Equilibrio de poder entre el ejecutivo y el legis lativo - Payne

El pesimismo sobre la viabilidad del presidencialismo tenía su raíz en tres objeciones generales. La primera era que la separación de las elecciones presidenciales de las legislativas, muchas veces conduce a un estancamiento político. En el contexto del presidencialismo, la conducción gubernamental puede verse obstaculizada cuando el partido oficialista carece de mayoría, ya que los partidos de oposición tienen pocos incentivos para cooperar. Como consecuencia, el presidente puede verse ante la dificultad de obtener el apoyo de sus propios copartidarios.

La segunda preocupación en cuanto al presidencialismo era que los períodos fijos de mandato para el presidente y los legisladores pudieran generar mayor inestabilidad, pues esto significaba que el sistema podía caer en una parálisis política durante períodos muy extensos, o estancarse por causa de un jefe de Estado incompetente o impopular. Era posible que la misma estabilidad del orden constitucional se viera amenazada por la rigidez del sistema para superar parálisis políticas o para revocar el mandato de un presidente inoperante e ineficiente.

Por último, los críticos objetaban la naturaleza de “el ganador se lo lleva todo” de las elecciones presidenciales: aunque por lo general los presidentes resultan elegidos con el apoyo de una ajustada mayoría del electorado, adquieren posesión exclusiva del puesto político de más prestigio e influencia durante un período de tiempo definido.

Por su parte, observadores políticos más moderados destacaban que los regímenes presidencialistas también ofrecen ventajas, en tanto los parlamentarios no están libres de fallas.

En primer lugar, los regímenes presidencialistas ofrecen al votante más alternativas electorales, permitiéndole escoger un jefe de Estado y representantes que reflejen mejor sus preferencias específicas.

En segundo lugar, los regímenes presidencialistas ofrecen a la ciudadanía un mecanismo más directo para exigir que sus gobernantes rindan cuentas y expresar sus preferencias en cuanto a políticas gubernamentales. En contextos parlamentarios multipartidistas los ciudadanos muchas veces no pueden saber cómo se reflejará su voto en la composición partidista del gobierno, mientras que en el presidencialismo pueden recompensar o sancionar al presidente electo y al partido gobernante mediante su voto e indicar directamente su preferencia por un programa de gobierno determinado.

En tercer lugar, los regímenes presidencialistas dan a los legisladores mayor libertad para discutir diferentes opciones políticas, ya que la oposición no pone en peligro la supervivencia del gobierno, ni este corre el riesgo de una nueva convocatoria a elecciones.

El cuarto argumento a favor del presidencialismo es que, al establecer mandatos presidenciales fijos, este régimen podría resultar más estable que el parlamentario, en el que en ciertas ocasiones un gobierno de coalición viable puede ser difícil de sostener.

Por último, podría decirse que el presidencialismo tiende en menor medida que el parlamentarismo a alentar actitudes de “juego suma cero”. El diseño del equilibrio de poderes en los sistemas presidencialistas debería impedir que el ganador en la elección presidencial acapare de hecho todo el poder.

En la práctica, entre las elites y la población de América Latina en general el parlamentarismo tampoco logró obtener apoyo suficiente para ser adoptado como sistema de gobierno.

La eficiencia y estabilidad de las democracias presidencialistas se ve en gran medida influida por la forma en que se resuelve la tensión entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Esa tensión no existe en los sistemas parlamentarios, ya que

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el Legislativo es quien elige al gabinete de gobierno y éste debe mantener su confianza. Dado que en el presidencialismo los poderes Ejecutivo y Legislativo se eligen por separado, por lo general mediante procedimientos electorales y circunscripciones diferentes (e incluso en distintos momentos), y por lo tanto con bases distintas de legitimidad, los conflictos entre ambos poderes del Estado son más evidentes y perjudiciales en los sistemas presidencialistas que en los parlamentarios.

