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ESCUELA SUPERIOR DE GUERRA DEL EJÉRCITO ESCUELA DE POST GRADO
TESIS PARA OPTAR EL GRADO DE MAGISTER EN
CIENCIAS MILITARES
TITULO:
“APLICACIÓN DEL MÉTODO DE PLANEAMIENTO POR
CAPACIDADES EN EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DEL
PERÚ DESDE LA EXPERIENCIA ARGENTINA”
AUTOR:
MY EARG CARLOS FERNANDO DIAZ LÓPEZ BEST
LIMA - 2014
Dedicado a mi esposa Guadalupe y mis hijos Sofía, Tomás y Agustín, por acompañarme y darme felicidad. A todos aquellos que han colaborado con mi desafío en tierras lejanas, brindándome camaradería y amistad.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN..................................................................................................... I
1. Planteamiento del problema.......................................................................... 1
1.1 Descripción del problema........................................................................... 1
1.2 Preguntas de investigación......................................................................... 3
1.3 Objetivos .................................................................................................... 4
1.4 Justificación y viabilidad.............................................................................. 4
1.5 Exploración de las deficiencias en el conocimiento del problema ......... 7
1.6 Definición inicial del ambiente o contexto................................................... 8
1.7 Hipótesis general del trabajo de investigación ........................................... 9
2. Marco teórico................................................................................................... 10
2.1 Antecedentes de la investigación............................................................... 10
2.2 Revisión de literatura de apoyo y consulta................................................. 13
2.3 Definición de términos en general.............................................................. 33
3. Método ............................................................................................................. 37
3.1 Tipo de investigación.................................................................................. 37
3.2 Diseño......................................................................................................... 37
3.3 Población y muestra para la recolección de datos...................................... 40
3.4 Procesos para la recolección de datos....................................................... 40
4. Análisis y resultados....................................................................................... 43
4.1 Descripción narrativa.................................................................................. 43
4.2 Soporte de las categorías (unidades – temas – patrones)......................... 83
4.3 Elementos gráficos...................................................................................... 90
4.4 Análisis de datos cualitativos ..................................................................... 97
5. Discusión.......................................................................................................... 102
5.1 Triangulación de datos................................................................................ 102
5.2 Conclusiones............................................................................................... 105
5.3 Recomendaciones...................................................................................... 108
REFERENCIAS....................................................................................................... 110
ANEXOS.................................................................................................................. 112
ÍNDICE DE TABLAS
TABLA Pag.
1. Definición operacional de las variables....................................................... 39
2. Técnicas e instrumentos de recolección de las variables........................... 41
3. Niveles estratégicos.................................................................................... 91
4. Modelos alternativos para el planeamiento de fuerzas............................... 92
ÍNDICE DE GRÁFICOS
GRÁFICO Pag.
1. Modelo estratégico de Bartlett.................................................................... 90
2. Método de planeamiento por capacidades en Argentina............................ 93
3. Proceso de planeamiento por capacidades en Argentina........................... 94
4. Ciclo de planeamiento por capacidades en Argentina................................ 95
5. Proceso de Planeamiento Estratégico Administrativo en el Perú............... 96
AGRADECIMIENTOS
A la Santísima Trinidad y a Nuestra Señora, bajo su advocación de la Virgen de la
Merced, por haberme conferido las gracias necesarias para alcanzar mis objetivos en
mi carrera militar, bendiciéndome tanto a mí como a mi familia.
A mi Familia, por ser el motivo y la guía de mis esfuerzos, el soporte en mis
debilidades y el palenque en el que descanso.
Al Ejército Argentino, por haberme conferido el honor de comisionarme a este bello
y excepcional país, donde pude incrementar mi cultura y ciencia militar alcanzando esta
maestría.
Al Ejército del Perú, por haberme recibido en los claustros de su Escuela Superior
de Guerra – Escuela de Posgrado, donde he podido interactuar con sobresalientes
camaradas de armas, estrechando los lazos de hermandad y camaradería.
A los Oficiales integrantes de la Escuela Superior de Guerra, especialmente al
Departamento de Grados y Títulos, y los que se desempeñaron como Revisores de
este trabajo de investigación, por su apoyo y pacientes aportes y enseñanzas.
RESUMEN
Planeamiento por capacidades es un método para el planeamiento estratégico
militar, pensado para el diseño de fuerzas. Se sitúa en el segundo nivel estratégico, el
que permite contrastar medios a los fines planteados por la estrategia general. En dicho
proceso se determinan las fuerzas necesarias y adecuadas para alcanzar las acciones
que permitan obtener los objetivos militares. Dentro de ese proceso se produce la
genética de fuerzas al diseñarse el instrumento militar de la defensa nacional.
El objetivo de este trabajo fue determinar las posibilidades de empleo de este
método para el Planeamiento Estratégico del Perú, aprovechando las experiencias
surgidas de su implementación en la República Argentina.
Para ello se analizó el planeamiento estratégico militar en forma general, se
realizaron investigaciones sobre las características y particularidades del criterio por
capacidades, se estudió la situación actual del planeamiento estratégico militar en el
Perú y se examinaron las experiencias de la aplicación del método en la Argentina,
habiéndose culminado con el primer ciclo de planeamiento.
El trabajo se realizó en base a las características de una investigación cualitativa y
se concluyó en la necesidad de que se desarrolle en el Perú un planeamiento conjunto,
con la debida base legal y doctrinaria, que permita el desarrollo eficiente del método.
- Palabras claves: Planeamiento Estratégico Militar, Planeamiento por Capacidades,
Planeamiento Conjunto.
ABSTRACT
For capacity planning is a method for military strategic planning, digested for the
design forces. It is situated on the second strategic level, which allows contrasting
means to ends set by the overall strategy. In this process the necessary forces are
determined and appropriate to achieve the actions to obtain military objectives.
Within this process of genetic forces when designing the military instrument of
national defense occurs.
The aim of this study was to determine the possibilities of using this method for
the Strategic Planning of Peru, according to experiences from its implementation in
Argentina
For this, the military strategic planning discussed in general, research on the
characteristics and peculiarities of the criteria for capacity were performed, the
current situation of military strategic planning in Peru and studied the experiences of
the application of the method is discussed in Argentina , having completed the first
planning cycle..
The work was conducted based on the characteristics of qualitative research and
concluded that the need to develop a joint planning in Peru, with due legal and
doctrinal basis, enabling the efficient development of the method.
- Keywords: Military Strategic Planning, Planning for Capabilities, Joint Planning.
I
INTRODUCCIÓN
“La gloria de los hombres se ha de medir siempre por los medios que se han servido para obtenerla.”
François de La Rochefoucauld
El elemento esencial de la defensa de un país es el conjunto de medios con los que
cuenta para asegurar sus intereses vitales, siendo un deber de la Nación desarrollar los
recursos humanos y materiales que posibiliten dicha capacidad.
Es el planeamiento estratégico militar, como proceso racional para el desarrollo de
esos recursos, el que permite contrastar medios a los fines planteados por la estrategia
general. En dicho proceso se determinan las fuerzas necesarias y adecuadas para
alcanzar las acciones que permitan obtener los objetivos militares. Dentro de ese
proceso se produce la genética de fuerzas al diseñarse el instrumento militar de la
defensa nacional.
Para el mejor desarrollo del planeamiento estratégico militar se han concebido
diferentes métodos de planeamiento como herramientas adecuadas para que el trabajo
de asesoramiento y asistencia al decisor estratégico.
Este trabajo desarrolla las particularidades del planeamiento por el criterio por
capacidades y su posibilidad de empleo en el Perú. Este método de poca antigüedad
en el mundo, concebido para el planeamiento, desarrollo y empleo de fuerzas en
condiciones de marcada incertidumbre y restricciones presupuestarias, tuvo amplia
II
difusión tanto por necesidades políticas de los países que lo han subscripto, como así
también por consecuencias geoestratégicas.
En ese sentido se presenta como un muy apto método de planeamiento para el
desarrollo de fuerzas en el Perú, adecuándose a las realidades del ambiente
estratégico y las necesidades políticas financieras del país.
Esta investigación ha sido dividida en cinco capítulos. En el primero se ha señalado
la justificación de su desarrollo, así como la descripción problemática, los objetivos del
estudio y las hipótesis de investigación.
El segundo capítulo ha incluido los antecedentes existentes y la revisión de la
literatura sobre el tema, tomando las referencias necesarias para el desarrollo de todo
el trabajo, como parte de un adecuado marco teórico. El método de investigación,
propio de las características de un estudio cualitativo, ha sido evidenciado en el tercer
capítulo.
En el cuarto capítulo se ha realizado una narración descriptiva teniendo en cuenta
las variables de la investigación, soportando las categorías expuestas mediante un
proceso en el que se conciliaron las diversas perspectivas, realizándose un análisis
contextual. Así se amplió la base de datos. Sintéticamente se resaltaron las
características del Planeamiento Estratégico Militar en general, los métodos de
planeamiento más comunes en el mundo, la descripción del planeamiento por
capacidades y las experiencias surgidas de su aplicación en la Argentina. Finalmente
se desarrollaron las características del Planeamiento Estratégico Militar en Perú,
extrayendo las deficiencias y la definición del contexto o ambiente, para relacionarlo
con el criterio de planeamiento en estudio.
El quinto capítulo, discusión, permitió arribar a las conclusiones, determinándose la
posibilidad de ampliar el método utilizado en el Perú, marcando la necesidad de
III
adoptar el planeamiento por capacidades desde un ámbito conjunto y con la debida
base legal y doctrinaria.
1
CAPÍTULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
“La mente militar siempre imagina que la próxima guerra va a tener los mismos lineamientos que la anterior. Esto nunca ha sido así y nunca lo será.”
Mariscal Ferdinand Foch
1. Planteamiento del problema
1.1 Descripción del problema
Todo país subscribe un método para realizar su planeamiento estratégico
militar para el diseño de las fuerzas que le brindarán las herramientas para
enfrentar los conflictos y amenazas que puedan alterar la defensa y seguridad
nacional.
Las tendencias modernas, en cuanto a percepción de amenazas dentro de
la situación mundial actual, sugieren como necesario contar con capacidades
diferenciales basadas en la tecnificación y el perfeccionamiento.
El Perú a través de sus Institutos Armados se ha planteado la necesidad del
planeamiento por capacidades como herramienta metodológica para el
planeamiento estratégico militar.
A pesar de ello no se han producido variantes en la orientación política y en
el marco legal de la defensa de Perú que habilite su empleo en el marco
conjunto del nivel estratégico militar.
2
Los importantes avances en cuanto a investigación, experimentación y
empleo del método serán insuficientes si no se avanza en su implementación
desde la intención de la política nacional de defensa y desarrollo.
Actualmente continúa en vigencia tanto en forma legal, como doctrinaria, el
método de planeamiento por el criterio de amenazas, comúnmente conocido
como por hipótesis de conflicto. Así se están desconociendo los cambios
geoestratégicos de la región basados en la integración política-económica entre
los países del subcontinente, que alejan la posibilidad de conflictos limítrofes
territoriales.
Tampoco se tienen en cuenta los desafíos de las nuevas amenazas, que a
pesar de que han sido identificadas por la estrategia general del Perú, no se
han concebido las variantes para oponérseles, especialmente teniendo en
cuenta la fuerte percepción de incertidumbre que las rodea, de acuerdo a sus
propias características en la que se desconoce el quién, qué, cuándo, dónde y
para qué.
En el marco de esta situación problemática, este trabajo intenta acercar
conceptos doctrinarios y experiencias de aplicación en la República Argentina
del método por capacidades, herramienta que sí permite contrastar escenarios
hipotéticos y un razonamiento basado en la incertidumbre de la nueva guerra, a
fin de que sirvan de elementos de juicio para una mejor aplicación del método
como instrumento de planeamiento estratégico militar para la genética de
fuerzas.
3
1.2 Preguntas de investigación
1.2.1 Problema principal
¿La aplicación del método de planeamiento por capacidades tiene
influencia en el Planeamiento Estratégico del Perú desde la experiencia
argentina?
1.2.2 Problemas secundarios
Además del problema principal, fueron contemplados los siguientes
problemas secundarios:
- ¿Los métodos de planeamiento militar tienen influencia en el
Planeamiento Estratégico?
- ¿La mecánica de planeamiento por capacidades influye en el
Planeamiento Estratégico en Perú?
- ¿Las experiencias de aplicación del método por capacidades en
Argentina influyen en el Planeamiento Estratégico en Perú?
4
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo General
Determinar la influencia de la aplicación del Método de Planeamiento por
Capacidades en el Planeamiento Estratégico del Perú, tomando como
antecedente la experiencia argentina.
1.3.2 Objetivos Específicos
Los objetivos específicos de la investigación son los siguientes:
- Analizar la influencia de los métodos de planeamiento militar en el
Planeamiento Estratégico.
- Determinar la influencia de la mecánica de planeamiento por capacidades en
el Planeamiento Estratégico en Perú.
- Establecer la influencia de las experiencias de aplicación del método de
planeamiento por capacidades en Argentina en el Planeamiento Estratégico
en Perú.
1.4 Justificación y viabilidad
El método surge como conclusión de la monografía de Paul K. Davis
titulada: “Analytic architecture for capabilities-based planning, misión-system
analysis and transformation”, editada por el Instituto RAND (Research and
Development) especialmente preparada para la Oficina del Secretario de
Defensa de los EE.UU. en el año 1987.
5
La República Argentina ha determinado el Planeamiento por Capacidades
como el proceso esencial y método más adecuado del Sistema de Defensa
para la definición de todos los subsistemas del Instrumento Militar: recursos
humanos, infraestructura, logística de material, información, adiestramiento,
organización y doctrina.
La Argentina lo ha asumido a partir del año 2006 cuando se firma el
Decreto del Poder Ejecutivo de la Nación Nro 1691/06, llamado “Directiva de
Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas”. Este decreto, de
aplicación Estratégico Militar, se refiere al desarrollo y diseño del Instrumento
Militar.
En sí con este criterio se pretende, dentro de las características de los
conflictos actuales caracterizados por la incertidumbre que plantean las nuevas
amenazas, contar con Fuerzas Armadas capaces de hacer frente a cualquier
conflicto.
Dentro de un marco regional donde ya no se plantea una solución militar a
los conflictos con los países limítrofes y mucho menos con el resto de los
países hermanos de Sud América, especialmente gracias a la integración
interestatal alcanzada a través de diferentes alianzas y la conformación de
organismos de cooperación económica, ya no es posible predecir la conducta
de un posible estado agresor. Hoy en base a la visión estratégica del Poder
Ejecutivo Nacional de la Argentina, no es factible extraer un reducido número
de escenarios, con las amenazas previsibles de los hipotéticos enemigos y sus
posibles líneas de acción, como se realizaba con el anterior criterio de
planeamiento por “amenazas o hipótesis de conflictos”.
En esta situación regional y mundial, con esta dificultad para conceptualizar
las actuales amenazas a los intereses nacionales (debido a su característica de
6
multifacéticas e inciertas), se vuelve necesario focalizar en el planeamiento por
incertidumbre más que en escenarios, sin determinar un oponente estricto,
empleando un criterio profesional para dosificar la apropiada combinación de
capacidades militares.
Si tenemos en cuenta que el diseño de una Fuerza Activa Sustancial es la
tarea básica a realizar con este método, determinando cuanta fuerza se
necesita, asegurando un cierto grado de éxito y un mínimo grado de riesgo;
será muy complicado definir el diseño del Instrumento Militar, detallando qué se
debe defender y cómo hacerlo. Por ello es indispensable organizarlo con una
capacidad flexible, sobre la base de empleos probables.
El Perú, sobre la base de los medios de sus Institutos Armados, deberá
razonar no solo los posibles conflictos territoriales con alguno de los países con
los que limita, sino que, teniendo en cuenta las nuevas amenazas, enmarcadas
en la niebla de la incertidumbre (término ideado por Carl Von Clausewitz) ,
deberá considerar posibles conflictos en previsión de las guerras futuras, cuyos
posibles desencadenantes sean la búsqueda de los extensos recursos
naturales primarios, por parte de actores con los que nunca se previó un
enfrentamiento pero que en su avidez pueden buscar en este país la solución a
sus necesidades estratégicas.
Debe considerar: conveniencia, relevancia social o contextual,
implicaciones prácticas, valor teórico y unidad metodológica. Asimismo, se
puede incluir datos cuantitativos para dimensionar el problema de estudio,
aunque nuestro abordaje sea cualitativo.
La viabilidad debe valorarse y ubicarse en cuanto a tiempo, recursos y
habilidades. Debe responder a: ¿Es posible llevar a cabo el estudio?,
¿poseemos los recursos para hacerlo?
7
1.5 Exploración de las deficiencias en el conocimiento del problema
La Defensa Nacional del Perú no ha desarrollado un marco legal que
respalde la consecución del método de planeamiento por capacidades como
instrumento de generación de medios. Es necesario el establecimiento de
definiciones precisas que determinen las obligaciones de cada elemento de los
distintos niveles de planeamiento estratégico en cuanto a sus funciones y
deberes; desde la máxima autoridad política, cabeza de la estrategia nacional,
hasta cada uno de los institutos armados, elementos que poseen el Know-How
del arte y ciencia militar y la tarea fundamental de asesorar y asistir al decisor
estratégico.
Con el marco legal necesario se debe determinar el marco doctrinario
teórico que, producto de investigación, análisis y experimentación, permita
finalizar con un proceso de planeamiento apto, factible y aceptable en la
determinación de las fuerzas que van a conformar el instrumento militar
conjunto de la defensa nacional.
En la actualidad, pese al análisis que sobre el planeamiento por
capacidades se desarrolla en el Ejército del Perú, mantiene vigencia el método
por amenazas, en el que la determinación de los medios surge del
planeamiento estratégico administrativo (PEA) como consecuencia del
planeamiento estratégico operacional (PEO), que se desarrolla en
consideración de las hipótesis de conflicto que se determinen y de las acciones
estratégicas para enfrentarlas.
Las investigaciones que se desarrollaron hasta el momento y las
referencias doctrinales que se establecen, poseen aún una lógica clasificación
de seguridad que impide sean consideradas en este trabajo, el que es de libre
consulta y que posee como ultima finalidad acercar conclusiones sobre la
8
modalidad del método de planeamiento por capacidades y sobre las
experiencias que, fruto de la finalización del primer período de planeamiento,
se han extraído de su aplicación en la República Argentina.
1.6 Definición inicial del ambiente o contexto
Nos situamos en un contexto internacional que cada vez se vuelve más
cambiante, impreciso e incierto, en el que se especula que los próximos
conflictos se resolverán por medio de las tácticas, técnicas y maniobras
asimétricas propias de la guerra de 4ta generación, cuyas características son la
dificultad de precisar al enemigo tanto en cuanto a sus medios como a sus
fines y en el empleo de acciones de guerra de desgaste y no convencional. El
análisis de la situación estratégica alcanza cada vez mayor dificultad.
En previsión de estas particularidades, a fines de la década del ’70 se
desarrollaron investigaciones en EE.UU. a fin de establecer un método de
planeamiento para determinar fuerzas teniendo en consideración el ambiente
de incertidumbre estratégica. Estas investigaciones determinaron el proceso de
planeamiento adoptado por los países integrantes de la Organización del
Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
Dentro del proceso histórico en el cual los países de Latinoamérica
secuencialmente van resolviendo sus conflictos territoriales y en el que se
produce una efectiva integración política-económica, se vuelven cada vez más
improbables las hipótesis de conflicto con los países limítrofes y con ello más
necesario el estudio de las distintas amenazas que realmente puedan
coaccionar contra los intereses de cada nación.
Las alternativas para el planeamiento se vuelven tan variadas como la
situación estratégica y el método de planeamiento por hipótesis de conflicto se
9
evidencia como insuficiente para alcanzar los adecuados niveles de seguridad
que necesita la defensa nacional para preservar los intereses vitales y la
protección de los codiciados recursos naturales que, en un mundo de escasez,
provoquen atracción a actores internacionales que puedan accionar contra la
soberanía nacional.
