entas

Tomo 4

Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas. Tomo 4

Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la FederaciónLXIII Legislatura. Cámara de Diputados del H. Congreso de la UniónAv. Congreso de la Unión 66, Edificio “F” piso 2Col. El Parque, Delegación Venustiano CarranzaC.P. 15960, México, Ciudad de México

ISBN: 978-607-97198-7-6

Diseño de portada e interiores:D3 Ediciones SA de CV/ Alejandra Gallardo Cao,Ana Karina Mendoza Cervantes

Cuidado de la edición:Leonardo Bolaños CárdenasNancy Monroy AvilaKarla Galicia Hoyuela

Primera edición Tomo 1, 2014Primera edición Tomo 2, 2015Primera edición Tomo 3, 2016Primera edición Tomo 4, 2017

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

Directorio

Mesa Directiva

Dip. Jorge Carlos Ramírez Marín Presidente

Dip. Martha Hilda González CalderónVicepresidente

Dip. Edmundo Javier BolañosVicepresidente

Dip. Arturo Santana AlfaroVicepresidente

Dip. María Ávila SernaVicepresidente

Dip. Marco Antonio Aguilar YunesSecretario

Dip. Alejandra Noemí Reynoso Sánchez Secretaria

Dip. Isaura Ivanova Pool PechSecretaria

Dip. Andrés Fernández del Valle LaisequillaSecretaria

Dip. Ernestina Godoy RamosSecretaria

Dip. Verónica Delgadillo GarcíaSecretaria

Dip. María Eugenia Ocampo BedollaSecretario

Dip. Ana Guadalupe Perea SantosSecretaria

Cámara de Diputados LXIII Legislatura

Junta de Coordinación Política

Dip. Marko Antonio Cortés MendozaPresidente

Dip. César Octavio Camacho Quiroz

Dip. Francisco Martínez Neri

Dip. Jesús Sesma Suárez

Dip. Norma Rocío Nahle García

Dip. José Clemente Castañeda Hoeflich

Dip. Luis Alfredo Valles Mendoza

Dip. Alejandro González Murillo

Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior

de la Federación

PresidenteDip. Luis Maldonado Venegas

SecretariosDip. Rafael Arturo Balcázar Narro

Dip. Marco Antonio Barranco SánchezDip. Enrique Rojas Orozco

Dip. Ruth Noemí Tiscareño AgoitiaDip. Eukid Castañón Herrera

Dip. Minerva Hernández RamosDip. Luis Gilberto Marrón Agustín

Dip. David Jiménez RumboDip. Alicia Barrientos PantojaDip. Maricela Contreras Julián

Dip. Emilio Enrique Salazar FaríasDip. Claudia Sofía Corichi GarcíaDip. Francisco Javier Pinto Torres

IntegrantesDip. Bernardino Antelo Esper

Dip. Ricardo Ángel Barrientos RíosDip. Pablo Bedolla López

Dip. Paloma Canales SuárezDip. Manuel Jesús Clouthier Carrillo

Dip. Marko Antonio Cortés MendozaDip. Araceli Damián González

Dip. Aarón González RojasDip. Gonzalo Guízar Valladares

Dip. Armando Alejandro Rivera CastillejosDip. Salomón Fernando Rosales Reyes

Dip. María Esther de Jesús Scherman LeañoDip. Víctor Manuel Silva Tejeda

Dip. María Monserrath Sobreyra SantosDip. María Luisa Sánchez Meza

Dip. Alma Carolina Viggiano Austria

Secretario TécnicoMtro. Isaac Rojkind Orleansky

Unidad de Evaluación y Control de la Comisión

de Vigilancia

TitularDr. Alejandro Romero Gudiño

DirectoresMtro. Francisco Vega Rodríguez

Mtra. María del Carmen Lastra y LastraDra. Guadalupe Blanca Leticia

Ocampo García de AlbaDr. Jorge Alejandro Ortiz Ramírez

Secretario técnicoDr. Leonardo Arturo Bolaños Cárdenas

Presentación 9

Colaboraciones institucionales¿Cómo construir una política institucional de integridadefectiva para combatir a la corrupción 17C.P.C. Juan Manuel Portal Martínez

Constitución versus corrupción 29Magistrado Presidente Carlos Chaurand Arzate

Sociedad civil, anticorrupción y corresponsabilidad 45Doctor Eber Omar Betanzos Torres

La voluntad política, ¿piedra angular en el combate a la corrupción? 55C.P.C. Gregorio Guerrero Pozas

El subsistema de rendición de cuentas de los servidores públicos y las implicaciones jurídicas de su incumplimiento 71Doctora Yasmín Esquivel Mossa

Prevención de la corrupción en las entidades de Fiscalización Superior. Buenas prácticas de la Auditoría Superior de la Ciudad de México 87Doctor David Manuel Vega Vera

La Rendición de Cuentas y el Sistema Nacionalde Fiscalización, una perspectiva desde el ámbito estatal 107Doctor David Villanueva Lomelí

La aplicación de los principios y reglas del Derechopenal al procedimiento administrativo disciplinario, atendiendo a sus matices y modulaciones 131Maestra Ana Yadira Alarcón Márquez

Colaboraciones académicasRecuperación de activos frente a la corrupción en el nuevo orden mundial globalizado 151Doctor Nicolás Rodríguez García

Contenido

Transparencia, rendición de cuentas y fortalecimiento democrático 191Maestro Issac Armando Arteaga Cano

La reelección legislativa y las candidaturas independientes. Un ejercicio de rendición de cuentas ante la sociedad 217Doctor Leonardo Arturo Bolaños Cárdenas

Análisis del Sistema Anticorrupción en la nueva Constitución de la Ciudad de México 243Doctor Jaime Fernando Cárdenas Gracia

Liderazgo institucional contra la corrupción 271Doctor José R. Castelazo

Formación de gobiernos de coalición y rendición de cuentas 289Doctor Eduardo de Jesús Castellanos Hernández

Consideraciones ético-jurídicas del Sistema Nacional Anticorrupción 321Doctor Álvaro Castro Estrada

Transparencia presupuestaria: algunas reflexiones y recomendaciones 345Doctor Jorge A. Chávez Presa

Niveles de fiscalización superior, evaluación, auditoría interna y externa. El caso del Gobierno federal 365C.P. Nicolás Domínguez García

La actividad fiscalizadora de la Auditoría Superiorde la Federación, 2000-2015 405Doctora Nancy García VázquezMaestro Cristian Ismael Jiménez Jiménez

Fiscalización de los recursos de partidos políticos y otros sujetos obligados 423C.P. Eduardo Gurza Curiel

El Sistema Nacional Anticorrupción a dos meses dehaber entrado en vigor 439Doctor Manuel L. Hallivis Pelayo

Perspectivas del Componente de Participación Ciudadanadel Sistema Nacional Anticorrupción 469Maestro Sergio E. Huacuja BetancourtDoctor Germán Sergio Merino Conde

Lógica operativa y funcional de la auditoría como herramienta anticorrupción 507Maestro Juan Carlos Moreno Jiménez Doctora Mara Maricela Trujillo FloresDoctor Fernando Lámbarry Vilchis

Modelo democrático anticorrupción 533Doctor Héctor Luna de la Vega

Pluralidad sindical y transparencia en el Derecho mexicano del trabajo 553Doctor Porfirio Marquet Guerrero

La transparencia, un compromiso permanente 573Doctor Carlos F. Matute González

Transparencia y rendición de cuentas: de herramientas de papel a verdaderas y eficaces vías para la generación de cultura y la construcción de un sistema de gobernanza en México 611Doctor Carlos Mena AdameMaestra Tania Alvarez Escorza

La instrumentalidad del principio jurídico de especialidad presupuestaria en la fiscalización del gasto público 627Doctor Óscar Nava Escudero

El perfil de liderazgo adecuado para el combate a la corrupción 643Doctor Abraham Nosnik Ostrowiak

Fiscalización superior comparada 659Doctora Guadalupe Blanca Leticia Ocampo García de Alba

La transparencia en el cumplimiento de obligaciones en los contratos públicos 691Carlos Alberto Pérez CuevasDavid Ulises Guzmán Palma

Los consejos de Don Quijote para lograrun buen gobierno 711Doctor Manuel Quijano Torres

Las Fiscalías Anti Corrupción en América Latina 733Luis Arturo Rivas-TovarPerla Sánchez-FeregrinoJonathan García-López

Análisis y retos del Sistema Nacional Anticorrupción 763Doctor Alejandro Romero Gudiño

Los medios de defensa ante el sistema de Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas 789Magistrado Adalberto G. Salgado Borrego

Sistema Nacional de Combate a la Corrupción (Bases, progresos y desaciertos) 813Doctora Eréndira Salgado Ledesma

Fideicomisos públicos, aún un reto de la transparencia y la rendición de cuentas 831Licenciada Sarahí Salvatierra Pineda

Control constitucional de la calidad de las leyes y otras formas de control 847Licenciado Sadot Sánchez Carreño

El estudio estadístico de la fiscalización superior y el control parlamentario 869Doctor Jesús Antonio Serrano SánchezMaestro Alejandro Gabriel Emiliano Flores

La Orientación a Resultados en las organizaciones públicas 911Doctor Vicente Suárez Zendejas

La homogenización del derecho de Acceso a la Información en México. La ruptura de la desigualdaden la garantía de este derecho a partir de la Ley General de Transparencia 931Doctor Guillermo A. Tenorio Cueto

Declaración patrimonial, fiscal y de intereses: ¿un medio disuasivo y preventivo en el Sistema Nacional Anticorrupción? 951Magistrada Nora Elizabeth Urby Genel

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Presentación

Diputado Luis Maldonado Venegas*

El año pasado escribí con satisfacción, e incluso jactancia, que llegába-mos a constituir una auténtica serie con la publicación del tercer tomo titulado Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas.

