estado de guerrero análisis sectorial del marco
TRANSCRIPT
Análisis Sectorial del Marco Regulatorio del
estado de Guerrero
Análisis Sectorial del Marco Regulatorio del
estado de Guerrero
Subtitulo
Análisis Sectorial del Marco Regulatorio Sectorial
del estado de Guerrero
Agradecimientos
El Análisis Sectorial del Marco Regulatorio para el estado de Guerrero fue
realizado bajo el liderazgo de Mario Emilio Gutiérrez Caballero, Director
General de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER); Sergio
López Ayllón, Director General del Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE); Lic. Héctor Astudillo Flores, Gobernador Constitucional
del estado de Guerrero.
La coordinación de este proyecto estuvo a cargo de José Daniel Jiménez
Ibáñez, Coordinador General de Proyectos Especiales de la CONAMER;
Ramón Archila Marín, Coordinador de Estados y Municipios de CONAMER, y
Eduardo Sojo Garza-Aldape, Director General del Laboratorio Nacional de
Políticas Públicas (LNPP) del CIDE. La realización del documento fue dirigida
por el Lic. Misael Aguilar Granados, Alain De Remes La Brely, Cristina Galíndez
Hernández. El documento fue elaborado por Stephanie Sánchez
Tlacuahuac y Juan Carlos Ponce Patrón, con apoyo de, Stephany Díaz de
la Vega Cervantes, Paola Cristina Gómez Coronado, José Carlos Sandoval
Loza, Francisco Miguel Parra Ibarra, Patricia Martínez Cano, Yania Ortíz
Vega, Erick Eduardo Munive Moreno, María Eugenia Vergara Robredo,
Zyanya Andrea Alcaraz Gutiérrez y Kerena Arellano Castrejón
Este documento no pudo haberse realizado sin el respaldo y distintivo apoyo
del Gobierno del estado de Guerrero a través del Secretario de Fomento y
Desarrollo Económico del estado de Guerrero, Lic. Álvaro Burgos Barrera, Lic.
Víctor Hugo García Barroso, Subsecretario de Fomento y Desarrollo
Económico del Estado de Guerrero, así como del Ing. Patrick Pointdujour
Coriolan, Coordinador de Implementación de Ventanilla Única de Zonas
Económicas Especiales (ZEE´s) y del Lic. Noel Valenzo Sotelo, Director de
Mejora Regulatoria del Estado de Guerrero.
Un especial agradecimiento a las siguientes autoridades del estado de
Guerrero: Secretaría de Protección Civil del Estado de Guerrero, Secretaría
de Economía de la Delegación Guerrero, Secretaría de Finanzas del
Municipio de Acapulco de Juárez, Dirección General de Ecología y
Protección al Medio Ambiente del Municipio de Acapulco de Juárez,
Contraloría y Transparencia Gubernamental, Secretaría de Salud del Estado
de Guerrero, Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del municipio
de Acapulco, Dirección de Mercados y Centrales, Secretaría de Planeación
y Desarrollo Económico del Municipio de Acapulco de Juárez, Comisión
para la Protección Sanitaria del Estado de Guerrero, Funcionario del Sistema
de Apertura Rápida de Empresas Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras
Públicas y Ordenamiento Territorial del Estado de Guerrero, Secretaría de
Obras Públicas del Estado de Guerrero, Secretaría de Fomento y Desarrollo
Económico del Estado de Guerrero, Dirección General del Registro Público
de la Propiedad y del Comercio, Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Pesca y Desarrollo Rural del Estado de Guerrero, Secretaría de Fomento y
Desarrollo Económico del Estado de Guerrero y a la Secretaría de Desarrollo
Social del Estado de Guerrero.
Así mismo a los siguientes representantes del sector privado: representantes
del sector construcción, industria manufacturera y comercio: Cámara
Nacional de la Industria de Desarrollo y Promoción de Vivienda (CANADEVI),
Cámara Mexicana de la Industria y la Construcción (CMIC), Cámara
Mexicana de la Industria y la Construcción (CMIC), y la Cámara Nacional
de Comercio, Servicios y Turismo.
Sobre el Proyecto de Justicia Cotidiana en materia de Mejora
Regulatoria Fase 2
El 27 de noviembre de 2014 el Presidente de la República, Lic. Enrique Peña
Nieto, encomendó al Centro de Investigación y Docencia Económicas
(CIDE) organizar foros de consulta para elaborar un conjunto de propuestas
y recomendaciones en materia de justicia cotidiana, concepto que hace
referencia a las instituciones, procedimientos e instrumentos orientados a dar
solución a los conflictos que genera la convivencia diaria en una sociedad
democrática.
Atendiendo la instrucción presidencial, el 27 de abril de 2015, el Dr. Sergio
López Ayllón, Director General del CIDE, presentó al Presidente de la
República los resultados de los foros en materia de justicia cotidiana, que
derivaron en 20 recomendaciones concretas que constituyen un conjunto
de medidas que permiten mejorar en el corto y mediano plazo el acceso a
la justicia en el país y comenzar a ofrecer una justicia cotidiana efectiva.
De estas 20 recomendaciones, ocho corresponden para su ejecución al
Poder Ejecutivo Federal, de las cuales cuatro recaen en la competencia del
Sector Economía, y de donde se desprenden dos que fueron
encomendadas a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER)
ahora Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) para ser
trabajadas con las entidades federativas. Dichas recomendaciones, son:
a) Desarrollar una profunda política nacional de mejora regulatoria, y
b) Para los emprendedores: acelerar la implementación de la oralidad en
materia mercantil.
Para dar cumplimiento a las instrucciones presidenciales, la CONAMER
presentó ante el Instituto Nacional del Emprendedor (INADEM) el Proyecto
Ejecutivo de Justicia Cotidiana en materia de Mejora Regulatoria, el cual
representó el esfuerzo del Gobierno Federal para implementar acciones de
política pública que garanticen una mejora regulatoria integral que permita
la democratización de la productividad, el impulso a la competitividad y la
mejora del ambiente de negocios en los municipios y entidades federativas
del país.
Al respecto, para la realización del Proyecto Ejecutivo de Justicia Cotidiana,
se planteó un horizonte de implementación de dos años, para lo cual se
definieron dos fases de ejecución, la Fase 1 se definió para ser
implementada de junio de 2016 a junio de 2017; mientras que la Fase 2 se
realizaría a partir de junio de 2017.
Para la Fase 2 del Proyecto de Justicia en materia de Mejora Regulatoria se
retoma el conjunto de acciones de política pública estipuladas en la
Fase 1 del mismo, que garantizan la implementación de una profunda
política de mejora regulatoria a nivel nacional, así como la promoción
de la correcta implementación de la oralidad en materia mercantil.
En este sentido, el Proyecto en su Fase 2 está compuesto por seis elementos1
de política pública que continúan su implementación a nivel nacional.
a) Reforma a tres sectores prioritarios;
b) Simplificación de trámites y servicios;
c) Simplificación de la Licencia de Funcionamiento
d) Simplificación de la Licencia de Construcción
e) Formación de Capacidades
f) Implementación de Juicios Orales Mercantiles
La implementación del Proyecto de Justicia Cotidiana en materia de Mejora
Regulatoria Fase 2 garantizará la implementación de una política de mejora
regulatoria que integre a los tres órdenes de gobierno y focalice los esfuerzos
de manera estratégica para generar un impacto significativo en la
interacción entre el gobierno, los ciudadanos y empresarios. De igual forma,
se hará más eficiente el cumplimiento de contratos en materia mercantil
para brindar mayor certeza en la actividad económica del país.
1 Con respecto a la Encuesta Nacional sobre Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en
Empresas 2016 (ENCRIGE) propuesta en la Fase 1 del Proyecto es importante mencionar que los
resultados ya fueron alcanzados.
Contenido
Resumen Ejecutivo ................................................................................. 1
Identificación de sectores económicos bajo mandato de
gobiernos sub-nacionales ............................................................... 3
Selección de los sectores económicos prioritarios ................... 3
Análisis regulatorio de las actividades económicas
preliminares ........................................................................................ 4
Determinación de los tres sectores económicos prioritarios .. 4
Identificación de los principales obstáculos regulatorios en
los sectores prioritarios ...................................................................... 5
Elaboración preliminar del Memorando de Reformas ............ 5
1. Metodología para la identificación de sectores económicos
bajo mandato sub-nacional ................................................................ 6
2. Criterios de Relevancia Sectorial ................................................. 13
2.1 Análisis de la Participación Sectorial en el producto
interno bruto (PIB) por sector ........................................................ 13
2.2 Análisis de la distribución de unidades económicas por
sector 14
2.2.1 .......... Índice de relevancia de las unidades económicas
(IRUE) ................................................................................................ 15
2.3 Análisis de la distribución del empleo por sector .......... 16
2.4 Análisis de la inversión extranjera directa (IED) por
sector 17
2.5 Análisis de Ventajas Comparativas Reveladas ............. 18
2.5.1Análisis del Empleo por el Indicador de Especialización (Índice
POT) .................................................................................................................. 18
2.5.2Análisis del Ingreso por el Indicador de Especialización (Índice PBT)
.................................................................................................................. 19
2.5.3Atlas de Complejidad ........................................................................... 20
3. Criterios de funcionamiento de mercado ................................. 22
3.1 Desempeño sectorial conforme al Valor Agregado
Bruto (VAB) ....................................................................................... 22
3.2 Indicador de Productividad Relativa Intrasectorial
(IPRIS) 23
3.2.1Resultados para el estado de Guerrero ............................................ 23
3.3 Índice de Comparación Salarial (ICS) ............................. 24
3.3.1Resultados para el estado de Guerrero ............................................ 24
3.4 Índice de concentración C4............................................. 25
3.4.1Resultados para Guerrero .................................................................... 26
4. Determinación de los sectores prioritarios ................................. 27
4.1 Determinación de sectores con base en la
metodología de frontera .............................................................. 27
4.2 Selección preliminar de subsectores, ramas, subramas y
clases prioritarias con base en las facultades regulatorias .... 28
4.3 Análisis regulatorio de los subsectores, ramas, subramas
y clases identificadas como preliminares .................................. 30
5. Selección de la actividad económica prioritaria .................... 34
6. Identificación de indicios de obstáculos regulatorios por sector
36
6.1 Construcción e infraestructura ......................................... 38
6.1.1Plan de Desarrollo Urbano .................................................................... 38
6.1.2Construcción en términos generales .................................................. 39
6.1.3Consultores externos ............................................................................. 43
6.1.4Licencias de construcción ................................................................... 44
6.1.5Obras públicas ....................................................................................... 45
6.2 Industria Manufacturera ..................................................... 48
6.2.1Gaseras y gasolineras ........................................................................... 48
6.2.2Medio Ambiente .................................................................................... 49
6.2.3Protección Civil ...................................................................................... 52
6.3 Comercio al por menor ...................................................... 53
6.3.1Licencia de funcionamiento................................................................ 54
6.3.2Salubridad ............................................................................................... 57
6.3.3Mercados y tianguis .............................................................................. 59
6.3.4Bebidas alcohólicas .............................................................................. 60
6.3.5Espectáculos públicos .......................................................................... 65
6.3.6Estacionamientos ................................................................................... 65
6.3.7Servicios turísticos ................................................................................... 66
6.3.8Fomento económico y turístico ........................................................... 67
7. Identificación de los principales obstáculos en el marco
jurídico de los sectores comercio, construcción e industrias
manufactureras para el Estado de Guerrero.................................. 67
7.1 Construcción ........................................................................ 72
7.1.1Aplicación y resultados del Checklist Regulatorio ........................... 74
7.2 Industrias manufactureras .................................................. 76
7.2.1Aplicación y resultados del Checklist Regulatorio ........................... 77
7.3 Comercio .............................................................................. 80
7.3.1Aplicación y resultados del Checklist Regulatorio ........................... 81
8. Conclusiones .................................................................................... 84
1
Resumen Ejecutivo
Uno de los principales retos en el país es asegurar que las regulaciones y
prácticas de los gobiernos sub-nacionales no restrinjan la creación de
empresas, limiten la expansión de las más eficientes o impidan la libre
determinación de precios en mercados competitivos. La falta de regulación
de calidad afecta a los hogares, a las micro, pequeñas y medianas
empresas, así como al estado.
En este sentido, un estudio que analiza la regulación de las 32 entidades
federativas del país, elaborado por el Grupo del Banco Mundial, determinó
que la calidad en la regulación promueve el crecimiento del empleo, la
creación de empresas y permite un mayor dinamismo en la economía
regional. Este mismo estudio concluye que después de la crisis económica
mundial de 2008, aquellas entidades federativas con mejor regulación,
contuvieron de mejor forma los choques externos, mediante un menor
impacto en el desempleo, y manifestaron mayor agilidad en la
recuperación económica de la región, en comparación con aquellas
entidades federativas que no contaban con un marco regulatorio de
calidad. Por lo anterior, resulta necesario promover una revisión rigurosa del
marco regulatorio de las entidades federativas en México.
Teniendo en mente lo anterior, el 27 de noviembre de 2014 el Presidente de
la República, Lic. Enrique Peña Nieto, encomendó al Centro de
Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE) la organización de foros
de consulta con diversos sectores de la sociedad, para elaborar una serie
de propuestas y recomendaciones sobre justicia cotidiana en el país. Dichos
foros dieron como resultado 20 propuestas para un plan de acción; 8 de
éstas corresponden al Ejecutivo Federal, de las cuales 2 competen a la
Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) directamente: i)
desarrollar una profunda política nacional de mejora regulatoria y; ii)
acelerar la implementación de la oralidad en materia mercantil.
Con la finalidad de atender la instrucción presidencial, la Secretaría de
Economía por conducto de la CONAMER, entonces COFEMER, en
coordinación con la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, diseñó un
proyecto estratégico que identifica siete elementos para promover la
implementación de una profunda política nacional de mejora regulatoria
en las 32 entidades federativas, así como acelerar la implementación de la
oralidad en materia mercantil. Cada uno de estos siete elementos tiene una
2
agenda con acciones específicas, indicadores de medición de avances y
mecanismos que nos permitirán cumplir las metas establecidas en el
Proyecto de Justicia Cotidiana en materia de Mejora Regulatoria.
El Programa de Reforma a Tres Sectores Prioritarios constituye uno de los
ocho elementos del Proyecto de Justicia Cotidiana, en el que trabajan de
manera conjunta la CONAMER, el Grupo del Banco Mundial y el CIDE. Dicho
Programa tiene el objetivo de identificar las principales barreras regulatorias
que afecten el funcionamiento de los mercados locales, con el fin de
proponer reformas a sectores prioritarios y, así impulsar el crecimiento local
a través de una economía innovadora, dinámica, incluyente y competitiva.
Para lograr lo anterior, se propone tomar como base una metodología
innovadora para analizar y elaborar acciones de mejora al marco
normativo. Tal metodología toma como principal referencia el Market and
Competition Policy Asessment Tool (MCPAT), elaborada por el Grupo Banco
Mundial, además de emplear conceptos puntuales del Atlas de
Complejidad adaptado a México por el CIDE.
La aplicación de este programa y su metodología comprende las siguientes
etapas:
1. Identificación de los sectores económicos que se encuentran
bajo mandato de los gobiernos sub-nacionales;
2. Identificación de los sectores económicos clave para el
desarrollo sub- nacional;
3. Estudio de las características de los mercados priorizados;
4. Análisis del marco regulatorio de los sectores relevantes;
5. Análisis de implementación del marco regulatorio;
6. Priorización de reformas de acuerdo a su impacto;
7. Priorización de reformas de acuerdo a su factibilidad, y
8. Elaboración de Memorando de Reformas.
3
El presente informe tiene por objeto desarrollar los puntos 1 a 5 previamente
descritos; es decir, llevar a cabo un análisis de carácter preliminar que
permita identificar tanto los sectores económicos prioritarios que estén bajo
mandato sub-nacional de las entidades federativas, como las áreas de
oportunidad a nivel regulatorio. Asimismo, incluye el estudio del marco
regulatorio aplicable a los sectores prioritarios elegidos y la información
recopilada a partir de mesas de trabajo celebradas con actores
gubernamentales y agentes económicos que desarrollan sus actividades en
alguno de los sectores priorizados.
Finalmente, cabe mencionar que el Programa de Reforma a Tres Sectores
Prioritarios contempla la elaboración de dos entregables para las entidades
federativas, de tal manera que el primer entregable cubrirá las actividades
entre 1 al 5 y el segundo entregable de la 6 a la 8.
Identificación de sectores económicos bajo mandato de
gobiernos sub-nacionales
El objetivo es identificar los sectores económicos –clasificados de acuerdo
al Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte 2013 (SCIAN
2013), utilizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) –
que están bajo mandato legal de las autoridades sub-nacionales, de tal
manera que se puedan identificar las materias sobre las cuales las entidades
federativas y municipios tienen capacidad de llevar a cabo reformas
jurídicas y administrativas. Esta identificación se realizó con base en un
análisis detallado de diversos instrumentos jurídicos de los tres órdenes de
gobierno, el cual determinó de forma específica el alcance del mandato
de las autoridades sub-nacionales para establecer regulación respecto de
cada uno de los sectores y sub-sectores económicos incluidos en el SCIAN,
lo que permitió la construcción de una base de datos de regulaciones de
cada sector.
Selección de los sectores económicos prioritarios
Lo siguiente es analizar la información económica disponible para cada uno
de los sectores, a través de la aplicación de indicadores de relevancia y de
funcionamiento de mercado, con el fin de obtener un listado de sectores
prioritarios, ordenado del más importante al menos relevante. Con base
estos criterios, es posible conocer los 6 sectores más relevantes, en materia
económica en el estado: i) Industrias manufactureras; ii) Comercio al por
4
menor; iii) Construcción e infraestructura; iv) Transporte y almacenamiento;
v) Industria agrícola, y vi) Servicios profesionales.
Finalmente, con el objeto de contar con un listado de las actividades
económicas más importantes dentro de cada sector prioritario, se lleva a
cabo un análisis similar al de selección de sectores. No obstante, hay que
recalcar que el detalle y nivel de desagregación de la información cambia.
Análisis regulatorio de las actividades económicas preliminares
Con el objeto de determinar las actividades económicas que definan las
propuestas iniciales para las autoridades sub-nacionales se realiza un análisis
preliminar del marco regulatorio de las actividades identificadas en el punto
anterior. El análisis de la regulación para cada actividad se realiza bajo los
siguientes enfoques: i) Calidad regulatoria, ii) Atracción de inversiones; iii)
Facilidad para hacer negocios, y iv) Eficiencia gubernamental. Dicho análisis sólo
tiene carácter preliminar y será complementado con una evaluación
detallada del marco regulatorio en etapas posteriores del proyecto.
Después de considerar la relevancia económica y el total de obstáculos
regulatorios de manera preliminar; la actividad económica prioritaria
propuesta a las autoridades sub-nacionales es aquella que más favorece –
a través de reformas regulatorias– al mejoramiento del ambiente para hacer
de negocios, a las condiciones para atraer y retener la inversión extranjera,
a las labores administrativas llevadas por las autoridades locales en materia
de trámites, permisos y otros servicios, y a la calidad de la regulación.
Como resultado del ejercicio descrito, se identificaron las siguientes
actividades económicas prioritarias para el estado de Guerrero; clasificadas
en el mismo orden que los sectores económicos prioritarios: i) Procesamiento
de cárnicos; ii) Mercados y abarrotes; iii) Construcción privada y familiar; iv)
Transporte de carga y pasajeros; v) Producción ganadera, y vi) Actividades
profesionales.
Determinación de los tres sectores económicos prioritarios
El Secretario de Desarrollo Económico de Guerrero envío un oficio al Director
General de la COFEMER, ahora Comisionado de la CONAMER manifestando
el compromiso de participar y gestionar las medidas necesarias dentro del
Estado para realizar el Proyecto mencionado. Dicho esto, los 3 sectores
prioritarios que se definieron, fueron:
5
a) Industrias Manufactureras;
b) Comercio al por menor, y
c) Construcción e Infraestructura.
Identificación de los principales obstáculos regulatorios en
los sectores prioritarios
En el estado se llevaron a cabo mesas de trabajo específicas con los
reguladores y los representantes privados de cada sector. Lo anterior, con el
objetivo de entender a detalle el funcionamiento del mercado local, la
interacción de las autoridades sub-nacionales con los agentes privados, los
mecanismos regulatorios, gubernamentales y administrativos que utilizan las
autoridades para aplicar la regulación, así como identificar y analizar las
principales recomendaciones en materia regulatoria elaboradas por los
agentes privados.
Con lo anterior fue posible realizar el análisis al marco regulatorio y, con ello,
estar en condiciones de detectar los posibles fallos regulatorios, así como
elaborar las propuestas de mejora, definidas como: i) Reforma jurídica; ii)
Acciones de mejora administrativa, y iii) Líneas de acción.
Elaboración preliminar del Memorando de Reformas
Finalmente, previo a la determinación de las propuestas de reforma jurídica,
acciones de mejora administrativa y líneas de acción, se llevaron a cabo
mesas de trabajo con reguladores y representantes del sector privado de
cada entidad federativa y para cada sector económico seleccionado, con
la finalidad de validar las recomendaciones, así como determinar la
viabilidad operativa, técnica y jurídica, y política de las medidas, con el
objeto de impulsar el crecimiento económico en la región, facilitar la
apertura de empresas, atraer y retener inversión local y extranjera, así como
mejorar la calidad en las regulaciones e impulsar la eficiencia
gubernamental.
6
1. Metodología para la identificación de sectores económicos
bajo mandato sub-nacional
El sistema federal mexicano presupone la división de poderes y la
distribución de facultades regulatorias en diferentes órdenes de gobierno;
órdenes que administran el poder público en el ámbito de sus
competencias. Tales competencias se encuentran supeditadas a la
distribución que de ellas hace la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM).
La CPEUM establece las facultades del Congreso de la Unión para expedir
las leyes que regulen materias exclusivas de la Federación; aquellas en las
que concurren estados y municipios, y las que definen bases de
coordinación.2 Además, la CPEUM dicta las facultades legislativas de los
estados y municipios.3 En materia de regulación de sectores económicos se
pueden identificar instrumentos jurídicos de orden estatal y municipal que
determinan las reglas de operación y funcionamiento que la legislación
federal no regula.
