirma cuando los encuestados priorizan los

problemas que deben ser atendidos. En el nivel socioeconómico D/E, en los dos

últimos años (2013 y 2014) el 51% y 41%, respectivamente, prioriza la atención

de áreas verdes y árboles; mientras que el nivel socioeconómico A/B prioriza el

nivel de ruido (43% en el 2013 y 40% el 2014). Esto da pistas acerca de dónde

no se están tomando medidas urbanas adecuadas que permitan ofrecer mayor

satisfacción y, por ende, mejor calidad de vida para sus habitantes.

Desigualdad ambiental: el sistema de recojo de basura

Otro aspecto que muestra una gran desigualdad entre los niveles

socioeconómicos y entre las distintas áreas interdistritales es el sistema de



144

recojo de basura. En 2014, el porcentaje de personas satisfechas con este

servicio en el nivel socioeconómico A/B supera en 16.4 puntos porcentuales al

de los niveles D/E, y entre Lima Centro y Lima Sur la diferencia es de 17%. Si

bien la brecha no es tan marcada como en la evaluación de las áreas verdes, sí

se observa una diferencia considerable que ha aumentado en los últimos años.

Esta situación se confirma cuando se pide a los encuestados priorizar este

problema dentro de los temas pendientes para la gestión ambiental: en 2013, en

el nivel socioeconómico D/E, el 35% priorizaba el sistema de recojo de basura,

mientras que en 2014 este porcentaje aumentó a 42%. En los mismos años, solo

un 27% el 2013 y un 29% el 2014 priorizaba este aspecto ambiental en los

sectores A y B.

A continuación se presentan los resultados de la satisfacción con el sistema de

recojo de basura por nivel socioeconómico (A/B y D/E) y áreas interdistritales

(Lima Centro y Lima Sur).

La importancia del transporte para una mejora ambiental

Para los limeños, el transporte es uno de los principales problemas que deben

ser atendidos por las autoridades, dado que impacta claramente en la calidad

ambiental de la ciudad. No solo por la contaminación producto del uso de

vehículos automotores sin mantenimiento y que utilizan energía no renovable,

sino por el impacto en los niveles de ruidos en la ciudad, tal como se verá más

adelante. Frente a ello, este año se modificó el cuestionario y se incluyó la

“contaminación por vehículos”, además de la usual “congestión vehicular”. La

contaminación por vehículos ocupó el primer lugar dentro de los tres principales

problemas que deben ser atendidos, con 77.1% de menciones. La misma



145

posición que ocupó en 2013 la congestión vehicular. Naturalmente, la

contaminación por vehículos está relacionada a la contaminación del aire, por lo

que es natural que la insatisfacción respecto a la calidad del aire sea alta entre

los limeños: 51.3% en 2014, especialmente en Lima Norte (59.7%) y Lima Sur

(58.5%).

Gran insatisfacción con el control de ruido

A nivel de Lima Metropolitana, de los temas ambientales indagados, el control

del nivel de ruido presentó mayor insatisfacción este año (53%), manteniendo un

porcentaje de insatisfechos entre 50% y 60% en las cinco encuestas. Este es un

aspecto de la ciudad que puede mejorar si se presta mayor atención a algunas

actitudes que se han vuelto comunes en nuestra ciudad, como el uso excesivo

del claxon. El 35.3% de limeños, y particularmente en el nivel socioeconómico

A/B –donde sube a 43.1%–, considera que las autoridades deben prestar mayor

atención al nivel de ruido de la ciudad.

Una ciudad de espaldas a su litoral

Durante los cinco años que se ha aplicado la encuesta, ha llamado la atención

el alto porcentaje de ‘No sabe/No responde’ en torno a la satisfacción del estado

de las playas y el mar (lo que podría demostrar que una cantidad importante de

limeños no se relaciona con el litoral: 8.4% en el 2014). En particular, este

porcentaje aumenta entre las personas mayores de 45 años (13.2%), en el nivel

socioeconómico D/E (10.6%) y en Lima Este (12.9%), que es la zona más alejada

de la costa. En esta misma línea, no llama la atención que la calidad de agua del

mar haya sido en este último año el problema menos relevante (solo 6% de

encuestados la mencionaron). En cuanto a la insatisfacción con el estado de las

playas y el mar, esta alcanzó un 43% en 2014 (36% no está satisfecho ni

insatisfecho y solo un 13% está satisfecho).