Esa presentación podría entenderse como una invitación a prolongar el camino emprendido y como un anuncio de la obra por venir. En efecto, apenas se ha completado un año, cuando está Comisión de Vigilancia de la Auditoría Supe-rior de la Federación, que tengo la distinción de presidir, apoyada como siempre por la Unidad de Evaluación y Control, puede de nuevo presentar a la opinión pública y a la ciudadanía especializada la cuarta edición de esta antología.

Destacados especialistas, procedentes tanto del servicio público como de la academia se han dado cita para este exquisito coloquio de plumas. Se trata, no haría falta decirlo, pero sí reconocerlo, de trabajos de la más alta calidad, abordando los más diversos tópicos y perspectivas.

Si en los anteriores tres volúmenes el Sistema Nacional de Combate a la Co-rrupción era más un diseño que una materialización, hoy el tramo a diseñar es cada vez mejor, lo implementado está en proceso de consolidación y este sistema vinculado con el de fiscalización y con el de transparencia van dando sus frutos. Así, entre los textos que componen este libro, encontramos esque-matizaciones, análisis, reportes y propuestas de gran valía.

En mi presentación anterior hice referencia a la magnitud de esta obra colectiva. Hoy se impone recordar que el tomo 1, contó con 16 trabajos y la pluma de 19 autores, el tomo 2, se completó con 25 trabajos y 31 autores. El tomo 3 alcan-zó la honrosa cifra de 28 trabajos que representan la participación 32 autores.

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Presentación

Hasta ese punto, se totalizaban 69 ensayos, pero sólo en este cuarto volumen se entregan 41 nuevos ensayos, esto es en los cuatro tomos se han editado, un total de 110 ensayos.

Ya se vuelve un reto presentarlos de manera cómoda al lector y práctica para la referencia. Conviene apuntarlo, toda vez que la intención fundamental es entre-gar una obra de referencia, que permita al lector interesado, acudir al o los trabajos que toquen los puntos de su interés y de ahí pueda extraer información fundada, pertinente y transversal a los sistemas y temas que aparecen en esta obra.

Me parece que como elementos fundamentales en este cuarto volumen están las distintas facetas y retos que tiene el Sistema Nacional Anticorrupción, ahora que éste ha pasado a ocupar el primer plano en un trabajo interinstitucional.

En segundo lugar, encontramos lo relativo a la rendición de cuentas del servi-cio público, que incluye temas de control interno y evaluación del desempe-ño en estas importantes áreas.

Se encuentran, por último, una miscelánea de temas asociados con la trans-parencia y el combate a la corrupción en proyectos específicos. Lo que otorga una especial importancia a este volumen porque supera las revisiones esque-máticas que se venían haciendo y comienzan a puntualizarse los temas al nivel de los retos concretos.

Reconozco y agradezco el empeño de los autores que han hecho tan signifi-cativas contribuciones:

Colaboradores institucionales:

El Auditor Superior de la Federación, C.P.C Juan Manuel Portal Martínez, “¿Có-mo construir una política institucional de integridad efectiva para combatir a la corrupción?”

El Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Magdo. Carlos Chaurand Arzate, “Constitución versus corrupción”.

El Subsecretario de la Función Pública, Dr. Eber Omar Betanzos Torres, “Socie-dad civil, anticorrupción y corresponsabilidad”.

El Contralor General del Instituto Nacional Electoral, C.P.C Gregorio Guerrero Pozas, “La voluntad política, ¿piedra angular en el combate a la corrupción?”

Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas

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La Magistrada Presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la Ciu-dad de México, Dra. Yasmín Esquivel Mossa, “El subsistema de rendición de cuen-tas de los servidores públicos y las implicaciones jurídicas de su incumplimiento”.

El Auditor Superior de la Ciudad de México, Dr. David Vega Vera, “Preven-ción de la corrupción en las Entidades de Fiscalización Superior. Buenas prácticas de la Auditoría Superior de la Ciudad de México”.

El Auditor Superior del Estado de Puebla, Dr. David Villanueva Lomelí, “La Rendición de Cuentas y el Sistema Nacional de Fiscalización, una perspectiva desde el ámbito estatal”.

La Consejera de la Judicatura de la Ciudad de México, Mtra. Ana Yadira Alarcón Márquez, “La aplicación de los principios y reglas del derecho penal al procedi-miento administrativo disciplinario, atendiendo a sus matices y modulaciones”.

Colaboradores académicos:

El Catedrático de Derecho Procesal en la Facultad de Derecho, Posgrado Esta-do de Derecho y Gobernanza Global de la Universidad de Salamanca, España, Dr. Nicolás Rodríguez García, “Recuperación de activos frente a la corrupción en el nuevo orden mundial globalizado”.

El Director de Análisis y Evaluación en la Coordinación Nacional de Comuni-cación Social del Instituto Nacional Electoral, Mtro. Isaac Armando Arteaga Cano, “Transparencia, rendición de cuentas y fortalecimiento democrático”.

El Secretario Técnico de la Unidad de Evaluación y Control, Dr. Leonardo Ar-turo Bolaños Cárdenas, “La reelección legislativa y las candidaturas indepen-dientes. Un ejercicio de rendición de cuentas ante la sociedad”.

El Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Dr. Jai-me Cárdenas Gracia, “Análisis del Sistema Anticorrupción en la nueva Consti-tución de la Ciudad de México”.

El Presidente del Comité de Expertos en Administración Pública de la ONU, Dr. José R. Castelazo, “Liderazgo institucional contra la corrupción”.

El Investigador visitante en el Centro de Estudios de Derecho e Investigación Parlamentaria de la Cámara de Diputados, Dr. Eduardo de Jesús Castellanos Her-nández, “Formación de gobiernos de coalición y rendición de cuentas”.

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Presentación

El Magistrado regional metropolitano en el Tribunal Federal de Justicia Ad-ministrativa, Dr. Álvaro Castro Estrada, “Consideraciones ético-jurídicas del Sistema Nacional Anticorrupción”.

El Subdirector General de Planeación y Finanzas Infonavit, Dr. Jorge A. Chávez Pre-sa, “Transparencia presupuestaria: algunas reflexiones y recomendaciones”.

El Director General adjunto de Seguimiento a Auditorías y Mejora Continua de la PGR, C.P Nicolás Domínguez García, “Niveles de fiscalización superior, evaluación, auditoría interna y externa. El caso del Gobierno federal”.

La Profesora Investigadora de la Universidad de Guadalajara, Dra. Nancy García Váz-quez, “La actividad fiscalizadora de la Auditoría Superior de la Federación, 2000-2015”.

El Titular de la Unidad Técnica de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, C.P Eduardo Gurza Curiel, “Fiscalización de los recursos de partidos políticos y otros sujetos obligados”.

El exMagistrado de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Adminis-trativa, Dr. Manuel L. Hallivis Pelayo, “El Sistema Nacional Anticorrupción a dos meses de haber entrado en vigor”.

El coordinador de la Comisión Anticorrupción de la Barra Mexicana Colegio de Abogados y socio Director del despacho Huacuja Betancourt y Haw Ma-yer, Mtro. Sergio E. Huacuja Betancourt; y el Abogado asociado del mismo despacho, Dr. Germán Sergio Merino Conde, “Perspectivas del Componente de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción”.

El Investigador del Instituto Politécnico Nacional de la Escuela Superior de Co-mercio y Administración Unidad Santo Tomás, Instituto Politécnico Nacional, Dr. Fernando Lámbarry Vilchis, “Lógica operativa y funcional de la auditoría como herramienta anticorrupción”.

El Titular del Órgano Interno de Control en la PROFECO, Dr. Héctor Luna de la Vega, “Modelo democrático anticorrupción”.

El Director del Seminario de Derecho del Trabajo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Dr. Porfirio Marquet Guerre-ro, “Pluralidad sindical y transparencia en el Derecho mexicano del trabajo”.

El Maestro en Derecho en la Facultad de Derecho de la UNAM, Dr. Carlos F. Matute González, “La transparencia, un compromiso permanente”.

Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas

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El Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administra-tiva, Dr. Carlos Mena Adame, “Transparencia y rendición de cuentas: de herra-mientas de papel a verdaderas y eficaces vías para la generación de cultura y la construcción de un sistema de gobernanza en México”.

El Profesor de la División de Estudios de Posgrado de la UNAM, asesor en ma-teria presupuestaria y gasto público, Dr. Óscar Nava Escudero, “La instrumen-talidad del principio jurídico de especialidad presupuestaria en la fiscalización del gasto público”.

El Profesor del Centro de Alta Dirección en Economía y Negocios de la Uni-versidad Anáhuac Norte, Dr. Abraham Nosnik Ostrowiak, “El perfil de liderazgo adecuado para el combate a la corrupción”.

La Directora de Control Interno y Evaluación Técnica de la Unidad de Evalua-ción y Control, Dra. Guadalupe Blanca Leticia Ocampo García de Alba, “Fiscali-zación superior comparada”.

El Vicepresidente Mundial, Presidente de la Región América Latina y Presiden-te del Capítulo México de GOPAC (Global Organization of Parliamentarians Against Corruption). exLegislador local y federal, Mtro. Carlos Alberto Pérez Cuevas, “La transparencia en el cumplimiento de obligaciones en los contra-tos públicos”.

El Profesor Titular B por oposición en la Facultad de Ciencias Políticas y Socia-les de la UNAM, Dr. Manuel Quijano Torres, “Los consejos de Don Quijote para lograr un buen gobierno”.

El Catedrático de la ESCA STO del IPN, Dr. Luis Arturo Rivas Tovar, “Las Fiscalías Anti Corrupción en América Latina”.