De esta manera, analizando el marco jurídico nacional, podemos encontrar
que la regulación de los sectores se puede clasificar de la siguiente manera:
1. Sectores exclusivos para el orden federal;
2. Sectores reservados para el orden estatal;
3. Sectores exclusivos para el orden municipal, y
4. Sectores en los que concurren distintos órdenes de gobierno.
Ante estas posibles clasificaciones, se identificaron aquellas facultades
regulatorias de los sectores económicos que están bajo mandato legal de
las autoridades sub-nacionales, de tal manera que se pudieran identificar
las materias sobre las cuales los estados y municipios tienen capacidad de
llevar a cabo reformas jurídicas y administrativas.
Esta identificación se realizó mediante la construcción de una base de datos
que señala las regulaciones que emiten la federación, los estados y los
2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), artículo 73.
3 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), artículos 115, 116, 117 y 124.
7
municipios para cada uno de los sectores y subsectores económicos
establecidos en el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte
2013 (SCIAN 2013).
El nivel de profundidad sectorial al que se llegó en el análisis fue a subsector
económico. Tal como lo ejemplifica la tabla 1, el SCIAN 2013 consta de 5
niveles de agregación: sector, subsector, rama, sub-rama y clase. Para este
análisis se decidió llegar al nivel subsector con 3 dígitos.
Tabla 1. Niveles de agregación SCIAN
NIVEL
NÚMERO DE
DÍGITOS EN
CÓDIGO
EJEMPLO DE
CÓDIGO EJEMPLO DE CATEGORÍA
SECTOR 2 11
Agricultura, cría y explotación de
animales, aprovechamiento forestal,
pesca y caza
SUBSECTOR 3 111 Agricultura
RAMA 4 1113 Cultivo de frutales y nueces
SUB-RAMA 5 11133 Cultivo de frutales no cítricos y nueces
CLASE 6 111331 Cultivo de café
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana con información
del INEGI, 2016.
De un análisis preliminar de la Constitución, se identificaron sectores y
subsectores cuya regulación es competencia exclusiva de la federación4,
de tal manera que no se tomaron en cuenta para el análisis de regulación
sub-nacional. Adicionalmente, se decidió filtrar a los sectores del SCIAN 2013
con base en dos criterios5: participación en el PIB Nacional y relevancia en
materia económica.
Los resultados obtenidos de este análisis aportaron claridad sobre las áreas
en las cuales es factible, al menos dentro del escenario legal, proponer
4 Sector Minería (21), Generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, suministro de agua y
de gas por ductos al consumidor final (22); Servicios financieros y de seguros (52); Corporativos (55); y
Actividades legislativas, gubernamentales, de impartición de justicia y de organismos internacionales
y extraterritoriales (93). Además de los subsectores Banca Central (521), Telecomunicaciones (517),
Transporte por Ferrocarril (482) y Transporte por Agua (483).
5 i) Participación en el PIB Nacional. A través de esta variable se descartaron los sectores que se
encuentran en la posición más baja en cuanto a su aportación al PIB nacional; ii) Relevancia en
materia económica. A través de esta variable se descartaron aquellos sectores que tienen mayor
relación con las actividades gubernamentales, tal como 71 “Servicios de esparcimiento cultural y
deportivo y otros servicios recreativos” y el sector 55 “Corporativos”; asimismo, el sector 93
“Actividades legislativas, gubernamentales, de impartición de justicia y de organismos internacionales
y extraterritoriales”.
8
reformas que se encuentren dentro del ámbito de competencias de los
órdenes de gobierno estatal y municipal. Se decidió crear y agregar a la
base de datos los sectores de proyectos público-privados (94), fomento
económico (95) y compras públicas (96), ya que pueden incidir
económicamente en los estados, pues establecen reglas para la
participación de particulares en estas actividades que pueden tener una
incidencia en la dinámica competitiva de estos mercados.6
Una vez identificados los sectores económicos que conformaron el universo
de análisis, se realizó un mapeo preliminar de los instrumentos jurídicos sub-
nacionales que podrían incidir en el funcionamiento del sector. Dentro de
estos instrumentos jurídicos se identificó la existencia de regulación
económica, sustantiva y complementaria, referente a los sectores
económicos del SCIAN.7
Los criterios para considerar si un determinado instrumento jurídico
clasificaba como regulación sustantiva o complementaria fueron los
siguientes:
a) Leyes o Reglamentos sustantivos para un sector: Se incluyeron
instrumentos jurídicos que regulan el funcionamiento de los
sectores y subsectores establecidos en el SCIAN 2013.
En este sentido, ejemplos de leyes o reglamentos sustantivos
pueden ser aquellos que establezcan las siguientes regulaciones:
A la entrada. Regulaciones que establecen requisitos para
prestar el servicio o producir el bien al que se refiere el sector.
6 Se entiende que estos nuevos sectores se encuentran inmersos dentro de las actividades realizadas
por las unidades económicas de los sectores y subsectores del SCIAN 2013 y forman parte del PIB de
los mismos. La decisión de incluirlos como nuevos sectores dentro de la base de datos se tomó debido
a que brindaba mayor claridad en la identificación de los instrumentos jurídicos, pues éstos no
mencionan los sectores específicos a los cuales son aplicables, sino que van encaminados a definir la
manera en que el gobierno y los particulares participarán en la prestación de servicios públicos,
desarrollo de proyectos, adquisiciones, arrendamientos y definen las bases para el otorgamiento de
apoyo financiero e incentivos a los inversionistas (empresas industriales, comerciales y prestadoras de
servicios).
7 Las fuentes consultadas en la elaboración de dicha clasificación fueron, para el orden federal, el
sitio web de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, que en su sección Leyes Federales
y Estatales (disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm), para el orden sub-
nacional, el banco de datos que realiza la Secretaría de Gobernación a través del sitio web
http://www.ordenjuridico.gob.mx y los sitios web de cada uno de los estados y municipios analizados.
9
A la actividad. Regulaciones que establecen cómo debe
operar o funcionar el sector y particularmente, establecen
reglas respecto de la forma y modalidades en la que deben
prestarse los bienes y servicios;
Precios o tarifas. Regulaciones que establecen los precios o
tarifas de los bienes y servicios producidos por el sector o
subsector;
Rol de las asociaciones. Regulaciones que establecen la
manera en la que se constituyen y participan las asociaciones
en las actividades del sector, y
Otras. Cualquier regulación que no se sitúa en alguna de las
categorías anteriores pero que de alguna manera incide de
forma relevante en el funcionamiento del sector.
b) Leyes o Reglamentos que establecen algún tipo de regulación
complementaria para el sector: Se incluyeron las leyes o
reglamentos que, aunque no regulan cuestiones sustantivas del
sector, sí establecen algún tipo de regulación que podría impactar
el funcionamiento o la dinámica competitiva del mismo. Es decir,
que puedan incidir en alguno de los 5 aspectos indicados
previamente.
La siguiente ilustración muestra, a manera de ejemplo, cómo se realizó la
clasificación de los instrumentos jurídicos en el estado de Guanajuato, de
acuerdo con los criterios anteriormente descritos, tomando sólo 5 de los 94
subsectores analizados en cada entidad federativa.
10
Ilustración 1. Clasificación de la Regulación
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
Así, se identificó la regulación sustantiva que en una etapa posterior sería
analizada para encontrar posibles restricciones que impiden el crecimiento
económico del sector. De esta manera, encontramos que la regulación a
nivel sub-nacional está distribuida como se muestra en la siguiente tabla.
Cabe indicar que los resultados de este análisis se presentan de forma
resumida a nivel de sector. Sin embargo, el análisis realizado identifica al
interior de cada uno de estos sectores, subsectores y actividades específicas
que se encuentran dentro del ámbito de las facultades regulatorias de las
entidades sub-nacionales.
11
Tabla 2. Identificación de regulaciones sustantivas por sector a nivel sub-nacional
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
Expuesto lo anterior, para el estado de Guerrero se realiza un análisis
económico que permitirá identificar los 6 sectores prioritarios. Es importante
aclarar que para este análisis se prescindió de 5 sectores SCIAN: i) minería
(21); ii) generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, suministro
de agua y de gas por ductos al consumidor final (22), y iii) servicios
financieros y de seguros (52), dado que la regulación es responsabilidad del
gobierno federal o que, por la misma naturaleza del sector, las prestación
de algunas actividades económicas de estos es responsabilidad del
gobierno local, de alguna paraestatal o un monopolio natural, como la
energía eléctrica y el servicio de agua.
Sector
númeroSector nombre Estatal Municipal
11Agricultura, cría y explotación de animales, aprovechamiento
forestal, pesca y cazaX
21 Minería
22Generación, transmisión y distribución de energía eléctrica,
suministro de agua y de gas por ductos al consumidor finalX
23 Construcción X X
31-33 Industrias manufactureras X X
43 -46 Comercio X X
48-49 Transportes, correos y almacenamiento X
51 Información en medios masivos
52 Servicios financieros y de seguros
53Servicios inmobiliarios y de alquiler de bienes muebles e
intangibles X X
54 Servicios profesionales, científicos y técnicos X
55 Corporativos
56Servicios de apoyo a los negocios y manejo de residuos y
desechos, y servicios de remediaciónX X
61 Servicios educativos X
62 Servicios de salud y de asistencia social X
71Servicios de esparcimiento culturales culturales y deportivos,
y otros servicios recreativos
72Servicios de alojamiento temporal y de preparación de
alimentos y bebidasX X
81 Otros servicios excepto actividades gubernamentales X
93Actividades legislativas, gubernamentales, de impartición de
justicia y de organismos internacionales y extraterritoriales
94 Proyectos Público Privados X
95 Fomento Económico X
96 Compras Públicas X X
Análisis de regulaciones sustantivas por sector
12
por otro lado, se prescindió del sector de iv) corporativos (55) debido a que
su relevancia económica en los estados es en términos generales, baja y,
por último, también se prescindió del sector de v) actividades legislativas,
gubernamentales de impartición de justicia y de organismos internacionales
y extraterritoriales (93), pues no es una actividad económica que ofrezca
algún producto o preste algún servicio en el mercado, sino que alude a las
actividades del sector público.
Adicionalmente, es importante mencionar que de los 15 sectores SCIAN
restantes que se someterán al siguiente análisis económico, sólo 9 de éstos
serán candidatos para la selección de los 6 sectores prioritarios, que son: i)
Agricultura (11); ii) Construcción (23); iii) Industrias manufactureras (31-33); iv)
Comercio al por mayor (43); v) Comercio al por menor (46); vi) Transportes
(48-49); vii) Servicios inmobiliarios (53); viii) Servicios profesionales (54); y ix)
Hoteles y restaurantes (72).
Los 6 sectores restantes se analizan con el fin de no perder el contexto de la
estructura económica del estado, pero no son candidatos para la selección;
lo anterior, porque su regulación es de índole social, cultural o informativo –
como es el caso del sector de educación (61), salud (62), servicios culturales
(71) o Información de medios masivos (51), respectivamente−; o porque su
relevancia económica en el estado es mínima o, incluso, porque, en
general, los gobiernos sub-nacionales no cuentan con regulaciones
especificas en las actividades económicas de dichos sectores –como
Servicios de apoyo a los negocios (56) o servicios mecánicos, domésticos y
personales (81)−. Dicho lo anterior, se presenta a continuación el análisis
económico para el estado de Guerrero.8
8 Derivado del ejercicio anterior, para dicha base de regulaciones se descartaron todos aquellos
sectores económicos cuya regulación es de ámbito federal –como la minería, las
telecomunicaciones, energía eléctrica, entre otros− o que su desarrollo sea de interés social –servicios
de salud o actividades legislativas–. Así, de los 20 sectores económicos que maneja el INEGI, al interior
del SCIAN, se descartan 5 sectores pues contaban con las características antes mencionadas.
Adicional a lo anterior, se decidió crear y agregar los sectores de Proyectos Público-Privados (94),
Fomento Económico (95) y Compras Públicas (96) ya que a pesar de ser actividades que realiza el
gobierno, pueden incidir económicamente en los estados.
13
2. Criterios de Relevancia Sectorial
2.1 Análisis de la Participación Sectorial en el producto interno
bruto (PIB) por sector
El PIB es un indicador utilizado para saber cuál es la aportación, en términos
monetarios, que hace un sector a la economía. De esta manera, sabremos
qué tan relevante es para el estado dicho sector y qué tanta injerencia en
el crecimiento de éste tiene tal actividad.
Guerrero es el doceavo estado con mayor población en el país; no
obstante, es el trigésimo estado en PIB per cápita. En términos del PIB,
alcanzó una producción de MXN $246 038.432 millones (precios constantes)
en 2014, equivalente a 1.51% de la riqueza nacional, posicionando a la
entidad en el lugar veinticuatro de aportación al PIB nacional. Resultado de
lo anterior, el estado cuenta con importantes áreas de oportunidad, ya que
pertenece a los diez de los estados que menos aportan al PIB nacional y está
a la mitad de los estados más poblados del país.
A nivel estatal, los sectores económicos que más aportaron al PIB en 2014
fueron los siguientes: i) Industrias manufactureras (28.7%); ii) Comercio
(13.9%); iii) Servicios inmobiliarios (12.7%); iv) Construcción (8.9%); v)
Transportes (7.7%), y vi) Educación (5%).
Lo anterior presenta indicios de que, a nivel estatal, las industrias
manufactureras, el comercio y los servicios inmobiliarios son sectores que
representan una gran parte en la producción estatal.
Adicionalmente, es importante destacar aquellos sectores prioritarios que
sean de mandato sub-nacional y cuyo fin no sea de índole social, cultural o
informativo9. Por ende, los 6 sectores a priorizar, con base a su aportación al
PIB del estado, son los siguientes: i) Industrias manufactureras (2.7%); ii)
Educación (2.2%); iii) Transportes (2.1%); iv) Construcción (1.9%); v) Servicios
de Salud (1.5%), y vi) Comercio (1.4%).
9 En el análisis para la priorización de sectores se decidió excluir aquellos sectores cuyo ámbito de
acción sea de índole social, cultural o informativo, o porque su relevancia económica en el estado
es mínima o incluso porque, en general, los gobiernos subnacionales no cuentan con regulaciones
especificas en las actividades económicas de dichos sectores. Dicho lo anterior, se excluirán los
siguientes sectores: i) Servicios Culturales, ii) Servicios de Salud, iii) Servicios de apoyo a los negocios,
iv) Servicios Educativos, v) Servicios Mecánicos, domésticos y personales e, vi) Información en Medios
Masivos.
14
2.2 Análisis de la distribución de unidades económicas por
sector
Es necesario hacer el análisis de la importancia de los sectores tanto en
aportación como en generación de empleos en el estado, pues esto
determinará en gran medida el impacto que pueda llegar a tener la
potencialización de cada sector priorizado. En cuanto al análisis de la
distribución de las Unidades Económicas10 del estado, el sector Comercio
concentró el 47% de las unidades económicas a nivel estatal, pero la
mayoría de las empresas del sector son Pequeñas y Medianas (PYMES). A
manera de detalle, de acuerdo al último Censo Económico (2014), de las
135,564 unidades en el estado, 63,563 se dedican al comercio.
A diferencia del sector anterior, existen otros que cuentan con pocas
unidades económicas, pero aportan de manera importante al PIB del
estado, tales como Servicios Inmobiliarios, que aportó 12.7% del PIB con sólo
0.8% de las unidades económicas. Asimismo, construcción aportó 8.9% al PIB
estatal con sólo 0.2% de las unidades, e industrias manufactureras aportó
28.7% del PIB con 20% de las unidades. Cabe destacar que estas cifras
únicamente reflejan empresas formales.
En resumen:
• Los sectores económicos que más aportaron al PIB estatal en 2014 son
comercio con 47% de las unidades económicas y, a su interior, el comercio
al por menor concentró 45% y el comercio al por mayor el 2% de las
unidades;
• Las industrias manufactureras concentran el 20% de las unidades
económicas del estado, donde la preparación de hilado de fibras duras
concentró el mayor número de unidades, seguido por elaboración de
tortillas de maíz y molienda de nixtamal -básicamente tortillerías-;
confección, bordado y deshilado de productos textiles, fabricación de
productos de herrería y la panificación tradicional, y
• Servicios Inmobiliarios representan 0.8% de las unidades económicas
en el estado y aportan el 12.7% al PIB estatal.
10 Es importante aclarar que una unidad económica no es forzosamente una empresa; es una unidad
estadística sobre la cual se recopilan datos, según la disponibilidad de registros contables. Dicha
definición incluye tanto a personas físicas como personas morales.
15
2.2.1 Índice de relevancia de las unidades económicas (IRUE)11
Este índice muestra cuál ha sido el crecimiento del número de las unidades
económicas de un periodo a otro. La relevancia de lo anterior se justifica al
considerar que, en general, el aumento de unidades económicas responde
a las oportunidades que ofrece la buena situación de un sector de actividad
económica12 para desarrollar nuevos proyectos empresariales con
garantías, promoviendo la aparición de nuevas iniciativas. El incremento de
su presencia en el tejido empresarial de la región constituye un aspecto
positivo para la producción y la mejora del empleo.
Este indicador -calculado para 2009 y para 2014- tiene el objetivo de
identificar las actividades económicas13 con mayor crecimiento en
determinadas unidades económicas, así como identificar aquellas que
tienen el mayor peso en la economía regional. Es importante mencionar
que, al tener información de manera agregada -que no da seguimiento a
cada empresa-, se puede dar el caso en que el índice sólo capture la
entrada -o salida- neta de empresas en el sector.
a) Resultados para Guerrero
Los 6 sectores más importantes en cuanto al índice de relevancia de las
unidades económicas son: i) Industrias manufactureras, ii) Servicios
mecánicos, domésticos y personales, iii) Hoteles y restaurantes, iv) Servicios
de salud, v) Comercio al por menor y, vi) Servicios de apoyo a los negocios.
Además, conviene subrayar que tan sólo los 3 sectores más relevantes
aportaron el 95% del crecimiento de las unidades económicas del estado
en este periodo.
11 El INEGI las define como una entidad (institución, empresa, negocio o persona) que se dedica a la
producción de bienes, compra-venta de mercancías o prestación de servicios públicos y privados.
12 Clasificación de las actividades económicas de acuerdo con el tipo de bien o servicio que se
produce en la unidad económica. La clasificación se realiza con base en el Sistema de Clasificación
Industrial de América del Norte (SCIAN 2013).
13 El INEGI las define como un conjunto de acciones que contribuyen a generar la oferta de bienes y
servicios, sean o no de carácter legal y que se dan en un marco de transacciones que suponen
consentimiento entre las partes. Incluye: las actividades del sector primario para el autoconsumo
(excepto la recolección de leña). Excluye: actos redistributivos, monetarios o en especie, que no
suponen una contribución a la oferta de bienes y servicios. Esto significa que se sitúan fuera de un
marco de transacciones y las personas que se benefician de ello no realizan una actividad
económica, aunque puedan hacerse de un ingreso, tal y como quienes se dedican al robo, al fraude
o a la mendicidad abierta o disfrazada.
16
A manera de detalle, las empresas del sector de industrias manufactureras
crecieron 15% de 2009 a 2014; además este sector aportó el 20% del total de
las unidades económicas o empresas del estado en 2014; es decir,
prácticamente una de cada 5 empresas en Guerrero se dedicaba al sector
de industrias manufactureras, esto muestra la gran relevancia del sector
para el estado. En cuanto al sector de servicios mecánicos, domésticos y
personales, las empresas o unidades económicas –o trabajadores
domésticos- presentaron un crecimiento de 18% para el mismo periodo,
llegando así a representar 10% de las empresas del estado en 2014 –una de
cada 10 empresas-; para concluir los ejemplos, basta con mencionar el caso
de los hoteles y restaurantes, en el cual, el número de empresas tuvo un
crecimiento de 13% en el mismo periodo, llegando a representar el 13% de
las empresas del estado, prácticamente 1 de cada 8 empresas en Guerrero
en 2014.
En contraste con lo anterior, no todos los sectores presentaron crecimiento
en el número de unidades económicas para el periodo analizado. En
algunos casos, el número neto de unidades económicas operantes se
redujo, lo cual generó un índice negativo, tal es el caso de 5 sectores, los
más destacables son comercio al por mayor y servicios profesionales, los
cuales perdieron 8% y 10% de sus empresas –respectivamente- en este
periodo quinquenal; por consiguiente, resultaron los menos importantes en
este aspecto o indicador.
2.3 Análisis de la distribución del empleo por sector
En materia de participación de la población en la actividad económica,
Guerrero es el primer lugar en relación a las 32 entidades federativas, lo que
se traduce a 2.08% mayor de la media nacional. A manera de detalle, en
2015 habían 1, 456,709 personas conformando la población
económicamente activa (PEA) del estado de las cuales 1, 426, 321 personas
formaban la población ocupada, es decir, aquellos que contaban con
trabajo, ya sea formal o informal.
Según datos de la ENOE, en 2015, de las 1, 426, 321 personas que
conformaron la población ocupada en el estado, 1, 121,075 (78%)
trabajaron en el sector informal; es decir casi 8 de cada 10 personas se
mantienen ocupadas en alguna modalidad de informalidad.
17
De 2013 a 2015 se puede observar que el empleo formal mostró una
disminución del 9.3%, mientras que el empleo en la economía informal
mostró un incremento de 3.9%. Al analizar la relación de la población
ocupada formal e informal con el crecimiento del PIB en el estado, se
observó una relación directa, dado que un aumento del PIB conlleva un
aumento en el número de personas empleadas en el sector formal; lo que
se observó a lo largo de 2010 a 2013.
Al analizar la relación Empleo–PIB en el estado de Guerrero, se observó que
existe relación entre la producción del sector y el número de personas
ocupadas en el mismo, a excepción de la agricultura. Esto se explica porque
este sector requiere mucha mano de obra, comparada con el
requerimiento de maquinaria.
En suma:
El 58.1% de la Población Económicamente Activa (personas de 15 años y
más) en Guerrero estuvo ocupada; sin embargo, 8 de cada 10 personas
con trabajo laboraban bajo condiciones de informalidad;
• Los sectores con mayor índice de informalidad son: la Agricultura
(98%), la Construcción (93%) y las Industrias manufactureras (93%), y
• Los sectores con menor informalidad laboral son: los Servicios de salud
(22%) y los Servicios profesionales (47%).