146

Una ciudadanía más comprometida con su ambiente

En años anteriores se preguntó a los limeños qué tan de acuerdo estarían con

realizar acciones para mejorar el ambiente en la ciudad: en 2013, más del 80%

estuvo de acuerdo en sancionar a quienes ensuciaban o contaminan la ciudad,

así como tomar acciones para reducir la contaminación de la ciudad, y más del

50% manifestó que estaría de acuerdo en dar una contribución económica para

reducir la contaminación.

A diferencia de años pasados, este año se preguntó específicamente por las

acciones que se realizan en los hogares limeños (hay que considerar, sin

embargo, que las respuestas dadas por los encuestados pueden estar

influenciadas por el “deber ser”, de manera que la realidad difiere de los

resultados de la encuesta). Según lo manifestado, una mayoría de limeños (83%)

afirma cuidar y usar eficientemente el agua, un porcentaje alto si se compara con

los resultados de la encuesta aplicada por Bogotá Cómo Vamos, donde apenas

el 38.9% de bogotanos afirma hacerlo, y con los obtenidos en La Paz, donde hay

un gran desacuerdo acerca de que los paceños sean conscientes en el cuidado

del agua (con un promedio de 4.4 de un total de 10, donde 1 significa desacuerdo

y 10, de acuerdo) según la encuesta del observatorio La Paz Cómo Vamos.

Por otro lado, según lo manifestado por los limeños, un 75% guarda la basura

consigo para botarla luego en un tacho de basura. Esta cifra, más allá de la

correspondencia con lo que se observa en la ciudad, reafirma la importancia de

contar con tachos de basura en el espacio público: calle, parques, etc. Además,

un 70% indicó que desconecta los electrodomésticos cuando no están en uso,

cifra muy por encima de lo manifestado por los bogotanos (32.4%). Por el

contrario, los limeños también tienen prácticas que van en contra del cuidado del

ambiente. Por ejemplo: 55% no evita arrojar el aceite de cocina por el caño, 45%

no recicla el papel, 61% seguiría pidiendo bolsas al comprar algo pequeño y 69%

elige productos sin considerar cuán contaminante es fabricarlos. Estos pueden



147

convertirse en retos para una ciudadanía cada vez más comprometida con su

entorno.



148

Anexo 10. Estructura y funciones del Organismo de Fiscalización y

evaluación Ambiental.

El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es un organismo

público técnico especializado, adscrito al Ministerio del Ambiente, encargado de

la fiscalización ambiental y de asegurar el adecuado equilibrio entre la inversión

privada en actividades extractivas y la protección ambiental. El OEFA es,

además, el ente Rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización

Ambiental (Sinefa).

El OEFA se creó en el año 2008 mediante Decreto Legislativo N° 1013 – Decreto

Legislativo que aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del

Ministerio del Ambiente, e inició sus actividades de fiscalización ambiental

directa en el año 2010.

La fiscalización ambiental que desarrolla el OEFA es un macroproceso integrado

por las siguientes funciones:

• La función evaluadora: comprende la vigilancia y monitoreo de la calidad

del ambiente y sus componentes (v. gr. agua, aire, suelo, flora y fauna).

Además, implica la identificación de pasivos ambientales del Subsector

Hidrocarburos.

• La función de supervisión directa: contempla la verificación del

cumplimiento de obligaciones ambientales fiscalizables. Asimismo,

comprende la facultad de dictar medidas preventivas, mandatos de

carácter particular y requerimientos de actualización de instrumentos de

gestión ambiental.

• La función de fiscalización y sanción: comprende la investigación de la

comisión de posibles infracciones administrativas, y la imposición de

sanciones, medidas cautelares y correctivas.

• La función de aplicación de incentivos: mediante la cual se administra el

Registro de Buenas Prácticas Ambientales y se otorgan incentivos para

promover el sobrecumplimiento de la normativa ambiental.