En esta situación el planeamiento por incertidumbre se vuelve apto y
conveniente, y por ello despierta el interés del Perú. Este trabajo se
circunscribe a esta situación, presentando una opción a considerar y diferentes
observaciones sobre su aplicación en la República Argentina.
1.7 Hipótesis generales del trabajo de investigación
1.7.1 Hipótesis General
La aplicación del método de planeamiento por capacidades en el
Planeamiento Estratégico del Perú tiene influencia significativa desde la
experiencia argentina.
1.7.2 Hipótesis Específicas
- Los métodos de planeamiento militar tienen influencia en el Planeamiento
Estratégico.
- La mecánica de planeamiento por capacidades tiene influencia significativa
en el Planeamiento Estratégico en el Perú.
- Las experiencias de aplicación del método por capacidades en Argentina
tienen influencia en el Planeamiento Estratégico en el Perú.
10
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
“El primero, el supremo, el acto de juicio de mayor alcance que el hombre de estado y el comandante tienen que hacer, es el establecer el tipo de guerra en la cual se están embarcando; ni equivocándolo, ni tratándolo de cambiar, algo que sea extraño a su naturaleza”.
Carl von Clausewitz
2. Marco Teórico
2.1 Antecedentes de la investigación
El planeamiento estratégico militar se realiza en todos los países para
poder determinar el desarrollo de medios y recursos de las fuerzas militares de
acuerdo a los diferentes métodos conocidos.
El planeamiento por capacidades, nacido en EE. UU. y extendido en el
ámbito de la OTAN, ha sido convenientemente estudiado especialmente en el
hemisferio norte, y recientemente ha sido producto de análisis y hasta de
aplicación en algunos países del subcontinente suramericano.
No se han encontrado investigaciones sobre el planeamiento estratégico
por capacidades en la Biblioteca de la Escuela Superior de Guerra del Perú –
Escuela de Postgrado. El Ejército del Perú se halla abocado al desarrollo del
método por capacidades, siendo elemento de estudio y experimentación;
motivo por el cual sus directivas, referencias doctrinales y trabajos internos de
investigación se hallan restringidos con clasificación de seguridad, no siendo
conveniente para este trabajo sondear en dichos elementos.
11
A pesar de ello se destacan trabajos sobre el planeamiento estratégico del
Perú por el método por amenazas, y referencias de investigaciones argentina
sobre el planeamiento por capacidades.
2.1.1 Las obras literarias
El primer documento de investigación disponible que nos adentra en el
método de planeamiento estratégico por capacidades fue el elaborado en el
año 1.987 por la Corporación RAND (Research and Development), think tank
norteamericano formado para ofrecer investigación y análisis a las fuerzas
armadas de ese país. A partir de allí este procedimiento ha sido adoptado por
varios países.
El Ministerio de Defensa del Gobierno del Reino de España (2.005) realizó
el trabajo titulado: “Nuevo sistema de planeamiento de la Defensa Ciclo 2005-
2008”; en el que describe el proceso del criterio por capacidades para ser
aplicado en dicho país y ofrece una clara referencia para el entendimiento del
concepto de capacidades y la segregación de las áreas de capacidades para el
estudio y planeamiento estratégico militar.
2.1.2 Periódicos especializados
En el mundo de habla hispana, José Manuel García Sieiro (2.006) publicó
un artículo en el periódico “Revista Española de la Defensa”, con el título:
“Planeamiento por Capacidades”, en el que realiza una pormenorizada síntesis
con los aspectos más concluyentes de este método de planeamiento de
aplicación en su país.
12
2.1.3 Otras fuentes
Varias fuentes fueron consultadas a fin de poder adentrarse en el tema. Si
bien no existe un gran volumen de bibliografía disponible, se ha podido
consultar diferentes publicaciones, algunas de ellas por internet. Entre ellas se
destaca:
Henry C. Bartlett (1.990), realiza una publicación en el Colegio de
Guerra Naval de los EE.UU. titulado "Métodos del planeamiento de
fuerzas - Fundamento del planeamiento de la fuerza”, en el que
realiza un estudio de los métodos de planeamiento de fuerzas
disponibles de análisis y establece su “modelo de desarrollo
estratégico” en el que establece las variables claves de fuerzas,
riesgos, estrategia y objetivos.
Posteriormente junto a los autores G. Paul Holman Jr. Y Timothy E.
Somes, ampliará algunos de sus conceptos y se explayará en mayor
medida sobre el planeamiento ascendente por capacidades en el
artículo “El Arte de la Estrategia y el Planeamiento de Fuerzas”,
editado en la Revista de la Escuela Naval de la Marina de EE.UU.
La Escuela Superior de Guerra del Ejército Argentino, en su
publicación “Bases para el Pensamiento Estratégico”, analiza en el
Capítulo final del Libro II las diferentes metodologías de planeamiento
y considera al método descendente de planeamiento por capacidades
destacando sus enfoques, características, ventajas y desventajas.
Asimismo efectúa en forma sucinta las consideraciones para el
planeamiento de mediano y largo plazo y expresa que: “los métodos
rara vez se aplican en forma pura, suelen aplicarse en forma parcial,
condicionados a veces los unos por los otros”.
13
En 2008 el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas de la
República Argentina publica el reglamento “PC 20-09 – Planeamiento
para la Acción Militar Conjunta – Nivel Estratégico Militar”, el que
establece las particularidades de la aplicación del método por
capacidades para el diseño de las fuerzas militares argentinas.
Rodolfo Gamboa Obeso (2.004) presenta el trabajo “Planeamiento
Estratégico de la Defensa, el Planeamiento Estratégico
Administrativo”, en el que desarrolla el proceso del planeamiento
estratégico en el Perú y sus particularidades.
Jorge Isaac Villanueva Bardales (2.012), expone en el marco del
Programa de Alto Mando del Ejército, la cátedra “Planeamiento
Estratégico en el Dominio Militar - Planeamiento Estratégico de la
Defensa Nacional” en el que desarrolla los conceptos referidos a la
Defensa Nacional y otros aspectos propios al proceso estratégico del
Perú como el planeamiento operativo y el planeamiento
administrativo.
2.2 Revisión de literatura de apoyo y consulta
A continuación se muestran algunos estudios realizados en el marco
internacional, en Perú y Argentina, estos trabajos guardan relación con las
variables de esta investigación de acuerdo a los siguientes conceptos:
14
2.2.1 Para la variable “Método de planeamiento por capacidades”
Russel Ackoff (1.979) en “Diseñando el futuro”, sostiene que planificar
es:
“proyectar un futuro deseado y los medios efectivos para conseguirlo”.
De ese concepto resumido podemos ampliar que planeamiento será el
conjunto de actividades destinadas a establecer objetivos, determinar los
modos para lograrlos, confeccionar los planes y supervisar las acciones
correspondientes; a su vez deberá ser eficaz para la optimización de los
medios y la coordinación en su empleo para la consecución del objetivo
planteado.
Carl von Clausewitz (1.832) en su célebre obra “De la Guerra” trabaja
ampliamente en el concepto de la incertidumbre y la define como “una de las
más potentes fricciones de la guerra” que debe ser evitado.
Dentro de este concepto y a fin de reducir la incertidumbre se pueden
resaltar dos tipos de instrumentos eficaces, uno es la información o inteligencia,
rama que no es motivo de investigación en este trabajo; y el otro es la forma de
sistematizar el pensamiento, aspecto que es deducido por Clausewitz en su
obra.
Para ello es necesario determinar un método de planeamiento que deberán
seguir tanto aquellas personas que integren los estados mayores como así
también el decisor.
15
2.2.1.1 Para la dimensión Conceptos Teóricos
El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas de Argentina (2.005), en
su publicación reglamentaria “Planeamiento para la Acción Militar Conjunta –
Nivel Estratégico Militar” determina que un método de planeamiento, apto para
el desarrollo de fuerzas en el Nivel Estratégico Militar, será eficaz cuando
permita prever las oportunidades y necesidades produciendo los cambios
precisos para modificar una situación, contando con diferentes opciones y con
anticipación, permitiendo al decisor la adopción de resoluciones a fin de lograr
los fines buscados.
La misma publicación determina que:
“El Planeamiento Estratégico Militar es en sí un proceso que deberá determinar qué acciones lograrán mejor los fines establecidos por la Política Nacional y qué tipo y magnitud de fuerzas, teniendo en cuenta los recursos asignados a la defensa, llevarán a cabo esas acciones.”
Y agrega que el Nivel Estratégico Militar, al desarrollar una estrategia de
medios, tendrá su punto de aplicación principalmente en el mediano y largo
plazo, por medio de una visión múltiple, sistémica y prospectiva. En menor
medida comprenderá el corto plazo.
De estos conceptos se deduce que la política nacional determina la
estrategia general, de la que surgen los objetivos particulares para cada sector
o dominio. Para alcanzar esos objetivos el poder militar por medio del
planeamiento estratégico militar debe estructurar fuerzas y medios, creándolas,
manteniéndolas o eliminando recursos innecesarios. Para ello se extiende en el
mediano y largo plazo, plazo de tiempo condicionante para la genética de
fuerzas.
La Escuela Superior de Guerra del Ejército Argentino (1.994), en su
publicación “Bases para el Pensamiento Estratégico”, analiza en el Libro II las
16
diferentes metodologías de planeamiento. Luego de efectuar en forma sucinta
las consideraciones para el planeamiento de mediano y largo plazo,
principalmente enfocado en el planeamiento por amenazas o hipótesis de
conflicto, expresa que:
“Los precedentes métodos previstos por la doctrina militar conjunta, no ofrecen una visión completa de las variantes posibles de ser empleadas a mediano y largo plazo. Por esa razón, consideramos conveniente ampliar los anteriores conceptos, con la presentación de otras metodologías de planeamiento para el desarrollo de medios”.
Posteriormente afirma que:
“los métodos rara vez se aplican en forma pura, suelen aplicarse en forma parcial, condicionados a veces los unos por los otros”.
Finaliza con una descripción de los métodos más conocidos, destacando
sus enfoques, características, ventajas y desventajas.
De estas referencias podemos deducir que el grupo de investigación que
elaboró dicha bibliografía de estudio, determinó que el método de planeamiento
por hipótesis de conflicto no alcanzaba un alto grado de aptitud en la
determinación de fuerzas. Asimismo realizó una sabia conclusión en cuánto a
que ningún método se realiza en forma pura, sino que se complementa y
enriquece con otras variantes. Más adelante se destacará como el
planeamiento por capacidades llevado a cabo por las FFAA de Argentina tiene
dos principios de razonamiento consecuentes uno con el otro, el razonamiento
por escenarios y el razonamiento por incertidumbre.
El reglamento editado por el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas
Armadas de Argentina, “RC-00-01 – Doctrina Básica para la Acción Militar
Conjunta; 2.005, define tanto al Instrumento Militar Conjunto, como al
dimensionamiento de las FFAA, el que debe:
“satisfacer los requisitos de APTITUD en relación con las misiones asignadas; de FACTIBILIDAD, de lograr la dimensión deseada y de ACEPTABILIDAD de las consecuencias que, en cuanto al costo, esa
17
dimensión ocasiona a la Nación en relación con la finalidad perseguida.”
Además establece que el Instrumento Militar de la Defensa, que se
constituye como un recurso a disposición de un Estado, con una inmediata
disponibilidad pero con un alto costo, debería ser el resultado de un profundo y
detallado proceso genético de fuerzas.
El marco legal de la Defensa en la República Argentina, sobre la base de la
Ley 23.554 “Ley de Defensa Nacional” (1.988) determina las características,
misiones, obligaciones y restricciones del poder militar. Incluye:
• Decreto 727/2006 reglamentación de la Ley 23.554 de Defensa Nacional,
• Decreto 1691/2006 “Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las
FFAA”,
• Decreto 1729/2007 “Ciclo de Planeamiento de Defensa Nacional”,
• Decreto 1714/2008 “Directiva de Política de Defensa Nacional”.
Con este marco legal el Poder Político / Comandante en Jefe de las FFAA
da respuesta al inexorablemente interrogante sobre cuál será el método a
utilizar para el Planeamiento Estratégico Militar que mejor se adapte al
ambiente estratégico regional e internacional de cada país y a su situación
política y económico-financiera.
2.2.1.2 Para la dimensión Criterio de Planeamiento por Capacidades
El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas argentino (2.008), en su
reglamento “Planeamiento para la Acción Militar Conjunta – Nivel Estratégico
Militar”, sostiene sobre el planeamiento por capacidades:
“Es una metodología de planeamiento particularmente apta para definir la evolución del Instrumento Militar, en contextos de marcada incertidumbre, enfatizando particularmente, la ampliación de la
18
perspectiva estratégica y el fortalecimiento del accionar militar conjunto”.
Y en cuanto a su finalidad, expresa:
“El planeamiento basado en capacidades, concretará las acciones y previsiones necesarias para la obtención de aquellas capacidades que permitirán a las Fuerzas Armadas alcanzar los objetivos establecidos por la legislación vigente y por la Política de Defensa definida por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta criterios de empleo, basados sobre principios y procedimientos doctrinarios, orientados a conseguir un determinado efecto, mediante una adaptación dinámica a escenarios estratégicos cambiantes y, fundamentalmente, a hacer frente a los distintos ámbitos de actuación de las Fuerzas Armadas y a las formas genéricas de agresión que pudieran presentarse”.
De estos conceptos referenciados se deduce que a través de este método
el objetivo de la Estrategia Militar será desarrollar un proceso de planeamiento
y decisión para identificar los objetivos estratégicos operacionales, determinar
las capacidades militares y el diseño del instrumento militar necesario, fijando
los parámetros de su evolución y empleo; como asimismo los criterios para
ejercer la correspondiente supervisión estratégica.
El proceso constituye la esencia misma del desarrollo de las Fuerzas
Armadas Argentinas a futuro y en él, por explícita disposición de la estrategia
general, se han divido los roles, asignando máxima prioridad de planeamiento
al Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y determinando el rol
primario de los Estados Mayores Generales de las tres Fuerzas en las tareas
alistar, adiestrar y sostener las capacidades operacionales que surjan del
planeamiento, mediante la administración y gobierno las instituciones que les
dependen.
Capacidad militar
Hasta aquí hemos mencionado en varias oportunidades el concepto de
capacidad, pero ¿qué podemos entender por capacidad militar?
19
El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas argentino (2.008), en su
reglamento “Planeamiento para la Acción Militar Conjunta – Nivel Estratégico
Militar”, da la definición de capacidad militar.
De esta referencia se determina que el término hace referencia a las
aptitudes y habilidades del instrumento militar, de sus recursos humanos y
medios materiales o sistemas de armas.
2.2.1.3 Para la dimensión Aplicación del Método por Capacidades en
Argentina
Por medio de la prescripción reglamentaria Planeamiento para la Acción
Militar Conjunta – Nivel Estratégico Militar (2.008) La Estrategia Militar
Argentina ha definido seis áreas de capacidades, siendo estas:
1. Comando y control.
2. Movilidad estratégica y táctica.
3. Vigilancia, reconocimiento e inteligencia.
4. Sostén logístico.
5. Desarrollo de operaciones (engloba todas las operaciones tácticas).
6. Capacidades y determinación de medios para las misiones subsidiarias del
instrumento militar (misiones de paz y apoyo a la comunidad).
Es sobre estas áreas en las que el Estado Mayor Conjunto de las FFAA de
Argentina trabaja durante los juicios por escenarios y por incertidumbre,
determinando las capacidades militares necesarias para hacer frente a las
exigencias planteadas.
20
El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas de la República
Argentina (2.008), según el reglamento “Planeamiento para la Acción Militar
Conjunta – Nivel Estratégico Militar” orienta sobre el método de planeamiento
por capacidades de acuerdo a los siguientes planteamientos doctrinales:
“El criterio por capacidades, como método de planeamiento que pretende alcanzar el diseño de fuerzas y capacidades del instrumento militar a futuro se inicia con la orientación del máximo nivel estratégico”.
Esta orientación está definida en forma general por el cuerpo legal de
defensa vigente en Argentina, con el cual el poder político ha definido la
estructura de las FFAA, su misión, su actitud y los límites a su accionar.
2.2.2 Para la variable “El planeamiento estratégico militar en el Perú”
Para adentrarnos en el método estratégico en el Perú se tomará como
referencia al Centro de Altos Estudios Nacionales del Perú (2.006), en su
publicación “Planteamientos doctrinarios y metodológicos del desarrollo, la
seguridad y la defensa nacional” que sobre la base del marco legal de la
Defensa del Perú determina el proceso de planeamiento estratégico para la
Defensa Nacional sobre la base del Planeamiento Estratégico Operativo (PEO)
dentro del cual se realizan los planes estratégicos; de aquel se desprende el
Planeamiento Estratégico Administrativo (PEA) con el que se determinan las
fuerzas para el cumplimiento de los planes expresados.
De esta referencia se deduce que actualmente el sistema de defensa del
Perú en forma legal, teórica y doctrinal mantiene como método efectivo de
aplicación a un planeamiento basado en amenazas, o más comúnmente
conocido como planeamiento por hipótesis de conflicto, para el desarrollo y
genética de sus Fuerzas Armadas.
En el Perú se ha analizando el método por capacidades en los tres
Institutos armados y se iniciaron experiencias de planeamiento, aplicando
21
fervientes iniciativas para adoptarlo como instrumento para el diseño de las
Fuerzas Armadas a futuro.
A pesar de ello, no se han efectuado los cambios legales y doctrinales
necesarios para que efectivamente entre en vigencia el planeamiento por
capacidades como herramienta para la genética de las fuerzas que se
enfrentarán a las futuras amenazas.
2.2.2.1 Para la dimensión Conceptos Teóricos
Centro de Altos Estudios Nacionales del Perú (2.006), en su publicación
“Planteamientos doctrinarios y metodológicos del desarrollo, la seguridad y la
defensa nacional” define el término amenaza como:
“Las amenazas son hechos o situaciones que ponen en riesgo o peligro la integridad física y/o moral de una persona, grupo social o país, o de los recursos, patrimonio, heredad histórica, etc. También es una forma de agresión, manifiesta o encubierta que atenta contra el desarrollo o la seguridad del Estado”.
El Ministerio de Defensa (2.005) en su “Libro Blanco de la Defensa
Nacional” identifica a las amenazas de la siguiente manera:
“a. Amenazas Externas
Las que podrían generarse si se intentaran aplicar en la subregión Sudamericana doctrinas de seguridad incompatibles con la vigencia del derecho internacional.
Las que podrían surgir de crisis en función de escasez de recursos naturales de valor estratégico, tales como recursos vitales.
El terrorismo, el narcotráfico y la delincuencia internacional.
b. Amenazas Internas
Grupos terroristas y subversivos, contrarios al ordenamiento constitucional, que optan por la violencia.
Grupos radicales que promueven la violencia social y desbordes populares.
Delincuencia común organizada.
Tráfico ilícito de drogas.
Corrupción.
22
Depredación del medio ambiente”
De las dos referencias citadas se puede precisar que sobre ese concepto
de amenazas se organiza el sistema de planeamiento estratégico vigente en el
Perú. El mismo considera distintos tipos de peligros dentro de los cuales no se
consideran los que comúnmente se determinan como los enemigos de una
hipótesis de conflicto, lo que entra en disyuntiva con el método de
planeamiento estratégico por amenazas.
Para adentrarnos en aquel, se considera necesario conocer los
fundamentos y bases especialmente de la estructura de defensa del país. El
Centro de Altos Estudios Nacionales (2.006, p.48) sostiene en cuanto a la
defensa nacional que:
“Las medidas y previsiones que el Estado adopta para garantizar su propia existencia y al mismo tiempo proteger el desarrollo del país constituyen el quehacer de la Defensa Nacional. Las acciones que forman parte de ese quehacer se llevan a cabo no sólo en el propio territorio (con respecto al orden social, político, económico y científico tecnológico establecido) sino también fuera de él, en lo que concierne a su relación con los demás países que coexisten en el concierto internacional. Además enfrenta las dificultades que surgen como producto de los desastres, catástrofes y otros fenómenos de la naturaleza”.