2.4 Análisis de la inversión extranjera directa (IED) por sector
Para este análisis, es necesario destacar cuáles son los sectores con mayor
atractivo no sólo a nivel estatal, sino también a nivel internacional, pues éstos
podrán ser potencializados por la gran ayuda que reciben de otros países.
Es por lo anterior que se estudia el comportamiento de la inversión extranjera
directa, que es un gran detonante del crecimiento a nivel sectorial.
El estado de Guerrero es el vigésimo séptimo estado en inversión del país,
situación que contrasta con la relevancia del estado para el país Guerrero
es el doceavo estado con mayor población en el país14; no obstante, es el
trigésimo estado en PIB per cápita. Durante 2015, la inversión extranjera
14En el 2015, según el INEGI.
18
directa en Guerrero alcanzó USD$140.1millones, igual a 0.49% del total
nacional, que fue USD$28,382.3 millones.
Expuesto lo anterior, es importante destacar aquellos sectores con mayor
participación en la IED en el estado, tomando en cuenta que se encuentren
bajo mandato regulatorio sub-nacional y que no son de índole social,
cultural o informativo, que son: i) industrias manufactureras con 35% de la ied
estatal de 2015; ii) comercio con 2%; y iii) servicios financieros y de seguros
con 2% por otro lado, los que menos recibieron son: i) agricultura 0%; ii)
minería 0%.
2.5 Análisis de Ventajas Comparativas Reveladas
2.5.1 Análisis del Empleo por el Indicador de Especialización (Índice
POT)
A continuación, se presenta el índice de Personal Ocupado Total (POT)
desarrollado por el CIDE, el cual es una variante del índice de Ventaja
Comparativa Revelada -que se detalla más adelante-, pero aplicado a
entidades federativas con comparaciones a nivel nacional. Este índice
calcula la proporción que representa el personal ocupado en un sector
específico en el estado con respecto al total de trabajadores de la entidad,
y la contrasta con esta misma proporción, pero a nivel federal. De tal forma,
se podrá saber si el estado en cuestión dedica una mayor o menor
proporción de sus empleados al desarrollo del sector. Es importante
mencionar que el índice POT usa el personal ocupado, y no sólo el empleo
formal, por lo que permite tener un panorama más amplio del trabajo en la
entidad -a diferencia de los datos utilizados en el Atlas de Complejidad
sectorial, que se detalla más adelante-. Asimismo, esta variable es de interés,
pues muestra la relevancia y las posibles ventajas del sector para el estado,
es decir, qué clases se encuentran representadas respecto a su aportación
de empleados totales nacionales.
En términos prácticos, si el valor del índice es mayor a uno, la actividad en
cuestión muestra una ventaja comparativa en el empleo total (formal e
informal), en comparación al empleo generado por dicha actividad a nivel
nacional. Es por esto que nos enfocaremos en aquellos sectores que tengan
un índice POT mayor a uno, pues de esta forma se garantiza la selección de
sectores que sean relevantes para el estado de Guerrero.
19
En este sentido, constatamos que, dentro de los sectores que su regulación
es de competencia sub-nacional, y cuyo enfoque no sea de índole social,
cultural e informativo, los sectores que se encuentran mejor posicionados en
el POT son: i) Agricultura; ii) Hoteles y restaurantes; iii) Comercio al por menor,
iv) Servicios mecánicos, domésticos y personales; v) Servicios inmobiliarios, y
vi) Servicios de salud.
2.5.2 Análisis del Ingreso por el Indicador de Especialización (Índice
PBT)
Similar al índice POT que se presentó anteriormente, el CIDE elaboró el
indicador de Producción Bruta Total (PBT). Este indicador es también una
variante del índice de Ventaja Comparativa Revelada y calcula la
proporción de la producción total del estado que aporta un sector en
específico, e, igual que el índice POT, se contrasta con esta misma
proporción, pero a nivel federal. Esta comparación nos permitirá saber si el
estado está especializado o no en un sector –esto, con respecto al resto de
las entidades federativas-.
Es importante precisar que este Índice toma en consideración los ingresos
totales generados por el sector en el estado y en el país, sin hacer distinción
entre lo generado por los formales y los informales, por lo cual es una
variación de la Ventaja Comparativa Revelada utilizado en el Atlas de
Complejidad. De esta manera, se sabrá puntualmente qué clases se
encuentran representadas respecto a su aportación de ingresos totales al
estado.
En términos prácticos, si el valor del índice es mayor a uno, la actividad en
cuestión muestra una ventaja comparativa en ingreso en comparación al
ingreso generado por dicha actividad a nivel nacional.
En este sentido, constatamos que, dentro de los sectores que su regulación
es de competencia sub-nacional, y cuyo enfoque no sea de índole social,
cultural o informativo, los sectores que se encuentran mejor posicionados en
el PBT son: i) hoteles y restaurantes; ii) comercio al por menor; iii) agricultura;
iv) comercio al por mayor; v) servicios mecánicos, domésticos y personales
y, vi) servicios de salud.
20
2.5.3 Atlas de Complejidad
Complejidad económica, distancia y complejidad potencial
Para medir el grado de complejidad de una economía se utiliza el concepto
de Ventaja Comparativa Revelada (RCA, por sus siglas en inglés), que es
una medida de representación del sector en la actividad económica en el
estado15.
Diversidad de la economía: Es la suma del número de sectores con
una RCA mayor a 1. Los estados se clasifican como diversos, si cuentan
con un gran número de sectores con RCA mayor a 1.
Ubicuidad de la economía: Mide el número de estados donde la RCA
de un sector en particular es mayor a 1. La ubicuidad nos indica si en
una entidad federativa se están produciendo bienes que son poco
comunes en el resto de las entidades.
Con base en estos términos, es posible determinar la complejidad
económica de un sector, que se mide a través del promedio de los lugares
donde existe el sector y la ubicuidad promedio de los sectores de esos
lugares16. De esta manera, la complejidad es una medida que ordena los
sectores productivos de un lugar según la diversidad y unicidad (o poco
ubicuo) de las capacidades productivas que requiere. En otras palabras,
describe la cantidad de conocimiento que es incorporado en el desarrollo
de un sector y en la producción de sus bienes; mientras más conocimiento
conlleve la producción de un bien, será más difícil que otras regiones
puedan desarrollar dicha capacidad productiva.
También es posible estimar la distancia tecnológica entre sectores, que mide
la capacidad de un lugar para desarrollar un sector, teniendo en cuenta las
capacidades productivas existentes. La “distancia” es menor en la medida
en que las capacidades requeridas por un sector son similares a las ya
existentes. Visto de otra forma, la distancia refleja la proporción del
conocimiento productivo que se necesita para que aparezca un sector que
aún no existe en el lugar.
15 La explicación detallada de la elaboración del Atlas de Complejidad, así como de su análisis y el
alcance de éste se encuentra en el Anexo del Template Económico.
16 Para mayor detalle, consultar el documento de “Métodos de cálculo de los Indicadores de
complejidad”, desarrollado por la SHCP y el CIDE http://complejidad.datos.gob.mx/#/downloads
21
Finalmente, también es posible obtener la complejidad potencial de un
sector, la cual refleja el potencial para incrementar la complejidad
económica de un lugar. Se toma en cuenta el nivel de complejidad de
todos los sectores productivos existentes, junto con la distancia en términos
de capacidades y conocimientos a los demás sectores. Con base en esta
información, el indicador mide la probabilidad de que aparezcan nuevos
sectores y qué tanto elevarían la complejidad del lugar.
Análisis de indicadores del Atlas de Complejidad a partir de
ponderaciones estratégicas
La información contenida en el Atlas de Complejidad Económica puede ser
explotada para la identificación de sectores prioritarios. Para ello, se
utilizaron tres métricas presentadas anteriormente: i) Complejidad de los
sectores; ii) Distancia17 tecnológica entre dos sectores, y iii) Complejidad
potencia del sector.
Con lo anterior en mente, se ponderó cada sector en 3 diferentes estrategias
(ponderaciones estratégicas): factible, balanceada y potencial. La
estrategia Factible le da mayor importancia a los sectores que son más
parecidos (cuentan con capacidades productivas similares y es más
probable transferir esas capacidades a otros sectores) a los que
actualmente se desarrollan.
Por otro lado, la estrategia balanceada le da la misma importancia a la
distancia, la complejidad y la complejidad potencial.
Por último, la estrategia potencial le da mayor importancia a la complejidad
y a la complejidad potencial de los sectores, independientemente de que
sean relativamente difíciles de desarrollar y no se cuenten con sectores
actualmente desarrollados y con capacidades productivas similares.
Se utilizó una mezcla de estas estrategias para ponderar cada uno de los
sectores dado sus métricas18. Resultado de la ponderación, destacan en la
estrategia factible, dado las capacidades productivas actuales del estado,
los sectores de industrias manufactureras, construcción y el comercio al por
menor, por ser sectores que se encuentran bajo mandato regulatorio sub-
17 Tiene la misma interpretación que la distancia, pero a inversa; es decir, entre más cercanía tenga
un sector, el estado estará más cerca de tener las capacidades productivas para desarrollarlo.
18 Las especificidades del análisis están explicadas en el Anexo del Template Económico.
22
nacional y que no son de índole social, cultural o informativo. Asimismo, bajo
esta misma lógica, los sectores de industrias manufactureras y construcción
destacan en la estrategia balanceada. Por último, los sectores que mayor
potencial podrían generar en el estado, dado la complejidad de las
actividades económicas, destacan los sectores de industrias
manufactureras, comercio al por mayor y transportes.
3. Criterios de funcionamiento de mercado
3.1 Desempeño sectorial conforme al Valor Agregado Bruto
(VAB)
El resultado de este indicador refleja la contribución de una industria al valor
de la producción total, sin duplicidades, es decir, es la generación de valor
en sí. Con el VAB podemos identificar la importancia que tiene cierto sector,
tanto en su contribución a la producción total, como la relación que tiene
con otras industrias estimando el valor que tiene la compra de bienes y
servicios como consumo intermedio. Un análisis sobre la variación en la
generación de VAB de los sectores nos permitirá hacer posibles inferencias
sobre el desempeño del sector, y así poder ligarlo a posibles barreras
regulatorias.
Cuando comparamos los sectores que presentaron mayor crecimiento del
VAB en Guerrero con el crecimiento al VAB en los sectores a nivel nacional
observamos que, aunque existen ciertas similitudes (comercio), algunos
sectores tienen comportamientos divergentes. Lo anterior puede servir para
dar una pauta sobre qué sectores son los que más aportan a la economía
de la entidad a partir de sus procesos productivos y cómo se comparan a
nivel nacional.
A manera de detalle, el sector industrias manufactureras es el que más
aporta al PIB del estado con 29%, y con un VAB de 8%; sector comercio es
el segundo que más aporta al PIB estatal, con 29% y 14% al VAB; luego,
hoteles y restaurantes aportó al PIB del estado 10% y al VAB 1%. Asimismo, los
siguientes sectores que destacan únicamente por aportación al VAB en el
estado son: servicios inmobiliarios 18%, transportes 7% y construcción 4%.
23
3.2 Indicador de Productividad Relativa Intrasectorial (IPRIS)
El Indicador de Productividad Relativa Intrasectorial muestra la eficiencia de
cada sector dentro del estado de estudio respecto al mismo sector, pero a
nivel nacional; diferenciando a su vez entre la productividad de las
actividades de las microempresas y la productividad de las empresas con
más de 10 empleados en el sector analizado. Este indicador nos permite
saber qué tanto más –o menos- productivos son los trabajadores de un
sector en el estado, comparados con los trabajadores del mismo sector en
el resto de las entidades federativas. Para tal indicador, se tomó en cuenta
la producción que genera el sector, así como el número de trabajadores
que dicho sector necesita, ambas variables a nivel estatal y a nivel nacional.
3.2.1 Resultados para el estado de Guerrero
Para el cálculo de este indicador se analizaron los mismos 15 sectores
mencionados anteriormente, en el mismo periodo de 2009 a 2014; no
obstante, se hizo diferencia entre las microempresas y el resto de empresas
por cada sector, para complementar el análisis de competencia y quitar
efectos a escala. Cabe mencionar que la mayoría de las unidades
económicas del estado de Guerrero entran en la clasificación de
microempresas, por lo que los resultados de nuestro análisis permitirán
comparar estratos muy representativos, con aquellos pocos que lograron
crecer19.
Una vez calculado el índice sobre los sectores analizados, estos se ordenaron
conforme a la media nacional, distinguiendo aquéllos que estaban por
debajo de aquéllos que estaban por arriba del promedio; este ejercicio se
realizó tanto para las microempresas como para aquéllas con más de 10
empleados. Una vez más, recordamos que, para los fines de este análisis,
nos interesan aquellos sectores que presenten una productividad menor en
Guerrero que en el resto de los estados del país, pues son estos los que
presentan mayores áreas de oportunidad.
De manera que el único sector que se encuentra por encima de la media
nacional es el de servicios educativos.
19 Estas empresas con mayor número de empleados, que son poco representativas en Tlaxcala, tienen
mayor propensión a la formalidad, por lo que, de este análisis, se podrían inducir ciertas conclusiones
generales sobre la informalidad en dicho estado.
24
Para el caso de las empresas con más de 10 empleados, -aquéllas que no
son micro- también se calculó el indicador, el resultado para estas empresas
es el siguiente; las empresas más grandes de cada sector tienen mayor
dificultad para alcanzar la productividad de sus análogas a nivel nacional;
una vez más, nos enfocaremos en aquellos sectores de Guerrero con
empresas poco productivas, con respecto a la media nacional.
En este sentido, constatamos que los sectores más relevantes para el IPRIS
de microempresas y empresas con más que 10 empleados, cuya regulación
es de mandato sub-nacional, y cuyo enfoque no sea de índole social
cultural o informativo, son los siguientes: i) agricultura; ii) industrias
manufactureras; iii) transportes; iv) servicios inmobiliarios; v) servicios
mecánicos, domésticos y personales; y vi) servicios educativos.
3.3 Índice de Comparación Salarial (ICS)
El Índice de Comparación Salarial nos ayudará a robustecer el análisis sobre
la productividad promedio de los sectores, lo que resaltará aún más la
importancia de atender las propuestas en las áreas de oportunidad
encontradas. De igual manera, tiene como objetivo hacer comparaciones
entre los trabajadores de un sector en el estado con aquellos del resto de
las entidades federativas. Este índice nos muestra qué proporción de los
ingresos de la empresa se destina al pago de salarios y si ésta es mayor o
menor en el estado que en el promedio nacional.
3.3.1 Resultados para el estado de Guerrero
Este indicador nos permite cuantificar las diferencias salariales existentes
entre las microempresas y el resto de las empresas, aquéllas con 10 o más
empleados. Así se realizó el análisis para el periodo 2009 a 2014.
A manera de detalle, el sector de Transporte el sector que se encuentra más
rezagado de la media nacional. En el periodo analizado, se observó que un
guerrerense que trabajaba en una microempresa de este sector ganaba
34% menos que el trabajador promedio nacional del mismo sector.
El segundo sector priorizado, el de servicios culturales, asigna una proporción
menor de sus ingresos a los salarios -32% menor que la media nacional-. Es
importante mencionar que, de acuerdo al ICS, las microempresas promedio
de 14 de 15 sectores del estado de Guerrero destinan una menor proporción
de sus ingresos al pago de salarios.
25
Derivado del cálculo de este indicador, se observó que los 6 sectores
prioritarios y con mayores áreas de oportunidad fueron: i) Industrias
manufactureras, ii) Servicios profesionales, iii) Agricultura, iv) Servicios
educativos, v) Transportes e, vi) Información en medios masivos.
En contraste con las microempresas, las empresas con más de 10 empleados
tienen rezagos salariales más pronunciados en diversos sectores. El sector de
industrias manufactureras es el que presenta en este caso, el mayor rezago
respecto a los demás sectores analizados: un trabajador guerrerense
ganaba 51% menos que un trabajador promedio del resto de las entidades.
Es remarcable que, las microempresas del sector pagan salarios bajos, pero
no tanto como aquéllos de las empresas con más de 10 empleados (son 18%
menores). El problema salarial del sector se acentúa en las empresas con
más de 10 empleados.
En cuanto al sector de servicios profesionales, se observó que un trabajador
guerrerense que laboraba en una empresa con más de 10 empleados,
ganaba 50% menos que un trabajador promedio a nivel nacional. Asimismo,
si comparamos este índice con el IPRIS, observamos que los servicios
profesionales aparecen dentro de los sectores potenciales, pues los
trabajadores del sector –tomando en cuenta los de las microempresas y
empresas con más de 10 empleados- producían 52% menos de lo que
producía un trabajador promedio a nivel nacional; es decir, se trata de un
sector nada productivo y, por ende, mal remunerado.
Por último, es importante recordar que 12 de los 15 sectores presentan
rezagos salariales respecto a la media nacional –en términos
proporcionales-, los 3 sectores que sí pagan una mayor proporción de sus
ingresos en salarios son: i) Comercio al por mayor, ii) Hoteles y restaurantes y,
iii) Construcción. Estos últimos sectores no serán priorizados, al menos en lo
que respecta a este indicador, pues no son tan improductivos –con respecto
a la media nacional-.
3.4 Índice de concentración C4
El índice C4 es un indicador de concentración de la producción dentro de
un sector. Mide la concentración de la producción total por parte de las 4
empresas más grandes del sector en el estado. Para este caso se utilizó
solamente el C4 calculado para 2014. Se eligió este indicador porque la
concentración de la producción en pocas empresas puede estar
26
relacionada con poder de mercado, barreras a la entrada o a la expansión
de entrantes y competidores de menor tamaño.
3.4.1 Resultados para Guerrero
Los 4 sectores más concentrados en Guerrero que en el resto de las
entidades federativas son: i) construcción, ii) servicios de apoyo en los
negocios; iii) hoteles y restaurantes, iv) servicios de salud, v) servicios
inmobiliarios y, vi) servicios mecánicos, domésticos y personales. destacando
los sectores de construcción y hoteles y restaurantes, al ser sectores bajo
mandato sub-nacional y que no todas las actividades dentro de estos
sectores se encuentran regulados con una índole social, cultural o
informativo.
Este análisis, aunado con el del Índice de Relevancia de Unidades
Económicas y el Índice de Dinamismo Empresarial, nos da una gran pauta
para puntualizar el análisis sobre barreras a la entrada por sector. Si tenemos
un IDE alto, sabríamos que el tamaño promedio de las empresas está
creciendo, por lo que este análisis, contrastado con resultados del C4, nos
dejaría ver qué sectores presentan indicios de un buen desempeño. Si el
tamaño promedio de la empresa ha aumentado y el sector está menos
concentrado en el estado que en el país, podemos pensar que las empresas
están creciendo, o entraron empresas más grandes, sin que el mercado sea
necesariamente afectado20. Si el IRUE muestra lo contrario; es decir, que no
están aumentando el número de empresas del sector, y constatamos que
el C4 es mayor que la media nacional, podríamos argumentar con mayor
certeza que hay indicios de barreras a la entrada.
Con lo anterior, únicamente fue posible identificar los 4 sectores con un
Índice C4 bajo en Guerrero –comparado con esos sectores en el resto de las
entidades federativas-: i) agricultura, ii) servicios educativos, iii) industrias
manufactureras, y iv) servicios culturales. es importante mencionar que estos
sectores están menos concentrados en el estado de Guerrero que en el
20 Es necesario aclarar que sólo se tiene el índice C4 para 2014, por lo que no se podrá contrastar la
evolución entre el tamaño promedio de la empresa y la evolución de este último. En razón de lo
anterior, los resultados deberán tomarse con mayor precaución, pues podría ser el caso que el sector
sí se esté llenando de empresas grandes, pero estaba tan poco concentrado, que, para la medición
de 2014, aún salga bajo el promedio de concentración nacional.
27
promedio del resto de las entidades, lo cual muestra indicios de buenas
prácticas pro competitivas.
4. Determinación de los sectores prioritarios
4.1 Determinación de sectores con base en la metodología de
frontera
En razón de lo expuesto, se realizó la selección de 6 sectores que pasarán a
la siguiente fase del proyecto, en donde se analizará su marco regulatorio,
se seleccionará al menos una actividad económica y se presentarán a las
autoridades competentes como los posibles sectores a reformar en el marco
del programa de Justicia Cotidiana.
La selección de los 6 sectores se realizó a través de la metodología utilizada
por el Banco Mundial para la elaboración de los indicadores del Doing
Business21, Distancia hacia la Frontera, en donde cada uno de los
indicadores utilizados se normaliza, creando una frontera igual a 1 del valor
máximo del indicador y 0 para el valor mínimo.
Frontera i =Peor desempeñoi − Sector Observadon,i
Peor desempeñoi − mejor desempeñoi
En donde la Frontera del índice i toma el valor de 1 para el sector n con
mejor desempeño y el valor de 0 para el sector n con el peor desempeño.
Los indicadores utilizados para la selección de los sectores son: la estrategia
factible del Atlas de Complejidad Económica (ACE); el Índice de relevancia
de las unidades económicas (IRUE); el Índice de Dinamismo Empresarial
(IDE); el Indicador de Productividad Relativa Intrasectorial (IPRIS) para micro
empresas y el resto de estas y; el Índice para de Comparación Salarial (ICS)
para micro empresas y el resto de éstas.
Una vez que se obtuvo la Frontera para cada uno de los indicadores, se
realizó un promedio por sector para cada uno de estos, resultando en una
Frontera promedio para cada sector. A este valor se le ordenó de mayor a
menor y los primeros 6 sectores de este orden fueron los que se
seleccionaron. Después, se realizó un filtro a esta lista de sectores con base
en la prioridad que tiene el estado de Guerrero para su desarrollo, dado el
21http://espanol.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-
Reports/English/DB15-Chapters/DB15-DTF-and-DBRanking.pdf
28
Plan Estatal de Desarrollo. La siguiente tabla muestra los sectores que
resultaron seleccionados.
Tabla 3. Sectores Prioritarios seleccionados para Guerrero
CÓDIGO SCIAN SECTOR
31-33 Industrias Manufactureras
46 Comercio al por menor
54 S. Profesionales
48-49 Transportes
23 Construcción
11 Agricultura
Fuente: Elaborado en el marco de Justicia Cotidiana
De esta manera, cada uno de estos seleccionados son parte relevante de
la actividad económica del estado de Guerrero con la posibilidad de
potencializarse aún más.