El Titular de la Unidad de Evaluación y Control, Dr. Alejandro Romero Gudiño, “Análisis y retos del Sistema Nacional Anticorrupción”.

El Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrati-va, Dr. Adalberto G. Salgado Borrego, “Los medios de defensa ante el sistema de Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas”.

La Docente-Investigadora de la Universidad Anáhuac Norte, Dra. Eréndira Salgado Ledesma, “Sistema Nacional de Combate a la Corrupción (Bases, pro-gresos y desaciertos)”.

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Presentación

La Investigadora de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, Lic. Sarahí Salvatierra Pineda, “Fideicomisos públicos, aún un reto de la transparencia y la rendición de cuentas”.

El Director General del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Par-lamentarias de la Cámara de Diputados (CEDIP), Lic. Sadot Sánchez Carreño, “Control constitucional de la calidad de las leyes y otras formas de control”.

El Asesor del Titular de la Unidad de Evaluación y Control, Dr. Jesús Antonio Serrano Sánchez, “El estudio estadístico de la fiscalización superior y el con-trol parlamentario”.

El Docente de posgrado en la Universidad del Valle de México y del Instituto Nacional de Administración Pública, Dr. Vicente Suárez Zendejas, “La Orien-tación a Resultados en las organizaciones públicas”.

El Catedrático de Derecho a la Información en la Universidad Panamericana en México. Director General del Centro de Estudios Superiores del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en México, Dr. Guillermo A. Tenorio Cue-to, “La homogenización del derecho de Acceso a la Información en México. La ruptura de la desigualdad en la garantía de este derecho a partir de la Ley General de Transparencia”.

La Magistrada de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Dra. Nora Elizabeth Urby Genel, “Declaración patrimonial, fiscal y de intereses: ¿un medio disuasivo y preventivo en el Sistema Nacional Anticorrupción?”

En suma, el cuarto Tomo de Fiscalización, Transparencia y Rendición de cuen-tas viene a complementar y enriquecer los tomos anteriores, obteniendo así una colección de obras, sin duda, de consulta obligada puesto que en ellas se encuentran temas muy sensibles para la situación de nuestro país. Así pues, salta a la vista la importancia de que la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, mediante estas obras, realice ediciones como esta, en un formato que favorece su difusión y estudio.

Por estos motivos vaya el más alto reconocimiento, a nombre de la Co-misión de Vigilancia, a todos y cada uno de los autores por su invaluable colaboración en esta obra.

Colaboracionesinstitucionales

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¿Cómo construir una política institucional de integridad efectiva para combatir a la corrupción?

C.P.C. Juan M. Portal Martínez*

Desde la perspectiva legal-racional de Weber sobre las burocracias, hasta los enfoques contemporáneos de la administración inspira-dos en el Nuevo Institucionalismo Económico, una de las interrogantes que más polémica ha despertado en dicha disciplina ha sido cómo lo-grar que quienes forman parte de las organizaciones actúen de acuerdo con un marco normativo y ético.

En términos generales, en la literatura en la materia se pueden encontrar distintos argumentos contrapuestos sobre las distintas alternativas para lograr que los individuos cumplan con los objetivos institucionales efi-cientemente y en un marco de legalidad. Como ejemplo de lo anterior destaca el multicitado debate entre Herman Finer1 y Carl Friedrich,2 a

* Es Contador Público Certificado; fue electo como titular de la Auditoría Superior de la Fede-ración en diciembre de 2009, para el periodo 2010-2017. Realizó sus estudios de Contadu-ría Pública en la Universidad Nacional Autónoma de México y cuenta con una Maestría en Administración Pública, realizada en el Instituto de Estudios Superiores en Administración Pública, así como un posgrado en el Instituto Panamericano de Alta Dirección de Empresas.

Como Auditor Superior de la Federación, es el presidente de la Asociación Nacional de Orga-nismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental (ASOFIS), y actualmente, preside la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS).

1 Ver: Finer, Herman, (1941), “Administrative Responsibility in Democratic Government”, Pu-blic Administrative Review, vol 1, (pp. 335-350).

2 Ver: Friedrich, Carl, J. (1940), “Public policy and the nature of administrative responsibility”, Carl J. Friedrich (ed) Public Policy, Cambridge: Harvard University Press.

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Juan M. Portal Martínez

partir del cual se han desarrollado distintas propuestas teóricas sobre la responsabilidad pública y la rendición de cuentas.

Por un lado, Finer influido por la tradición Weberiana, plantea que la dico-tomía entre la política y la administración constituye la barrera más efec-tiva para evitar que los servidores públicos se desvíen de los objetivos de la institución. En cambio, Friedrich plantea que la separación entre políti-cos y administradores no garantiza que éstos últimos actúen de manera correcta, y que incluso es deseable que exista un vínculo entre ambos durante el proceso de creación de las políticas públicas.

Retomar algunos de los elementos principales de este debate permite adentrarnos en algunas de las dimensiones que podrían conformar una política de integridad para el sector público, para posteriormente dis-cutir de qué manera el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) podría generar una iniciativa de esta naturaleza.

Integridad ¿valor individual o elemento de la gestión organizacional?

El debate entre Finer y Friedrich es valioso porque permite contras-tar dos visiones que parecieran irreconciliables: la integridad como un atributo personal o la integridad como un elemento que puede construirse y reforzarse en los entornos organizacionales. El primero de estos estudiosos de la administración pública plantea que los in-dividuos están inclinados a actuar de manera correcta debido a que son objeto de un control externo ejercido por los actores políticos. En contraste, el segundo de estos especialistas explica que la mera existencia de una línea divisoria entre los administradores y la esfera de la política no asegura que éstos sigan las reglas y cumplan con sus labores, sino que es necesario generar estrategias que fortalezcan sus competencias profesionales, y con ello se incremente su sentido de pertenencia y responsabilidad institucional.

Como puede apreciarse, por un lado encontramos una visión de la inte-gridad centrada en los valores de las personas, y por el otro una noción de la integridad como un componente organizacional que puede ser

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moldeado a través de distintos mecanismos. En otras palabras, la inte-gridad puede ser concebida como un problema individual o colectivo; es decir, como un asunto de la consciencia de las personas o de la go-bernanza pública.

Este debate que tuvo lugar en la década de 1940 continúa dando lugar a interesantes posturas. Por un lado, siguiendo la línea de Friedrich, hay quienes postulan que los rasgos de la personalidad de los miembros de las organizaciones pasan a segundo término cuando se impone una cultura administrativa sustentada en las habilidades técnicas y el profesionalismo. En esta corriente se plantea, de manera implícita, que en conjunto quienes forman parte de las instituciones generan un es-tándar ético distinto y superior al que individualmente poseen y que consecuentemente, cada uno de ellos contribuye a mantenerlo vigente a partir de la vigilancia mutua.

En cambio, quienes han continuado la tradición de Finer consideran que la moral de cada persona es un elemento difícilmente alterable a través de medidas gerenciales, por lo cual lo más apropiado es recurrir a controles de tipo punitivo, de preferencia de carácter externo.

En suma, estas dos visiones dan lugar a cuestiones tales como: de qué forma afectan los valores y principios individuales de los funcionarios públicos a la consecución de las metas institucionales y el cumplimien-to de las normas, y qué tipo de políticas se pueden diseñar para mejorar sus competencias técnicas, grado de responsabilidad, y que al mismo tiempo sirvan como guía para enfrentar dilemas éticos de la vida diaria en favor del interés de la organización.

Este tipo de interrogantes son particularmente importantes cuando se contextualizan al fenómeno del combate a la corrupción. Si se acep-ta como premisa que los funcionarios públicos primordialmente ac-túan con base en una serie de valores previamente adquiridos, tanto buenos como malos, es lógico optar por soluciones centradas en la aplicación de castigos. En contraste, si se parte de que el contexto organizacional afecta la conducta de los funcionarios a través de ruti-nas, reglas implícitas y explícitas, costumbres, usanzas, entre otros as-pectos, las opciones de cambio estarán fundamentadas en la mejora global del ambiente de control de las instituciones.

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Juan M. Portal Martínez

Desde mi perspectiva, ambas posturas ayudan a comprender distintas dimensiones del fenómeno de la corrupción y, aunque a primera vista parecieran enfoques antagónicos, en realidad evidencian la complejidad in-herente al funcionamiento de las organizaciones, y arrojan respuestas útiles para la conformación de una política efectiva para controlar la corrupción.

En este sentido, es posible plantear que la comisión de actos irregu-lares no puede explicarse exclusivamente a partir de motivaciones de carácter personal, ni tampoco con base en consideraciones de índole organizacional. Lo importante es visualizar que las acciones deshones-tas se enmarcan en distintos contextos de interacción social. En otras palabras, existe una lógica colectiva que alberga las posibilidades de actos en contra de la integridad y que se sustenta en la generación de lazos entre individuos, grupos y redes que socializan un comportamien-to alejado de la norma.

El concepto de socialización se refiere a las distintas dinámicas, rela-tivamente estables, que se desarrollan y repiten en un determinado contexto, y que tienen como efecto un cambio en la percepción de los individuos, y eventualmente podrían inducir comportamientos alinea-dos a ciertos fines.

En el caso del sector público, cuando un funcionario se integra a un ambiente en el cual se han generado estructuras de convivencia orien-tadas a obtener beneficios de manera irregular, es probable que éste se convierta en parte del problema. Es importante resaltar que desde esta perspectiva, el elemento organizacional no opera como un factor determinante, pero sí como un condicionante significativo del compor-tamiento de los sujetos.

A partir de este enfoque centrado en la socialización de las conductas en contextos organizacionales es posible establecer el punto de encuentro entre las ideas de Finer y Friedrich. Por una parte se reconoce la influen-cia de los procesos que tienen lugar al interior de las organizaciones, sin dejar de lado la importancia de la autonomía de los individuos.