De lo anteriormente citado y haciendo relación con la conceptualización de
amenazas, se puede determinar que los dos conceptos, de amenazas y de
defensa nacional, están estrechamente relacionados, ya que condicionado por
el escenario en que se plantee y en la necesidad de enfrentar el primero es que
se organiza el segundo.
El Centro de Altos Estudios Nacionales (2.006) define a la defensa nacional
como:
“La Defensa Nacional es el conjunto de previsiones, decisiones y acciones que el gobierno genera y ejecuta permanentemente para lograr la Seguridad Nacional y alcanzar sus objetivos, incluyendo su integridad, unidad, bienestar y la facultad de actuar con autonomía en el ámbito interno, y libre de toda subordinación en el ámbito externo”.
23
Lo expresado anteriormente quiere decir que la Defensa persigue la
finalidad general de proteger la seguridad nacional, garantizando la
independencia, soberanía e integridad territorial y de los patrimonios material
de la Nación y espiritual de la población peruana, actuando con autonomía en
el frente interno y sin sometimiento a ningún actor externo; permitiendo la
consecución de los objetivos nacionales. Asimismo busca enfrentar las
amenazas internas contra la paz social y contra el desenvolvimiento de la
normal armonía jurídico política, con la finalidad de incentivar el desarrollo
económico, social y el bienestar de la población. Por último la defensa nacional
debe estar en condiciones de enfrentar las fatalidades provocadas por los
desastres naturales o por la negligencia humana en detrimento de la protección
ambiental. En este sentido es incontestable que la defensa nacional, como una
de las herramientas de acción de la política nacional, está encargada de
garantizar la seguridad del estado, actuando en el corto, mediano y largo plazo.
Es por ello que debe ser convenientemente estudiada, prevista, planificada,
concebida, desarrollada y ejecutada con amplio dominio del momentum
estratégico, tanto político como militar.
El Centro de Altos Estudios Nacionales (2.006) define al concepto “medios”
como:
“El vocablo “medios”, está referido a todo aquello que puede servir para alcanzar un determinado fin. Precisando más, se define a los “medios” como los bienes, recursos, técnicas, conocimientos, en suma, aspectos materiales, espirituales e intelectuales de diversa índole con cuya aplicación o empleo se viabiliza o logra un fin o propósito”.
De la anterior referencia se deduce que al hablar de logística genética y
estrategia militar en el mediano y largo plazo, no se hace otra cosa que
desarrollar los medios que serán aplicados para la consecución de los fines,
entendidos estos como objetivos estratégicos.
24
El Centro de Altos Estudios Nacionales (2.006) establece en cuanto al
concepto de “fines” que:
“Para concretizar los fines es necesario establecer: Resultados por alcanzar (Objetivos), medios y procedimientos por emplear (Políticas), y una variada gama de actividades por realizar (Estrategias)”.
De esta referencia bibliográfica se puede determinar que en función a estos
fines y objetivos, la estrategia militar, en cumplimiento de la política general del
Estado (estrategia nacional) para la defensa nacional, es responsable de los
medios militares, puesto que los planifica, crea, perfecciona, sustituye,
racionaliza, acrecienta en calidad y cantidad, dejándolos prontos para su
utilización por parte de los niveles inferiores. Será esencial la correcta
aplicación de medios militares para alcanzar el fin con aptitud, factibilidad y
aceptabilidad obteniendo eficacia y eficiencia.
En su trabajo “Planteamientos Doctrinarios y Metodológicos del Desarrollo,
la Seguridad y la Defensa Nacional”, el Centro de Altos Estudios Nacionales
(2.006) entiende a la expresión militar del Poder Nacional como:
“es la capacidad resultante de la integración de los medios de naturaleza predominantemente militares, de los que dispone el Estado, para imponer su voluntad de lograr y mantener sus objetivos y realizar sus fines, pese a los obstáculos y oposiciones internas y externas en un momento determinado e incluye entre otros aspectos el análisis de los siguientes sub campos de la actividad nacional:
- Defensa Externa - Defensa Interna”.
Con esta referencia nos encontramos ante lo que se denomina la expresión
militar del poder nacional. Como decantación del pensamiento estratégico esta
definición no hace otra cosa que seguir haciendo referencia a la contraposición
de fines y medios, adecuando esta oposición al ámbito militar y teniendo en
cuenta los ambientes condicionantes de seguridad y de defensa.
25
A lo anteriormente citado hace falta agregar el que marco legal de la
Defensa Nacional del Perú esta normado por:
Constitución Política del Perú (1993).
Ley N° 29605 LOF – MINDEF (2010).
Ley Nº 28478, Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional (2005).
Acuerdo Nacional (2002).
Plan Bicentenario (2010).
Directiva N° 01/Csn Directiva de Seguridad y Defensa Nacional del
Consejo de Seguridad Nacional (2010).
Directiva Nº 026 -Mindef/Vpd/A/1 Planeamiento Estratégico del Sector
Defensa (2011).
2.2.2.2 Para la dimensión Proceso de Planeamiento en el Perú
El Centro de Altos Estudios Nacionales (2006) describe el denominado
“Proceso de la Política Nacional”. Este proceso tiene una secuencia
convenientemente explicada por el que describe una secuencia general que se
inicia con la determinación o reformulación de los objetivos nacionales, los que
se basan en la Constitución Nacional y en el análisis de la realidad nacional. Se
conceptualizan dos fases; una político–estratégica y otra de planeamiento
estratégico.
La referencia anterior es amplia y clara en cuanto al desarrollo del proceso
que describe. Poder militar, estructura de la defensa nacional, medios,
amenazas, son conceptos que se interrelacionan el planeamiento estratégico
militar, planeamiento que se inicia y tiene su base en el Proceso de la Política
Nacional.
26
El Centro de Altos Estudios Nacionales (2006) en el manual
“Planteamientos Doctrinarios y Metodológicos del Desarrollo, la Seguridad y la
Defensa Nacional” describe de forma llana y precisa el desarrollo del
denominado Planeamiento estratégico de la Defensa del Perú.
De las citadas precisiones se puede resumir que el planeamiento
estratégico de la defensa operacionaliza el concepto político estratégico del
gobierno buscando alcanzar la debida capacidad y determinando las acciones
a realizar para oponerse a las amenazas y conflictos y responder a los
desastres que infrinjan la necesaria Seguridad Nacional. Esto se puede realizar
determinando racionalmente las posibles amenazas y estableciendo las
hipótesis de conflicto o de desastres.
Entre otros organismos que participan en el máximo nivel de planeamiento
estratégico encontramos al elemento de decisión política que es el Consejo de
Defensa Nacional (CDN). El Ministerio de Defensa (2005) en su “Libro Blanco
para la Defensa” conceptualiza al CDN como:
“Es el más alto órgano consultivo, encargado de formular recomendaciones sobre asuntos relacionados con las actividades del sector y con la Política de Defensa Nacional. Es convocado y presidido por el Ministro de Defensa.
Está constituido por:
Ministro de Defensa, quien lo preside.
Viceministro de Asuntos Administrativos y Económicos.
Viceministro de Asuntos Logísticos y de Personal.
Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
Director General de Política y Estrategia.
Comandante General del Ejército.
Comandante General de la Marina de Guerra.
Comandante General de la Fuerza Aérea.
Secretario General del Ministerio, quien actuará como Secretario del Consejo.
27
Esta referencia nos adentra en los distintos organismos que en el nivel
nacional realizan el planeamiento estratégico. Asimismo como órgano de
asesoramiento y coordinación encontramos a la Dirección General de Política y
Estrategia. Este nivel es el encargado de establecer la política de defensa
nacional, de analizar y establecer las hipótesis de conflicto, la concepción
estratégica de defensa y de emanar las directivas para el planeamiento
estratégico nacional y del plan nacional de defensa civil. Dentro de las políticas
de defensa establecerán los recursos financieros que se asignan para la
defensa.
El Centro de Altos Estudios Nacionales (2.006) continúa exponiendo el
proceso de planeamiento estratégico adentrándose en el marco operativo que
finalizará con los conceptos de las acciones y maniobras estratégicas. Describe
así el denominado Planeamiento Estratégico Operativo (PEO). Este queda
conceptualizado como el elemento del proceso de planeamiento de la defensa
en el que se planifican y conceptualizan las operaciones estratégicas que son
transcriptas en tareas y acciones definidas y necesarias para hacer frente a las
hipótesis.
Esta referencia es importante para el desarrollo de la investigación ya que
de este planeamiento se desprenderá el Planeamiento Estratégico
Administrativo para la planificación de la genética de fuerzas. Se divide en tres
fases. La primera de Iniciación se basa en la apreciación de las amenazas y
conflictos, surge del Ministerio de Defensa. La segunda fase es la Concepción
Estratégica y Formulación de Directivas, consiste en la formulación de la
concepción estratégica. Se determinan las tareas y misiones de los organismos
de los distintos niveles. La Dirección General de Política y Estrategia (DIGEPE)
es el órgano responsable de emitir las directivas para planeamiento de la
defensa nacional.
28
Según el Ministerio de Defensa (2005), en su “Libro Blanco para la
Defensa”, la Dirección General de Política Estratégica es:
“la encargada de articular y dirigir las actividades del planeamiento estratégico integral de la Defensa Nacional y organizacional del sector. Norma, coordina, orienta, evalúa y supervisa los sistemas de planificación, presupuesto, inversión pública, organización, programación y racionalización del Sector Defensa.
Formula y difunde la Doctrina de Seguridad y Defensa Nacional; orienta, coordina y supervisa en los campos del desarrollo; las actividades de las Oficinas de Defensa Nacional (ODENA) de las entidades públicas.
Propone iniciativas de Política de Defensa Nacional en el ámbito internacional y gestiona la implementación de los acuerdos internacionales en los temas de Defensa y Seguridad Regional.
El Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN) es un componente orgánico de la DIGEPE. Tiene a su cargo la docencia y difusión de los conceptos, temática y metodología de la Política de Defensa Nacional. Su labor es de carácter académico y de investigación científica.
Convoca la participación de los sectores del Estado y de la sociedad civil”
La cita es importante porque describe a este organismo y sus tareas dentro
del PEO. Este organismo deberá presentar sus trabajos para que sean
aprobados hasta por el Presidente de la Nación y finalmente serán emitidos a
todos los niveles de planeamiento. Dentro de las directivas a ser consideradas
en esta fase encontramos a la directiva para el planeamiento estratégico de
amenazas y conflictos externos, tal vez la más importante para el posterior
planeamiento administrativo; la directiva para el planeamiento de la
movilización nacional para amenazas y conflictos internos y externos; la
directiva para el planeamiento estratégico de amenazas y conflictos internos y
la directiva para el planeamiento estratégico de las luchas.
El Centro de Altos Estudios Nacionales (2.006) continúa describiendo el
método de planeamiento y resalta las tareas de los niveles subalternos o
sectoriales asiendo una similitud con los niveles directores ya que su tarea se
inicia con el estudio y análisis de las directivas emanadas por la superioridad y
continúa con la realización de una apreciación estratégica de su sector que
permitirá redactar la concepción estratégica. Prosigue con la formulación de los
29
planes estratégicos sectoriales, en los que se considerarán las hipótesis y
posibles desastres.
El Centro de Altos Estudios Nacionales (2.006) indica que:
“Las previsiones inherentes a la obtención y preparación de los recursos humanos, materiales y financieros necesarios destinados a satisfacer los requerimientos del Planeamiento Estratégico Operativo se logran mediante el Planeamiento Estratégico Administrativo (PEA).”
Asimismo el CAEN (2.006) conceptualiza al PEA como:
“El Planeamiento Estratégico Administrativo es el conjunto de previsiones que adoptan los Organismos del Sistema de Defensa Nacional a través de acciones administrativas orientadas a organizar, racionalizar, obtener y asignar los recursos que satisfagan oportunamente los requerimientos surgidos del Planeamiento Estratégico Operativo acorde con la decisión del Consejo de Defensa Nacional.”
Las citas transcriptas nos permiten razonar que como consecución del
Planeamiento del Desarrollo Nacional dentro del planeamiento estratégico de la
Defensa Nacional se encuentra el planeamiento Estratégico Administrativo.
Este pone la mirada en el desarrollo del potencial nacional, del que extraerá los
recursos que surjan como necesarios desde el planeamiento.
Según el Centro de Altos Estudios Nacionales (2.006), en el desarrollo del
PEA se evidencian tres niveles de trabajo. El Primero se encuentra en el nivel
nacional, donde intervienen el Consejo de Defensa Nacional y la Dirección
General de Política y Estrategia (DIGEPE). El segundo nivel es sectorial, donde
cumple sus funciones el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas; el tercer
nivel es operacional, donde al remitirnos al sector militar, entienden cada una
de los Institutos Armados.
A partir de esta referencia se deduce que en el nivel nacional intervienen el
Consejo de Defensa Nacional y la Dirección General de Política y Estrategia
(DIGEPE), organismos superiores de la defensa nacional que deciden en forma
política las asignaciones presupuestarias para el desarrollo de de los recursos
30
que han sido calificados como necesarios en el planeamiento operativo. Este
nivel publica sus resoluciones en un documento que se titula Plan Conjunto de
Objetivos Nacionales. Este primordial documento elaborado con visión militar
en base a las apreciaciones de mediano plazo de todo el sistema de defensa
nacional, unifica las metas que todos los niveles se han planteado para evitar
gastos innecesarios provocados por duplicidad y solapamiento de objetivos.
El nivel sectorial, es en el cual cada organismo de la defensa nacional
realiza su planeamiento estratégico administrativo buscando estructurar los
medios, tanto los disponibles como los necesarios. En este nivel y dentro del
sector militar es donde cumple sus funciones de planeamiento estratégico el
Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
En el tercer nivel operacional dentro del sector militar, entienden cada una
de las Fuerzas Armadas, y en el sector del interior, la Policía Nacional.
En base a estos tres niveles se realizará el proceso del PEA, cuya
secuencia general es diferente a la del PEO en cuanto a que el planeamiento
administrativo se desarrolla desde que se toma conocimiento de las
necesidades de recursos para el ámbito operacional, hasta que los
requerimientos son cubiertos y satisfechos.
En el manual “Planteamientos Doctrinarios y Metodológicos del Desarrollo,
la Seguridad y la Defensa Nacional”, en su capítulo V, el Centro de Altos
Estudios Nacionales (2006), describe sintéticamente el proceso funcional de
planeamiento administrativo denominado PEA.
De esta referencia se puede decir que el proceso se inicia una vez que el
PEO establece las necesidades o requerimientos y estos son remitidos al nivel
sectorial, en nuestro caso militar. El sector realiza una revisión, ajuste y
31
consolidación y los vuelve a elevar al Consejo de Defensa Nacional previo paso
por la DIGEPE. Esos requerimientos son analizados por el ente de Defensa
Civil y por el Ministerio de Economía y Finanzas en el Ente Nacional de
Planificación. Todo ese trabajo de análisis finaliza con una Directiva
Administrativa sobre la que se realiza el documento denominado Apreciación a
Mediano Plazo. En la Apreciación encontramos las metas administrativas que
deben conseguir los institutos y organismos de la defensa, esas metas
contemplan la relación entre lo solicitado y la real disposición de recursos,
especialmente financieros para el desarrollo de medios. En este sentido y
teniendo en cuenta las prioridades en relación a la urgencia de recursos, la
DIGEPE elabora el Plan Conjunto de Objetivos a Nivel Nacional que aparte de
estipular las metas ya mencionadas, estipula su grado de obtención en cuanto
al tiempo, referido este en plazos.
Son el Consejo de Defensa Nacional y el Consejo Nacional de Planificación
quienes aprueban el Plan Conjunto, para lo cual la legislación prevé dos
variantes de posibles resoluciones superiores. La primera posibilidad establece
la eventualidad que los Consejos recomienden el perfeccionamiento de las
metas, obligando a que alguno de los organismos originarios del planeamiento
realicen una concepción actualizada en el PEO o PEA, iniciándose nuevamente
el proceso para el planeamiento. De no ser así, como segunda posibilidad, el
Plan Conjunto será aprobado y divulgado a todos los organismos, los que
finalizarán con el proceso realizando sus planes de apoyo, presupuestos y
programas, particularidades que serán incluidas en el Proyecto del
Presupuesto Anual de la República para el próximo año fiscal como parte del
Planeamiento del Desarrollo y de la Defensa Nacional.
2.2.2.3 Para la dimensión Elementos a Futuro
El Centro de Altos Estudios Nacionales (2.006) sostiene que:
32
“Prospectiva es una herramienta metodológica, que nos sirve para reflexionar y proponer respuestas en un mundo complejo de estructuras sistémicas, en tal sentido, la Prospectiva construye futuros, es una forma de planeación.”
De esta cita podemos deducir que los métodos de planeamiento no se
agotan en los expresados anteriormente y que haciendo relación con lo
expresado por la Escuela Superior de Guerra Argentina, los métodos no son
puros sino que van tomando características de los otros.
El CAEN (2.006) en su trabajo “Planteamientos doctrinarios y
metodológicos del desarrollo, la seguridad y la Defensa Nacional”, sostiene en
cuanto a prospectiva y estrategia que:
“La prospectiva y la estrategia, están íntimamente relacionadas, pero permanecen diferenciadas siendo conveniente separarlas:
- El tiempo de la anticipación, es decir de la prospectiva de los cambios posibles y deseables.
- El tiempo de la preparación de la acción: es decir, la elaboración y la evaluación de las opciones estratégicas posibles para preparase a los cambios esperados (preactividad) y provocar los cambios deseables (proactividad).”
Por estos conceptos podemos entender que hay una gran relación entre
prospectiva y estrategia; entre el estudio prospectivo y la elaboración de los
planes con sus consecuentes maniobras y acciones estratégicas.
En cuanto al método prospectivo, el Centro de Altos Estudios Nacionales
(2.006), agrega que:
“para que sea válido el método prospectivo debe reunir dos condiciones:
- Debe involucrar al futuro como causa final del presente. Es decir, debe facilitar la construcción del futuro a través del presente.
- Debe facilitar esta tarea a quienes ejercen la causalidad eficiente del futuro que son los Actores Sociales y en quienes reposa”.
33
Así con esta afirmación podemos deducir que estamos ante una gran
herramienta para el planeamiento estratégico sobre la base de del diseño de
escenarios asentados en la realidad actual, proyectándolos al futuro.
2.3 Definición de términos en general
AMENAZA
Acción que lleva a cabo un eventual oponente que, teniendo
capacidad, muestra intención o da indicio de probable concreción de un
perjuicio en contra de los propios intereses.
CAPACIDAD
Aptitud o suficiencia de una organización para lograr un efecto
deseado en un ambiente dado, dentro de un determinado tiempo, y de
sostenerlo por un plazo establecido.
CAPACIDAD MILITAR
Conjunto de factores o acción combinada de múltiples sistemas,
entendidos estos como recursos humanos, material, infraestructura,
información, adiestramiento, doctrina, organización y medios de apoyo
logístico, asentados sobre la base de principios y procedimientos
doctrinales que pretenden conseguir un determinado efecto militar a nivel
estratégico, operacional o táctico, para cumplir las misiones asignadas.
1) Recursos humanos: Todo el personal civil y militar, en servicio activo o
de la reserva. Implica integrar el sistema de reclutamiento, de
adiestramiento y de servicio en las FFAA.
2) Material: Efectos necesarios para el equipamiento, mantenimiento,
operaciones y apoyo de las actividades militares.
3) Infraestructura: Edificios, estructuras, propiedades de las FFAA,
equipamiento, áreas de adiestramiento, arsenales, talleres y todas las
34
facilidades para el mantenimiento de las capacidades a lo largo de su vida
útil.
4) Logística: Actividades destinadas a brindar sostén a las fuerzas,
proporcionando los recursos en calidad, cantidad y en el tiempo y lugar
oportunos.
5) Información: Conocimiento específico, parcial y localizado sobre
personal, ambientes, hechos, acciones o cosas que no ha sido sometido a
ningún proceso. Es todo dato, noticia, imagen, sonido, documento,
material, etc. Que sirve como parte de los elementos utilizado para
producir inteligencia.