En los estudios académicos son comunes dos caricaturas de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. En una de ellas, el primero es percibido como el actor dominante y el segundo sirve poco más que para poner el sello de aprobación al programa presidencial. Si el Legislativo obstaculiza toda propuesta que provenga del presidente, el primer mandatario recurre a los decretos y a otras facultades para aprobarlas mediante un trámite rápido, sin tener que someterlas a discusión. Desde esta perspectiva, el Legislativo ejerce también un papel débil de supervisión y control de las actividades del Ejecutivo, lo cual allana el camino a las prácticas corruptas y al manejo inadecuado de fondos públicos.

En el segundo caso se caricaturiza a un Poder Ejecutivo carente de apoyo del partido; sus planes se ven constantemente obstaculizados por un Congreso obstruccionista. En ocasiones, es necesario que se desencadene una grave crisis para que el Congreso finalmente ceda su poder de veto y apruebe ciertos aspectos de la agenda presidencial.

Estos estereotipos tienen una característica en común: la relativa falta de una actitud colectiva positiva por parte del Congreso en los procesos de legislación y fiscalización.

En la medida en que el Congreso no se comprometa positivamente con los asuntos de política nacional, podría ser el responsable de las dificultades particulares del gobierno en caso de que el partido de la oposición controle el Poder Legislativo. Esto también explicaría la imposibilidad del Congreso de supervisar efectivamente al Ejecutivo. Si el Congreso está acostumbrado simplemente a oponerse a las iniciativas presidenciales, será más probable caer en un estancamiento si el mandatario carece de mayoría legislativa.

Pero si, por el contrario, el Congreso desempeña un papel más activo, sería suya la responsabilidad de impulsar la aprobación de una agenda y se solucionaría el problema del estancamiento.

Tipos de poder presidencial

El objetivo es comparar los países de la región en función de dos conjuntos de factores que podrían ejercer influencia directa en las relaciones entre ambos poderes: 1) la naturaleza de los poderes constitucionales del presidente; y 2) el nivel de apoyo partidista al presidente en el ámbito legislativo, es decir, los poderes derivados del partido.

Ambos influyen en la capacidad del presidente para determinar políticas. Los primeros forman parte de la estructura del sistema presidencial establecida en la Constitución y sólo cambian como resultado de reformas expresas a la normativa constitucional y las leyes relacionadas. Los poderes que la Constitución confiere al presidente pueden dividirse en dos grupos: sus facultades directas con respecto al proceso legislativo (poderes legislativos) y sus prerrogativas para formar el gabinete y designar otras autoridades políticas (poderes no legislativos).

Entre los poderes legislativos conferidos al presidente se encuentran el de vetar proyectos de ley aprobados por el Congreso, promulgar leyes por decreto, el derecho exclusivo de presentar proyectos de ley sobre algunos temas políticos, convocar a referendos o plebiscitos y redactar la ley de presupuesto. Los poderes no legislativos incluyen tanto los poderes presidenciales como los que el Congreso no controla de manera explícita; entre ellos se encuentran la facultad exclusiva de nombrar y destituir a los miembros del gabinete, sin que el Parlamento pueda censurarlos o pedirles la renuncia.

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Entretanto, los poderes asociados al partido derivan de diversos factores, algunos de ellos institucionales y otros coyunturales y por lo tanto varían con el tiempo. Se refieren al respaldo partidista con el que pueda contar el mandatario en la esfera legislativa y dependen tanto de la participación del partido o coalición gobernante en el Congreso como de su disciplina, es decir, la medida en la cual los legisladores se inclinen por votar en bloque y de acuerdo con las instrucciones de sus dirigentes.

Poderes presidenciales y gobernabilidad democrática

El concepto de gobernabilidad democrática abarca la capacidad de tomar y llevar a la práctica decisiones que respondan de manera adecuada a los problemas económicos y sociales que aquejan a un país. Sin embargo, la definición también involucra la toma de decisiones mediante procesos legítimos, democráticos y sostenibles, es decir, adoptadas en un proceso participativo abierto.

