Maria Casalla

Louis Van Beneden (eds)

(Ver índice)

ENSEÑAR EN LAS ESCUELAS PRIVADAS

El status y las condiciones de trabajo de los docentesLa contribución de las escuelas privadas en la realización de los

objetivos EPT (Educación para Todos)

Informe exploratorio

Una publicación de laCONFEDERACIÓN SINDICAL MUNDIAL DE LA ENSEÑANZA (CSME)

Bruselas – Bélgica

Teaching in private schools

C.I.P. Koninklijke Bibliotheek Albert I – Bibliothèque Royale Albert IWettelijk depot/dépot légal/legal depot: D/2005/10.649/2

Edicion francesa: Enseigner dans les écoles privées – D/2005/10.649/1Edicion ingesa : Teaching in private schools - D/2005/10.649/3

Numéro de ISBN: 2-9600594-0-9EAN: 9782960059403

Copyright 2005 by World Confederation of Teachers

33 Trierstraat – rue de TrèvesB 1040 BrusselsTel: **32/(0)2/285 47 52/29Fax: **32/(0)2/285 47 30wct@cmt-wcl.org

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PALABRAS DE AGRADECIMIENTO

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Cuando el año pasado nació la idea de elaborar – a modo de preparación del Congreso de la CSME de enero de 2006 – un estudio sobre la situación del personal de la enseñanza privada, nadie pudo imaginar que la tarea sería tan compleja. En efecto, rápidamente resultó claro que había pocos datos comparables sobre la problemática. Y aunque existía bastante lectura sobre la educación privada, su contenido, su temática y sus características no siempre contribuyeron a sacar conclusiones significativas, entre otras cosas por haber grandes diferencias entre los países y regiones. No se tardó en concluir que era necesario elaborar una encuesta destinada a las organizaciones afiliadas a la CSME para poder describir la situación lo más adecuadamente posible. De ahí que, en el otoño de 2004, se envió un cuestionario que gran número de organizaciones rellenó. Algunas lo hicieron de manera resumida - probablemente porque tampoco disponían de suficiente material comparable - , otras de forma muy detallada y con mucha documentación. Estos esfuerzos resultaron en una rica fuente de información que, además de la lectura de publicaciones y posiciones existentes, sirvió en gran medida de base a este estudio. La lista de compañeros que mandaron una reacción y de las organizaciones en cuyo nombre lo hicieron, se publica a finales de esta publicación. También en los textos mismos y en cada capítulo se hace referencia a su contribución. Esperamos que aprecien su aporte a esta empresa en los textos y les agradecemos de todo corazón su valiosa cooperación.

También agradecemos mucho los coautores, Maria Casalla y, de la IPLAC (Institituto Pedagogico Latinoamericano y del Caribe), con sede en Buenos Aires – Argentina. Ellos se encargaron de escribir el capítulo sobre las Américas, y más en particular también de los informes por país de este continente. El informe sobre Argentina es de la mano de Fabian Otero de SADOP – Incape. Gregorio Ramirez de la IPLAC. Ellos también aportaron una excelente contribución analizando las reacciones de le encuesta CSME y prestaron apoyo en varias otras tareas relacionadas con la redacción.Asimismo agradecemos a los colaboradores del secretariado de la CSME a quienes la coordinación de la distribución y del tratamiento de diferentes versiones de textos y traducciones a veces pareció un verdadero rompecabezas.

Quienes más alabanzas merecen por su cooperación son los traductores del secretariado de la CMT que en los últimos meses recibieron bastante trabajo adicional y no siempre fácil. Pero asumieron esta tarea con gran dedicación y pericia. Gracias a ellos, terminaron simultáneamente la versión inglesa, la versión francesa y la versión española de este estudio. Una prestación que merece nuestra apreciación y nuestro agradecimiento.

Los autores de este estudio esperan que su trabajo contribuya a una mejor comprensión de las realidades de la educación privada en el mundo y más en particular de la situación del personal empleado en esta educación. El que esta publicación también pueda servir para realizar los importantes objetivos educativos establecidos por la comunidad mundial en el marco del programa Education for All es esperanzador para quienes dedicaron su tiempo y energía a su realización. Se estima mucho la apreciación de los responsables de la UNESCO por su trabajo.

Louis Van BenedenEditor

ÌNDICE

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i. Palabras de Agradecimiento 3 ii. Resumen Ejecutivo 6 iii. Glosario 12

Parte I – Estructura General Capítulo 1 Justificación 16 Capítulo 2 ¿Que entendemos por “Educación privada”? 18

Capítulo 3 Marco Legal y nominativo 22 Capítulo 4 Tendencias y avances en la enseñanza privada 45

Evoluciones en Cifras 60

Vales (Vouchers) Educativos 72

Gats 76

Parte II – El papel y la representatividad de la Educación Privada

Capítulo 5 Africa - Una reseña histórica necesaria 80 Capítulo 6 La situación compleja de la educación privada

en las Américas 92

Capítulo 7 Asia y el Pacifico – Una enorme diversidad 102

Capítulo 8 ¿Europa – una referencia de ayer pero y mañana? 116

Estadísticas 133

Parte III - Situación de la Educación Privada en países seleccionados

Capítulo 9 Benin - Con el pasado a cuesta 137 Capítulo 10 Mauricio - Una Educación Pluricultural y libre 148

Capítulo 11 Marruecos – Una integración condicionada? 157

Capítulo 12 Sudáfrica – En búsqueda del equilibro perfecto 168

Capítulo 13 Argentina – Educación publica de gestión privada: La suma a la resta y hacia la igualdad 185

Capítulo 14 Chile - Una tendencia que crece 198

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Capítulo 15 Costa Rica – una nueva etapa 209 Capítulo 16 Venezuela - Avance del Estado:

¿ retroceso de la educación privada? 216

Capítulo 17 India – Multifacetica diversidad y consecuente complejidad 227

Capítulo 18 Pakistán - Indispensables asociaciones 244

Capítulo 19 Filipinas- Un presente profundamente marcado por el pasado 261

Capítulo 20 Los Países Bajos – ¿Muy pluralista hoy seguirán siéndolo mañana? 273

Capítulo 21 Hungría - Más de treinta anos en un ‘tercera vía’ 286

Capítulo 22 España - 20 anos de lucha por la descentralizacion 300

Parte IV - Conclusiones

Capítulo 23 Trabajar en la Escuelas Privadas 321

Capítulo 24 Los derechos sindicales en la Educación Privada: La brecha entre los derechos y la practica real 349

Capítulo 25 La Educación Privada y los objetivos de la EPT 362 Capítulo 26 Conclusiones desde una perspectiva sindical 386

Lista de la organizaciones participantes en la encuesta 490

Lista de tablas 491

RESUMEN EJECUTIVO

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« Teaching in private education » pretende ubicar e ilustrar las evoluciones divergentes que se van perfilando en el paisaje de la educación en el mundo entero. Por una parte, se trata de un creciente número de iniciativas privadas, cada vez más promocionadas por las propias autoridades políticas o al menos integradas como tales en sus agendas políticas. Por otra, se trata de revisar las consecuencias de la descentralización de la educación sobre la gestión del personal y de la política implementada con relación a los establecimientos escolares. Todas estas evoluciones son objeto de un cuidadoso estudio, de acuerdo a una doble perspectiva: en primer lugar, el estatuto y las condiciones de trabajo del personal docente afectado y, en segundo lugar, el papel y la significación de la educación privada para el logro de los objetivos fijados por la comunidad internacional en la “Declaración Mundial sobre la Educación Para Todos”. De buenas a primera, reunir estas dos perspectivas no parece ser algo obvio. El presente estudio demuestra que, en el mundo entero, hay cada vez más convencimiento de que los objetivos de la EPT nunca podrán ser alcanzados sin la participación de la educación privada. Pero también es por ello que el logro de la calidad necesaria y esperada de educación depende en gran medida de la propensión de los docentes profesionales, valorizados y motivados, a poder y querer involucrarse, incluso en las escuelas privadas. Así se establece el vínculo entre los dos elementos arriba mencionados.

La Parte I presenta a grandes rasgos el contexto general.

En vista de las numerosas formas y modalidades de lo que se entiende con “educación privada”, y para evitar problemas de interpretación, era necesario empezar por definir los conceptos utilizados. Obviamente había que hacer compromisos, pues las acepciones dadas a términos idénticos a menudo son contradictorias según los países y las regiones. Sobre el particular se brindan aclaratorias en los capítulos 1 y 2. Un Glosario, como preámbulo, facilita la interpretación de la terminología utilizada.

Antes de ahondar en la situación concreta en los continentes y países seleccionados, era indispensable presentar a grandes rasgos el marco jurídico y normativo que, con relación a la educación, también fue fijado específicamente para la educación no pública por la comunidad internacional. Así, los convenios y las declaraciones sobre esta materia, aprobadas por Naciones Unidas y por las instancias regionales intergubernamentales, son objeto de análisis en el capitulo 3. Dado el elemento “Estatuto y condiciones de trabajo” del personal docente, también era necesario mencionar los instrumentos aprobados por la OIT y ratificados por sus Estados Miembros, y que son aplicables al personal de la educación privada. Asimismo, teníamos que abordar el marco en el que nacieron los objetivos del programa Educación Para Todos, en su correlación con los objetivos de educación fijados por la Declaración del Milenio de Naciones Unidas.

El capítulo 4 es un texto clave, pues pretende hacer una cartografía de cuáles son las evoluciones que se van perfilando en el mundo entero a nivel de la política educativa aplicada. Luego abordamos, por orden: los cambios en el financiamiento de la educación y las consecuencias de la creciente privatización de la educación, en el marco de la política de descentralización. A título de ilustración hemos utilizado varias perspectivas específicas, como, entre otras, las “charter schools” (escuelas con carta), la introducción de bonos educativos (vouchers en inglés) y la comercialización de proyectos educativos. Además, hemos incluido diferentes estadísticas pertinentes, así como pequeños recuadros de comentarios sobre los bonos educativos y el AGCS (Acuerdo General sobre la Comercialización de los Servicios), para ilustrar el contenido de este capítulo.

La Parte II y los capítulos subsiguientes son dedicados a las evoluciones en los diferentes continentes.

El capítulo 5 versa sobre las evoluciones en África. Se esbozan las evoluciones y perspectivas en ese continente, después del indispensable análisis histórico retrospectivo. Abordamos sobre todo las evoluciones y perspectivas en África subsahariana y en los países magrebinos. Del análisis se destaca claramente que la independencia de las antiguas colonias ha marcado un viraje decisivo en la educación en estos países. Las evoluciones socioeconómicas tras la independencia requirieron, en la

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mayoría de los casos, una nueva redefinición de la política hacia la iniciativa privada. Como conclusión del capítulo se presentan los retos que África encara para el hoy y el mañana.

El capítulo 6 presenta las evoluciones en América, primero en Norteamérica, y segundo en América Latina y el Caribe. Se enfatiza sobre todo esta última región, puesto que la situación en Estados Unidos, dado el impacto de ese país sobre las evoluciones a nivel internacional, ya había sido descrita en detalles en los capítulos generales, capítulos 3 y 4 No hay nada extraño en aprender que Asia, el mayor continente del mundo, tiene realidades particularmente complejas y variadas, incluso en materia de educación. Y más aún si en nuestro análisis incluimos a la región del Pacífico. El capítulo 7 apunta a ubicar y comentar brevemente estas realidades. Para evaluar esta diversidad, y las evoluciones en la educación privada y en el sentido de una educación privada y de una educación descentralizada, mencionamos algunos ejemplos que nos permiten ubicar y ilustrar, sucesivamente, Asia Central, los Estados Árabes, y varias otras regiones asiáticas. No cabe duda de que, en estos casos también, la historia haya también originado en gran medida la situación actual en este enorme continente.

Presentar las evoluciones en Europa, en el capítulo 8, exigía necesariamente hacer la distinción entre, por un lado, Europa Occidental y la Europa de la Unión Europea ampliada y, por otro lado, Europa Central y Oriental, toda vez que esta región está adaptándose al modelo político de la UE. Y es que, aun cuando estos países colaboran con la Un ión Europea, su realidad actual sigue siendo íntimamente vinculada al pasado soviético de la región. Las diferencias entre el Este y el Oeste se encuentran en el estatuto y las condiciones de trabajo del personal de la educación privada. Las situaciones en Inglaterra, Francia y Rusia son objeto de un examen más detallado, por la influencia histórica de estos países en las demás regiones del mundo y porque aún siguen siendo referencias para muchos países en desarrollo.

La Parte III aborda el desarrollo de, y dentro de, la educación (privada) en varios países seleccionados por su carácter ejemplar en las evoluciones en sus regiones. Se analiza sistemáticamente el lugar de la educación privada en el sistema educativo, así como la situación del personal docente de las instituciones privadas.Los siguientes países son analizados: para África: Benín en el capítulo 9, Mauricio en el capítulo 10, Marruecos en el capítulo 11, y Sudáfrica en el capítulo 12.

La política educativa en Benín es ilustrativa de lo que han experimentado varios países de África Occidental. Para empezar, toda vez que estos países comparten un mismo pasado colonial con Francia, fueron llevados a aplicar una política educativa basada en un régimen urbano, burocratizado y centralizado. Luego, en los primeros años después del a independencia, la política educativa fue nacionalizada. Pero al pasar algún tiempo, se dieron cuenta de que era irrealista. Hoy en día se busca una salida para los enormes problemas y los principios políticos llenos de la ideología de antaño ya no resultan ser tan idóneos. Los donantes internacionales y las instituciones financieras han marcado y siguen marcando la política aplicada. La opinión frente a la educación privada ha ido evolucionando, a la par de los cambios políticos, y la situación del personal docente también ha cambiado.

Mauricio, cuyo pasado colonial es muy ecléctico, y cuya política educativa no ha sido muy cuidada, es hoy en día un país pluricultural en el que la educación privada ha desempeñado un papel importante, colocando al país entre las excepciones del continente africano, pues se logró organizar una educación general gratuita. Gracias a planes maestros, el gobierno pretende rellenar las brechas actuales y ofrecer nuevas perspectivas, incluso a nivel de la gestión del personal. En la educación secundaria, por las numerosas lagunas que persisten, iniciativas públicas son tomadas para aminorar el ascendente histórico de la educación privada.

Marruecos es ilustrativo de las evoluciones del mundo árabe, por lo que su caso no es solamente representativo de los países magrebinos del Norte de África. La influencia determinante del Islam, asociada a la herencia del pasado colonial, ha llevado a una

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política educativa que apunta al logro de los objetivos fijados por la comunidad internacional, pero si por ello poner en peligro la naturaleza propia y las costumbres del país. Representativos de estas evoluciones son: sobre todo el apoyo brindado a la enseñanza materna, entre otros, y esencialmente a través de asociaciones islámicas locales, así como la actitud verdaderamente condicionada de los políticos frente a la educación privada, pues quieren promoverlo pero mantenerlo bajo su control.

Sudáfrica, “la nación arco iris”, fijó el objetivo de implementar una educación de calidad para todos, una educación de la que sólo parte de la población se beneficiaba bajo el régimen del apartheid, por las prácticas de segregación racial. Revalorizar y adaptar la educación en Sudáfrica, de manera general y también a nivel de la calidad, sigue siendo una tarea ardua, pero asumida con convicción. Las autoridades públicas aspiran instaurar un solo sistema educativo, financiado tanto por fondos públicos como privados. De hecho, desde hace varios años está en aumento el número de escuelas independientes, entre las cuales se cuentan muchas iniciativas comerciales de educación.

En los capítulos siguientes se presentan los casos de países de América Latina.En el capítulo 13, la situación de Argentina es analizada en detalles. En los períodos de prosperidad, ese país (del que conocemos el pasado agitado, comparado con otros países de la región) por mucho tiempo fue partidario de una auténtica política de inspiración “europea”. Este pasado argentino ha dado origen a los lineamientos de una política educativa todavía marcada por ese enfoque europeo, incluso para con la educación privada. De hecho, la situación de la educación privada, tanto a nivel de la política social que la concierne como a nivel de la política hacia los docentes de ese sector, aún está marcada por este enfoque hoy en día. Sin embargo, los intereses de los docentes empleados en la educación privada argentina no siempre son tomados en cuenta, mientras que las normas internacionales del trabajo vigentes deberían ser aplicadas a ellos y sus derechos sindicales deberían ser reconocidos. Su situación requiere cambios.

Chile es tomado como ejemplo en muchos estudios; no tanto porque las evoluciones en ese país sean una referencia para otros países, sino más bien porque la política educativa, otrora fuertemente centralizada bajo el régimen de Pinochet, ha experimentado evoluciones directamente vinculadas con las condiciones incluidas en el programa de reformas estructurales impuesto por las organizaciones de Bretton Woods a muchos países de la región. El caso chileno sirve para ilustrar las características de una política descentralizada y privatizada, cuyo funcionamiento descansa en un sistema de “bonos educativos”. A partir de 1990, esta política tuvo que ser modificada y adaptada para descansar más en los preceptos de la Educación Para Todos. No cabe duda de que estos cambios han sacudido el sistema educativo no público. Es indudable también que esta situación no ha sido provechosa para el estatuto y las condiciones de trabajo del personal. Este punto también es abordado en el capítulo 14.

El capítulo 15 versa sobre Costa Rica. Se explica que ese país latinoamericano aplica desde hace unos años una política educativa que pretende explícitamente inscribirse en el marco de las evoluciones internacionales. La descentralización de la política es una de sus facetas. La educación privada, integrada a esta política desde hace años, naturalmente se encuentra encarando carios retos específicos, tanto a nivel de la política aplicada en general como en cuanto a la gestión del personal en particular. La igualdad de oportunidades, sobre todo cuando atañe a grupos específicos de población, como los indígenas, requiere mayor atención.

El capítulo 16 está dedicado a las evoluciones experimentadas por Venezuela. Ese país está hoy en día dirigido por el régimen del presidente Chávez, quien aboga por una mayor intromisión del Estado. La pregunta es saber qué repercusiones tendrá su política sobre la educación privada, que tiene una larga tradición en le país. Las tensiones entre el gobierno y el sector de la educación privada son numerosas. Chávez empezó poniendo fin al proceso de descentralización que estaba en pleno auge a principios de los años 90, para remodelar la educación de acuerdo con su propia visión de jefe del Estado, basada más en la centralización. En todo caso, en Venezuela las condiciones de salarios y de

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trabajo del personal docente varían mucho y a menudo son muy marcadas las diferencias entre establecimientos escolares y entre regiones.

En cuanto a Asia, se aborda la situación de India en el capítulo 17, la de Pakistán en el capítulo 18, y la de Filipinas en el capítulo 19.

La India, que es todo un continente, es un país particularmente complejo y en extremo ecléctico, caracterizado tanto por diferencias religiosas como por diferencias ideológicas y culturales, y todas ellas juegan un papel importante. Por ello no extraña el hecho de que ese país tenga un régimen educativo fuertemente descentralizado. Asimismo, es inevitable que este carácter ecléctico se refleje también en la posición de los distintos estados federados hacia la educación privada y el trato a los docentes. En este capítulo, era necesario incluir toda una serie de conclusiones relativas a los derechos sindicales del personal y a las evoluciones frente a los objetivos EPT.

Difícilmente se puede negar que Pakistán, ubicado en el centro de una región asiática tumultuosa y muy conflictiva, haya tenido y siga teniendo un papel clave. De hecho, no hay duda de que todo ello tiene grandes repercusiones sobre el bienestar de la población, las evoluciones socioeconómicas y la educación. La situación de Pakistán es ilustrativa de las serias lagunas acumuladas por la región en muchas áreas y en comparación con el resto del mundo; intentos que buscan revertir las tendencias, con altibajos; repercusiones sobre la educación que, pese a diversos intentos, sigue siendo hipotecada en gran medida por las posiciones conservadoras de los dirigentes religiosos y sus madrasas, o escuelas coránicas. El capítulo dedicado a Pakistán revela la complejidad de la situación, en la que es conveniente defender a toda costa los derechos del personal docente. En estas condiciones, no asombra en absoluto el hecho de que Pakistán es un mapa de muestreo de las numerosas y variadas formas de lo que se puede entender por “educación privada”.

En Filipinas, la educación también lleva, en gran medida, los estigmas de su pasado colonial. Influencias estadounidenses y españolas, influencias de las comunidades religiosas, sobre todo la Iglesia católica, enormes problemas en muchas regiones que acumularon retrasos a nivel socioeconómico y que evolucionan, a nivel cultural y religioso, al margen de los principios defendidos por la política nacional, todo ello refleja las tensiones y situaciones no siempre favorables para la educación. En la perspectiva de los objetivos de la EPT, Filipinas aún debe realizar grandes progresos para que cada quien pueda beneficiarse, sin discriminación alguna, de una educación suficientemente pública y de alta calidad. Indudablemente, de esta diversidad de realidades nace un gran número de problemas para los docentes. En otras palabras, el país está buscando nuevos equilibrios en muchos niveles.

Para Europa, los proyectores apuntan hacia tres países.

Holanda, en el capítulo 20, es el país donde la oferta de educación privada se beneficia más del apoyo de las autoridades públicas. Aquí la pregunta es “¿cómo en ese país se interpreta la ‘libertad de educación’?” Y también ¿cuáles son las consecuencias para la política educativa? ¿Los docentes de los establecimientos públicos y privados gozan de un trato igual? ¿Es viable esta situación de cara al futuro? Todas estas preguntas son analizadas en el capítulo 20, pues indican las direcciones de las evoluciones que se han dado y se siguen dando en varios países occidentales.

Hungría, presentada en el capítulo 21, no sólo es interesante porque ofrece la posibilidad de esclarecer las evoluciones que se han dado en los países del antiguo bloque soviético, sino que también porque ese país, desde mucho antes de la implosión del Pacto de Varsovia, tenía su propia política: buscaba una “tercera vía” y la halló. En este sentido, Hungría nos ofrece un ejemplo de las consecuencias que puede tener una política descentralizada para las escuelas y, en varios aspectos, también para los docentes. Las evoluciones hacia un aumento de las iniciativas de educación privada no son tan numerosas como en otros países de la región, pues en el marco de la política

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descentralizada, principios emanados de esferas privadas también determinan la política adoptada por los establecimientos escolares que dependen de las autoridades locales.

España alguna vez experimentó una notable evolución. Habría sido impensable para ella seguir en las condiciones que existían bajo el régimen de Franco. No cabía duda de que se iba a instaurar otra relación entre el Estado y la educación privada. Las iniciativas legales sucesivas han creado una situación nueva que se basa en un equilibrio entre los derechos y deberes de las autoridades públicas y aquellos de las iniciativas privadas de educación. El capítulo 22 también presenta las repercusiones de esta situación sobre las diferencias e igualdades a nivel del estatuto y las condiciones de trabajo del personal de la educación pública y privada.

En la parte IV se presentan varias constataciones y conclusiones a partir de todo lo anterior. El capítulo 23 trata del estatuto y las condiciones de salario y de trabajo del personal de la educación privada. Enseguida se puede destacar que, en la mayoría de los casos y salvo algunas excepciones, los docentes del sector privado tienen una remuneración menor que sus colegas de la educación pública; su estatuto es mucho más incierto y precario, y la manera en que son involucrados en la política de la escuela suele ser muy insuficiente. Sin embargo, no es así en países en los que las condiciones y el estatuto de los docentes del sector privado están en gran medida alineados con el régimen de la educación pública; a veces incluso se benefician de un trato igual.

Lo anterior se debe a que sus derechos individuales y colectivos, plasmados en las normas internacionales, simplemente son vulnerados en la mayoría de los casos. Sobre este tema versa el capítulo 24. De nuevo, debe hacerse una distinción entre los países donde estos derechos son garantizados con la colaboración de los actores de la educación oficial, y los demás países, donde estos derechos no son garantizados o apenas.El capítulo 25 explica cuáles son las consecuencias del papel que puede desempeñar la educación privada en los países seleccionados para alcanzar los objetivos establecidos por la comunidad internacional, plasmados en la Declaración Internacional EPT y en la Declaración del Milenio. Era imposible aquí omitir la existencia de situaciones extremas. Además del sinfín de iniciativas públicas y privadas socialmente ponderadas, que benefician a los pobres y a los grupos más desprotegidos de la población, también existen iniciativas que, por el contrario, son elitistas y discriminatorias para con los desfavorecidos, dirigiéndose exclusivamente a los hijos de la elite. Estas iniciativas no contribuyen para nada al progreso hacia los objetivos de la Educación Para Todos. La posición de los gobiernos es determinante para la manera en que la situación vaya a evolucionar en el futuro.

En el capítulo 26, y a modo de conclusión, se establece un vínculo entre la búsqueda de una educación de calidad para todos y el estatuto y las condiciones de trabajo del personal docente. Las recomendaciones de la UNESCO y la OIT de 1966 siguen siendo las referencias que permiten evaluar la situación actual y armonizar las estrategias sindicales de mañana.

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GLOSARIO

Nombres de instituciones privadas, mencionados en este estudio en el idioma de origen, según reciben subsidios o no de las autoridades públicas.

Para comentarios y mayor información: ver capítulo 2: What do we understand by ‘private education’?

English: Private school = non-governmental school = non-state school = non- public school

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French: école privée = école non gouvernementale Spanish : escuela privada = escuela no gubernemental = escuela no pública

Escuelas privadas becadas / escuelas subsidiadas > Subsidiadas públicamente por más del 50%, escuelas privadas y escuelas

de gestión privada

bijzondere school (Países Bajos) centro concertado (España): instituciones privadas que reciben fondos públicos a

base de un contrato (charter schools (por ejemplo en EE.UU.) : escuelas públicas independientes, con

gestión privada) community school (Irlanda) city technology college -CTC (Reino Unido) – ver: capítulo 8 Inglaterra city colleges for the technology of the arts – CCTA (Reino Unido) – ver: capítulo 8

Inglaterra denominational of religious schools: escuelas organizadas por autoridades

religiosas école libre (Comunidad francófona – Bélgica) école religieuse (subvencionada) (ver: escuelas religiosas) école sous contrat d’association (Francia) – ver capítulo 8 Francia escuela con contrato simple (Francia) – ver capítulo 8 Francia educación de gestion privada ersatzschulen (Alemania) escola - contrato de associação (Portugal) escuela privada subventionada (Chile) escuela subsidiada (España) mission schools (Subsidiada): escuelas organizadas por misionarios procedentes

de otros países non-profit educational institutions religious or denominational escuelas (subsidiadas): organizadas por autoridades

religiosas: católicos, luteranos, judíos, adventistas del séptimo día episcopal, ortodoxos

griegos, quaker, menonitas, calvinistas, evangélicos, asamblea de Dios, Islam, budistas,… voluntary school (Irlanda) (voluntary controlled and voluntary aided schools (Reino Unido): las de control

voluntario reciben más fondos estatales que las de ayuda voluntaria: en Reino Unido no las consideran como escuelas privadas)

vrije scholen (Flandes – Bélgica)

Escuelas privadas no becadas / escuelas independientes (privadas) / escuelas autónomas> escuelas con financiación privada, autónomas; no subsidiadas o sólo

subsidiadas por menos del 50%

AEFE schools: escuelas auspiciadas por el Office Scolaire et Universitaire International, una agencia francesa para la educación francesa en los países del Tercer Mundo

independent schools (Reino Unido) – a veces llamadas también escuelas no mantenidas

bible schools : escuelas religiosas, sobre todo de origen protestante

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bush schools : iniciativas locales organizadas espontáneamente en países africanos

centro non concertado (España): escuelas independientes no subsidiadas o no ayudadas

community schools : iniciativas educativas en comunidades locales en África; iniciativas de autoayuda según el modelo inglés (dierente de las écoles communautaires del modelo francés, que son escuelas públicas organizadas por las autoridades locales)

corporaciones (Chile) : instituciones de formación o técnicas gestionadas por fábricas o empresas y financiadas por las autoridades públicas

école à but lucrative: iniciativas de formación o educación con ánimo de lucro école biblique (ver: Bible schools) école coranique (ver: madrassahs) écoles de brousse (ver: bush schools) école pour réfugiés (ver: refugee school) école religieuse non subventionnée (ver: religious schools) educación de gestion privada escola - contrato de patrocínio (Portugal) : escuela parcialmente subvencionada escuela autonoma escuela bíblica (ver: bible schools) escuela coránica (ver: madrassahs) escuela de comunidad local (ver: community school) escuela de la selva (ver: bush school) escuelas de misiones (ver: mission schools) escuelas para fugitivos (ver: refugee schools) escuela privada independiente escualas privadas o particulares pagadas escuelas religiosas (ver: religious schools) for-profit schools: iniciativas educativas y/o de formación con fines de lucro harambee schools : iniciativas educativas locales en Kenya institutos de educación rentables (ver: for profit schools) Koran schools (ver: madrassahs) madrassahs / medrassahs / medersas : escuelas coránicas en países islámicos mission schools (independientes): escuelas organizadas por misionarios de países

extranjeros msids : escuelas islámicas tradicionales en África del Norte non-maintained schools (Reino Unido) (ver: independent schools) pansala : escuelas de templos budistas en Sri Lanka pirivena: escuelas para monjes budistas en Sri Lanka refugee schools: escuelas para expatriados o grupos étnicos específicos religious schools (independientes): organizadas por autoridades relogiosas:

católicos, luteranos, judíos, adventistas del séptimo día episcopal, ortodoxos griegos, quaker, menonitas, calvinistas, evangélicos, asamblea de Dios, Islam,

budistas,…,… scuola autorizzata (Italia): escuela no becada scuole parificate (Italia) : escuelas reconocidas que reciben menos del 50% de

apoyo estatal zaouias : escuelas islámicas tradicionales en África del Norte

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Parte I

ESTRUCTURA GENERAL

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Capítulo 1

JUSTIFICACION

Quien analiza hoy las evoluciones en el mundo de la educación no puede hacer otra cosa que constatar la creciente importancia de las iniciativas educativas privadas a nivel mundial. La globalización de la economía, apoyada por las nuevas y espectaculares posibilidades tecnológicas, obliga a todos los sectores de la sociedad a adaptarse fundamentalmente. El sector de la educación tampoco escapa a este fenómeno. Ni mucho menos. En la sociedad del conocimiento de mañana, el sector de la educación y la formación adquiere una importancia estratégica cada vez mayor. Las autoridades públicas constatan que solas no estarán a la altura de estos desafíos. Los países que hasta ahora se mostraban reacios al reconocimiento o al apoyo a la educación privada están actualmente adaptando su legislación. Las instancias intergubernamentales internacionales también se empeñan en atraer al sector privado a sus proyectos. El argumento es que los objetivos del milenio y de la EPA destinados a ofrecer una educación de base de calidad a todos los niños, no se pueden realizar sin aunar todas las fuerzas, tanto las del sector público como las del sector privado. Iniciativas educativas comerciales proliferan como hongos, sobre todo en las formas y a los niveles de educación que pretenden ofrecer una preparación directa al proceso de trabajo tanto en el sector industrial como en el sector de servicios. En breve, la educación privada por doquier gana importancia y significado, aunque sea en formas y proyectos muy diversos.

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Estas evoluciones se describen y se analizan de forma detallada en gran cantidad de estudios, documentos políticos, informes de planificación, .... donde se trata las consecuencias políticas, programáticas y organizativas de las mismas, pero mucho menos el impacto que tendrán en la situación del personal afectado por estas nuevas formas e iniciativas en el sector educativo. Huelga decir que se trata aquí de una importante laguna.