6) Adiestramiento: Proceso mediante el cual se adquieren las destrezas
necesarias para alcanzar, mantener y mejorar las capacidades
individuales y de conjunto.
7) Doctrina: Conjunto de principios generales que se fijan en un campo
determinado para la correcta educación de sus componentes y para la
orientación de la acción.
8) Organización: Estructura que adopta un elemento militar conforme un
cuadro de organización.
DEFENSA NACIONAL
El conjunto de previsiones, decisiones y acciones que el gobierno
genera y ejecuta permanentemente para lograr la Seguridad Nacional y
alcanzar sus objetivos, incluyendo su integridad, unidad, bienestar y la
facultad de actuar con autonomía en el ámbito interno, y libre de toda
subordinación en el ámbito externo.
ESCENARIOS
Situación de posible suceso, que incluye intereses, actores, espacios
geográficos – espacios temporales y circunstancias; se componen con
gran cantidad de información actual sobre el ámbito nacional, regional o
35
internacional, que debe ser relacionada. Se formularán por su utilidad
para el planeamiento durante el proceso para la toma de decisiones.
ESCENARIO ESTRATÉGICO
Grupo de actores con intereses relacionados en un espacio en el que
rigen ciertas reglas de juego.
FINES
Surgen de establecer resultados por alcanzar (Objetivos), medios y
procedimientos por emplear (Políticas), y una variada gama de
actividades por realizar (Estrategias).
INCERTIDUMBRE
Falta de un conocimiento seguro y claro de algo futuro por falta de
información o desacuerdo sobre lo que se sabe. Es una situación en la
cual se desconoce la probabilidad de un suceso por lo que no es posible
asignar una distribución de probabilidades a los posibles resultados.
INTERÉS NACIONAL
Objetos reales o ideales al que un actor estratégico le asigna valor.
KNOW HOW
Saber cómo o saber hacer algo con experiencia y encontrarse en
facultad de transmitirlo; es la capacidad de una organización para
desarrollar sus funciones en cuanto a sus aptitudes, habilidades y a su
conocimiento táctico y técnico.
MEDIOS
Está referido a todo aquello que puede servir para alcanzar un
determinado fin. Precisando más, se define a los “medios” como los
bienes, recursos, técnicas, conocimientos, en suma, aspectos materiales,
36
espirituales e intelectuales de diversa índole con cuya aplicación o empleo
se viabiliza o logra un fin o propósito.
PARTICIPAR
Tomar parte en una organización o en un proceso de toma de
decisiones, siendo copartícipe en los resultados pero sin tener
responsabilidad primaria.
PODER MILITAR
Es la capacidad resultante de la integración de los medios de
naturaleza predominantemente militares, de los que dispone el Estado,
para imponer su voluntad de lograr y mantener sus objetivos y realizar sus
fines, pese a los obstáculos y oposiciones internas y externas en un
momento determinado e incluye entre otros aspectos el análisis de los
siguientes sub campos de la actividad nacional: defensa externa y
defensa Interna.
TAREA
Acción o conjunto de acciones de cuyo resultado dependa el exitoso
cumplimiento de la misión o actividad asignada.
37
CAPÍTULO III
MÉTODO
“Copiar de una persona es plagiar, copiar de dos es investigar” Wilson Mizner
2. MÉTODO
2.1 Tipo de investigación
La investigación tiene un enfoque cualitativo descriptivo. En ese sentido los
autores Sampieri, Fernández Collado y Baptista Lucio (2.010) afirman en la
quinta edición de su libro Metodología de la Investigación que:
“el enfoque cualitativo utiliza la recolección de datos sin medición numérica para descubrir o afinar preguntas de investigación en el proceso de interpretación”
2.2 Diseño
Documental no experimental, mediante la recolección de datos
bibliográficos y la observación de estadios existentes, acciones propias del
enfoque cualitativo, sin incurrir en ninguna experimentación. Aclarando en este
tema Sampieri, Fernández Collado y Baptista Lucio (2.010) enseñan que:
“datos cualitativos son descripciones detalladas de situaciones, eventos, personas, interacciones, conductas observadas y sus manifestaciones”.
38
Este diseño permitirá realizar una investigación exploratoria,
específicamente del planeamiento estratégico militar y del planeamiento por
capacidades, adicionando su particularidad de aplicación en la República
Argentina.
2.2.1 Variables
2.2.1.1 Variable independiente: El método de planeamiento por
capacidades.
2.2.1.2 Variable dependiente: El planeamiento estratégico militar.
2.2.2 Operacionalización de variables
2.2.2.1 Definición conceptual de las variables
La variable independiente, el método de planeamiento por
capacidades es definido como la herramienta metodológica concebida
para el planeamiento y desarrollo del diseño de fuerzas y capacidades
del instrumento militar a futuro en condiciones de marcada incertidumbre
y restricciones presupuestarias.
La variable dependiente, planeamiento estratégico militar será el
proceso de planeamiento y decisión para identificar los objetivos
estratégicos operacionales, determinar las capacidades militares y el
diseño del instrumento militar necesario, fijando los parámetros de su
evolución y empleo; como asimismo los criterios para ejercer la
correspondiente supervisión estratégica.
39
2.2.2.2 Definición operacional de las variables
Tabla 1 Definición operacional de las variables
VARIABLE DIMENSIÓN INDICADORES FORMAS DE MEDICIÓN
PLANEAMIENTO POR
CAPACIDADES
Conceptos teóricos
Planeamiento estratégico militar. Métodos de planeamiento estratégico.
Serán recolectados, por medio de estudio
bibliográfico y documental, los elementos más destacados del
planeamiento por capacidades.
Criterio de
planeamiento por
capacidades
Conceptos generales. Capacidad militar.
Aplicación del método por capacidades en Argentina
Áreas de capacidad. Juicios de planeamiento.
PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO MILITAR EN EL
PERÚ
Conceptos
teóricos
Defensa Nacional.
Serán recolectados, por medio de estudio
bibliográfico y documental, los elementos más destacados del planeamiento
estratégico militar.
Proceso de
planeamiento en el Perú
Planeamiento de desarrollo y defensa, PEO y PEA.
Elementos a
futuro
La prospectiva.
40
2.3 Población y muestra para la recolección de datos
La unidad de análisis para el trabajo será el planeamiento estratégico militar
en el Perú y el planeamiento por capacidades y sus particularidades en la
doctrina militar conjunta argentina.
La población es la literatura existente por medio de fuentes peruanas,
argentinas y de otros países, particularmente en lo referido al planeamiento
estratégico militar, al método por capacidades y al diseño de fuerzas.
La muestra son las publicaciones que sean recopiladas, fuentes argentinas,
peruanas o de otros países particularmente en lo referido al planeamiento en el
Perú, al diseño de fuerzas por medio del planeamiento por capacidades y las
experiencias de su aplicación en la República Argentina.
2.4 Procesos para la recolección de datos
Manteniendo relación con el tipo y diseño determinados para esta
investigación, las técnicas e instrumentos de recolección de información para la
obtención de datos que efectivicen las variables, son:
41
Tabla 2 Técnicas e instrumentos de recolección de variables
RECOLECCIÓN DE VARIABLES
TIPO OBJETIVO
Técnicas
Recolección de
fuentes
bibliográficas y
documentales
Recolectar datos de fuentes bibliográficas argentinas,
de la Escuela Superior de Guerra del Ejército Argentino,
publicaciones variadas, Ministerio de Defensa,
Reglamentos del Estado Mayor Conjunto; fuentes
documentales peruanas, como el Ministerio de Defensa
y el Centro de Altos Estudios Nacionales y de fuentes
estadounidenses, como la corporación RAND, autores
de publicaciones de la Escuela Naval, y de otros
integrantes de la OTAN como España. Asimismo el
estudio de publicaciones variadas, libros
especializados, revistas y de material publicado en
forma digital por medio de Internet.
Análisis del
contenido
Los datos recolectados tomados como información
serán clasificados, registrados y codificados según su
validez e importancia.
Instrumentos
Fichas A fin de que la información sirva para su consulta
oportuna y eficaz para la su correcta interpretación y la
elaboración del reporte de resultados.
Matrices de datos
Software
2.4.1 Procedimiento
Se seguirá el método presentado por Sampieri, Fernández Collado y
Baptista Lucio (2.010), de acuerdo a ello se realizará primero la recolección de
fuentes bibliográficas y documentales, para obtener los datos que permitan el
estudio exploratorio, de acuerdo con las variables expuestas.
42
Como segundo paso se realizará el análisis de los datos, los que serán
analizados y se determinarán su aptitud y factibilidad para responder a los
interrogantes y alcanzar los objetivos. Seguidamente se realizará un análisis
más profundo y comparativo de los datos colectados teniendo en cuenta el
planeamiento por capacidades, el planeamiento estratégico militar en el Perú y
la experiencia argentina.
Finalmente como tercer y último paso se realizará la elaboración del
informe final, posterior a la validación de la hipótesis, evidenciará todos los
elementos investigados y se presentarán los resultados a modo de
conclusiones y soluciones sobre la posibilidad de aplicación de las experiencias
del planeamiento estratégico argentino en base al criterio de planeamiento por
capacidades por parte de las FFAA de Perú.
43
CAPÍTULO IV
ANÁLISIS Y RESULTADOS
“Ante el dinámico entorno de seguridad actual y la creciente competencia por los recursos escasos, la elección de la mejor estrategia y las mejores fuerzas de defensa son más cruciales ahora que nunca. Los errores que se cometan hoy redundarán en estrategias y fuerzas de defensa no adecuadas para las necesidades futuras de nuestra nación.”
Peter Liotta
2. Análisis y resultados
2.1 Descripción narrativa
Se presentan a continuación las connotaciones del planeamiento por el
criterio por capacidades y su relación con los otros métodos de acuerdo a la
experiencia argentina, asimismo las características del planeamiento
estratégico militar del Perú, a fin de establecer deducciones en respuesta a los
interrogantes y objetivos de esta investigación.
2.1.1 Descripción narrativa del Planeamiento Estratégico Militar
2.1.1.1 Estrategia y sus niveles
2.1.1.1.1 Estrategia
André Beaufre (1.965), define a la Estrategia como “el arte
de la dialéctica de las voluntades que emplean la fuerza para
44
resolver su conflicto”, y le asigna la finalidad de “alcanzar los
objetivos fijados por la política utilizando lo mejor posible los
medios de que se dispone”.
Beaufre establece una sujeción de la estrategia a la política
ampliando lo que en este sentido conceptualizó Clausewitz.
Asimismo contempla que la estrategia es el arte de conseguir
los objetivos de la política.
En otro orden sostiene que ninguna estrategia posee validez
permanente, sino que debe ser desarrollada a medida de cada
situación. Finalmente es necesario resaltar el modelo
estratégico de Beaufre en el cual establece los modos de
manipulación de poder, entre los cuales opone los medios a los
fines.
Henry C. Bartlett (1.990) plantea su modelo estratégico, en
el que establece que la estrategia es un proceso dinámico en el
que dentro de un entorno de seguridad los objetivos o fines son
opuestos por las herramientas o medios, que en base a los
recursos disponibles o limitaciones son considerados de
acuerdo al riesgo estratégico. Más adelante en este capítulo se
considera este modelo en forma gráfica.
2.1.1.1.2 Niveles estratégicos
Introducidos a la estrategia se puede considerar su
diferenciación en sus distintos niveles. Evergisto de Vergara
(2.005) sostiene que el nivel estratégico es:
“el nivel de guerra en el cual la nación determina sus objetivos nacionales y desarrolla y usa sus recursos nacionales para
45
alcanzar dichos objetivos. Incluye el establecimiento de los objetivos militares, define los límites y evalúa los riesgos de emplear los medios militares y otros instrumentos del poder, desarrolla planes de guerra y proporciona fuerzas de acuerdo al plan estratégico.”
Asimismo sostiene que dentro del nivel estratégico hay una
división entre la estrategia nacional y la estrategia militar;
entendiendo la primera como aquella que aplica los recursos
nacionales para alcanzar los objetivos de la política nacional.
Por su parte la estrategia militar es la aplicación de los recursos
militares para ayudar a lograr los objetivos nacionales. De
Vergara agrega que la conjunción de los dos niveles deriva en la
política de defensa de un país, en el sentido que esta es la
expresión de los objetivos nacionales que deben ser obtenidos o
coadyuvados por los medios militares.
Ya se empieza a despejar la relación de medios militares,
recursos humanos y materiales, para alcanzar los fines de la
política. A ello hay que agregar costos y riesgos, en cuanto al
cálculo de beneficios, vulnerabilidades y estado final.
La estrategia militar se desprende de la nacional. Por ello
necesita de una dirección política que le otorgue objetivos,
parámetros de obtención y estado final aceptable, así como la
posibilidad para el desarrollo de los medios necesarios para
alcanzar las metas.
En la Tabla Nro 3 contemplada más adelante en este mismo
capítulo, se puede apreciar la diferenciación de los distintos
niveles de la conducción estratégica.
46
2.1.1.2 Planeamiento
2.1.1.2.1 Planeamiento
Planeamiento es considerado como el conjunto de estudios
y actividades cuyo fin es establecer objetivos, determinar las
formas de lograrlos, elaborar planes y supervisar las acciones. A
su vez deberá ser eficaz para la organización de los medios y la
coordinación en su empleo para la consecución del objetivo
planteado.
Siendo anterior a la concreción de la acción, permitirá la
toma de decisiones en forma anticipada, o sea en el presente,
teniendo su aplicación en el futuro, transcurrido un lapso de
tiempo variable.
Es en este marco de anticipación donde cobrará una gran
relevancia la incertidumbre, destacando a esta como uno de los
mayores desafíos a vencer ya que implicará una consciente y
calculada administración del riesgo.
El primer investigador militar que hace referencia a la
incertidumbre como una de las formas de la fricción de la guerra
fue Carl Von Clausewitz, para lo cual hizo hincapié en la
necesidad de anularla por medio de la previsión, la información,
a lo que se puede agregar la sistematización del pensamiento.
47
2.1.1.2.2 Método de planeamiento
Lo anterior no es nada más ni nada menos que determinar
un método, un procedimiento, una secuencia de pensamiento
que permita arribar a una resolución que establezca los modos
de acción para enfrentar una alternativa que es considerada
como una desviación de la realidad deseada.
El método tendrá importancia por cuanto permitirá
diferenciar el acto racional intelectual del irracional, evitando la
adopción de resoluciones emocionales o intuitivas y
favoreciendo aquellas que se basan en cuantificaciones amplias
y complejas.
Todo método estratégico tiene una raíz de aptitud en su
naturaleza, a pesar de lo cual habrá uno que mejor se adapte al
momentum y situación estratégica, al ambiente y realidad de un
país, a sus capacidades y limitaciones.
El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas de
Argentina (2.005), sostiene que un método de planeamiento
estratégico militar será eficaz si puede prever las oportunidades
y necesidades produciendo los cambios precisos para modificar
una situación, contando con diferentes opciones y con
anticipación, permitiendo al decisor la adopción de resoluciones
a fin de lograr los fines buscados.
Es común escuchar que no será posible prepararse para
una guerra en particular, ya que por la complejidad de las
relaciones internacionales actuales es conveniente prepararse
48
para “la guerra” como concepto general, se puede precisar que
el proceso de planeamiento deberá ser lo más completo posible
a fin de abarcar el abanico de situaciones y ambientes en que
sea necesario el uso de los medios.
2.1.1.3 Planeamiento Estratégico Militar
El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas de Argentina
(2.005) determina que el Planeamiento Estratégico Militar es el proceso
por el cual se determinan las acciones que mejor lograrán los fines
establecidos por la Política Nacional. Asimismo determina qué tipo y
magnitud de fuerzas son necesarias para ello, teniendo en cuenta los
recursos asignados a la defensa.
Entiende que el Nivel Estratégico Militar, para desarrollar una
estrategia de medios, se extenderá en el mediano y largo plazo, por
medio de una visión múltiple, sistémica y prospectiva. Quedando el corto
plazo en una menor medida de consideración.
Resumiendo este concepto, la política nacional determina la
estrategia general, de la que surgen los objetivos particulares para cada
sector o dominio. Para alcanzar esos objetivos el poder militar por medio
del planeamiento estratégico militar debe estructurar fuerzas y medios,
creándolas, manteniéndolas o eliminando recursos innecesarios. Para
ello se extiende en el mediano y largo plazo, plazo de tiempo
condicionante para la genética de fuerzas.
49
2.1.1.4 Métodos de Planeamiento Estratégico Militar
La Escuela Superior de Guerra del Ejército Argentino (1.994)
brinda un pantallazo de los distintos métodos de planeamiento
estratégico militar. Del análisis que realiza de ellos saca como
conclusión que los distintos métodos no son estancos, que no se
emplean en forma pura, sino que se relacionan y que necesariamente se
complementan.
Esto se produce de acuerdo a las necesidades y realidades del
ambiente estratégico de cada país. Es por ello que si bien se subscribe a
un método en general, el mismo se analiza y perfecciona de acuerdo a
las particularidades y necesidades propias.
Considerando lo anterior se puede sostener que actualmente el
método por hipótesis de conflicto o amenazas no es totalmente apto ya
que se ha producido un cambio de la situación estratégica de los países,
en base a que sucesivamente se han ido solucionando la mayoría de los
disputas territoriales por problemas limítrofes. A ello se suma la doctrina
de solución pacífica de conflictos, en concordancia con la “Carta de las
Naciones Unidas” y las referencias al tema en los demás organismos
multilaterales.
Un eficiente método jerarquizará la actividad de planeamiento de
quienes lo ejecutan, favorecerá la racionalidad estratégica, cooperará
para economizar recursos a la Nación y estimulará la visión unificada y
conjunta. Así entendido el diseño de fuerzas militares deberá ser un
proceso de razonamiento conjunto, que asegure la racionalidad,
coherencia, continuidad en el tiempo y el mejor aprovechamiento de los
recursos a disposición de la Defensa.
50
Los estudiosos Henry C. Bartlett, G. Paul Holman, Jr., y Timothy
E. Somes (2.004) brindan un listado de los métodos analizados en
occidente, cuadro que ha sido incluido en el punto elementos gráficos,
de este capítulo.
Se han desarrollado las particularidades de los conceptos de
estrategia, planeamiento estratégico militar y métodos de planeamiento,
allanándose el entendimiento para comprender el contexto dogmatico en
que el posteriormente se situará a la variable planeamiento por
capacidades.
Así se podrá comprender como un método de planeamiento
influye y tiene incidencia en la estrategia militar de un país.
2.1.2 Descripción narrativa del Planeamiento por Capacidades
2.1.2.1 Capacidad Militar
Este término hace referencia a las aptitudes y habilidades del
instrumento militar, de sus recursos humanos y medios materiales o
sistemas de armas. Aptitud que no nace espontánea luego del proceso
de planeamiento, sino que es el fruto de la acción constante e
ininterrumpida de las FFAA, en su acción de alistar y adiestrar sus
medios. Medios que posteriormente deberán capacitarse en forma
conjunta para alcanzar los estándares necesarios de interoperabilidad y
que, de acuerdo al planeamiento estratégico y operacional, deberán
integrarse en organizaciones con los recursos materiales necesarios, a
fin de poder cumplir con la misión encomendada.
51
El concepto de capacidad militar hace referencia a la aptitud de una
organización para lograr un determinado efecto. La aptitud debe proveer
habilidades y recursos (la suma de ambos es la capacidad) para lograr el
resultado medible al ejecutar una tarea bajo ciertas condiciones y con
estándares específicos. Ese efecto puede ser definido en los siguientes
términos: naturaleza, cómo, cuándo, donde, por cuánto tiempo.