En consecuencia, un aspecto importante de la gobernabilidad democrática es la efectividad de las políticas: la capacidad de adoptar reformas políticas destinadas a mejorar las condiciones sociales y económicas. Sin embargo, también es requisito indispensable de un gobierno democrático que sus decisiones respondan a las preferencias e intereses del público.

De allí la complejidad de lograr un equilibrio óptimo, en función de la gobernabilidad democrática, entre los poderes constitucionales del presidente y los poderes asociados al partido.

Aparentemente, sería deseable para el buen funcionamiento de una democracia presidencialista que el Legislativo compartiera con el Ejecutivo el poder para elaborar leyes y desarrollara la capacidad de supervisar la ejecución de los programas gubernamentales y la aplicación de las normas legales.

Facultades legislativas del presidente

Poder de veto y resello de la legislación

El poder de veto es la facultad del presidente de bloquear la promulgación de una ley aprobada por el Congreso a la cual se oponga. Junto con el poder de veto parcial que se describe a continuación, constituye la única vía formal por la que el mandatario puede incidir directamente en la producción de leyes por parte del Parlamento. Desde el punto de vista formal, en la mayoría de los sistemas presidencialistas recae en el Congreso la responsabilidad de promulgar todas las leyes del país. En la mayor parte de los casos este poder de veto no es absoluto, ya que el Congreso puede insistir para que se apruebe la legislación.

El poder de veto es débil cuando el Congreso está facultado para resellar una ley o un paquete de leyes con los votos de una mayoría simple o una mayoría absoluta.

Cuando se necesita mayoría absoluta es más difícil aplicar el resello legislativo dado que es común que un número significativo de legisladores se ausenten o se abstengan de votar.

El poder de veto es mayor cuando el resello requiere los votos de una mayoría calificada. Si el poder de veto es absoluto o se necesita amplia mayoría para resellar una ley, se vuelve muy poderoso, pues muy probablemente impedirá que el Poder Legislativo tome cualquier medida con la que el Ejecutivo disienta. El poder de veto permite al presidente defender el statu quo ante los esfuerzos legislativos por modificarlo, aunque no es tan útil cuando es el presidente quien desea introducir cambios.

Poder de veto parcial

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El veto parcial es la facultad del presidente de vetar disposiciones particulares de un proyecto de ley que ya ha sido aprobado. Cuando este poder tiene plena vigencia el efecto de la medida presidencial es la promulgación de la porción no objetada del proyecto de ley, a menos que el Congreso insista en su versión original con la mayoría requerida por la Constitución.

La mayor parte de las constituciones de América Latina contemplan la posibilidad de que el presidente vete un proyecto de ley total o parcialmente.

El presidente puede recurrir al poder de veto parcial con el fin de bloquear la modificación no deseada del statu quo. Sin embargo, también puede participar en el proceso de formulación de políticas, ya que esto le permite interponer sus puntos de vista en el detalle de la legislación e incidir en su forma final, en lugar de limitarse a emitir una opinión general, positiva o negativa.

En la mayoría de los países el umbral mínimo de votos requeridos para sortear el veto parcial es el mismo que se requiere para el veto total.

Poder de emisión de decretos y control de la agenda

Algunas constituciones facultan a los presidentes de América Latina a legislar directamente mediante la emisión de decretos, lo cual les permite soslayar completamente el paso por el Congreso. En este caso, el presidente tiene una participación directa en el proceso de formular leyes y alterar el statu quo.

Es importante no confundir la atribución de dictar decretos de carácter regulativo o administrativo con la de legislar por decreto.

Asimismo, algunas constituciones permiten explícitamente al Congreso delegar en el presidente la facultad de legislar por decreto.