La socialización de la corrupción lleva a que en las organizaciones los actos de corrupción se hagan normales, es decir, el ambiente organi-

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zacional construye una serie de mecanismos de influencia, de rutinas y principios que ayudan a sus miembros a dar sentido a sus acciones. Asimismo, teóricamente se puede afirmar que la socialización de la co-rrupción tiene su origen en fallas de control que son responsabilidad de las cabezas de las instituciones. Por ello, las propuestas que formen parte de una estrategia para combatir a la corrupción tienen que pasar necesariamente por desnormalizar3 dicho fenómeno; esto es que los actos irregulares sean la excepción y no la regla.

Ahora bien, pasando al tema principal de este documento, a partir de las ideas antes planteadas es posible afirmar que, en buena parte de las instituciones públicas de México, la corrupción es un fenómeno que se ha normalizado a través de una serie de factores, tales como:

• La existencia de un marco legal e institucional débil o insuficiente que propicia la opacidad y la discrecionalidad;

• La percepción de que es posible obtener beneficios a través de explotar la ausencia de controles o sus deficiencias, sin incurrir en riesgos;

• Las posibilidades de proceder con la complicidad de las instan-cias encargadas de la supervisión;

• La falta de identificación de los funcionarios públicos con el interés general o la visión patrimonialista de su posición y responsabilidades;

• La atomización o dispersión de las acciones de los órganos y entes encargados de la rendición de cuentas, lo que resulta en esfuerzos aislados, inconexos, redundantes e inefectivos;

• La aplicación de medidas sancionatorias selectivas, efectistas y desvinculadas de una visión estratégica que tenga como obje-tivo atacar deficiencias estructurales con una perspectiva a me-diano y largo plazo que va más allá de situaciones coyunturales y casos aislados.

3 Ver: Arellano, Gault, D. (2017), “Corrupción como proceso organizacional: comprendien-do la lógica de la desnormalización de la corrupción”, Contaduría y Administración, UNAM, vol.62, núm. 3.

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Como puede apreciarse, la normalización de la corrupción en nuestro país es el resultado de la concurrencia de distintos factores por lo cual, desde mi perspectiva, las políticas que busquen transformar a fondo dicha con-dición deben partir de un acercamiento multidimensional del fenómeno que atienda, tanto a los elementos del entorno organizacional, como al juicio y capacidades de los individuos. No existe una solución única para un problema tan manifiestamente complejo.

Hacia una política de integridad a través del Sistema Nacional Anticorrupción

Como se expuso en el apartado previo, una política que busque des-normalizar la corrupción de las instituciones públicas no puede estar centrada únicamente en las cualidades personales de los servidores públicos como la causa fundamental del problema, sino que se tiene que abordar el tema desde una perspectiva integral que también con-sidere las condiciones estructurales de las organizaciones que propi-cian la recurrencia de vicios y fallas de toda índole.

En concordancia con lo anterior, es necesario partir de la premisa de que la corrupción tiene un sustento organizacional, es decir, el desarrollo y re-producción de malas prácticas se debe a la existencia de circunstancias, tanto de carácter normativo como operativo, que se reproducen a través de distintos procesos de socialización que se han convertido en un ele-mento central del funcionamiento cotidiano de las instancias públicas.

Desde esta visión, la comisión de actos ilegales por parte de funciona-rios públicos se entiende como el resultado de la persistencia de espa-cios de discrecionalidad y opacidad que favorecen su aparición, pero no sólo eso, sino que dichos procesos se convierten en fuente de más oportunidades para esta clase de prácticas.

En otras palabras, este tipo de situaciones que contravienen el interés general, se multiplican y refuerzan mutuamente a lo largo del tiempo, dando lugar a la creación de redes complejas de intereses y complicidad con la capacidad de expandirse hacia otras áreas dentro de la adminis-tración pública e, incluso, hacia el sector privado.

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Si bien es innegable que existe un componente de falta de ética en todo acto contrario al interés general, para desnormalizar la corrupción hace falta diseñar estrategias que trasciendan el plano individual, para centrar-se en la creación de ambientes institucionales en los cuales la manifesta-ción de este tipo de conductas sea una excepción. El objetivo es construir límites dentro de las instituciones que puedan actuar como una barrera efectiva contra la búsqueda del beneficio personal de los funcionarios, a costa del interés social y de forma contraria al marco jurídico.

Por lo tanto es preciso evitar una visión reduccionista del problema al tratarlo como un simple asunto moral; la actividad gubernamental, como cualquier otro proceso social, requiere de la existencia de una serie de circunstancias y condiciones rigurosamente controladas para obtener un resultado positivo. A partir de estos supuestos cabe analizar de qué manera el SNA podría impulsar la creación de una política de integridad efectiva para desnormalizar la corrupción.

En primer lugar, es necesario reconocer que a través de una política de inte-gridad no es posible prever ni controlar la totalidad de vulnerabilidades que pueden dar pie a conductas inapropiadas. En cambio, su objetivo central debe ser generar un ambiente de control que anule la posibilidad de surgi-miento de oportunidades para la comisión de irregularidades.

En segundo lugar, es necesario que los sistemas de integridad articulen medidas tanto sancionatorias, como de carácter preventivo. La prime-ra vertiente permite atender las manifestaciones más evidentes de la corrupción y evitar su repetición mediante la disuasión, mientras que las acciones preventivas eliminan las condiciones que indujeron tales comportamientos. Una política de esta naturaleza asegura que las de-cisiones administrativas sean tomadas a partir de criterios racionales y verificables, que eviten la conformación de espacios de discrecionalidad para el beneficio de los funcionarios o de terceras partes.

La integridad no debe entenderse como una herramienta para censu-rar moralmente a los individuos, sino como un elemento para crear una cultura de la legalidad y del control dentro de las entidades públicas. De igual forma, las políticas de integridad deben ser incorporadas como un aspecto del quehacer cotidiano de las organizaciones, y representar una referencia permanente para los servidores públicos. Su implantación, mo-

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nitoreo y actualización requieren del compromiso e interés de los man-dos superiores, así como de una correcta difusión, de la determinación de metas factibles de ser evaluadas, y de la implantación de procedimientos para detectar, prevenir y sancionar cualquier tiempo de desviación.

Por otra parte, un elemento que es necesario analizar con más detalle se refiere a la incidencia del liderazgo en el éxito de las políticas de in-tegridad.4 Como se ha mencionado a lo largo de este documento, el diseño de esta clase de mecanismos requiere de un examen cuidado-so del entorno de gobernanza de las organizaciones, para detectar las áreas más vulnerables a la comisión de irregularidades. De igual forma, la instrumentación de dichas estrategias requiere de un liderazgo bien definido, con el fin de mantener vigentes y aplicables sus disposiciones, así como perfilar un estilo gerencial que no admita transgresiones a di-chos principios.

De manera particular, el liderazgo en cuanto a las políticas de integridad debe abarcar, al menos, las siguientes cinco dimensiones:5

1. Enfoque estratégico de la integridad,

2. Dirección basada en el ejemplo,

3. Gestión de la integridad,

4. Políticas de “puertas abiertas” y

5. Aplicación y vigilancia del cumplimiento de las normas.

El primero de estos elementos abarca la definición explícita de los va-lores y principios institucionales, delimitación de estándares claros de conducta y desempeño del personal, fomento de la confianza de los actores externos interesados en la gestión de la entidad, inclusión del mo-nitoreo de la integridad como un tema prioritario en los planes de trabajo de la institución y asignación de recursos suficientes para estos efectos.

4 Ver: Haq, Sonia, (2011), “Ethics and leadership skills in the public service”, Science and Public Administration, Hacettepe University, Ankara Turkia, núm. 15.

5 Ver: Van Montfort Piet, Ina de Haan, Ruud Hogendoorn, et al., (2010), Measuring effecti-veness of integrity management: a study comparing the effectiveness of value based and compliance based approaches of integrity in Dutch public sector organizations by measuring employee perceptions (Draft), Documento de trabajo presentado en la conferencia del Eu-ropean Group for Public Administration (EGPA).

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En cuanto al segundo punto, resulta fundamental que la alta dirección demuestre su identificación con los valores institucionales, que actúen acorde con el contenido de la política de integridad, así como que se exija a todos los miembros de la organización el mismo grado de com-promiso y se manifieste una aplicación imparcial de las medidas correc-tivas que correspondan.

El tercer componente, la gestión de la integridad, se refiere a posicionar al mérito y a la integridad como los principios rectores de la operación co-tidiana de las organizaciones, así como reconocer a quienes demuestren un comportamiento apegado a los valores éticos institucionales.

Por su parte, las políticas de “puertas abiertas” deben privilegiar la inclusión de todo el personal en los procesos de toma de decisiones vinculadas con la integridad, la discusión libre sobre problemas y asuntos de dicho tipo, el reconocimiento de la existencia de riesgos en la materia, y el proporcionar asesoría y acompañamiento al personal para enfrentar adecuadamente los dilemas éticos que se les presenten.

Finalmente, en cuanto a la aplicación y vigilancia del cumplimiento de las normas, se requiere que los líderes de la organización actúen de manera firme y decidida ante la presencia de situaciones irregulares, establezcan prácticas de monitoreo continuo del comportamiento del personal, apli-quen las sanciones correspondientes con base en los procedimientos y reglas dispuestas, y generen mecanismos para incentivar la denuncia ciu-dadana, y para proteger a los informantes.

Los primeros cuatro elementos constituyen lo que en la literatura6 se de-nomina “controles suaves” (soft controls), los cuales están enfocados en promover una cultura de la responsabilidad y la rendición de cuentas, con el fin de generar un efecto positivo en el clima de la organización. Por su parte, el quinto componente constituye un “control duro” (hard control), puesto que la finalidad es generar estrategias que garanticen el cumplimiento de las reglas y procedimientos utilizando la sanción como medio coercitivo.