El Estado Mayor Conjunto de las FFAA Argentinas (2.008)
conceptualiza en detalle que es una capacidad militar, determinándola
como al conjunto de factores definidos por:
1. Los medios operativos,
2. La infraestructura,
3. Los recursos humanos,
4. La información,
5. La logística,
6. El adiestramiento,
7. La doctrina,
8. Y la organización.
Aspectos que, sumados al efecto militar que se pretende conseguir,
determinan en su amalgama una capacidad militar. Las capacidades se
agruparán según su esencia en “áreas de capacidades” y a su vez se
desglosarán en los factores ya listados, de acuerdo a las fuerzas que
integrarán el instrumento militar, pudiendo seguir con sucesivas
desagregaciones hasta los menores niveles.
La conceptualización final de la capacidad militar estará dada por sus
“objetivos” y los “medios” que en forma genérica permitan cumplirlos.
52
2.1.2.2 Método de planeamiento por capacidades
En las circunstancias del mundo actual el universo de las relaciones
internacionales se torna complejo, la realidad internacional fluctúa casi
instantáneamente, los escenarios son cada vez más difíciles de predecir
y de concebir.
Como consecuencia de ello la falta de determinación de escenarios
concretos provoca una incertidumbre sobre cuál será la próxima
situación en que la nación puede verse comprometida en lo que respecta
al ámbito de la defensa.
El planeamiento por capacidades es una metodología concebida
para el desarrollo de fuerzas en condiciones de marcada incertidumbre.
Brinda una respuesta de planeamiento ante un estadio de incertidumbre,
a través de la disposición de capacidades militares genéricas, las que
permiten afrontar múltiples formas de conflictos.
Las capacidades se construyen bajo la luz del marco legal y
orientados por la misión y la intensión política de la máxima autoridad;
de acuerdo a diferentes elementos como los intereses vitales, los
objetivos de valor estratégicos, las propias vulnerabilidades, las
aptitudes que sean necesarias para lograr determinados efectos
militares y finalmente al responsable ejercicio del riesgo en la decisión
estratégica.
Como parte de la política nacional, los intereses vitales dan origen a
los intereses nacionales que se suscriben teniendo en cuenta una
característica y un efecto determinado. Así como ejemplo se establece
un interés como la capacidad de autodeterminación; bajo el efecto de
preservarla.
53
La sistemática del método por capacidades se resume en que posee
cuatro juicios de análisis, posee dos razonamientos lógicos diferentes y
posee una fase de decisión de riesgos.
Así se configurarán dos razonamientos que en forma paralela y
simultánea pero con diferentes tipos de pensamiento reflexivo
caracterizarán el método y que serán complementados por los juicios de
aptitud, factibilidad y aceptabilidad.
En el apartado elementos gráficos de este capítulo se exponen
gráficos explicativos del método.
2.1.2.2.1 Juicio por escenarios
Este razonamiento lógico será de características deductivas
teleológicas, ya que orienta su estudio determinando los fines;
asimismo se basará en el encadenamiento de fines y medios para
poder especificar el instrumento militar necesario en base a
capacidades requeridas.
Así partiendo de un marco regional o extra regional, en una
situación actual y real, podrá llegar a determinar en forma objetiva
una amenaza o bien una oportunidad que permita favorecer los
propios intereses en una situación que puede ser tanto
competitiva como cooperativa.
La definición más acertada posible de los probables
escenarios de actuación permitirá especificar la estructura y nivel
de fuerzas necesarias, los tiempos de preaviso y de movilización y
los respectivos planes de empleo para lograr los objetivos
54
militares establecidos. En síntesis se podrán determinar los
efectos militares a cumplir por las capacidades en relación
con las misiones militares asignadas.
Los escenarios militares se caracterizan por la situación
contingente referida a actores, intereses, espacios geográficos,
consideraciones temporales, circunstancias particulares. El mayor
o menor grado de incertidumbre de un escenario estará dado por
la capacidad para identificar cada uno de esos factores.
La estimación de dos o más escenarios no impondrá
necesariamente la necesidad de priorizar entre ellos, así será
necesario contar con un buen estudio de inteligencia que permita
caracterizarlos en forma adecuada.
A través de la recepción de determinadas definiciones por
parte de Estrategia Nacional, como el interés vital implicado, las
amenazas y oportunidades, la maniobra estratégica, la misión
asignada al instrumento militar y el presupuesto preliminar o de
referencia, la Estrategia Militar realizará un razonable cálculo,
tanto cuantitativo como cualitativo, de lo que se denomina
“capacidades operativas”, quedando en evidencia tangible los
riesgos a asumir por el decisor presupuestario en la priorización
del desarrollo de los medios militares.
Esas capacidades operativas, determinadas por las
características del escenario estratégico, permitirán unir la cadena
fines-medios al determinar las fuerzas que tendrán la aptitud de
cumplirlas. Estamos ante la presencia de los que se denominan
“Fuerzas puras”, que reciben esa denominación por haber sido
razonadas para las amenazas tangibles y actuales, y en relación
55
directa a las fuerzas contendientes y el ambiente geográfico
específico en que tendrán su entorno de actuación.
El conjunto preliminar de capacidades necesarias
determinadas para los distintos escenarios constituirán el eje
principal de todo el método, siendo este uno de los pasos
fundamentales del planeamiento.
2.1.2.2.2 Juicio por incertidumbre
El Estado Mayor Conjunto de las FFAA Argentinas (2.008)
determina que el método contemplará un complemento al juicio
por escenarios ya descripto, en caso de que se considere,
mediante un prudente juicio profesional, que aquel no llegue a
cubrir las necesidades de defensa de los intereses vitales o que el
futuro del entorno se considere cambiante, imprevisto o
desfavorable; en síntesis que la situación de incertidumbre, propia
de todo planeamiento, se estime mayor a la aceptable, obligando
así el diseño de una fuerza capaz de enfrentar cualquier tipo de
agresión. Ante el cuestionamiento de por qué se debe tener en
cuenta esta consideración, el método alega que de esta forma se
estará evitando desarrollar Fuerzas Armadas incompletas o
descompensadas en relación con los objetivos nacionales.
A diferencia del anterior juicio, el razonamiento lógico será
inductivo, su modalidad consiste en obtener conclusiones
generales a partir de premisas que contienen datos particulares.
La singularidad de este razonamiento radica en que la verdad de
las premisas no convierte en verdadera la conclusión, ya que
podría haber una excepción. De ahí que la consecuencia de un
razonamiento inductivo sólo pueda considerarse probable y, de
56
hecho, la información que obtenemos por medio de esta
modalidad de razonamiento es siempre una información variable y
discutible, sólo es una síntesis incompleta de todas las premisas;
propia de la situación de incertidumbre estratégica.
El Estado Mayor Conjunto de las FFAA Argentinas (2.008)
continúa especificando que por este juicio se podrá completar el
desarrollo de los medios militares complementando las
capacidades determinadas por el juicio por escenarios. Para ello
deberá hacerse total prescindencia de considerar alguna
amenaza en particular, sino más bien se razonarán distintas
formas de empleo, en distintos ambientes, entornos y
circunstancias, analizando los variados y probables conflictos,
tanto actuales como futuros. En este contexto será necesario
contar con lo que se denominan fuerzas genéricas, las que
deben ser altamente capacitadas, tecnológicamente adecuadas y,
principalmente, conjuntamente integradas, sabiendo precisamente
qué queremos que sean capaces de hacer.
Estamos ante la presencia de lo que se señala como una
pauta de "capacidad suficiente", la que lleva implícita el
desarrollo de una "Fuerza Activa Sustancial" (FAS).
Teniendo en cuenta lo determinado por la prescripción
reglamentaria se puede completar que desde el punto de vista
organizacional se conceptualiza a esta fuerza (FAS) como la
mínima organización que en forma sistémica y conjunta poseerá
todos los atributos que le permiten desarrollar de manera
autónoma todas las operaciones correspondientes a la
potencialidad que se trate; o sea es una fuerza que englobará
todas las capacidades en forma integrada.
57
Una de sus principales particularidades será que debe estar
en aptitud de expandirse o adecuarse según los requerimientos
operacionales que se le presenten, por ello es que ha sido
caracterizada como “activa”. Otro elemento excluyente es que su
generación o recuperación implica tiempos que son inaceptables
para las maniobras trazadas por la estrategia nacional, ya que no
se dispondrá del conocimiento – know how táctico-técnico – y
facultad necesarios para hacerlo en el corto plazo. Por ello es que
es inevitable su desarrollo en el mediano y largo plazo.
El paso siguiente es contrastar lo que se percibe como
necesario con lo disponible. A partir de este estadio se
desarrollan el juicio de aptitud y el juicio de factibilidad y
aceptabilidad con los que se dará cierre al planeamiento
estratégico militar.
2.1.2.2.3 Juicio por aptitud
El Estado Mayor Conjunto de las FFAA Argentinas (2.008)
determina que:
“este juicio permite el estudio objetivo, reflexivo y profesional de las capacidades surgidas del planeamiento, contrastadas con las capacidades disponibles y actuales.”
A través de los dos juicios anteriores se determinan tanto las
capacidades operativas, como las suficientes, ambas
indispensables para hacer frente a las exigencias de uno o varios
escenarios y de la incertidumbre estratégica. A su vez se adquiere
una idea de las fuerzas necesarias, tanto las puras como la fuerza
activa sustancial. De la referencia citada surge esa relación de
diferencia que se denomina “Capacidades Necesarias”. Por ellas
entendemos las capacidades indispensables a desarrollar para
58
conformar el instrumento nacional necesario para la consecución
de los objetivos estratégicos, supliendo las carencias críticas
actuales.
Asimismo el trabajo por aptitud permite priorizar las
capacidades a ser desarrolladas o a modernizarse, determinar
los riesgos previsibles por su carencia y realizar variaciones de
algunos de los factores constitutivos de una capacidad como ser:
redespliegue, políticas de recursos humanos, estructuras de
comando o doctrina.
Como parte del proceso se determinará una guía priorizada de
cada capacidad, la que permitirá la evolución de su obtención en
el corto, mediano y/o largo plazo.
El siguiente paso es la determinación de los “Objetivos de las
Capacidades Militares” especificados para cada una de las
áreas de capacidad. Esto significa detallar, en forma realista y
asequible, los efectos operacionales a alcanzar por el instrumento
militar con la capacidad que se trate, posibilitando la acción militar
conjunta, tanto para un escenario en particular o para situaciones
variadas. Ello habilitará la obtención de un parámetro de
cuantificación, permitiendo valorar o priorizar el área de capacidad
con el resto de la totalidad de necesidades.
Esta acción se realizará contrastando los objetivos necesarios
con las fuerzas existentes. Así se podrá concluir sobre tres
posibilidades; cuáles son las fuerzas a mantener, cuáles son las
que se deberán desarrollar, aquella a modernizar y en último
caso qué fuerzas están en condiciones de ser eliminadas por
considerarse innecesarias para alcanzar los efectos buscados.
59
Asimismo se detallarán los requisitos operativos de los nuevos
sistemas de armas y unidades militares y el nivel de disponibilidad
y alistamiento de estas últimas.
Para el Estado Mayor Conjunto de las FFAA Argentinas
(2.008) el resultado tangible del proceso en este momento del
ciclo es la elaboración del Proyecto de Capacidades Militares
(PROCAMIL), el que se compone de las necesidades materiales
del instrumento militar y sus prioridades. Esencialmente lo que
hace este proyecto es operacionalizar los objetivos militares
planteados.
El PROCAMIL sirve de base tanto para los planes directores
del Estado Mayor General del Ejército, como para el Plan de
Inversiones para la Defensa, el que satisfacerá las necesidades
trazadas.
2.1.2.2.4 Juicio por factibilidad y aceptabilidad
El reglamento Planeamiento para la Acción Militar Conjunta –
Nivel Estratégico Militar (2.008) determina que este es el último
tramo del proceso y que está íntimamente ligado con la acción de
confrontar el PROCAMIL con las asignaciones presupuestarias
otorgadas por el poder político para el corto plazo o las
previsiones para el mediano y largo plazo.
Este estudio conceptualiza el juicio por factibilidad, el que se
complementa con el de aceptabilidad. La aceptabilidad, a cargo
de la estrategia general, definirá en forma explícita los riesgos
inherentes en cuanto a las diferencias que surjan entre las
capacidades necesarias y las posibilidades reales de desarrollo o
60
modernización. En otras palabras la Estrategia Militar plantea al
poder político sus necesidades y este otorga las facilidades o
asume los riesgos de no preparar el instrumento militar necesario
para una adecuada defensa.
El resultado tangible con el que se concluye es el Plan de
Capacidades Militares (PLANCAMIL), donde se plasmarán las
inversiones y desarrollos a realizar con los presupuestos
comprometidos y los previstos a fin de alcanzar las capacidades
planificadas.
Esto se traduce en lo que se denomina “Capacidades
Totales” las que constituyen el objetivo orgánico a alcanzar en el
desarrollo estratégico de medios. Al dar cumplimiento al
PLANCAMIL en el mediano y largo plazo, de acuerdo a sus
términos y prioridades, se obtendrán las fuerzas que se han
definido como necesarias para enfrentar los escenarios y
amenazas planteados.
De lo expresado anteriormente sobre las prescripciones
reglamentarias del manual del Estado Mayor Conjunto de las
FFAA Argentinas (2.008), “Planeamiento para la Acción Militar
Conjunta – Nivel Estratégico Militar”, se puede determina como
resumen expeditivo que el proceso adoptado por la República
Argentina, comenzando con la base de la Directiva Política de
Defensa Nacional, elaborado por la estrategia nacional y
subscripto por el Presidente de la Nación, se inicia con el
planeamiento siguiendo los juicios por escenarios y por
incertidumbre con los que se determinan las fuerzas puras y la
fuerza activa sustancial. Con el progreso del juicio por aptitud se
obtienen los objetivos de capacidades militares y las fuerzas que
61
son catalogadas como aptas para ser mantenidas, para ser
eliminadas y aquellas que por su carencia deben ser
desarrolladas; lo que queda plasmado en el documento intitulado
Proyecto de Capacidades Militares. Finalmente del análisis de los
juicios de factibilidad y aceptabilidad surge el documento
denominado Plan de Capacidades Militares, elemento culminante
del proceso de planeamiento y que al ser ejecutado permite
alcanzar las denominadas Capacidades Totales que permitirán
contar con el instrumento militar necesario para la defensa de la
Nación.
Al describirse el método por capacidades se puede establecer la
aptitud del mismo como herramienta de planeamiento estratégico militar,
especialmente adecuado para los escenarios del nuevo contexto
regional e internacional.
Las bondades del método en cuanto a su amplitud para la
consideración de todas las variables estratégicas, permiten considerar
su importancia para el nivel estratégico militar de la Defensa del Perú.
2.1.3 Descripción narrativa de la aplicación del método por capacidades en
Argentina
2.1.3.1 Áreas de Capacidades
El marco legal de la Defensa de la República Argentina ha
establecido la aptitud y conveniencia del método de planeamiento por
capacidades. En todas las referencias legales se ha destacado al criterio
por capacidades como el método de planeamiento a utilizar por la
62
Estrategia Militar para el desarrollo del Instrumento Militar para la
Defensa Argentina.
A partir de allí se han determinado las áreas de capacidades sobre
las que se trabajará para determinar el instrumento militar del futuro. La
Estrategia Militar Argentina ha definido seis áreas de capacidades,
siendo estas:
1. Comando y control.
2. Movilidad estratégica y táctica.
3. Vigilancia, reconocimiento e inteligencia.
4. Sostén logístico.
5. Desarrollo de operaciones (engloba todas las operaciones tácticas).
6. Capacidades y determinación de medios para las misiones
subsidiarias del instrumento militar (misiones de paz y apoyo a la
comunidad).
El conjunto de áreas de capacidades deberá estar en aptitud de
enfrentar el conflicto en toda su amplitud (escenario – incertidumbre), sin
necesidad de identificar algún tipo de amenaza, desarrollando en forma
conjunta todas las operaciones tácticas, en los distintos ambientes
geográficos, sin interferencias entre las fuerzas, actuando en estrecha
relación con los principios enunciados para la acción militar conjunta.
Será la Fuerza Activa Sustancial, como organización operacional, la que
reunirá las aptitudes necesarias para cumplir con estos factores
determinantes.
La prioridad en la determinación y dimensionamiento de estas
capacidades militares estará orientada por la misión principal del
Instrumento Militar y, en segundo término, por el cumplimiento de las
63
misiones subsidiarias, competencias y otras responsabilidades
asignadas a las instituciones armadas.
En forma particular la Estrategia Nacional, a través de la Directiva
Política de Defensa, orienta mediante la determinación de los escenarios
que ha establecido el Comandante en Jefe de las FFAA (Presidente de
la Nación), con la correspondiente maniobra estratégica general, las
misiones del instrumento militar y los objetivos estratégicos militares.
Para el abanico de posibilidades que no pueden ser identificadas,
consideradas dentro del manto de niebla propio de la situación de
incertidumbre estratégica que caracterizan los ambientes actuales y que
pudieran afectar los intereses vitales de la Nación, la estrategia militar
deberá especificar las capacidades militares que aseguren su
protección.
2.1.3.2 Agresores Genéricos
En la Directiva de Planeamiento Estratégico Militar del Jefe del
Estado Mayor Conjunto de las FF. AA. Argentinas, se reconocen cuatro
órdenes de agresores genéricos determinados en base a: sus
características nacionales, sus capacidades estratégicas, sus
capacidades operacionales y las características de los medios militares
con que cuenta. Así se establecen agresores de primer orden
(Agresores de Muy Alta Tecnología), de segundo orden (Agresores de
Tecnología Intermedia), de tercer orden (Agresores de Baja Tecnología)
y de cuarto orden (Agresores de Muy Baja Tecnología).
64
En ese sentido se han establecido cuatro tipos de agresiones
estándares con su probabilidad de ocurrencia e impacto. Los tipos de
agresiones son tradicionales, irregulares, disruptivas y catastróficas.
Las tradicionales están caracterizadas por agresiones militares
ejecutadas por actores estatales externos contra los intereses
nacionales, empleando formas convencionales en el manejo de crisis y
conflicto y en el uso de la fuerza para oponerse al funcionamiento
estratégico del Estado Nacional.
Las irregulares están tipificadas como las agresiones militares
ejecutadas por actores estatales externos contra los intereses
nacionales, empleando métodos asimétricos para limitar o,
eventualmente, oponerse al funcionamiento estratégico del Estado
Nacional.
Las disruptivas son consideradas como las agresiones militares
ejecutadas por actores estatales externos contra los intereses vitales de
la Nación, empleando tecnología o métodos que podrían reducir
temporalmente o anular las capacidades de funcionamiento
estratégico del Estado Nacional.
Por último las catastróficas son analizadas como las agresiones
militares ejecutadas por actores estatales externos contra los intereses
vitales de la Nación, empleando armas de destrucción masiva u otros
métodos con similares efectos que podrían provocar el colapso del
funcionamiento estratégico del Estado Nacional.
Se entendió como de probabilidad de ocurrencia “alta” a las
agresiones tradicionales y disruptivas; y de probabilidad de ocurrencia
“baja” a las agresiones irregulares y catastróficas.
65
Por su parte se han considerado de impacto “bajo” a las agresiones
tradicionales e irregulares; y de impacto “alto” a las agresiones
disruptivas y catastróficas.
Así se establecieron prioridades para el desarrollo de los medios
considerando que para el Primer Ciclo de Planeamiento, entendido este
como el corto plazo, las fuerzas deben estar en aptitud para enfrentarse
a agresiones tradicionales y de cuarto orden, en el mediano plazo las
fuerzas a desarrollar estarán en capacidad de oponerse principalmente a
agresiones disruptivas y a irregulares apreciadas del segundo orden; y
en el largo plazo a agresiones del primer orden.
2.1.3.3 Proceso de Planeamiento Estratégico Militar en Argentina
El desarrollo del planeamiento para la Defensa Nacional en
Argentina quedó conformado por una serie de documentos y trabajos
que iluminados por la Directiva Política de Defensa Nacional (DEPEM)
emitida por la máxima autoridad política, se inicia con la Directiva de
Planeamiento Estratégico Militar (DEPEM) en la que el Jefe del Estado
Mayor Conjunto da las orientaciones y establece los parámetros para
todo el trabajos de estado mayor.