Este estudio pretende elucidar las evoluciones que atraviesa el sector de la educación privada, describir la importancia de la educación privada para lograr los objetivos de la EPT y del Milenio y aportar una contribución modesta al análisis de las repercusiones en el estatuto y en las condiciones de trabajo del personal de la educación afectado. Además de basarse en un análisis de la literatura sobre las observaciones ya realizadas al respecto, este estudio se basa sobre todo en los resultados de una encuesta con sus organizaciones afiliadas realizada en el otoño de 2004 por la CSME.

El estudio empieza con una definición del término. ¿Qué se entiende por la educación privada? Es verdad que las situaciones son tan diferentes y son interpretadas de forma tan diferente que se trata de un ejercicio necesario si se quiere evitar problemas de interpretación después.En un segundo capítulo se expone el marco jurídico y normativo existente.Un tercero esboza las evoluciones y tendencias que se manifiestan actualmente a escala internacional. Los capítulos siguientes se centran en la situación de los diferentes continentes.Luego se estudian más en detalle tres a cuatro países por continente considerados ejemplares para la región. Se presta especial atención a la manera de respetarse los derechos y las libertades sindicales en los diversos países y continentes.En los capítulos finales se formulan las conclusiones y recomendaciones para el congreso de la CSME que en febrero de 2006 prestará especial interés al tema.

Cada capítulo termina con una lista de referencias a las que refiere el texto.Tablas y textos ilustrativos completan el estudio.

Los autores del estudio tenían por objeto escribir un documento cuyos capítulos se podían leer todos por separado. De ahí que quien lea todo el documento, descubrirá que a veces se repiten temas, repetición ésta necesaria, sin embargo, para buena comprensión y mayor coherencia del tema. Por supuesto que en los capítulos finales las observaciones principales se tratan todas juntas.

Punto de partida principal

En todo el mundo hay sindicatos de la educación que se empeñan en defender los intereses de todos los miembros del personal de la educación; otros se centran en la defensa exclusiva del personal de la educación pública o privada. Los autores de este texto se dan bien cuenta que, por razones de igualdad social, diferentes grupos sociales e instancias – entre ellos algunos sindicatos – abogan por mantener el monopolio de la iniciativa pública y que pues no se muestran muy dispuestos a aceptar el principio de la educación (o lo rechazan sin más). A menudo sólo se ‘tolera’ la educación privada en la espera de que las autoridades públicas mismas asuman la plena responsabilidad de ofrecer educación a los

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niños y los jóvenes. Como ya mencionamos antes y como elucidaremos en los próximos párrafos, la evolución es igual en todo el mundo.

Los autores estiman que – independientemente de las instituciones educativas en las que trabajan – todos los miembros del personal tienen el pleno derecho de que se respeten sus derechos y libertades, adjudicados por las normas y reglas internacionales y nacionales. Tienen el derecho fundamental de asociarse en sindicatos de la educación, dispuestos a defender al máximo estos derechos y estas libertades. Desde esta perspectiva se analizarán las situaciones y se formularán las conclusiones. Esto de ninguna manera resta importancia a la postura principal adoptada por los sindicatos de la educación respecto de la educación privada como tal.

Capítulo 2

¿QUÉ ENTENDEMOS POR LA “EDUCACIÓN PRIVADA”?

Este estudio tiene por objeto elucidar la importancia y las evoluciones de la educación privada así como las consecuencias para las condiciones laborales del personal de la enseñanza que trabaja en escuelas o instituciones no organizados por las autoridades públicas. A primera vista estas escuelas forman parte de la denominada red de la educación privada. Pero eso no es tan evidente como parece. ¿Qué constatamos?El término ‘educación privada’ se refiere a un abanico de iniciativas educativas diferentes. (ver Glosario, p.12) Y es este factor que plantea problemas al intentar hacer una comparación de los sistemas de educación privada (o no gubernamental). El término ‘educación pública’, por otra parte, en algunos países abarca iniciativas educativas que en otros países o regiones se consideran formando parte de la educación privada. Hay por ejemplo la situación en Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte, donde la mayoría de las escuelas confesionales y otras pertenecientes a Iglesias o fiduciarios reciben dinero público ya que se les considera perteneciendo al sector de la educación pública. En África y en Asia no se reconoce o se cataloga a muchas iniciativas educativas como tales porque en los países en cuestión no encajan con las definiciones ‘clásicas’ de los términos ‘público’ y ‘privado’. Sin embargo, forman una parte importante de las instituciones que contribuyen a la educación y a la formación. Pensemos por ejemplo en las escuelas de la selva africana, las escuelas de comunidad y escuelas Harambee, pero sobre todo en las escuelas coránicas en

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los países de dominación islámica. En países tales como Pakistán, Afganistán y en otros países asiáticos las madrazas en muchas regiones tienen una posición de casi monopolio, no cuentan con el reconocimiento formal de las autoridades públicas, pero sí caen bajo la definición de ‘escuelas privadas independientes’ aunque gran parte de ellas no aparecen en las estadísticas o las comparaciones. Por eso consideramos imposible encontrar una definición para dar una idea correcta de la problemática. Al interpretar los datos y las situaciones habrá pues que tener muy en cuenta las diferencias reales no siempre evidentes y que pueden dificultar la comprensión de la situación. De no disponer de suficiente información sobre el contexto de un país o sobre la situación de las instituciones en cuestión, es mejor no pronunciarse sobre la sensatez y el sentido de la educación privada porque uno arriesga de interpretar la realidad global de una forma simplista, basada en su propia realidad. Muchos juicios de valor con tinte ideológico que se emiten acerca de la educación privada se alejan demasiado de la realidad, razón por la cual se los comprende o se los acoge mal. Universalizar experiencias negativas resultantes de un contexto específico lleva a juicios de valor y afirmaciones que otros consideran ofensivos o injustos. La verdad es que hay escuelas privadas de todas las tendencias, de las más militantes a las más abiertas, de las más conservadoras a las más progresistas. Y lo que aún aumenta la confusión es que se utiliza el término ‘privatización’ para nuevas iniciativas o para la ampliación de formas de educación privada, convirtiendo el debate sobre la educación privada en un debate ideológico e incluso en un debate sobre la comercialización de la educación. Es evidente que semejante enfoque falta a la verdad y que puede desprestigiar ciertas escuelas.

Si bien la comercialización es una forma de privatización, no cada privatización sirve fines comerciales. Claro está que algunas formas de educación privada se basan en una filosofía comercial. Pero de ahí a calificar todo el sector de la educación privada de ‘comercial’ falsea bastante la verdad.

Belfield & Levin (Belfield &Levin, 2002) afirman con razón que el sector educativo –teniendo un peso considerable en los presupuestos gubernamentales – a menudo sufre presiones para privatizar, presiones éstas que se manifiestan en diversas formas. La educación puede privatizarse por ejemplo si: (a) los estudiantes ingresan a escuelas privadas; o (b) si la educación recibe dinero privado. En el primer caso, la educación ya no la organiza el Gobierno; en el segundo caso, el Gobierno ya no financia la educación a través de los impuestos de los ciudadanos o con préstamos. Pero hay mucho trecho de una educación que funciona completamente con recursos gubernamentales o completamente a base de financiación privada.

Evoluciones recientes.

En el capitulo 3 entraremos más en detalle sobre cómo las evoluciones a nivel mundial dificultan más que nunca la catalogación de de las instituciones educativas. Un estudio de la Unesco/OCDE/WEIP- de 2002 circunscribe el problema de la manera siguiente:“La dicotomía entre escuelas públicas y privadas a menudo es presentada de un modo demasiado sencillo que fracasa en su intento de representar la diversidad entre escuelas y las maneras de administrarlas.Frecuentemente se utiliza el término ‘sector privado’ para subrayar la diferencia entre financiación privada y financiación pública. Pero las fuentes de financiación

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para las instituciones públicas y privadas ya no son tan unívocas. (En la mayoría de los países) parte de la financiación pública se dirige hacia escuelas privadas y hay significativas contribuciones privadas a escuelas públicas. En la realidad hay toda una serie de situaciones diferentes que dependen del país, de la línea política dominante de la acción gubernamental y de los recursos financieros que las autoridades públicas quieren o pueden poner a disposición de la educación”.

Hasta ahora se solía considerar la educación no gubernamental más bien una consecuencia de la historia, las tradiciones, la religión y la cultura de países individuales antes que un área bien definida y adaptada para administración e investigación. La definición generalmente utilizada es que las instituciones de la educación privada no se operan por una autoridad pública, sino que están controladas y administradas por un órgano privado o por un consejo directivo no seleccionado por una agencia pública o elegido por un voto público. Organizaciones o asociaciones No Gubernamentales (ONG), entidades religiosas, grupos de interés específicos, fundaciones y empresas (con o sin ánimo de lucro) pueden operar instituciones educativas no gubernamentales. (Un investigador americano, Cookson (1997), distingue 15 categorías de escuelas privadas en EE UU: Católicas, Luteranas, Judías, Mormonas, Independientes, Episcopales, Griego Ortodoxas, Quaker, Menonitas, Calvinistas, Evangélicas, Asamblea de Dios, educación especial, alternativas y militares). En los países desarrollados, las escuelas no gubernamentales por lo general resultan de la diversidad de la demanda y de la decisión de ‘abandonar’ el sistema público. Pero en los países en desarrollo, es la demanda no atendida y el insuficiente acceso a la educación estatal que impulsa el desarrollo de alternativas privadas. Resulta claro que la financiación no es el criterio más importante para determinar si una escuela es privada o pública. Escuelas no gubernamentales pueden tener cualquier tipo de financiación o ser propiedad de cualquier tipo de entidad, hasta hay escuelas privadas financiadas al 100% por becas del Estado. La diferencia reside en la administración de la escuela. Como mencionamos antes, ya que hay tantos tipos de escuelas no gubernamentales y que cada país tiene sus especificidades al respecto, no resulta fácil encontrar un criterio general para definir este tipo de educación. En un amplio sentido, la educación no gubernamental se refiere a cualquier tipo de escuela formal que no esté incluido en el sistema de educación pública (no público, no gubernamental). En breve, de ningún modo es inequívoco el significado del término ‘privado’ en situaciones donde muchas escuelas ‘privadas’ están ampliamente financiadas y reguladas por el Estado. En la realidad observamos que existe una mezcla de financiación y control públicos y privados (De Groof, 2003).

Y resulta aún más difícil juzgar la situación actual ya que en muchos países se viene manifestando una fuerte tendencia hacia una mayor contribución financiera de los padres en las escuelas públicas y/o hacia el patrocinio privado de escuelas públicas para sobrevivir. También aumenta fuertemente la tendencia de transferir la administración y gestión de las escuelas públicas a instituciones o personas privadas (ver escuelas Charter en EE UU) Formalmente estas escuelas siguen siendo escuelas públicas pero la diferencia con las escuelas privadas se vuelve muy pequeña.

De ahí que sea deseable e incluso necesario establecer una definición de lo que este estudio entiende por ‘educación privada’. Esto es cuanto más necesario para evitar que las evoluciones globales o regionales sólo se interpreten y juzguen sobre la base de la situación en el país propio.

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Ya que todas estas situaciones diferentes repercuten directamente en el estatuto y en las condiciones laborales del personal de la enseñanza, resulta esencial darlas una definición inequívoca. De esta manera se podrá juzgar de forma más realista qué es la situación efectiva del personal docente en un determinado país o sistema y cómo y con quién defenderla y mejorarla.

¿Qué definiciones utilizamos en este estudio?

puesto que- el uso del término “escuela privada” podría dar lugar a confusión (en la literatura se emplean términos tales como “escuelas independientes”, “escuelas libres”, ”escuelas no gubernamentales”, “escuelas no públicas”, “escuelas privadas”,… para indicar los mismos y a veces diferentes conceptos de organización de escuelas) - la historia o una interpretación particular en un contexto dado puede hacer una gran diferencia al comparar diferentes sistemas en un informe internacional;

en este estudio usaremos al máximo la noción “escuela privada” en el sentido utilizado en la Data Collection UIS/OCDE/Eurostat, es decir:“Una escuela o una institución privada es una escuela o institución controlada y administrada por una organización no gubernamental (por ejemplo una Iglesia, un sindicato o una empresa privada), o si el Consejo Directivo está compuesto en mayoría por miembros no seleccionados por un órgano público”.Para la interpretación de los datos recogidos empleamos “escuela o institución privada independiente” “si se trata de escuelas que reciben menos del 50% de su financiación principal de órganos públicos. El término ‘independiente’ sólo se refiere al grado de dependencia de la institución privada de la financiación de fuentes gubernamentales; no tiene nada que ver con el grado de dirección o regulación por parte del Gobierno” (OCDE, 2003).

Referencias

Cookson, P.W. Jr, (1997), New Kid on the Block? A Closer Look at America’s Private Schools, The Brookings Review, Winter 1997, Vol. 15 No 1, pp. 22-25

De Groof, J.,(2003), New Challenges for Freedom of Education. Competitivity in Education, in Libertad, igualdad y pluralismo en edución, OIDEL/Comunidad de Madrid, pp.19-58

UNESCO/OECD/WEIP, (2002), Financing Education –Investments and Returns, UNESCO Institute for Statistics

Belfield, C.R. & Levin, H.M., (2002), Education privatization: causes, consequences and planning implications, IIEP/UNESCO, Paris

OECD, (2003), Education at a Glance - edition 2003, Paris

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Capítulo 3

MARCO LEGAL Y NORMATIVO

Las regulaciones en torno a las relaciones, los derechos y los deberes de las instituciones educativas privadas están contempladas en las leyes nacionales. Lo mismo ocurre con el estatus y las condiciones de los docentes. En muchos casos, existe un gran desconocimiento de las reglas, los acuerdos y las normas internacionales vinculantes y/o orientadoras, por no ser difundidas lo suficiente. En este capítulo presentaremos e interpretaremos brevemente los instrumentos internacionales relativos a las instituciones educativas privadas, así como al personal que en ellas labora, pues es imposible entender la condición del personal docente sin conocer el marco legal que rige el funcionamiento de las escuelas e instituciones.

Escuelas privadas y libertad de enseñanza Cerca de 40 documentos elaborados por las Naciones Unidas y varias instituciones regionales e internacionales tratan sobre el derecho a la educación (De Groof, en OIDEL, 2003). A continuación, presentaremos brevemente algunos de ellos.

Convenciones y declaraciones generales

(Referencias: Glenn & De Groof, 2002a & 2002b; OIDEL, 2003; IPIS, 1985. (a) Para consultar los documentos mencionados y otros documentos importantes, visite la página Web http://www1.umn.edu/humanrts/instree/html

La Declaración Universal de los Derechos Humanos (ONU, 1948) establece que “Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos” (Art. 26, 3). Este Artículo 26 de la Declaración no se limita, sin embargo, al (1) principio de derecho a la educación, y (2) a la importancia de la educación en el “pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales”. El artículo estipula también que (3) los padres tienen el derecho

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fundamental de escoger el tipo de educación de sus hijos de acuerdo a sus convicciones.

Es tarea del Estado garantizarles este derecho a sus ciudadanos. Según el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ONU, 1966), “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres (...) de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas, siempre que aquéllas satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseñanza, y de hacer que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa o moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones” (Art. 13, 3). Este derecho a la educación según las convicciones personales también está contemplado en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ONU, 1966), que establece el derecho de las minorías al reconocimiento de su propia cultura, idioma y religión. La Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (UNESCO, 1960) también se refiere explícitamente a este tema. En efecto, en su Artículo 5 reza lo siguiente: (i) “(…) debe reconocerse a los miembros de las minorías nacionales el

derecho a ejercer las actividades docentes que les sean propias, entre ellas la de establecer y mantener escuelas y, según la política de cada Estado en materia de educación, emplear y enseñar su propio idioma, siempre y cuando:

(ii) Ese derecho no se ejerza de manera que impida a los miembros de las minorías comprender la cultura y el idioma del conjunto de la colectividad y tomar parte en sus actividades, ni que comprometa la soberanía nacional; El nivel de enseñanza en estas escuelas no sea inferior al nivel general prescrito o aprobado por las autoridades competentes; y La asistencia a tales escuelas sea facultativa.”

No menos explícita es la Convención sobre los Derechos del Niño (ONU, 1989), que reza en su artículo 14 (1) que “Los Estados Partes respetarán el derecho del niño a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión”, y seguidamente en el Art. 14 (2) establece que “Los Estados Partes respetarán los derechos y deberes de los padres (...) de guiar al niño en el ejercicio de su derecho de modo conforme a la evolución de sus facultades”.

En diciembre de 1960, la Conferencia General de la UNESCO adoptó la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza en cuyo Artículo 2 reza lo siguiente:

“En el caso de que el Estado las admita, las situaciones siguientes no serán consideradas como constitutivas de discriminación (...) b) La creación o el mantenimiento, por motivos de orden religioso o lingüístico, de sistemas o establecimientos separados que proporcionen una enseñanza conforme a los deseos de los padres o tutores legales de los alumnos, si la participación en esos sistemas o la asistencia a esos establecimientos es facultativa y si la enseñanza en ellos proporcionada se ajusta a las normas que las autoridades competentes puedan haber fijado o aprobado, particularmente para la enseñanza del mismo grado;

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c) La creación o el mantenimiento de establecimientos de enseñanza privados, siempre que la finalidad de esos establecimientos no sea la de lograr la exclusión de cualquier grupo sino la de añadir nuevas posibilidades de enseñanza a las que proporciona el poder público, y siempre que funcionen de conformidad con esa finalidad, y que la enseñanza dada corresponda a las normas que hayan podido prescribir o aprobar las autoridades competentes, particularmente para la enseñanza del mismo grado.”

Las Recomendaciones de La Haya relativas a los Derechos de las Minorías Nacionales a la Educación (octubre de 1996) ilustra la evolución continua. La Recomendación 18 establece que:En situaciones en que una minoría nacional en el pasado reciente haya mantenido y controlado sus propias instituciones de enseñanza superior, debe reconocerse este hecho al determinar las pautas futuras de la enseñanza. La Recomendación 14 también resulta interesante para el tema de este estudio: El mantenimiento de los niveles primario y secundario de la enseñanza en la lengua de las minorías depende en gran medida de la disponibilidad de profesores que estén formados en todas las disciplinas en la lengua materna. Por consiguiente, dada su obligación de proporcionar oportunidades adecuadas para la educación en el idioma de las minorías, los Estados deben proporcionar servicios adecuados para la formación apropiada de los profesores y facilitar el acceso a esta formación.

Los derechos de los padres a elegir libremente la educación de sus hijos y el derecho a establecer escuelas diferentes a las gestionadas por el Estado están contemplados y explicados en la legislación nacional. Está más claro que el agua. Para que se respete el derecho de los padres, es necesario que exista libertad para el establecimiento y funcionamiento de las escuelas, y que esto se haga con un cierto grado de distinción. Es por ello que la gran mayoría de los países reconocen el derecho a crear escuelas privadas en su territorio. Vale la pena destacar que la legislación nacional está altamente condicionada por las convenciones y los acuerdos que los países han establecido y ratificado a nivel nacional y regional.

Convenciones y declaraciones regionales

EUROPA constituye el ejemplo más importante en este sentido. Tanto el Consejo de Europa como la Unión Europea han hecho notables esfuerzos en esta área. El Capítulo 2, art. 14 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea garantiza el derecho a la educación. El artículo establece que:- “Toda persona tiene derecho a la educación y al acceso a la formación

profesional y permanente (1)- Este derecho incluye la facultad de recibir gratuitamente la enseñanza

obligatoria (2)- Se respetan, de acuerdo con las leyes nacionales que regulen su ejercicio,

la libertad de creación de centros docentes dentro del respeto a los principios democráticos, así como el derecho de los padres a garantizar la educación y la enseñanza de sus hijos conforme a sus convicciones religiosas, filosóficas y pedagógicas (3)”.

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Igualmente, el Protocolo Adicional al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales estipula que “el Estado, en el ejercicio de las funciones que asuma en el campo de la educación y de la enseñanza, respetará el derecho de los padres a asegurar esta educación y esta enseñanza conforme a sus convicciones religiosas y filosóficas” (Art. 2).

El Documento de la Reunión de Copenhague (1990) de la Organización de Seguridad y Cooperación Europea, en su parágrafo 32,2, establece que “las personas pertenecientes a minorías nacionales tienen el derecho de establecer y mantener sus propias instituciones y organizaciones educativas, culturales y religiosas, las cuales pueden buscar contribuciones financieras voluntarias o de otro tipo, así como asistencia pública, de conformidad con la legislación nacional”.

El Convenio-marco para la Protección de las Minorías Nacionales adoptado en 1994 por el Consejo de Europa (Estrasburgo, 1, 2, 1995, ETS N° 157) establece que: “Las partes se comprometen a promover la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación a todos los niveles para aquellas personas que pertenezcan a minorías nacionales” (Art. 12; parágrafo 3)… En el marco de sus sistemas educativos, las Partes reconocen que las personas pertenecientes a minorías nacionales tienen el derecho de establecer y dirigir sus propios establecimientos educativos y de capacitación privados (art. 13, par. 1)”.

Las leyes constitucionales y las básicas relativas a los asuntos educativos de la mayoría de los países de Europa respetan lo establecido en el artículo 2 del Protocolo Adicional del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales; en el artículo 13, 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966); y en el artículo 18, 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), todos mencionados anteriormente. En un estudio de la Red de Información sobre la Educación en la Comunidad Europea (Eurydice, 2000), se observa que en todos los Países Miembros de la UE, la legislación permite el establecimiento de escuelas privadas que ofrezcan la educación obligatoria. En la mayoría de los países que se tomaron en cuenta, el derecho a establecer escuelas privadas está contemplado explícitamente en la Constitución o se deduce de los artículos de este instrumento que estipulan el derecho a la escogencia y a la libertad en el contexto educativo. Esto no aplica en los casos de Luxemburgo, Suecia y el Reino Unido (éste último no cuenta con una Constitución escrita). En España, Francia, Irlanda y Holanda, uno de los principios constitucionales establece que el Estado está en la obligación de conceder financiamiento a aquellas instituciones educativas privadas que ofrezcan sus servicios a alumnos en edad escolar obligatoria y que llenen los requisitos legales básicos. En Italia, la Constitución estipula expresamente que aquellos que creen escuelas privadas deben hacerlo “sin imponerle cargas al Estado”. Este principio ha sido un obstáculo para la creación de leyes que concedan a las escuelas privadas el mismo estatus que el de las escuelas públicas y, en consecuencia, ha impedido que las escuelas privadas reciban ayuda presupuestaria. La Ley N° 62 (marzo de 2000) reconoce formalmente que las scuole paritarie forman parte del sistema educativo nacional y establece una nueva fórmula de financiamiento. En otros países, las posibilidades de financiamiento público de las escuelas del sector

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privado no están basadas en leyes constitucionales sino en diferentes disposiciones legales. Estas posibilidades son muy limitadas en Grecia y el Reino Unido. Dejando a un lado los principios constitucionales, en Bélgica, España, Francia, Irlanda, Italia, Holanda, Finlandia y Reino Unido, el marco legal básico para el funcionamiento de las escuelas privadas está fundamentado en leyes comunes al sector público y privado, a pesar de que algunas disposiciones de las leyes son específicas del sector privado o de que en otros casos existe una combinación de leyes comunes y separadas, como en Dinamarca, Luxemburgo y Suecia. En otros países como Grecia, Austria y Portugal, el marco legal básico está determinado por la legislación propia del sector privado. En el caso de Alemania, los Länder regulan la educación privada, bien sea mediante leyes específicas o a través de leyes comunes al sector público y privado. Los países del antiguo Pacto de Varsovia, los que se hicieron miembros o los candidatos a la Unión Europea, ya adaptaron sus instrumentos legales de manera tal que la educación privada ha sido reconocida e integrada en la filosofía general de su política. Muchos países en desarrollo también han enmendado recientemente su legislación para dar cabida a las iniciativas privadas. Sus razones y los recientes avances serán presentados detalladamente en los próximos capítulos.

En AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, uno de los principales convenios que tratan el tema de la educación -y las responsabilidades de los diversos Estados respecto de ella- al que adherieron y que ratificaron la mayoría de los países de América Latina y el Caribe ha sido la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) promovida por la Organización de Estados Americanos (OEA) el 22 noviembre de 1969. En ella se reitera lo expresado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), donde se afirma que sólo puede realizarse el ideal del ser humano libre si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, así como de sus derechos civiles y políticos. En este pacto no hay ningún artículo dedicado específicamente al tema de la educación. Sin embargo, el artículo 12 expresa el derecho de los padres a elegir la educación que quieren para sus hijos: “Toda persona tiene derecho a la libertad de conciencia y de religión (...) Los padres, y en su caso los tutores, tienen derecho a que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.” Otro artículo interesante de este pacto es el que establece el derecho a la libre asociación de las personas según sus fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole. Algunos de los países de América Latina y el Caribe que firmaron y han ratificado sucesivas veces esta convención son: Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Uruguay, Venezuela, Costa Rica, etc.

En cuanto al tema específico de nuestro estudio, el PROTOCOLO ADICIONAL A LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES (Protocolo de San Salvador), adoptado por los Estados miembros de la OEA en noviembre de 1988, expresa que: “Toda persona tiene derecho al trabajo y al desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada”. A su vez, los Estados deben garantizar a sus trabajadores condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo como: una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un

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salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción; derecho a la promoción o ascenso de los trabajadores dentro de su trabajo y a la estabilidad de los trabajadores en sus empleos; y derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre y a vacaciones pagas. En lo que respecta a los derechos sindicales, el Protocolo señala que los Estados deben proteger y garantizar el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección para la protección y promoción de sus intereses. Los Estados partes deben permitir “a los sindicatos formar federaciones y confederaciones nacionales y asociarse a las ya existentes, así como formar organizaciones sindicales internacionales y asociarse a la de su elección. Los Estados partes también permitirán que los sindicatos, federaciones y confederaciones funcionen libremente y que tengan derecho a la huelga”. Respecto a la educación, el protocolo ratifica el derecho de toda persona a la educación y la orientación de la educación hacia “el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y deberá fortalecer el respeto por los derechos humanos, el pluralismo ideológico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz”. En lo que se refiere a la libertad de los padres para elegir la educación que quieren darle a sus hijos, el Protocolo expresa que “conforme con la legislación interna de los Estados partes, los padres tendrán derecho a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos, siempre que ella se adecue a los principios enunciados precedentemente” . En lo que respecta a la libertad de abrir establecimientos de enseñanza, el Protocolo establece que “Nada de lo dispuesto en este Protocolo se interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza, de acuerdo con la legislación interna de los Estados partes”. Algunos de los países que han adherido al Protocolo son Argentina, Bolivia, Venezuela, Costa Rica, Brasil, Uruguay y Chile.

En ÁFRICA, el documento más importante es la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, adoptada el 27 de junio de 1981, que establece que “Todo individuo tendrá derecho a la educación (Art. 17) (…) sin distinción de ningún tipo como raza, grupo étnico, color, sexo, lengua, religión, opinión política o de otra índole, origen social y nacional, fortuna, nacimiento u otro status” (Art. 2). La Carta Africana sobre los Derechos y el Bienestar del Niño (1990), que entró en vigor el 29 de noviembre de 1999, ratifica los derechos de los niños, particularmente en el contexto africano.

Otro documento interesante es la Declaración del Cairo sobre Derechos Humanos en el Islam, adoptada por los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados Árabes el 5 de agosto de 1990. Su artículo 7 reza lo siguiente:

“Todo niño, desde su nacimiento, tiene derecho a [sus] dos progenitores. La sociedad y el estado proveerán cuidado, educación y asistencia material, sanitaria y educativa (…)Los padres, y todo aquel que ocupe su lugar, tienen derecho a elegir el tipo de educación que deseen para sus hijos, siempre que se tengan en cuenta sus intereses y su futuro a la luz de los valores morales y de las prescripciones de la Sharía.”

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El último artículo (Art. 25) estipula que “La Sharía Islámica es la única fuente de referencia para la aclaración o interpretación de cualquiera de los artículos del presente documento”.

Retomaremos esta declaración cuando presentemos la situación en los Estados Árabes.

Un caso interesante: Estados Unidos

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) no va tan lejos como las convenciones y declaraciones europeas. El Artículo XII ratifica que toda persona tiene derecho a una educación basada en los principios de libertad, moralidad y solidaridad humanas, y este derecho comprende el de la igualdad de oportunidades en todos los casos, “de acuerdo con las dotes naturales, los méritos y el deseo de aprovechar los recursos que puedan proporcionar la comunidad y el Estado”.

En vista de los progresos alcanzados en cuanto a (nuevas) formas de educación privada, valdría la pena exponer la situación de los Estados Unidos desde un punto de vista logístico. Es preciso destacar en primer lugar que en los Estados federales que no posean una autoridad central en materia educativa, como Canadá y Estados Unidos, resulta un poco difícil diseñar una política educativa uniforme. Cada provincia/estado es responsable de su propio sistema educativo y está orgullosa de sus distintas tradiciones. En consecuencia, cada provincia/estado está sometida a una reglamentación educativa diferente. Las constituciones nacionales no contemplan ninguna disposición en materia educativa, y la autoridad del gobierno central encargada de esta área no es lo suficientemente sólida o no existe. (Glenn & De Groof, 2002a)

Origen

La Constitución Federal, adoptada en 1789, no hace ninguna mención a la educación, y estipula que todos los poderes que no sean concedidos explícitamente al gobierno nacional están reservados a los Estados. La Declaración de Derechos (Bill of Rights), adoptada en 1791, y las posteriores enmiendas a la Constitución Federal, a pesar de no contemplar el tema de la educación en ningún caso, han hecho que en las últimas décadas se le otorgue al gobierno nacional, y especialmente a las cortes federales, un papel más importante en las políticas y las prácticas estatales y locales. La Primera Enmienda contempla lo que se ha dado por llamar la “primera libertad” del sistema estadounidense. La Enmienda establece que “El Congreso no podrá crear ninguna ley en torno al establecimiento de la religión, ni prohibir su libre ejercicio”. La Corte Suprema de Estados Unidos ha señalado en repetidas oportunidades que este principio que les prohíbe a los Estados el “establecimiento de la religión” impide que cualquier ente gubernamental pueda asignar financiamiento público a las escuelas no públicas con carácter religioso (Glenn, 2002b).

Como resultado, hasta hace poco, a las escuelas estadounidenses no públicas con carácter religioso se les negaba el financiamiento público necesario para sus programas educativos. Mientras los servicios para niños pequeños y adolescentes y la educación universitaria reciben financiamiento público sin ningún tipo de discriminación por el carácter religioso de las instituciones que los ofrecen, a las escuelas confesionales se les ha negado esta ayuda.