En varios países el presidente tiene la prerrogativa de legislar por decreto en asuntos particulares, en circunstancias excepcionales o en estados de emergencia. Debido a la ambigüedad inherente a la interpretación de lo que constituye un estado de emergencia, esta disposición abre potencialmente la puerta a una forma bastante extendida de poder por la vía del decreto.

Además del derecho explícito de legislar por decreto, en algunos países la Constitución permite al presidente declarar “urgente” la aprobación de un proyecto de ley, con lo que obliga al Congreso a actuar dentro de un período específico; de lo contrario el proyecto se convierte automáticamente en ley.

Iniciativa exclusiva

La iniciativa exclusiva se relaciona con los casos en que la Constitución confiere al presidente el derecho de presentar una ley sobre determinadas áreas políticas. En la región es común que el presidente tenga el derecho exclusivo de presentar la ley de presupuesto por esta vía, así como convenciones internacionales y legislaciones sobre aranceles comerciales.

Al igual que el poder de veto, el de iniciativa exclusiva permite al presidente evitar que el Congreso cambie el statu quo en ciertas áreas.

Definición del presupuesto

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Debido a la importancia de la ley de presupuesto para el funcionamiento del gobierno y para definir el carácter de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, los poderes presidenciales en este ámbito se consideran por separado.

En varios sistemas políticos de América Latina las modificaciones que el Poder Legislativo puede introducir a la ley de presupuesto que proponga el Ejecutivo son limitadas.

La capacidad del presidente de influir en el presupuesto también se ve afectada cuando el Congreso no lo aprueba en la fecha límite establecida o antes de que se inicie el año fiscal.

Convocatoria a referéndum o plebiscito

La facultad para convocar a un referéndum o un plebiscito permite al mandatario someter a aprobación de la ciudadanía asuntos generales de política o leyes particulares, por lo general después de que el Congreso las ha rechazado. El referéndum o plebiscito se encuentra dentro de un grupo más amplio de instrumentos de democracia directa. Si su aplicación está sujeta a pocas restricciones, la facultad de convocar a un referéndum o plebiscito puede ser un instrumento de presión importante del Ejecutivo sobre los legisladores, a fin de que estos aprueben sus propuestas políticas y reafirmen su mandato y legitimidad popular.

Poderes presidenciales no legislativos

Formación del gabinete

El presidente tiene la facultad exclusiva de designar y destituir a los miembros de su gabinete en todos los países de la región. Los mandatarios de América Latina no necesitan de la “asesoría y consentimiento” del Poder Legislativo para formar su equipo.

Destitución del gabinete

En todos los países de América Latina, así como en Estados Unidos, los presidentes tienen libertad para destituir a los ministros de su gabinete según su voluntad, sin tener que justificar su decisión ante el Congreso u obtener su aprobación. Esto les permite garantizar que la formulación y puesta en práctica de las políticas se ajuste a sus deseos.

Voto de censura a los ministros del gabinete

Un aspecto en el que se observan diferencias considerables entre los distintos países es la capacidad del Poder Legislativo para tomar medidas contra los ministros por iniciativa propia. El voto de censura y el poder de destitución constituyen las modalidades más importantes; su existencia, y su aplicación regular, socava el nivel ideal de división de poderes propio del presidencialismo. El régimen asume características marcadamente parlamentaristas cuando los integrantes del gabinete deben rendir cuentas al Congreso y dependen de su apoyo continuo para mantener sus cargos.

El poder de censura potencia las posibilidades de caer en una situación de estancamiento político e inestabilidad, debido a la contradicción entre el derecho del presidente elegido por el pueblo de designar a su gabinete, y el poder opuesto del Poder Legislativo para censurarlo.

Análisis comparativo de los poderes que la constitución confiere a los presidentes

Poderes para legislar

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En la región se aprecian variaciones significativas en cuanto al nivel de poder que la Constitución confiere al Ejecutivo en materia de legislación. Al considerar las facultades que les otorga la Constitución en su conjunto, los mandatarios de Chile, Ecuador, Brasil, Colombia, Perú, Argentina y Panamá son los que tienen mayor poder, en tanto los más débiles parecerían ser los de México, Bolivia, Costa Rica, Paraguay y Nicaragua.