6 EUROSAI Task Force on Audit & Ethics (2014), “Auditing Ethics in The Public Sector”, Docu-mento de trabajo.

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La existencia de liderazgos institucionales efectivos requiere de la combi-nación de ambos tipos de controles, lo cual es la base de una política de integridad equilibrada, que si bien contemple la imposición de sanciones severas a quienes trasgredan las normas, también se privilegie el fortaleci-miento de las competencias profesionales y la adhesión voluntaria de las directrices y lineamientos de conducta establecidos.

Por último, es importante mencionar que las políticas de integridad de-ben estar enmarcadas en el Sistema de Control Interno institucional el cual, cabe señalar, es un proceso efectuado por el órgano de gobierno, la alta dirección y los demás servidores públicos, con objeto de propor-cionar una seguridad razonable sobre la consecución de los objetivos estratégicos y operativos de la entidad y la salvaguarda de los recursos públicos, así como para prevenir la corrupción.

Como es posible apreciar, la construcción de políticas de integridad que permitan controlar la corrupción es una tarea que debe partir del recono-cimiento de la complejidad del fenómeno y, por tanto, de la definición de estrategias que alteren, de manera estructural, las condiciones que han propiciado la normalización de la corrupción. Los elementos enunciados en este apartado son sólo algunos de los aspectos que debería contem-plar una política de dicha naturaleza. El SNA es el espacio idóneo para discutir a fondo estas temáticas y para generar iniciativas que promuevan la vigilancia colectiva del cumplimiento de las normas de integridad y el compromiso manifiesto de los mandos superiores.

Conclusiones

Actuar de manera íntegra a primera vista parecería una decisión de carác-ter personal; sin embargo, como se discutió a lo largo de este documento, los individuos se ven inmersos en contextos en los cuales la socialización puede alterar y redefinir sus marcos axiológicos. En un ambiente organi-zacional, la socialización puede dar lugar a la reproducción y normaliza-ción de prácticas irregulares e incluso de corrupción.

Por lo anterior, es necesario que en el marco del SNA se conforme una política de integridad que modifique los procesos de socialización al

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interior de las organizaciones, lo cual requiere, al menos, del liderazgo efectivo de los mandos superiores, la definición clara de principios a se-guir y la implementación de controles adecuados, lo cual tendrá como consecuencia que el personal adopte, de manera natural, nuevos están-dares de comportamiento y profesionalismo.

Adicionalmente, la instrumentación de sistemas de integridad puede te-ner un impacto importante, aunque no automático, en la percepción de la sociedad sobre la rectitud de la gestión pública. Mejorar la confianza ciudadana en las instituciones requiere establecer esquemas que asegu-ren que los funcionarios públicos cumplan con el marco jurídico y ade-más promuevan la adhesión de pautas de conducta profesional y ética. Lo anterior tendrá como resultado que ninguna de las partes (sociedad y gobierno) esté dispuesta a tolerar acciones irregulares, aun cuando éstas pudieran representarles un beneficio.

Desde la perspectiva de la auditoría gubernamental, la conformación de una política de integridad institucional con estas características, represen-ta una condición fundamental para avanzar en el establecimiento de un clima de credibilidad y confianza en la vida democrática del país.

Referencias bibliográficas

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Van Montfort Piet, Ina de Haan, Ruud Hogendoorn, et al., (2010). Measuring effectiveness of inte-grity management: a study comparing the effectiveness of value based and compliance based approaches of integrity in Dutch public sector organizations by measuring employee percep-tions (Draft). Documento de trabajo presentado en la conferencia del European Group for Public Administration (EGPA).

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Preámbulo

Antes de abordar el tema, es preciso reconocer los antecedentes pri-migenios de control y la forma en que fue evolucionando el Estado para crear tres paradigmas que hoy rigen la función pública y el ejercicio del poder y que están diseñados para evitar y combatir la corrupción: la Fiscalización, la Transparencia y la Rendición de Cuentas; las tres son figuras que están decantadas pero no son nuevas en sentido estricto, siempre han estado presentes, sobre todo a partir de que fuimos na-ción independiente. Es cierto que en diferentes épocas de nuestra vida pública, no solo no existían, sino que el solo hecho de exigirlas por par-te del ciudadano podía considerarse como un delito de lesa majestad. Pedir cuentas al soberano no era aconsejable por ningún concepto y menos demandar una conducta transparente que le permitiera a la so-ciedad evaluar su desempeño como ejecutor de una política de gasto que afectaba sus bolsillos. La metamorfosis de poder absoluto en poder popular tuvo sus dificultades y se fue desarrollando a lo largo de nuestra historia contemporánea, gracias a una vida constitucional.

Constitución versus corrupción

Magistrado Presidente Carlos Chaurand Arzate*

* Actualmente es Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Magistrado de Sala Superior. Ha sido Magistrado de Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Senador de la República. Diputado Federal y Diputado al Congreso del Estado de Guanajuato. Cuenta con Postgrado en Derecho, Política y Criminología en la especialidad de Derecho Administrativo, por la Universidad de Salamanca, España.

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La raíz del poder político en México tiene un doble origen teocrático y auto-crático. Tanto las culturas precolombinas como la conquistadora, compar-tían la misma veta de autoridad. De ninguna manera se habla de que fueran iguales; como quiera, durante el Virreinato la Corona Española sujetaba a una serie de controles y métodos de vigilancia a los virreyes. Aun así, los abusos de todo tipo, la mayor parte de los cuales constituían faltas graves, no se sancionaban ni se castigaban, mucho menos se buscaba prevenirlos. Era una forma de gobernar y era sabido que la llegada de un virrey a Vera-cruz, hasta el día en que quedaba formalmente posesionado de su encargo en la Ciudad de México, podía durar meses, tiempo suficiente para com-prometer su independencia de juicio y de decisión, por el avasallamiento de las prácticas de corrupción de que era objeto por parte de todos los intereses que cobijaban su llegada y le facilitaban la adaptación a una tie-rra nueva, desconocida, fascinante e indescifrable.

A todo ello había que agregar la ola de superstición que cubría la Nueva España y que durante 300 años colmó hasta el último poro del poder político, remitiendo las crisis, la ingobernabilidad y otras catástrofes a causas sobrenaturales que fácilmente derrotaban la inteligencia de quienes quisieran poner bases nuevas a la gestión pública. Olvidar es-te pasado y su influencia en las instituciones, sería tanto como pensar que los nuevos paradigmas de Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas son más que una innovación una moda o que se trata de impulsos de creatividad tecnocrática, más que resultado de toda nues-tra larga historia de corrupción y también es preciso decirlo, de nuestra larga historia para combatirla, porque no es un fenómeno que el tiempo justifique y sí es un hecho que corroe el sistema de poder público en el cual los mexicanos confiamos para seguir siendo una nación viable.

La Independencia Nacional no fue, por sí sola portadora de libertad, de seguridad, de organización estatal, de prácticas nuevas en el sentido en que hoy lo estamos mencionando. Muchos textos hablan de cómo a mediados del siglo XIX las costumbres eran esencialmente colonialistas, segregadoras, separadoras de clases por color, actividad económica o nacimiento. El camino enciclopédico que tenemos más a la mano para anclar instituciones, ha sido y son los textos constitucionales. De eso no hay duda. Mientras las diversas formas de gobierno palidecen por su

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inconsistencia e ineficacia y, desde luego, obvia corrupción, los textos máximos de sujeción a la ley por parte de los gobernantes ha sido el de las constituciones.

La de Cádiz promulgada el 19 de marzo de 1812 es sumamente interesan-te. Está claro que su redacción tiene una inspiración monárquica atempe-rada y la cantidad de artículos tienden a establecer una organización con deberes para los gobernados y también para los gobernantes, incluido el rey. Si bien, rigió para la Nueva España, y no hay estudios que indiquen su grado de cumplimiento y eficacia en un país en plena efervescencia in-surgente como México, los postulados que importan de responsabilidad y de rendición de cuentas ahí empiezan. A las Cortes, por ejemplo se les faculta para exigir conforme a la Fracción Vigésima Quinta del Artículo 131 “Hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios del Despacho y de-más empleados públicos.” El Artículo 350 establece textualmente “Para el examen de todas las cuentas de caudales públicos habrá una contaduría mayor de cuentas, que se organizará por una ley especial.”

A partir de estas disposiciones la noción de responsabilidad y rendición de cuentas toma de alguna manera carta de naturalización en la histo-ria de la legislación mexicana y, desde luego la fiscalización, ya que en Cádiz la mayoría de los diputados eran de tendencia liberal y la invasión napoleónica tenía a España en condiciones institucionales precarias, exigir cuentas era una manera de luchar por el poder. Había que legislar no para fortalecer el antiguo régimen, sino para modernizarlo, no es gra-tuita la redacción de un texto que ponía al monarca y a los súbditos en condiciones de hablar, sino de cara a cara, cuando menos para comu-nicarse acerca de la forma de cumplir sus respectivos deberes, a través de leyes y mecanismo de control que fueron innovadores. México no fue ajeno a esos cambios. La Constitución de Cádiz impactó de muchas y diferentes maneras de ver la relación con España. Tanto entre españoles, criollos y mestizos ilustrados como entre los excluidos, la de Cádiz tuvo interpretaciones diversas, según el talante de cada uno de los intereses en acción. Algunos la consideraron una oportunidad para afianzar la mo-narquía tradicional, otros para modernizarla, muchos creyeron entonces, sobre todo en la Nueva España, que estaban frente a una oportunidad de generar otro tipo de interlocución con el poder soberano y ver si trans-

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parentaba un poco su ejercicio absoluto. El regreso de Fernando VII des-mantela todas las reformas pero aun así subsisten y tienen eficacia plena.