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Sin embargo, el famoso caso de 1925 de la Corte Suprema de Estados Unidos - ausencia explícita de la protección constitucional sobre la libertad de enseñanza – ha servido de base legal para establecer el derecho de creación y funcionamiento de escuelas no gubernamentales que cuentan con la supervisión del gobierno. “La teoría fundamental de la libertad sobre la cual reposan todos los gobiernos de esta Unión no contempla ningún poder general del Estado para estandarizar a los niños obligándolos a aceptar sólo la educación pública. Los niños no son meras criaturas del Estado; quienes tienen la responsabilidad de criarlos y dirigir su destino tienen el derecho, y el gran deber, de reconocerlos y prepararlos para obligaciones adicionales”. (Pierce v. Society of Sisters 2687 U.S. 510) (Glenn & De Groof, 2002a) En 1967, la Corte Suprema de Estados Unidos (Board of Education v Allen, 392 U.S. 236, at 247) reconoció “que la educación privada ha jugado y sigue jugando un papel sumamente importante en el aumento de los niveles de conocimiento, competencia y experiencia”. En otras palabras, el gobierno no tiene ni debería tener el monopolio del bien público.

Sin embargo, en ninguno de estos casos, el hecho de que los padres tengan derecho a escoger una educación no gubernamental para sus hijos no implica que el gobierno esté obligado a crear escuelas alternativas otorgando subsidios y ayuda igual a la que reciben las instituciones educativas públicas. Es decir, de acuerdo con las normas legales internacionales, no existe discriminación alguna en el hecho de que el gobierno asigne recursos financieros a las escuelas públicas y no a las escuelas alternativas. (Glenn & De Groof, 2002a). De todos modos, el Estado federal de Estados Unidos está atravesando por una convergencia creciente en materia educativa: las autoridades estatales están reproduciendo experiencias exitosas a lo largo y ancho del país. Un ejemplo de ello es la rápida difusión de las leyes estatales que permiten la enseñanza a domicilio y las escuelas “charter”. Esto ha sucedido a pesar de que la tradición del derecho consuetudinario (common law) no promueve cambios en la política fundamental a través de la legislación.

Algunos progresos recientes alcanzados en Estados Unidos y otros países pueden ser interpretados como actos en contra de esta tradición. Nos referimos aquí a los sistemas de financiamiento indirecto de instituciones privadas - por ejemplo, mediante vouchers -, a las iniciativas educativas privadas con un enfoque comercial muy marcado, o a una verdadera privatización de las escuelas públicas que son dirigidas por organizaciones privadas con fines de lucro aunque siguen siendo consideradas como escuelas públicas. Es importante abordar la situación educativa en el contexto estadounidense debido al gran peso que ha tenido y tiene Estados Unidos en los programas de las instituciones de Bretton Woods, particularmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y en la Organización Mundial del Comercio. Basta con recordar los programas de ajuste estructural y su impacto en los países en desarrollo, y las negociaciones del GATS en torno a la comercialización de servicios. El enfoque estadounidense también ha tenido un fuerte impacto en la orientación de las políticas de los países industrializados reunidos bajo la OCDE. Estos progresos serán presentados con más detalle en el próximo capítulo.

Un debate actual: ¿el Estado debe financiar la educación privada o no?

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La educación puede ser una inversión estratégica. Según los argumentos convencionales, la prestación de servicios educativos depende de si la educación es definida como un bien público o como un bien privado. Si el consumo de bienes conduce a externalidades positivas (ej: efectos que benefician a toda la sociedad, pues una población educada contribuye a incrementar la productividad económica), se habla de bien público. Por el contrario, un bien privado se caracteriza por producir beneficios que sólo disfruta un solo individuo o un grupo reducido de personas. Considerar a la educación como un “bien” público indica que es la vez público y privado, debido a la naturaleza confusa de la distribución de los beneficios. Es por ello que la educación puede ser concebida como un “bien cuasi-público”. A lo largo de la historia, el sector privado se encargado de financiar y ofrecer servicios educativos. No obstante, en el transcurso del siglo XX, el papel del Estado (sector público) cobró importancia para los objetivos de construcción de la Nación y de la identidad nacional. (Shobhana, S. 2002).

Aparte del asunto de la igualdad de tratamiento para las escuelas, hay un tema aún más urgente, el de la igualdad de tratamiento de los padres que desean ejercer su derecho de escoger la educación que quieren para sus hijos. La decisión en torno a qué familias pueden hacer uso de estas escuelas es tomada muchas veces, indirectamente, por el Estado, ya que éste otorga subsidios a sus propias escuelas mas no a las escuelas alternativas. No todo el mundo está de acuerdo con esto. El debate en torno a la libertad de enseñanza y cómo garantizarla está en el tapete desde hace tiempo. Un informe reciente (Fernandez & Nordmann, 2002) muestra que cada uno de los países que fueron consultados, a excepción de Cuba y Vietnam, permiten el funcionamiento de escuelas no estatales, dando así el primer paso para alcanzar la libertad de enseñanza. Sin embargo, entre estos países que permiten el funcionamiento de escuelas no estatales, el apoyo gubernamental para el ejercicio de la libertad de enseñanza varía significativamente: 34 países (contando al Reino Unido como tres países) ofrecen apoyo financiero sustancial o completo, mientras que 22 países sólo ofrecen apoyo financiero parcial. Hemos destacado que los documentos que emanan de los organismos internacionales mencionados en el apartado anterior establecen que el Estado no está obligado a asumir la carga del financiamiento de las escuelas no estatales. Es sumamente evidente que quienes desean constituir iniciativas educativas en el marco de un proyecto educativo específico deben hacer grandes esfuerzos para lograr sobrellevar la carga financiera que implica el establecimiento y el funcionamiento de escuelas. Como lo mencionamos anteriormente, la mayoría de los países ofrecen una contribución, limitada o no, para cubrir los gastos derivados del establecimiento y funcionamiento de instituciones educativas. En marzo de 1984, el Parlamento Europeo adoptó la llamada Resolución Lüster sobre la asignación de subsidios a las escuelas no estatales. El punto 9 de dicha resolución estipula que: De conformidad con el derecho a la libertad de enseñanza, se les puede pedir a los Estados miembro que asignen los medios financieros de manera que se pueda ejercer este derecho, y que concedan el financiamiento público necesario para permitir que las escuelas lleven a cabo sus labores y cumplan con sus deberes en las mismas condiciones que los establecimientos públicos, sin distinción alguna en cuanto a la administración, los padres, los alumnos y el personal. Glenn (Glenn & De Groof, 2002a). La Resolución Lüster constituye el punto de referencia más importante hasta la fecha para el reconocimiento internacional de la aplicación efectiva del derecho a la libertad de enseñanza, con base en el principio de repartición adecuada de los recursos del Estado.

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El hecho de que existan los instrumentos internacionales mencionados anteriormente no impide que las partes involucradas sostengan debates, a nivel nacional e internacional, en torno a la razón de ser del financiamiento público y al derecho que tienen las escuelas privadas a recibirlo. Los debates en cuestión tienen un matiz esencialmente ideológico: algunos consideran que es derecho exclusivo del Estado velar por la igualdad de derechos y de oportunidades (cf. los documentos del Foro Mundial de la Educación, integrado principalmente por un gran número de sindicatos de docentes militantes); otros piensan que los establecimientos privados tienen derecho al reconocimiento y financiamiento total, pues estos centros respetan mucho más el derecho fundamental de los padres a escoger la educación de sus hijos de acuerdo a su convicción moral. Por ejemplo, el Premio Nóbel Milton Friedman se basa en los principios de mercado para defender la idea de la completa privatización de la educación pública. Como se demostró cuando describimos la situación en Estados Unidos, las razones tradicionales siguen influenciando la situación hoy en día. Además, la historia de los países con un pasado colonial importante todavía determina en gran medida las políticas educativas de sus antiguas colonias. Éste es un factor muy importante, particularmente en África, como lo explicaremos en el capítulo sobre ese continente y en otros capítulos.

Una mirada al pasado

Paradójicamente, en muchas oportunidades se ha impedido o prohibido la libertad de enseñanza en nombre de la libertad. Los líderes políticos se oponían a los establecimientos educativos alternativos al modelo uniforme de enseñanza pública. La “libertad” era el objetivo de aquellos que estaban a favor de la enseñanza pública y en contra de las formas alternativas de enseñanza en la Francia de Jules Ferry, los Estados Unidos de Ulises S. Grant, la Unión Soviética de Lenin, la Alemania Nazi, etc.

Los intentos por minimizar el papel y la influencia de la Iglesia Católica en la sociedad y maximizar el rol y la influencia del Estado condujeron a la idea de un “servicio público de la enseñanza” en Francia, en el que los docentes actuarían como un cuerpo de funcionarios gubernamentales fieles principalmente a la organización jerárquica en lugar de velar primero por los asuntos locales. Dicho cuerpo de funcionarios estaría caracterizado por el control, el centralismo, el patriotismo y la disciplina. Con la secularización de las escuelas primarias públicas, la enseñanza de la religión fue reemplazada por la enseñanza de una “moral laica” que, según Ferry, debe tener una base científica. Partiendo de este enfoque es fácil entender los progresos alcanzados en algunas ex colonias francesas después de la independencia.

Las ex colonias inglesas tenían sistemas educativos que, al igual que en el Reino Unido, estaban altamente descentralizados, y las escuelas eran públicas y estaban basadas en principios religiosos. A pesar de que se hicieron varios intentos (en su mayoría infructuosos) por reformar este sistema, el enfoque británico siguió caracterizando los avances después de la independencia. En la Conferencia de la Commonwealth de 2002, John Daniël señaló muy abiertamente que, a diferencia de los países de África (y Asia), “Con un lenguaje de trabajo común y sistemas de leyes, administraciones públicas y educación similares, la Commonwealth ha construido una historia compartida que le ha permitido convertirse en una asociación de estados vibrante y creciente en consonancia con el mundo moderno” (Daniël, 2002).

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Otros ejemplos “célebres”

En enero de 1918, el Gobierno Soviético ordenó lo siguiente: “queda prohibida la enseñanza de doctrinas religiosas en todas las escuelas estatales y públicas y en las instituciones educativas privadas donde se impartan materias generales”. Dos días más tarde, Lenin emitió un decreto por medio del cual se le prohibía a la Iglesia Ortodoxa enseñar religión a cualquier menor de edad en las escuelas públicas y privadas. La Ley de Educación adoptada en 1918 establecía que todas las escuelas (estatales y privadas por igual) debían ser laicas, pero tras una reforma de esta ley, llevada a cabo en 1923, se puso fin a la neutralidad hacia la religión y se “prescribe la propagación del ateísmo como doctrina oficial en todas las escuelas”. Martin Bormann lanzó la idea de que “la creación de un sistema escolar objetivo desde el punto de vista ideológico es una de las tareas más importantes del Partido y del Estado… No es mera coincidencia que los dirigentes Católicos hayan comprendido muy bien la importancia de enseñar a los jóvenes y de controlar su crecimiento espiritual y la construcción de su carácter…” Baldur von Schirach apoya, inconscientemente, la idea de los franceses partidarios del laicismo “que el educador se convertiría en el sacerdote de un nuevo mundo, encargado de guiar a la humanidad por el sendero de la verdad” (Los ejemplos fueron extraídos de Glenn & De Groof, 2002a). ¿Por qué, en los ejemplos mencionados y en otras ideologías totalitarias, los líderes políticos apoyaban tan enérgicamente un monopolio de Estado sobre la educación? Está muy claro que ellos hacían eso porque consideraban a la educación como un instrumento muy valioso para difundir sus ideas. Aquellos que no servían al régimen, quedaban fuera del juego. ¿Por qué en algunos países los más “progresistas” se oponen a la idea de que los padres puedan escoger las escuelas y los enfoques educativos que desean para sus hijos? ¿Por qué tanto los gobiernos verdaderamente democráticos y los partidos políticos como los gobiernos autoritarios se oponen a la libertad de enseñanza? El motivo de tal objeción pareciera estar directamente relacionado con el hecho de que, alrededor del mundo, la enseñanza no gubernamental es de naturaleza predominantemente religiosa. Esto se explica, por un lado, por el gran impacto de los cuerpos eclesiásticos sobre las políticas, y por otro lado, por la sólida adherencia de la jerarquía eclesiástica a un régimen político cuestionado. En el pasado, ciertamente la Iglesia Católica se merecía varios de estos reproches. Sin embargo, ¿esto justifica el rechazo actual de esta libertad en un contexto internacional caracterizado por la consagración de los derechos y libertades fundamentales contenidas en convenciones y resoluciones ampliamente aceptadas?

En la sociedad moderna de hoy, caracterizada por un fenómeno de globalización creciente en todo el mundo, estos argumentos parecen cada vez menos válidos. Esta tesis será presentada y discutida detalladamente en el próximo capítulo al momento de exponer los nuevos avances alrededor del mundo. Si se quiere garantizar una educación de calidad para todos sin distinción de ningún tipo, todos aquellos que siguen alimentando las diferencias del pasado, sean cuales sean sus razones, tendrán que cambiar de actitud. Es necesario unir fuerzas y que todo el mundo asuma su parte de responsabilidad para poder asumir los grandes retos que enfrenta la educación en estos momentos. Se le debe dar prioridad absoluta al respeto del derecho fundamental de todos los

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niños y jóvenes a la igualdad de oportunidades y al acceso a una educación de calidad. Las discusiones estériles sobre el pasado ya no tienen sentido. Pero los sindicatos de docentes han establecido explícitamente en repetidas ocasiones que la comercialización masiva de los servicios educativos constituye una amenaza para este derecho democrático. Las resoluciones de los Congresos de la CSME de Kuala Lumpur (1998) y Albena (2002) son bastante explícitas en este sentido.

La Educación para Todos y los Objetivos del Milenio

El Marco de Acción de Dakar, adoptado en Dakar – Senegal en 2000, reafirma la visión establecida en la Declaración de Jomtien de 1990. En el año 1990 se produce otro hito significativo en lo que respecta al marco legal de la educación. En efecto, en ese año, la UNESCO, la UNICEF, el PNUD, el Banco Mundial y otras instancias de las Naciones Unidas promovieron junto a países de todo el mundo la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien, 1990), en la que se ratifica que el principal sistema para ofrecer educación básica fuera de la familia es la enseñanza primaria. En la declaración también se plantea la urgente necesidad de movilizar recursos financieros y humanos de todos los sectores: público, privado y voluntarios. A su vez se exhorta a un apoyo más amplio del sector público, lo que “significa atraer recursos de todos los organismos gubernamentales responsables del desarrollo humano a través del aumento y distribución proporcional de los servicios de educación básica, con clara conciencia de las demandas contrapuestas por los recursos nacionales, entre las cuales las de la educación son importantes, pero no únicas”. El Marco de Acción de Dakar establece seis objetivos principales para la Educación para Todos y propone doce estrategias fundamentales. Dichas estrategias están basadas en la experiencia adquirida en la década posterior a Jomtien 1990 y en las necesidades del cambiante contexto mundial. Esto incluye los objetivos de desarrollo internacionales relativos a la educación con los que ya se han comprometido los gobiernos nacionales y la comunidad internacional (UNESCO, 2000).

El 8 de septiembre de 2000, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Declaración del Milenio, cuyo punto 19 establece lo siguiente: “(Decidimos, asimismo) velar por que (para el año 2015) los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria y por que tanto las niñas como los niños tengan igual acceso a todos los niveles de la enseñanza”.

Haremos referencia a estas dos declaraciones en casi todos los capítulos de este estudio.

Situación del personal educativo de las escuelas privadas

En todas partes del mundo, la profesión docente está regulada por múltiples leyes, directrices, decisiones y disposiciones que varían de acuerdo al país, a las características particulares de las escuelas o instituciones – en función de su organización -, a los acuerdos y las prácticas generales y particulares, a los contratos y acuerdos personales, etc. La posición legal de la profesión docente es una pre-condición sine qua non para el buen funcionamiento del sistema educativo.

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Una escuela es una comunidad neutral o pluralista, con bases socio profesionales, educativas y filosóficas, donde los docentes actuando en calidad de empleados y de “mediadores” en el proceso de instrucción son capaces de poner en práctica ciertos derechos específicos. Los deberes de los docentes están contemplados en un contrato legal público o privado, y en muchos casos, sus tareas son diferentes de las de los funcionarios públicos. Los docentes tienen una gran cantidad de obligaciones que son indispensables para cumplir con el programa de enseñanza, pero muchos de sus derechos son irrespetados. En lo que respecta a los sistemas educativos privados, estos derechos están contemplados principalmente en la legislación relativa al empleo y en los acuerdos laborales establecidos por los docentes y los directores de las instituciones educativas. (De Groof, 1995) De conformidad con su tradición o con sus regulaciones positivas, cada país dispone de acuerdos más o menos detallados en cuanto a la condición jurídica de todo el personal (directores, docentes, orientadores, personal administrativo y técnico, etc.). En consecuencia, la ley puede quedar restringida a un marco general formado por un mínimo de condiciones que les permiten a los establecimientos educativos actuar libremente (por ejemplo, en su funcionamiento, sus procesos de admisión y empleo, los procedimientos de selección y evaluación, la composición del personal, el estatuto financiero de la estructura de la carrera, etc.).

La condición legal del personal en las instituciones privadas no siempre es clara, es más bien ambigua. En muchos casos, se observa una mezcla de disposiciones legales formales paralelas a las regulaciones aplicables al personal de la educación pública y regulaciones propias de las instituciones o del grupo de instituciones que comparten el mismo concepto pedagógico. En este sentido, De Groof (De Groof, 1995) establece que debe haber cabida para normas adicionales relativas al contexto educativo en cuestión - si es necesario, tras un proceso de consulta con una comisión mixta formada por empleadores y empleados, de conformidad con la legislación social - que complementen las disposiciones legales generales, independientemente de la naturaleza de los establecimientos educativos. Las disposiciones específicas deben entonces ser respetadas por el ente organizativo y los miembros del personal (por ejemplo, en cuanto a las incompatibilidades específicas) a la luz de las características del proyecto pedagógico. Pero podemos observar el mismo avance en la condición del personal y de las instituciones como tal. Cada vez más existen menos diferencias entre la legislación privada y la pública. En algunos países, la distinción entre una posición legal y una contractual se ha vuelto tan confusa que el desmantelamiento de la condición de funcionario está siendo considerado como una estrategia válida. (De Groof, 1995). Regulaciones internacionales

Un gran número de tratados, acuerdos y recomendaciones internacionales que han sido subestimados en repetidas oportunidades también ofrecen un marco jurídico que determina el estatus y las condiciones de trabajo. Muchas de esas regulaciones tienen un enfoque general, y en la mayoría de los casos se basan en los derechos humanos universales. También existen regulaciones que rigen las condiciones de todos los empleados, y otras relativas únicamente a los empleados del sector público. Varias de estas regulaciones tratan sobre la profesión docente.

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No entraremos en detalles al respecto ya que este tema está fuera del alcance del objetivo de este capítulo. Las organizaciones internacionales de las Naciones Unidas, tales como la UNESCO y la OIT, así como las organizaciones sindicales internacionales, han puesto a la disposición de la comunidad educativa importantes publicaciones especializadas y generales. Nos limitaremos a presentar un panorama general de los principales instrumentos necesarios para comprender una situación o un avance en particular. En lo que respecta a la profesión docente en un sentido amplio, existen dos organizaciones de las Naciones Unidas que tienen la tarea de establecer normas y supervisar su implementación a nivel internacional: la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La UNESCO se encarga de la formación de los docentes, mientras que la OIT se ocupa de la situación social y económica de los educadores tanto en la enseñanza pública como en la privada. Con el apoyo de las organizaciones internacionales de docentes, estas dos organizaciones han unido esfuerzos a fin de crear un instrumento que permita promover todos los aspectos relacionados con la profesión docente para valorizar así dicha profesión.

Este esfuerzo conjunto dio lugar a la Recomendación relativa a la Condición del Personal Docente, adoptada el 5 de octubre de 1966 por la Conferencia intergubernamental especial convenida por la UNESCO. Unos años más tarde, el 5 de octubre fue proclamado como el Día Mundial de los Docentes. La recomendación no sólo contempla la condición de los docentes sino también el papel de la educación en la sociedad y su eficacia. En la Recomendación no se les imponen obligaciones a los gobiernos, pero se les exhorta a usar este instrumento como una fuente de inspiración para el diseño de sus propias políticas relativas a los docentes. A los Estados miembro se les invita periódicamente a presentar informes sobre las medidas que han tomado para incorporar las disposiciones de la Recomendación en su sistema educativo. Un Comité de expertos mixto UNESCO/OIT examina estos informes cada dos o tres años. El Comité también evalúa las quejas de los docentes y de las organizaciones de docentes en torno a la violación de las disposiciones de la Recomendación en los Estados miembro. Pero hay algo que es aún más importante, a tal punto que las disposiciones de la Recomendación están basadas en Normas OIT ratificadas: las quejas pueden ser presentadas ante el Comité de Libertad Sindical que ha sido establecido por el Órgano Director en el cual los trabajadores y los empleadores están representados por igual. Es necesario hacer mención aquí de las Recomendaciones de 1966. Los Juicios de este Comité tienen principalmente un alto valor moral a pesar de que pueden, en principio, iniciar procedimientos legales. (En 1997, se creó un instrumento similar para la educación superior que comprende los mismos procedimientos, pero no lo presentaremos en detalle pues la educación superior es un tema que está fuera del alcance de este estudio).

Es necesario reiterar una vez más que las disposiciones de la Recomendación de 1966, que son competencia de la OIT, están basadas en los Convenios y las Recomendaciones que, desde su creación en 1919 por la Conferencia Internacional del Trabajo, son aplicables a todos los empleados, incluyendo al personal docente. Algunas de ellos son muy pertinentes para la profesión

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docente, como por ejemplo las disposiciones relacionadas con los derechos humanos fundamentales – libertad sindical, igualdad de salarios, no discriminación en el trabajo – o aquellos relacionados con políticas de empleo, formación profesional y seguridad en el trabajo. Como forjadores fundamentales de una sociedad justa, los docentes también se ven afectados por los instrumentos de la OIT relativos a la política social, las relaciones de trabajo, las condiciones laborales, la seguridad social, el empleo de las mujeres y de las personas mayores, entre otros. Los convenios y recomendaciones que afectan, directa e indirectamente, a los docentes se encuentran en los anexos. Sólo presentaremos brevemente los convenios relativos a las relaciones laborales, particularmente aquellos referidos a los derechos y libertades de los sindicatos y a la negociación colectiva. Como se mencionó anteriormente, haremos referencia a otros instrumentos internacionales específicos que son importantes para el buen entendimiento de algunas situaciones. El estudio de todas las normas internacionales relativas a la educación nos permitiría llegar aún más lejos. Nos referimos aquí a la publicación de la OIT titulada Teachers and international labor standards: A handbook y a otras publicaciones de la OIT y la UNESCO que son y han sido distribuidas a gran escala y que se pueden solicitar en cualquiera de las oficinas de representación de la OIT.

El presente informe nos mostrará que algunas veces los derechos sindicales y las libertades de los empleados, particularmente en la educación privada, son irrespetados. A menudo surgen interpretaciones arriesgadas en las que los intereses educativos generales y “los intereses de los niños” son utilizados como pretexto para cuestionar los derechos fundamentales de los empleados. Por ello, es necesario reiterar de manera explícita que en virtud del Convenio 87 relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación (1948), los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes. Estas organizaciones tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, de elegir libremente sus representantes, de organizar su administración y sus actividades y de formular su programa de acción. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.

Un año más tarde, en 1949, la OIT adoptó un segundo convenio que también trataba sobre el derecho humano básico a la libertad sindical y que se llamó Convenio 98 relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva. Este convenio les otorga a los trabajadores adecuada protección contra todo acto de discriminación que tienda a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo; protege a las organizaciones de trabajadores y empleadores contra todo acto que pueda interferir en su establecimiento, funcionamiento y administración. Cualquier tipo de control por parte de los empleadores sobre las organizaciones de trabajadores está condenado formalmente. En caso de disputas, el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha señalado en repetidas oportunidades que ambos convenios también son aplicables al personal docente. Sin embargo, como lo ha establecido el Comité de Expertos OIT/UNESCO en varios informes, en muchos países se han observado violaciones sistemáticas a estos derechos. El presente estudio muestra que éste sigue siendo el caso hoy en día, particularmente en las escuelas consideradas como privadas.

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El principio que establece que el salario y las condiciones laborales deben ser aspectos prioritarios en todos los debates, y que deben ser negociados, ha sido cuestionado a menudo por el sector público. Éste fue el motivo por el cual en 1978 se adoptó el Convenio 151 relativo a las relaciones de trabajo en la Administración Pública. Este convenio amplió el campo de aplicación del Convenio 98. Vale la pena mencionar este convenio aquí ya que, como veremos más adelante, en varios países las negociaciones relativas al personal de la enseñanza privada se están llevando a cabo conjuntamente con las de la enseñanza pública.

Otro convenio de igual importancia es el Convenio 154 sobre el fomento de la negociación colectiva, adoptado en 1981. Los objetivos de este convenio son los siguientes: - Garantizarles a todos los empleadores y a todos los grupos de

trabajadores el acceso a la negociación colectiva (esto es de suma importancia en los países donde las negociaciones que involucran a los empleados del sector educativo se realizan de manera conjunta, educación pública y privada).

- Promover el establecimiento de procedimientos de negociación transparentes.

- Crear entes y procedimientos que permitan entablar debates laborales, de manera de contribuir a la promoción de la negociación colectiva.

En virtud de que el objeto de este estudio es precisamente evaluar la condición del personal docente, analizaremos este tema en los próximos capítulos y veremos si las normas internacionales mencionadas anteriormente son aplicadas y respetadas en los establecimientos educativos clasificados como privados.

Referencias

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Fernández, A. & Nordmann, J.D., (ed) (2002) El estado de las libertades educativas en el mundo, OIDEL, Madrid, Santillana.

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ILO, (1996), Impact of structural adjustment on the employment and training of teachers, ILO, JMEP/1996/II, International Labour Office, Geneva.

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Shobhana, S., Trends in Private Sector Development in World Bank Education Projects, World Bank, Washington.

UNESCO, (1990), Declaración Mundial sobre educación para todos, in www.unesco.cl

UNESCO, (2000), Dakar framework for action, www.unesco.org/education/efa/ed_for_all/framework.shtml

Table I - Estado de la ratificación de los acuerdos internacionales sobre los derechos económicos, sociales y culturales

País FirmasRatificación, adhesión de (a) y

sucesión (b)

Alemania 9-oct-68 17 de dic de 1973

Angola   10 de enero de 1992 a

Arabia Saudita    Argelia 10 de dic de 1968 12 de sept de 1989

Argentina 19-feb-58 8 de agosto de 1986

Australia 18-dic-72 10 de dic de 1975

Austria 10-dic-73 10 de sept de 1978

Bangladesh   5 de oct de 1998 a

Bélgica 10-dic-68 21 de abril de 1983

Bielorussia 19-mar-68 12 de nov de 1973

Bolivia   12 de agosto de 1982 a

Brasil   14 de enero de 1992 a

Bulgaria 8-oct-68 21 de sept de 1970

Burkina Faso   4 de enero de 1999 a

Canadá   19 de mayo de 1976 a

Chile 16-sep-69 10 de feb de 1972

China 27-oct-97  

Colombia 21-dic-66 29 de oct de 1969

Costa Rica 19-dic-66 29 de nov de 1968

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Croacia   12 de oct de 1992 a

Cuba    

Dinamarca 20-mar-68 6 de enero de 1972

Ecuador 29-sep-67 6 de marzo de 1969

Egipto 4-ago-67 14 de enero de 1982

El Salvador 21-sep-67 30 de nov de 1979

Eslovenia   6 de julio de 1992 b

España 28-sep-76 07 de abril de 1977

Estadados Unidos 5-oct-77  

Estonia   29 de oct de 1991 a

Etiopía   11 de junio de 1993 a

Federación de Rusia 18-mar-68 16 de oct de 1973

Filipinas 19-dic-66 7 de junio de 1974

Finlandia 11-oct-67 19 de agosto de 1975

Francia   4 de nov de 1980 a

Grecia   16 de mayo de 1985 a

Guatemala   19 de mayo de 1988 a

Haití    

Honduras 19-dic-66 17 de feb de 1981

Hungría 25-mar-69 17 de enero de 1974

India   10 de abril de 1979 a

Indonesia    

Irlanda 1-oct-73 8 de dic de 1989

Islandia 30-dic-58 22 de agosto de 1979

Israel 19-dic-66 3 de oct de 1991

Italia 18-ene-67 15 de sept de 1978

Jamaica 19-dic-66 3 de oct de 1975

Japón 30-may-78 21 de junio de 1979

Jordania 30-jun-72 28 de mayo de 1975

Kenia   1 de mayo de 1972 a

Líbano   3 de nov de 1972

Lituana   20 de nov de 1991 a

Malasia    

Maruecco 19-ene-77 3 de mayo de 1979

México   23 de marzo de 1981 a

Nicaragua   12 de marzo de 1980 a

Nigeria   29 de julio de 1993 a

Noruega 20-mar-68 13 de sept de 1972

Nueva Zelandia 12-nov-68 28 de dic de 1978

Países Bajos 25-jun-69 11 de dic de 1978

Pakistán    

Paraguay   10 de junio de 1992 a

Perú 11-ago-77 12 de oct de 1992 b

Polonia 2-mar-67 18 de marzo de 1977

Portugal 7-oct-76 31 de julio de 1978

Reino Unido 16-nov-68 20 de mayo de 1976

República Checa   22 de febr de 1993 b

República de Corea   10 de abril de 1990 a

R. Del Congo   1 de nov de 1976 a

R. Dominicana   4 de enero de 1978 a

República Eslovaca   28 de mayo de 1993 b

R. Islámica de Irán 4-abr-68 24 de junio de 1975

Ruanda   16 de abril de 1975 a

Rumania 27-jun-68 9 de dic de 1974

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Senegal 6-jul-70 13 de feb de 1978

Serbia-Montenegros 8-ago-67 2 de junio de 1971

Sri Lanka   11 de junio de 1980 a

Sudáfrica 3-oct-94  

Suecia 29-nov-67 6 de dic de 1971

Suiza   18 de junio de 1992 a

Tailandia   5 de sept de 1999 a

Tanzania    

Turquía    

Uruguay 21-feb-77 1 de abril de 1970

Venezuela 24-jun-69 10 de mayo de 1978

Vietnam   24 de dic de 1982 a

fuente: Fernández y Nordmann (2002) El estado de las libertades educativas en el mundo, OIDEL Madrid

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Table II - Estatuto de los convenios sobre los derechos fundamentales del trabajo

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Status of fundamental labour rights conventions

II

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Source: UNDP, Human Developpment Report, 2004

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Capítulo 4

TENDENCIAS Y AVANCES EN LA ENSEÑANZA PRIVADA

Preámbulo

Las estadísticas, que han sido publicadas de manera bastante sistemática en los últimos años (generalmente en conjunto con los institutos estadísticos de la UNESCO, la OCDE y el Banco Mundial), muestran los avances realizados en materia educativa a nivel mundial. Además, permiten establecer interesantes conclusiones en torno a los logros en la enseñanza privada. Pero, ¿por qué estas estadísticas deberían ser interpretadas con la debida reserva?Mientras las estadísticas son bastante precisas para el mundo industrializado, para los países en desarrollo son sumamente imprecisas. Varios autores (Motivans, Lockheed & Jiménez, Péano, pero también el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD y el Informe de Seguimiento de la Educación para Todos de la UNESCO) señalan las posibles brechas y los datos que no siempre son correctos. Demasiado a menudo los datos propiciados por los Gobiernos pero también por las instancias internacionales se basan en estimaciones que, por definición, sólo son aproximativas. Además, muchos países en desarrollo no disponen de los adecuados instrumentos estadísticos. En algunos casos nacionales tratados en este estudio, nos referiremos a problemas específicos relacionados con datos inadecuados. ¿Por qué sucede esto? Existen varias causas.