Es probable que los poderes más importantes en lo que concierne a la capacidad del mandatario de poner su sello a la política nacional sean el de veto y el de emitir decretos. El primero, de tipo “reactivo”, determina la efectividad con que el presidente logra bloquear reformas políticas promulgadas por el Congreso. En Estados Unidos, el veto de paquetes de leyes es el único poder constitucional al que el presidente puede recurrir para definir la dirección de su política.

El mandatario estadounidense es relativamente fuerte en términos de sus poderes de reacción, ya que para que un paquete de leyes vetado por el presidente sea resellado necesita el apoyo de dos terceras partes de los miembros presentes en cada cámara del Congreso. No obstante, la mayor parte de sus homólogos de América Latina están dotados de más poderes reactivos.

A diferencia del presidente de Estados Unidos, algunos mandatarios de América Latina están dotados de poderes “de acción”, es decir, pueden incidir en la adopción de políticas que signifiquen cambios en el statu quo. Las formas más relevantes en lo que respecta a este tipo de facultad son la de legislar por decreto y la de controlar la agenda legislativa. Cuando decreta o declara “urgentes” ciertos aspectos de una ley, el presidente participa directamente en la formulación de políticas e incluso puede eludir completamente al Poder Legislativo. Otro tipo de poder activo es el que le permite al presidente fijar el monto total de ingresos y gastos en el presupuesto, o establecer los gastos prioritarios sin que el Congreso tenga posibilidad de interferir. El poder de veto parcial podría considerarse activo, en la medida en que puede utilizarse para influir en los detalles de una legislación ya promulgada.

Poderes no legislativos

En América Latina no se observan variaciones significativas en cuanto a las facultades del presidente para nombrar y destituir a los ministros de su gabinete. A diferencia de Estados Unidos, los presidentes disfrutan de plenos poderes para designar a los integrantes de su gabinete pero, al igual que en ese país, no tienen que consultar al Congreso para destituirlos. En términos de los poderes de nombramiento y destitución, los países de la región se ajustan al modelo arquetípico del presidencialismo en el que el “origen” y “supervivencia” de quienes integran ambos poderes de la República son totalmente independientes.

Juicio político al presidente

Otra dimensión institucional de relevancia para las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo es el mecanismo de someter al presidente a un juicio político. De conformidad con la estructura de un régimen presidencialista, la mayoría de las constituciones de América Latina intentan que las disposiciones a este respecto sean invocadas sólo si se presume que el presidente es culpable de algún delito común grave, abuso de autoridad o violaciones a la Constitución o a la ley.

El juicio político constituye potencialmente un mecanismo para sortear la inflexibilidad de los regímenes presidencialistas, al hacer posible la destitución de presidentes corruptos o impopulares antes de que concluya su período.

En los países de América Latina existen tres modelos principales para someter al presidente a un juicio político; los procedimientos varían dependiendo de la naturaleza bicameral o unicameral del Poder Legislativo.

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1. Modelo parlamentario. Sistema unicameral: la Asamblea Legislativa actúa en condición de acusador y de jurado. Bicameral: la Cámara baja actúa en condición de acusador y la Cámara alta en condición de jurado.

2. Modelo dual. De acuerdo con la naturaleza del delito, el Senado o la Corte Suprema actúan como jurado para considerar la acusación de la Cámara baja.

3. Modelo judicial. Sistema unicameral: la Asamblea Legislativa hace las veces de acusador y la Corte Suprema de jurado. Bicameral: una o ambas cámaras del Congreso presentan la acusación y la Corte Suprema actúa como jurado.

En varios países de la región, la constitución contempla la revocatoria del mandato presidencial en caso de incapacidad física o mental.