Se prosigue con la Apreciación Estratégica Militar (AEM) y la
Resolución Estratégica Militar (REM) documentos de trascendental
importancia sobre los que se basará la Directiva Estratégica Militar
(DEMIL) que sintetizará el corto, mediano y largo plazo estratégico.
Con los parámetros establecidos en la DEMIL se continúa con el
planeamiento estratégico militar en base al Proyecto de Capacidades
66
Militares (PROCAMIL) que al ser aprobado y con el agregado de las
previsiones financieras y desarrollos a realizar se convierte en el Plan de
Capacidades Militares (PLANCAMIL). En el paso del instrumento militar
necesario, PROCAMIL, al instrumento militar posible, PLANCAMIL, se
produce el momento de decisión donde se asume el riesgo estratégico al
aceptar la generación de las fuerzas necesarias o postergar su
desarrollo. Adoptada esta decisión e iniciado el plan de inversiones de la
defensa se finaliza con un ciclo de planeamiento completo.
En el apartado elementos gráficos de este capítulo se incluyen
cuadros explicativos del proceso de planeamiento en Argentina.
Las experiencias de la aplicación del método por capacidades en
Argentina luego de finalizado el primer ciclo de planeamiento,
constituyen un rico cúmulo de observaciones que pueden facilitar la
continuación de la aplicación de esta herramienta para el planeamiento
estratégico militar del Perú, que ha iniciado con la investigación y
experimentación de su empleo en forma parcializada en cada Instituto
Armado.
2.1.4 Descripción Narrativa del Planeamiento Estratégico Militar en el Perú
El planeamiento estratégico militar en el Perú está basado en un
marco legal y doctrinario del cual se destacan los siguientes
componentes:
Constitución Política del Perú.
Ley del Sistema de Defensa Nacional.
Ley del Ministerio de Defensa.
Doctrina (CAEN)
67
2.1.4.1 El método vigente en el Perú
Sobre la base del marco legal de la Defensa del Perú, actualmente el
sistema de defensa mantiene vigente en forma legal, teórica y doctrinal,
como método efectivo de aplicación a un planeamiento basado en
amenazas, o más comúnmente conocido como planeamiento por
hipótesis de conflicto, para el desarrollo y genética de sus Fuerzas
Armadas.
El Perú determina el proceso de planeamiento estratégico para la
Defensa Nacional sobre la base de un Planeamiento Estratégico
Operativo (PEO) dentro del cual se realizan una serie de análisis y
trabajos que culminan con los planes estratégicos. Del PEO se
desprende el Planeamiento Estratégico Administrativo (PEA) con el que
se determinan las fuerzas para el cumplimiento de los planes
expresados.
Dentro de este método se destacan algunas definiciones como
amenazas, entendidas estas en el sentido de aquellas situaciones o
hechos que ponen en peligro o riesgo la seguridad del Estado, la
integridad territorial y los recursos naturales, o la vida y libertad de los
habitantes.
2.1.4.1.1 Amenazas
La estrategia militar peruana establece diferentes tipos de
amenazas dentro de una clasificación que contempla amenazas
externas e internas y donde se abarca un abanico tan amplio
68
como las agresiones de alguna potencia, hasta la depredación
del medio ambiente, pasando por el narcoterrorismo y los
desastres naturales.
Es importe destacar que ante tamaño grupo de amenazas, de
las cuales escasamente se pueden determinar los interrogantes
básicos de ocurrencia, el método por hipótesis de conflicto
presentará dificultades para definir al enemigo al que deberán
oponerse los medios propios con los del contendiente.
2.1.4.1.2 Defensa Nacional
La Defensa Nacional del Perú se conceptualiza como las
medidas, previsiones y medios a disposición de la estrategia
nacional para proteger el desarrollo nacional. Enlaza su quehacer
a la oposición de las amenazas que pudieran alterar el normal
desarrollo de ese desarrollo.
En ese sentido la defensa nacional tiene un propósito básico
que es cumplir con las exigencias que plantea la Política
Nacional, la que orienta su composición y tarea. Esto se da de
manera natural ya que para alcanzar los objetivos que establece
la política nacional, como manifestación del nivel estratégico
general, se estructura la existencia del Estado en forma de un
ente político, económico, jurídico y social. Dentro de esa
organización totalizadora se encuadra la misma Defensa
Nacional del Estado peruano.
La Defensa se enfrenta a diferentes situaciones
problemáticas que por trascendencia en el tiempo y complejidad
obligan a la intervención de todos los organismos de la
69
conducción política del Estado y abarcan los espectros cultural,
social y económico; inclusive tanto en el sector público como del
privado. Es por ello que se sostiene que no se circunscribe
específicamente al ámbito militar y que por el contrario se
extiende en el resto de los campos del potencial nacional para
enfrentar problemas tan complicados como el narcoterrorismo y
subversión, problemas sociales como la pobreza extrema y la
preservación ambiental o los problemas migratorios, así como las
nuevas amenazas ciber-tecnológicas; en síntesis, todas aquellas
situaciones que lleguen a lesionar o pudieren afectar la seguridad
de la Nación.
Las previsiones y acciones concretas que debe prever la
defensa nacional, se materializan en un conjunto de estudios y de
planes destinados a desarrollar y preparar los recursos y conducir
las acciones internas y externas de los distintos medios del
potencial nacional relacionados a la defensa. Con ese objetivo la
Defensa Nacional se estructura en un sistema con una adecuada
organización de funcionamiento, separando convenientemente
sus variados componentes, los que deberán ser coordinados en
sus acciones. Dentro de ellos encontramos al Comando Conjunto
de las Fuerzas Armadas, que conduce y coordina a sus
elementos operativos, conjuntos, para la defensa externa y para
la defensa interna, entendidos estos como Elementos de
Maniobra del Teatro de Guerra y Zonas de Seguridad Nacional.
Es por ello que este comando provee al sistema defensivo de
determinados estudios y planes militares, tanto en la fase político
estratégica como en la etapa de planeamiento estratégico del
complejo proceso de la política nacional.
70
El Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas realiza
estudios militares como parte del análisis de los enemigos
probables o potenciales, del ambiente geográfico de operaciones
y otros elementos del nivel estratégico. Como detalle de sus
resultados se destacan el estudio del teatro de guerra o ámbito
de seguridad nacional, el estudio geográfico militar del teatro de
operaciones, el estudio de las áreas vitales y estudios y planes
para el sostenimiento logístico y de personal. Estos servirán de
base para los planes de corto plazo (estrategia operacional) y los
planes de mediano y largo plazo (estrategia militar) como parte
de la apreciación estratégica militar y como elemento inicial del
método de planeamiento por amenazas.
2.1.4.1.3 Medios y fines
Como los otros métodos de planeamiento, el criterio por
hipótesis de conflicto centra su actividad en el desarrollo de
medios. Este desarrollo se ve condicionado por el ambiente de
seguridad y defensa y por los recursos financieros con que
cuenta el Estado.
En ese sentido, como medios podemos derivar a aquellos
elementos que son de condiciones diversas y que pueden incluir
esencias de naturaleza física o material, espiritual o intelectual,
incluso inmaterial o mixta. Como hemos visto esos conceptos
también se ven aplicados, tal vez con mayor precisión, en la
definición de capacidad militar. En estrategia esos medios se
deben relacionar con los fines, los que tienen una característica
de inmanencia que sin ser absoluta se proyecta en el largo plazo
y que para ser alcanzados es inevitable contraponerlos con los
71
medios. Si se vio que un medio puede tener entre otras, una
naturaleza espiritual, se puede establecer sin lugar a
equivocación que el primero a conseguir debe ser la voluntad e
intención política para obtenerlos bajo un eficiente liderazgo de la
autoridad máxima de la Nación. Posteriormente entran en juego
los elementos materiales que como herramientas permitirán la
consecución del objetivo.
Continuando con la oposición medios – fines, es necesario
destacar que el poder militar es la suma de los medios militares a
disposición del Estado para mantener su existencia frente a las
amenazas y conflictos que de mayor o menor significancia
opongan los propios intereses vitales contra los de otros Estados
en el marco externo y contra otros organismos de la sociedad en
el campo interno de acuerdo a la realidad nacional. Cuando el
Estado agota sus medios pacíficos, deberá hacer uso de
acciones disuasivas o coercitivas del poder militar. De allí la
importancia de prepararlos para el conflicto futuro, que debe ser
convenientemente visualizado con previsión y prospectiva.
El poder militar se estructura en base a elementos que son
básicos. De ellos especialmente se quieren resaltar a los
recursos humanos – tal vez el más importante por su gestación y
preparación en el mediano y largo plazo – y al territorio, por tres
motivos, primero porque como elemento de integridad territorial
es también un elemento básico de la soberanía nacional,
segundo porque así se convierte en un objetivo vital a ser
defendido, finalmente porque es a su vez, un claro condicionante
para el accionar de los medios materiales. Como elementos
específicos podemos mencionar a la estructura militar – en
cuanto a su organización y despliegue territorial – a la doctrina
72
militar como elemento rector para guiar las acciones mediante la
aplicación de la ciencia militar, a la integración militar para
alcanzar un eficaz instrumento militar conjunto, a la capacitación
militar mediante el entrenamiento para alcanzar la conveniente
operatividad, a la moral del personal, a la capacidad de los
mandos, y al reclutamiento y la movilización. A estos se le suman
una serie de elementos no específicos, como los históricos que
son formadores y dejan experiencia, los elementos políticos que
fijan la filosofía y dirigen administrativamente el instrumento
militar, los económicos que condicionan financieramente el
desarrollo y accionar de los institutos armados, la innovación
tecnológica que relaciona el desarrollo de nuevos recursos
materiales con la estrategia militar.
El poder militar se integra con tres componentes que cuentan
con una idiosincrasia particular, pero con una capacidad de
realizar las necesarias operaciones conjuntas a fin de alcanzar
los objetivos que se planteen. Los instrumentos militares son el
poder militar terrestre, el poder militar naval y el poder militar
aeroespacial.
Es aquí donde llegamos a la tarea más trascendente a
realizar por la estrategia militar en el mediano y largo plazo, el
estudio, apreciación y desarrollo de los componentes del poder
militar. Así se analizarán diferentes aspectos como ser los
recursos humanos en cuanto a efectivos, posibilidades de
movilización y duración del servicio militar; recursos materiales
como el material bélico y el equipo en general, teniendo en
cuenta su homogeneidad entre las tres fuerzas; la estructura
militar u organización de las fuerzas; la capacidad de
financiamiento, entendida en la parte del producto bruto interno
73
comprometido por el poder político a las FFAA y los gastos
necesarios; la capacidad de investigación y desarrollo tecnológico
con que cuente el Estado; también se incluyen el nivel de
operatividad conjunta, la doctrina y la capacitación operacional.
2.1.4.1.4 Proceso del Planeamiento Estratégico del Perú
El planeamiento estratégico del Perú busca ser continuo,
permanente y sistematizado; busca garantizar la defensa y el
desarrollo nacional por medio de acciones por realizar, la
preparación de los recursos y la conducción de operaciones.
El planeamiento estratégico establece la forma como deben
actuar los organismos integrantes de los Dominios, para dar
solución a los conflictos surgidos de las conclusiones de la
apreciación Político-Estratégica, prevé cómo y con qué deben
darse solución a las situaciones de conflicto que el Estado debe
afrontar, precisa los organismos responsables de la ejecución de
las acciones de los dominios, determina lo que debe hacerse
para lograr una ejecución eficaz en las operaciones y las
acciones, y los resultados por alcanzar, establece la obtención de
los recursos para lograr tal objetivo y establece los planes para la
utilización del poder y la transformación del potencial en todos
los niveles.
El planeamiento estratégico del Perú prevé tres grandes
fases: Inicio, concepción, y ejecución y control. Durante todo el
proceso y luego de una directiva de gobierno se identifican las
amenazas y conflictos, se establecen las hipótesis, se determina
74
la concepción estratégica, se elabora la directiva de planeamiento
en la que se precisan las políticas y objetivos y finalmente se
elaboran los planes campos militares y no militares. Así se
determinan cuatro clases de planes: el Planeamiento Estratégico
Operativo (PEO), el Planeamiento Estratégico Administrativo
(PEA), el Planeamiento de la Movilización (PM) y el Planeamiento
de la Acción Inmediata (PAI).
La capacidad de enfrentar un conflicto en forma satisfactoria
se sintetiza en la aptitud para preparar, organizar y conducir el
Potencial Nacional, que debe otorgar los medios necesarios a los
elementos de poder para que en lugar, tiempo y forma estén
disponibles para su empleo. El proceso general de planeamiento
estratégico de defensa busca determinar las previsiones, adoptar
las decisiones y realizar acciones como parte del planeamiento
estratégico operativo. Asimismo desarrollará los medios en
cuanto a recursos humanos, materiales y económicos-
financieros. El descripto proceso de planeamiento de la defensa
se realiza a su vez en tres niveles. El primer nivel es el nacional,
en el que se aseguran el cumplimiento de la política de defensa
nacional y la ley del sistema de seguridad y defensa nacional por
medio de distintos organismos. Entre estos encontramos al
órgano de decisión política que es el Consejo de Defensa
Nacional (CDN).
En la primera fase del planeamiento estratégico del Perú,
luego de la identificación de los objetivos nacionales mediante el
conocimiento de la realidad nacional y del contexto internacional,
se formula el Proyecto Nacional que establece los objetivos del
proyecto planteados por el gobierno mas ciertos lineamientos
políticos, ambos en el largo plazo. Continúa el tercer paso que es
75
la redacción del Proyecto de Gobierno en el que se plantean
objetivos de gobierno a mediano plazo y las políticas con las que
se prevé alcanzarlos, previamente se realiza la apreciación
político-estratégica y la concepción política estratégica. La
importancia del proyecto de gobierno es que establece las
amenazas, las hipótesis, los riesgos y desafíos del Estado. Con
todo ello se emite la Directiva de Gobierno que orienta el
planeamiento del desarrollo y la defensa nacional; es el elemento
esencial de la estrategia nacional para continuar con los
planeamientos de los factores de poder sectoriales.
Finalizada la fase político–estratégica se continúa con la fase
planeamiento estratégico, la que se realiza en todos los niveles y
campos sectoriales. La fase comprende el Planeamiento
Estratégico del Desarrollo y el Planeamiento Estratégico de la
Defensa.
Continuando con los otros niveles incluidos en el Libro Blanco
de la Defensa y que son descriptos por el CAEN (2.006) hallamos
el segundo nivel nominado como Sectorial. Este realiza las
actividades básicas de la conducción entre planificación,
coordinación y dirección-control de los distintos sectores del
poder nacional; como el factor económico, político, psicosocial y
el militar. Este nivel es el enlace entre el primero y el tercero,
operacionaliza los objetivos emanados por el poder político para
concretarlos en acciones a desarrollar por el nivel operacional.
Para ello intervienen desde el Ministerio de Defensa / Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas, hasta los gobiernos
regionales, pasando por el resto de los ministerios y organismos
de la administración pública.
76
Finalmente se resalta al tercer nivel, el Nivel Operacional, en
el que directamente se ajustan las acciones operacionales que
han sido especificadas anteriormente por los otros niveles,
adecuando los medios a los objetivos por medio del
planeamiento, dirección y coordinación de las maniobras
operacionales. Este nivel es propio de los organismos de
ejecución del sistema de defensa nacional.
El Nivel Operacional tiene un proceso definido que se
diferencia entre tres elementos, el primero es el Planeamiento
Estratégico Operativo, que como se dijo busca determinar las
previsiones y concebir y planificar las decisiones y las acciones
que se llevarán a cabo en su desarrollo; el segundo es el
Planeamiento Estratégico Administrativo, que prevé y desarrolla
los recursos y medios a emplear ya sean estos recursos
humanos o materiales, tecnológicos o de infraestructura,
tangibles o intangibles como la doctrina, financieros o de
producción; por último encontramos al Planeamiento de la
Conducción, en el que se ejecutan y conducen las acciones que
han sido planificadas mediante la organización, dirección,
coordinación y control de los medios hasta la finalización de las
operaciones.
2.1.4.1.5 Planeamiento Estratégico Operativo (PEO)
Es el componente del proceso de planeamiento de la defensa
en el que se planifican y establecen las operaciones estratégicas
que son traducidas en tareas y acciones específicas y necesarias
para hacer frente a las distintas hipótesis planteadas durante la
primera fase de planeamiento. De este planeamiento se
77
desprenderá el Planeamiento Estratégico Administrativo para la
planificación de la genética de fuerzas.
En concordancia con el resto del proceso de planeamiento
nacional se divide en tres fases. La primera conocida como de
Iniciación, tiene su elemento fundamental en la apreciación
estratégica de las amenazas y conflictos, emanada del Ministerio
de Defensa y en cumplimiento de las directivas políticas ya
nombradas en este trabajo. Tiene en cuenta cada una de las
amenazas y conflictos previstos. La segunda fase es la
Concepción Estratégica y Formulación de Directivas, que se
desprende de la fase anterior y que consiste en la formulación de
la concepción estratégica con la que se opondrá el poder
nacional a los conflictos planteados y amenazas previstas. Se
determinan así las tareas y misiones de los organismos de los
distintos niveles, conceptos sobre las acciones a realizar,
instrucciones específicas y las herramientas de coordinación y
control. La Dirección General de Política y Estrategia (DIGEPE)
es el órgano responsable de emitir las directivas para
planeamiento de la defensa nacional sobre la base de la
concepción estratégica de la defensa nacional ya mencionada
con anterioridad.
Continuando con el PEO sigue finalmente la fase de
ejecución y evaluación del proceso en su totalidad. Es
especialmente la DIGEPE quien se encarga de coordinar y
supervisa los detalles del planeamiento de los niveles subalternos
para ejercer el debido control y sincronización entre ellos,
alcanzando unidad de conceptos y coherencia.
78
Los niveles subalternos sectoriales planifica por similitud a los
anteriormente nombrados, inician con el estudio y análisis de las
directivas superiores, realizan una apreciación estratégica de
sector de responsabilidad para producir una concepción
estratégica. Finalizan con la elaboración de los planes
estratégicos sectoriales. En cuanto al sector militar, estas tareas
son realizadas por el Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas, estado mayor que tendrá en cuenta las hipótesis de
guerra que incluirán los teatros de guerra, las áreas vitales, la
áreas marítimas estratégicas y los posibles teatros de
operaciones y zonas del interior. Asimismo se considerarán el
poder y potencial militar de los oponentes considerados en las
hipótesis y la comparación con las propias características. El
estudio continuará con la determinación de las distintas formas de
acción estratégicas, que posteriormente deben ser comparadas y
en las que se considerarán los objetivos estratégicos, la maniobra
estratégica y las fuerzas necesarias.
2.1.4.1.6 Planeamiento Estratégico Administrativo (PEA)
La esencia del planeamiento estratégico militar del Perú para
el desarrollo de fuerzas está dado por el PEA, entendido este
como las previsiones inherentes a la obtención y preparación de
los recursos humanos, materiales y financieros necesarios
destinados a satisfacer los requerimientos del Planeamiento
Estratégico Operativo se logran mediante el Planeamiento
Estratégico Administrativo (PEA).
El Planeamiento Estratégico Administrativo es el conjunto de
previsiones que adoptan los Organismos del Sistema de Defensa
79
Nacional a través de acciones administrativas orientadas a
organizar, racionalizar, obtener y asignar los recursos que
satisfagan oportunamente los requerimientos surgidos del
Planeamiento Estratégico Operativo acorde con la decisión del
Consejo de Defensa Nacional.
El PEA pone la mirada en el desarrollo del potencial nacional,
del que extraerá los recursos que surjan como necesarios desde
el planeamiento. El planeamiento estratégico administrativo como
elemento para determinar y desarrollar los medios militares se
desprende del planeamiento estratégico operativo. Por ello
depende de la calidad con que haya sido efectuado este último
para ser una herramienta real y eficiente en el desarrollo del
potencial nacional. Entre otros aspectos el planeamiento
operativo también limita al administrativo en cuanto a su visión en
el tiempo siendo un planeamiento de mediano plazo y en algunas
de sus finalidades ya que el segundo buscará cumplir con los
requerimientos que emanan del primero.