No todas las estadísticas oficiales presentan de manera concluyente las iniciativas educativas que están fuera del control de las autoridades (esto también es válido para los países occidentales). Esto se observa particularmente en las iniciativas comerciales que en muchos casos son supervisadas desde terceros países. En vista de los múltiples avances en la población escolar, las cuotas en términos de porcentaje se tornan mucho más relevantes para medir la parte relativa de la iniciativa privada (reconocida).

Por otra parte, el hecho de considerar todos los gastos del presupuesto gubernamental como el estándar conduce a conclusiones al menos parcialmente controvertibles. De hecho, cada vez más y más países hacen que una gran parte

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de los gastos en educación sean asumidos por los padres/alumnos/estudiantes, incluso en las escuelas públicas. En algunos casos, se alienta (o se obliga) a las escuelas públicas a sufragar sus gastos a través de la figura del patrocinio o de los servicios comercializados. Como no quedan huellas de estos gastos en el presupuesto gubernamental, la evolución de los gastos para la educación tiene que ser interpretada con la debida reserva. Esto afecta la parte relativa de los gastos relacionados con la educación dentro del presupuesto total de un país, así como la relación con respecto al PNB. Sin embargo, éstos son dos criterios de evaluación utilizados frecuentemente para medir y comparar los esfuerzos gubernamentales. Los observadores concuerdan en que los números publicados para muchos países en desarrollo se encuentran muy por debajo de la realidad. En ciertos países no todos los niños quedan registrados al nacimiento. A menudo no se toman en cuenta los niños de los refugiados. Particularmente en las áreas rurales, los informes oficiales no muestran en lo absoluto las múltiples iniciativas de educación y formación local, a pesar de que en muchos casos estas iniciativas son las únicas actividades educativas de la localidad o región. Esto se evidencia claramente en muchas partes de África, pero también en varios países de Asia Austral y Central. Por cierto, muchos países han reconocido más o menos tales iniciativas, de manera de cubrir en cierto modo los puntos ciegos del panorama educativo. Analizaremos este aspecto en los capítulos sobre África y Asia.

Pero las estadísticas publicadas ofrecen datos comparativos muy interesantes. Algunos de los principales datos, que publicamos a finales de esta capítulo, son indicadores de las directrices.. Sin embargo, las reservas de las que hablamos dan una idea de un número de tendencias que queremos abordar.

Nuevas evoluciones en la financiación de la educación

Alrededor del mundo, las autoridades están conscientes de la importancia de la educación para el desarrollo óptimo de los pueblos y los países. La existencia de suficientes instalaciones educativas y formativas depende en gran medida de la política de esas autoridades y del financiamiento que ellas puedan ofrecer. Los hechos indican que la gran expansión de la educación en las últimas décadas ha sido posible gracias al financiamiento por parte de las autoridades. Pero es innegable el hecho de que muchos grupos de nuestra sociedad - millones de niños! - todavía no se han beneficiado de ello. Las estadísticas publicadas por la UNESCO, el Banco Mundial, la UNICEF, el PNUD y otros organismos internacionales ilustran muy claramente esta situación. En muchos casos, el tipo de escolarización ofrecida es inapropiada para los niños de ciertos grupos: niñas, pueblos indígenas, tribus, niños desfavorecidos con dificultades de aprendizaje, niños con problemas fisiológicos y psicológicos, y niños sin hogares. Igualmente, existe una gran brecha en materia de disponibilidad de servicios educativos para las poblaciones urbanas y rurales. Muchas minorías lingüísticas y pueblos indígenas están desatendidos. La expansión de la escolarización ha afrontado problemas graves, ya que los gobiernos cada día tienen menos capacidad para asumir los crecientes costos. La pregunta relevante aquí es quién debería pagar por la escolarización. ¿El Estado debería apoyar tanto la educación pública como la privada?

Básicamente, las autoridades tienen que asumir los gastos de sus propias iniciativas educativas. Más adelante aclararemos que esto no sucede con la totalidad de estos gastos. En algunos países, las autoridades han optado

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expresamente por financiar total o parcialmente las escuelas privadas, por supuesto con ciertas condiciones, y no todas las escuelas privadas. Los efectos de tal acción también se evidencian en la gestión de los recursos humanos: el subsidio público de una escuela no estatal no la convierte en una escuela estatal, pero sí la somete a las reglas de responsabilidad, auditoría, récords financieros e información pública. En general, las escuelas privadas obtienen grandes subsidios (80% o más de los costos) en aquellos países (la mayoría de ellos en Europa pero también en países como por ejemplo Lesoto, Togo y Chile y el Estado de Kerala en India) donde los salarios de los docentes son pagados por el Estado. Éstas también son las escuelas que tienen más regulaciones. Una gran diversidad de países brinda subsidios indirectos (mediante reducción de impuestos) o parciales (menos del 25% de los costos) a las escuelas privadas. Esto incluye países tan diversos como Japón, Estados Unidos, Indonesia, Kenia y varios países latinoamericanos. Los gobiernos tienden a tener sólo un control moderado sobre las escuelas individuales. Por otra parte, algunos gobiernos que no ofrecen apoyo indirecto ni parcial todavía tratan de normar sus escuelas privadas (Lockheed & Jiménez, 1994).

En cuanto a la situación en los países industrializados, Jens Lundsgaard (2002) explica que en la mayoría de los países de la OCDE, la mayoría de las instituciones educativas son públicas, pero usualmente la proporción de instituciones privadas aumenta con el nivel de educación y el grado de orientación hacia habilidades profesionales específicas. Entre las instituciones privadas, algunas pueden ser clasificadas como gobierno-dependientes, pues más de la mitad de sus costos son cubiertos mediante fondos públicos, mientras que otros son independientes financieramente, ya que en la mayoría de los casos financian sus actividades con los derechos de matrícula y otras fuentes privadas. En líneas generales, las instituciones privadas que dependen del gobierno se encuentran principalmente en Europa, mientras que las instituciones privadas independientes están en su mayoría en Japón y Corea, y en menor medida en Norteamérica (Lundsgaard, 2002).El nivel de financiamiento público directo destinado a las escuelas privadas va desde cero en Estados Unidos hasta poco o moderado en el Reino Unido, Italia, Grecia y Portugal, y es bastante significativo en Noruega, Finlandia, Suecia, Alemania, Austria, Dinamarca, Francia, Australia, España, Bélgica y Países Bajos. Esta típica generalización es completamente correcta, pero en cierto modo también es engañosa, debido a las grandes diferencias que surgen en la interpretación de la terminología (cf. Capítulo 2). En los capítulos sobre la situación en los continentes analizaremos más detalladamente estas diferencias, a fin de ubicarlas mejor en su contexto real.

Privatización, un tema delicado

La privatización es uno de los temas más delicados que se están debatiendo actualmente en el sector educativo, explica Gudmund Hernes, Director del Instituto Internacional de Planificación de la Educación de la UNESCO, en la introducción al estudio Privatisation: causes, consequences and planning implementation (Belfield & Levin, 2002). Este fenómeno se ha convertido rápidamente en una tendencia generalizada en el campo de las reformas educativas, ya que disminuye la presión ejercida sobre los gobiernos para cubrir la creciente demanda y los libera de costos excesivos. En los países desarrollados, los temas más frecuentes son las asignaciones y las obligaciones. Allí, la privatización puede ser ventajosa para los padres, a quienes se les da más

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libertad y poder para escoger las escuelas de sus hijos, así como mayor control sobre la manera en que sus hijos son educados. Las diferentes necesidades de los países en desarrollo indican que las causas de la privatización varían y que la forma de privatización adoptada también depende de las características de cada país y de su situación económica y demográfica. Además, la historia previa de un sistema educativo, marcado o no por las influencias coloniales o de otro tipo, es en muchos casos, bastante determinante. Sin embargo, se observa claramente que en todas las regiones con gran incremento de población y presupuestos gubernamentales limitados, todavía no se ha logrado satisfacer la gran demanda de instalaciones educativas de todos los niños en edad escolar. Éste es el caso de toda África, pero también el de varios países asiáticos y otras regiones. La calidad e iniciativas privadas de todo tipo se plantean como la solución en caso de que la iniciativa pública no logre cubrir la realidad demográfica.

¿Por qué participar en esto?

Como se mencionó anteriormente, se hacen intentos por salvar las brechas en las regiones donde las autoridades establecen o equipan un número insuficiente de escuelas. Por otra parte, los padres o las comunidades locales toman ellos mismos la iniciativa en aquellos casos en que se enfrentan a escuelas públicas abarrotadas de niños o de baja calidad. Charles Glenn agrega dos motivos más que son igualmente importantes para explicar los avances: - una excesiva oferta de docentes calificados: cuando los límites de reclutamiento y del incremento de los salarios para los funcionarios, establecido por los programas de ajuste estructural, obligan a los docentes a establecer escuelas no estatales o a buscar empleo en este tipo de escuelas. - una deliberada política gubernamental que busca reducir el número de escuelas existentes y evitar la introducción del pago del derecho de matrícula en las escuelas públicas. Este enfoque fue utilizado, por ejemplo, en Zambia (Glenn & De Groof, 2002a)

En muchos países, las autoridades han optado por pedirles a los padres una contribución financiera, lo que también sucede en las instituciones, o por promover en sus políticas los principios del mercado, como lo explicaremos más adelante. Como consecuencia, en muchos países el número de escuelas privadas ha aumentado y al mismo tiempo se han introducido los derechos de matrícula en algunas escuelas públicas, como subrayaron Belfield y Levin. Esta tendencia se ha expandido debido a la incapacidad del Estado para satisfacer la creciente demanda educativa a todos los niveles. Si el incremento del financiamiento privado significa liberar los recursos públicos para apoyar el avance hacia una educación básica de calidad para todos, entonces esto podría muy bien significar un uso más equitativo de los fondos públicos.

Sin embargo, estos autores explican claramente que el movimiento privatizador va mucho más allá de un mero incremento del financiamiento privado. Puede tomar varias formas: un aumento del número de escuelas manejadas y financiadas completamente por el sector privado, escuelas manejadas por el sector privado y financiadas con fondos públicos, escuelas públicas financiadas completa o parcialmente con fondos privados, cursos privados que complementan la educación ofrecida en las escuelas públicas, contratos privados de algunos servicios, cursos a distancia, etc. Las nuevas tecnologías de la

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información abren el camino a nuevas formas de educación financiada de forma privada para satisfacer muchas necesidades diferentes (Belfield & Levin, 2002). Estos cambios plantean un problema importante. Si la privatización significa simplemente incrementar la participación de los padres en el financiamiento de la educación, esto genera más desigualdades en el acceso a la educación y la ruptura de la cohesión social. Cuando la privatización implica más recursos para el sector educativo, un uso más eficiente de estos recursos y mayor flexibilidad en las maneras de ofrecer la educación, parece más positiva. El debate gira en torno a consideraciones ideológicas, como lo veremos más adelante. A manera de ilustración de lo dicho anteriormente, presentaremos lo siguiente. En el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1990 del Banco Mundial, el papel del Estado en la lucha contra la pobreza y la contribución de la enseñanza privada son descritos de la siguiente manera:¿Por qué el papel del Estado es tan importante desde el punto de vista económico? 1) Cuando el consumo individual de un bien afecta a otros, se debe inducir al

individuo a que considere los costos y los beneficios sociales y privados de su comportamiento.

2) La intervención del gobierno podría ser necesaria, ya que los mercados financieros son demasiado limitados para permitirles a los estudiantes pedir préstamos que cubran todos sus gastos actuales con base en sus futuros ingresos.

3) Si se acepta que las inversiones en recursos humanos son una estrategia esencial para reducir la pobreza, entonces esto también implica que se necesita la acción del gobierno.

¿Qué papel juega la enseñanza privada en este escenario?

1) La enseñanza privada debe salvar las inevitables brechas en cuanto a la oferta de la educación pública.

2) La enseñanza privada puede jugar un segundo papel en la promoción de una mayor eficiencia haciendo que las escuelas públicas tengan que competir por los estudiantes.

3) Las escuelas privadas pueden servir como un laboratorio para modelos alternativos de gestión a nivel de las escuelas, que bien podrían ser adoptados por las escuelas públicas.

No todo el mundo aprueba el papel que el Banco Mundial le asigna a la iniciativa privada. Durante el primer Foro Mundial de Educación en Porto Alegre, 2002, se denunció fuertemente el papel del Banco Mundial (Vultures over the poor – Hirtt, 2000). Movimientos tales como APED (Appel pour une école démocratique – Llamado para una escuela democrática) son notorios oponentes internacionales de la enseñanza privada, que acusan a las escuelas privadas de elitistas y de servir sólo a los intereses de los ricos en detrimento de los pobres, a quienes dejan en el olvido y a su suerte en escuelas públicas con una calidad y un financiamiento deficientes. Pero también el ganador del Premio Nóbel Amartya Sen es un oponente radical de la enseñanza privada y le aplaude al gobierno de Bengala Occidental el hecho de prohibirles a los docentes de las escuelas públicas ofrecer cursos privados en su tiempo libre. Sen sostiene que la prohibición de la enseñanza privada obligará a los padres ricos a hacer mayores esfuerzos para que las escuelas públicas sean mejores (Coulson, 2003). Parece que las iniciativas que se desarrollan en el mundo entero toman muy en cuenta

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su mensaje. Aparte de esto, todas las formas de enseñanza privada también están siendo tratadas fácilmente de la misma manera.

Es obvio que la privatización de la educación concuerda con la finalidad de la descentralización, que generalmente es considerada como indispensable para el logro de los objetivos educativos. Sin el compromiso directo de todos los organismos y todas las personas involucradas, a todos los niveles de la educación, no se podrán alcanzar los grandes objetivos, formulados en el marco del Milenio o en los programas como Educación para Todos y otras iniciativas de las Naciones Unidas.

Privatización como una forma de descentralización

McGinn & Welsh (2003) distinguen varias formas principales de gobernanza en las escuelas “privadas”, clasificadas de acuerdo a un grado creciente de “descentralización”:

Escuelas subsidiadas por el sector público, establecidas y manejadas por el sector privado, que se rigen por directrices gubernamentales y que no cobran matrícula;

Escuelas subsidiadas por el sector público, establecidas y manejadas por el sector privado, que gozan de una relativa autonomía y que cobran matrícula; y

Escuelas financiadas por el sector privado que son autónomas, que no están bajo el control del sector público.

El autor afirma que casi todos los países cuentan con enseñanza privada. Sin embargo, en muy pocos países, el segundo y tercer tipo de escuelas privadas reciben en sus establecimientos a más del 10 por ciento de los estudiantes del ciclo primario y secundario. No obstante, en algunos países, cerca de la mitad de la matrícula en la enseñanza privada corresponde al primer tipo de escuela privada. Casi todas las propuestas de financiamiento público de la enseñanza privada hoy en día corresponden a la primera forma de gobernanza escolar.En algunos países, la demanda de enseñanza privada sobrepasa la oferta, debido a las restricciones del gobierno en cuanto a la creación y expansión de las escuelas privadas. La restricción puede tomar varias formas:

prohibición total de construcción o ampliación de la matrícula; un límite para el costo de la matrícula, lo que hace imposible, desde el punto de vista financiero, la expansión, o

insistencia para la inclusión de una cierta proporción de estudiantes no miembros del grupo dominante en la escuela, lo que reduce el atractivo de la escuela.

La expansión de la enseñanza privada incrementará el total de niños en las escuelas sólo bajo ciertas circunstancias. La expansión de las escuelas privadas en las que se paga matrícula conducirá a un aumento de las inscripciones en general, si la oferta de las escuelas privadas libres con financiamiento público, y las escuelas públicas, es insuficiente para cubrir la demanda de escolarización. El aumento del número de escuelas privadas libres incrementará la matrícula general sólo si la oferta de las

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escuelas públicas es menor a la demanda. En Vietnam, por ejemplo, el gobierno permitió la expansión de la enseñanza privada en lugar de la rápida expansión de las escuelas públicas. Los países que en el pasado no invirtieron en la educación pública experimentarán una expansión en el total de matrículas si incrementan la inversión, bien sea que el dinero vaya a las escuelas públicas o a las privadas (McGinn & Welsh, 2003).

Rose (2002) nos recuerda que se le está prestando mayor atención al potencial que tiene el sector no estatal para cubrir las necesidades de los pobres. A continuación, algunas de las razones para apoyar la ingerencia del sector no estatal en la educación:

Interés en cubrir la demanda – permite ampliar las oportunidades educativas

Suministro de productos diferenciados para satisfacer las demandas de los consumidores.

Establecimiento de precios de acuerdo a la capacidad de pago. Responsabilidad y rentabilidad. Complemento de la capacidad limitada del gobierno. Mejor administración de los subsidios públicos. Promoción de la innovación.

En realidad, el sector no estatal siempre ha estado involucrado de diferentes formas en la educación, incluso ofreciendo enseñanza a áreas desasistidas, a través de ONG sin fines de lucro y de instituciones privadas con fines de lucro que atienden a las élites. Más recientemente, se han observado dos tendencias clave en la participación del sector no estatal como proveedor de educación. Primero, los debates internacionales relacionados con el papel cambiante de los Estados y mercados en la educación particularmente en el contexto de la OMC y el Banco Mundial que se vuelcan hacia una industria global de la educación se han centrado en el aumento de la liberalización en el sector educativo, y se han hecho llamados a “aligerar” la regulación estatal del sector. Esto ofrece mayores oportunidades para que el nutrido sector no estatal se involucre, con incentivos para el crecimiento, en particular, del sector privado con fines de lucro. Además, en la agenda de la Educación para Todos se ha hecho énfasis en la expansión de la educación básica, generalmente con implicaciones para la calidad de la educación que ofrece el sector estatal, y se ha ejercido presión en otros niveles del sistema educativo. Como resultado, el sector no estatal ha crecido repentinamente en algunas áreas para salvar la brecha, a pesar de que las instituciones generalmente no están registradas, y por lo tanto, no están reglamentadas por el Estado (Rose, 2002).

El desvanecimiento de los límites

Los últimos avances han traído como consecuencia que la distinción público/privado ya no sea tan precisa. ¿En qué sentido? Las escuelas no estatales ofrecen un servicio público reconocido en muchos países, mientras que las escuelas estatales ahora pueden funcionar como si fueran instituciones privadas

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y en algunos países están parcialmente privatizadas. Éste es el caso de las escuelas privilegiadas (“charter schools”) de Estados Unidos. La diferencia fundamental entre la enseñanza pública y la privada, en términos de financiamiento (fundamentada en que mientras la enseñanza pública debería ser gratis, la enseñanza privada requiere el pago del derecho de matrícula por parte de sus usuarios) ahora es menos evidente y existen múltiples casos en los que se observa un dramático aumento del financiamiento de la enseñanza pública por parte de las comunidades y las familias, además de sus contribuciones en especies (mantenimiento, reparaciones, comidas escolares, compra de material escolar, etc.) y docentes contratados por la comunidad. Hoy en día, la verdadera diferencia entre la enseñanza pública y la privada se encuentra más bien en el monto actual de las tarifas y en otras contribuciones por parte de la comunidad y la familia (Péano, 1999). ¿Qué son las Escuelas privilegiadas (“charter schools”) mencionadas anteriormente? Las Escuelas privilegiadas son escuelas públicas independientes, diseñadas y manejadas por educadores, padres, líderes de las comunidades y empresarios educativos. Estas escuelas son financiadas por las autoridades educativas locales y estatales, que las supervisan, pero que les permiten funcionar sin depender de muchas regulaciones. En 1999 hay 37 leyes para escuelas de este tipo en Estados Unidos, y las escuelas privilegiadas funcionan en 27 estados y el Distrito de Columbia. Estas escuelas absorben a 300.000 estudiantes repartidos en 1.205 escuelas (Centre for Education Reform 1999). Unas pocas compañías, como Edison, están licitando para adquirir escuelas que presentan deficiencias (Patrinos, 1999). En la década de los 90, todos los estados, uno tras otro, adoptaron leyes que permitían el funcionamiento de las “charter schools”. El 75% de los estados ahora ofrecen financiamiento público completo (o casi completo) a las escuelas creadas por grupos privados, escuelas que operan fuera de las estructuras del gobierno local bajo normas establecidas por el gobierno estatal o (en algunos casos) por otras agencias públicas. Esto generó un cambio importante de perspectiva: Tradicionalmente, los estadounidenses han definido como escuela pública a cualquier escuela establecida por el gobierno, administrada por un director y un consejo escolar, con un personal conformado por empleados públicos, y que opera en el marco de una burocracia pública... Ahora, la definición es distinta: una escuela pública es cualquier escuela que esté abierta al público, pagada por el público, y en la que el público es responsable de sus resultados (Finn, Manno & Vanourek, 2000).

En 1987, Nueva Zelanda optó por una estrategia radical. Desde esa fecha, todas las escuelas neozelandesas son administradas por su propio consejo de directores (board of trustees), conformado principalmente por miembros de la comunidad. Estos consejos se encargan de contratar y despedir personal, pero los salarios son fijados a nivel nacional. Los consejos eligen o diseñan el currículum (sin objetivos nacionales), establecen el idioma para la enseñanza, escogen o diseñan los materiales instruccionales, incluyendo textos, y administran las asignaciones de dinero provenientes del gobierno nacional. El ministerio evalúa el desempeño de las escuelas mediante la aplicación de tests nacionales de rendimiento. El ministerio nacional norma todas las escuelas. Los consejos de directores tienen completa autonomía sobre la manera de dirigir sus escuelas, pero el ministerio se reserva el derecho de intervenir si el rendimiento no alcanza los estándares especificados en la norma (McGinn & Welsh, 1999).

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Retomaremos estos ejemplos en los capítulos sobre los continentes.

Vales (Vouchers)

Los sistemas de vales (vouchers) han provocado controversias en Estados Unidos a lo largo del año. Sin embargo, han sido introducidos en otros países y continentes. Un vale (voucher) es una paga que una entidad pública otorga directamente a los estudiantes para que lo utilicen en la escuela de su preferencia. Se otorga una especie de beca a los estudiantes o a sus familias para sufragar los gastos escolares. (Ver más abajo artículo sobre los vales educativos).El otorgamiento de vales no sólo se utiliza en el ámbito educativo. Charles Glenn señala que el sistema de previsión social público de Estados Unidos ha tenido varios tipos de vales cuyos beneficios llegan a las familias de bajos ingresos. En su opinión, las razones son más prácticas que ideológicas. Primero, se considera que es apropiado permitirles a los individuos de bajos recursos tomar decisiones acerca de asuntos en los que son importantes sus gustos y preferencias.Otra razón para usar los vales radica en los servicios sociales que éstos le aportan al usuario, lo cual puede llevar a una proliferación de alternativas que se ajustan a las diversas necesidades de las poblaciones a las que se le brinda este tipo de ayuda. Mediante la simplificación del proceso para convertirse en proveedor del servicio, los vales no sólo hacen que los servicios disponibles sean más abundantes y más diversos, sino que también constituyen un elemento de competencia entre los proveedores que tienen que tratar de complacer los gustos del público, promover la innovación y el interés por los clientes, y mejorar la calidad de los servicios que ofrecen (Glenn & De Groof, 2002a).

No se puede negar, por supuesto, que el sistema de vales ha sido propagado principalmente por economistas que ganaron seguidores en EE.UU durante el mandato de Ronald Reagan, en Inglaterra bajo Thatcher, en Chile bajo Pinochet, y durante los mandatos de otras autoridades de corriente neoliberal o monetarista. En el marco de los programas de ajuste estructural, muchos países en desarrollo han visto cómo sus ideas han tenido una influencia innegable en la política del FMI y del Banco Mundial. En un artículo publicado en el Washington Post el 19 de febrero de 1995, el Premio Nóbel Milton Friedman expresó literalmente lo siguiente: “Nuestro sistema educativo básico y secundario necesita ser reestructurado por completo. Tal reestructuración puede lograrse mediante la privatización de una gran parte del sistema educativo, por ejemplo, permitiéndole a una industria privada con fines de lucro desarrollar lo que proporcionará múltiples oportunidades de aprendizaje y ofrecerá competencia efectiva a las escuelas públicas. La vía más factible para lograr la transferencia del gobierno a la empresa privada es la asignación, en cada estado, de un sistema de vales que les permita a los padres escoger libremente las escuelas de sus hijos. El vale debe ser universal y debe estar disponible para todos los padres. Además, su valor debe ser lo suficientemente significativo como para cubrir los costos de una enseñanza de alta calidad. Los vales no deberían tener condiciones que interfieran con la libertad de las empresas privadas para experimentar, explorar e innovar” (Friedman, 1995).Tomando como base las ideas de Milton Friedman, para fundar escuelas a través de impuestos bajo control político y supervisión de pagos directamente por parte de los padres, con habilidades para comparar escuelas y moverse en ellas,

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Inglaterra, bajo el gobierno de Margaret Thatcher, adoptó la Carta de Padres (Parents’ Charter) y la Ley de Educación de 1980. El otro país que también se inspiró de las ideas de Friedman fue, como se mencionó anteriormente, Chile, durante finales de los años 70 y la década de los 80, bajo el régimen de Pinochet.

Las controversias en torno a los vales en Estados Unidos deben ser entendidas en el marco de un movimiento más amplio que busca expandir la idea de que los padres escojan las escuelas de sus hijos, como un medio para promover la diversidad y la responsabilidad en la educación estadounidense. Sin embargo, algunos de los programas privados de vales diseñados para ayudar a las familias de bajo ingresos prevén que sean los padres quienes paguen una parte del costo de la matrícula, pues se cree que esto aumentará su compromiso en la búsqueda del éxito escolar de sus hijos.El uso de los mecanismos de financiamiento de la demanda, como vales o becas, y subvenciones por capitación no necesariamente implica menos financiamiento público.El tema de la elección de escuelas forma parte del marco conceptual del financiamiento de la demanda en educación. La atención se centra en el individuo (o los padres en el caso de la educación básica). De hecho, los llamados a la escogencia por parte de los padres generalmente están relacionados con los intentos por mejorar los resultados educativos, como parte de un esfuerzo de reforma general (Patrinos, 1999)

No obstante, muchos de los que defienden el sistema de vales lo hacen pensando en lograr una mayor igualdad social. De hecho, la idea de los vales fue adoptada por Progresistas sociales preocupados por ofrecerles posibilidades a los padres pobres para superar así las burocracias que no ofrecen respuestas para este sector de la población (Glenn, 2002a).

En su estudio‘Schools, Vouchers, and the American Public’ (Moe, 2000), Terry Moe llega a la conclusión de que los defensores acérrimos de los vales se encuentran entre los pobres y las minorías, quienes en los suburbios han alcanzado el nivel de subsistencia o tienen el ingreso suficiente para costear la matrícula. Moe también señala que hay más partidarios de lo que se cree entre las personas que viven en distritos escolares deficientes. Los que se oponen al sistema de vales son principalmente aquellos que temen que el fortalecimiento de la enseñanza privada conduzca a un aumento de la desigualdad de trato de los grupos menos privilegiados o socialmente débiles y que se atiendan sólo los intereses de la clase alta. Irónicamente, en la población de padres de las escuelas públicas, el uso de los vales es defendido por el 73% de los que tienen ingresos familiares por debajo de los 20.000 $ anuales y por el 57% de aquellos cuyos ingresos están por encima de los 60.000 $... el 75% de los padres de color, el 71% de los padres latinos y el 63% de los padres blancos también apoyan el sistema de vales… el 72% de los padres en el peldaño más bajo de los distritos escolares de bajo rendimiento y el 59% de los padres en el nivel más alto apoyan el uso de vales (Moe, 2000).

En varias ciudades estadounidenses, los benefactores privados han creado programas de vales para permitirles a los niños de las familias de bajos recursos asistir a escuelas no públicas. Aquellos que han establecido programas privados de vales generalmente lo han hecho no para ayudar a un cierto grupo de niños, sino para tener un impacto sobre la política pública (Glenn, 2002a).

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La oposición de los sindicatos de docentes al sistema de vales en EE.UU. sigue siendo tan enérgica como siempre. Pero el recelo europeo en torno a los vales se fundamenta en razones muy distintas a las estadounidenses. En Estados Unidos, quienes se oponen a los vales son principalmente los sindicatos de docentes y la élite secularizada que desconfía mucho de la religión. Los estadounidenses hablan del “adoctrinamiento”, de “la gran confusión”, de los Balcanes y de Irlanda del Norte, y de los tratados para “la creación de nuestra democracia”. Por el contrario, en Europa, muchos oponentes del sistema de vales apoyan el financiamiento público de las escuelas religiosas, pero consideran el sistema de vales como un ataque contra la responsabilidad pública sobre la escolarización. Los vales son vistos como una manera de hacer que las fuerzas del mercado controlen la calidad de la escolarización. Según Charles Glenn, la verdadera razón que subyace tras la actual petición del sistema de vales en Estados Unidos no es la creencia en las fuerzas de mercado, sino la preocupación por ampliar las oportunidades educativas. La decisión de la Corte Suprema a favor de este sistema se basó esencialmente en esta consideración (Glenn, 2002a).

Lo que se ha dejado a un lado en el debate es la observación de Lundsgaard, quien señala que mediante el financiamiento automático con base en la inscripción de los alumnos, Australia, Bélgica, Dinamarca, Holanda, Nueva Zelanda y el Reino Unido implementan sistemas implícitos de vales. En estos lugares, las instituciones son premiadas por atraer a los estudiantes a través de mejoras en sus programas educativos y por reducir las tasas de deserción escolar, cuando el financiamiento proviene automáticamente del éxito en los exámenes, como en Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia (que han adoptado esquemas de financiamiento mixtos), sopesando diferentes medidas de rendimiento, incluyendo los títulos ganados (Lundsgaard, 2002). Es justamente esta interpretación de ‘vales’ que da lugar a confusión, aspecto que elucidamos en el texto sobre ‘los vales educativos’.

Bajo el hechizo del mercado

Las discusiones en torno al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS/GATS) en el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC) han agudizado en muchos países el debate en torno a la privatización, con una fuerte y amplia oposición a la comercialización de la educación, particularmente en la educación básica y secundaria. Ya hemos mencionado a Rose (2002), quien nos señala que el papel cambiante del Estado y la creciente presión del mercado con el impulso de las instituciones de Bretton Woods (FMI y Banco Mundial) y la OMC nos conducen a una industria global de la educación. Esta comercialización de la educación es un punto clave en la agenda de la educación superior. Pero los acuerdos de comercio en el marco del GATS pueden abarcar todos los niveles educativos. En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) entre Estados Unidos, Canadá y México, toda la enseñanza está catalogada como un producto. Éste no es el caso de los tratados europeos presentados por la Unión Europea. (Hasta ahora ¿?) los países europeos no han querido establecer acuerdos vinculantes en materia educativa en el marco de los acuerdos del GATS, lo que contrasta con (además del TLCAN) países como Australia y Nueva Zelanda y países que, presionados por el FMI, el Banco Mundial, etc., se dirigen al mercado internacional en busca de soluciones a los problemas educativos que ellos no pueden resolver. Las revisiones periódicas de los acuerdos del GATS aclararán si la presión de las consideraciones comerciales afectará la educación aún más que en el presente. (ver también texto más abajo sobre el GATS)

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En principio, hay varios puntos de vista, pero también hay que tomar en cuenta la realidad. No sólo la creciente demanda de apoyo financiero para la educación por parte de los padres y de las fuentes externas, sino también el deseo de “desengrasar” el Estado, de “aligerar” la regulación estatal”, brinda grandes oportunidades para la participación del nutrido sector no estatal, con incentivos para el crecimiento del sector privado con fines de lucro en particular.