Poderes presidenciales derivados del partido

Además de los poderes constitucionales conferidos al presidente, la naturaleza del sistema de partidos juega un papel importante para determinar el funcionamiento de los regímenes presidencialistas. Tanto el número de partidos significativos como su grado de cohesión y disciplina influyen en las posibilidades de lograr armonía funcional entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.

Cuando el sistema de partidos se encuentra altamente fragmentado, es improbable que la agrupación gobernante llegue a controlar algo más que una reducida porción del total de escaños. Debido a los incentivos propios del presidencialismo, en este escenario difícilmente el presidente logre conformar y mantener una coalición gobernante confiable. Sin embargo, esto no significa necesariamente que sea deseable que el control del gobierno quede en manos del presidente y un partido mayoritario jerárquicamente organizado.

Es probable que en el contexto de sistemas de partidos fragmentados el gobierno sea ineficaz, lo que en un momento dado podría debilitar la legitimidad de las instituciones democráticas e incrementar el riesgo de inestabilidad del régimen. Por otra parte, cuando el control se encuentra en manos de un partido mayoritario, las restricciones a los abusos de autoridad inherentes al presidencialismo se ven sustancialmente disminuidas y el gobierno puede tornarse menos “representativo” y más propenso a los malos manejos y prácticas corruptas. Es más probable que un término medio en que el partido gobernante no tenga el dominio completo ni observe una disciplina rígida, le depare mayor respaldo en el Congreso, limitando a la vez las posibilidades de que el presidente caiga en la tentación de actuar en forma unilateral y abusar de la confianza de la ciudadanía.

Cuando la unidad y la disciplina del partido se encuentran muy debilitadas, el presidente no tiene garantía de contar con el apoyo necesario, aun disponiendo de la mayoría de los escaños. Sumado a una escasa disciplina de partido, la fragmentación del sistema tiende a dificultar especialmente al mandatario la posibilidad de contar con una mayoría que apruebe su programa político.

En el marco del presidencialismo las coaliciones por lo general no llegan a formalizarse, así como tampoco son duraderas ni vinculantes para los legisladores, como ocurre en los sistemas parlamentarios.

Cuando el presidente y los legisladores son elegidos al mismo tiempo, el período corresponde sencillamente al del mandato del presidente y el de los legisladores, a menos que el mandatario sea sustituido por causa de muerte o por alguna otra forma irregular de sucesión. Cuando las elecciones presidenciales y las legislativas no son concurrentes, la elección de un nuevo presidente o un nuevo Congreso marca el inicio de un nuevo período.

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Como consecuencia de la tendencia a la creciente división dentro del sistema de partidos, y en algunos casos el debilitamiento de las agrupaciones, la formación de coaliciones podría adquirir aún más relevancia en el futuro. El descenso continuo en el porcentaje de gobiernos de mayoría unipartidista ha ido a la par del incremento en el número de gobiernos respaldados por coaliciones. El resultado de estas tendencias paralelas es una disminución modesta en el porcentaje de gobiernos con mayoría en el Congreso cuando se consideran los integrantes de la coalición oficialista.

Análisis comparativo entre los poderes conferidos al presidente por la constitución y los de origen partidista

En países con sistemas de partidos fragmentados, el presidente por lo general cuenta con poderes constitucionales de mayor alcance, en especial los de acción, es decir, poderes presupuestarios y de decreto. En todos los países donde el presidente dispone de escasos poderes derivados del partido, la Constitución contempla poderes de acción al menos moderados. La necesidad de generar bienes que favorezcan a sus electores y “clientes” induce a los congresistas a otorgar al presidente un poder considerable si saben que no pueden hacer las cosas por sí mismos.