149

A la fecha, se encuentran bajo la competencia del OEFA los sectores de minería

(mediana y gran minería), energía (hidrocarburos y electricidad), pesquería

(procesamiento pesquero industrial y acuicultura de mayor escala) e industria

manufacturera (rubros de cerveza, papel, cemento, curtiembre, fundición de

metales, biocombustible, elaboración de bebidas y otros).

Las demás actividades económicas se encuentran bajo la competencia de las

Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA) de ámbito nacional, regional o local,

que conforman el Sinefa. Respecto de dichas entidades, el OEFA ejerce una

función normativa y una función supervisora a las EFA.

En materia de Organismos Vivos Modificados (OVM), el OEFA es competente

para la vigilancia, control, supervisión, fiscalización y sanción en cuanto al

cumplimiento de obligaciones fiscalizables relacionadas a la liberación de OVM.

La fiscalización ambiental que realiza el OEFA promueve una protección

ambiental efectiva a través de la transparencia, la participación ciudadana y la

capacitación en fiscalización ambiental. Para ello, cuenta con el Servicio de

Información Nacional de Denuncias Ambientales (Sinada) mediante el cual todo

ciudadano puede presentar una denuncia respecto a hechos que podrían

constituir infracciones ambientales y realiza diversos talleres, foros, entre otros

espacios académicos dirigidos a la población en general.

La eficiente fiscalización ambiental del OEFA crea y fortalece lazos de confianza

entre la población y las empresas. La pronta identificación de incumplimientos a

la normativa ambiental previene la génesis de conflictos socioambientales, y en

aquellos casos en los que persiste la conflictividad, el OEFA cumple un

importante rol en la gestión de los citados conflictos, brindando información

técnica en los espacios de diálogo a efectos de facilitar la adopción de acuerdos.



150

Organigrama:

Tribunal de Fiscalización Ambiental:

El Tribunal de Fiscalización Ambiental es el órgano del OEFA que resuelve en

última instancia los recursos de apelación que se presentan cuando el

administrado no está de acuerdo con las sanciones impuestas o con otras

decisiones impugnables del OEFA en temas de supervisión y fiscalización

ambiental.

Las decisiones del Tribunal de Fiscalización Ambiental sólo pueden ser

cuestionadas en la vía judicial y son pasibles de establecerse como criterios de

cumplimiento obligatorio en temas ambientales.



151

El Tribunal de Fiscalización Ambiental se encuentra conformado por su

Presidente, la Sala Plena y 3 Salas Especializadas, que se encuentran

integradas por tres vocales seleccionados mediante Concurso Público en mérito

a su amplia trayectoria profesional.

• Sala Especializada en Minería

• Sala Especializada en Energía

• Sala Especializada en Pesquería e Industria Manufacturera

El soporte técnico, administrativo y legal del Tribunal de Fiscalización Ambiental

se encuentra a cargo de la Secretaría Técnica, para lo cual cuenta con un equipo

de trabajo, que apoya la labor de las Salas Especializadas y de la Sala Plena.

Funciones:

• Conocer y resolver en segunda y última instancia administrativa los

recursos de apelación interpuestos contra los actos impugnables emitidos

por la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos, en

los expedientes materia de su competencia.

• Conocer y resolver en segunda y última instancia administrativa los

recursos de apelación interpuestos contra la adopción de medidas de

cautelares, multas coercitivas, medidas preventivas o mandatos emitidos

por las instancias competentes.

• Tramitar y resolver quejas por defectos de tramitación de los

procedimientos de competencia de los órganos de línea, respecto de

expedientes materia de su competencia.

• Expedir y publicar resoluciones que contengan o desarrollen criterios de

importancia en materias de competencia del OEFA y precedentes

administrativos de observancia obligatoria, sobre la materia de su

competencia.

• Tramitar y resolver las solicitudes de enmienda, ampliación y aclaración

de las resoluciones que emitan, sobre los expedientes materia de su

competencia.

• Elaborar propuestas técnicas-normativas en las materias de su

competencia.



152

• Resolver las recusaciones planteadas por el Director de Supervisión y por

el Director de Fiscalización, Sanción e Incentivos.

• Otras atribuciones de competencia del Tribunal de Fiscalización

Ambiental.