Pero no todo es color de rosa. Muchas personas lamentan este cambio.Sullivan (1998) señala que en algunos países, la educación es un producto en todos los aspectos, con estudiantes y padres que son consumidores. Las plazas en las escuelas son bienes que se pueden comprar y vender. No obstante, los mercados educativos sólo crean bienes posicionales, como por ejemplo, escuelas privadas, que favorecen a las clases acomodadas. Las escuelas públicas tratan de convertirse en una red segura de todo el sistema educativo. Peor aún, la enseñanza pública es una escogencia de tipo “mejor que nada” para los grupos marginados. Bajos estas condiciones, la libertad de elegir en la educación es hoy en día un tipo de libertad negativa. Los padres y estudiantes no tienen la libertad para crear lo que se va a elegir, sino sólo la libertad para escoger lo que las autoridades les ofrecen. Los creadores de políticas se han dejado arrastrar por la “fe ciega” en los mercados y la competencia que se infiltró a nivel gubernamental. Esto implica que mientras más competencia hay, más difícil es para los grupos sociales desfavorecidos tener acceso a una educación de calidad. Este tendencia de tipo “el usuario es quien paga” ha prevalecido no sólo en los gobiernos capitalistas, sino también en el país comunista más grande del mundo, China.

Muchos sindicatos de docentes nacionales e internacionales han tomado una actitud firme en contra de la comercialización de la educación y en contra de la integración de la educación en los acuerdos del GATS. Nos estamos refiriendo a las resoluciones del Congreso aprobadas en los últimos años por la CSME y la EI. En estas resoluciones se hace énfasis en los argumentos sociales y profesionales.

Probablemente donde mejor se observan los efectos de una política educativa orientada hacia el mercado es en China, durante y después de Lin Piao. Es evidente que en los años 80 y 90, China siguió una política centrada expresamente en el desarrollo de una economía de mercado. Uno de los exponentes de esto fue el gran desarrollo que experimentó la enseñanza privada. Las cifras que siguen muestran que se trató de una operación de privatización a gran escala. No cabe la menor duda en cuanto a la marcada orientación hacia el mercado. Bajo el régimen de Mao, todo el sistema educativo chino estuvo bajo el control del Estado y la Responsabilidad del Partido. Pero en el año 2000, China ya contaba con más de 60.000 instituciones educativas no gubernamentales, incluyendo 44.000 jardines de infancia, 4.300 escuelas primarias, 7.316 escuelas secundarias normales, y 999 escuelas secundarias técnicas. A pesar de que dominan las escuelas públicas estatales, China ahora cuenta con más de 70.000 instituciones educativas privadas, desde la enseñanza inicial hasta la educación superior, que absorben a cerca de 14 millones de estudiantes. En una entrevista realizada el 25 de marzo de 2004, el Ministro de Educación Zhou Ji señaló que será necesario promover la creación de escuelas privadas para satisfacer la creciente demanda educativa del país. La Ley para la Promoción de Instituciones Educativas No Estatales entró en vigencia el 1° de septiembre de 2003 y el 1° de abril de 2004 comenzó a regir un nuevo reglamento. El ministro agregó que tanto la ley como el reglamento están diseñados para guiar mejor a las escuelas privadas hacia un camino legal y sano,

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de manera de poder ofrecer recursos educativos calificados. Las escuelas públicas y privadas deberían regirse por las mismas condiciones; los gobiernos regionales deberían otorgarles políticas preferenciales a las escuelas privadas que deseen utilizar las tierras para construir escuelas. Las escuelas privadas no deberían ser discriminadas con respecto a las instituciones públicas y gubernamentales (People’s Daily online, 2002 y 2004).¡Hablando de romper con el pasado!

En un estudio comparativo sobre los avances a nivel mundial, Andrew Coulson (Coulson, 2003) llegó a las siguientes conclusiones en torno al objetivo de garantizar una enseñanza básica de calidad para todos los niños antes del año 2015:“Las escuelas de mercado cuyos gastos son sufragados, al menos en parte, por los padres son más efectivas, más eficientes y responden mejor a las necesidades y exigencias de los padres que las escuelas gubernamentales gratuitas. En virtud de que esta realidad choca con la apreciada creencia de que la escolarización debería y debe ser ofrecida de forma gratuita por el Estado, muchos cierran los ojos ante ella.Pero mientras los alumnos y las agencias internacionales pueden darse el lujo de hacer caso omiso de esta realidad, la mayoría de los países en desarrollo, no. La escolarización pública, gratuita y universal no sólo no conviene para lograr la Educación para Todos, sino que además no se puede costear. La falta de pagos por parte de los padres, junto con la baja eficiencia, hace que las escuelas gratuitas gubernamentales resulten extremadamente costosas para los países menos desarrollados que cuentan con un gran número de niños que no están escolarizados”. Parece poco probable que las organizaciones internacionales de desarrollo puedan revertir la tendencia en el corto plazo, defendiendo reformas educativas basadas en el mercado, de acuerdo con la investigación econométrica. Sin embargo, hay muchas razones para albergar una esperanza. Si los gobiernos comprometidos con la planificación central, como en Tanzania y China, pudieron admitir los méritos de la escolarización privada, entonces todas las otras naciones del planeta también pueden. En otras palabras, el camino hacia la Educación para Todos brillará para aquellos ciudadanos y líderes del mundo en desarrollo que piensan que la razón y la evidencia, no la ideología, son los factores que guían la política educativa.

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EVOLUCIONES EN CIFRAS

Prólogo.

En la introducción al capítulo“Tendencias y evoluciones en la educación privada” ya señalamos que las comparaciones internacionales publicadas se apoyan en datos no siempre completos ni totalmente exactos. Este fenómeno tiene diversas causas, que explicaremos en breve.He aquí algunas explicaciones para poder interpretar el significado real de los datos que figuran en los cuadros adjuntos, basados en el Informe sobre el Desarrollo Humano del PNUD (2004) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y en el Informe de Seguimiento Mundial de la EFA (2005) de la UNESCO.Para mayor claridad, los textos citados vienen de ambas organizaciones mencionadas.

El informe PNUD afirma lo siguiente (p. 253):Las lagunas que existen en todos los cuadros de indicadores son una clara demostración de la acuciante necesidad de mejorar la disponibilidad de estadísticas sobre el desarrollo que sean pertinentes, fiables y oportunas. (….) la falta de datos fiables dejaron fuera del IDH a 16 de sus países miembros. (….) En un número significativo de países, la información sobre los componentes de dichos índices no es fiable ni está actualizada y en algunos casos debió ser estimada (…).En el proceso de recopilación de la serie de datos internacionales, con frecuencia los organismos internacionales necesitan aplicar pautas y procedimientos armonizados a

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nivel internacional para mejorar la comparabilidad de los datos entre los países. Cuando los datos internacionales se basan en estadísticas nacionales, como suele suceder, puede ser necesario ajustar los datos nacionales. Cuando faltan datos sobre un país, un organismo internacional puede realizar una estimación basándose en otros datos pertinentes. Además, debido a las dificultades de coordinación entre los organismos internacionales y nacionales, la serie de datos internacionales no siempre tiene incorporados los datos nacionales más recientes. Todos estos factores pueden dar lugar a discrepancias importantes entre las estimaciones nacionales e internacionales.

En el Informe de Seguimiento Mundial de la EFA se afirma lo siguiente:

Las lagunas que existen en los cuadros estadísticos pueden ocurrir por motivos variados. En algunos casos los datos no existen a nivel nacional – en países afectados por conflictos, por ejemplo, o en países que no disponen de las posibilidades para recoger los datos pertinentes. En otros países puede que los datos existan pero que el UIS (UNESCO Institute for Statistics) no los ha recibido. (…) Con frecuencia es necesario recurrir a estimaciones.(…) Laguna en los cuadros también pueden resultar de la inconsistencia de datos presentados por un país.(…) Las tasas netas de matrícula ahora están disponibles para más del 90% de los países que sometieron los datos (es decir que no están incluidos países en conflicto o países que no mandaron información al respecto) o de los países para los que se hicieron estimaciones.

Teniendo en cuenta las reservas que se imponen por lo arriba mencionado, los datos publicados siguen siendo material de comparación muy interesante. A la hora de sacar conclusiones, sin embargo, cabe mantener cierta cautela con datos incompletos o basados en estimaciones.

Cuadro I : Datos importantes del Informe sobre el Desarrollo Humano 2004 (Fuente: PNUD (2004), Informe sobre el Desarrollo Humano 2004, PNUD, New York)

Cuadro II: Matrícula privada en porcentaje de la matrícula total (Fuente: UNESCO (2004), Informe de Seguimiento Mundial EFA 2005, UNESCO, París)

Cuadro III: Proporciones relativas del gasto público y privado en instituciones educativas privadas (Fuente: OCDE (2004) , Panorama Educativo 2004, OCDE, París)

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Table III - Datos importantes del RDH2004

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A. Commitment to education: B. Literacy and enrolment public spending

Source: UNDP, Human Developpment Report, 2004

Table IV - Escolarización en la enseñanza privada en % de la escolarización total

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Source: UNESCO (2004), EFA Global Monitoring Report 2005

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Table Va - Proporciones relativas de los gastos públicos y privados en las instituciones de educación de todos los niveles (1995, 2001)

Distribution of public and private sources of funds for educational institutions after transfers from public sources by years

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Table Vb - Proporciones relativas de los gastos públicos y privados en las instituciones de educación por nivel de educación(1995, 2001)

Distribution of public and private sources of funds for educational institutions after transfers from public sources by years

Source: OECD (2004), Education at the Glance 2004

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VOUCHERS EDUCATIVOS:

¿Introducción del mercado en la educación?

En el capítulo 4 presentamos la problemática de los vouchers en los sistemas educativos. En la literatura sobre este tema, constatamos que hay muchos malentendidos provocados por una serie de interpretaciones divergentes en torno a las particularidades de la política educativa en diferentes regiones del mundo. Es por ello que queremos presentar un breve resumen del tema para explicar dichas divergencias, sin olvidar que en el mundo educativo “los vouchers” son un tema de actualidad y que la mayoría de las organizaciones de educadores se oponen a un sistema de vouchers como el que se ha implementado en muchos países.

¿Qué son los vouchers educativos?

Normalmente se habla de sistema de bonos o vouchers educativos cuando los gobiernos otorgan a las familias un pago que les permite inscribir a sus hijos en escuelas públicas o privadas de su elección. El pago se financia a través de los impuestos y puede ser efectuado a) directamente a los padres o b) indirectamente, a las autoridades de las escuelas que los padres hayan elegido. Esta doble interpretación es la que precisamente genera confusiones. Si todos los subsidios otorgados a las escuelas según el número de alumnos fuesen considerados como vouchers – cosa que hacen algunos autores sistemáticamente -, el debate en torno a los vouchers estaría entonces desvirtuado incluso antes de entablarlo. ¿La prueba? Como lo expusimos en el capítulo 4, la oposición a los sistemas de vouchers, particularmente en Europa, no necesariamente quiere decir que haya oposición al subsidio de las escuelas privadas. Además, en la mayoría de los países en que la educación privada recibe subsidios – desde hace tiempo – existe un sistema de financiamiento que no está centrado exclusivamente en el número de alumnos. Basándose en esta doble interpretación, Kasten – parlamentario republicano norteamericano - y Fossedel – sostienen que todos los sindicatos europeos, contrariamente a sus homólogos americanos, son partidarios del establecimiento de un sistema de vouchers… ¡ya que están a favor del subsidio de las escuelas privadas! Sin duda alguna, en Estados Unidos el debate sobre los vouchers está fuertemente politizado, y como la mayoría de los textos de muchos investigadores hacen referencia a la situación americana - sobretodo en los informes del Banco Mundial y otras instancias e instituciones de carácter internacional - este debate, que se ha convertido en un debate ideológico, es el que ha influenciado las diversas opiniones antagónicas.

Aquellos que se oponen a un sistema de vouchers – oposición que ha sido promovida por los partidarios del neoliberalismo salvaje e incorporada en las políticas e.a. de Reagan, Thatcher, Pinochet,… y del Banco Mundial y el FMI – consideran que esta política está centrada en la promoción de una privatización comercial de los sistemas educativos. La ley del mercado es la que gobierna sus ideas. El mundo sindical de la educación se opone a esta interpretación.

Para evitar nuevos malentendidos, a continuación nos centraremos exclusivamente en un sistema de vouchers que otorga medios financieros a los propios padres de los alumnos, a fin de permitirles escoger la escuela que desean para sus hijos. Se trata entonces de un financiamiento otorgado directamente a los alumnos. (Las reflexiones sobre los sistemas de subsidio que otorga el sector público a la educación privada serán retomadas en diversos capítulos de este estudio). Quienes defienden este tipo de sistema sostienen sus argumentos a partir de tres presupuestos principales:

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1) Los vouchers aumentan la posibilidad de elección de los padres al permitirles elegir las escuelas que ellos quieren para sus hijos;

2) permiten a las familias de bajos recursos el acceso a escuelas privadas;3) fomentan la competencia y con ello la calidad educativa entre diversos

establecimientos.

Este tercer argumento prueba que la escogencia de un proyecto pedagógico no es a priori el elemento más motivador, sino la selección de una escuela que funcione en un contexto de competencia, un contexto de libre mercado.

En varios países en desarrollo, como Bangladesh, Belice, Chile, Colombia, Guatemala, y en países industrializados como Polonia, Suecia, Reino Unido, Estados Unidos, se ha adoptado un sistema de vouchers – aunque no de manera generalizada – con ciertas variaciones según el país. En la mayoría de los casos, los vouchers financian una parte o la totalidad de la matrícula cobrada en varias escuelas.

Las razones a favor ...

La mayoría de los defensores de este sistema sostienen que los vouchers fomentan la competencia entre establecimientos públicos y privados diversificando la oferta educacional y por lo tanto, la calidad educativa que imparte cada establecimiento. El principal objetivo de la mayoría de los planes vouchers –proporcionar a las familias un amplio grado de elección es un sistema escolar descentralizado y competitivo- comprende cuatro principios fundamentales:

1) Derecho a elección del “consumidor”: comprende el derecho de elección de los padres. Según este argumento, los padres son los que eligen el sistema educativo que quieren para sus hijos. Ellos son los verdaderos consumidores de la educación. En un plan de vouchers, el gobierno estaría sirviendo directamente a los principales agentes de la educación (los padres) en lugar de servir a los proveedores de la educación (las escuelas).

2) Desarrollo personal: fundamentado en el principio de que las personas son las que construyen su propio destino. Por lo tanto, la oportunidad de elegir y decidir estimula el interés, la participación y la dedicación.

3) Estímulo a la competencia: se inclina a desarmar la monopolización que implicarían las escuelas públicas. Los vouchers hacen que esas escuelas compitan –entre sí y con privadas- por el aumento de la calidad, la reducción de costos, la nnovación dinámica, etc.

4) Igualdad de oportunidades: se orienta a aumentar el acceso a las escuelas privadas. Este principio rige fundamentalmente en el sistema de vouchers denominados “selectivos”. Estos vouchers son otorgados a familias de bajos ingresos para que tengan un mayor acceso a la educación privada. El supuesto es que los estudiantes que se encuentran en una situación desventajosa tienden a aprovechar mejor su asistencia a las escuelas privadas (PREAL, 1998).

El derecho de los padres a elegir una escuela para sus hijos, en lugar de enviarlos a la que le corresponde por zona geográfica, es uno de los principales argumentos esgrimidos por los defensores del modelo de mercado al tratar de legitimar la elección de la escuela. La libre elección de las escuelas es importante porque brinda a las escuelas más autonomía y a los padres más opciones que las que les darían las escuelas de su barrio y las consideradas, a menudo, como menos eficientes por ser escuelas públicas.

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Quienes están a favor de la libre elección de escuela creen que se ayudará a los niños con menores recursos a alcanzar un mejor aprendizaje. Sin embargo, en la práctica esto aún está lejos de ser evidente.

Las razones en contra...

Quienes se oponen al sistema de vouchers creen que indudablemente muchas de las ideas que sustentan este sistema están fundamentadas en mecanismos de mercado libre. Está claro que el sistema voucher impone un modelo de consumo dirigido por lo que los economistas llaman demanda. Por otra parte, los vouchers son financiados por los gobiernos, pero éste no tiene la mayoría de las veces ninguna injerencia sobre el control y la calidad de la aplicación del servicio.

Es por tanto previsible que este sistema “debilite la enseñanza pública, aumente la desigualdad social y favorezca la segregación racial y social” (Pini, 2003, pág 90). Los autores críticos de este sistema creen que al desviar el objetivo de la Educación para todos al de la elección individual que sigue pautas de mercado se beneficiarían las familias que ya tienen privilegios, ya que éstas son las que poseen el conocimiento y los recursos para utilizar provechosamente la información que guía a la elección. Por otra parte, en lugar de favorecer una sana competencia entre los establecimientos, este sistema haría que las escuelas urbano-marginales se vieran obligadas a reducir sus recursos, mientras que el dinero para las escuelas que reciben bonos aumentaría.

Para debatir

En suma, no poseemos aún bases sólidas para afirmar que el sistema de vouchers redundaría en una mejora de la calidad educativa. Por el contrario, vale la pena detenerse a pensar que un modelo educativo fundamentado en la concesión y contratación encubre la estrategia privatizadora de otros sectores como los servicios de salud, los fondos de retiro y el transporte: “Para los defensores del modelo de mercado, la educación es un negocio. Eficiencia, expansión y lucro son sus principios orientadores. La noción de educación como un negocio igual a cualquier otro no es compatible con la idea de educación como bien público. Si prevalece el modelo de mercado para la educación, la noción instrumental o utilitaria de la educación ganará tal grado de aceptación que es probable que eclipse la idea de que la educación es un valor en sí misma” (Pini, 2003, pág. 33).

Referencias:

Glenn, Ch. & De Groof, J., (2002b), Finding the Right Balance. Freedom, Autonomy and Accountability in Education, Vol. II, Utrecht/Lemma.

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Kasten, R.W.& Fossedel, G., Teacher unions and school choice in countries that have both, http://www.adti.net/education/unchc.htmlREAL/IDB, (1998), West, Edwin (1998), Un estudio sobre principios y prácticas de los vouchers educacionales.

Pini, Mónica, (2003), Escuelas charter y empresas: un discurso que vende, Miño y Dávila, Buenos Aires.

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El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) y el comercio en servicios educativos.

Lo que sigue es una descripción objetiva del acuerdo GATS; su creación, alcance y contenido. No se pretende analizar y evaluar a la vez todos los posibles peligros y consecuencias de este importante acuerdo. Sin embargo, puesto que el acuerdo GATS se inscribe perfectamente en la tendencia de comercialización de la educación en lo general, y que también promueve la puesta en marcha y el crecimiento de iniciativas educativas privadas – la educación privada en sus múltiples formas – tampoco queremos pecar de minimalismo en nuestra presentación del acuerdo. El que el GATS tenga (o pueda tener) un impacto importante en la educación superior, no puede desviar la atención de la realidad de que su modalidades y reglas del juego puedan aplicarse en principio a todos los niveles de la educación.En varias ocasiones ya, los sindicatos nacionales e internacionales de la enseñanza en sus posiciones, manifiestos, resoluciones e intervenciones ante las autoridades educativas, advirtieron sobre las posibles consecuencias, a menudo dramáticas, del acuerdo GATS, particularmente para los países en desarrollo. También subrayaron que este acuerdo puede vulnerar gravemente los principios de base que sirven de fundamento a los derechos educativos esenciales de toda persona humana. De ahí que recordemos a modo ilustrativo las resoluciones que los Congresos de la CSME de Kuala Lumpur (1998) y de Albena (2002) adoptaron unánimemente al respecto. La CSME estima que la organización y la financiación de la educación es y sigue siendo en primera instancia la tarea prioritaria de las autoridades públicas que, para realizar los objetivos educativos de su comunidad, pueden reconocer y apoyar iniciativas privadas, pero siempre a condición de respetar los principios de justicia, equidad y calidad establecidos por la comunidad. Hay que evitar cualquier forma de discriminación y el personal contratado tiene que gozar de condiciones salariales y laborales decentes, en el pleno respeto de las normas y los convenios internacionales establecidos por la comunidad internacional al respecto, así como de derechos de participación reales a todos los niveles de la política educativa. El presente informe se basa en la misma visión.

Estructura y objetivo del acuerdo GATS.

El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios es el primer acuerdo multilateral dedicado a los servicios. Negociado en el marco de la ronda Uruguay (1986-1994) de la OMC, el acuerdo entró en vigor en 1995. Su gestión está en manos de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la única instancia internacional que defina las reglas del comercio entre los países. Núcleo del GATS son los acuerdos OMC firmados por la mayoría de los países que se dedican al comercio y ratificados por sus Parlamentos. Es uno de los acuerdos internacionales que tienen fuerza de ley y son pues vinculantes.

1. Terreno de aplicación.En el acuerdo se incluye explícitamente cuatro formas de provisión de los servicios («modes of supply») entre miembros: i) del territorio de uno al territorio de otro («cross border supply»), por ejemplo educación a distancia, educación vía coreo electrónico; ii) en el territorio de uno a un consumidor de otro («consumption abroad»), por ejemplo estudiantes que estudian en otros países; iii) presencia comercial del proveedor de un miembro en el territorio de otro («comercial presence»), por ejemplo partenariado, campus satélite; iv) presencia de personas físicas de uno en el territorio de otro («presence of natural persons»), por ejemplo docentes, investigadores que trabajan en otro país.

2. Categorías de servicios educativos. En el marco del GATS, la educación se trata como un servicio comerciable.

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3. En base a la United Nations Provisional Central Product Classification (CPC) se reconocen los cinco siguientes subsectores: educación básica (preprimaria y primaria), educación secundaria, educación superior, educación de adultos y otros servicios educativos. Este último sector incluye todos los servicios educativos no incluidos en los demás sectores.

4. El marco general prevé obligaciones que son de aplicación a todos los servicios o que han sido aprobados específicamente por los países en cuestión. Están excluidos los servicios que incumben al Gobierno, es decir todos los servicios ofrecidos sobre una base no comercial o no en competición con otros suministradores. Si esta regla se aplica o no a la educación privada subvencionada y/o reconocida, en competencia con la educación pública, no se puede deducir de los textos. La OCDE, por ejemplo, dice que la regla no se aplica a esta forma de educación. ¡De no ser así, muchos países tendrían problemas enormes!

5. Reglas básicas. Cada miembro de la OMC debe redactar una lista de los servicios que quiere abrir para prestadores de servicios extranjeros. El principio de la NMF (nación más favorecida) implica que los servicios se prestan recíprocamente, a pie de igualdad. Si, en el marco del GATS, un país acepta competencia extranjera en su territorio, los prestadores de servicios extranjeros deben poder actuar en guales condiciones que los prestadores de servicios en el propio país. Sólo se aceptan excepciones por un periodo de diez años y las excepciones deben adjuntarse al acuerdo mutuo. Los defensores del GATS afirman que el ‘acceso al mercado’ y el ‘trato igual’ con los propios prestadores de servicios defienden precisamente el sistema educativo nacional contra la competencia de otra parte, puesto que las autoridades públicas nacionales pueden definir una serie de restricciones al respecto.

6. En principio, el acuerdo GATS pretende reducir los obstáculos que limitan el comercio en servicios (educativos) y llegar a un mercado completamente libre. Los siguientes fenómenos son considerados frenos a este comercio: falta de ransparencia en la regulación, legislación nacional, falta de transparencia del sistema de subvenciones, reglas fiscales desfavorables,... Formalmente se presenta al GATS como un acuerdo que cualquier país puede firmar en toda libertad ya que los países mismos pueden determinar qué sectores serán de la competencia de las reglas GATS. Claro que persiste el problema de la interpretación de la excepción para servicios públicos (no competitivos), tema que ya mencionamos antes. ¿Qué se entiende por ‘no competitivo’? ¿Qué hacer en los países con un sistema mixto de instituciones educativas públicas y privadas de las que algunas sí reciben subsidios y otras no? Cada ronda de negociaciones – en principio cada 5 años – amenaza plantear nuevas preguntas y nuevos problemas, incrementando la presión de entrar en un sistema de competencia externa, con todas las consecuencias para el propio sistema educativo

Las negociaciones GATS sobre educación.

Durante la ronda Uruguay (1986-1994), un grupo de países contrajeron compromisos respecto a la comercialización de la educación. 44 de los 145 Estados entonces adheridos a la OMC abrieron (partes de) su educación. Salvo algunas excepciones, la Comunidad Europea se comprometió al respecto en nombre de sus miembros, lo que causó bastante conmoción cuando los responsables de la educación de los Estados miembros se dieron cuenta de ello – ¡a menudo después de intervenciones de los sindicatos de la enseñanza! –.En la ronda Doha ( 2001-2005) cuatro países presentaron una propuesta de negociaciones en el ámbito educativo: EE.UU., Nueva Zelanda, Australia y Japón, no por casualidad los países que ya han tomado iniciativas comerciales a gran escala en el área de la educación, sobre todo – aunque no exclusivamente – en los países en desarrollo y en la educación superior. Los cuatro sí afirmaron que la educación sigue siendo asunto de las autoridades públicas. EE.UU. abogaron por abrir la educación superior y la educación para adultos, sin limitación alguna. Si bien Nueva Zelanda también cree en la

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coexistencia de la educación pública y la privada, aboga por mayor liberalización y pide aclarar la noción ‘otros servicios educativos’ para aspectos para los que ya habían realizado una oferta comercial. Australia también insistió en que las autoridades públicas deben seguir desempeñando un importante papel en la financiación, el suministro y la regulación de la educación, solas o de común acuerdo con otras organizaciones privadas y no gubernamentales, añadiendo, sin embargo, que hay que intentar ofrecer la mejor educación posible, con compromisos con otros países y con respeto por la propia política nacional y los propios objetivos políticos. Japón también aboga por mayor liberalización, sin poner en entredicho el papel de las autoridades públicas en la educación básica y secundaria.

Como decimos arriba, el impacto del acuerdo GATS se deja sentir sobre todo en la educación superior. Y ya hay muchos actores comerciales en el “mercado de la educación”: ‘corporate training institutions’ (instituciones de formación empresariales) alternativas organizadas por multinacionales, sistemas de enseñanza y educación ofrecidos por organizaciones con ánimo de lucro (for-profit), educación a distancia organizada por organizaciones comerciales,… Con las posibilidades ofrecidas por la informática las ofertas comerciales pueden superar digitalmente todas las fronteras, se pueden crear campus virtuales que promueven formaciones reconocidas a nivel empresarial,…En breve, para diversos aspectos de la educación y la formación, se ha roto el monopolio nacional de las autoridades públicas. Tal como lo señala varias veces este informe, se recurre cada vez más a la financiación externa a todos los niveles de la educación (también la estatal). A través de la matrícula, el patrocinio y el suministro condicionado de infraestructura por terceros, materiales y servicios, se está llevando a cabo una comercialización progresiva de la educación. Si bien no forma parte de las reglas del GATS, esta evolución es igual de amenazadora para las oportunidades de acceso iguales y las oportunidades de formación equivalentes para escuelas y jóvenes. Acentuando las diferencias entre escuelas e instituciones por la ventaja comercial relativa del uno comparado con el otro, según ubicación y entorno, se está abriendo la vía a la discriminación y la marginación, lo que amenaza con minar los principios fundamentales de los objetivos de la EFA. El movimiento sindical de la enseñanza también señala el carácter potencialmente peligroso de esta comercialización.

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Parte II

EL PAPEL Y LA REPRESENTATIVIDAD DE LA EDUCACION PRIVADA

Capítulo 5

ÁFRICA

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Una reseña histórica necesaria.

Las evoluciones y la situación de la educación en África sólo se pueden analizar y comprender desde una perspectiva histórica, tanto más cuando se pretende presentar la situación desde la perspectiva de la educación privada.(Referencias para esta parte: Le Thenk Koi, 1971; Novoa, Depaepe & Johanningmeier, 1993; ADEA, 2000)

Mucho antes de que la ola de la colonización del siglo XIX y primera parte de XX cambiase profundamente el mapa del continente africano y se implantase un sistema educativo basado en el modelo occidental, África conocía una larga y rica tradición de educación y formación que hoy en día sigue influyendo en el sistema de la enseñanza y que (ver más abajo) ofrece soluciones (parciales) a los enormes desafíos que afectan hoy y mañana al continente en el ámbito de la educación. La educación tradicional en su contexto étnico (diferente según etnia e idioma) siempre fue el método por excelencia para transferir la identidad cultural del grupo. A través de rituales y tradición oral, los niños sistemáticamente adquirían conocimiento y capacidades, vectores de los valores culturales, con objeto de prepararles a su tarea y sus responsabilidades en beneficio de su comunidad.Antes de instaurarse un sistema educativo de corte occidental en la época colonial del siglo XIX y primera mitad del siglo XX, había dos otras tradiciones que influyeron y siguen influyendo en la sociedad africana actual. El Cristianismo llevaba floreciendo ya más de 1500 años en el noreste y en el valle del Nilo. Ya en el año 450 después de Cristo, la Iglesia cristiana de Etiopía fue un centro de vida cultural, literario, científico y artístico. A partir del siglo XVI, la lengua y cultura árabes poco a poco fueron cubriendo grandes partes de África del Norte hasta el Sahel y a lo largo de la costa hasta el cuerno de África. Diversas estructuras educativas, basadas en las clases del Corán, extendieron alfabetismo, valores morales, capacidades,… basados en el Islam. Si bien ninguna de estas tradiciones educativas recibió apoyo formal, las contribuciones de los fieles hicieron posible su viabilidad financiera. (el 4° pilar del Islam) (Adea, 2000)También en la época colonial fueron sobre todo misioneros católicos y protestantes quienes asumieron la responsabilidad de la educación y de la colección de fondos para organizarla. Pero el reparto de responsabilidades administrativas y financieras entre Estados e Iglesias difería según la potencia colonial y según la tradición nacional. Francia aplicaba un modelo de asimilación a ejemplo de la metrópoli, promoviendo la educación secular no religiosa, sobre todo en las zonas costeras (aunque sí hubo cooperación con las misiones reconocidas, pero sobre todo al interior). Inglaterra también quería respetar las tradiciones, apoyaba iniciativas privadas, pero siempre controlándolas. Los portugueses organizaban escuelas gubernamentales para los portugueses y los asimilados, dejaban el trabajo en las ciudades para las misiones católicas y en las escuelas de selva para los grupos autóctonos. La expansión de la educación fue sobre todo consecuencia de la iniciativa privada.