Compensar la división del sistema de partidos dotando al presidente de poderes de acción en el Poder Legislativo podría no ser el mejor modo de construir un sistema sólido de pesos y contrapesos, y un sistema legítimo de representación. Nada reemplaza a un Congreso capacitado para la acción colectiva y que desarrolle las competencias profesionales que le permitan coparticipar en el proceso de formulación de políticas y en la supervisión del Poder Ejecutivo. Aun en ese caso, los poderes constitucionales pueden resultar útiles en momentos de crisis extremas, pero para la institucionalización del sistema de pesos y contrapesos es valioso que el presidente desarrolle políticas alcanzando consensos entre los distintos partidos representados en el Poder Legislativo, independientemente de cuán difícil resulte esta tarea.

Conclusiones

La gobernabilidad de las democracias presidencialistas se encuentra estrechamente ligada a la forma en que se resuelven las tensiones inherentes en la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y las responsabilidades que le competen a cada uno de ellos. Por una parte, el gobierno debe estar en capacidad de actuar, de responder con eficacia y eficiencia ante los problemas sociales y económicos urgentes para el país y adoptar políticas dirigidas a promover el mayor bienestar de la sociedad en el largo plazo.

Por otra parte, la necesidad de que las políticas gubernamentales respondan a los puntos de vista e intereses de la ciudadanía y que los funcionarios que ostentan cargos de elección popular sean responsabilizados por el ejercicio del cargo y el uso de los fondos públicos son aspectos inherentes a la noción de democracia. También es fundamental que el Poder Legislativo cumpla de manera efectiva con sus responsabilidades de representación y supervisión del Poder Ejecutivo.

Para que el Congreso desarrolle sus capacidades de representación y vigilancia, los poderes de acción del presidente en el ámbito legislativo no deberían ser tantos como para permitirle desarrollar políticas en relativo aislamiento y en ocasiones sortear totalmente al Congreso. Además, las fuerzas de oposición deben tener voz en el Congreso y los legisladores que apoyan al gobierno, suficiente independencia de la jerarquía del partido e incentivos electorales adecuados.

El desarrollo de la capacidad legislativa de formulación de políticas y fiscalización se ve obstaculizado si la distribución de escaños se encuentra excesivamente fragmentada entre los distintos partidos políticos. Un Poder Legislativo fuertemente dividido en términos de partidos podría bloquear acciones políticas positivas propuestas por el Ejecutivo. El

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Legislativo podría, al mismo tiempo, ser incapaz de una acción colectiva orientada al desarrollo de enfoques alternativos, o de supervisar eficazmente al Ejecutivo.

La evidencia analizada en este capítulo sugiere que en varios países la gobernabilidad democrática se complica a causa de un sistema de partidos excesivamente fragmentado, un fenómeno que podría tener sus raíces, al menos en parte, en ciertas características del sistema electoral. Además, durante las últimas dos décadas el grado de fragmentación del sistema de partidos ha aumentado en forma paulatina, lo cual podría obstaculizar una formulación efectiva de políticas y reforzar los incentivos para que el presidente se aproveche de sus poderes activos de legislación y limite el papel del Legislativo.

En una clara reacción a la fragmentación del sistema de partidos, los presidentes han evidenciado una creciente tendencia a forjar coaliciones con otros partidos con el fin de facilitar una conducción gubernamental más efectiva.

En ciertos casos, otorgar a los presidentes excesivos poderes en el ámbito legislativo ha impedido al Congreso desarrollar la capacidad de participar eficazmente en el proceso de formulación de políticas y de supervisión del Ejecutivo.

El Poder Legislativo se ha debilitado en ciertos casos debido al elevado índice de rotación entre los legisladores, a causa de límites establecidos al período de su mandato, procedimientos de designación dentro de sus partidos o la falta de prestigio y de recompensas. Si los diputados tienen poca motivación o posibilidades de forjar una carrera en el Legislativo y mantener su cargo, también tendrán pocos alicientes para responder a las demandas e intereses de sus electores, o de invertir en el desarrollo de conocimientos y capacidades necesarias para desempeñar un papel más activo en la vigilancia y en la formulación de políticas.

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