Cádiz es el gozne entre el poder autoritario, teocrático y autocrático con el poder soberano del pueblo que empieza a tomar forma con la incor-poración de los principios de soberanía que la hace residir en el pueblo y como pertenencia de éste; también se crea el revolucionario principio de División de Poderes. A partir de entonces los mexicanos en pleno proce-so libertario conocen la capacidad propia como creadora de todo poder público y la idea de voluntad general como elemento consubstancial a la forma de gobierno. No se establece por arte de magia una correla-ción entre norma constitucional y desarrollo institucional, pero sí que-daron fijos los principios que hicieron que los pensadores mexicanos y los ideólogos constitucionales recurrieran una y otra vez a ellos como soporte de todos los textos que le dieron un carácter independiente y autónomo al Estado mexicano, especialmente a la Constitución de 1824 como se verá más adelante.

Miguel Hidalgo y Costilla Padre de la Independencia, enarboló bases fundamentales en el Decreto contra la esclavitud, las gabelas y el uso de papel sellado de 6 de diciembre de 1810. Ciertamente no se le con-sidera un texto constitucional pero sí originario del pensamiento liber-tario del pueblo como fuente de todo poder público. No solo abolió la esclavitud, fue más allá, asumió que el titular del poder es el pueblo y el que tiene la capacidad de dar a su gobierno legitimidad o disenso. A partir de entonces se incuba progresivamente una idea de indepen-dencia legislativa, no solo de la Corona española, sino del concepto de poder absoluto. Aun invocando a Fernando Séptimo, Miguel Hidalgo y Costilla recurre a la fuerza del pueblo para desconocer una situación de sometimiento y esclavitud de las autoridades coloniales.

En cierta manera, la Constitución de Apatzingán formalmente llama-da Decreto Constitucional para la América Mexicana, es continuación del Decreto mencionado ya que Morelos en Los Sentimientos de la Nación lo reconoce al enarbolar la necesidad de consolidar el proce-so de Independencia. El Artículo 5º establece de manera indubitable el principio de soberanía popular y no solo eso, sino que la despliega

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en un amplio catálogo de atributos, particularmente el de dictar leyes, darse el gobierno que mejor convenga, ejercerla en provecho y felicidad de toda la nación y atribuir a la voluntad general el carácter de elemento de unión de todo el Estado.

El mayor mérito que se ha hecho a esta Constitución es el reconocimiento que hace de los fines del Estado, desde entonces, la sociedad puede en ejercicio de sus libertades pedir cuentas a sus gobernantes, exigir que el poder delegado en el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial tengan un ca-rácter instrumental del poder soberano y no de un monarca o individuo con poder absoluto de sujeción sobre los gobernados, sin obligaciones ni deberes para rendir cuentas, informar de sus actos, airear sus decisiones o los motivos para tomarlas; era, después de todo, una Constitución basada en los equilibrios y en los principios rectores de servicio público.

La victoria del Federalismo

La Constitución de 1824 logra transitar por periodos muy turbulentos, incluido el deseo de formar una monarquía que es vencida. A partir de ese momento, la relación entre el pueblo como soberano y la re-lación del pueblo con su gobierno evoluciona en una dirección muy diferente a la de las tendencias autocráticas de entonces. Al analizar las discusiones sobre centralismo y federalismo, no pueden subestimarse los argumentos de una y otra parte. México era un territorio inmenso e inexplorado en su mayoría y la idea de unión se antojaba no solo utópi-ca, sino ingenua. La búsqueda del control y la unión estaban desespe-radamente afianzados en las ideas de unos y otros, pero no se tenía la fórmula. El control de recursos, la idea de gasto, la rendición de cuentas debe haber sido temática secundaria en un conflicto de dimensiones muy diferentes.

La Constitución de 1824 introduce principios que se filtraron de la Constitución de Cádiz, entre otros el del control del gasto público. Por eso sostenemos que si algo ha logrado anclar las figuras jurídicas e institucionales, ha sido la evolución constitucional. En la de 1824 el Congreso General es investido de facultades específicas en la Sección

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Quinta De las Facultades del Congreso General y en su Artículo 50 se establecen las Facultades Exclusivas, entre otras la Octava que reza así: “Fijar los gastos generales, establecer las contribuciones genera-les para cubrirlos, arreglar su recaudación, determinar su inversión, y tomar anualmente cuentas al gobierno”. En palabras más claras no puede estar el derecho del ciudadano a través de sus representantes de exigir una rendición de cuentas que supone la fiscalización, no así la transparencia que es una idea de nuevo cuño sencilla de explicar y compleja de poner en práctica en sociedades con gobiernos acos-tumbrados a la secrecía, al silencio y a la arrogancia que para ellos conlleva la función pública.

El hecho de que en 1824 se establezca la posibilidad de exigir un modo de actuar transparente, honesto, responsable y eficaz en el desempeño público, no significaba que se comprendiera la idea de responsabilidad con tanta amplitud, a pesar de lo cual, la misma Constitución de 1824 faculta a ambas cámaras para conocer en calidad de Gran Jurado, una serie de delitos políticos, patrimoniales y administrativos que no es el caso mencionar y que dan cuenta de la preocupación ancestral de imponer al ejercicio de poder público restricciones, controles y aun sanciones con la finalidad de preservar por una parte la credibilidad de la autoridad, pro-teger el patrimonio público, asegurar a los gobernados que sus recursos tributados tienen un objetivo y un sentido de gasto o inversión.

Por tal razón el 16 de noviembre de 1824 se publicó el Arreglo de la Admi-nistración de la Hacienda Pública suprimiendo así el Tribunal de Cuentas que existía y dando origen a lo que se conoció como Contaduría Mayor de Hacienda. Estos son antecedentes que sustentan la fiscalización y la rendición de cuentas, su existencia jurídica institucional es incuestionable. La dependencia que guarda este órgano de la Cámara de Diputados tiene un origen constitucional muy claro, son los representantes populares los que son designados por sus electores para realizar un trabajo de represen-tación, quizá el más delicado sea el de informar cómo se gasta el dinero de los contribuyentes y en qué se gasta, es pues un ejercicio de poder delegado por el soberano, ya no es la voluntad del poder público, ya hay una obligación y un deber que después de dos siglos empezamos a per-cibir como derecho inobjetable de los gobernados: exigir la fiscalización, la transparencia y la rendición de cuentas.

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Evidentemente se está hablando de transiciones difíciles de eludir por-que en ellas son precarias las normas y las instituciones, tal como ocurrió con lo sucedido en 1836 que retorna al Tribunal de Cuentas, abroga la Constitución de 1824 y las prácticas parecen llegar al punto anterior.

Por aquellos años, México pasa uno de los capítulos más difíciles de su historia, la pérdida de gran parte del territorio nacional y el desgobierno como estilo generalizado de conducir los asuntos públicos. Esos mo-mentos carecen de interés para manufacturar instituciones de perma-nencia que aseguren políticas que trasciendan la temporalidad de los gobiernos. Por eso la Constitución de 1857 es un logro inmenso de la época histórica más rica en cuanto a legislación, unión jurídica y política, integración territorial, secularización de la vida civil e instituciones con vida propia que trascienden a su momento y a sus autores. En 1857 la Constitución plasmó un ideario. El punto de nuestro interés radica en la forma en que se conceptualiza el poder público, sus responsabilidades, sus consecuencias, sus deberes frente al ciudadano, en fin, la confor-mación de un gobierno más de servicio público que de interés políti-co para una clase o secta determinada. Quisiera subrayar solo algunos principios: los derechos individuales, las garantías, el juicio de amparo, la separación de la Iglesia del Estado, la responsabilidad de los funciona-rios públicos, así como los postulados de División de Poderes, forma de gobierno y régimen republicano.

A partir de la Constitución de 1857 se considera a la Contaduría Mayor de Hacienda como órgano dependiente del Poder Congreso de la Unión. Es-to marca un hito histórico en el proceso de rendición de cuentas, proceso que, por cierto, carece de sentido si no es acompañado de un sistema constitucional de responsabilidades, tal como se hizo en 1857, de otra manera la rendición de cuentas se vuelve en un ejercicio innecesario o solemne. Con la introducción de un TÍTULO IV denominado De la Respon-sabilidad de los Funcionarios Públicos el Artículo 103 formula un amplio catálogo de servidores públicos. Diputados, senadores, gobernadores, ministros de la Corte, secretarios del Despacho y los altos funcionarios pú-blicos. El punto de interés es que se formaliza por primera vez un correlato de la rendición de cuentas que es la fijación constitucional de responsabi-lidades para quienes cometan ilícitos de orden común y faltas cometidas

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en el ejercicio de la función. No hay desde luego, una especificación de éstas, tampoco la obligatoriedad para expedir una ley reglamentaria. Se crean las figuras de jurado de acusación y jurado de sentencia, es pues, una normativa constitucional que implica uno de los cambios más radica-les en materia de rendición de cuentas.

En paralelo, las funciones de la Contaduría Mayor de Hacienda se fueron ensanchando y durante el gobierno del presidente Díaz, se expidieron leyes orgánicas con la finalidad de acotar sus funciones y tecnificarlas. Se trata de avances que van generando la necesidad de contar con meca-nismos de fiscalización, control, vigilancia, rendición de cuentas y dispo-sitivos que le permitieron al Estado un ejercicio escrupuloso y honesto de los recursos públicos.