Otras finalidades del PEA son guiar a las Fuerzas Armadas, a
la Policía Nacional y los entes gubernamentales, o sea a los
organismos del sistema de Defensa Nacional en todos los
niveles, sobre los proyectos y desarrollos de medios y la
preparación y empleo de ellos. Así entran en la actividad del
planeamiento administrativo las Fuerzas Armadas bajo
entendimiento del Comando Conjunto, el que también preverá en
este estudio la movilización de los medios a fin de enfrentar los
conflictos que se presenten y las amenazas que se presuman.
El proceso planeamiento administrativo se inicia una vez que
el PEO establece las necesidades o requerimientos y estos son
80
remitidos al nivel sectorial, en nuestro caso militar. El sector
realiza una revisión, ajuste y consolidación y los vuelve a elevar
al Consejo de Defensa Nacional previo paso por la DIGEPE.
Esos requerimientos son analizados por el ente de Defensa
Civil y por el Ministerio de Economía y Finanzas en el Ente
Nacional de Planificación. Todo ese trabajo de análisis finaliza
con una Directiva Administrativa sobre la que se realiza el
documento denominado Apreciación a Mediano Plazo.
En la apreciación encontramos las metas administrativas que
deben conseguir los institutos y organismos de la defensa, esas
metas contemplan la relación entre lo solicitado y la real
disposición de recursos, especialmente financieros para el
desarrollo de medios. En este sentido y teniendo en cuenta las
prioridades en relación a la urgencia de recursos, la DIGEPE
elabora el Plan Conjunto de Objetivos a Nivel Nacional que
aparte de estipular las metas ya mencionadas, estipula su grado
de obtención en cuanto al tiempo, referido este en plazos.
Son el Consejo de Defensa Nacional y el Consejo Nacional
de Planificación quienes aprueban el Plan Conjunto, para lo cual
la legislación prevé dos variantes de posibles resoluciones
superiores. La primera posibilidad establece la eventualidad que
los Consejos recomienden el perfeccionamiento de las metas,
obligando a que alguno de los organismos originarios del
planeamiento realicen una concepción actualizada en el PEO o
PEA, iniciándose nuevamente el proceso para el planeamiento.
De no ser así, como segunda posibilidad, el Plan Conjunto será
aprobado y divulgado a todos los organismos, los que finalizarán
con el proceso realizando sus planes de apoyo, presupuestos y
81
programas, particularidades que serán incluidas en el Proyecto
del Presupuesto Anual de la República para el próximo año fiscal
como parte del Planeamiento del Desarrollo y de la Defensa
Nacional.
En el apartado elementos gráficos se agrega un cuadro
explicativo de la sistémica del PEA.
El Perú mantiene vigente el criterio por amenazas para su
planeamiento estratégico militar, el que debe ser actualizado en
base al nuevo estadio y momentum estratégico. La situación
geoestratégica de la región impulsa la revisión de herramientas
antes de que estas se vuelvan obsoletas. El Ejército del Perú está
intentando ver más allá y por eso está considerando el método
por capacidades, el cual evidencia una influencia positiva en el
nivel estratégico militar del Perú.
2.1.5 Descripción Narrativa del Planeamiento en base a la Prospectiva
Prospectiva es una herramienta metodológica, que sirve para
reflexionar y proponer respuestas en un mundo complejo de estructuras
sistémicas, en tal sentido, la prospectiva construye futuros, siendo una
forma de planeamiento.
En ese sentido el estudio prospectivo de los escenarios será una
herramienta especialmente útil para el planeamiento estratégico militar.
En cualquier método que se elija para el planeamiento estratégico se
puede incluir un estudio prospectivo de los escenarios en cuestión. Por
82
ello se sostiene la estrecha relación entre la estrategia y una de la que
puede ser considerada como de sus mejores herramientas a su
disposición: la prospectiva.
Entre estrategia y prospectiva hay una relación de tiempo, de
diferenciación de fases que deben ser sobrepasadas teniendo en cuenta
una serie de interrogantes entre los que se pueden destacar ¿Qué
puede ocurrir?, propio de la prospectiva; y otros como ¿Qué puedo
hacer?, ¿Qué voy a hacer? , ¿Cómo voy a hacerlo? propios de la
estrategia. He aquí la importancia del pensamiento prospectivo en la
planificación estratégica, ya que abre las puertas para que el decisor
estratégico adopte sus resoluciones plasmadas en las maniobras y
acciones a desarrollar.
Según el CAEN (2.006) para que sea válido el método prospectivo
debe reunir dos condiciones: debe involucrar al futuro como causa final
del presente, es decir, debe facilitar la construcción del futuro a través
del presente; asimismo debe facilitar esta tarea a quienes ejercen la
causalidad eficiente del futuro que son los actores sociales y en quienes
reposa.
Para ello será imprescindible el pensamiento amplio y deductivo, que
con imaginación integre los distintos actores a los ambientes
estratégicos y se represente el futuro posible, mediante la proyección de
eventos dentro el fenómeno de causalidad, respetando los principios de
razonable coherencia, pertinencia a lo que se estudia y creíble
verosimilidad.
83
2.2 Soporte de las categorías
2.2.1 La estrategia y los métodos de planeamiento
La estrategia nos lleva al futuro, solo a través de su estudio y su
sistematización se puede prever las alternativas que pueden afectar el
normal desarrollo de una nación. No producirá grandes desventajas si
las circunstancias que se anticiparon no se cumplen, por el contrario si
se llega a producir un hecho, una realidad, una amenaza que no se
contempló, las consecuencias pueden ser gravísimas.
La estrategia acerca al estadio que se tiene previsto arribar, por
medio de un método sistemático cumpliendo con la prerrogativa de
enfrentar los medios disponibles para alcanzar los fines deseados.
En ese sentido radica la importancia de un método que sistematice el
pensamiento estratégico, que brinde una guía, que conduzca la actividad
de planeamiento, a fin de que no se caiga en vacíos que tornen en
ineficaz la estrategias planteadas.
El método de planeamiento estratégico debe ser apto para la
realidad estratégica presente y futura y se debe tener en cuenta el
ambiente en el que se desarrolla. Este debe permitir adecuar las
opciones estratégicas a las opciones de fuerza.
Como método de planeamiento estratégico de fuerzas se considera
como apto para las actuales circunstancias internacionales y regionales
un método en orden descendente en la caracterización de Bartlett
(1.990), que otorgue respuesta a los interrogantes que surgen de la
aplicación de los objetivos de la política, del cómo cumplirlos, frente a
84
qué agresores, en consideración de los desafíos, oportunidades y
propias vulnerabilidades.
En ese sentido el método deberá dar una respuesta precisa a los
medios materiales e inmateriales que se necesitan para alcanzar esos
objetivos. Finalmente, y en consideración a la asistencia y
asesoramiento que se debe brindar al decisor estratégico, debe ofrecer
todos los elementos de juicios para que este pueda realizar el análisis de
riesgo estratégico para producir una resolución; en base a las
intenciones y prioridades, los recursos financieros y políticos, los medios
necesarios y reales existentes.
El método de planeamiento por capacidades otorga una herramienta
especialmente valiosa, dentro del actual contexto estratégico, tanto
internacional como regional. De acuerdo a la necesidad política permite
jugar entre un razonamiento teleológico uniendo la cadena fines –
medios, propio del planeamiento por escenarios; con un razonamiento
inductivo en el que la incertidumbre actuará en el papel de jugador
estrella, para poder oponer los medios a cualquier tipo de agresor
genérico.
El planeamiento por capacidades, orientado por cualquiera de los
dos razonamientos, debe pasar por la prueba de aptitud para determinar
las capacidades necesarias; y por la evaluación de factibilidad y
aceptabilidad, en las que se opondrán las necesidades con los recursos
económicos disponibles.
Esta secuencia de razonamientos y pruebas permite llegar a
resultados en los que se contemple todo el arco de posibilidades
estratégicas actuales, enmarcados en la incertidumbre de las nuevas
amenazas, con elevados grados de aptitud, eficacia y eficiencia.
85
2.2.2 El método de planeamiento por capacidades en la Argentina
Cuando la República Argentina suscribe el método por capacidades
para su planeamiento estratégico militar, lo hace condicionada por el
contexto regional en el que ya no se considera viable el estudio de
hipótesis para conflictos del tipo limítrofes territoriales, originados en el
devenir histórico de los países de la región al constituirse en naciones
luego de la dependencia colonial de los reinos ibéricos. Hacia fines del
Siglo XX esos conflictos fueron superados por vías diplomáticas, dentro
de un marco de integración regional, tanto económica como política y
cultural.
Ante la existencia de esos nuevos mecanismos, complementados
con herramientas de transparencia política-militar, como la edición de los
“Libros Blancos de Defensa” y el establecimiento de fuerzas binacionales
o trabajos combinados dentro del marco de Naciones Unidas, la
estrategia argentina debió ampliar su visión hacia otros tipos de
amenazas, evidentemente inexploradas; pero no por ello utópicas,
dentro del nuevo contexto internacional de guerras de 4ta generación y
lucha por los recursos naturales.
Es así que se tornó necesario planificar sobre la incertidumbre del
oponente desconocido, no solo en su nombre, sino en su ubicación,
tamaño, fuerzas, intenciones y tiempos de ocurrencia.
Para ello se determinaron agresores genéricos de acuerdo al nivel
de tecnología potencial y a las posibilidades de ocurrencia e impacto.
Sobre esos enemigos genéricos se trabajó para determinar no solo una
fuerza en particular, sino que en la sistémica del método se
86
determinaron capacidades militares, entendidas estas como los recursos
humanos, materiales y morales en facultad de provocar un efecto
deseado en particular.
Asimismo en la oposición de los medios necesarios con los
disponibles se establecieron prioridades en el mediano y largo plazo
para el desarrollo de fuerzas. Se llegó así a la esencia del planeamiento
estratégico militar en una condición de aptitud y factibilidad.
Con un concepto basado en la doctrina de Beaufre en el que la
estrategia militar se supedita a la política, es el conductor estratégico
nacional es el que decide la asignación de recursos para el desarrollo de
fuerzas asumiendo el riesgo estratégico. Pero adopta su resolución para
unas fuerzas que no son conceptualizadas por la estrategia militar de
forma caprichosa, sino que se basan en los objetivos impuestos por la
política para el instrumento militar y que fueron deducidas en un proceso
racional supervisado por el poder civil.
La finalización del primer ciclo de planeamiento por el criterio por
capacidades supone la aplicación de planes de inversión, investigación y
desarrollo dentro del marco del Plan de Capacidades Militares para las
FFAA Argentinas, aplicando recursos económicos y productivos,
públicos o privados para el restablecimiento del instrumento militar
conjunto en cuanto a sus capacidades en el mediano plazo.
El inicio de un nuevo ciclo supone la continuidad del desarrollo de
fuerzas, adecuando los cambios del ambiente a las acciones en marcha
y determinando las fuerzas a futuro en base a estudios prospectivos que
permitan visualizar las nuevas guerras de acuerdo a las nuevas
tecnologías y actores estratégicos.
87
Pero para llegar al primer ciclo de planeamiento fue necesario
adecuar el marco legal existente para la defensa nacional. No solo ello,
se tuvo que establecer normas que dicten la conducta de todos los
niveles estratégicos, incluso los superiores, los que antiguamente no
tenían reguladas sus obligaciones y deberes dentro del proceso de
planeamiento.
Así se suscribieron leyes y decretos presidenciales que dieron el
marco necesario para el inicio del estudio doctrinario del método
importado desde la OTAN, adecuando a las realidades, necesidades e
idiosincrasia de las FF. AA. argentinas. El resultado fue un marco
doctrinario que permitió la experimentación y empleo del método
particular, con un elevado grado de aptitud y confiabilidad.
Para ello fue imprescindible contar con el cúmulo de conocimientos y
ciencia militar, necesarios para entender la nueva problemática y poder
aplicar el know-how propio de cada fuerza armada en el diseño de
fuerzas conjuntas aptas y sustentables.
Ello se realizó dentro de una comunidad de planeamiento, basado en
grupos de trabajo, con tareas y estudios específicos, de acuerdo a las
áreas de capacidades y los efectos deseados para las fuerzas. Como
ente de dirección se destacó el Estado Mayor Conjunto de las FF. AA.
organismo responsable del nivel estratégico militar.
2.2.3 El Planeamiento Estratégico Militar en el Perú
El Perú no escapa a la realidad regional y a los avances de
integración económica y política entre los países de Latinoamérica.
Inexorablemente va resolviendo sus conflictos territoriales en forma
88
pacífica de acuerdo a su pacífica historia propia de un pueblo de paz,
trabajo y progreso.
Entendiendo este contexto y observando los cambios en el estudio
estratégico, ha iniciado el análisis, la investigación y la experimentación
en el planeamiento por capacidades.
Así inicia el camino para dejar de lado un proceso de planeamiento
que sin llegar a tener la soberbia para calificarlo como obsoleto, bien
pueda ser considerado como incompleto y poco apto para la realidad
actual.
El análisis parcial de las opciones estratégicas en el marco de una
hipótesis de conflicto de dudosa ocurrencia, solo llevarán al error
estratégico ya que están obviando y dejando de lado las nuevas
amenazas, aquellas que la misma estrategia nacional ha identificado y
particularizado en el Libro Blanco de la Defensa.
Es imprescindible para la correcta ejecución estratégica que se deje
de experimentar el método por capacidades sin un adecuado marco
legal y doctrinario. Asimismo es necesario que los Institutos Armados
dejen de analizar el método en forma separada y se realice un estudio
conjunto para su correcta ejecución.
El método solo tiene entidad en cuanto se realice de modo conjunto
para el diseño de una fuerza sustancial (integral y conjunta) que quede a
disposición del Nivel Operacional para su empleo efectivo en un Teatro
de Operaciones.
La responsabilidad de la política es seleccionar el método de
planeamiento y establecer las normas legales para su ejecución,
89
garantizando su posterior desarrollo. La estrategia militar adecuará su
doctrina y sus procedimientos para llevar a cabo la resolución
estratégica y el desarrollo de fuerzas en este contexto de planeamiento.
90
2.3 Elementos gráficos
2.3.1 Gráfico Nro: 1
Modelo estratégico de Bartlett
91
2.3.2 Tabla Nro: 3
Niveles Estratégicos de Evergisto de Vergara
D
I
R
E
C
C
I
Ó
N
FINES:
Obtener los
Objetivos
Políticos.
MEDIOS:
Todo el potencial
nacional.
ESTRATEGIA GENERAL
Directiva de
Estrategia
Nacional.
Rama ejecutiva
del poder
nacional.
Componentes
político,
económico,
social y militar.
Políticas para cada
componente del
poder nacional.
Para lo militar, el
Ministerio de
Defensa Nacional. POLÍTICAS DE
DEFENSA.
D
I
R
E
C
C
I
Ó
N
FINES:
Obtener los
Objetivos
Militares.
MEDIOS:
Todos los medios
militares.
ESTRATEGIA
MILITAR
Directiva de
Estrategia
Militar.
Estado Mayor
Conjunto de
las FFAA.
Políticas Militares.
Acción conjunta de
las FFAA.
Naturaleza del
conflicto futuro.
Planeamiento de
Estructuras de
Fuerzas.
Planeamiento de
supuestos de
empleo.
P
L
A
N
T
O
Y
E
J
E
C
U
C
I
O
N
FINES:
Obtener los
Objetivos
Operacionales (de
un TO).
MEDIOS:
Los asignados al
TO.
OPERACIONAL
Plan de
Campaña.
Planes de
Operaciones.
Planes de
Contingencia.
Comandante
del TO.
Planeamiento
Deliberado.
Planeamiento de
Crisis.
FINES:
Obtener los
Objetivos
Tácticos.
MEDIOS:
los medios
enfrentados.
TÁCTICO
Planes
Tácticos.
Planes de
Alternativa.
Comandantes
Tácticos.
Ordenes de
Operaciones.
92
2.3.3 Tabla Nro: 4
Modelos Alternativos para el Planeamiento de Fuerzas de Bartlett,
Holman, y Somes
ENFOQUES “IMPULSORES” FORTALEZAS DIFICULTADES
DESCENDENTE Intereses Objetivos
Estrategias
Acento sistemático en los fines
Integra herramientas de poder
Descriptores aportan enfoque
Las restricciones se consideran más tarde
Posiblemente inflexible
Falta de detalle acerca de la fase de ejecución
BASE – CIMA Capacidad existente
Enfoque actual práctico
Enfatiza el mundo real
Mejora las fuerzas existentes
El presente prevalece sobre el futuro
Descuida la creatividad de largo plazo
Descuida un visión integrada Global
ESCENARIO Situaciones específicas
Enfoque tangible
Alienta prioridades
Dinámico - Trata bien el tiempo
Mundo impredecible
Puede adquirir “vida propia”
Perspicacia limitada en línea del tiempo más larga
AMENAZAS Y VULNERABILIDAD
ES
Riesgo Adversarios
Propios puntos débiles
Se concentra en posibles adversarios
Enfoque amplio y específico
Enfatiza las capacidades de la fuerza
Identificación contenciosa
Reactivo
Prefiere los datos cuantitativos
COMPETENCIAS CENTRALES Y
MISIONES Funciones
Prioriza las competencias centrales
Maximiza las fortalezas
Explota las debilidades de Otros
Puede conservar capacidades obsoletas
Puede ignorar los objetivos de niveles más altos
Tiende a suboptimizar
CON BASE EN LAS CAPACIDADES
Desafío operativo
Acento específico en el problema militar
Acento en los conceptos operativos y las capacidades conjuntas
Enfoque conjunto
Exceso de énfasis en los desafíos actuales
Determina la combinación deseada pero no el nivel de las fuerzas
COBERTURA Minimizar el riesgo Espectro total de capacidad
Confronta un futuro incierto
Busca equilibrio y flexibilidad
Subestima las propias fortalezas
Exagera las capacidades de otros
Muy costoso
TECNOLOGÍA Sistemas
dominantes
Acentúa el conocimiento
Fomenta la creatividad
Crea un aprovechamiento militar
Se arriesga a grandes costos para obtener pequeñas ganancias
Puede subvalorar el factor humano Puede desequilibrar la estructura de fuerza
FISCAL Presupuesto
Defensa vinculada a la economía
Exige que se establezcan prioridades
Alienta la disciplina fiscal
Puede generar necesidades con insuficiencia presupuestaria
Tiende a crear un gasto cíclico
Lleva a una “participación justa”
93
2.3.4 Gráfico Nro: 2
Método de Planeamiento por Capacidades en Argentina
EL MÉTODO: su sistemática
DOS RAZONAMIENTOS:
TELEOLÓGICO: cadena fines - mediosJUICIO POR ESCENARIOS
CAPACIDADES POR ESCENARIOS
INDUCTIVO: incertidumbre estratégicaJUICIO POR INCERTIDUMBRE
CAPACIDADES POR INCERTIDUMBRE
JUICIO POR APTITUDCAPACIDADES NECESARIAS (DEMANDADAS vs DISPONIBILIDAD)
PRESUPUESTOJUICIO POR FACTIBILIDAD Y ACEPTABILIDAD
RIESGOS
DECISIÓN DE ACEPTABILIDAD
94
2.3.5 Gráfico Nro: 3
Proceso del Planeamiento por Capacidades en Argentina
OO EE MM
INTERESES VITALES
FINES
OO EE OO
CAPACIDADES
OPERATIVAS
ESCENARIOS
ESTRATEGICOS
RIESGO CALCULADO
(CONFLUENCIA – CONFLICTO)
RIESGO NO CALCULABLE
(INCERTIDUMBRE)
PRESUPUESTO
FUERZAS A DESARROLLAR ( MP )
INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO (LP)
FUERZAS
TOTALES
FUERZAS ACTIVAS
(CP)
EVALUACIÓN
(RIESGO)
SI
NO
•FUERZAS A MANTENER
•FUERZAS A DESARROLLAR
•FUERZAS A ELIMINAR
FUERZAS
PURAS
FUERZA
ACTIVA
SUSTANCIAL
CAPACIDADES
SUFICIENTES
(-)
(-)
ESTRATEGIA
NACIONAL
ESTRATEGIA
MILITAR
ESTRATEGIA
OPERACIONAL
FUERZAS
NECESARIASFUERZAS
EXISTENTES
OO POLÍTICOS
95
2.3.6 Gráfico Nro: 4
Ciclo de Planeamiento por Capacidades en Argentina
96
2.3.7 Gráfico Nro: 5
Proceso de Planeamiento Estratégico Administrativo en el Perú
97
2.4 Análisis de los datos cualitativos.
2.4.1 El Planeamiento Estratégico Militar por el método por capacidades
El método de planeamiento por capacidades es una herramienta
apta que da racionalidad al diseño, en forma conjunta, coadyuvando a la
economía de recursos, en un período de escasez financiera e
incertidumbre estratégica.