Si bien en los años 50 del siglo pasado esta expansión desaceleró a nivel de la educación primaria, la educación secundaria permaneció sobre todo en manos

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privadas. En este periodo la educación privada reconocida representaba en los países colonizados por Francia entre el 41 y 70 % en Benin, Togo, Gabón, Congo Brazzaville, Madagascar y Camerún; entre el 21 y 40 % en Costa de Marfil, Senegal, Burkina Faso; menos en Malí, Chad, Níger y Mauretania, no por casualidad países en gran parte musulmanes.Huelga decir que había grandes diferencias en la financiación de la educación. En las regiones de dominio británico – mucho más que en las regiones de dominio francés – se esperaba una contribución financiera de los padres y de las comunidades locales. En los países de habla inglesa la educación secundaria resultaba muy cara ya que era organizada sobre todo en forma de colegios internos. (boarding system).Entre 1957 (Ghana) y 1980 (Zimbabwe) – excepción hecha de Sudáfrica (1994) – los países africanos poco a poco recuperaron su independencia. La situación del sistema educativa en estos países no era exactamente color de rosa. En las escuelas registradas (ver más abajo) la escolarización a nivel de la educación primaria sólo alcanzaba el 36 % en el África subsahariana (en la región de habla inglesa un 40%; en las colonias francesas un 31 %; en el antiguo Congo belga un 50 %). En países tales como Costa de Marfil, Gambia, Senegal y Tanzania, la taza de alfabetización ascendía al 90% al independizarse. (Unesco, 1982)

¿Qué ha cambiado después de la independencia?

En el área educativa, los nuevos Estados hacían frente a una importante decisión: ¿por qué modelo de organización optarían?Gran parte de los países optaron por seguir apoyando las escuelas de misiones y por promover las iniciativas educativas públicas, sobre todo en las anteriores colonias británicas.Algunos dejaron la iniciativa a las escuelas de las misiones que tenían que asumir ellas mismas los medios financieros, lo que resultó en la desaparición de muchas escuelas.Países tales como Benin, Guinea, la República Centroafricana, Congo Brazzaville, Etiopía y Nigeria se decidieron por la nacionalización de toda la educación. Guinea incluso prohibió iniciativas de la iglesia al respecto. Y no fue casualidad que todos estos países, excepción hecha de Etiopía y Nigeria, hubieran sido colonizados por Francia. Donde se siguió ‘aceptando’ a las escuelas privadas, éstas terminaron bajo severo control de las autoridades públicas. Desafortunadamente, todo aquello resultó en una política poco consistente puesto que se adoptaron decisiones políticas, a menudo de inspiración ideológica, sin realmente tener en cuenta las consecuencias de las mismas para el área educativa. De ahí que, sobre todo en las regiones suburbanas y rurales, la población misma – conscientes de que la educación era la clave de un futuro mejor – desarrolló iniciativas para atender a las reales necesidades sociales. El resultado de ello fue un rápido desarrollo de las escuelas de las comunidades locales, una especie de iniciativas de autoayuda. Las escuelas Harambee (en kiswahili Harembee significa “cooperemos”) en Kenia, iniciativas locales en Costa de Marfil, Botswana, Ghana,… aunque al principio no apoyadas por las autoridades públicas y a menudo de dudoso nivel, paulatinamente sí recibieron el reconocimiento de las autoridades. Su reconocimiento supuso un gran salto adelante a nivel cuantitativo pero no fue posible pagar la carga financiera con financiación pública, lo que planteó problemas enormes. Si bien se considera una situación con apoyo limitado – lo que es frecuentemente el caso – una fase de transición hacia la integración completa en el sistema de educación pública, resulta claro que estas iniciativas difícilmente se pueden calificar de iniciativas gubernamentales.

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Desde finales de los años 1980, la descentralización se ha convertido en muchos países en prioridad de la política. Las diferencias entre las políticas de descentralización resultan de las circunstancias históricas de los diferentes países en la época precolonial, de su herencia colonial y de su historia de descolonización. La herencia colonial a menudo es visible en la cultura política pero sobre todo en las culturas jurídicas y administrativas donde sigue manifestándose la influencia de la administración colonial británica, francesa o portuguesa. (OCDE, 2003)Esto llevó a decir a John Daniël en una conferencia de la Mancomunidad Británica en 2002: Con un idioma de trabajo común y sistemas similares de leyes, administración pública y educación, la Mancomunidad se ha respaldado en su historia compartida para convertirse en una asociación vibrante y creciente de Estados, sintonizada con el mundo moderno. (…) Respecto del acceso a las escuelas, las tazas de matriculación son más elevadas en el grupo de la Mancomunidad que en el resto del África subsahariana. De 1990 a 1998, el mediano neto de las tazas de matriculación subió del 78% al 87% en los países de la región perteneciendo a la Mancomunidad. La subida en los demás países de la región fue del 51% al 56%.

Punto de inflexión

En la práctica, algunos países en África Occidental, Oriental y Austral que restringieron la educación privada después de la independencia, más recientemente revisaron sus políticas al respecto. En 1990, por ejemplo, se revocó en Tanzania el decreto de 1973 de nacionalización de las escuelas privadas de la educación primaria. Dos años después, había 32 instituciones privadas, entre ellas algunas pertenecientes a la Iglesia Católica antes del decreto de nacionalización. Después de 1986 se empezó a promover escuelas secundarias privadas – hasta entonces toleradas pero desanimadas –, con motivo de las presiones ejercidas por los estudiantes que terminaban el ciclo primario, si bien persistieron las regulaciones formales que prohibían escuelas privadas con fines de lucro y gestionados individualmente. Después de la nacionalización de las instituciones privadas, en Tanzania se introdujeron cuotas escolares en las escuelas primarias y secundarias, lo que supuso una contradicción en la política puesto que se continuaba promoviendo la financiación privada. (Rose, 2002, p.14)

Una segunda evolución se desarrolló a base de una iniciativas privada. Se trata de escuelas que, como en Uganda, incluso atraen a alumnos de otros países, entre ellos Tanzania y Centroáfrica donde las autoridades públicas adoptan una actitud mucho más crítica con la educación privada.Según Kitaev (1999), tanto en África como en el resto del mundo se está dando una situación indiscutible: (cfr. Capítulo…) Las condiciones modernas en el mundo, en que la educación es considerada cada vez más un casi mercado, y que ‘obligan’ a las familias y a las comunidades a pagar por la educación – de manera directa o indirecta – como servicio social, dificultan distinguir entre la educación pública y privada.

En los años 80 y 90 hubo una clara influencia del mercado en todos los sectores de la actividad pública en África, incluso en la educación. Esta situación estaba claramente relacionada con las condiciones impuestas por instancias tales como el Banco Mundial, entre otras instancias, y los programas de ajuste estructural

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que imponían la reducción del gasto público, y tuvo un efecto dramático para la calidad de la educación pública. Ello cambió a partir de los años 90. (OCDE, 2003 y Péano, 1999). Desde entonces la política se centró en la participación de todos los actores y fuentes potenciales, incluso la educación privada. Se renovó el concepto de la descentralización en los años 90, como resultado de los Programas de Ajuste Estructural (PAE) para el desarrollo social. La descentralización permanece un proceso financiado en gran parte por donantes extranjeros. Para los donantes, la descentralización es tan importante para ONG como para Gobiernos locales. Los Estados quieren recuperar la confianza de los donantes internacionales. El sentido de la descentralización varía según las agencias de cooperación, lo que dificulta el desarrollo de una perspectiva general sobre formas de ayuda ofrecidas por la comunidad de donantes. Para algunos donantes el apoyo a la descentralización constituye un área distinta de cooperación (Canadá, Francia), mientras que para otros representa un objetivo que rebasa los sectores y que hay que acercar a través de diferentes programas (Alemania y, parcialmente, la UE). Hay cierta diferencia entre el enfoque europeo y el norteamericano. La cooperación de donantes europeos se basa en una percepción más positiva del mandato y del papel del Estado en cuanto a la descentralización, mientras que los norteamericanos optan más por la cooperación directa con Gobiernos locales y por el fortalecimiento de las capacidades de los actores en la sociedad civil con objeto de desarrollar un nuevo sistema de gobierno local, lo que hizo desvanecerse cada vez más las fronteras entre educación oficial y privada. Efectivamente, hubo gran necesidad de una política pública apoyada y promovida por la participación de la sociedad civil en el sentido más amplio de la palabra ya que sin el fuerte compromiso de todos los socios, comunidades locales, organizaciones religiosas, ONG,… y dado el crecimiento demográfico, no sería realizable una educación primaria de calidad para todos los niños. Si bien fue considerable el crecimiento de la educación privada resultante de ello, aún no ha sido analizado completamente, como demostraremos luego.

En su carta del 17.06.2005 referente a este estudio, el Secretario General de la FEPASE, Lala Mansourou, caracteriza los dos últimos decenios del siglo XX, desde un punto de vista sindical, como sigue: « En los años 80 y 90, el viento de la democracia que sopló por África favoreció el liberalismo económico, llevando a los países africanos a conocer el auge de las escuelas privadas. Este auge también está ligado a la disminución del rendimiento a nivel de los resultados escolares en la educación pública, debida a que el Estado no atendió las reivindicaciones de los docentes. También notamos una reducción gradual del compromiso del Estado de encargarse de los problemas relativos al funcionamiento de las escuelas públicas. Los responsables sólo contribuyen poco a los esfuerzos realizados por las comunidades para hacer frente a los problemas de desarrollo, sobre todo en el ámbito de la educación. Estas tendencias nos indican claramente que en todos los países africanos el sector de la educación se ve afectado por una privatización progresiva». No debe sorprender pues que la VII conferencia de los Ministros de la Educación africanos en 2002 (MINEDAF VII) afirmó públicamente que la educación pública ya no era exclusivamente asunto de las autoridades públicas y que la educación privada, también la orientada al mercado, tenía que aportar su grano de arena. Bajo la presión externa pero también por necesidad interna los responsables políticos africanos adaptaron sus políticas. La antigua diferencia principal entre la educación privada y la pública – la procedencia de sus fondos (la educación pública debe ser gratis, para la privada hay que pagar) – se ha ido

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disminuyendo con la creciente financiación de la educación pública por parte de la comunidad y la familia, junto con sus contribuciones en especie (mantenimiento, reparaciones, comidas escolares, compra de material escolar, etc.) y docentes contratados por la comunidad. Actualmente la verdadera diferencia entre la educación pública y privada reside por lo general en el importe de las cuotas escolares y otras contribuciones de la comunidad y las familias. (Péano, 1999, p.53)Hoy en día se mira desde otra óptica el papel de las autoridades públicas. Aunque se mantiene el principio general – los Gobiernos tienen la responsabilidad principal de la financiación adecuada de la educación primaria – se añade hoy que forma parte de esta responsabilidad facilitar el partenariado a todos los niveles con la sociedad civil, agencias, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, los grupos religiosos, las comunidades, asociaciones de padres y docentes, sindicatos de docentes y familias. El papel del Gobierno está cambiando del de proveedor al de facilitador o creador del entorno adecuado. El partenariado debe ser más que el mero reparto de costes y los Gobiernos tienen que aceptar que la responsabilidad, la toma de decisiones y el poder también hay que compartirlos con los actores civiles. Finalmente, el desarrollo y la cooperación subregionales, que contribuyeron mucho al desarrollo al análisis y al fortalecimiento de las instituciones en los países en cuestión, pueden ser un factor determinante del éxito o fracaso de la educación en el nuevo milenio. (Tung & Pearce, 2000, p.26)Si bien las cifras mencionadas en informes internacionales son ambiguas sobre el cambio del papel del sector privada en la educación, informes nacionales sugieren que el sector se promueve y expande a todos los niveles. (Rose, 2002, p.6) La diferencia entre una escuela pública y una escuela sólo resulta del nivel de las contribuciones no procedentes de fuentes gubernamentales. De ahí la heterogeneidad de la educación privada y la dificultad de captarla en definiciones tradicionales y (aún mucho menos) en estadísticas.

¿Perspectivas?

Hoy en día la universalización de la educación primaria, el objetivo de la Educación para todos, plantea enormes problemas a gran parte de los países africanos debido al estancamiento o la reducción de los recursos públicos. Las iniciativas gubernamentales respecto de la educación son insuficientes. Son necesarias diversas formas de educación privada para reducir la brecha. A cambio de sus esfuerzos reciben remuneraciones o contribuciones insuficientes, sin embargo, para cubrir todos los gastos. La calidad de estas iniciativas es muy diversa; de las mejores escuelas a las peores. La subvención de escuelas privadas puede adoptar muchas formas diferentes. En algunos casos las autoridades públicas asume (parte de) la carga salarial de los docentes. En otros casos hay un sistema de liberación de tarea o la puesta a disposición de la infraestructura,…

¿Qué formas de educación privada existe en África?

Kitaev (1999) distingue los tipos siguientes: (ver también Tooley, 2001, p.17)

1. escuelas de comunidad local o iniciativas de autoayuda. (escuelas del tipo inglés ‘community school’ resultantes de iniciativas tomadas por las comunidades locales y no de tipo ‘escuelas comunitarias’ de modelo francés basadas en las instancias oficiales locales). Este tipo de escuelas es mayoritario en los países de habla inglesa; se trata de antiguas

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escuelas de misiones o iniciativas tales como las escuelas harambee en Kenia (mencionadas antes ya). Normalmente reciben subsidios y otras formas de apoyo de parte de las autoridades públicas; sus docentes les pagan las autoridades centrales.

2. escuelas religiosas, en gran parte escuelas de misiones. Representan el mayor grupo en el África de habla francesa, ya existían mucho antes de que se hablase de un sistema de educación pública. La mayoría de estas escuelas son católicas, protestantes o islámicas. Por lo general las autoridades públicas las reconocen y las reglamentan. A menudo cuentan

c on financiación y apoyo de parte de las autoridades públicas.3. escuelas de la selva organizadas espontáneamente, sobre todo en regiones rurales o de nómadas. A menudo no están reconocidas y son de dudosa calidad. Un aspecto importante es que son mucho más numerosas que las escuelas privadas oficialmente registradas. No aparecen en ninguna

estadística oficial, de modo que inevitablemente resulta inferior a la realidad cada intento de cuantificación de las iniciativas de educación privadas en los países africanos. Huelga decir que no hay ninguna financiación o apoyo público.

4. iniciativas de educación rentables, organizadas sobre todo en las ciudades centrales y a menudo con carácter internacional. Ya que las cuotas escolares son la principal fuente de ingresos, estas escuelas son a menudo muy elitistas y caras, pero de buena calidad.

5. escuelas para fugitivos, expatriados, grupos étnicos específicos. A veces forman parte del grupo rentable y pueden atraer a niños de miembros adinerados de la población local. El idioma (extranjero) a veces es el factor decisivo. Por lo general en número reducido.

Esto entraña enormes diferencias de estatuto, medios, currículos, idioma, composición y calidad del cuerpo docente,… Cuanto mayor es la autonomía, menor es la posibilidad de las autoridades públicas de actuar como entidad de regulación.

También Easton et al. (2001), en su estudio sobre el fortalecimiento de las capacidades locales en los países Sahel, hace una distinción muy interesante ya que define bien las necesidades educativas en los países de fuerte influencia islámica. En efecto, en estos países hay una oferta muy variada de iniciativas de educación o formación que cabe tener en cuenta para la promoción de las oportunidades educativas en el futuro.Distinguen :1. iniciativas locales en regiones rurales que desconfían de cualquier oferta

de educación formal basada en el modelo occidental por motivos religiosos en el contexto del Islam. Esto lleva a una desescolarización masiva a nivel local.

2. escuelas religiosas coránicas o bíblicas. En las regiones de fuerte implantación islámica existe una red muy densa de escuelas coránicas desde hace mil años. Esta red es mucho más extensa que el sistema educativo formal. Es muy corriente escribir los idiomas africanos en escritura árabe. De esta manera se ha alfabetizado al 80% de la población adulta. Las traducciones de la Biblia en los idiomas africanos también contribuyen mucho a la alfabetización.

3. para las migraciones de temporada existen iniciativas de formación tradicionales para capacidades y profesiones útiles en su mundo

cambiante4. extensión general de la educación informal; cuesta poco, es muy flexible y

utiliza un idioma africana como lengua franca.

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5. ‘extension offerings’: formaciones de corto plazo consideradas necesarias en todas las comunidades.

6. educación tradicional en usos y costumbres de la comunidad.

Se trata siempre de iniciativas y formas de iniciativas privadas encaminadas a formar y educar. El interrogante hoy es cómo utilizar y valorizar este potencial a favor de las necesidades de la educación y la formación de los jóvenes en un contexto actual?

Resulta claro que está creciendo la demanda de las comunidades locales de disponer de una oferta educativa adecuada. La población sabe muy bien que la educación puede ser la clave de un futuro mejor. Con la reorientación, la adaptación y la progresiva integración de las iniciativas de educación y formación existentes, será menester promover el conocimiento del idioma nacional sin menoscabar las lenguas indígenas como tales. Como mencionamos arriba, ha sido a través de los idiomas indígenas que se adquirió un alto grado de alfabetización, sin perspectivas – desafortunadamente – de utilizar este conocimiento fuera de sus comunidades. Es urgente pues que cooperen las autoridades públicas y los múltiples actores de iniciativas.

A modo de ilustración

De la fuente de la UNESCO se puede desprender que varios países no dan información alguna sobre la importancia de la educación privada. Los datos disponibles indican que en las regiones hay muchas diferencias, con por ejemplo Mozambique y Tanzania, por una parte, sin ninguna matrícula en una escuela primaria privada y, por otra, Lesotho que tiene un 100% de matrículas en dichas escuelas. Estas diferencias se deben parcialmente a que en Mozambique y Tanzania hasta recientemente se prohibieron oficialmente las escuelas privadas, mientras que en Lesotho todas las escuelas pertenecen oficialmente a la Iglesia. A nivel secundario, Botswana y Zimbabwe registran altas proporciones de matrícula privada, mientras que en Mozambique y Sudáfrica, éstas son bajísimas. Por lo general prevalece la matricula privada al nivel preprimario, donde ha habido una fuerte tradición de participación del sector privado en muchos países. (Rose, 2002, p.3)

Cabe notar que se han establecido esquemas financieros innovadores en varios países de bajos ingreses en África Occidental. Refiriendo a un estudio de Laroque y Vawda, 1999,”Private Sector Development in Education in West Africa” Patrinos da los siguientes ejemplos de nuevas evoluciones. (Patrinos, 1999, p.16)

El número de sitios disponibles en las instituciones públicas en Costa de Marfil no basta para satisfacer la demanda de los estudiantes. Las tazas brutas y netas de matrícula son bajas, incluso según las normas subsaharianas. Con objeto de reducir algo la brecha con la oferta de sitios, el Gobierno ha introducido un programa para impulsar a estudiantes públicos a matricularse en instituciones privadas. A base de este programa, las escuelas privadas reciben un pago para cada estudiante público admitido en su institución. El Gobierno patrocina estudiantes en secundario bajo y alto y también en formación técnica y profesional. Se puede patrocinar a estudiantes para atender a escuelas religiosas y seculares. El importe del pago varía con el nivel educativo del estudiante: $US 200 anuales para estudiantes de secundario bajo y $US 233 anuales para estudiantes del secundario alto. La colocación de estudiantes depende parcialmente de los resultados educativos de la escuela. Sólo las escuelas apuntadas pueden ser elegidas para recibir estudiantes patrocinados. En 1997, el

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Gobierno pagó unos $US 103 millones para patrocinar más de 162.000 estudiantes en escuelas primarias y secundarias privadas.

La Communauté Urbaine de Dakar (CUD), Senegal, es una aglomeración de cinco municipalidades. La CUD ofrece becas a los estudiantes que estudian en sectores tanto de ala educación pública como privada. El fondo anual para las becas asciende a $US 750.000. La mitad de este importe va destinada a estudiantes que estudian fuera de Senegal. Las decisiones de atribución de las becas las toma un comité gubernamental local, por recomendación de funcionarios.

Un nuevo proyecto en Gambia introducirá becas para niñas en el primario alto y en el secundario. Los elementos clave del proyecto son: se destinarán becas plenas para pagar clases, libros y exámenes a un tercio de las niñas en escuelas de primario alto y secundario con pocos alumnos en las regiones más desfavorecidas de Gambia, y becas plenas para pagar clases, libros y exámenes al 10% de las niñas con notas excelentes en ciencia, matemáticas y tecnología en escuelas de primario alto y secundario en regiones menos desfavorecidas,.

En algunos países se han establecido escuelas técnicas privadas para dar calificaciones en áreas tales como estudios económicos, capacidades de secretaría, clases de ordenador, estudios jurídicos, etc. En Kenya, por ejemplo, estudiantes de escuelas técnicas en Nairobi hacen exámenes administrados por órganos examinadores en el Reino Unido o en otros países. Estas escuelas piden cuotas escolares muy elevadas, sobre todo si los exámenes requieren el certificado de instancias internacionales, lo que significa que los estudiantes aquí son de familias de alta y media clase social.En Zimbabwe ha habido un crecimiento explosivo en el sector privado debido a la liberalización económica y la subsiguiente subida de la demanda.Debido a su elevado coste, el acceso a las calificaciones internacionales se limita a quienes pueden permitírselo, así que no se puede esperar que este aspecto de crecimiento del sector no estatal satisfaga directamente las necesidades de los pobres. (Rose, 2002, p.12)

La influencia de la industria educativa global también es evidente a los niveles más bajos del sistema. En los países aquí, en las escuelas públicas primarias, se ha empezado a dar pasos hacia el uso de idiomas locales, de modo que padres que prefieren que sus niños aprendan en inglés, los enviarán a escuelas privadas. Esto ha sido el caso en KwaZulu Natal, por ejemplo. En Tanzania también se considera más oportuno dar clases en inglés antes que en Kiswahili en las escuelas primarias y secundarias, así como hacer exámenes equivalentes a los de Cambridge antes de que hacer exámenes nacionales. (Rose, 2002, p.12-13)

Ofrecer educación privada de baja calidad a los pobres no les servirá mucho, sólo se agotarán sus pocos recursos sin que sacarán gran provecho. La evidencia reciente implica que es necesario hacer más severa la regulación del sector privado – cuyos motivos no siempre son claros – para asegurar que la educación ofrecida es de un nivel aceptable. Además, la promoción de la participación de la comunidad a menudo supone una carga adicional para las áreas más pobres, y para los más pobres en estas áreas. Si bien puede ser deseable la participación de la comunidad, ésta no puede servir de pretexto para que el Estado huya de su responsabilidad de proveer educación para los pobres. Aunque es innegable que el sector no estatal ha desempeñado y desempeñará un papel en la educación, esto no se debería ver como alternativa al papel del Estado de atender a las necesidades sociales. Hay que reforzar el papel del Estado a nivel de la

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financiación, la provisión y la regulación si se quiere dar acceso a los pobres a una educación de aceptable calidad a diferentes niveles, y si se quiere proteger a los pobres de la creciente oferta privada de poca calidad. (Rose, 2002, p.16)

En casi todos los países se dispone de más información sobre el coste de la educación pública que sobre los fondos privados. Si bien en gran parte de los países no hay información sobre el importe total del gasto privado, no cabe duda de que las familias y las organizaciones no gubernamentales asumen gran parte (y una parte cada vez mayor) de la carga financiera de la educación en muchas regiones de África. Este gasto privado se estima en un 23% del gasto nacional para educación entre 1990 y 1997 en Tanzania, un 31% en Zimbabwe, un 48% en Sierra Leona y un 53% en Ghana.En algunos países africanos gran parte de la educación de estilo europeo fue ofrecida – y financiada – por organizaciones de misioneros que a menudo concedieron un importante papel a iniciativas locales. En el periodo después de la independencia el Estado asumió la responsabilidad para este tipo de educación en casi todos los países africanos. Allí donde existían, se rebajaron o se anularon los impuestos sobre la educación. Pero, desde hace poco, como resultado de presiones presupuestarias y demográficas, los líderes africanos se han visto obligados a aceptar la reintroducción de estos impuestos. Esgrimiendo el argumento de la participación, se pide a los alumnos, a sus familias y a las comunidades que asuman una aprte siempre creciente de los costes relacionados con la educación. A menudo, para no dar la impresión de imponer impuestos, se emplean otros términos tales como por ejemplo ‘fondo de contribución al desarrollo de la escuela’ o ‘pago para servicios prestados’. Estos costes pueden ser elevados y, ya que no pasan por las arcas del Estado, difícil de calcular. Los costes de establecimientos educativos privados incluyen: costes de transporte, uniformes, manuales, contribuciones spara la construcción o reparación de edificios de escuelas públicas. (Tung & Pearce, 2000, p.34)

¿Y en el Magreb?

Casi la misma evolución se produce en los países del Magreb. También en estos países crece la importancia de la educación privada ya que las autoridades públicas no disponen de los medios para satisfacer todas las necesidades educativas. El 24.03.2004, Argelia decretó la integración de la educación privada para realizar la misión educativa de la sociedad a todos los niveles; en Túnez esto ocurrió con la ley del 23 de julio de 2002. (La situación en Marruecos será tratada en un capítulo separado.)Según Al-Ahran (2-8.09.2004), en muchos países árabes sigue limitada la parte de la educación privada, excepción hecha de Líbano donde la educación primaria privada une el 60% de los alumnos y la educación secundaria privada el 53%. En los Emiratos Árabes Unidos este porcentaje es respectivamente un 45% y un 32 %. Huelga decir que estos países no se encuentran en África.

El desafío.

En 2003, durante la primera conferencia regional sobre educación secundaria en África (Kampala - Uganda), se subrayó explícitamente la importancia de las evoluciones en el sector privada para la educación. La educación es imprescindible para el desarrollo sostenible, afirma el texto de base de esta conferencia, y por consiguiente no se la puede dejar sólo en manos de docentes y del Ministerio de Educación. Es menester que las inversiones proceden de toda la sociedad, incluso del sector privado. También los partidarios de diversas

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formas de partenariado en la educación tienen que darse cuenta de que hay cierta dualidad a nivel de los objetivos. Aunque las autoridades públicas aspiren a mejorar la accesibilidad, la igualdad y la calidad, el sector privado tiene por objeto principal aumentar su cuota de mercado y sus beneficios. Sin embargo, a fin de cuentas tienen los mismos objetivos ya que ambas partes necesitan un entorno político estable para poder funcionar. (Derryck, 2003) Será un desafío enorme, sobre todo en la mayoría de los países africanos, mantenerse centrado en la formación de ciudadanos responsables e iguales y no ceder ante el canto de las sirenas – el dictado – de patrocinadores generosos que piensan sobre todo en sus propias necesidades y su propio lucro.

Un problema real es que las autoridades públicas buscan soluciones para necesidades a largo plazo, razón por la cual es tan importante desarrollar el potencial humano de la sociedad. Las prioridades y la situación financiera de los socios privados, sin embargo, no pueden garantizar una participación permanente. Las prioridades de los socios privados ¿siempre coinciden con los objetivos que se plantea la sociedad? ¿En qué medida influyen en el contenido y en el desarrollo de las formaciones y pues el futuro de los alumnos? Éstas son preguntas de especial importancia para el futuro de los países africanos.

La libertad de enseñanza, proclamada por las Naciones Unidas y sus organizaciones especializadas, desempeña un papel muy importante a la hora de garantizar el derecho al desarrollo, que también es una de las provisiones básicas incluidas en la carta africana de los derechos humanos. Se trata pues de un programa exhaustivo cuyo objetivo es dar a todas las personas humanas una protección completa. El derecho al desarrollo tiene consecuencias de gran alcance ya que contiene la exigencia de promover la cooperación entre Estados africanos y que llama a todos los países para que intenten alcanzar un nivel de desarrollo adecuado.Un refrán de África Occidental que ha sobrevivido los siglos sigue válido hoy: ”La sabiduría es como el baobab : una persona sola no puede abrazarlo”.

Referencias

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Capítulo 6

LA SITUACIÓN COMPLEJA DE LA EDUCACIÓN PRIVADA EN LAS AMÉRICAS

Acercarnos a la Historia

Como presentación de la actual situación de la educación privada en América, conviene hacer algunas breves referencias sobre la educación en general en la misma, reseñando algunos datos históricos que nos permitan situarnos en la actualidad de la educación privada en el continente.

Desde lo general, podríamos decir que en este espacio riquísimo que hoy llamamos América- espacio multicultural y heterogéneo- la educación privada tiene un lugar privilegiado que ha ido creciendo a lo largo del tiempo.

La América “preconquista” llegó al encuentro con la educación de distintas maneras: por lo menos tres culturas con educación sistemática- dos de ellas con escritura -, un amplio sector de pueblos con lo que podríamos llamar “educación tribal”, y un tercer sector que centraba su educación en el ámbito familiar. Podemos afirmar que ésta educación era un “tipo” previo a la que hoy llamamos educación privada: en nuestro continente los conceptos de propiedad privada y Estado no eran – en muchos casos, no son – similares a la concepción europea que luego se hiciera presente.

La educación tribal estaba desarrollada a partir de una tradición que llevaba a los educados de la práctica a la teoría. Tal vez, por eso los guaraníes, que tenían fuertemente desarrollada la enseñanza tribal, pudieron dar una respuesta

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admirable a la iniciativa educativa jesuítica. Los pueblos originarios de América que habían desarrollado -por las características de su modo de vida nómade o casi nómade- una forma familiar de educación, son los que, aún hoy, más dificultades han tenido para incorporarse al sistema educacional “europeo”.

En 1526, en la ciudad de México, tenemos los primeros datos de una escuela, instalada, en el convento de los Franciscanos. Comenzaba, sin saberlo sus fundadores, la historia de la educación privada de tipo europeo en América. Al mismo tiempo, misioneros y conquistadores utilizaban las estructuras previamente organizadas por las poblaciones locales tanto para la evangelización como para la dominación.

En el ámbito del dominio español, la educación siguió los procesos de la metrópoli: generalmente, en manos de la Iglesia, desde la generalizada educación básica, hasta la paulatina incorporación de lo que hoy serían escuelas medias, y la instalación de universidades1 en América.

En el ámbito de la dominación anglosajona, predominó a nivel educativo, la concepción de la Reforma protestante. La comunidad de la colonia es la que se hace cargo de la educación, y es el estado independiente, heredero de dicha concepción, el que se va a preocupar por la difusión de la misma, con mucha libertad en cuanto contenidos y métodos, pero sin aportes monetarios a la gestión privada. En cuanto a la línea colonizadora francesa, se va a imponer, paulatinamente, una concepción de Estado moderno sucesor de la revolución francesa, fuertemente laicista. El largo camino de la Independencia, sobre todo en las tierras hispanoamericanas, trajo modelos europeos, pero tamizados por el cedazo de los ojos de los criollos. América no sólo se separaba de España “y de toda dominación extranjera”, sino que empezaba a separar las funciones del Estado y de la Iglesia: los hospitales, la atención de los más necesitados, la educación, comenzaron a pasar a las manos de los nuevos Estados, que fomentaban fuertemente la educación básica gratuita.