Dirección de Evaluación

Funciones:

• Generar información que permita orientar las medidas que aseguren el

cumplimiento de los objetivos de la Política Nacional del Ambiente y la

normatividad ambiental

• Apoyar técnicamente las acciones de supervisión y fiscalización ambiental

del OEFA.

Competencias:

• Evaluación de la Calidad del Aire.

• Evaluación de la Calidad del Agua.

• Evaluación de la Calidad del Suelo.

• Evaluación de los Recursos Naturales.

• Identificación de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos

Dirección de Supervisión

Funciones:

• Seguimiento y verificación del desempeño de las entidades públicas con

competencias de fiscalización ambiental a nivel nacional, regional o local.

• Asegura el cumplimiento de las normas, obligaciones e incentivos

establecidos en la regulación ambiental por los administrados.

• Verifica el cumplimiento de los programas que conforman los Planes de

Manejo Ambiental, los permisos, concesiones o autorizaciones

ambientales para el uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales y

los requisitos de los actos administrativos.

• Participa en la elaboración y ejecución del Plan Anual de Evaluación y

Fiscalización Ambiental.



153

• Elabora y propone normas para el mejor cumplimiento de las funciones

de supervisión, así como para mejorar el funcionamiento del Sistema de

Gestión Ambiental.

• Comunica a la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de

Incentivos, la comisión de infracciones administrativas sancionables de

las que tenga conocimiento, en relación a la regulación ambiental, así

como la ocurrencia de hechos u acciones que ameriten la aplicación de

incentivos.

• Promueve la coordinación entre las entidades que ejercen funciones de

supervisión y fiscalización ambiental, así como el fortalecimiento de sus

capacidades.

Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos

Funciones:

• Formular y proponer a la Presidencia del Consejo Directivo, normas

relacionadas a la planificación, desarrollo y evaluación de las actividades

y procesos de fiscalización, sanción y aplicación de incentivos del Sistema

Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en los niveles de

gobierno nacional, regional y local.

• Ejecutar las actividades de fiscalización, sanción y aplicación de

incentivos del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental,

en el marco de las facultades transferidas conforme a Ley.

• Formular y conducir los instrumentos de gestión ambiental necesarios

para los procesos de fiscalización, sanción y aplicación de incentivos,

tales como normas, guías directivas y otros dispositivos legales y técnicos,

con el fin de normalizar dichos instrumentos.

• Diseñar y administrar el Registro de Buenas Prácticas Ambientales, así

como el Registro de Infractores Ambientales, sin demandar recursos

adicionales al tesoro público.

• Elaborar, a solicitud del Ministerio Público, la opinión técnica sobre casos

que puedan constituir delitos ambientales.

• Absolver consultas y emitir opinión técnica en el ámbito de su

competencia.



154

• Desarrollar acciones de capacitación y asesoría técnica especializada.

• Elaborar (en forma coordinada con los demás órganos de línea), así como

dirigir y supervisar el cumplimiento del Régimen de Incentivos previsto en

la Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611.

• Elaborar y ejecutar, coordinadamente con los demás órganos de línea del

OEFA, el Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en lo que

le corresponda.

• Imponer sanciones administrativas y/o medidas correctivas que

correspondan, en el marco de los procedimientos sancionadores que se

inicien en esta dirección. En tal sentido, se constituye en la primera

instancia administrativa.

• Desarrollar coordinadamente con los demás órganos de línea, el

procedimiento para la determinación de las infracciones ambientales que

puedan dar lugar a acción penal por la comisión de los delitos tipificados

en la legislación pertinente, así como efectuar su correcta aplicación.

• Desarrollar coordinadamente, con los demás órganos de línea, el

procedimiento para la determinación de las infracciones administrativas

sancionables por el incumplimiento de obligaciones derivadas de los

instrumentos de gestión ambiental, así como efectuar su correcta

aplicación.

• Desarrollar coordinadamente con los demás órganos de línea los

procedimientos para clasificar, calificar y acreditar a terceros que ejerzan

funciones de evaluación, supervisión y fiscalización ambiental.

• Coordinar la ejecución coactiva de las resoluciones emitidas en el marco

de sus funciones.

• Otras que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones.

Fuente : http://www.oefa.gob.pe/



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