Este método permite analizar sistémicamente todos los componentes
de la Defensa, facilitando el pensamiento y la acción militar conjunta.
El planeamiento por capacidades exige una clara orientación del
máximo nivel estratégico; que fije pautas concretas, como políticas de
estado, que permitan diferenciar los escenarios estratégicos, la
incertidumbre y el techo presupuestario preliminar.
El juicio por incertidumbre complementa al de escenarios, más
pragmático y realista, el método no se hallará basado exclusivamente en
la incertidumbre o exclusivamente en el estudio de los escenarios.
El diseño de fuerza militares es el resultado de la adecuación de los
medios a los fines considerados por la estrategia general, en ese sentido
implica la generación de nuevos medios, la modernización o adecuación
de los actuales o la eliminación de los innecesarios.
El planeamiento basado en este método conlleva una intervención
activa por parte de los Institutos Armados, los que participan
componiendo una comunidad de planeamiento que integre el mejor
aporte de juicio y profesionalismo.
98
2.4.2 El Método por Capacidades en Argentina
Argentina buscó un método de planeamiento estratégico militar que
se amolde a su situación geoestratégica. Decidió dejar de lado el
planeamiento por hipótesis de conflicto y buscó alternativas para planear
la salvaguarda de sus recursos naturales e intereses vitales.
El planeamiento por capacidades demostró ser la herramienta
acertada en tanto y en cuanto permitió adecuar las restricciones
financieras a la incertidumbre de las nuevas amenazas, características
del nuevo contexto internacional y de las clasificadas como guerras de
4ta Generación.
La tarea de adecuación al nuevo método no fue sencilla. Implicó la
decisión política del cambio, por medio de una nueva legislación;
posteriormente obligó la capacitación de los Oficiales del Estado Mayor
Conjunto y la elaboración de doctrina.
Para realizar el estudio estratégico se conformó una comunidad de
planeamiento con representantes de cada una de las FF. AA. los que
integraron juntas que laboraron en Grupos de Trabajos (GT), elementos
de planeamiento para una temática específica, y en las Actividades de
Planeamiento (AP), actividades que involucran a la totalidad de los
elementos y organismos de planeamiento.
Los más de veinte equipos de trabajo, fueron organizados para el
análisis de una de las temáticas del planeamiento para el diseño del
instrumento militar basado en capacidades. Estuvieron conducidos por
personal superior del Estado Mayor Conjunto de las FF. AA. y fueron
conformados por integrantes de las tres Fuerzas, los que realizaron sus
99
tareas en un ámbito conjunto, mediante el análisis de especialistas, la
concreción de acuerdos y la redacción de documentos. La tarea fue
simultánea y concurrente, lo cual requirió una gran interacción entre los
elementos del planeamiento.
Los organismos de planeamiento propios de cada una de las FF.
AA. brindaron su asesoramiento durante el planeamiento del Comando
Conjunto de las FF. AA., para la mejor determinación de los aspectos
específicos en cuanto a capacidades desagregadas, estado actualizado
de los elementos, aptitud de respuesta y alistamiento, priorizaciones
para el mediano y largo plazo y características de los sistemas de
armas.
La contribución de los Oficiales de cada una de las FF. AA fue
responsable y permanente y transmitieron las necesidades, criterios
institucionales y el juicio profesional de la Fuerza.
Dentro del trabajo en general se realizaron estudios entre los que se
destaca la elaboración de las áreas de capacidades sobre las que se
planificó, para ello se integraron las necesidades de las tres FF. AA.
Posteriormente se desagregaron las áreas de capacidades de acuerdo
al know-how de cada fuerza en aspectos específicos de cada fuerza. Así
se fue de lo general a lo particular.
Asimismo se establecieron los agresores genéricos catalogándolos
en base a los distintos niveles tecnología potencial y a las posibilidades
de ocurrencia e impacto. Estos enemigos genéricos fueron la base del
trabajo basado en la incertidumbre.
Evaluada la factibilidad del planeamiento se realizó la relación entre
los medios necesarios con los disponibles. A partir de allí y en base a
100
cada área de capacidad se establecieron las prioridades para el
desarrollo de fuerzas en función del mediano y largo plazo.
Como elemento incondicional del método, se trabajo en todo
momento bajo la supervisión del poder civil, representado por el
Ministerio de Defensa. Este hecho positivo permitió que el poder político
vaya aprobando cada una de las fases del planeamiento y asumiendo
una responsabilidad para el posterior compromiso de los recursos
financieros.
Finalizado el primer ciclo de planeamiento se dio paso a la ejecución
de los planes de inversión y desarrollo para el mediano y largo.
Asimismo dentro de las necesidades de los planes de corto plazo se
realizaron las adecuaciones necesarias en cada una de las FF. AA. en
cuanto a despliegue, organización y doctrina.
2.4.3 El Planeamiento Estratégico Militar en el Perú
El Perú entendiendo la realidad regional y el actual contexto de
integración económica y política entre los países de Latinoamérica ha
iniciado el análisis, la investigación y la experimentación en el
planeamiento por capacidades.
Sus Instituto Armados iniciaron la consideración del criterio por
capacidades como modernización de su planeamiento estratégico
militar, en detrimento del método por amenazas o hipótesis de conflicto.
De esta forma la estrategia del Perú prevé una herramienta sistémica
que permite abarcar todos los componentes de la Defensa, en oposición
al cúmulo de nuevas amenazas.
101
Para que el criterio por capacidades ejerza una real influencia en el
planeamiento estratégico militar del Perú, es necesario que el poder
político normalice y oriente al poder militar en su ejecución.
Posteriormente el poder militar, por medio del Comando Conjunto de las
FF. AA. deberá introducir la doctrina necesaria, organizar los organismos
de planeamiento y asumir una actividad que es estrictamente conjunta.
102
CAPÍTULO V
DISCUSIÓN
2. Discusión
2.1 Triangulación de datos
El planeamiento estratégico de la defensa operacionaliza el concepto
político estratégico del gobierno buscando alcanzar la debida capacidad y
determinando las acciones a realizar para oponerse a las amenazas y
conflictos y responder a los desastres que infrinjan la necesaria Seguridad
Nacional.
Esto se puede realizar mediante diferentes métodos como se ha apreciado
en la tabla de modelos alternativos para el planeamiento de fuerzas de Bartlett,
Holman, y Somes.
El estudio racional de la realidad, el ambiente geoestratégico, las
necesidades políticas y los recursos financieros existentes permitirán
determinar el mejor método de planeamiento.
103
A ello se suma el contexto internacional que se prepara para la guerra
futura considerando amenazas inciertas dentro de la probabilidad de ocurrencia
de una guerra de 4ta Generación.
La responsabilidad de la elección del método de planeamiento estratégico
militar es del nivel superior, la estrategia general; el poder político con el
asesoramiento del poder militar debe encontrar la mejor respuesta para ello.
Actualmente se aprecia que internacionalmente, especialmente en
occidente, se encuentra en boga el criterio descendente como enfoque para el
método adecuado. El planeamiento por capacidades es el adoptado por la
OTAN y una serie variada de países, entre los cuales Argentina evidencia un
caudal de experiencias positivas en la aplicación de una variante al profesado
en EE. UU.
El método por capacidades tiene muchos aspectos positivos y por
concurrente elementos negativos. En sí reúne características de otros
enfoques, como el de escenarios, el de amenazas, el basado en capacidades y
el fiscal. En ese sentido confirma lo afirmado por la Escuela Superior de Guerra
Argentina (1.994) cuando sostiene que generalmente los métodos no se
aplican en forma pura, sino que lo hacen en forma parcial, condicionándose
entre ellos.
El método inicia con la orientación política de la gran estrategia, la que fija
los objetivos, los escenarios y las amenazas. Descendiendo al poder militar y
ante la imposibilidad de dar respuesta a los interrogantes iniciados con el
quién, el cuándo, el dónde y para qué del posible conflicto enmarcado en la
incertidumbre estratégica, determina agresores genéricos y para oponérseles
establece capacidades militares. Estas capacidades son entendidas como
fuerzas (recursos humanos y materiales, físicos y morales) con la facultad de
provocar un efecto determinado que permita cumplir con los objetivos militares.
104
En el Perú se desarrolla el Planeamiento Estratégico Administrativo como
medio para concebir e un conjunto de acciones administrativas, orientadas a
organizar, racionalizar, obtener, preparar y asignar los recursos destinados a
satisfacer oportunamente los requerimientos, del campo militar, surgidos del
PEO, a fin de que el país pueda afrontar con éxito los conflictos.
En sí, no parece muy diferente a los que hace el planeamiento por
capacidades, el concepto que hace la diferencia se encuentra en el proceso del
cómo se llega a la genética de las fuerzas o recursos.
El meollo de la cuestión está en la aptitud del proceso para abarcar las
respuestas a todas las amenazas y agresiones que puedan poner en riesgo la
defensa nacional. El peligro es que no se hayan desarrollado fuerzas
necesarias para cubrir todas las alternativas. El error puede ser fatal para la
subsistencia de un Estado.
El planeamiento por capacidades evidencia ser una solución para este
rompecabezas. Manifiesta tener una elevada aptitud para el contexto actual del
Perú.
Si el Perú decide su efectiva incorporación como herramienta estratégica,
no puede dejar de analizar las experiencias que se pueden extraer de su
aplicación en un país como Argentina, no solo cercano en distancia, sino
también en idiosincrasia y doctrina militar.
105
2.2 Conclusiones
“La lección más grande de esta guerra ha sido el extremo por el cual las operaciones terrestres, navales y aéreas pueden y deben ser coordinadas por un planeamiento conjunto y un comando unificado”.
Henry Arnold
En relación al Método de Planeamiento por Capacidades se realizó un
análisis del procedimiento, para poder definir sus particularidades como
elemento de concepción del instrumento militar integrante del Sistema de
Defensa Nacional; se tuvieron en cuenta los conceptos de planeamiento
estratégico militar, diferenciándose los distintos métodos y extrayendo las
experiencias de su aplicación en la República Argentina; arribándose a las
siguientes conclusiones:
El planeamiento por capacidades no se basa solamente en la incertidumbre
o solamente en el análisis de escenarios, sino que contempla una combinación
de apreciaciones que evitaran que, por falta de datos o de apropiada
información estratégica en el primero, se lleguen a conclusiones erróneas o
poco aceptables.
Es descendente porque se cumple bajo la necesidad de definiciones del
nivel Estratégico Nacional, quien fija objetivos, políticas, escenarios, amenazas
y el techo presupuestario. Asimismo exige un mecanismo de supervisión civil
sobre el nivel Estratégico Militar en todas las fases del planeamiento.
Impacta e interactúa en los tres niveles temporales del planeamiento:
corto plazo, mediano plazo y largo plazo (CP – MP – LP), obteniendo como
resultado del proceso el diseño de las “fuerzas necesarias”, que basadas en un
fundamento racional, implican la generación de nuevos medios, la
106
modernización o adecuación de los actuales o la eliminación de los
innecesarios, alcanzando el precepto de máxima eficiencia y eficacia.
Provoca cambios inmediatos en el corto plazo al permitir la reorganización y
redespliegue de fuerzas, así como la adecuación de la doctrina y el
entrenamiento. Asimismo establece un plan de desarrollo del Instrumento
Militar con flexibilidad en el mediano y largo plazo.
Es de carácter extremadamente conjunto. No solo en forma declarativa, lo
privilegia para conformar una “fuerza activa sustancial” conformada por las tres
FF. AA.
Como parte de las experiencias en la Argentina, se puede deducir que el
método solo tiene trascendencia si se analiza, estructura, desarrolla y finaliza
en el ámbito de planeamiento conjunto, propio del nivel estratégico militar, para
la concepción de una fuerza conjunta. Ello no quitó preeminencia a ninguna de
las FF. AA. ya que cada una, en el marco de su especificidad aportó tanto a los
Oficiales planificadores, como a sus conocimientos (know-how) específicos, así
como sus necesidades; en un ambiente de marcado profesionalismo.
Fue de gran valor el establecimiento de agresores genéricos, ya que al
contrastarlos con los propios medios, permitió obtener una real dimensión de
las propias fuerzas y sus capacidades, en base a la tecnología y capacidad de
provocar efectos.
El control del Ministerio de Defensa se dio en la aprobación de cada
documento que se emite como culminación de cada fase. La supervisión trajo
aparejado el compromiso para la posterior asignación de los recursos
financieros.
107
Finalizado el primer ciclo de planeamiento y habiéndose ajustado al techo
presupuestario para el mediano y largo plazo impuesto por el poder político, las
FF. AA. poseen la certeza de un real redimensionamiento y modernización del
instrumento militar.
El análisis del proceso de Planeamiento Estratégico Militar en el Perú
permitió tener una visión de la situación actual de planeamiento que evidencie
la influencia de un nuevo método de planeamiento y particularmente lo positivo
de aprovechar experiencias doctrinales y aplicativas de otro proceso, como el
aplicado en Argentina. Así se arribaron a las siguientes conclusiones:
El método vigente actualmente en el Perú es el método por amenazas o
hipótesis de conflicto. Mantiene vigencia porque así está normado en el marco
legal de la defensa nacional y en la doctrina emanada de los altos centros de
estudios.
Es necesario bucear otros procedimientos de planeamiento militar para el
desarrollo de fuerzas. En relación a ello este trabajo ha presentado una opción
apta que puede provocar un verdadero efecto en el desarrollo de medios del
instrumento militar del Perú.
Los II. AA. del Perú, especialmente el Ejército Peruano, así lo han
entendido. Sería un error que se continúe con la investigación y
experimentación del método en forma específica, cuando el mismo es
eminentemente conjunto.
Para ello es imprescindible que se adecúe el marco legal de la defensa de
Perú y la doctrina de planeamiento militar, en una secuencia descendente
desde el máximo nivel político hasta el Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas.
108
El Perú debe aprovechar el avance que para su conocimiento estratégico
implica el estudio de la prospectiva como herramienta de alto valor para
determinar los escenarios futuros.
En base a estas conclusiones se aprecia que se ha establecido la suficiente
influencia de las experiencias argentinas en la aplicación del método por
capacidades para su consideración en el Planeamiento Estratégico Militar del
Perú.
Finalmente se considera que se han respondido los interrogantes que
surgieron de esta investigación, cumpliéndose con los objetivos del estudio.
2.3 Recomendaciones
Desde la sencillez de esta investigación se propone la integral aplicación
del método por capacidades para el proceso de Planeamiento Estratégico
Militar del Perú. Para ello se debe asesorar al poder político para la
modernización del cuerpo legal de la Defensa Nacional.
Los elementos de planeamiento plasmarían un acierto si dentro del amplio
espíritu de estrechez, camaradería, cooperación y hermandad con las Fuerzas
Armadas Argentinas, aprovecharan sus experiencias en la aplicación del
método ya avanzado el segundo ciclo de planeamiento en el país.
Es necesario seguir contemplando los estadios de incertidumbre
estratégica, para poder apreciar así la guerra futura. Para ello es necesario que
el oficial de estado mayor; que se caracteriza por ser incisivo, imaginativo,
analítico e investigador; obtenga respuesta a los diferentes interrogantes que
109
deben quitar el sueño a todo planificador estratégico, como ejemplo de algunos
de ellos:
• ¿Cómo va a evolucionar la forma de hacer la guerra?
• ¿Cómo van a evolucionar la tecnología, la organización y la doctrina
militar?
• ¿Cómo impactara la evolución del concepto de soberanía sobre el diseño
del Instrumento Militar?
• ¿Qué tecnologías podrán estar disponibles y cuales a nuestro alcance?
• ¿Qué nuevas aptitudes requerirán los cuadros del personal?
• ¿Cómo vamos a parametrizar y procesar la información necesaria?
• ¿Cómo enfrentará la estrategia militar estos desafíos en apoyo a la
estrategia nacional?
Todas las respuestas surgirán inexorablemente del conocimiento
desarrollado y adquirido en el marco del sistema de defensa, en base a lo que
se puede denominar como una comunidad multidisciplinaria e interagencial;
que con sustento en la experiencia, análisis e investigación; utilizando la
prospectiva, el estudio de casos, el procesamiento de la información, la
simulación y otras herramientas; alcance la ciencia necesaria para proveer al
Perú los mejores medios, fuerzas y alternativas estratégicas, que permitan la
constante defensa de su soberanía e intereses vitales en oposición a todo tipo
de agresión.
110
REFERENCIAS Ackoff, R. (1979). Diseñando el futuro. México: Limusa. Arteaga, F. (2.006). La Quadrennial Defense Review de 2006 y los planeamientos de
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Estratégico Administrativo. Lima: ESGP.
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112
ANEXO Matriz de Consistencia Lógica del Proyecto de Investigación
Título: “Aplicación del método de planeamiento por capacidades en el Planeamiento Estratégico del Perú desde la experiencia argentina”
PROBLEMA PRINCIPAL OBJETIVO GENERAL HIPÓTESIS GENERAL VARIABLES INDICADORES DIMENSIONES
¿La aplicación del método de planeamiento por
capacidades tiene influencia en el Planeamiento
Estratégico del Perú desde la experiencia argentina?
Determinar la influencia de la aplicación del Método de
Planeamiento por Capacidades en el
Planeamiento Estratégico del Perú, tomando como
antecedente la experiencia argentina.
La aplicación del método de planeamiento por capacidades en el
Planeamiento Estratégico del Perú tiene influencia
significativa desde la experiencia argentina.
X: planeamiento por Capacidades Y: Planeamiento Estratégico Militar en el Perú.
x1: Planeamiento estratégico militar.
x2: Métodos de Planeamiento estratégico.
x3: Capacidad Militar.
x5: Áreas de
capacidad. x6: Juicios de
planeamiento.
Conceptos teóricos
Criterio de planeamiento por
capacidades
PROBLEMAS SECUNDARIOS
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
HIPÓTESIS ESPECÍFICAS
Aplicación del método por
capacidades en Argentina
¿Los métodos de Planeamiento Militar tienen
influencia en el Planeamiento Estratégico?
Analizar la influencia de los métodos de planeamiento militar en el Planeamiento
Estratégico.
Los métodos de planeamiento militar
tienen influencia en el Planeamiento Estratégico.
y1: Defensa
Nacional. y2: Planeamiento
de desarrollo y defensa, PEO y PEA.
y3: La prospectiva.
Conceptos teóricos
¿La mecánica de planeamiento por
capacidades influye en el Planeamiento Estratégico en
Perú?
Determinar la influencia de la mecánica de
planeamiento por capacidades en el
Planeamiento Estratégico en Perú.
La mecánica de planeamiento por capacidades tiene
influencia significativa en el Planeamiento
Estratégico en el Perú.
Proceso de planeamiento en
el Perú
¿Las experiencias de aplicación del método por capacidades en Argentina
influyen en el Planeamiento Estratégico en Perú?
Establecer la influencia de las experiencias de
aplicación del método de planeamiento por
capacidades en Argentina en el Planeamiento Estratégico
en Perú.
Las experiencias de aplicación del método por capacidades en Argentina
tienen influencia en el Planeamiento Estratégico
en el Perú.
Elementos a futuro