Constitución de 1917

Con la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el 5 de febrero de 1917 se hicieron cambios importantes en la materia que nos ocupa. Se impuso a la Cámara de Diputados el deber de revisar las cuentas públicas y se facultó al H. Congreso de la Unión a expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda. A partir de 1978 se generó el cambio más importante en materia de fiscaliza-ción y rendición de cuentas, aunque en materia de responsabilidades se fue igualmente evolucionando para poner a la par ambas políticas en condiciones de regular la función pública, reducir la corrupción, sancio-nar los ilícitos, establecer reglas y procedimientos en materia de cuenta pública, estados presupuestales, los ingresos y el gasto público y desde luego la capacidad conferida a la Contaduría Mayor de Hacienda de una serie de facultades de fiscalización, de revisión, análisis, supervisión, visi-tas, inspecciones, auditorías y todo tipo de procedimientos orientados a vigilar el gasto público. Hay que recordar que la Constitución de 1917 por primera vez establece la obligatoriedad de expedir una Ley Regla-mentaria en materia de Responsabilidades, hecho que ocurre el 21 de febrero de 1940, posteriormente reformada en 1982, 1991, 1992, 1994, dos en 1995, 1996, 1997, 2000, 2003, 2012 y 2013. La Constitución ha logrado más que cualquier otra instancia o figura en forjar las institucio-

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nes que hoy permiten en general, tener un gobierno eficaz, contar con servidores públicos de excelencia y contar con los ámbitos y las políticas propicias para que la corrupción sea una excepción, no una generalidad.

El nuevo concepto de transparencia

La opacidad tradicional de la función pública por razones que se han mencionado en cuanto origen histórico, es quizá la causa más poderosa para generar actos de corrupción a todos los niveles y en todos los ór-denes de gobierno. Hay muchas razones para entenderla, pero ninguna para justificarla. Mientras haya países con cero opacidad que ponen al alcance de los gobernados todos y cada uno de los datos públicos o que afectan la vida privada por actos públicos, no se justifica el ocultamiento, salvo que estén debidamente sustentados en la seguridad o superviven-cia del Estado. La discusión sigue abierta, la tendencia para ser positiva y útil a los gobernados es que se abra cada vez más la información, que se retiren tantas restricciones y que tanto la fiscalización como la rendición de cuentas encuentren en la transparencia la mejor razón para prevenir y combatir la corrupción por sus causas, más que por sus consecuencias.

El 30 de abril de 2002 marca un antes y un después en materia de transparencia en México. Después de muchas discusiones y diferen-cias por parte de todos los actores, el Congreso aprueba por unanimi-dad la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. No pueden ignorarse las resistencias para inhibir su aprobación, pero también sería omiso no decir que el poder público vio y coincidió en la necesidad de transparentar al Estado. Decir trans-parentar al Estado es polivalente, quiere decir que en actitudes, actos, procesos, procedimientos, decisiones, manejos, utilización de recur-sos, métodos de resolver problemas, toma de decisiones, ejercicio de gasto, definición de políticas públicas, maneras de ejecutarlas, en fin, en todo lo que hace el Estado en representación de sus gobernados debe transparentarse, airearse, ponerse a la vista de todos, facilitar la información, el manejo de datos, es todo un cambio de realidad impo-sible de aceptar en un país que no quiere verse las entrañas y su estado de salud. Por eso, la ley fue vista como la primera impresión fotográfica o fílmica de la manera en que funciona el gobierno a todos sus nive-

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les. No hay otra manera de fortalecer la fiscalización más que por dos vías: la ciudadana mediante la transparencia y la formal mediante el actuar público honesto y no hay mejor manera de rendir cuentas que poniendo en la mesa y a la vista de todo ciudadano, el manejo de recur-sos públicos. Solo así el régimen de responsabilidades deja de convertirse en instrumento de permanente amenaza y recurso último en contra de la corrupción. Con la transparencia se incrementa notablemente la confianza y la credibilidad que hacen sustentable la gestión pública.

Hasta hoy, ha sido muy positivo el resultado institucional del Artículo 6º de la Constitución que consagra el principio de máxima publicidad. Todo indica que la máxima publicidad va venciendo a la reserva y por lo tanto, la secrecía supondrá una excepción táctica de Estado, no un medio de ocultamiento del servidor público. Mediante la transparencia se favorece un sano ejercicio del gasto público, se facilita la rendición de cuentas y se perfecciona la relación entre gobierno y ciudadanos. Al publicarse la Ley Reglamentaria correspondiente al 4 de mayo de 2015 se reconoció el derecho de acceso a la información pública como un derecho humano, avance muy significativo, porque se dejó en claro que pedir cuentas al go-bierno no es una falta, no es un riesgo, no es una petición de información voluntaria, sino todo un derecho exigible para que los servidores públicos actúen con transparencia, para que fluya la información que se produce al interior del aparato del Estado, para que se conozcan los alcances de programas, planes, formas de ejecución, procesos de contratación, adju-dicación y, en general, cómo se comportan sus servidores públicos en su tarea de gobernar con eficacia. Si bien desde 1977 se reconoció el dere-cho a la información, el principio de máxima transparencia se objetivó en la Ley del 4 de mayo de 2015.

Hay elementos a destacar que ahora dan una visión mejorada de lo que debe ser la transparencia, tanto como derecho y deber exigible. Primero se extiende el número de obligados a más autoridades, instituciones y personas a ser transparentes. Ello obliga no solo al gobierno centra-lizado, también a los gobiernos estatales, municipales, organismos constitucionales autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como a cualquier persona física o moral y sindicatos que reciban recursos públicos o realicen actos de autoridad. Sin duda, un

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avance radical que también impone a la sociedad a transparentar tam-bién sus acciones frente al Estado. Además, la Ley fortalece y articula los procedimientos de los organismos garantes, creando el Sistema Nacio-nal de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales. Asimismo, se amplía la obligación de transparentar información pública de oficio facilitando su acceso a ella.

Uno de los aspectos más importantes de esta reforma, es que la Ley prevé los instrumentos necesarios para asegurar el principio Constitu-cional de Máxima Publicidad. Esto tiene un gran significado en tanto que impone restricciones a los criterios del funcionariado público al ca-lificar la reserva de los datos. En la tendencia a un avance consistente en la materia, se fortalecen los medios de defensa de los particulares que solicitan información y se aplica mayor rigor a quienes incumplan sus obligaciones de transparencia. Hay un cambio radical en consonancia con una lucha en contra de la corrupción, ya que se abre la participa-ción ciudadana a vigilar de cerca el cumplimiento con los preceptos de transparencia, mediante la presencia de la academia y la sociedad civil en forma consultiva. Sin duda, hay que destacar que el concepto de Gobierno Abierto está presente entre nosotros y la opacidad, el oculta-miento de datos, la información manipulada y los resquicios por donde se colaba la opacidad, quedan atrás gracias a una sistemática labor del legislador en acogerse a la Constitución para impulsar cambios de fon-do como los que han llevado a fortalecer la lucha anticorrupción.

El Sistema Nacional Anticorrupción y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Hay consenso en que es urgente atacar la corrupción, pero también la única manera de afrontar este grave problema, es uniendo los esfuerzos de la sociedad y el gobierno con el fin de encontrar soluciones integra-les. El Sistema Nacional y los estatales están vertebrados constitucional-mente para dar respuesta efectiva a todos y cada uno de los aspectos regulatorios que implican acabar con las formas de corrupción. El pa-quete de reformas de 27 de mayo del año 2015, hizo de la coordinación de los tres órdenes de gobierno, el eje de todo el Sistema Nacional Anti-

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corrupción; acción que, por cierto, no se había dado antes. Ahora los tres niveles tendrán amplias facultades y podrán actuar en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. De esta forma, la coordinación asegura, junto con otras medidas, el funcionamiento del sistema. Con los sistemas locales anticorrupción, no van a quedar resquicios para que los actos punibles que ameriten imputar responsabilidades, queden como hechos aislados.

Cada municipio y cada entidad pasan ahora, por una fase de integración institucional y técnica. Ambos niveles ya integrados con la Federación, están obligados a la rendición de cuentas, a la transparencia y a fijar las normas reglamentarias que sancionen las faltas que contempla la Ley General de Responsabilidades que entró en vigor el 19 de julio último. Ciertamente, estamos en un proceso de transición jurídica. En los mu-nicipios y en los estados, se está replicando el Sistema Nacional Antico-rrupción y eso lleva un tiempo y una instrumentación jurídica precisa. Concluido el proceso, el sistema estará preparado para cumplir con su cometido y poner un alto a la corrupción. El sistema refuerza el combate a las prácticas que atentan en contra del patrimonio del Estado o a conductas ilícitas en el desempeño administrativo; se crea una Fiscalía Especializada; se distribuyen y especifican las competencias de los órganos encargados de determinar la existencia de responsabilidades, tanto a servidores públicos, como a particulares en los casos considerados como faltas graves.

Por otra parte, se posiciona como instancia juzgadora al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, enmarcándolo en una Ley Orgánica que lo dota de autonomía para emitir sus fallos con jurisdicción plena, al igual que a sus homólogos de los estados de la República.

El Sistema Nacional igual que los estatales es un llamado a la participación de todos los ciudadanos. Si se analizan las capacidades que tiene la re-presentación ciudadana, dentro del sistema, se podrá observar la calidad de sus funciones que en vía consultiva, de orientación y opinión, puede modelar no solo las políticas públicas, sino también las acciones interins-titucionales. Ahora bien, la forma de asegurar la participación social en el Sistema Nacional Anticorrupción, queda muy clara desde el momento

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en que se le reconoce como un elemento substancial a la rendición de cuentas y responsabilidades, vinculándolas a través de un interés legítimo y jurídico que la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción asegura.

Otra de las formas de dar cohesión y hacer concordar a los sistemas para integrar los esfuerzos de todos los órdenes de gobierno, es mediante la Plataforma Digital Nacional. Con ella se va a facilitar el intercambio de in-formación, la concertación de acciones y la generación de políticas públi-cas anticorrupción, comunes a todo el Estado mexicano. Para el tribunal y para los demás órganos de gobierno que participan del sistema, será un medio fundamental de evaluación, actualización y eficacia operativa.