4.2 Selección preliminar de subsectores, ramas, subramas y
clases prioritarias con base en las facultades regulatorias
Una vez que se han determinado los sectores económicos prioritarios, es
menester identificar cuáles son los subsectores, ramas, subramas y clases
prioritarias contenidas en cada sector. Ello con el fin de identificar la
regulación estatal y municipal que podría tener incidencia en el
funcionamiento de dichas actividades económicas.
Lo anterior es necesario dado que cada categoría (subsector, rama,
subrama, clase) cuenta con actividades económicas específicas. Por
ejemplo, el sector de industrias manufactureras cuenta con 21 subsectores,
entre ellos el de industria alimentaria y el de industria química. Al interior de
cada subsector existen clasificaciones aún más desagregadas; en el caso
de industria alimentaria se pueden encontrar 9 ramas, entre ellas la de
matanza, empacado y procesamiento de carne de ganado, aves y otros
animales comestibles, así como el de la molienda de granos y de semillas y
obtención de aceites y grasas. En el caso del subsector de industria química
existen 7 ramas, entre ellas está la fabricación de resinas y hules sintéticos, y
fibras químicas, así como el de fabricación de jabones, limpiadores y
preparaciones de tocador. Dicha estructura continúa, siendo las clases la
29
última categoría; es decir, las actividades económicas más desagregadas y
específicas que se encuentran dentro de la clasificación del SCIAN.
En este contexto, con el fin de identificar las actividades económicas más
importantes del sector seleccionado, se llevó a cabo un análisis económico
y estadístico similar al de selección de sectores económicos prioritarios. La
diferencia radica en el nivel de desagregación de la información, que para
este ejercicio se realizó a nivel de categoría del SCIAN de clase, con el fin
de tener una desagregación más puntual de las actividades económicas
más importantes para el sector seleccionado. Por ejemplo, uno de los
elementos para seleccionar los sectores prioritarios es el análisis del Valor
Agregado Bruto (VAB) con datos a nivel sectorial. Entonces, uno de los
elementos para la sección de las actividades económicas prioritarias es el
VAB, pero con datos económicos a nivel clase. La lógica anterior se replica
para todos los indicadores utilizados a nivel sector.
En este sentido, se replicaron a nivel de clase los siguientes criterios de
competencia, relevancia sectorial e indicadores: i) Desempeño a nivel clase
conforme al Valor Agregado Bruto (VAB); ii) Índice de Relevancia de las
Unidades Económicas (IRUE); iii) Índice de Dinamismo Empresarial (IDE); iv)
Indicador de Productividad Relativa Intrasectorial (IPRIS); e v) Índice de
Comparación Salarial (ICS). Después de replicar las metodologías e índices
mencionados, se obtuvieron —para cada uno de estos— las clases
prioritarias ordenadas de mayor a menor impacto; con lo anterior, se aplicó
nuevamente la metodología de Distancia a la Frontera, donde cada uno
de los indicadores mencionados se normaliza, creando una frontera igual a
1 para el valor máximo del indicador y 0 para el valor mínimo.
Frontera i =Peor desempeñoi − Sector Observadon,i
Peor desempeñoi − Mejor desempeñoi
Una vez que se obtuvo la Distancia de la Frontera para cada uno de los
indicadores, se realizó un promedio de ésta por cada clase, resultando en
una Frontera promedio para cada clase. A este valor se le ordenó de mayor
a menor con la finalidad de priorizar el análisis regulatorio.
Posterior a la priorización del total de clases para cada sector económico,
el paso siguiente es estudiar la regulación de cada actividad económica en
el orden de la tabla anterior. Para ello se realizó un análisis preliminar en leyes
estatales, reglamentos estatales y reglamentos municipales con el objetivo
de identificar indicios de regulaciones que pudieran impactar el
30
funcionamiento de estas actividades económicas las cuales son
importantes para el sector seleccionado y para la entidad federativa.
4.3 Análisis regulatorio de los subsectores, ramas, subramas y
clases identificadas como preliminares
Una vez identificados los sectores y las clases que, con base en la Distancia
de la Frontera, son más relevantes en cada uno de los estados, se procede
al análisis de la regulación. Lo anterior, tomando como base los instrumentos
jurídicos incluidos en la base de datos resultante de la Identificación de
regulaciones federales y sub-nacionales para sectores económicos en
México. Dicha base clasifica las regulaciones sustantivas y complementarias
a nivel sub-nacional que pueden incidir en el funcionamiento del sector, más
no analiza la calidad regulatoria.
En este sentido, es importante destacar que:
i) El análisis regulatorio de carácter preliminar incluido en este
documento se hace sobre leyes estatales, reglamentos estatales y
reglamentos municipales, por lo que se dejan fuera instrumentos
jurídicos como acuerdos, circulares y otros instrumentos de menor
jerarquía legal. Estos documentos serán incluidos en el análisis
exhaustivo que se realizara en una etapa posterior del proyecto;
ii) Aunque como resultado del análisis preliminar es posible encontrar
regulaciones que podrían parecer restrictivas, en una segunda
etapa del proyecto se contrastará esta información con un análisis
en campo para conocer la manera en que se implementa dicha
regulación y determinar, por lo tanto, su real impacto sobre la
dinámica competitiva de los mercados, y
iii) Existen regulaciones transversales a todos los sectores económicos
como las correspondientes a las materias de protección civil,
desarrollo urbano y protección del medio ambiente que podrían
tener un impacto adverso en la dinámica de competencia de los
mercados y no han sido incluidas en este análisis preliminar.
El primer paso en este análisis preliminar de la regulación es localizar los
instrumentos jurídicos contenidos en la base de datos para identificar
regulaciones específicas que pudieran implicar una restricción para el
desarrollo de la actividad económica que corresponde a cada una de las
31
clases priorizadas. Nuevamente, este análisis preliminar se realiza
únicamente a nivel del texto de las normas y no toma en cuenta su
implementación, por lo que sólo provee indicios preliminares del nivel de
restricciones que estas regulaciones podrían generar en los respectivos
mercados.
Para clasificar el tipo de restricción que podrían significar cada una de estas
regulaciones, se utiliza la metodología del Banco Mundial, MCPAT (Markets
and Competition Policy Assessment Tool). De esta manera, al detectar una
norma con potenciales efectos que limitan el crecimiento del sector, se
clasifica en alguna de las categorías de la metodología MCPAT. Dichas
categorías se muestran en la siguiente tabla.
Tabla 4. Identificación de regulación MCPAT
Regulaciones que limitan la entrada o refuerzan la dominancia
Preferencias a determinados
empresarios que merman la entrada
de nuevos empresarios
Serias limitaciones para otorgar licencias
Otorgamiento de licencias con criterios
subjetivos
Preferencias temporales para ciertos
empresarios
Reglas que reducen la entrada y
expansión
Pocas licencias para operar en el sector
Preferencias geográficas
Pocas licencias para operar en ciertas
regiones
Dificultades para transferir licencias o
permisos
Necesidad de la anuencia de otros
empresarios para participar en el
sector
Es necesaria la opinión de otros empresarios
para entrar participar en el sector
Es necesaria la opinión de las Asociaciones
para participar en el sector
Requerimientos injustificados para la
entrada
Exigencia de pronunciamiento a otras
autoridades
Revalidaciones anuales y requisitos
subjetivos
Reglas desiguales entre los empresarios del sector
Promueven derechos desiguales Criterios más estrictos para ciertas empresas
32
Reglas que benefician de manera directa a
empresas particulares
Los criterios para la aplicación de las
reglas son poco claros
No existen criterios técnicos o sustento para
aplicar las reglas
Los criterios para cancelar/revocar licencias
no son claros o dependen de la autoridad
Empresas públicas reciben tratos
preferenciales
Estado participa directamente en el sector
Reglas que benefician de manera directa a
empresas del Estado
Regulaciones que favorecen los acuerdos entre competidores e incrementan los costos
de competir
Establecen el nivel de precios o
tarifas para ciertos bienes y/o
servicios
El nivel de precios o tarifas depende de la
autoridad
Se limita la provisión de servicios de bajo
costo
Determinan qué tipo de bienes y/o
servicios se pueden ofrecer
Determinación de los horarios en los que se
ofrecen los bienes y/o servicios
Limitaciones a descuentos y promociones
Restricciones a la publicidad
Reglas que facilitan acuerdo entre
empresarios
Se facilita que los empresarios realicen
acuerdos sobre aspectos clave
Asociación juega un rol importante en la
entrada al mercado
Se requiere ser parte de un gremio para
entrar al mercado
Fuente: Banco Mundial
Así, una vez identificada de forma preliminar la regulación con potenciales
efectos restrictivos conforme a la metodología MCPAT, se construye una
base de datos en la cual se encuentran ordenadas las clases priorizadas,
con base en la metodología de la Distancia a la Frontera. En dicha base se
incluye la regulación específica en la clase correspondiente. Cabe destacar
que, dado que este análisis se basa en los instrumentos sustantivos y
complementarios que fueron identificados preliminarmente, las restricciones
ubicadas constituyen únicamente ejemplos que ilustran restricciones
regulatorias a nivel del texto de las normas. Las conclusiones de este análisis
33
preliminar pueden variar en función del análisis exhaustivo que se realizará
en una etapa posterior del proyecto. La siguiente tabla muestra la
clasificación de los ejemplos de regulaciones restrictivas encontrados.
Tabla 5. Ejemplo de clasificación de regulaciones
Ranking
en la
Distancia
de la
Frontera
Clase Frontera
Promedio
Categoría
MCPAT
Subcategoría
MCPAT
Tipo de
Restricción
1 Clase
1.1 0.90
Regulación que
restringe el
número de
firmas o la
inversión
privada
Derechos
monopólicos y
prohibiciones
absolutas a la
entrada
Exclusividades
Temporales
2 Clase
2.1 0.80
Regulaciones
desiguales para
las empresas
Reglas o
aplicación
discriminatoria en
contra de ciertas
firmas
Requisitos de
licencia más
onerosos
3 Clase
3.1 0.75
Regulaciones
de precios o
que facilitan
prácticas
anticompetitivas
Control de precios Precios fijados por
la autoridad
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
A manera de detalle, en la base de datos se ubica la regulación de la clase
económica correspondiente, en la que se plasma: i) Descripción del
obstáculo regulatorio; ii) Extracto del instrumento jurídico en el cual se
localiza la regulación que se identificó como restrictiva; iii) Ubicación jurídica
–instrumento jurídico y artículo, fracción, inciso o párrafo al que
corresponda–; iv) Liga electrónica del sitio web en el cual pude ser
consultado el instrumento jurídico, y v) tipo de obstáculo regulatorio. Lo
anterior permite mapear algunos ejemplos de la regulación que podría ser
restrictiva para cada clase económica en el estado o municipio y, con ello,
establecer elementos adicionales de análisis. Así, se podrá determinar las
34
actividades económicas que se propondrían como prioritarias a las
autoridades sub-nacionales correspondientes.22
5. Selección de la actividad económica prioritaria
El siguiente paso es elegir la actividad económica prioritaria en la que se
centrarán las propuestas para las autoridades sub-nacionales
correspondientes. Es importante aclarar que la actividad económica
prioritaria definida puede llegar a contener una o varias clases, subramas,
ramas e incluso subsectores íntegros, dependiendo de la relevancia
económica de estas categorías y de los posibles obstáculos regulatorios
encontrados para cada clase afectan de manera transversal a una o varias
clases, subrama, ramas y/o subsectores.
Así, la elección de la actividad económica prioritaria comienza con el
análisis de la información contenida en la lista de clases, ordenadas por su
desempeño económico, y sus regulaciones posiblemente restrictivas. En el
siguiente esquema podemos observar que el primer paso es la identificación
de posibles regulaciones restrictivas que atañen a una clase o que afectan
transversalmente a toda la rama23 (o subsector o sector).
Ilustración 2. Ejemplo de análisis de clases en la Distancia de la Frontera
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
22 Es importante mencionar que no en todos los instrumentos jurídicos se logran identificar regulaciones
específicas para cada una de las clases en particular. Sin embargo, se pueden identificar
regulaciones que de manera transversal afectan varias clases del sector.
23 A manera de ejemplo se dice que afecta a una sola Rama, pero en la práctica la regulación de la
Clase puede afectar a una subrama, rama, o subsector.
35
En razón de lo anterior, podemos identificar que la Clase X, que se encuentra
en los primeros lugares de la clasificación, cuenta con alguna regulación
específica. Sin embargo, una Clase Y, con un desempeño más bajo que la
Clase X, tiene una regulación que podría afectar a toda la Rama (o
subsector o sector) al que pertenece.
Por ello, se selecciona aquella actividad económica que genera mayor
impacto económico en el estado y que, a su vez, cuenta con indicios de
obstáculos regulatorios relevantes que podrían limitar el desempeño. Para el
caso del ejemplo anterior, reformar los obstáculos regulatorios contenidos en
la Clase Y inciden en toda una serie de distintas actividades económicas
(Rama Y), mientras que reformar los obstáculos de la Clase X incide
únicamente en una actividad.
Ilustración 3. Ejemplo de selección de Actividad Económica Prioritaria
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana.
Por lo anterior, se determina que la actividad económica prioritaria es la
Rama Y (la cual se renombra con términos ciudadanos), ya que agrupa
diferentes actividades económicas relevantes que, a su vez, están reguladas
por los mismos instrumentos jurídicos. Por tanto, en caso de llevar a cabo una
reforma regulatoria y administrativa en la Rama Y, se estaría incidiendo de
forma positiva en el ambiente de negocios.
Un ejemplo de lo anterior se puede ver reflejado en la Clase 461211
“Comercio al por menor de vinos y licores” perteneciente al sector
46-49 “Comercio al por menor” en Guerrero.
Una regulación que afecta a toda la Rama se encuentra en el artículo
12 del “Ley Número 449 que Regula la Venta y el Consumo de Bebidas
Alcohólicas del Estado de Guerrero.”, que establece que:
36
“Artículo 12. En los hoteles, moteles y demás similares, sólo podrán
funcionar anexos de bar, cantina, cervecería o servi-bar, cuando se
cuente con servicio de restaurante”.
Esta regulación limita la oferta de productos en el sector, complicando la
facilidad para hacer negocios. Además, discrimina a los hoteleros pequeños
que no cuenten con servicio de restaurante en su establecimiento. En
relación con lo anterior, esta metodología para identificar las actividades
económicas prioritarias permite ubicar sectores y clases económicas
relevantes, así como obstáculos regulatorios que, mediante reformas
regulatorias y administrativas, puedan mejorar las condiciones actuales en
las que operan empresas, individuos y hogares para cada sector.
6. Identificación de indicios de obstáculos regulatorios por sector
Con la finalidad de determinar los tres sectores prioritarios que serán objeto
del análisis para identificar las principales fallas regulatorias que afecten el
crecimiento y desarrollo económico de los sectores y, así, proponer reformas
que permitan impulsar la competitividad y la productividad de las empresas,
se llevaron a cabo mesas de trabajo con funcionarios públicos del estado
de Guerrero. Tomando como base la propuesta de seis sectores realizada
por la CONAMER y el equipo de Justicia Cotidiana, la cual derivó de un
análisis económico, estadístico y regulatorio específico para la entidad, se
identificaron los siguientes sectores:
a) Industrias manufactureras;
b) Comercio al por menor;
c) Construcción e Infraestructura;
d) Transporte y Almacenamiento;
e) Industria Agrícola; y
f) Servicios Profesionales.
En este sentido, el Secretario Desarrollo Económico Guerrero envió un oficio
al Director General de la CONAMER manifestando el compromiso de
participar y gestionar las medidas necesarias dentro del Estado para realizar
el Proyecto mencionado. Dicho esto, los 3 sectores prioritarios que definieron
para el estado fueron:
a) Industrias Manufactureras;
37
b) Comercio al por menor;
c) Construcción e Infraestructura.
Posteriormente, se celebraron reuniones en Guerrero con autoridades
estatales y municipales, así como con representantes de privados de los tres
sectores prioritarios del estado y del municipio. A continuación, se presenta
la lista de actores que participaron en las mesas de trabajo.
Tabla 6. Resumen de entrevistas con actores clave
Transversales estatal
Secretaría de Protección Civil del Estado de Guerrero
Secretaría de Economía de la Delegación Guerrero
Transversales municipal
Secretaría de Finanzas del Municipio de Acapulco de Juárez
Dirección General de Ecología y Protección al Medio Ambiente del Municipio
de Acapulco de Juárez
Sector Comercio: autoridades regulatorias
Contraloría y Transparencia Gubernamental
Secretaría de Salud
Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del municipio de Acapulco
Dirección de Mercados y Centrales
Secretaría de Planeación y Desarrollo Económico del Municipio de Acapulco de
Juárez
Comisión para la Protección Sanitaria del Estado de Guerrero
Funcionario del Sistema de Apertura Rápida de Empresas
Sector Comercio: representantes del Sector Privado
Cámara Nacional de Comercio y Servicios Turísticos (CANACO-SERVITUR)
Sector Construcción: Autoridades reguladoras
Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ordenamiento Territorial del
Estado de Guerrero
Secretaría de Obras Públicas del Estado de Guerrero
Secretaría de Fomento y Desarrollo Económico del Estado de Guerrero
Registro Público de la Propiedad, del Comercio y Crédito Agrícola
Sector Construcción: Representantes del sector Privado
Colegio de Ingenieros Civiles del Estado de Guerrero
Colegio de Ingenieros-Arquitectos del Estado de Guerrero
Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC)
Cámara Nacional de la Industria de Desarrollo y Promoción de Vivienda
(CANADEVI)
Asociación de Materialistas A.C.
Sector Industrias Manufactureras: Autoridades regulatorias
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural del Estado de
Guerrero
38
Secretaría de Fomento y Desarrollo Económico del Estado de Guerrero
Secretaría de Desarrollo Social
Sector Industrias Manufactureras: Representantes del Sector Privado
Cámara Nacional de la Industria de Transformación
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
6.1 Construcción e infraestructura
El sector Construcción e Infraestructura es el cuarto sector de mayor
aportación al producto interno bruto del estado de Guerrero. La
construcción e infraestructura participa con el 9% del PIB estatal, aportando
el 32% de las unidades económicas del sector. Asimismo, este sector fue el
segundo con mayor nivel (6.7%) de inversión extranjera directa en 2012.
Ahora bien, en cuanto al análisis regulatorio preliminar elaborado se
identificaron 31 fallas regulatorias que podrían representar obstáculos para
el desarrollo y crecimiento del sector comercio en el estado. A continuación,
se presenta una tabla sobre los principales temas abordados en el sector
comercio.
Tabla 7. Lista de regulaciones identificadas en el sector
Clasificación Regulaciones
Plan de Desarrollo Urbano 1
Construcción en términos generales 4
Consultores Externos 2
Licencias de Construcción 1
Obras Públicas 2
Total 10
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
6.1.1 Plan de Desarrollo Urbano
La autoridades expusieron que los planes de desarrollo urbano de varios
municipios del estado no están actualizados; por ejemplo, Chilpancingo
tiene un plan director que data del año 1983 y que en la actualidad, sólo 7
municipios tienen un plan director de desarrollo urbano.
A pesar de que está evidentemente desactualizado, las nuevas
factibilidades de uso de suelo tienen que basarse en este Plan de Desarrollo
Urbano. Las autoridades municipales consideran que no hay coordinación
entre autoridades municipales y estatales debido a que tienen diferentes
funciones.
39
La autoridad estatal considera que ellos como estado deben tomar
iniciativa para decirle a cada municipio lo que tienen que hacer en relación
con su Plan de Desarrollo Urbano. Ello con fundamento en la reciente Ley
General de Asentamientos Humanos, la cual establece en el artículo 101
que
[L]a Federación, las entidades federativas, los municipios y las
Demarcaciones Territoriales, sujetos a disponibilidad presupuestaria,
fomentarán la coordinación y la concertación de acciones e
inversiones entre los sectores, público, social y privado para la
adecuación y actualización de las disposiciones jurídicas locales en
materia de Desarrollo Urbano.
Al respecto se considera de suma importancia fomentar la participación de
los municipios para actualizar sus Planes de Desarrollo Urbano, para así
brindar mayor certidumbre jurídica a los nuevos empresarios que deseen
instalarse en cualquier municipio del estado. De este modo se reduciría la
posibilidad de que los funcionarios cometan discrecionalidades
relacionadas con el otorgamiento de las licencias de construcción y de
funcionamiento.
6.1.2 Construcción en términos generales
Discrecionalidad
Facultad de la autoridad municipal de establecer restricciones para la
construcción o uso de bienes inmuebles. El Reglamento de Construcción
para los municipios del Estado de Guerrero establece en el artículo 34 que
los ayuntamientos pueden establecer en los Programas Parciales las
restricciones que juzguen necesarias para la construcción o para uso de los
bienes inmuebles ya sea en forma general, en fraccionamientos, en lugares
o predios específicos, las cuales debe dejar asentadas en los permisos,
licencias o constancias de alineamiento o zonificación que expida,
quedando obligados a respetarlas. Respecto a este artículo se logró
detectar que las restricciones necesarias para la construcción o uso de los
bienes inmuebles no son claras u objetivas, por lo que deberían esclarecerse
para evitar discrecionalidades o ambigüedades.
40
No existen criterios para otorgar licencias de construcción en predios
colindantes con aeropuertos. El Reglamento de Fraccionamiento de
Terrenos para el Municipio de Acapulco establece en el artículo 39.
Artículo 39. No se podrán construir, nos e autorizará el establecimiento
de ningún tipo de fraccionamiento colindante con aeropuertos ni
aeropistas, no en las inmediaciones o zonas de influencia sin que
observen y garanticen las restricciones que para el efecto señala la
Dirección General de Aeronáutica Civil, dependiente de la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes.
El artículo no prohíbe totalmente este tipo de construcciones en las zonas
establecidas en la regulación; pero sí las limita debido a la falta de claridad
respecto a los requisitos que deben cumplirse. Al respecto, las autoridades
estatales comentaron que existen desarrollos habitacionales en zonas
aledañas al aeropuerto, debido a que en algunas administraciones los
funcionarios han otorgado licencias de construcción de manera “especial”.
Esta problemática podría solucionarse si existieran reglas claras respecto a
los requisitos y la unidad administrativa competente para dar trámite y
resolución a este tipo de licencias de construcción. Así pues, este artículo se
tendría que reformar con el fin de regularizar las construcciones ya existentes
y establecer los criterios relacionados con eficiencia gubernamental como
la unidad administrativa encargada de recibir y dictaminar la solicitud, el
plazo de respuesta, los requisitos, la vigencia de la solicitud, el proceso del
trámite y los medios de presentación.