A fines del S. XIX prácticamente todas los jóvenes naciones de América habían organizado las bases de sus sistemas educativos, asegurando dentro de la enseñanza obligatoria, laica y gratuita por lo menos el nivel básico. Comenzaban a desarrollarse los niveles medios, y la universidad surgía siguiendo cánones europeos. Paralelamente la enseñanza de gestión privada tomaba nuevos impulsos: en el caso de la Iglesia Católica, las nuevas congregaciones, tanto locales como de origen europeo, suplieron exigencias que aún el Estado no podía cubrir. Las demás Iglesias cristianas y otros cultos -la comunidad judía en Argentina, por ejemplo o las comunidades de inmigrantes, como los ingleses, irlandeses y alemanes 2 supieron ganarse también un lugar en el ámbito educativo.

En algunos países, la discusión con la Iglesia Católica por la educación, llegó a niveles fuertemente turbulentos (México, Colombia, Paraguay, Argentina), con períodos de distanciamiento y reconstrucción de las relaciones mutuas y del

1 La universidad indiana nace por la necesidad de formar el clero local, si bien las Ordenes tenían sus propios estudios. Pronto se les añadió la formación en leyes, y, en algunos casos, el “Protomedicato”, que originaría el estudio de medicina. 2 Este proceso no se detiene: la llegada de nuevas comunidades y confesiones nos permite ver la apertura de institutos de la comunidad Ortodoxa Griega, de la Iglesia Armenia, de la comunidad Islámica, de la comunidad Coreana, de la comunidad Japonesa, etc.

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tratamiento de la enseñanza confesional. Esta discusión aún no está cerrada, y, de alguna manera, permitió el desarrollo de la educación privada no confesional, en algunos casos con la mirada favorable del Estado (Chile, Brasil).

Los últimos veinte años marcados por la llamada “sociedad del conocimiento y la información” provocaron grandes cambios en la educación en América y el mundo. Pero no es solo la tecnología la principal dificultad con la que deben enfrentarse nuestros pueblos: el bilingüismo; la identidad de los pueblos originarios, la necesidad de fundar la unidad sudamericana, las diferencia norte-sur, incluyendo la temática de la “deuda externa”, la incidencia del FMI y del Banco Mundial “colaborando “ e imponiendo condiciones educativas o las consecuencias que trae la nueva tecnificación electrónica en los medios de producción y en los trabajadores, son algunos de los temas que han afectado a la educación tanto de gestión privada como de gestión estatal.

Durante los años 80’ y 90’ casi todos los países latinoamericanos impulsaron transformaciones en su sistema educativo que produjeron mejoras bastante significativas respecto a las décadas pasadas. Sin embargo, la mayoría de las veces, las políticas públicas respecto a la formación del magisterio no se relacionaron con las reformas educativas ni tuvieron un carácter articulado y sistemático. Las reformas se caracterizaron por la introducción de cambios institucionales que afectaron a todo el colectivo docente tanto del sector público como el privado. Una de las problemáticas principales con las que se enfrentaron las nuevas políticas fue la de cómo mejorar el desempeño de los docentes en la región. Las condiciones laborales, la formación inicial y en servicio y la gestión institucional son algunos de los referentes que conforman el complejo panorama con el que se enfrentaron las reformas.

Una Mirada

Una primera mirada sobre la educación privada en América, nos obliga a preguntarnos si los datos disponibles en materia estadística nos permiten superar las intuiciones y llegar a un nivel de análisis valedero. De hecho, no contamos con la totalidad de los datos: la información oficial no es pareja en todos los países, la educación privada incluye numerosas instituciones no documentadas, especialmente en el ámbito de los programas de educación preescolar donde en muchos casos conviven instituciones reguladas y no reguladas por el sistema, las instituciones de capacitación de distinto tipo y la atención de distintas discapacidades.

Comencemos con la tabla que nos muestra, salvando lo ya señalado, los porcentajes de matrícula en educación privada de la región (PREAL, 2004)

Table 6.A los porcentajes de matrícula en educación privada

País Preescolar

Primaria Secundaria

Superior

1990 1996 1990 1996 1990 1996 1994Argentina ---- 29 --- 20 ---- --- 21Bahamas ---- 57 --- 25 ---- --- 21Belice ---- 85 --- --- 47 --- ---Bolivia 10 10 --- 47 --- ---Brasil 26 22 14 11 ---- --- 58Chile 48 51 39 42 42 45 54

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Colombia 52 51 15 19 39 --- 64Costa Rica 11 10 5 5 10 11 24R.Dominicana

--- 41 --- 16 --- 33 71

Ecuador --- 38 18 --- --- 23El Salvador 37 25 15 13 61 --- 69Guatemala 31 32 16 17 --- --- 29Haití 86 --- 61 --- 82 --- ---Honduras 18 21 5 --- --- --- 12Jamaica 84 --- 5 --- --- --- ---México 9 8 6 6 12 12 25Nicaragua 24 22 13 16 19 32 34Panamá 27 26 8 10 13 --- 8Paraguay 55 28 15 14 22 27 47Perú 18 22 13 12 15 16 36Uruguay 30 26 16 16 17 16 6Venezuela 15 19 14 18 29 --- 35Promedio Regional (no ponderado)

34,2 32,3 15,9 16,4 31,4 23,8 34,7

La primera observación que podemos extraer de los datos disponibles es que los criterios para considerar la educación preescolar como integrante de la educación sistemática, pese a las recomendaciones de la UNESCO, no son comunes en todas los países. El crecimiento de la matrícula a nivel preescolar en toda la región es notable. Pese a ello, en los países que se subsidia la educación de gestión privada , rara vez se colabora para las iniciativas de crecimiento de la escuela preescolar. En Belice y Granada el 100% de la educación preescolar está en manos privadas, frente al 100 % de la educación estatal en Cuba. El crecimiento de la matrícula no tiene el acompañamiento del crecimiento en el sector privado, en general, la proporción disminuyó, no las cantidades.

La falta de datos, en algunos casos (Argentina, Colombia) responde a los cambios producidos por las nuevas leyes de educación, que, a partir de 1990, recorren casi todo el continente. En otros casos , como el de Haití, la falta de datos se une a la difícil situación institucional que aún hoy padece.

En educación primaria (educación básica) llama la atención el bajo promedio de gestión privada: pareciera que el estado tiene, en general, un criterio de “educación mínima “ a su cargo. En México, Costa Rica y Brasil, la tradición estatista con respecto a la educación se hace sentir: 6, 5 y 11 %: los promedios más bajos de la región.

Por el contrario, Chile, con una política de estado de corte neoliberal iniciada en la etapa de la dictadura de Pinochet y mantenida hasta el presente, hace sentir su financiamiento al sector privado en el avance de la matrícula, no sólo en el sector primario, sino también en la enseñanza media.

Una segunda mirada nos sirve para atender a la relación Estado-gestión privada como un auxilio a la difusión de tareas que permiten un trabajo complementario: la administración de bienes públicos para entidades privadas. Cooperativas, docentes u organizaciones de padres , como en los casos de Manutara en Bolivia,

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Educo en El Salvador, cooperativas en Guatemala, educadores en algunas comunas de Chile. Las escuelas “Fe y Alegría”, que desde su nacimiento en Venezuela (1956) se han diseminado en todo el continente. Como condición para instalarse, reciben del Estado el pago de los docentes, considerándose “escuela pública de gestión privada”. En la actualidad, estás escuelas cuentan con más de 850. 000 alumnos.

Más concretas son las derivaciones dadas a través de concesiones, como las efectuadas en Colombia, las “escuelas charter “ en Estados Unidos, o las corporaciones de enseñanza técnica en Chile y Brasil.

En cuanto al apoyo financiero que el Estado brinda a la educación privada, el mismo se efectúa de distintos modos: docentes contratados por el estado (Paraguay), pago total o parcial del salario del docente (Argentina), raciones alimenticias, textos escolares, pago del transporte, becas, ayudas a la familia (Estados Unidos, Colombia, Chile). Otra forma de compensación es la que se da a través de leyes tributarias que favorecen la donación hacia la enseñanza privada o exenciones de impuestos de distinto tipo.

“Otras Americas”: El Caso de los Estados Unidos y Canada

Un caso particular en la materia es el de Estados Unidos, quien no subvenciona a la educación privada. En este país las escuelas públicas y privadas se diferencian entre sí tanto pos su administración y gobierno como por su fuente de financiamiento. Las escuelas privadas están dirigidas y financiadas exclusivamente por autoridades privadas. La ayuda que Estados Unidos da a estas escuelas es ínfima. En algunos Estados los alumnos reciben transporte gratuito o sus padres reciben créditos impositivos similares a los montos que abonarían por una matrícula. Las escuelas denominadas confesionales son el tipo más numeroso de establecimientos. Once religiones controlan cerca de 2.200 escuelas secundarias y 6.225 escuelas elementales. Las escuelas que pertenecen a la Iglesia Católica lidera este tipo de educación. Las escuelas privadas en estados Unidos –a diferencia de sus pares en otros países del continente- poseen una gran libertad de manejos de sus fondos, disposiciones curriculares, etc. No existe otro requisito curricular más que el de impartir las materias “que usualmente se enseñan en las escuelas públicas”. Esta permitido que los alumnos que asisten a este tipo de escuelas participen en programas sociales financiados por el gobierno. Así, por ejemplo, 27 Estados y las Islas Vírgenes garantizan el transporte público para los alumnos, la mayoría tiene exenciones impositivas y ofrecen asistencia a nivel salud (Morduchowicz, 1999).

Una tercera mirada se refiere a las diversos requisitos que el Estado le exige a la educación privada: concordancia de planes con el sistema oficial, en algunos casos evaluaciones especiales, intervención publica en caso de existir problemas de gestión, reconocimiento o no las autoridades del establecimiento, etc. Dentro del marco del avance de la educación, el Estado puede considerar a la enseñanza privada como un fuerte complemento para cumplir con sus objetivos en materia educativa o por el contrario, considerarlo como una invasión en un terreno que tradicionalmente le corresponde.

Algunos detalles interesantes que podemos señalar es el que viene ocurriendo en Brasil , a partir de los años 80, con la disminución de la enseñanza de gestión privada, sobre todo en el sector preescolar y primario. En sentido contrario, Chile y Argentina, con distinto ritmo, han avanzado en la participación de la gestión privada a este nivel (42% y 21% respectivamente).

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Finalmente, el sector sindical en América refleje quizás con mayor fuerzas la realidad de nuestro continente: la mayoría de nuestros países tiene una gran dispersión sindical, y una muy pequeña participación en las decisiones educativas, siendo los docentes los que llevan la carga de la aplicación de los distintos proyectos educativos.

Género, educación multicultural y calidad docente:

El mestizaje, proceso de unificación de culturas y orígenes diversos, tiene un fuerte presencia en nuestro continente. Con distintas preponderancias, pero con sorpresas cuando la investigación ahonda las raíces, paulatinamente comienzan a hacerse presente realidades que a menudo olvidadas afectan fuertemente nuestra educación.

La aplicación obligatoria de ciertas lenguas sobre otras, más allá de las iniciativas bienintencionadas o no que las originaron, arrojó al analfabetismo a muchísimos coterráneos. Hoy, cuando comenzamos a respetar en la educación la lengua madre de los niños para la educación inicial, surgen con toda su riqueza las lenguas iniciales de nuestro continente: desde Alaska a Tierra del Fuego, permitiendo el acceso a la educación a aquellos que, por no manejar correctamente el idioma inicial, jamás superaban el nivel de la enseñanza inicial.

La educación bilingüe es concebida en las políticas educativas como una herramienta de integración y no se reduce solo a las poblaciones indígenas. Como ejemplo, vale la pena mencionar, el caso de Estados Unidos que tiene que atender a la creciente población que aprende como lengua de origen al castellano antes que el inglés. Canadá es un caso ejemplar de reconocimiento del multilingüismo ya que a sus tradicionales idiomas (inglés o francés) se le añaden las lenguas de los pueblos originarios de la zona. Como casos singulares en América del Sur, Paraguay reconoce como lenguas oficiales en igualdad de condiciones, al guaraní y al castellano. Asimismo, Bolivia y Perú reconocen al idioma quichua (aunque no en pie de igualdad con el español).

En América subsisten más de 400 grupos etnolingüísticas, con una población estimada de no menos 40.000.000 de personas como integrantes, y sólo unos 12 con más de 250.000. Frente a esto, en los tiempos más recientes, hay que reconocer dos acontecimientos que incidieron en una mayor atención a la situación de nuestros hermanos indígenas: las primeras experiencias bilingües en México en la década del 20’ y la Declaración de la UNESCO de 1953 sobre las lenguas maternas minoritarias 3. El camino que se siguió no es uniforme ni unitario, iniciativas valiosísimas como las de Perú y la Argentina en los años 70’ sufrieron retrocesos y anulaciones por razones ideológicas de difícil explicación.

A partir de los años 90’ se experimentó un nuevo impulso que incluye modificaciones legales respecto al tema bilingüismo en los países americanos. La realización de las nuevas propuestas, retrasadas en efectivizarse por parte del Estado, dio también nuevo impulso a la educación privada, que en muchos casos tomaron a la educación bilingüe como una tarea propia en los lugares donde ya

3 A esto debemos añadir, entre otros, los proyectos autogestionados de las escuelas del Chimborazo en Ecuador, la escuela “ayllu” de Warisata en Bolivia, los intentos en el altiplano de Puno, en Perú, y las experiencias de las escuelas bilingües de los franciscanos en Oran y Laishí, Argentina.

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estaban desempeñando otras tareas, fundamentalmente, organizaciones no gubernamentales y distintas confesiones religiosas4.Las constituciones nacionales actuales de Ecuador, Guatemala, Perú, Colombia y Argentina reconocen el bilingüismo. De manera más implícita, también, Panamá y Nicaragua, y de una manera muy especial, Paraguay, que considera al guaraní como lengua oficial al pie de igualdad con el castellano, permitiendo, además, que las minorías étnicas puedan elegir cualquiera de las dos lenguas oficiales para su aprendizaje.5 Nicaragua, El Salvador, Chile, Costa Rica y Estados Unidos han buscado una solución al multiculturalismo de sus países a través de la legislación. Respecto al tema de género en educación, como ya sabemos, las metas de Desarrollo del Milenio (2000) establecen la equidad entre géneros en referencia a la igualdad de oportunidades en el terreno educativo. En las zonas urbanas o con población indígena la diferencia entre géneros es altamente significativa y va en detrimento de la mujer. Respecto al desempeño de cada sexo en el sistema educativo, en términos generales, los informes señalan una mejor participación y desempeño entre las niñas que entre los niños. En relación al acceso a la educación, los índices señalan que la educación pre-primaria es la más equitativa entre géneros y que as diferencias más notables se notan al llegar al nivel de la enseñanza secundaria.

En la región andina y Centroamérica se evidencian las mayores disparidades de género. Especialmente en las poblaciones indígenas rurales pobres, que por lo general, no hablan español. Sin dudas, resolver esta situación es empezar a plantear políticas de estado que garanticen una distribución justa de la riqueza, la atención temprana al mejoramiento de la nutrición y la salud de las mujeres y las niñas.

Tabla 6B Indice de paridad en la education en los paises Americanos

Países IPS 6 en EnseñanzaPre-Primaria

IPS en Enseñanza Primaria (según la TBE)

IPS en Enseñanza Secundaria

Argentina 1,02 1,00 1,06Brasil 1,00 0,94 1,10Chile 1,00 0,98 0,92Costa Rica 1,01 1,00 1,03Honduras 1,05 1,02 …Paraguay 1,02 O,96 1,02

4 Hay que señalar que México, desde su inicio en los años 20’, no cejó en su esfuerzo alfabetizador: en 1940, el Iº Congreso Indigenista Internacional, dio lugar al Instituto Nacional Indigenista, que generó métodos y propuestas para la aplicación de la educación bilingüe, aplicados por la Secretaría de Educación Pública en 1963. La orientación “castellanizadora” cambia sus criterios a partir de la década del 80’.5 En su reforma constitucional del año 1992.6 IPS (Índice de Paridad entre los Sexos). Acrónimo utilizado por la UNESCO para indicar la relación entre los valores correspondientes al sexo femenino y los valores correspondientes al sexo masculino. Un IPS con valor igual a 1 indica que existe paridad (igualdad) entre sexos. Un nivel de IPS que oscila de 0 a 1 señala disparidad a favor del sexo masculino, un IPS con valor superior a 1 muestra disparidad a favor de las mujeres o niñas.

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Perú 1,02 1,00 0,98República Dominicana

1,02 0,98 1,14

Uruguay 1,01 0,98 1,14Venezuela 1,01 … 1,16Haití … 0.99 1,03

En cuanto a la formación de los docentes en Latinoamérica y el Caribe no son pocas las limitaciones: la resistencia que muchas universidades tienen para acreditar los estudios realizados en los institutos terciarios, la falta de titulaciones intermedias en el caso de estudios universitarios, la falta de una buena planificación de la curricula docente que incluya educación a distancia. A ello se le suma que en la mayoría de los países las reformas educativas han presupuesto que la condición docente es un obstáculo a sus posibilidades y éxito: “Las políticas docentes, en general, adolecen de parcialidad, insuficiencia y falta de continuidad. Abordan por separado la formación, las carreras y normas reguladoras del quehacer de la enseñanza y la dimensión salarial” (PREAL, 2004).

La gestión de la docencia y los sistema de evaluación han sido a menudo deficientes y con pocas bases objetivas e indicadores reales. Los mecanismos de evaluación son una herramienta clave en la gestión de la docencia si cumplen la función de orientar y fortalecer el ejercicio docente, de lo contrario, no son más que instancias punitorias carentes de un significado real y constructivo.

En cuanto a las condiciones laborales entre los docentes públicos y privados, podemos señalar que a diferencia de las escuelas de gestión pública –quienes están obligadas a recibir en la escuela al docente que la eligió- las privadas, pueden seleccionar a los docentes en función del perfil institucional del establecimiento. Los estudios señalan que en general, los responsables de las escuelas privadas contratan a los docentes que mejor se adaptan al proyecto institucional de la escuela. Incluso los propietarios pueden determinar la composición del salario a través de adicionales. Es decir, pueden elegir si le descuentan al docente las licencias, por ejemplo, por enfermedad o crean otras formas compensatorias, cosa que no existe en el caso de los docentes estatales.

En cuanto a la participación de cursos, seminarios o talleres de formación profesional los docentes privados no están obligados a asistir a los cursos que dictan los municipios de cada región. La mayoría de las veces el gestor de cada establecimiento definen y organizan su propia oferta de capacitación docente de acuerdo a los objetivos que ellos consideran relevantes para su plantel.

Conclusiones abiertas

Finalmente, nos interesa señalar algunos temas emergentes que atraviesan al continente americano y a los cuales es necesario atender. Por un lado, es preocupante la presencia cada vez mayor de la “Escuelas-Empresas” que promueven la mercantilización de la educación. Estados Unidos es paradigmático de este modelo.

Por otro lado, el incremento de la matrícula escolar, en todo el continente, pareciera tener más relación con la pauperización de los sectores medios - la necesidad de contención del adolescente en una sociedad que logra sectores ricos cada vez más ricos pero también sectores pobres cada vez más pobres, y que, con su durísimo proceso de tecnificación, expulsa cada vez más

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trabajadores hacia el cuentapropismo y los bordes más filosos de la sociedad- que un avance hacia la llamada “sociedad del conocimiento”.

Asimismo, no podemos dejar de lado cuatro aspectos dolorosos para la escuela hoy: la violencia, trasladada de la sociedad a la familia y la escuela sin demasiadas transiciones; la droga en sus distintas formas; la dolorosa presencia de las endemias: desde el Sida al mal de Chagas-Mazza, el dengue o el cólera y, finalmente, la realidad dolorosa del hambre.

También conviene destacar que los docentes de ambas gestiones sufren, a lo largo del continente, tratamientos harto injustos, y de diversa naturaleza. Aquel principio “a igual trabajo, igual salario”, no tiene respuesta pareja. Los procesos de descentralización educativa no estuvieron carentes de conflictos entre el nivel sindical y los gobiernos. A menudo, acarrearon consigo políticas corporativas y privatizadoras al trasladar la autoridad y la responsabilidad de la gestión educativa, por ello: “Un sistema descentralizado obliga al sindicalismo a una redistribución del poder al interior de su organización, ya que los sindicatos locales pasan a ser los protagonistas de los procesos de negociación y por tanto los principales referentes de su base y de los elencos del gobierno” (Tiramonti, 2003, p. 17). El escenario de negociación, a partir de las reformas, se ha fragmentado. Los sindicatos no han tenido una participación activa en las reformas implementadas, así como tampoco lo ha tenido el colectivo docente en general. Las reformas han sido implementadas con un verticalismo carente de la realidad y las necesidades de los docentes. Las reformas a los estatutos docentes han provocado un deterioro salarial.

Los sindicatos en América Latina han sido protagonistas del proceso de institucionalización y afianzamiento de los sistemas educativos de la región. Normativizaron al sector cuando éste se amplió y descentralizó y en muchos casos, acompañaron al Estado en esta tarea y hasta lo suplieron, al desplegar estrategias de articulación entre el colectivo docente y los gobiernos nacionales.

La educación de gestión privada no ha demostrado ser más eficaz, de mayor calidad o colaborar a una mayor equidad necesariamente. Por último, podemos afirmar que, en los casos en que la enseñanza de ambas gestiones supieron complementarse (y son muchos), los efectos fueron altamente positivos.

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Capítulo 7

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ASIA Y EL PACÍFICO

Una enorme diversidad

Contexto

No resulta fácil resumir en pocas páginas las evoluciones que afectan la educación (privada)en Asia y en el Pacífico. Es tan grande la diversidad de países, culturas y regímenes políticos, a menudo marcados por una fuerte influencia colonial o por la integración en una comunidad compleja de Estados, que sólo se pueden señalar algunas tendencias que pueden servir de base para evaluar la situación en los diferentes países.En primer lugar hay Rusia, un país enorme que se encuentra en gran parte en Asia. Hoy en día la Rusia Asiática sigue obedeciendo la política centralista de Moscú, si bien hace mucho que la regionalización figura entre los temas más importantes de la agenda.Los países de Asia Central y del Sudeste, que hasta principios de los años 90 formaban parte de la Unión Soviética, siguen con una política educativa (propia) muy centralizada, aunque también allí se están desarrollando cada vez más iniciativas privadas (comercializadas) y se aplica oficialmente una política regionalizada. No sólo los países árabes sino también los países con fuerte orientación islámica (Pakistán, Afganistán y Bangla Desh,…) disponen de una amplia red de madrasas, escuelas coránicas, que en gran medida determinan el paisaje educativo. La India en sí es un complejo subcontinente con una enorme diversidad de realidades educativas. Filipinas e Indonesia, que consisten en miles de islas e islotas tienen un sistema educativo marcado por su historia colonial. Últimamente, China está experimentando una evolución espectacular a nivel de las iniciativas educativas privadas. El carácter muy competitivo del Japón hace que este país sintoniza su educación explícitamente con las evoluciones de la sociedad, lo que resulta en un papel importante del sector privado en la educación. Australia y Nueva Zelanda se han convertido en los campeones de la exportación comercializada de productos educativos. También en el ámbito de la educación, Israel sigue siendo una excepción en comparación con los demás países de la región. En breve, diversidad por todas partes.Con esta contribución queremos esbozar algunas tendencias y resumir las evoluciones en algunos países ejemplares. La situación en la India, Pakistán y Filipinas será tratada más en detalle en capítulos separados.

Países de la antigua Unión soviética

En el capítulo sobre Europa insertamos un párrafo separado sobre la situación en la Federación Rusa. Huelga decir que lo que afirmamos allí también es vigente para las regiones asiáticas de este inmenso país. Las reformas que hizo posible la

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ley educativa de 1992 tenían por objeto tanto una descentralización de la política como una diversificación de la oferta. A partir de entonces las escuelas podían decidir en gran medida su propio currículo y acentuar las asignaturas y los temas que querían promover específicamente. Por vez primera se permitían diferencias regionales incluso el uso de las lenguas regionales. La posibilidad de organizar educación privada resultó sobre todo en un gran número de iniciativas comerciales, a menudo en cooperación con socios occidentales. En los círculos más favorecidos, la permanente infrafinanciación de la educación podía mitigarse a través de diversas formas de financiación extra de iniciativas y de remuneraciones extras para los docentes. Pero la mayoría de las escuelas disponen de insuficientes medios financieros y a menudo hacen frente a una escasez de docentes, ya que el atractivo de la profesión ha disminuido mucho.El informe del proyecto del Banco Mundial de 2003 enfatiza que sobre todo en regiones rurales y remotas, los problemas son muy graves. De todas las escuelas secundarias, un 70% se encuentra en áreas rurales; dan empleo al 41% de los docentes, pero sólo atraen al 29% de los estudiantes. La calidad de la educación en estas escuelas es generalmente considerada pobre ya que faltan los medios y que el material es anticuado. Para los docentes que trabajan en estas áreas rurales hay pocas oportunidades de desarrollo personal y escasos recursos educativas o posibilidades de aprender. Gran parte de las escuelas en regiones remotas de Rusia no dispondrán de docentes formados ni de los recursos para enseñar o aprender, y pues no aprovecharán las mejoras de la agenda oficial de las reformas. En muchas de estas áreas las iniciativas privadas son bastante escasas por haber poca capacidad de renovación y pocas actividades comerciales. (Banco Mundial, 2003)

La transición dio lugar a cambios dramáticos en el sistema educativo de muchos países de la antigua URSS. En países tales como Georgia, Azerbaiyán y Tayikistán, la educación de miles de niños sufrió de conflictos étnicos, guerras y agitación civil. En muchos países cayeron en picado tanto el número de alumnos como el gasto público respecto a la educación. En Azerbaiyán y Rusia, por ejemplo, el gasto público disminuyó más rápido que el Producto Interior Bruto. La reducción de las inversiones en material educativo, el número reducido de docentes, los retrasos en el pago de los salarios de los docentes y la falta de calefacción y manutención en las escuelas ha deteriorado la calidad de la educación. Entretanto ha subido el coste de la educación tanto formal como informal sin que las ventajas de ésta – salario más elevado – hayan aumentado proporcionalmente. La educación primaria universal aún queda lejos de realizarse en países tales como Armenia, Georgia y Tayikistán. Ninguna de las antiguas repúblicas soviéticas en Asia puede asegurar hoy que alcanzarán el objetivo del Desarrollo del Milenio de la educación primaria generalizada en 2015. (Banco Mundial, EFA)

Los países de Asia Central de la antigua Unión Soviética y Mongolia eran económicamente menos desarrollados que las demás regiones de la ex URSS y otras economías planificadas. En la antigua URSS no existía la educación privada. Las autoridades estatales subvencionaban fuertemente la educación pública libre y otros sectores sociales. La educación y otros sectores sociales eran el monopolio del Estado. Hasta 1992 no existían proyectos con donantes extranjeros. Pero incluso las gigantescas inversiones estatales no bastaban para poder cumplir las normas planificadas y los objetivos políticos. Los docentes por lo general recibían un salario inferior al de otros funcionarios. Había problemas con la construcción de escuelas, de modo que había que asistir a clase en turnos, faltaban los manuales, había insuficiente mantenimiento;… Incluso bajo el antiguo régimen, las repúblicas de Asia Central no recibían los mejores servicios.

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Además, la financiación pública empezó a tener problemas cuando los mecanismos de planificación central en toda la Unión Soviética entraron en crisis en los años 80. Una inflación galopante devaluó los salarios de los docentes, se congeló la construcción de las escuelas y se interrumpió el suministro de manuales, muebles y demás infraestructura educativa.Después del colapso de la Unión Soviética en 1991, desaparecieron rápidamente las primeras ilusiones sobre la posibilidad de combinar el modelo educativo socialista con la transición a la economía de mercado.La recesión económica que acompañaba la transición a la economía de mercado a principios y mediados de los 90 tuvo efectos dramáticos.De un modo u otro, desde 1991 todos los países de la antigua Unión Soviética y Mongolia tuvieron que copiar los enfoques occidentales respecto a la organización y la gestión de los sistemas educativos. La educación pública no puede ser gratuita completamente. En vez de depender de la oferta estatal, la educación debería orientarse a la demanda, mientras que el Estado limite su intervención y su financiación a niveles básicos, dejando que el mercado oriente la educación preescolar, superior, profesional y técnica. La educación pública perderá su monopolio sobre el sistema educativo, incluso a los nivele básicos, y permitirá que la educación privada atienda la demanda de calidades específicas y de tipos de educación. (Davlatov & Mullaev, 2000)Veamos el ejemplo de Tayikistán a modo de ilustración.

Tayikistán

En 1991, el sistema educativo de Tayikistán empezó en el mismo punto de partida de los demás países centroasiáticos, pero la transición hacia la economía de mercado y la guerra civil devastadora supuso un importante obstáculo a las reformas. De hecho, muchas instituciones educativas quedaron en ruinas y muchos docentes abandonaron la profesión o se sumaron a los refugiados. Al menos el 50% de las escuelas funcionan con sistemas de dos equipos. Y muchos con tres equipos. En 2000, el déficit de docentes alcanzó 20,000 puestos. Al mismo tiempo, a nivel local, el currículo secular queda frecuentemente sustituido por estudios religiosos, con escuelas primarias y secundarias reemplazadas por medersa (madrasas o escuelas coránicas) en algunas regiones.Pero Tayikistán es un país empobrecido – cuyas fronteras fueron fijadas arbitrariamente por Stalin en contra de todas las realidades geográficas, históricas o étnicas – que anteriormente sólo podía sobrevivir gracias al apoyo recibido directamente de Moscú. Hoy, las antiguas costumbres políticas aún no han sido abandonadas completamente pero la necesidad carece de ley. A partir de 2001, las instituciones de la educación superior ya no reciben subsidios estatales. Tiene que autofinanciarse mediante matrículas y otras formas de ingresos. Las escuelas primarias y secundarias no pueden ser privatizadas. Así lo estipula la ley. Se trata de un tema delicado por las posibles consecuencias de cambios para la orientación secular o religiosa de las escuelas. Esta situación resultó en que, sobre todo en regiones remotas en alta montaña – aunque no oficialmente –, las iniciativas educativas acaban completamente en manos de grupos y fundaciones religiosos financiados por el extranjero, que intentan extender la influencia de sus interpretaciones del Corán. Así, tanto la Aga Khan Foundation como grupos islámicos de Arabia Saudí, Pakistán y otros países de la región consiguen aumentar su influencia. (Observamos además que las autoridades públicas loan a los nuevos ricos – quienes lograron hacer fortuna a corto plazo gracias a prácticas poco ejemplares – puesto que (re)instalan una escuela por cuenta propia y determinan todas las reglas de funcionamiento de ésta, incluso los salarios y condiciones de trabajo de los docentes. Huelga decir

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que éstos están contentísimos que ganan el doble o el triple del salario de lo que ganan en una escuela pública – 2 ó 3 veces US$ 5 al mes – mientras que hace años que sus colegas en la escuela vecina recibieron su última paga de las autoridades locales completamente arruinadas. Algunos colegas en otras escuelas recibieron hace algún tiempo - con mucho retraso - su pago de autoridades en quiebra. Aunque sí reciben una vivienda ‘gratuita’ y un pequeño terreno para cultivar verduras y otras cosas … que sus mujeres o hijos intentan luego vender en el mercado.