En cuanto al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, una vez dotado de autonomía para emitir sus fallos, se fortalece no solo la independen-cia del juzgador, sino también su sentido jurídico y la libertad necesaria para emitir resoluciones: libres de interferencia o injerencia de cualquier poder ajeno al derecho. Estos principios que son fundamentales en la impartición de justicia, guardan coincidencia con los valores propios del juzgador y los establecidos por la ley. En la práctica, convierten al tribu-nal en la última instancia de expresión jurisdiccional y en una garantía de certeza de todo el Sistema Nacional Anticorrupción. El Tribunal Fede-ral de Justicia Administrativa queda estructurado para atender los casos de competencia exclusiva ordenados por la Ley, de la siguiente manera:

Una Sala Superior, la Junta de Gobierno y Administración y las Salas Re-gionales. La Sala Superior se divide en tres secciones. La Sección Tercera estará integrada por tres magistrados, conocerá de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y particulares vinculados con faltas graves.

Los tres magistrados provendrán de la Sala Superior y sus competencias serán:

a) Resolver el recurso de apelación en contra de las resoluciones dictadas por las salas especializadas en materia de responsabili-dades administrativas;

b) Ejercer la facultad de atracción para resolver los procedimientos administrativos sancionadores por faltas consideradas graves;

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Carlos Chaurand Arzate

c) Sancionar responsabilidades administrativas graves tratándose de servidores públicos o de particulares y

d) Fincar a los servidores públicos y particulares responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios, así como imponer inhabilitación a los particu-lares para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas.

Antes de continuar con las competencias de este órgano juzgador, es muy importante partir de un contexto jurídico. El referente inmediato es la Ley General de Responsabilidades. Ella nos da sustento para ejercer las facultades con las cuales motivar y fundar la resolución de los casos sujetos a proceso. La Ley enuncia principios de actuación pública que tienen un contenido imperativo que rige el servicio público y sirven de directrices para su aplicación. Su incumplimiento da lugar al ejercicio de toda acción disciplinaria y añade mecanismos de prevención, en-tre otros, el Código de Ética, así como otros dispositivos de rendición de cuentas. La Ley ha distinguido para cada orden de gobierno, de las autoridades investigadoras en la materia, con aquellas que en el ámbi-to correspondiente substanciarán y resolverán los procedimientos de responsabilidad administrativa. El significado de esta regulación es que con la independencia de funciones, se inhiben prácticas judiciales co-rruptas y se perfecciona la imparcialidad de la justicia.

Es ahí donde el Tribunal Federal se constituye, ya no como juez de co-nocimiento en la vía de impugnación, sino como autoridad resolutoria capaz de imponer sanciones administrativas por la comisión de infrac-ciones graves que han sido calificadas como tales por las autoridades instructoras como lo ordena la propia Ley. Figuras como el soborno, la participación ilícita en procedimientos administrativos, tráfico de in-fluencias, utilización de información falsa, obstrucción de facultades de investigación, colusión, uso indebido de recursos públicos y contrata-ción indebida de exservidores públicos, han sido calificadas como con-ductas vinculadas con faltas administrativas graves.

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Al dotar de autonomía y jurisdicción plena al tribunal, se le reconoce confianza y certeza dentro del Sistema Nacional Anticorrupción en un ámbito en el cual la credibilidad es esencial: la imposición de sancio-nes. Estas sanciones afectan tanto a personas físicas como morales y van desde la económica, la inhabilitación temporal para participar en contrataciones; la indemnización por daños y perjuicios ocasionados a la hacienda pública (municipal, estatal y federal) y hasta la suspensión de actividades y disolución de la sociedad correspondiente.

Elegir la vía constitucional para instrumentar cambios de fondo a las leyes o instituciones le da certeza a las decisiones. Desde que fuimos nación independiente hemos creído en la ley para cambiar y lo hemos logrado. Hoy se libra una batalla de gran calado en contra de la corrupción. Los hechos notables denunciados y sancionados no pueden borrar los logros más importantes en esta materia, especialmente en cuanto a Fiscaliza-ción, Transparencia, Rendición de cuentas y añadiría Responsabilidades. Estos conceptos son ya paradigmas jurídicos e institucionales, definen actos precisos que se desglosan a través de leyes e instituciones y todo gracias a que hemos sabido respetar y operar dentro de la Constitución.

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Sociedad civil, anticorrupción y corresponsabilidad

Doctor Eber Omar Betanzos Torres*

La sociedad civil organizada ha ido aumentando su participación efectiva en los asuntos públicos a lo largo de las últimas décadas. Actualmente hay un consenso generalizado de que, al menos en los países democráticos, la calidad del gobierno está íntimamente relacionada con la capacidad de la sociedad civil de supervisar la acción gubernamental en todos los rubros, y de tener herramientas para obligar a los gobiernos electos a cumplir las promesas que hicieron para conseguir el voto popular.

Al momento de materializar ese esquema adquieren relevancia la trans-parencia y la rendición de cuentas, aunado a la extrapolación de la par-ticipación ciudadana a aspectos programáticos y presupuestales que antaño eran considerados demasiado técnicos como para relacionarlos con cualquier ejercicio democrático directo, y más bien, territorio reser-vado a especialistas en puestos burocráticos más que políticos. Además, este aspecto proactivo que requiere de la transparencia en la acción pública (nadie puede supervisar la eficacia ni idoneidad de lo que no se conoce) hace una tenaza con la rendición de cuentas, si bien esta dimensión, al menos por ahora, sigue privilegiando más el aspecto coer-citivo y de desconfianza en el individuo que incumple sus responsabili-dades, más que el incentivo positivo de entregar buenos resultados. En palabras de Jubitza Franciskovic:

* Subsecretario de la Función Pública. Abogado, filósofo, economista y teólogo. Autor de di-versos libros, artículos y conferencias sobre derecho judicial, derechos humanos, derecho a la información, políticas públicas y teoría crítica.

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Eber Omar Betanzos Torres

El buen gobierno ha sido definido como una forma de ejercicio del poder, caracterizado por la eficiencia, la transparencia, la ren-dición de cuentas, la participación de la sociedad civil y el estado de derecho, que revela la determinación de un gobierno de uti-lizar los recursos disponibles a favor del desarrollo económico y social… Para posibilitar esto, es necesario garantizar el carácter del Estado como ente de interés público, lo cual requiere cons-truir una burocracia honrada, eficiente y eficaz; implica entablar una relación Estado-sociedad, donde los actores sociales, políti-cos y económicos estén facultados –y tengan la capacidad– para obligar al gobierno a mantener el estado de derecho y cumplir sus promesas, estrategia central de lo que se ha denominado la Nueva Gestión Pública…1

Me interesa enfocarme en el aspecto de la rendición de cuentas. Al res-pecto, hay al menos dos clasificaciones que me parece aportan com-prensión al concepto. Por un lado, de acuerdo con Robert Behn pueden definirse tres grandes categorías de rendición de cuentas:2

• La rendición de cuentas financiera. Centrada en la contabilidad. Corresponde a la rendición legal de cuentas; se cerciora de que los funcionarios respeten el orden jurídico en su labor administrativa.

• La rendición de cuentas sobre imparcialidad. Garantiza que los funcionarios concedan atención a las normas éticas, que crean procesos y procedimientos que, si se observan, garantizan la equidad del gobierno en el trato justo a los ciudadanos.

• La rendición de cuentas sobre resultados. Comprende el cum-plimiento de objetivos. Es decir, si las políticas, programas y ac-tividades producen los resultados esperados; se relaciona con una ejecución adecuada de políticas sociales (o vinculadas a la

1 Jubitza Franciskovic, “Retos de la gestión pública: presupuesto por resultados y rendición de cuentas” en Journal of Economics, Finance and Administrative Science, no. 18, Elsevier, España, 2013. La autora cita en estas ideas a Hegoa y Ackermann.

2 Robert Behn, Rethinking democratic accountability. Washington, DC: The Brookings Insti-tution Press, 2001. El autor destaca que como elemento distintivo de la escuela de New Public Management, el énfasis en la autoridad y la jerarquía se sustituye por la necesidad de subrayar el desempeño y, precisamente, la rendición de cuentas.

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atención de personas de menores ingresos), y está referida a con-ceptos de eficiencia, efectividad y equidad.

La otra clasificación valiosa de la rendición de cuentas es la de Guillermo O´Donnell, que la divide en horizontal y vertical.3 La rendición horizon-tal de cuentas describe una relación de coordinación. Esto implica una confianza implícita en la teoría de la división de poderes, donde los tres poderes tradicionales gozan de suficiente capacidad y autonomía (esto último sería esencial) para limitarse mutuamente; en cambio, la rendi-ción de cuentas vertical describe una relación entre desiguales, entre superiores y subordinados, entre principales y agentes. Encuentra sus expresiones en los controles electorales y societarios; es decir, por un lado, descansa en la capacidad de los votantes para premiar o castigar el desempeño de sus representantes en las elecciones y, por otro, en la capacidad de los ciudadanos, asociaciones cívicas y medios de comuni-cación para vigilar y sancionar a políticos y funcionarios.4

Actualmente, este ilustrativo esquema, ideado en la década de los 90, debe ampliarse de acuerdo con las tendencias de los últimos 20 años. En primer lugar, los arreglos políticos actuales han involucrado a muchos más actores oficiales en el juego de los contrapesos, en forma de órganos autónomos, sistemas nacionales transversales, y diversos organismos en los que se deposita una función específica, sin que estén subordinados a ninguno de los poderes tradicionales. En México, ejemplos claros de esto último, son el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, o el Consejo de Participación Ciudadana del Siste-ma Nacional Anticorrupción, por mencionar sólo algunos. En segun