La autoridad podrá reservarse el derecho de renovar o no la licencia de
construcción. La Ley Número 994 de Planeación del Estado de Guerrero
establece que en ningún caso el programa de obras y los plazos de
ejecución podrán exceder el término de dos años, periodo de vigencia de
la licencia de construcción; no obstante, la autoridad puede reservarse el
derecho de renovar o no la licencia concedida y de solicitar los ajustes o las
modificaciones a que dé lugar la renovación solicitada. Al respecto el sector
empresarial consideró que el tiempo de vigencia es suficiente en la mayoría
de las ocasiones para terminar la obra, pero en caso de no ser así, pueden
renovar la licencia fácilmente. A pesar de que este artículo no representa
un obstáculo inminente para los privados, si podría ser un problema en el
futuro, debido a que no son claros los criterios que deberían de tomarse para
poder renovar la licencia, lo cual podría crear un ambiente de
41
incertidumbre respecto a la legalidad bajo la cual pueden seguir sus
actividades los empresarios, así como generar brechas para la actuación
discrecional de los funcionarios encargados de aplicar la ley.
Cálculo del valor catastral y predial
La Ley 676 de Catastro Municipal del Estado de Guerrero, en su artículo 22
establece ciertas medidas para determinar el valor catastral de cada
predio, de este modo, se aplican los valores unitarios para el terreno y para
los diferentes tipos de construcción.
Los agentes privados mencionaron que se prevé con la Subsecretaria de
Desarrollo Urbano la diversificación del cobro del Impuesto Predial, y
propusieron tomar como referencia a municipios como Ensenada, en el que
se puede gravar sólo el suelo (base suelo), y no la propia construcción. Para
ejemplificar se cita el artículo enseguida. El Artículo 2 de la Ley de Ingresos
del Municipio de Ensenada, Baja California expone lo siguiente
“El Impuesto Predial, se causará de acuerdo a lo que se establece en
la Ley de Hacienda Municipal y Ley del Catastro Inmobiliario, ambas
del Estado de Baja California, así como en el Reglamento del Catastro
Inmobiliario para el Municipio de Ensenada, B.C., de conformidad con
la Tabla de Valores Catastrales Unitarios, elaborada por el Consejo
Municipal del Catastro Inmobiliario de Ensenada, y aprobada por el
Congreso del Estado para el Municipio de Ensenada, Baja California. El
monto del Impuesto Predial se determinará multiplicando el valor
catastral unitario por el número de metros cuadrados que corresponda
a la superficie de cada predio, aplicándose al resultado las siguientes:
[…]”24.
Este nuevo sistema podría reducir costos para los privados porque prescinde
de los peritos valuadores, y utiliza las nuevas tecnologías para generar
automáticamente los valores con un software.
Cambio de uso de suelo
Anuencia vecinal como requisito para otorgar cambio de uso de suelo.
Respecto al cambio de uso de suelo, las autoridades mencionaron que sí se
24 Periódico Oficial del Estado de Baja California, Ley de Ingresos del Municipio de Ensenada, No. 60,
México, 2015
42
toma en cuenta la anuencia vecinal para el cambio de uso de suelo de los
establecimientos conocidos como como gaseras o gasolineras. Derivada de
la búsqueda de tal regulación en los distintos instrumentos jurídicos, no se
pudo encontrar evidencia sobre la solicitud del requisito de anuencia
vecinal. Al no existir dicha regulación, no debería solicitarse la opinión
vecinal para el cambio de uso de suelo. No obstante resulta necesaria
realizar la consulta, se propone establecer de manera clara la mayoría por
la que se tendrá como cumplido el requisito de anuencia vecinal.
La autoridad de Medio Ambiente debería ser la encargada de emitir las
autorizaciones de cambio de uso de suelo. Además consideran que el
cabildo sea el responsable de otorgar el cambio de usos de suelo, es
ineficiente debido a que la mayoría de las ocasiones no tienen idea del
impacto ecológico que podría ocasionar. De este modo, consideran que
quien debería regular y emitir autorizaciones de cambio de uso de suelo es
la autoridad de medio ambiente, debido a que es la especializada y
capacitada para saber qué tipo de impacto genera.
Por su lado, la autoridad comentó que, en el Nuevo Plan Director de
Desarrollo Urbano, el artículo 29 establece que ya no habrá más cambios de
uso de suelo, lo cual, derivado de la investigación, no es posible confirmar;
puesto que según el Programa Director de Desarrollo:
“La Secretaría, tendrá facultad previa consulta con el Consejo de
Urbanismo de autorizar el cambio de uso del suelo siempre y cuando
sea para equipamiento urbano compatible en la zona y se conserve
la morfología arquitectónica de la construcción.”25
Los privados comentaron que el procedimiento para el cambio de uso de
suelo no es claro.
Anuencia vecinal
La Ley Número 878 del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del
Estado de Guerrero, en Materia de Prevención y Control de la
Contaminación de la Atmósfera, contempla la figura de anuencia vecinal,
la cual se ejerce una vez que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
25http://www.acapulco.gob.mx/transparencia/wp-
content/uploads/marcojuridico/planes/PDDU_NORMAS_COMPLEMENTARIAS.pdf
43
Naturales (SEMAREN) recibe la Manifestación de Impacto Ambiental e
integra el expediente respectivo. La SEMAREN, a solicitud de cualquier
persona de la comunidad de que se trate, podrá llevar a cabo una consulta
pública, conforme a las bases que se establezcan en el Reglamento en la
materia de la presente Ley.
Las autoridades de Desarrollo Urbano comentaron que sí se solicita una
anuencia municipal en algunos casos como en los fraccionamientos. Los
entrevistados explicaron que ésta se debería realizar mediante la colecta
de firmas de casa en casa, pero en realidad es otorgada por el presidente
de cada fraccionamiento de manera su discrecionalidad. Como ejemplo
se mencionó que en algún momento el presidente del fraccionamiento
estuvo otorgando las anuencias para que en el fraccionamiento Joyas
hicieran condominios, debido a esto, los miembros del fraccionamiento se
quejaron inmediatamente.
6.1.3 Consultores externos
En el orden estatal no está regulada la figura de Director Responsable de
Obra, ni la de corresponsable. Por lo que las autoridades estatales
comentaron que se prevé modificar la Ley y que puntualmente se agregue
un capítulo en el que se establezca la necesidad de Directores
Responsables de Obra, peritos valuadores, corresponsables de obra, etc. Al
no estar regulada la figura, los municipios la incorporan en sus propios
instrumentos jurídicos. Así pues, en Acapulco, el Titulo Tercero del
Reglamento de Construcciones para el Municipio de Acapulco regula tanto
a los Directores Responsable de Obra como a los Corresponsables. A
continuación se explicarán cada uno.
Directores Responsables de Obra
El artículo del Reglamento de Construcciones para el municipio de
Acapulco define al Director Responsable de Obra como la persona física
que se hace responsable de la observancia de este Reglamento en las
obras para las que otorgue su responsiva. La calidad de Director
Responsable de Obra, se adquiere con el registro de la persona ante la
Comisión, habiendo cumplido previamente con los requisitos establecidos
en el artículo 44 de este Ordenamiento, entre los que se encuentra acreditar
ante la Comisión, que conoce de diversos ordenamientos relacionados con
desarrollo urbano mediante la presentación de un dictamen favorable
44
emitido por el Comité Técnico de la Comisión Municipal de Admisión de
Directores Responsables de Obra y Corresponsables a que se refiere el
Artículo 52.26
Corresponsables
Por su lado, el Corresponsable es la persona física con los conocimientos
técnicos adecuados para responder en forma solidaria con el Director
Responsable de Obra, en todos los aspectos de las obras en las que otorgue
su responsiva, relativos a la seguridad estructural, diseño urbano y
arquitectónico e instalaciones según sea el caso. La responsiva de los
corresponsables, es obligatoria para obtener la licencia de construcción en
determinados casos27. Existen 3 tipos de corresponsables: Corresponsable en
Seguridad Estructural, Corresponsable en Diseño Urbano y Arquitectónico,
Corresponsable en instalaciones.
En relación con el tema, tanto las autoridades estatales como los agentes
privados llegaron a la conclusión de que la figura de los Directores
Responsables de Obra en el estado de Guerrero no está establecida como
la única que puede emitir un dictamen estructural, es así que los
Corresponsables Estructurales previamente acreditados también pueden
realizarlo. Al respecto, durante las entrevistas realizadas con agentes
privados, se constató que tanto los Directores Responsable de Obra como
los corresponsables sólo pueden ejercer en el municipio en el que se
certificaron. Lo anterior podría obedecer a que no existe un registro estatal.
6.1.4 Licencias de construcción
Los requisitos de las licencias de construcción no concuerdan entre los que
solicitan los funcionarios y lo establecido en el reglamento. Las autoridades
municipales de Acapulco mencionaron que los requisitos para obtener la
Licencia de Construcción en el Municipio de Acapulco son: i) solicitud por
duplicado (impreso), ii) copia de la constancia de alineamiento, iii) cuatro
tantos del proyecto arquitectónico, iv) dos tantos del proyecto de
instalaciones, v) dos tantos del proyecto estructural y memoria del cálculo,
vi) Visto Bueno de la asociación de colonos en su caso, vii) la solicitud, los
planos y la memoria de cálculo deberán estar firmados por el propietario ,
26 Artículo 44, Fr. II del Reglamento de Construcciones para el Municipio de Acapulco
27 Artículo 46 del Reglamento de Construcciones para el Municipio de Acapulco
45
el Director Responsable de Obra y los corresponsables que correspondan en
su caso y, viii) pago de derechos. El tiempo de respuesta de este trámite es
de 20 días hábiles28; asimismo, es emitida por la Dirección de Desarrollo
Urbano, de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ecología del
Municipio de Acapulco. El costo varía dependiendo de lo establecido en la
Ley de Ingresos.
En relación con los requisitos proporcionados por las autoridades del
municipio de Acapulco, se observa que existen algunos aspectos que no
concuerdan con lo establecido en el Reglamento de Construcción del
Municipio de Acapulco. El primero es que la autoridad solicita dos tantos del
proyecto de instalaciones, mientras que el reglamento no menciona en
ninguna parte este requisito; el segundo, es que se solicitan dos tantos del
proyecto estructural, mientras que el reglamento sólo menciona un tanto,
en tercer lugar, se solicita la memoria del cálculo, la cual no se menciona
en el reglamento y por último el artículo 56 del Reglamento de Construcción
del Municipio de Acapulco establece 10 días hábiles para emitir la licencia,
mientras que el formato de requisitos establece 20 días.
6.1.5 Obras públicas
Padrón de contratistas
Falta de claridad sobre el certificado de capacitación. El artículo 31 de la
Ley de Obras Públicas y Servicios del Estado de Guerrero establece los
requisitos para que las personas interesadas se inscriban en padrón de
contratistas del Estado, entre los que está, la Constancia de capacidad del
personal que labora en la empresa, expedida por la cámara de la Industria
de la Construcción, por la Secretaría del Trabajo o por cualquier institución
autorizada por la Secretaría de Educación Pública. Al respecto, los privados
expresaron que sólo las Cámaras pueden expedir esos certificados, aunque
las autoridades aclararon que también aceptan las constancias expedidas
por la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, como se establece en la ley.
Al respecto hace falta información sobre cómo la Secretaría puede emitir
este tipo de certificación.
Falta de claridad en requisitos. Se recomienda reformar el artículo 31 de la
Ley de Obras Públicas y sus Servicios del Estado de Guerrero, a fin de
28 10 días hábiles según el artículo 56 del Reglamento de Construcción del municipio de Acapulco
46
homologar los requisistos solicitados para la inscripción al Padrón de
Contratistas de Obras Públicas en la página de internet que nos proporcionó
la autoridad29 y los establecidos en la propia Ley.
Los requisitos adicionales a los establecidos en la Ley son:
i) Formato PC-1. Debidamente requisitado.
ii) Solicitud. Escrito dirigido al titular de la Secretaría de Desarrollo
Urbano, Obras Públicas y Ordenamiento Territorial, solicitando la
inscripción al Padrón de Contratistas e indicando las
especialidades que la persona física o moral requiere, según su
experiencia comprobable. Agregar al final del escrito la leyenda
"Manifiesto bajo protesta de decir verdad que los documentos e
información proporcionada son fidedignos y veraces".
iii) Currículum. De la persona física o moral, incluyendo su
organigrama y personal que soporte el mismo. Deberá acreditar su
experiencia en obras similares a las especialidades que solicita
mediante contratos y Actas de Entrega Recepción.
iv) Representante Técnico. Escrito de aceptación del representante
técnico, con los datos básicos. Anexar copia de la cédula
profesional.
v) Información Digital. Se entregará un disco compacto con todos los
documentos digitalizados que comprenden estos requisitos.
vi) Registro en el SIEM. Copia legible de registro emitido por el Sistema
de Información Empresarial Mexicano (SIEM).
vii) Página WEB del Contratista. Copia de la presentación física de la
página web.
También se recomienda hacer claras las siguientes especificidades en la Ley
ya que existen similitudes, pero algunos detalles no son mencionados en la
Ley:
i) Declaración Fiscal. Del ejercicio inmediato anterior. En el caso de
que su declaración fiscal no presente el anexo donde se refleje su
estado de situación financiera, o que esté reportada en ceros, así
como las empresas de nueva creación que no presentan aún
29http://guerrero.gob.mx/tramites/requisitos-de-inscripcion-al-padron-de-contratistas-de-obras-
publicas-anexo-r-1-2/
47
declaración fiscal, deberán anexar un balance general, avalado
por un contador público certificado o registrado.
ii) Facturas de Maquinaria y/o equipo. Expedidas a nombre de la
persona física o moral, de maquinaria o equipo (para obras
públicas o proyectos), presentar original y copia para cotejar.
Debe contar con un mínimo de maquinaria y/o equipo de su
propiedad, (mínimo revolvedora y vibrador). En caso de préstamo
de la maquinaria y equipo, deberá presentar contrato de
comodato.
iii) Domicilio en el Estado. Escrito en el que manifieste el domicilio en
el Estado de Guerrero para oír y recibir todo tipo de notificación y
comprobante del mismo con antigüedad menor de tres meses, así
como números telefónicos y correo electrónico para su
localización.
iv) Domicilio Fiscal. Con respecto a las empresas foráneas, también
deberán anexar el documento de apertura de sucursal o
establecimiento en el Estado, expedido por el Servicio de
Administración Tributaria, así como el contrato de arrendamiento
en su caso.
Ineficacia del padrón de contratistas. Los privados relacionados con el
sector, comentaron que el padrón de contratistas sólo se aplica enlas obras
en las que intervienen varias dependencias. En caso de que una
dependencia requiera una obra y ésta sea la que la licite, el contratista
debe inscribirse en el padrón de esta dependencia. Esto ocasiona que
durante el mes de junio todos los contratistas vayan a refrendar su inscripción
con todas las dependencias del estado y gasten todo el día para
actualizarse.
Preferencias a locales.
Las autoridades del estado de Guerrero comentaron que dentro de los
“Compromisos por la estabilidad económica”30; el gobernador estableció
30 Artículo Primero. Se establecen los Compromisos para la Estabilidad y Desarrollo del Estado de
Guerrero, por medio de los cuales se fijan los lineamientos generales de racionalidad, austeridad y
disciplina presupuestal de la Administración Pública Estatal Centralizada y Paraestatal para el ejercicio
fiscal 2017, que serán los siguientes: 7. Continuar dando preferencia a los constructores guerrerenses
en la contratación de la obra pública, así como de los proveedores de bienes y servicios, dentro del
marco normativo. Consultado en:
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:H6GzEmEDZUsJ:201.159.134.38/obtener
48
que se debería de tratar de dar preferencia para la contratación de obras
públicas a las empresas guerrerenses. Esto no quiere decir que sólo entren
empresas originarias del estado, puesto que en palabras de la autoridad “no
se puede negar la entrada ni la participación de gente que se encuentre
capaz”, además están permitidas las asociaciones con personas que no son
de la entidad. Al respecto, se propone no mantener esta medida de manera
permanente, puesto que para ello es necesario realizar estudios económicos
periódicos para identificar cómo han beneficiado o afectado a la
economía estatal.
6.2 Industria Manufacturera
El sector de las industrias manufactureras en el estado se posiciona como el
sector con mayor aportación al PIB estatal (29% del total), lo que se traduce
en que 1 de cada 5 trabajadores pertenecen a este sector. Una de cada
10 empresas se dedica a esta actividad, lo que equivale a una aportación
del 12% de las empresas. El sector ha decrecido en 5 años 6%, lo cual, indica
una tendencia inferior al promedio de la región Suroeste (49%). Por último,
los salarios del sector en el estado son 55% menores que en el resto de las
entidades.
Ahora bien, en cuanto al análisis regulatorio preliminar elaborado se
identificaron 11 regulaciones que podrían representar obstáculos para el
desarrollo y crecimiento del sector Construcción. A continuación, se
presenta una tabla sobre los principales temas abordados.
Tabla 8. Lista de regulaciones identificadas en el sector
Clasificación Regulaciones
Gaseras y gasolineras 1
Medio Ambiente 5
Protección Civil 2
Total 8
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
6.2.1 Gaseras y gasolineras
Duplicidad de trámites en materia de Protección Civil. Las autoridades
expusieron que no hay regulación relacionada con las gaseras y sus
doc.php%3Fpath%3D/Documentos/ESTADO/GUERRERO/o1572714.doc%26nombreclave%3Do157271
4.doc+&cd=4&hl=es-419&ct=clnk&gl=mx
49
medidas de seguridad, en este sentido, no obstante, fue posible encontrar
en la Ley 455 de Protección Civil del estado de Guerrero que todo
establecimiento de bienes o servicios que use gas natural o licuado de
petróleo como carburante, para poder operar deberá contar con un
dictamen favorable de sus instalaciones, emitido por una unidad
verificadora especializada en esta materia31. Esta misma función
desempeña la Dirección Municipal de Protección Civil, dispuesta en artículo
37 del Reglamento de Protección Civil del municipio de Acapulco, el cual
establece que
“La Dirección inspeccionará, controlará y vigilará la debida
observancia y cumplimiento de las normas y disposiciones emitidas por
las instancias responsables en cada materia, en las empresas que sus
instalaciones representen algún riesgo para la integridad física de los
ciudadanos, como: Estaciones de servicio; plantas de almacenamiento
y distribución de Gas L.P[…]”
Las autoridades estatales consideran que las medidas de seguridad
deberían ser revisadas por la Secretaría de Protección Civil de Guerrero y
que la constancia de uso de suelo para que se pueda instalar un
establecimiento de este tipo debería ser revisado por el municipio. Las
gasolineras y gaseras deben de aprobar criterios de protección civil tanto
estatales como municipales, lo que podría generar duplicidad en los
trámites.
6.2.2 Medio Ambiente
Discrecionalidad
La Ley Número 878 del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del
Estado de Guerrero, en Materia de Prevención y Control de la
Contaminación de la Atmósfera no se establece claramente quiénes son las
autoridades responsables de aplicar la normatividad. El artículo 55 es
confuso debido que menciona que la SEMAREN evaluará la Manifestación
de Impacto Ambiental y emitirá la resolución fundada y motivada
correspondiente, pero no aclara que unidad administrativa es la que se
encargará de realizar dicha evaluación.
31 Artículos 64 y 65 de la Ley Número 455 de Protección Civil del Estado de Guerrero.
50
Duplicidad de trámites
El artículo 50 de la Ley Número 878 del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente del Estado de Guerrero, en Materia de Prevención y Control de la
Contaminación de la Atmósfera establece que para determinadas obras32,
la SEMAREN, a su juicio notificará a las dependencias de los Gobiernos
federales, estatales y municipales según corresponda, que ha recibido la
Manifestación de Impacto Ambiental respectiva, a fin de que emitan sus
observaciones en materia de su respectiva competencia. No obstante, la
autorización que expida la SEMAREN, no obligará en forma alguna a las
autoridades locales para expedir las autorizaciones que les corresponda en
el ámbito de sus respectivas competencias. Al respecto, la regulación
conlleva la duplicidad de trámites en materia ambiental; puesto que la
autorización que expide la SEMAREN, no obliga en forma alguna a las
autoridades locales lo que deja abierta la posibilidad de las autoridades
municipales para solicitar otro estudio de impacto ambiental bajo sus
propios criterios. Del mismo modo, el Reglamento de la Ley de Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente en Materia de Impacto Ambiental, en
su artículo 43 también contempla la presentación de una Manifestación de
Impacto Ambiental Federal, Estatal y/o Municipal.
Al respecto, los privados comentaron que tanto las autoridades estatales
como las municipales les solicitan un permiso relacionado con la
Manifestación de Impacto Ambiental, lo que provoca gastos adicionales de
recursos. Por ello, consideran que la autorización ambiental debería de servir
para todos los órdenes de gobierno.
Las autoridades municipales consideran que debería incorporarse un
dictamen de ecología para las licencias de funcionamiento. No obstante,
otra autoridad municipal comentó que en el orden municipal también se
32 ARTÍCULO 45.- Corresponde a la SEMAREN, evaluar el impacto y riesgo ambiental de las obras y
actividades siguientes: II.- Obras hidráulicas de competencia estatal y municipal; III.- Vías estatales y
municipales de comunicación, incluidos los caminos rurales; V.- Exploración, explotación y extracción
de las sustancias minerales a excepción de las que competan a la Federación, que constituyan
depósitos de naturaleza semejante a los componentes de los terrenos tales como roca y demás
materiales pétreos o productos de su descomposición VIII.- Obras y actividades en Áreas Naturales
Protegidas competencia del Estado, de acuerdo a los lineamientos contenidos en sus respectivos
planes de manejo; IX.- Obras y actividades que estando reservadas a la Federación, se descentralicen
al Estado, mediante instrumento jurídico y que requieran de la evaluación del impacto y riesgo
ambiental; XI.- Conjuntos habitacionales, condominales, fraccionamientos y nuevos centros de
población;
51
cuenta con una autorización de impacto ambiental. Así mismo, agregaron
que existe falta de coordinación entre la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales de Guerrero y la Dirección Municipal de Ecología ya que
suelen solicitar dos documentos de medio ambiente dentro del mismo
estado. Las autoridades explicaron que las Manifestaciones de Impacto
Ambiental no están apegadas a las normas del orden estatal lo que provoca
que se retrasen las licencias de funcionamiento y de construcción entre dos
o tres meses.
Anuencia vecinal
La Ley Número 878 del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del
Estado de Guerrero, en Materia de Prevención y Control de la
Contaminación de la Atmósfera, contempla la figura de anuencia vecinal,
la cual se ejerce una vez que la SEMAREN recibe la Manifestación de
Impacto Ambiental e integra el expediente respectivo. La SEMAREN, a
solicitud de cualquier persona de la comunidad de que se trate, podrá llevar
a cabo una consulta pública, conforme a las bases que se establezcan en
el Reglamento en la materia de la presente Ley. Al respecto, las autoridades
comentaron que sí se solicita una anuencia vecinal en caso de querer
instalar una nueva industria. Una buena práctica en la materia es obedecer
el uso de suelo, establecer la mayoría por la cual se tendrá por aceptada la
anuencia vecinal, así como aclarar que esta opinión no es vinculante.
Ausencia de criterios
La Ley Número 878 del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del
Estado de Guerrero, en Materia de Prevención y Control de la
Contaminación de la Atmósfera, establece como requisito para la
realización de determinadas obras o actividades a que se refiere el artículo
4533 de la misma, la presentación de un informe preventivo en lugar de una
33 ARTÍCULO 45.- Corresponde a la SEMAREN, evaluar el impacto y riesgo ambiental de las obras y
actividades siguientes: I.- Obras y actividades destinadas a la prestación de un servicio público o para
el aprovechamiento de recursos naturales no reservados a la Federación; II.- Obras hidráulicas de
competencia estatal y municipal; III.- Vías estatales y municipales de comunicación, incluidos los
caminos rurales; IV.- Parques, corredores y zonas industriales, donde no se prevea la realización de
actividades altamente riesgosas y aquellas que no estén reservadas a la Federación; V.- Exploración,
explotación y extracción de las sustancias minerales a excepción de las que competan a la
Federación, que constituyan depósitos de naturaleza semejante a los componentes de los terrenos
tales como roca y demás materiales pétreos o productos de su descomposición; VI.- Instalaciones de
tratamiento, recicladoras y sitios de disposición final de residuos sólidos urbanos y de manejo especial,
de conformidad con lo dispuesto en la Ley de la materia; VII.- Desarrollos turísticos públicos o privados,
52
Manifestación de Impacto Ambiental. Sin embargo, en ningún artículo
dentro de la Ley o reglamento de la misma se establecen los elementos
calificados en el pilar de eficiencia gubernamental como son: la definición
de informe preventivo, cuál es la unidad administrativa encargada de
dictaminar, la lista de requisitos necesarios, la vigencia del trámite, el pago
de los derechos, el criterio de resolución y el medio de presentación.
En el Reglamento de esta misma ley tampoco se clarifica cuál es la unidad
administrativa responsable de emitir la licencia ambiental de
funcionamiento ni la cedula de operación anual estatal.
Descarga de aguas residuales
De igual manera, en la Ley de Aguas para el Estado libre y Soberano de
Guerrero, no se establecen los requisitos necesarios, ni los medios de
presentación para obtener el permiso de descarga solicitado en el artículo
25 de este mismo ordenamiento. En esta misma ley se contempla el trámite
“constancia de factibilidad de servicios”; sin embargo, no fue posible
encontrar el plazo máximo para dar resolución, la vigencia del trámite, el
pago de derechos, el proceso del trámite y los medios de presentación.
6.2.3 Protección Civil
Ausencia de criterios
La Ley Número 455 de Protección Civil del Estado de Guerrero no es clara
en cuanto a que la regulación relacionada con el Programa Interno de
Protección Civil34 no establece los elementos relacionados con eficiencia
gubernamental como son: los requisitos del trámite, el tiempo máximo para
que no estén reservados a la Federación; VIII.- Obras y actividades en Áreas Naturales Protegidas
competencia del Estado, de acuerdo a los lineamientos contenidos en sus respectivos planes de
manejo; IX.- Obras y actividades que estando reservadas a la Federación, se descentralicen al Estado,
mediante instrumento jurídico y que requieran de la evaluación del impacto y riesgo ambiental; X.-
Obras o actividades que su control no se encuentre reservadas a la Federación, que puedan causar
desequilibrios ecológicos, daños a la salud pública o a los ecosistemas, o rebasar los límites y
condiciones establecidos en los ordenamientos relativos a la preservación del equilibrio ecológico y
la protección del ambiente; XI.- Conjuntos habitacionales, condominales, fraccionamientos y nuevos
centros de población; XII.- Establecimientos comerciales y de servicios; XIII.- Establecimientos de
almacenamiento y distribución de gasolinas, diésel y de gas, y actividades que no sean consideradas
altamente riesgosas por la Federación; y XIV.- Las demás que prevean los ordenamientos en la materia
y que no sean competencia de la Federación.
34 Artículo 34
53
dar resolución a este; la vigencia del trámite, el pago de derechos, el criterio
de resolución, el proceso del trámite y los medios de presentación.
Exclusividad para ofrecer un bien
El artículo 65 de la Ley número 455 de Protección Civil establece que todo
establecimiento de bienes o servicios que use gas natural o licuado de
petróleo como carburante, para poder operar deberá contar con un
dictamen favorable de sus instalaciones, emitido por una unidad
verificadora especializada en esta materia. Las autoridades municipales
comentaron que existe una empresa única autorizada para la certificación
de pararrayos o gaseras por un convenio firmado con un agente
desconocido. Este convenio podría generar actos de corrupción y restringe
la posibilidad de los agentes económicos para acceder a un bien necesario
para cumplir con la regulación. Por ello se recomienda abrir la posibilidad a
distintas empresas para participar como verificadoras e incluir un padrón en
el que los privados sean libres de escoger a qué certificador contratar.
6.3 Comercio al por menor
El sector Comercio al por menor en el estado se posiciona como el segundo
con mayor aportación al PIB estatal (14% del total), lo que se traduce en que
el 33% de los trabajadores del estado se dedica a esta actividad. Además,
aporta 55% de las empresas del estado. El sector ha crecido en 5 años 44%
lo que lo coloca como el sector que más creció del año 2009 a 2014, esto
indica una tendencia superior al resto de las entidades (36%). Por último, los
salarios del sector en el estado son 5% mayores que los de la región Suroeste.
Ahora bien, en cuanto al análisis regulatorio preliminar elaborado se
identificaron 41 fallos regulatorios que podrían representar obstáculos para
el desarrollo y crecimiento del sector transporte en el estado. A
continuación, se presenta una tabla sobre los principales temas abordados
en el sector.
Tabla 9. Lista de regulaciones identificadas en el sector
Clasificación Disposiciones
Licencia de funcionamiento 6
Salubridad 1
Mercados y tianguis 2
Bebidas alcohólicas 4
54
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
6.3.1 Licencia de funcionamiento
Sistema de Apertura Rápida de Empresas
El municipio de Acapulco cuenta con un catálogo de 220 giros, pero en la
práctica sólo 70 son clasificados como de bajo riesgo. Además, se cuenta
con un sistema que les permite imprimir la licencia desde el propio módulo.
Respecto a la clasificación de giros, se comentó que fue realizada y
consolidada mediante varias reuniones con las autoridades involucradas.
Además, se explicó que existen algunos giros que quedaron como de alto
riesgo, algunos de ellos son los spas, las salas de masaje y los gimnasios. No
obstante, se dificultó la búsqueda y obtención de dicho catálogo. Esto
representa un obstáculo para el desarrollo del sector porque no se brinda
claridad respecto a los requisitos que se piden para establecer un nuevo
negocio, además de que no existen criterios técnicos para clasificar como
de alto impacto los giros anteriores.
Costo de las licencias
Los agentes privados consideran que el costo de las licencias de
funcionamiento ha incrementado demasiado, ya que pasó de 1,400 pesos
en la administración pasada a 3,800 pesos en esta administración. Además,
se expuso que los refrendos tardan de 3 a 8 meses en ser expedidos, es por
esta razón que algunos miembros de la cámara no pagan el refrendo o
licencia correspondientes. La autoridad municipal aclaró que la multa por
no contar con licencia de funcionamiento es de 22 mil pesos.
Espectáculos públicos 1
Estacionamientos 1
Servicios turísticos 3
Fomento económico y turístico 1
Total 19
55
Respecto a esto, se asienta en la Guía de Trámites y Servicios Públicos
Municipales35 que el criterio para calcular el costo de las Licencias de
funcionamiento depende del giro y nivel de riesgo.
No obstante, lo anterior representa un obstáculo para el desarrollo del
municipio vía el empleo a través de la apertura de micro, pequeñas y
medianas empresas. En razón de lo expuesto, el aumento de cobro de 2.7
veces de una administración a otra desincentiva el trámite de la Licencia
de funcionamiento y como resultado, la no apertura de nuevas empresas.
Cobro de derechos adicionales
Adicional al pago de licencias, se asienta en el Artículo 8236 de la Ley de
Ingresos para el Municipio de Acapulco de Juárez, Guerrero para el Ejercicio
Fiscal 2017, que los centros comerciales del municipio de Acapulco deben
conseguir un permiso de degustación, porque en caso de no tenerlo, no es
posible promocionar el producto. Ese permiso cuesta alrededor de 3800
pesos y representa gastos adicionales y requisitos innecesarios para los
nuevos empresarios.
Negocio tolerado
Los privados comentaron que debido a las actualizaciones de uso de suelo
en Acapulco no han podido renovar la licencia de funcionamiento o, que
ésta ha sido condicionada como licencia para negocios tolerados37. Por
ejemplo, las autoridades comentaron que se están haciendo ciclopistas y
por esta razón se modifica de uso de suelo. Existen empresas que estaban
35 El equipo de Justicia Cotidiana investigó la información de Guía de Trámites y Servicios Públicos
Municipales, disponibles en la siguiente liga: http://www.acapulco.gob.mx/transparencia/wp-
content/uploads/tramitesyservicios/DIN/Licencia_Funcionamiento.pdf
36 Se especifica en el apartado IV del Artículo 82 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Acapulco
de Juárez, Guerrero para el Ejercicio Fiscal 2017 “IV. Los permisos para los establecimientos mercantiles
referidos en esta sección que realicen promoción, demostración y/o degustación de marcas y
productos, previo cumplimiento de las normas sanitarias o de otro tipo que impongan las leyes,
reglamentos y otras disposiciones municipales; pagarán 4 veces la unidad de medida y actualización
vigente, por cada día de promoción y/o degustación, previa autorización de la Dirección de
Regulación e Inspección de Reglamentos y Espectáculos, y pago ante las cajas recaudadoras de la
Dirección de Ingresos dependiente en la Secretaría de Administración y Finanzas Municipal. Esta Ley
se encuentra disponible en la siguiente liga: http://www.acapulco.gob.mx/transparencia/wp-
content/uploads/marcojuridico/leyes/Ley_408_Ingresos_Acapulco_2017.pdf
37 Las solicitudes de negocio (giro) tolerado son expedidas por la Dirección de Reglamentos y
Espectáculos de la Secretaría General del Municipio de Acapulco. Tal solicitud se encuentra disponible en: http://www.acapulco.gob.mx/transparencia/wp-
content/uploads/tramitesyservicios/DRIRE/Giros_Tolerados.pdf
56
previamente establecidas que ya contaban con su licencia, no obstante,
ya no concuerdan con el uso de suelo establecido actualmente, es por esto
que se genera la preocupación de que el giro del establecimiento ya no
sea permitido.
Lo anterior se presenta como un obstáculo para el desarrollo del municipio
ya que no son claros los criterios para emitir la licencia y se presta para
discrecionalidad de las autoridades y falta de certidumbre hacia los
agentes privados.
Los requisitos38 para obtener la Licencia para negocios tolerables, son:
1. Solicitud escrita. (Original).
2. Identificación del contribuyente. (Copia).
3. Croquis de ubicación. (Copia).
4. Pago de derecho. (Recibo).
5. Uso de Suelo indicado como prohibido. (Original).
6. Verificación de la Dirección de Reglamentos y Espectáculos.
7. 3 fotografías del negocio de frente y panorámica.
Protección civil
Autoridades de Protección Civil del Estado de Guerrero mencionaron que
existe falta de información en Guerrero cuando se abre un negocio o realiza
una actividad económica, los agentes desconocen que tienen que cumplir
con la Ley 455 de Protección Civil del Estado de Guerrero, en la cual se
establece en el artículo 34 que
“Los propietarios, representantes legales o encargados de los
establecimientos a que se refiere la presente Ley, tienen las
obligaciones siguientes: I. Contar con su Programa Interno de
Protección Civil, mismo que deberá ser formulado por un consultor
38 El equipo de Justicia Cotidiana realizó una investigación para saber cuáles son todos los requisitos
para obtener la Licencia para negocio tolerable, éstos se encuentran en la siguiente liga:
http://www.acapulco.gob.mx/transparencia/wp-
content/uploads/tramitesyservicios/DRIRE/Giros_Tolerados.pdf
57
externo debidamente registrado y certificado ante la Autoridad
Estatal de Protección Civil.”39
El costo de este requisito se establece en relación a la cantidad de metros
del establecimiento y la expedición de este programa no tarda más de 15
días; a excepción de las solicitudes que llegan de un lugar muy retirado de
la capital del estado. En relación al costo; existen criterios para determinar si
se aplica o no, dependiendo de la extensión.
Refrendo de licencia de funcionamiento
Los agentes privados comentaron que desde el momento en que es
solicitado el refrendo de la licencia de funcionamiento hasta que se otorga,
la autoridad tarda 30 días, lo que ha provocado que pasen los inspectores
para multar y se recurra al soborno. Al respecto no fue posible encontrar en
el Bando de Policía y Buen Gobierno el plazo para resolver el refrendo de las
licencias de funcionamiento. Esto se presenta como un obstáculo para los
agentes privados ya que se incurre en costos extraordinarios y la
ralentización de la actividad económica. Además, se recomienda que se
establezca el plazo de respuesta dentro de la Ley de Ingresos para el
Municipio de Acapulco de Juárez del año entrante.
6.3.2 Salubridad
Ausencia de criterios
Curso de Manejo Higiénico de Alimentos. Los agentes privados comentaron
que la Secretaría de Salud estatal solicita un documento que nunca antes
habían solicitado; la acreditación del curso de “Manejo higiénico de
alimentos”, el cual es otorgado por la misma autoridad y tiene un costo de
800 pesos; además de que no son cursos por dueño del establecimiento o
por empleados, sino por negocio; por lo que si alguien tiene 20 negocios
tiene que pagar y hacer el curso 10 veces además de inscribir a tres de tus
empleados, por curso. No es claro el objetivo de tal curso debido a que con
el hecho de pagarlo y presentes el recibo, se tiene por cumplido el requisito.
Además, comentaron que ese curso ya lo daba salud municipal sin costo,
pero ahora que lo proporciona salud estatal, se aplica un cobro.
39 Ley Número 455 de Protección Civil del Estado de Guerrero, Artículo 34, Consejería Jurídica del Poder
Ejecutivo, México, 2010
58
Esto representa un obstáculo para el sector alimentos ya que se incurre en
gastos extraordinarios, mismos que pueden presionar al sistema de precios
de este sector. Además, se recomienda incluir en la Ley Número 212 de
Salud del Estado de Guerrero el estándar de higiene que marca la Norma
Mexicana NMX-F605 NORMEX 200440.
Licencia Sanitaria para mercados y tianguis populares. La ley de Regulación y
fomento de mercados y tianguis populares del Estado de Guerrero en su
artículo 9, fracción II menciona que es facultad de los Servicios Estatales de
Salud el autorizar las licencias sanitarias a los Mercados y Tianguis Populares,
sin perjuicio de las autorizaciones municipales. Al respecto, se detectaron
dos posibles restricciones; la primera es que podría existir duplicidad de
requisitos respecto al trámite, puesto que los Mercados y Tianguis son de
competencia municipal, y el mismo artículo establece la posibilidad del
municipio para poder solicitar otra autorización de sanidad y por otro lado;
no establece los requisitos para la obtención de las licencias sanitarias
estatales, ni remite a otra ley donde se establezcan los mismos, por lo que
podría generar confusión en la obtención de la licencia respecto a los
requisitos necesarios además de promover actos discrecionales por parte
de la autoridad encargada de aplicar la ley. Ley de ingresos 648, aviso en
de salubridad.
Licencia Sanitaria para venta de bebidas alcohólicas. La autoridad sanitaria
mencionó que para el funcionamiento de establecimientos con venta de
bebidas alcohólicas, el trámite que se realiza con ellos es un aviso de
funcionamiento, comercialización y elaboración. La autoridad considera
que es un trámite muy simple; lo único que se necesita es presentar el IFE y
acta constitutiva o RFC. No obstante, una licencia sanitaria si necesita
requisitos especiales, el otorgarse la licencia o permiso depende de los
hallazgos en el establecimiento; puesto que, en caso de existir un riesgo, la
autoridad solicita el cumplimiento de ciertos requisitos y condiciones en el
establecimiento para que sea un riesgo menor.
Esto representa un obstáculo porque no se establecen de manera clara los
criterios de resolución dentro de la Ley Número 212 de Salud del Estado de
40 El equipo de Justicia Cotidiana investigó sobre este tema y se encontró que este es un estándar de
higiene que marca la Norma Mexicana NMX-F605 NORMEX 2004, Disponible en:
https://www.gob.mx/sectur/acciones-y-programas/programa-manejo-higienico-de-los-alimentos-
distintivo-h
59
Guerrero, pudiendo causar discrecionalidad en las autoridades e
incertidumbre en los agentes privados. Se recomienda, además que
mediante la página web de salud se establezcan y presenten los requisitos.
6.3.3 Mercados y tianguis
Regulación de horarios
La Ley de Regulación y fomento de mercados y tianguis populares del
estado de Guerrero establece las bases para los reglamentos municipales y
en ellas41 contempla regular los horarios en función de tipos y modalidades
de establecimientos de abasto y comercialización. La regulación de
horarios podría impedir que se realicen las actividades conforme a la
dinámica del mercado, impedir el desarrollo de las empresas al no
adecuarse a las necesidades del giro o la demanda del servicio. Asimismo
podría desalentar la inversión de nuevos empresarios que pretendan realizar
estas actividades. Además, la regulación de diversos horarios para giros
similares podría generar confusión e incertidumbre para los empresarios.
Adicional a las posibles fallas identificadas en la regulación de horario, se
identificó una regulación que permite la ampliación de horarios misma que
tiene un costo.
Opinión del gremio
La Ley de Regulación, Fomento de Mercados y Tianguis populares, prevé
que para que la autoridad municipal autorice tianguis populares
provenientes de otros municipios, regiones o entidades federativas, se
consultará invariablemente a los comerciantes, locatarios y tianguistas
organizados, así como a los consumidores del municipio o de la localidad42.
El principal argumento para regular este tipo de consultas es promover el
crecimiento y desarrollo de la economía local; no obstante, la opinión de
otros comerciantes locales podría limitar la entrada de nuevos tianguistas y
por ende limitar la oferta de productos. Además de que podrá no apegarse
41 Artículo 17
42 Artículo 20
60
a las relaciones económicas de la región, obstaculizando la entrada de
nuevos tianguistas que provengan de municipios aledaños
6.3.4 Bebidas alcohólicas
Duplicidad de trámites
La Ley Número 449 que regula la Venta y el Consumo de Bebidas
Alcohólicas del Estado de Guerrero en su artículo 12 establece que en los
hoteles, moteles y demás similares sólo pueden funcionar anexos de bar,
cantina, cervecería o servibar cuando se cuente con servicio de
restaurante. La regulación limita a los agentes económicos a ejercer otra
actividad económica dentro de la cadena productiva del sector.
Adicionalmente esta misma ley establece que los anexos especiales de bar,
cantina o cervecería en hoteles, moteles, centros turísticos, restaurantes,
casinos, clubes sociales u otros lugares u otros semejantes para poder
funcionar necesitan de una licencia adicional a la de su giro principal43; la
solicitud de más de una licencia para la operación de un establecimiento
es un posible obstáculo a la inversión; ello depende de la cantidad que el
empresario deba pagar por el total de las licencias y el tiempo que invierta
en obtener dichas autorizaciones. Una buena práctica es otorgar una
licencia anexa, cuyo costo no sea mayor que el de la licencia principal o
permitir que con las licencias de funcionamiento de estos giros se ejerza la
actividad relacionada con venta de bebidas alcohólicas si así lo solicita el
empresario, con un costo mínimo adicional.
Discrecionalidad
La Ley Número 449 que Regula la Venta y el Consumo de Bebidas
Alcohólicas del Estado de Guerrero en su artículo en su artículo 28 menciona
que las licencias o permisos no constituyen derecho alguno a favor del
permisionario, por lo que, consecuentemente, pueden cancelarse cuando
a juicio de las autoridades competentes lo requiera el orden público, la
moral o cualquier otro motivo de interés público; al respecto, la regulación
43 Artículo 13.
61
debería clarificar que el trámite a raíz establezca los argumentos
establecidos en la Ley y no a juicio de la autoridad.
Otro hallazgo relacionado con la discrecionalidad de la autoridad se
encuentra en el artículo 34 del mismo reglamento, el cual establece los
requisitos necesarios para obtener licencia o permiso, permanente o
temporal de establecimientos destinados a la fabricación, embasamiento,
almacenamiento, distribución, transportación, venta y consumo de bebidas
alcohólicas, puesto que la fracción X deja abiertos los requisitos al remitir
requisitos establecidos en la misma ley y en otros ordenamientos.
Adicionalmente, el Reglamento de Centros Nocturnos, Cabarets, Bares,
Restaurantes-Bar, Espectáculos Públicos, Concurso de Cualquier Tipo y
Eventos Especiales en el Municipio de Acapulco de Juárez, Guerrero,
establece que el Presidente Municipal tiene en todo tiempo la facultad de
negar, sancionar, suspender, cancelar o revocar las licencias a los centros
nocturnos, cabarets, bares, restaurantes-bar, espectáculos públicos,
concursos de cualquier tipo y eventos especiales cuando se quebrante la
moral, las buenas costumbres, la seguridad, el orden público o se
contravengan las disposiciones contenidas en el Bando de Policía y Buen
Gobierno y en materia de Salud, así como el Reglamento de Licencias
Municipales y otras disposiciones administrativas complementarias de
aplicación en esta material44. Tal artículo podría resultar ambiguo al no
establecer claramente los motivos por los que el presidente puede negar,
sancionar, suspender, cancelar o revocar las licencias.
Distancias mínimas
La Ley Número 449 que Regula la Venta y el Consumo de Bebidas
Alcohólicas del Estado de Guerrero establece en el artículo 30 que los
establecimientos deberán ubicarse a una distancia perimetral mínima de
1000 metros contados a partir de los límites de la propiedad de instituciones
educativas, iglesias, templos, hospitales, clínicas, centros deportivos y
centros de salud, con excepción de las tiendas de abarrotes, minisúper,
tiendas de autoservicio; centros o clubes sociales; hoteles y plazas de toros,
restaurantes y establecimientos cuya actividad preponderante sea la
preparación, venta y consumo de alimentos. El establecer distancias
44 Artículo 5
62
respecto a determinadas edificaciones podría provocar que el abasto de
ciertos productos se vea afectado; por ello, al reformar esta regulación, se
podría generar una capacidad mayor del sector para abastecer este
producto de primera necesidad en el consumo familiar. Los consumidores
se podrían beneficiar de un incremento en la calidad del producto y en la
estructura de precios.
Contradicción de criterios. En el caso específico de la Ley citada, el artículo
30 menciona distancias mínimas respecto a determinados establecimientos;
no obstante que el artículo 32 refiere a la zonificación de uso de suelo, la
cual debe ser compatible con las actividades tendientes a la venta,
almacenaje para distribución o venta para el consumo directo de bebidas
alcohólicas, ello con el propósito de evitar la proliferación de estos
establecimientos o giros en zonas escolares, residenciales, industriales o
próximas a estas. Las buenas prácticas de mejora regulatoria se dirigen a
que, si ya se encuentran establecidas las zonas en las que se puede o no
colocar un establecimiento, no deberían regularse criterios adicionales para
este tipo de establecimientos; sino apegarse a la zonificación ya
establecida. El principal argumento para eliminar la regulación de distancias
mínimas cuando ya existe otro ordenamiento relacionado con la ubicación
de establecimientos es que podrían generarse criterios contradictorios en
distintos órdenes de gobierno, lo que dificultaría la labor de los funcionarios;
así como el cumplimiento de las disposiciones relacionadas. Este punto se
refuerza con el artículo 194 del Bando de Policía y Gobierno del Municipio
de Acapulco de Juárez en el que se establece que ningún establecimiento
dedicado a la venta de bebidas alcohólicas al copeo y cerveza, podrá
ubicarse a una distancia menor de 500 metros de centros educativos,
hospitales, templos religiosos, instituciones públicas, centros de trabajo,
parques públicos, lugares de reunión de jóvenes y niños y otros similares.
Asimismo, el Reglamento de Centros Nocturnos, Cabarets, Bares,
Restaurantes-Bar, Espectáculos Públicos, Concurso de Cualquier Tipo y
Eventos Especiales en el Municipio de Acapulco de Juárez, Guerrero;
establece que
Los centros nocturnos no pueden ubicarse cerca de establecimientos
educativos, hospitales, parques públicos, centros de trabajo,
instituciones oficiales, bancos, conjuntos habitacionales, templos,
iglesias o similares; por lo que deben guardar una distancia de por lo
menos doscientos metros.
63
Como se puede notar, las distancias contempladas en el Bando y en el
Reglamento de Centros Nocturnos son menores y diferentes que las
establecidas en la Ley número 449.
Esta regulación si es aplicada en la práctica, las autoridades municipales
expusieron que, establecimientos como los OXXOs tienen prohibido
establecerse cerca de una escuela; se les restringe tanto en horarios como
en ubicación.45
Regulación de horarios
Respecto a los horarios, el artículo 63 de la Ley Número 449 que Regula la
Venta y el Consumo de Bebidas Alcohólicas del Estado de Guerrero
establece que las licencias y permisos que se otorguen sólo podrán dar los
servicios de venta para su consumo inmediato de bebidas alcohólicas o en
envase cerrado, de acuerdo al horario establecido en el Reglamento
municipal; pero en caso de que no se cuente con dicho Reglamento,
cuando sea de consumo inmediato hasta las 3 am y la venta de bebidas
alcohólicas en envase cerrado y que no sea para su consumo inmediato,
podrán realizar sus actividades de venta a partir de las 9:00 a.m. y hasta
antes de las 23:00 horas.
En este mismo sentido, el Reglamento de Centros Nocturnos, Cabarets,
Bares, Restaurantes-Bar, Espectáculos Públicos, Concurso de Cualquier Tipo
y Eventos Especiales en el Municipio de Acapulco de Juárez, Guerrero regula
los horarios de este tipo de establecimientos al establecer que se sujetarán
a los horarios establecidos por la Autoridad Municipal, quien podrá en todo
tiempo modificarlos, ampliarlos o fijar un horario especial si así lo estima
pertinente. Este mismo artículo propone los siguientes horarios: Centros
Nocturnos y Cabarets de primera categoría con variedad: de 21:00 a las
5:00 horas; Centros Nocturnos y Cabarets de segunda categoría con o sin
variedad: de las 20:00 a las 4:00 horas; Bares y Restaurantes-Bar: de las 10:00
a las 01 horas; y Discotecas, tardeadas de las 17:00 a las 20:00 horas y de las
21:00 a las 5:00 horas.
En relación con el tema, se puede notar que existen criterios diferentes en
los distintos ordenamientos, lo cual no resulta un problema si se aplica el
45Este instrumento jurídico se encuentra disponible en: http://www.acapulco.gob.mx/transparencia
/wp-content/uploads/marcojuridico/reglamentos/Bando_Policia_y_Gobierno.pdf
64
principio de la ley especial sobre la general; no obstante, es posible que el
horario de funcionamiento no se adecue a las necesidades del mercado,
pero la autoridad haya establecido como criterio extraordinario el
otorgamiento de los permisos de ampliación de horarios. Ello con el fin de
evitar gastos extraordinarios para los empresarios. En relación con este tema,
durante el levantamiento y validación de información se revisó si los horarios
de funcionamiento se adecuan a las necesidades del mercado para
establecer como criterio extraordinario el otorgamiento de ampliación de
horarios de manera gratuita. Lo anterior podría evitar gastos extraordinarios
para el sector empresarial.
Las autoridades de Chilpancingo expusieron que el horario de
funcionamiento es hasta las 3 de la mañana vendas o no vendas alcohol.
Además, existen zonas habitacionales pero no se respeta el uso de suelo
porque están llenas de bares.
A pesar de la regulación de horarios, existen farmacias y oxxos que son 24
horas, en algún momento se quiso regular para que no fueran 24 horas, pero
en Chilpancingo se llegó al acuerdo de que los establecimientos con venta
de bebidas alcohólicas deberían cerrar a las 3 am independientemente de
que vendan o no bebidas con contenido alcohólico.
En Iguala hay diferentes horarios dependiendo del tipo de establecimiento;
por ejemplo, los depósitos pueden vender hasta las 12 de la noche, los bares
y discotecas hasta las 3 am; los OXXOs hasta las 9 de la noche, después de
ese horario los dueños de los establecimientos tienen que pagar horas extras.
No obstante, después de este horario, ellos pueden pagar horas extras de
funcionamiento, las cuales se encuentran reguladas en su reglamento. A
diferencia de Taxco, en donde el horario de funcionamiento de la mayoría
de los locales es de 24 horas, excepto los bares que tienen que cerrar a las
dos de la mañana y las tienditas a las 10 de la noche sin posibilidad de
ampliar horarios por ley, pues en realidad quien toma esa decisión es el
presidente municipal.
La autoridad municipal de Acapulco, explicó que los horarios están
autorizados en el Reglamento de Licencias, el esquema es de 24 horas, ello
derivado de la posibilidad de pagar horas extras; las cuales cambian de
costo dependiendo del giro.
65
Se propone hacer una diferencia de bebidas alcohólicas y de otros artículos,
ya que no es claro dentro de la ley si la regulación de horarios se aplica
también para la venta de otros productos diferentes del alcohol. En caso de
que sea así, se podría afectar a la oferta y distribución de bienes en esta
zona. Además, este reglamento está interviniendo con el propio
funcionamiento del comercio, puesto que es el mismo empresario el que
deberían definir sus horarios dependiendo de lo que le resulte más
beneficioso.
6.3.5 Espectáculos públicos
Fijación de precio por la autoridad
El Bando de Policía y Gobierno del Municipio de Acapulco de Juárez podría
contener en su artículo 216 una posible fijación de precios al establecer que
los precios de las localidades para los espectáculos públicos, siempre serán
autorizados por la autoridad municipal, tomando en cuenta su naturaleza,
calidad, novedad, así como las condiciones del lugar en que se verifique.
Respecto a esta disposición es posible mencionar dos posibles obstáculos. El
primero, no son claros los criterios que se toman para determinar el precio,
puesto que la naturaleza, calidad, novedad y condiciones del lugar podrían
ser subjetivas; por lo que de existir tal regulación deberían establecerse
criterios claros. El segundo obstáculo se refiere a la posible intromisión del
municipio en aspectos propios del funcionamiento de la empresa regulada.
Al respecto, los funcionarios del municipio de Acapulco mencionaron que
el artículo no se aplica para regular el precio de venta de locaciones, más
bien se cobra un porcentaje sobre el precio de venta, por lo que se propone
eliminar dicha disposición de la ley.
6.3.6 Estacionamientos
Regulación de precios
En el Reglamento de estacionamientos para el municipio de Acapulco de
Juárez, tanto el artículo 5 como el 25 establecen regulación relacionada
con la forma en que un privado puede cobrar los estacionamientos dentro
de los centros, plazas comerciales y tiendas de autoservicio para el uso de
sus clientes. En este sentido, establece que se podrá realizar el cobro de una
tarifa por la prestación del servicio de estacionamiento siempre y cuando se
sujeten a las disposiciones correspondientes a los de servicio público, con
66
sus obligaciones respectivas. Además, deberán cumplir con lo siguiente: las
primeras dos horas serán gratuitas cuando se demuestre un consumo mínimo
de cincuenta pesos dentro del giro comercial; cobrarán de acuerdo a la
tarifa que para los estacionamientos públicos determine el Ayuntamiento; y
ajustarán su cuota para cobrar por fracciones de 30 minutos, pasada la
primera hora de cobro normal. Adicionalmente, para que dentro de ellos
pueda operarse el servicio de acomodadores de vehículos, éste deberá ser
gratuito y opcional para el cliente. En primer lugar, este artículo podría
implicar someter la operación de estacionamientos privados a la regulación
correspondiente a estacionamientos públicos. Lo anterior, debido a que no
se trata de un bien establecido en las leyes federales conforme al artículo
115 que deba ser proporcionado por el municipio y no debería regularse
como tal. En segundo lugar, el precio no debería regularse porque podría
no responder a las necesidades del empresario, además de que podría
afectar la oferta de cajones de estacionamiento dentro de las plazas,
puesto que como privado no se destinarían más cajones de
estacionamientos, limitándose a los establecidos por ley.
6.3.7 Servicios turísticos
Requisitos innecesarios
El Reglamento de Turismo del Municipio de Acapulco de Juárez, Guerrero
en el Artículo 53 prohíbe a los informadores de los Servicios Turísticos laborar
en las entradas y los costados contando como referencia 50 metros de
distancia de los lugares de donde ofrezcan sus servicios; al arribo de los
paseantes y visitantes; no podrán ofrecerles sus servicios, antes de que éstos
hayan intentado contratar el Servicio Turístico. La prohibición de laborar en
las entradas y los costados contando como referencia 50 metros de
distancia de los lugares de donde ofrezcan servicios sesga, prioriza y protege
a ciertos agentes económicos.
Pertenencia al gremio
El Reglamento de Turismo del Municipio de Acapulco de Juárez, Guerrero
establece como requisito para obtener el permiso o autorización para el
ejercicio y desempeño de las actividades de informadores de los Servicios
Turísticos, el acreditar estar afiliado a alguna asociación de informadores de
los servicios Turísticos, legalmente constituidos y reconocidos por la
Secretaría de Turismo Municipal, con una antigüedad mínima de cinco años.
67
Esto representa un obstáculo porque acreditar la afiliación a alguna
asociación crea gremios, mismos que no permiten el desarrollo del
mercado, además de que esta afiliación debe tener 5 años de antigüedad
ante la Secretaría de Turismo Municipal, lo que podría propiciar las
preferencias a los ofertantes ya establecidos y frenar la entrada de nuevos
prestadores de servicios turísticos relacionados con esta actividad.
Restricción a la publicidad
El Reglamento de Turismo del Municipio de Acapulco de Juárez, Guerrero
prohíbe a los promotores realizar las promociones en la vía pública, o en
edificios públicos como mercados, parques y jardines u Oficinas Públicas.
Esta prohibición a la promoción de bienes y servicios en la vía pública
restringe la venta y/o adquisición de los mismos y podría beneficiar a ciertos
agentes económicos.
6.3.8 Fomento económico y turístico
Duplicidad de trámites
La Ley 494 de Fomento y Desarrollo Turístico para el Estado y Municipios de
Guerrero en el artículo 34 establece la necesidad de un permiso expedido
por la Secretaría de Fomento Turístico del Gobierno del estado, con la
opinión de los Ayuntamientos en cuyas demarcaciones territoriales se
pretenda realizar dicha autoridad; al respecto es menester exponer que
actualmente existen permisos federales para poder desarrollar la actividad
turística; por lo que en caso de que a los prestadores de estos servicios se les
esté solicitando ambos, se estaría generando una duplicidad de trámites, lo
que implica elevar costos en dinero y tiempo.
7. Identificación de los principales obstáculos en el marco
jurídico de los sectores comercio, construcción e industrias
manufactureras para el Estado de Guerrero
En razón de los análisis preliminares sobre: i) desarrollo económico del
estado; ii) identificación de sectores económicos bajo mandato sub-
nacional; iii) criterios de relevancia económica del sector; iv) criterios de
funcionamiento de mercado; y v) marco regulatorio; así como de las
entrevistas realizadas a los reguladores y representantes del sector privado
68
del sector, se realizó un análisis exhaustivo del marco regulatorio para 3
instrumentos jurídicos de los órdenes de gobierno estatal y municipal. Esto
con el fin de identificar instrumentos jurídicos que pudieran perjudicar la
calidad regulatoria, el ambiente de negocios y que, por ende, inhiban la
inversión o limiten el grado de eficiencia gubernamental en el sector
Transporte.
Antes de entrar a detalle con el análisis regulatorio para cada sector
económico, es menester dar a conocer la metodología y la herramienta de
Checklist Regulatorio utilizada para estudiar de manera sistematizada la
regulación.
Uno de los principales objetivos del Programa de Reforma a 3 Sectores
prioritarios es analizar el marco regulatorio vigente en los sectores
económicos prioritarios e identificar posibles fallas que pudieran limitar el
desempeño económico local. Para lograr lo anterior, el equipo de la
CONAMER, el CIDE y el Grupo del Banco Mundial desarrolló una herramienta
que permite analizar los instrumentos jurídicos de manera sistematizada, de
tal forma que es posible identificar de forma clara y objetiva las áreas de
oportunidad en la normatividad analizada, contestando una serie de
preguntas. La herramienta constituye un inventario de preguntas –Checklist
Regulatorio– clasificadas en cuatro pilares: a) Calidad Regulatoria; b)
Atracción de inversiones; c) Facilidad para hacer negocios; y d) Eficiencia
gubernamental.
Las preguntas contenidas en el pilar de Calidad Regulatoria permiten
identificar si el instrumento jurídico es consistente, proporcional, claro y
transparente, focalizado y si es la mejor alternativa de política pública. El
pilar de Atracción de inversiones permite identificar si el instrumento jurídico
facilita la entrada de inversión nacional y extranjera, si éste genera los
incentivos necesarios para la atracción y retención de la inversión, además
de verificar si hay concordancia con tratados internacionales. El pilar de
Facilidad para hacer negocios permite definir si el instrumento jurídico
establece criterios de fácil apertura de empresas, y si se establecen las reglas
de trato justo y no discriminatorio. El último pilar: Eficiencia Gubernamental,
permite analizar los procedimientos administrativos entre autoridades,
diagnosticar la vinculación interinstitucional, así como los criterios de
regulación intra-gubernamental.
69
Con base en los cuatro pilares es posible focalizar el análisis regulatorio que
derivará en el Memorando de Reformas, documento que concentra las
recomendaciones en materia de reforma jurídica, acciones de mejora
regulatoria y líneas de acción que se requieren adoptar en las entidades
federativas para impulsar el desempeño económico local y en cada sector
económico prioritario. Así, es menester dar a conocer a detalle los criterios
de análisis de cada pilar, con la finalidad de entender los resultados que
más adelante se darán a conocer en cada sector económico analizado.
Calidad Regulatoria
Las preguntas contenidas en el pilar de Calidad Regulatoria tienen como
objetivo detectar si el instrumento cuenta con los siguientes elementos: i)
Establecimiento de derechos y obligaciones; ii) Coherencia regulatoria; iii)
Regulación basada en riesgos; iv) Lenguaje Ciudadano; v) Objetivos Claros;
vi) Responsables de aplicar la regulación; y vii) Fácil acceso la información.
En caso contrario, se considerará como falla regulatoria u obstáculo toda
práctica y/o especificación dentro de la regulación que limite o
contravenga los elementos listados a continuación.
Establecimiento de derechos y obligaciones: Con el objetivo de disminuir los
posibles actos de discrecionalidad de las autoridades, así como de facilitar
el cumplimiento de la regulación, se analiza si el instrumento jurídico
establece de manera clara y explícita cuáles son los derechos con los que
cuentan los sujetos regulados en cada materia, así como las obligaciones a
las que tienen que dar cumplimiento dichos sujetos.
Coherencia regulatoria: Los instrumentos jurídicos carecen de coherencia
regulatoria cuando los criterios establecidos para dar cumplimiento a la
regulación contravienen criterios definidos en otros instrumentos existentes,
sin importar el orden de gobierno. La coherencia regulatoria también
contempla que en un instrumento jurídico no existan duplicidades de
atribuciones y/o de jurisdicciones, tanto en artículos que lo componen como
con otros instrumentos. Es decir, se busca que no exista más de un
instrumento jurídico que norme una actividad –o una parte específica de
ésta-, pues lo anterior podría dar lugar a confusiones y limitar el cumplimiento
de la norma.
Regulación basada en riesgos: La regulación basada en riesgos involucra el
desarrollo de políticas públicas donde se prioriza y se asignan recursos
70
regulatorios, con base en la valoración de riesgos que las autoridades hacen
para cumplir con sus objetivos. Para lograr lo anterior, es necesario que el
regulador defina claramente sus objetivos y que traduzca su mandato
formal en objetivos operativos realizables. De esta forma, se logra adecuar
los trámites a las necesidades y capacidades de los solicitantes, con base
en el riesgo o impacto que sus proyectos representan.
Lenguaje ciudadano: El lenguaje ciudadano tiene el propósito de hacer más
incluyente46 el instrumento jurídico para la ciudadanía, así como mejorar el
cumplimiento de éste. Un instrumento con lenguaje ciudadano debe estar
redactado sin faltas de ortografía, sin errores en la enumeración de los
artículos, sin redacción confusa, con los acrónimos definidos y con
referencias a otros instrumentos jurídicos o artículos vigentes y sin errores.
Objetivos claros: Un instrumento jurídico es de calidad cuando se
establecen de manera clara y concisa los objetivos del instrumento jurídico
y a quiénes se pretende regular. Lo anterior busca mejorar el entendimiento
del instrumento jurídico y disminuir el incumplimiento por desconocimiento
de las obligaciones. Para lograr lo anterior, las obligaciones deben
encontrarse en una misma sección del instrumento jurídico, además de que
deben ser precisas, tales que no inciten a actos de discrecionalidad por
parte de las autoridades.
Responsables de aplicar la regulación: Con el objetivo de reducir los posibles
actos de discrecionalidad por parte de las autoridades, así como de brindar
certeza jurídica a la ciudadanía, es menester establecer en el instrumento
jurídico de manera clara y explícita quiénes son las autoridades
competentes, así como sus facultades y atribuciones.
Fácil acceso a la información: Cuando los ciudadanos pueden disponer de
los instrumentos jurídicos de forma actualizada y vigente a través de
diferentes medios, como oficinas gubernamentales o plataformas
electrónicas, se cumple la premisa de fácil acceso a la información. La
información referente al trámite tiene que encontrarse completa y con letra
legible, disponible en espacios físicos focalizados o en un catálogo
46 Se entiende por “incluyente”: el conjunto de acciones que permiten a los ciudadanos el acceso a
los instrumentos jurídicos que les son aplicados, las cuales están encaminadas a mejorar el desempeño
de los gobiernos y la calidad de la información y, así, promover la difusión de conocimiento público.
Consecuentemente, tales acciones incentivarán la participación informada de la sociedad y el
acceso a la justicia.
71
electrónico -en un formato en el que sea posible realizar comandos de
búsqueda por palabras-, lo anterior para evitar que los ciudadanos tengan
que realizar diferentes viajes a cada oficina gubernamental para atender
cabalmente la regulación, o evitar que el ciudadano tenga que realizar
búsquedas exhaustivas en el internet.
Atracción de Inversiones
Las preguntas contenidas en el pilar de atracción de inversiones tienen
como objetivo detectar si el instrumento jurídico cuenta con los siguientes
elementos: i) Incentivos a la atracción de inversiones de agentes no locales;
y ii) alineación a los tratados internacionales de libre comercio. En caso
contrario, se considerará como falla regulatoria u obstáculo toda práctica
y/o especificación dentro de la regulación que limite o contravenga los
elementos listados a continuación.
Incentivos a la atracción de inversiones de agentes no locales: La inversión
de agentes no locales promueve la entrada de nuevas tecnologías, así
como de productos y servicios más eficientes y de mayor calidad. De esta
manera, propicia la entrada de más participantes y mayor oferta de bienes
y servicios que impacta de manera favorable en el precio que enfrentan los
consumidores finales.
Las barreras a la inversión de agentes no locales pueden traducirse en
prohibiciones explicitas para limitar el flujo de capitales hacia empresas
locales en operación o hacia nuevos proyectos. En casos menos extremos,
existen barreras que limitan a las empresas no locales a ejercer sólo una
actividad económica dentro de cierta cadena productiva. También son
barreras los requisitos especiales, tal es el caso de la contratación forzosa de
personal local, restricciones para la adquisición de propiedad privada,
limitaciones en la contratación de empleados extranjeros o nacionales,
entre otros.
La regulación que incentiva la atracción de inversión no local establece
criterios y estándares iguales a los que enfrentan los empresarios locales. Es
decir, no establece requisitos especiales o adicionales, no distorsiona las
decisiones de negocio del sector empresarial foráneo, no ejerce trato
preferencial a empresarios locales en detrimento de los foráneos, no limita o
prohíbe totalmente la participación de agentes no locales en las licitaciones
de obra pública o cualquier otro tipo de licitación, entre otros.
72
Alineación a los tratados internacionales de libre comercio: El instrumento
jurídico que se encuentra alineado a los tratados internacionales facilita la
entrada y salida de capitales. Esta situación favorece el crecimiento y
dinamismo económicos, ya que al existir certeza jurídica y facilidad para
iniciar o concluir un negocio, los inversionistas no locales disminuyen su
percepción de riesgo, sus costos administrativos y enfrentan mayores tasas
de retorno, lo que en su conjunto propicia condiciones idóneas para mejorar
el flujo de capitales no locales.
En razón de los análisis preliminares sobre: a) desarrollo económico del
estado; b) identificación de sectores económicos bajo mandato sub-
nacional; c) criterios de relevancia económica del sector; d) criterios de
funcionamiento de mercado; y e) marco regulatorio; así como de las
entrevistas realizadas a los reguladores y representantes del sector privado
del sector, se realizó un análisis exhaustivo del marco regulatorio para 3
instrumentos jurídicos de los órdenes de gobierno estatal y municipal. Esto
con el fin de identificar instrumentos jurídicos que pudieran perjudicar la
calidad regulatoria, el ambiente de negocios y que, por ende, inhiban la
inversión o limiten el grado de eficiencia gubernamental en el sector
transporte. A continuación, se presenta el número y tipo de instrumentos
analizados para este sector económico.
7.1 Construcción
Una vez que se han identificado las autoridades responsables de emitir y
aplicar la regulación, se procedió a revisar el marco normativo de los 18
Instrumentos jurídicos que contienen regulación del sector. En virtud de lo
anterior se presentan a continuación los resultados del análisis
correspondiente al Checklist Regulatorio para el sector Construcción en el
estado de Guerrero.
Es importante mencionar que la información de los 8 Instrumentos analizados
se obtuvo de tres fuentes principales: a) Orden Jurídico Nacional47; b) el sitio
de web del Gobierno del Estado de Guerrero 48 y c) el sitio web del Congreso
del estado de Guerrero49.
47 http://ordenjuridico.gob.mx/
48 http://guerrero.gob.mx/ 49 http://congresogro.gob.mx/
73
El análisis de las regulaciones se puede desarrollar por el nivel de restricción
que representan para el desempeño del sector, identificando niveles bajos,
medios y altos para los diferentes pilares del Checklist Regulatorio. El sector
de Construcción arrojó los siguientes resultados, los cuales destacan una
mayor incidencia en el nivel de restricción bajo.
Gráfica 1. Restrictivo de los obstáculos regulatorios para los Instrumentos jurídicos
analizados en el estado de Guerrero
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
De estos mismos, cabe resaltar que 61 están relacionados con calidad
regulatoria, 30 en lo referente a la facilidad para hacer negocios.
Gráfica 2. Obstáculos regulatorios por pilares analizados en el estado de Guerrero
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
Muy
Restrictivo
24
Medio
Restrictivo
38
Poco
Restrictivo
65
42
90
14
15
15
0
8
4
6
0
14
Calidad
regulatoria
Facilidad para
hacer negocios
Atracción de
Inversiones
Eficiencia
Gubernamental
Poco Restrictivo Medio Restrictivo Muy Restrictivo
74
Como se puede observar, el mayor número de obstáculos regulatorios más
restrictivos se encuentran en el pilar de Eficiencia Gubernamental (36) . Por
el contrario, el pilar de calidad regulatoria se conforma en su mayoría con
los obstáculos de menor grado de restricción.
7.1.1 Aplicación y resultados del Checklist Regulatorio
En los 18 instrumentos analizados se encontraron en total 127 posibles
obstáculos regulatorios, de los cuales 30 son relativos a la facilidad para
hacer negocios, 61 en lo referente a calidad regulatoria, 36 relacionados a
eficiencia gubernamental, y ninguno relacionado con atracción de
inversiones.
Una vez mencionado lo anterior, es menester analizar a detalle los resultados
obtenidos para cada pilar definido en el Checklist. El análisis del pilar de
eficiencia gubernamental se aplica únicamente para aquellas regulaciones
o Instrumentos jurídicos de los que se derivan trámites.
En los 18 instrumentos jurídicos analizados se encontraron 36 trámites
importantes, dentro de los cuales, los obstáculos que destacan son: los
medios de presentación (8), el pago de derechos (7), y con la misma
frecuencia la vigencia del trámite (6), los requisitos (6) y la unidad
administrativa responsable (6).
Gráfica 3. Obstáculos regulatorios identificados en el pilar de eficiencia gubernamental
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
0
6 6
0
1
6
7
1 1
8
Motivo,
justificación u
objetivo de
realización
Unidad
administrativa
responsable
Requisitos Requisito
ambiguo y
discrecional
Tiempo máximo
para dar
resolución
Vigencia del
trámite
Pago de
derechos
Criterio de
resolución
Proceso Medios de
presentación
75
En cuanto al pilar de calidad regulatoria, podemos observar que los
obstáculos más comunes son los siguientes:
Gráfica 4. Obstáculos regulatorios identificados en el pilar de calidad regulatoria
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana con información de
los Censos Económicos 2014
Es decir, el obstáculo con mayor frecuencia en los 3 Instrumentos jurídicos
analizados es que no se es claro qué o a quiénes pretende regular o cuáles
son sus obligaciones, lo que significa que existen ambigüedades en quiénes
son los sujetos regulados y no se clarifica puntualmente sus deberes.
En cuanto al análisis del pilar facilidad para hacer negocios, los obstáculos
encontrados son los que se muestran en la siguiente gráfica.
Gráfica 5. Obstáculos identificados en el pilar de facilidad para hacer negocios
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
5
17
108
14
7
Contraviene
otros criterios
regulatorios
No es claro qué
o a quiénes
pretende
regular o sus
obligaciones
No es claro
quiénes son las
autoridades
competentes
para aplicar la
regulación o sus
facultades
Regulación no
diferencia por
impacto
El lenguaje
utilizado podría
no ser claro
para el
ciudadano
La regulación
no es accesible
0
20
8
02
0 0
Posibles
obstáculos en la
regulación de
derechos
exclusivos
Restringe la
apertura de
nuevas
empresas y la
entrada de
nuevos
participantes
Limita la
libertad de los
agentes
económicos
para decidir
sobre el
funcionamiento
y|u operación
de sus empresas
Restringe el
desarrollo, la
innovación y la
reinversión de
las empresas
Discrimina a
ciertos agentes
económicos
La regulación
otorga un rol
preponderante
a un grupo de
agentes
económicos
Objetivos de la
regulación que
contravienen la
facilidad para
hacer negocios
76
El obstáculo que destaca en primer lugar es que la regulación restringe la
apertura de nuevas empresas y la entrada de nuevos participantes y, en
segundo lugar, que limita la libertad de los agentes económicos para decidir
sobre el funcionamiento y/u operación de las empresas.
Por último, en el pilar de atracción de inversiones, no se encontraron
obstáculos regulatorios.
7.2 Industrias manufactureras
Una vez que se han identificado las autoridades responsables de emitir y
aplicar la regulación, se procedió a revisar el marco normativo de los 6
Instrumentos jurídicos que contienen regulación del sector. En virtud de lo
anterior se presentan a continuación los resultados del análisis
correspondiente al Checklist Regulatorio para el sector de industrias
manufactureras en el estado de Guerrero.
Es importante mencionar que la información de los 6 Instrumentos analizados
se obtuvo de tres fuentes principales: a) Orden Jurídico Nacional50; b) el sitio
de web del Gobierno del Estado de Guerrero,51 y c) el sitio web del Congreso
del estado de Guerrero52.
El análisis de las regulaciones se puede desarrollar por el nivel de restricción
que representan para el desempeño del sector, identificando niveles bajos,
medios y altos para los diferentes pilares del Checklist Regulatorio. El sector
industrias manufactureras arrojó los siguientes resultados, los cuales
destacan una mayor incidencia en el nivel de baja restricción (29).
50 http://ordenjuridico.gob.mx/ 51 http://www.guerrero.gob.mx/ 52 http://www.congresogro.gob.mx/
77
Gráfica 6. Obstáculos identificados en el sector comercio
De estos mismos, cabe resaltar que 48 están relacionados con eficiencia
gubernamental, 15 con calidad regulatoria, 3 en lo referente a la facilidad
para hacer negocios y no hay obstáculos en el apartado de atracción de
inversiones.
Gráfica 7. Obstáculos identificados en el sector construcción
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
Como se puede observar, el mayor número obstáculos regulatorios más
restrictivos se encuentran en el pilar de eficiencia gubernamental. Por el
contrario, el pilar de calidad regulatoria se conforma en su mayoría con los
obstáculos de menor grado de restricción.
7.2.1 Aplicación y resultados del Checklist Regulatorio
Muy
Restrictivo
22
Medio
Restrictivo
15
Poco
Restrictivo
29
101 0
183
1 0
11
2
10
19
Calidad
regulatoria
Facilidad para
hacer negocios
Atracción de
Inversiones
Eficiencia
Gubernamental
Poco Restrictivo Medio Restrictivo Muy Restrictivo
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
78
En los 6 instrumentos analizados se encontraron en total 66 posibles
obstáculos regulatorios, de los cuales 48 son relativos a la eficiencia
gubernamental, 3 relativos a la facilidad para hacer negocios, 15 en lo
referente a calidad regulatoria y ninguno relacionado con atracción de
inversiones.
Una vez mencionado lo anterior, es menester analizar a detalle los resultados
obtenidos para cada pilar definido en el Checklist. El análisis del pilar de
eficiencia gubernamental se aplica únicamente para aquellas regulaciones
o instrumentos jurídicos de los que se derivan trámites. Destaca que, de los 6
instrumentos jurídicos analizados se desprenden 10 trámites cuyos principales
obstáculos son que no se establece o remite al pago de derechos, no se
establece claramente la unidad administrativa responsable y que tampoco
se establece claramente la vigencia del trámite.
En cuanto al pilar de calidad regulatoria, podemos observar que los
obstáculos más comunes son los siguientes:
Gráfica 8. Obstáculos regulatorios identificados en el pilar de calidad regulatoria
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana con información de
los Censos Económicos 2014
Es decir, el obstáculo con mayor frecuencia en los 6 instrumentos jurídicos
analizados es el que establece que el lenguaje utilizado podría no ser claro
para el ciudadano. En segundo lugar, se encuentra el de no es claro qué o
a quiénes pretende regular o sus obligaciones.
Los casos anteriores podrían propiciar actos de discrecionalidad por parte
de las autoridades encargadas de aplicar la ley, también es posible que los
empresarios incurran en actos contrarios a la ley, derivado de la poca
2
4
2
1
5
1
Contraviene
otros criterios
regulatorios
No es claro qué
o a quiénes
pretende
regular o sus
obligaciones
No es claro
quiénes son las
autoridades
competentes
para aplicar la
regulación o sus
facultades
Regulación no
diferencia por
impacto
El lenguaje
utilizado podría
no ser claro
para el
ciudadano
La regulación
no es accesible
79
claridad de las regulaciones. Asimismo, los obstáculos impactan
negativamente en la forma en que los empresarios y ciudadanos siguen y
consultan el marco normativo, lo que puede derivar en la informalidad.
En cuanto al análisis del pilar facilidad para hacer negocios, los obstáculos
encontrados son los que se muestran en la siguiente gráfica.
Gráfica 9. Obstáculos identificados en el pilar de facilidad para hacer negocios
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
El obstáculo que destacan es: restringe la apertura en nuevas empresas y la
entrada de nuevos participantes. Por último, en el pilar de atracción de
inversiones, no se encontraron obstáculos.
0
3
0 0 0 0 0
Posibles
obstáculos en la
regulación de
derechos
exclusivos
Restringe la
apertura de
nuevas empresas
y la entrada de
nuevos
participantes
Limita la libertad
de los agentes
económicos para
decidir sobre el
funcionamiento
y|u operación de
sus empresas
Restringe el
desarrollo, la
innovación y la
reinversión de las
empresas
Discrimina a
ciertos agentes
económicos
La regulación
otorga un rol
preponderante a
un grupo de
agentes
económicos
Objetivos de la
regulación que
contravienen la
facilidad para
hacer negocios
80
7.3 Comercio
Una vez que se han identificado las autoridades responsables de emitir y
aplicar la regulación, se procedió a revisar el marco normativo de los trece
Instrumentos jurídicos que contienen regulación del sector. En virtud de lo
anterior se presentan a continuación los resultados del análisis
correspondiente al Checklist Regulatorio para el sector comercio en el
estado de Guerrero.
Es importante mencionar que la información de los tres Instrumentos
analizados se obtuvo de tres fuentes principales: i) Orden Jurídico Nacional53;
ii) el sitio de web del Gobierno del Estado de Guerrero, 54 y iii) el sitio web del
Congreso del estado de Guerrero55.
El análisis de las regulaciones se puede desarrollar por el nivel de restricción
que representan para el desempeño del sector, identificando niveles bajos,
medios y altos para los diferentes pilares del Checklist Regulatorio. El sector
de comercio arrojó los siguientes resultados, los cuales destacan una mayor
incidencia en el nivel de restricción medio (65).
Gráfica 10. Restrictivo de los obstáculos regulatorios para los Instrumentos jurídicos
analizados en el estado de Guerrero
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
53 http://ordenjuridico.gob.mx/ 54 http://www.guerrero.gob.mx/ 55 http://www.congresogro.gob.mx/
Muy
Restrictivo
44
Medio
Restrictivo
65
Poco
Restrictivo
47
81
De estos mismos, cabe resaltar que 43 están relacionados con facilidad para
hacer negocios, 33 relacionados con calidad regulatoria, 80 en cuanto a
eficiencia gubernamental y ninguno en lo referente a la atracción de
inversiones.
Gráfica 11. Obstáculos regulatorios por pilares analizados en el estado de Guerrero
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
Como se puede observar, el mayor número de obstáculos regulatorios más
restrictivos se encuentran en el pilar de eficiencia gubernamental. No
obstante, el pilar de calidad regulatoria y eficiencia gubernamental se
conforman en su mayoría con los obstáculos de bajo grado de restricción.
7.3.1 Aplicación y resultados del Checklist Regulatorio
En los trece instrumentos analizados se encontraron en total 156 posibles
obstáculos regulatorios, de los cuales 33 son relativos a la Calidad
Regulatoria, 43 relativos a la facilidad para hacer negocios, 80 en lo
referente a eficiencia gubernamental, 70 relacionado a trámites y ninguno
relacionado con atracción de inversiones.
Una vez mencionado lo anterior, es menester analizar a detalle los resultados
obtenidos para cada pilar definido en el Checklist. El análisis del pilar de
eficiencia gubernamental se aplica únicamente para aquellas regulaciones
o Instrumentos jurídicos de los que se derivan trámites o licitaciones.
En cuanto al pilar de calidad regulatoria, se observa que los obstáculos más
comunes son los siguientes:
19 9 019
1419
0
320 15
0
29
Calidad
regulatoria
Facilidad para
hacer negocios
Atracción de
Inversiones
Eficiencia
Gubernamental
Poco Restrictivo Medio Restrictivo Muy Restrictivo
82
Gráfica 12. Obstáculos regulatorios identificados en el pilar de calidad regulatoria
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana con información de
los Censos Económicos 2014
Es decir, los obstáculos con mayor frecuencia en los 13 Instrumentos jurídicos
analizados son: i) falta de claridad sobre qué o a quiénes pretende regular o
sus obligaciones, lo que significa que la regulación no define de manera
explícita quiénes son los sujetos regulados; las obligaciones de los sujetos
regulados no se establecen en un solo apartado de la regulación analizada;
es decir, que se encuentran dispersos en la regulación, generando confusión
y haciendo más difícil el conocimiento de dichas obligaciones o que las
obligaciones de los sujetos regulados no son objetivas y dan espacio a la
ambigüedad y/o discrecionalidad, ii) que el lenguaje utilizado podría ser no
tan claro para el ciudadano, lo que repercute en un menor entendimiento
de lo expresado en el instrumento y, iii)que no se clarifica quiénes son las
autoridades competentes para aplicar la regulación o sus facultades, esto
implica que la regulación no establece claramente quiénes son las
autoridades responsables de aplicar la normatividad; las
facultades/atribuciones de la autoridad encargada no se establecen en un
solo apartado de la regulación analizada o que las facultades/atribuciones
de la autoridad encargada no son objetivas y dan espacio a la
ambigüedad y/o discrecionalidad.
Los casos anteriores podrían propiciar actos de discrecionalidad por parte
de las autoridades encargadas de aplicar la ley, también es posible que los
empresarios incurran en actos contrarios a la ley, derivado de la poca
claridad de las regulaciones. Asimismo, los obstáculos impactan
negativamente en la forma en que los empresarios y ciudadanos siguen y
consultan el marco normativo, lo que podría derivar en la informalidad.
0
76
7 76
Contraviene
otros criterios
regulatorios
No es claro qué
o a quiénes
pretende
regular o sus
obligaciones
No es claro
quiénes son las
autoridades
competentes
para aplicar la
regulación o sus
facultades
Regulación no
diferencia por
impacto
El lenguaje
utilizado podría
no ser claro
para el
ciudadano
La regulación
no es accesible
83
En cuanto al análisis del pilar facilidad para hacer negocios, los obstáculos
encontrados son los que se muestran en la siguiente gráfica.
Gráfica 13. Obstáculos identificados en el pilar de facilidad para hacer negocios
Fuente: Elaborado por la CONAMER en el marco de Justicia Cotidiana
El obstáculo que destaca es que la regulación limita la libertad de los
agentes económicos para decidir sobre el funcionamiento y/u operación
de sus empresas. En segundo lugar, que restringe la apertura de nuevas
empresas y la entrada de nuevos participantes y, en tercer lugar, que
discrimina a ciertos agentes económicos.
Por último, en el pilar de atracción de inversiones, no se encontraron
obstáculos regulatorios.
0
16
18
3 32
1
Posibles
obstáculos en la
regulación de
derechos
exclusivos
Restringe la
apertura de
nuevas empresas
y la entrada de
nuevos
participantes
Limita la libertad
de los agentes
económicos para
decidir sobre el
funcionamiento
y|u operación de
sus empresas
Restringe el
desarrollo, la
innovación y la
reinversión de las
empresas
Discrimina a
ciertos agentes
económicos
La regulación
otorga un rol
preponderante a
un grupo de
agentes
económicos
Objetivos de la
regulación que
contravienen la
facilidad para
hacer negocios
84
8. Conclusiones
El Proyecto de Justicia Cotidiana en materia de mejora regulatoria,
específicamente el Programa de Reforma a Tres Sectores Prioritarios, tiene
como objetivo identificar las principales barreras regulatorias que afecten el
funcionamiento de los mercados locales. Ello con el fin de proponer reformas
a sectores prioritarios, y con ello impulsar el crecimiento y desarrollo
económico locales.
Con la finalidad de llevar a cabo el Programa de Reforma a Tres Sectores
Prioritarios, la CONAMER, el Grupo del Banco Mundial y el CIDE trabajaron
de manera conjunta para elaborar una metodología que permitiera
analizar el funcionamiento económico local y el marco regulatorio para
cada una de las actividades económicas estudiadas. La metodología
permitió identificar sectores económicos prioritarios para cada entidad
federativa y después definir las principales áreas de oportunidad en los
instrumentos jurídicos que regulan su funcionamiento, con base en cuatro
pilares de análisis: i) Calidad regulatoria; ii) Facilidad para hacer negocios;
iii) Atracción de inversiones; y iv) Eficiencia gubernamental.
Con el objetivo de validar los hallazgos obtenidos en el presente
Diagnóstico, el equipo de la CONAMER y de Justicia Cotidiana sostuvo
diversas mesas de trabajo con autoridades locales que regulan el
funcionamiento de las actividades económicas y representantes del sector
privado. Lo anterior, permitió la elaboración de acciones alineadas a
impulsar el crecimiento económico en la región. Las acciones se traducen
en un memorando de reformas, el cual contempla los siguientes elementos.
a) Propuestas de Reforma Jurídica: se entiende como la modificación de un
instrumento jurídico con el objetivo de hacer adecuaciones al contenido
de la regulación, así como la incorporación de nuevos elementos, tales
como artículos, considerandos, entre otros;
b) Acciones de Mejora Administrativa: se refieren a diversas acciones, tanto
de política pública como ejercicios de análisis para mejorar la aplicación
del actual instrumento jurídico y adecuar la regulación en el mediano
plazo, y
85
c) Líneas de acción: se entiende por las recomendaciones generales que
requieren la elaboración de planes de trabajo con autoridades
específicas con el objetivo de adoptar mejores prácticas, tanto jurídicas
como operativas, en el corto, mediano o largo plazo.
Una vez mencionado lo anterior, el Memorando de Reformas constituye uno
de los entregables que el equipo de la CONAMER y de Justicia Cotidiana
harán llegar a las autoridades estatales correspondientes, en el cual se
delinearán las propuestas de reforma, acciones de mejora y líneas de
acción necesarias para potencializar el crecimiento de los diversos sectores
en la entidad. Cabe mencionar que dicho Memorando, a pesar de ser un
documento a parte, tiene como base los hallazgos y validaciones
plasmadas en el presente Diagnóstico.
Por lo anterior, el presente Diagnóstico concluye con la presentación de los
hallazgos obtenidos en la última reunión de validación de campo. Ahora es
menester enfocar esfuerzos en el Memorando de Reformas, documento que
tiene por objeto plasmar todas las recomendaciones en medidas concretas
que podrían ser impulsadas y adoptadas por las autoridades subnacionales.
86