Esta reforma desorientada resulta hoy en que un 20% de la población en edad escolar ya no recibe educación formal. Por otra parte, Tayikistán dispone – en comparación con los demás países de la región – un potencial intelectual bastante grande, con un número considerable de personas con un certificado de la educación superior. Pero la educación superior, que tiene que autofinanciarse, cuenta con un número de instituciones demasiado elevado. Sin control alguno por parte de las autoridades públicas, las iniciativas privadas crecen como setas. En 1991 la capital Dushanbe contaba con 9 instituciones de educación superior; en 2000 ya había 24. No debe sorprender pues que esta situación da lugar a cierta preocupación sobre la calidad que ofrecen todas estas instituciones, así como sobre la influencia extranjera (demasiada grande) y el carácter limitado de muchas formaciones.Según las autoridades públicas ¿Qué iniciativas deben resultar en posibilidades financieras positivas?- El periodo de la escolaridad obligatoria se ha reducido de 9 años a 7 años;- La introducción de servicios educativos ‘contractuales’, es decir servicios

por los que hay que pagar;- Un incremento del número de servicios por los que hay que pagar;- El desarrollo de instituciones de educación privada; el desarrollo de

instituciones educativas internacionales (conjuntas) con otros países (Universidad tayika-rusa, liceos tayikos-rusos, etc.) (Davlatov & Mullaev, 2000)

Junto con el deterioro de la educación pública a nivel de la educación básica y secundaria que cada vez más quedan sustituidas por escuelas coránicas o otras iniciativas privadas poco controlables, esta situación suscita bastante preocupación respecto al futuro. No debe sorprender pues que en estas condiciones la profesión del docente sufre una gran devaluación. Si bien en las escuelas privadas los docentes reciben un tratamiento algo mejor que en las escuelas públicas, éstos siguen dependientes de la arbitrariedad de una dirección que en las escuelas privadas casi no debe rendir cuentas sobre gestión.

Otra región problemática, también a nivel de la educación, es la región de los Estados árabes.

Países árabes

Las escuelas privadas juegan un papel fundamental en la educación preprimaria en la región árabe: el 79% de los matriculados van a este tipo de escuela, si bien el porcentaje varía de manera significativa de un país a otro. En un tercio de los países de la región (Yibuti, Marruecos, Omán, Jordania, los Territorios Autónomos Palestinos, Qatar y Bahrein), el sector privado es el único sector que ofrece educación preprimaria, mientras que en Argelia y en Irak este tipo de educación está en manos de las instituciones públicas.En 1990/2000, más de 35 millones de alumnos en la región árabe estaban matriculados en la educación primaria, entre ellos un 54% de varones. Un 94%

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del total estaba matriculado en escuelas públicas, pero la educación privada tiene bastante éxito en Líbano (el 66% de todos los alumnos), los Emiratos Árabes Unidos (el 45%), Kuwait (el 31%), Jordania (el 30%) y (menos) en Bahrein (el 19%).En los Estados árabes, al igual que la educación primaria, gran parte de la educación secundaria está en manos del sector público: el 93% de los matriculados iba a escuelas públicas. Pero en algunos países, las escuelas secundarias privadas forman una parte importante del paisaje educativo: Líbano (el 53% de todos los alumnos) y, menos, los Emiratos Árabes Unidos (el 32%), Kuwait (el 27%), Jordania (el 16%) y Bahrein (el 13%). (Unesco, 2000)

Estas cifras ocultan una realidad alarmante: oficialmente hay un 80% de los niños en edad escolar que van efectivamente a la escuela, pero en Arabia Saudita, Omán, Kuwait, Yemen, y Líbano, este porcentaje es mucho más bajo y muchos niños únicamente conocen formas alternativas de formación y educación (basadas en la educación coránica). Se espera que el progreso de la escolarización será insuficiente para que estos países puedan alcanzar en 2015 los objetivos del Milenio para la educación primaria generalizada. En la Arabia Saudita, Omán, los Emiratos Árabes Unidos, Bahrein y Siria, la situación en el último decenio incluso deterioró. (UNDP, 2003)Pero el problema de estos países es mucho más complejo. Los procesos de divulgación de conocimiento básico en los países árabes (socialización y educación, los media y traducción) se enfrentan a obstáculos sociales, institucionales, económicos y políticos muy arraigados. Notables entre estos obstáculos son los pocos recursos disponibles para individuos, familias e instituciones y las restricciones que sufren. El resultado de esta situación es que estos procesos a menudo fallan y no consiguen preparar el necesario entorno social.En familias árabes se suele educar a los niños de un modo muy autoritario y sobreprotector, lo que reduce la independencia, la autoconfianza y la eficacia social, fomenta actitudes pasivas y disminuye las capacidades de decisión de los niños. Esta manera de educar afecta sobre todo la manera de pensar de los niños, suprimiendo la capacidad de exploración y de iniciativa.Los denominados “progresos impresionantes” que se produjeron en la expansión cuantitativa en los países árabes en la segunda parte del siglo XX son bastante modestos comparados con lo realizado en otros países en desarrollo a nivel del desarrollo humano. Persisten altas tasas de analfabetismo entre las mujeres, sobre todo en algunos de los países árabes menos desarrollados. Muchos niños siguen sin tener acceso a la educación básica. La educación superior se caracteriza por una reducción del número de matrículas y el gasto público para la educación ha ido disminuyendo desde 1985. Sin embargo, el mayor desafío de la educación árabe es su creciente falta de calidad. (UNDP, 2003) La culturalización local o étnica, sobre todo basada en aspectos religiosos, - de hecho formas de educación privada en el sentido amplio del término – no resolverá el problema a corto plazo. La gran dificultad reside en que la situación de la enseñanza del idioma árabe no se puede separar del árabe clásico en general, que ya no es una lengua hablada. Sólo es una lengua escrita y para leer. El árabe clásico no es el idioma de la expresión y emociones cordiales, espontáneas, de encuentros diarios y de la comunicación ordinaria. Sin embargo, es este árabe clásico que se enseña en muchas madrazas, con el Corán como manual, y es a veces la única posibilidad de educación de muchos jóvenes.

Privatización: un fenómeno muy expandido también en Asia

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La privatización es una forma de descentralización que en mayor o menor medida se está llevando a cabo en casi todos los países asiáticos. Una de las causas de este fenómeno es sin duda que se siente la necesidad de una descentralización de la política educativa; por otra parte también juega un papel la presión ejercida sobre los presupuestos y en algunos casos la convicción de que la calidad de la educación privada es superior a la pública – y con menos recursos! – (Chapman, 2002; Bajracharya et al. 1997, Kyrgyz Research Institutre).

Hay más iniciativas privadas a nivel de la educación secundaria y superior que a nivel de la educación básica.

La educación con fondos privados es una de los métodos con que los Gobiernos pueden controlar el gasto público para la educación, centrándose en ciertos niveles de educación o en determinados grupos de niños. Es importante hacer una distinción entre las formas de educación con fondos privados. Pakistán, por ejemplo, tiene una tasa bastante elevada de estudiantes en las escuelas básicas y secundarias, pero la casi totalidad de las universidades funcionan con fondos públicos. Se trata aquí de un caso clásico del empleo de fondos públicos para subvencionar estudiantes exitosos (y los de círculos socioeconómicos más altos) y no los estudiantes de familias de bajos ingresos. Bangladesh, India, Indonesia, Corea, Nepal y Filipinas registran tasas relativamente altas de escuelas privadas en la educación secundaria y superior, lo que indica una política basada más en contribuciones familiares y menos en impuestos para financiar la educación. Ya que los mercados de capital son poco apropiados para que individuos hagan inversiones en la educación, tal política basada en gran medida en contribuciones privadas para financiar la educación secundaria y superior será injusta por definición, aunque no tan injusta como las iniciativas privadas a niveles más bajos y la financiación pública total a nivel universitario.(ADB, 2003)

Padres más ricos están cada vez más sensibilizados respecto del lugar de educación de sus hijos, cómo son dichas escuelas, y si dan acceso a niveles de educación superiores. El resultado final es, pues, que, en vez de estratificarse menos, a niveles inferiores la educación se estratifica más, sobre todo si hay pocos recursos públicos disponibles. La competencia económica a escala global se traduce en competencia subnacional entre los grupos socioeconómicos para conseguir acceso a los recursos educativos (ADB, 2003). No debe sorprender pues que la crisis económica de los años 1997-99, que tanto afectó a los diferentes países de la región (entre otros Tailandia, Filipinas, Malasia,…), impactó considerablemente en los recursos de la educación privada que sufrió pérdidas más importantes que la educación pública. La disminución del poder adquisitivo obligó a los padres a mandar a sus hijos a la educación pública (gratuita). Este fenómeno saltó a la vista en Filipinas. (Ablett & Slangesol, 2001)

Si la educación privada en las escuelas primarias y secundarias consigue facilitar el acceso a la universidad, es probable que los padres con recursos van a vivir en regiones con una educación pública mejor, mientras que el número de matrículas en la educación privada aumentará en comparación con el en la educación pública. En países tales como Japón t-y Corea, los padres gastan decenas de miles de dólares en cursos adicionales especializados y privados después de la escuela para que sus hijos aprueban los exámenes de entrada en la universidad. Incluso en el sistema público, en lo posible, los padres con mayor motivación y mejores recursos buscarán escuelas públicas selectivas que sirven a los alumnos, ya que quieren las mejores escuelas primarias y secundarias (a menudo

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privadas) para sus hijos, y terminan luchando por obtener un sitio en las universidades públicas de alta calidad, en principio gratuitas. (ADB, 2003) La gran motivación para ponerse, a través de la educación, a la altura de las evoluciones agitadas en la economía mundial – la fuerza motriz de muchas reformas – , también tiene sus desventajas.La modernización da lugar a cambios drásticos en las culturas indígenas en Asia, sobre todo en los países en desarrollo. La modernización, la industrialización y el desarrollo son tres conceptos diferentes que representan tres procesos diferentes de cambio social. La modernización puede ser política, social o económica. La modernización también implica un papel importante para la ciencia, una creciente especialización e interdependencia, una ética materialista, contratación objetiva, burocracia, etc. De ahí que en los países menos desarrollados la modernización tienda a convertirse en una occidentalización, mientras que la modernización en las sociedades industriales no es nada más que una fase de desarrollo. Algunos pasarán a la modernización sin industrialización, otros desarrollarán la industrialización con un mínimo de modernización. Sin embargo, hay los nuevos países industriales muy modernizados tales como Corea del Sud, Taiwán, Singapur y Malasia. En Asia, pocos países permanecen inafectados por esta evolución.La modernización requiere un sistema social capaz de innovar continuamente sin desmoronarse, basado en estructuras sociales diferenciadas y flexibles y un marco social que provea las capacidades y el conocimiento necesarios para vivir en un mundo tecnológicamente avanzado.El objetivo de la modernización no se limita a una región geográfica específica. Da lugar a mejoras cualitativas en sociedades en todo el mundo, y en todos los grupos e individuos en el seno de estas sociedades. Incluye la visión idealista del hombre moderno y la sociedad moderna. Diferentes culturas asiáticas tendrán su propia definición de la ‘buena’ sociedad, su conepto de la persona humana, así como del ‘buen’ conocimiento. Por eso el impacto de los cambios en las sociedades asiáticoas dependerá en gran medida no sólo de la capacidad de adaptación del país en términos de la estructura política, económica y social, sino también de la medida en que estas innovaciones son aceptables en el sistema de normas culturales de cada nación. (Wielemans & Chan, 1992) El papel de la educación y la formación no pueden subestimarse en este contexto. Que se considera el desarrollo pronunciado de la enseñanza privada como un factor importante resulta, entre otras cosas, de las políticas llevadas a cabo por países como China y Japón, pero también Nueva Zelanda y Australia al respecto. De ahí que queramos tratar la situación en algunos de estos países a modo ilustrativo.

China

Bajo el régimen de Mao Zedong, el Partido Comunista Chino (PCC) consideraba la educación como un medio para indoctrinar a la gente con ideas socialistas y el Estado ejercía un fuerte control sobre la educación. Después de 1956, todas las escuelas privadas establecidas durante el periodo republicano se convirtieron en escuelas públicas bajo el Ministerio de Eduación del Consejo del Estado.Con la introducción de las reformas económicas en 1978, China entraba en una nueva fase de desarrollo. La modernización económica no sólo impulsó el crecimiento de la economía de mercado sino que también ocasionó un cambio estructural en el área educativa. En el periodo posmaoísta, el PCC inició deliberadamente una política de descentralización en el ámbito educativo, permitiendo así que los Gobiernos locales, las comunidades locales, los actores individuales e incluso los actores no estatales creasen más oportunidades educativas. Un documento político llamado ‘La decisión de la reforma del Sistema

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Educativo’ divulgado por el Comité Central del PCC despejó cualquier duda sobre las intenciones del Estado de diversificar los servicios educativos ‘instando a todas las partes democráticas, los órganos populares, las organizaciones sociales, los responsables e intelectuales jubilados, las organizaciones económicas colectivas y los individuos afectaos por las políticas gubernamentales, a contribuir activa y voluntariamente al desarrollo de la educación en diferentes formas y con diferentes métodos. (Wei and Zheng, 1995citado in Mok & Wat, 1997) Las ‘Regulaciones provisorias sobre el Establecimiento de Escuelas por Fuerzas Sociales’ dio más detalles y más directivas legales concretas para el establecimiento y la administración de escuelas no estatales. El XIV Congreso del PCC, convocado en 1992, apoyó la ‘Introducción de la economía del mercado socialista’, creando después un entorno favorable a la emergencia de la educación privada.

En 2000 ya había más de 60,000 instituciones educativas no gubernamentales en China, incluso 44,000 parvularios, 4,300 escuelas básicas, 7,316 escuelas superiores normales, 999 escuelas profesionales superiores. Si bien la mayoría de las escuelas son escuelas públicas financiadas por el Estado, China tiene actualmente – según las últimas estadísticas del Ministerio de Educación – más de 70,000 escuelas privadas, desde la educación preescolar hasta la educación superior, con un total de 14 millones de estudiantes.Será menester incentivar el desarrollo de las escuelas privadas para poder asumir las crecientes necesidades educativas del país, afirmó el Ministro de Educación Zhou Ji en una entrevista realizada el 25 de marzo de 2004. La Ley para la promoción de Instituciones Educativas no Estatales entró en vigor en septiembre de 2003 y una nueva regulación el 1 de abril de 2004. La ley y la regulación tienen por objeto dar un marco jurídico a las escuelas privadas para que puedan ofrecer una educación cualificada a la gente, añadió el Ministro. Las escuelas públicas y privadas deberían esta a pie de igualdad; los Gobiernos regionales deberían dar un trato preferencial a escuelas privadas que quieran comprar un terreno para construir una escuela. No se debería discriminar entre las escuelas privadas y las instituciones públicas y gubernamentales. (People’s Daily online, 2002 y 2004) En 2002 se adoptó una ley que ponía las instituciones privadas en pie de igualdad con las instituciones públicas.Ahora, instituciones educativas no estatales gozan de las mismas políticas preferenciales a nivel de los impuestos, créditos financieros, compra de terrenos y renovaciones de escuelas como las instituciones públicas.Los docentes y los estudiantes de instituciones educativas no estatales gozan del mismo estatuto legal, los mismos derechos y el mismo trato como sus homólogos en las escuelas financiadas por el Estado. Los propietarios de estas escuelas pueden realizar ‘beneficios razonables’. Huelga decir que las instituciones educativas no gubernamentales tiene que acatar todos los demás documentos legales sobre la educación, incluso la ley sobre la educación, la ley sobre la educación obligatoria, la ley de docentes, etc. Pero, como dijo Wang Jialiu, vicepresidente del comité educativo, en el Congreso Popular Nacional en 2002: “La educación privada se ha convertido en una parte indispensable del sistema educativo nacional” en China.

Cuanto más se introduce la competencia en el área de la educación, más difícil será para los grupos desfavorecidos en las sociedades acceder a la educación de calidad. Este tipo de lógica según la cual ‘el usuario paga’ no sólo ha dominado Gobiernos capitalistas, sino también el país comunista más grande, China. Las universidades chinas empezaron a pedir cuotas escolares en los años 1990, cambiando el sistema de ‘institución social’ en ‘empresa’ bajo la influencia de la

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economía del mercado. El ejemplo de China demuestra que incluso un país comunista tiene que adaptarse al mercado ya que la educación privada se considera como un pilar del crecimiento económico. (Sullivan, 1998)

Para estar al tanto del nuevo contexto de mercado, las escuelas en China adoptan un enfoque más flexible desarrollando cursos más prácticos y más ‘orientados al mercado’ y dándoles un contenido más práctico. Además de los ámbitos de estudio estipuladas por el Estado, las escuelas privadas y no estatales tienden a centrarse en los idiomas extranjeros y en las formaciones informáticas, así como en temas artísticos y prácticos. Todos estos cursos ayudarán a los estudiantes a dotarse de las capacidades y el conocimiento que pide el mercado de trabajo libre.Los estudiantes que quieren matricularse en estas escuelas pagan cuotas escolares, que en algunas escuelas pueden ser muy elevadas.Otro aspecto significativo es que las escuelas públicas y las administradas por el Estado van adquiriendo aspectos privados. Un sistema de cuotas escolares no sólo se emplea en escuelas no estatales. También las escuelas públicas más importantes recurren a estas estrategias para financiar la educación. Por ello, la discusión sobre la comercialización de la educación en China no sólo debería centrarse en las llamadas escuelas privadas sino también en las escuelas públicas que cada vez más adoptan características de las escuelas privadas, borrando cada vez más la distinción entre lo privado y lo público. (Mok Ka Lo & Wat King-yee, 1997)

El actual desarrollo dinámico de China tiene mucho que ver con la educación y con las oportunidades ofrecidas a la juventud de la nación. Mientras que el Gobierno apoya la contribución de las escuelas privadas a las necesidades educativas de la nación, la demanda y la fuerza motriz de la alternativa para las escuelas públicas viene de los padres y de sus ambiciones y expectativas respecto de sus hijos. En algunos casos gastan el equivalente de varios miles de dólares al año – a menudo gran parte del presupuesto familiar – en cuotas escolares y alojamiento.

China ha tenido una experiencia muy diversa en cuanto a la mejora del acceso a las escuelas secundarias. Tanto la liberalización como el desarrollo de la economía del mercado socialista desde mediados de los 80 resultaron en un gran abanico de mecanismos financieros para asumir el crecimiento del número de matrículas. En este inmenso país las condiciones pueden variar mucho, pero hay criterios comunes como por ejemplo: impuestos locales para la educación (según beneficios comerciales y nivel salarial); escuelas pueden quedarse con parte de los beneficios realizados por actividades comerciales de la escuela, y formas diferentes de apoyo de unidad de trabajo para una escuela basada en la comunidad (en efectivo de fondos y en especie de trabajo, etc.)No es excepcional que el desarrollo de la escuela se financie mediante el uso por empresas de las capacidades de una escuela. Gran parte de las escuelas urbanas cuentan con ingresos importantes de las cuotas escolares de estudiantes procedentes de otras áreas. También es verdad que los salarios de los docentes (sector público) y la totalidad de los ingresos de los mismos variaron mucho a consecuencia de contribuciones no presupuestarios generadas por obtención de fondos locales (Lewin & Caillods, 1991).

Japón

El crecimiento y el desarrollo de las escuelas privadas en el periodo desde 1952 es un fenómeno único en la historia de la educación japonesa. La expansión

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rápida de las escuelas secundarias superiores desde 1963 y de las universidades y los ‘junior colleges’ a partir de 1966, al pasar el ‘boom’ de natalidad de la posguerra por el sistema escolar, elevó el sistema escolar privado a una posición importante en el paisaje educativo japonés. Para resolver el problema principal – la falta de financiación adecuada – el Gobierno nacional adoptó tres iniciativas: créditos, subsidios directos y reducciones o exenciones fiscales.Las estadísticas publicadas en el sitio web oficial del Ministerio de Educación de Japón ilustran que:De los 14279 parvularios hay 8410 privados; de los 108057 miembros del personal hay 81863 que trabajan en instituciones privadas.En cuanto a la escolaridad obligatoria se produce el mismo fenómeno que en muchos otros países: la educación básica es sobre todo educación oficial, pero la representatividad de la educación privada es mayor en la educación secundaria y aún mayor a nivel universitario.De las 23808 escuelas básicas, sólo hay 175 privadas.En la educación secundaria inferior hay 691 escuelas privadas de un total de 11159, pero en la educación secundaria superior esta cifra ya es de 1321 escuelas sobre un total de 5472. De los 541 Junior colleges, 475 están en manos privadas y de las 686 universidades, 512 son instituciones privadas.Desde 1970, las escuelas privadas tienen acceso a subsidios de las autoridades públicas para gastos de funcionamiento y de personal, y estas autoridades pueden imponer requisitos de calidad a estas instituciones. Se adoptó esta medida para mantener un buen nivel de formación, puesto que el número de instituciones de educación privada crecía de forma drástica.

Nueva Zelanda

Con la comercialización de la educación, el Gobierno neozelandés hizo peligrar el profesionalismo de los docentes ya que el sistema educativo comercializado ejerce control sobre los docentes y deteriora la cooperación entre docentes y los demás miembros de la sociedad. (Sullivan, 1998)En círculos de la política pública, Nueva Zelanda llamó considerable atención por cambiar drásticamente el sistema a partir de 1989, cuando empezó a adoptar una postura positiva ante la comercialización, tanto en el Gobierno como en la política económica. En el ámbito de la educación, este cambio resultó en el abandono gradual del sistema centralizado con escolaridad obligatoria a favor de una estructura abierta en la que la dirección de cada escuela individual tiene la oportunidad – y hasta la ‘obligación’ – de competir con otras escuelas para mantener o incrementar las matrículas y pues los recursos generados por una financiación a base del número de alumnos. Cada escuela recibe un importe fijo como presupuesto de funcionamiento (incluso salarios de personal no docente). Este importe los regentes pueden emplearlo como les conviene. Las cuotas escolares han ganado importancia desde que Nueva Zelanda pasó a un sistema basado en la libre elección. La importancia creciente de las cuotas escolares refleja el paso a la autogestión en un entorno más competitivo. Las cuotas también permiten una mayor selectividad. Tanto las escuelas privadas e integradas como las escuelas públicas piden cuotas escolares.Nueva Zelanda permite que las escuelas privadas se integren en el sistema de financiación pública, mientras mantienen su carácter religioso y pedagógico particular. Un 15% de todas las escuelas son privadas, y un 90% de las escuelas privadas en el país se han integrado en el sistema público. Además, en 1996, el Gobierno puso en marcha en escuelas con bajo nivel de resultados un modesto programa con cheques educación para niños de familias que no podían permitirse escuelas privadas.

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En marzo de 2000 había 713,932 estudiantes en las 2,729 escuelas neocelandesas. El 86.4% de todos los estudiantes iba a escuelas estatales. Los estudiantes que iban a las más de 300 escuelas privadas ‘integradas’ representaban el 10.2% de todos los estudiantes, mientras que el 3.3 % iban a escuelas sin alguna financiación pública.Bajo el Private Schools Conditional Integration Act (1975), a las escuelas que han decidido integrarse en el sistema estatal se les financia enteramente los salarios de los docentes así como algunos gastos operativos y de capital. La mayoría de las escuelas estatales piden cuotas escolares ‘voluntarias’ para cubrir varios gastos. También se permite a las escuelas integradas cobrar cuotas escolares para cubrir los gastos hipotecarios y de otras facilidades.Las escuelas privadas independientes que decidieron no integrarse en el sistema estatal (unas 120 escuelas y el 3.5% del total de las matrículas) pueden recibir un subsidio estatal parcial de para pagar sus gastos. Este sistema comenzó en 1971, con la financiación pública del 20% del salario de los docentes. La subvención de los salarios de los docentes subió al 50% en 1976, y luego disminuyó progresivamente hasta llegar al 20% en 1989 y quedar abolido en 1990. En 1991 se reanudó la intervención estatal que ascendió al 17%, tasa ésta que siguió subiendo en los años siguientes. Sigue habiendo algunas escuelas ‘rigurosamente independientes’ que no buscan apoyo del Estado y que se oponen al control estatal. Se trata en total de unos cientos de niños.En el mercado laboral desregulado de Nueva Zelanda, los sindicatos de los docentes mantienen una posición fuerte y deciden de los contratos para todos los docentes nacionales básicos. En los últimos años hubo negociaciones salariales duras y positivas para los docentes.Las escuelas integradas están libres de emplear criterios religiosos al contratar el personal directivo: el director general, el director de estudios religiosos, y hasta el 50% del personal en la educación básica y el 40% en la educación secundaria. En las escuelas de escolarización obligatoria los docentes tiene que registrarse, lo que significa que la policía tiene controlados sus datos (para protección de los niños) (Glenn & De Groof, 2002b).

La herencia histórica

Los ejemplos siguientes muestran que la educación actual de un país es producto de su historia, también en las relaciones educación pública - educación privada.

En Israel el sistema educativa refleja la diversidad del país. La mayoría de los estudiantes van a escuelas religiosas estatales, que se centran en reglas y estudios judíos. Las escuelas árabes y druzas dan clases en árabe y se centran en la religión, la historia y la cultura de las poblaciones árabes y druzas. Finalmente, hay escuelas privadas de varios tipos.

Desde la independencia en 1948, el Gobierno de Sri Lanka hizo de la educación una de sus prioridades principales. En menos de 40 años el número de escuelas subió en un 50%, el número de estudiantes en más del 300% y el número de docentes en más del 400%.Puesto que las instituciones privadas ya no reciben becas del Gobierno, están obligadas a pedir cuotas escolares mientras que compiten con escuelas públicas gratuitas. El porcentaje de estudiantes en el sistema estatal ha crecido de forma constante, y en los años 80 el 99% de los estudiantes femeninos y el 93% de los estudiantes masculinos a nivel primario fueron formados en escuelas financiadas por el Estado. El Gobierno no tenía un monopolio en la educación ya que prosperaban los pansala (escuela de un templo) y pirivena (educación de monjes) budistas, las escuelas musulmanes y las escuelas cristianas (la Iglesia Católica

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Romana sola administraba varios cientos de instituciones, de kindergarten al nivel secundario, con un total de 80,000 niños). El sistema educativo del Estado, sin embargo, ha tenido una influencia enorme en la mayoría de la población, sobre todo la singalesa. (countrystudies.us)Si bien gran parte de los habitantes de Sri Lanka está de acuerdo con tildar el sistema educativo del país como anticuado e ineficaz, los responsables políticos discrepan respecto a las reformas educativas que habría que desarrollar. Un tema de discusión es la modificación del sistema educativo gratuito para todos los estudiantes matriculados en un sistema que también acepta universidades privadas que cobran cuotas escolares. “El Estado no puede hacerlo solo. Tenemos que aprovechar las oportunidades que nos presentan los demás.” Dijo el Ministro de Educación Karusaena Kodithuwake en una conferencia sobre educación nacional en 2002. El izquierdista People’s Liberation Front criticó y se opuso a esta visión.El sistema educativo secundario de Sri Lanka también sufre imperfecciones, un hecho ilustrado por el nivel del importe que los padres tienen que pagar para las clases extras de sus niños después del horario escolar normal. El sistema es un potpurrí de escuelas estatales y semiestatales y una reciente categoría de escuelas privadas ‘internacionales’ (Samath, 2002).

Una conclusión provisoria.

De lo mencionado arribe se puede concluir que también en muchos países asiáticos existen fuertes tendencias de descentralización y privatización de la educación. A menudo las principales razones de este fenómeno son de tipo presupuestario. La preocupación de no perder el tren del mercado mundial y la sociedad moderna de la información se ilustra sobre todo por la aceptación (por las buenas o las malas) e incluso la promoción de la educación privada, a menudo comercial, y por la apertura de la educación pública a iniciativas privadas, entre otras cosas a través de fondos externos. Estas evoluciones sí resultan en que aumenta la marginación de las zonas agrarias y remotas, también a nivel de la educación. Ello significa que, también en Asia y en el Pacífico, el estatuto y las condicones de trabajo de los docentes sufren grandes cambios, basados cada vez más en las reglas de las empresas privadas y cada vez menos de las del régimen público.

Se demostró de manera ejemplificadora en los distintos apartados de este capítulo que en muchos países asiáticos la realización de los objetivos del EPT se convierte en una tarea especialmente difícil y que hasta corre el riesgo de resultar imposible sin la ayuda y el apoyo de la comunidad internacional. Eso resulta aún más claro en los capítulos separados sobre la India, Pakistán y Filipinas. En el capítulo 25 sobre la relación enseñanza privada y estos objetivos se trata también la situación en los países de Asia. El acta permanece claramente que sin la contribución de la enseñanza privada la realización de estos objetivos seguirá siendo un sueño en la mayoría de los países de Asia.

Referencias

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Capítulo 8

EUROPA

¿una referencia del ayer, pero ¿y mañana?

Contexto

Europa ostenta vierta variedad de enfoques en materia de política educativa, los cuales no son fáciles de separar de sus raíces históricas, pese a la gran convergencia que existe y a evidentes características comunes.En Europa (occidental), el investigador británico Guy Neave distingue tres modelos políticos históricos que aún mantienen su influencia hoy en día (citado en Wielemans, 2003). En cuanto a la política en materia de educación privada, también se inscribe en el marco de estas tradiciones nacionales. Ese autor distingue:- Un modelo centralizador (también llamado jacobino), visible históricamente

en Francia, España, Suecia e Italia;- Un modelo combinado, en el que el Estado reconoce y controla una serie de

iniciativas e ideologías en materia de educación, como se consigue en Bélgica, Holanda e Irlanda;

- Un modelo no intervencionista facilitador, como ha existido en el Reino Unido.

Ninguno de estos modelos aún existe hoy en su forma original. Un estudio de las recientes evoluciones ha mostrado que el modelo jacobino está cediendo terreno; el segundo modelo plantea muchas interrogantes en cuanto a la secularización de la sociedad y las evoluciones resultantes hacia el pluralismo interno, los conceptos cambiantes sobre el papel del Estado, etc., y el modelo británico, en estos últimos años, también ha evolucionado hacia un mayor control por parte del Estado.Descentralización, mayor autonomía, desregulación, autonomía del mercado, etc. son algunos de los lemas actuales, blandidos especialmente por organizaciones internacionales como la OCDE y la UE, en pos de un mejor ajuste a las necesidades del mercado mundial globalizado y a las evoluciones hacia la sociedad del conocimiento del mañana.

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Tras el colapso de 1989-1990, los países de Europa Oriental, que a lo largo de 60 años habían tenido que organizar su educación según la economía planificada y la ideología oficial del Estado, emprendieron reformas radicales, también en la educación. El impacto de las evoluciones idealizadas de Europa occidental y de Estados Unidos no debe ser subestimado —una idealización promovida, por cierto, por el Banco Mundial y el FMI, y por varias iniciativas apoyadas por la OCDE y la UE, así como acuerdos bilaterales. En los últimos años, esta parte de Europa también ha experimentado un desarrollo espectacular de diversas formas de educación privada.

En este contexto, hemos intentado describir brevemente la situación de la educación privada y sus docentes, empezando con los países de la Unión Europea, luego con Europa Oriental en una sección por separado. No parece ocioso presentar con más detalles la situación de la educación privada en Gran Bretaña, Francia y Rusia, pues estos países han tenido y siguen teniendo gran influencia en las evoluciones de otras regiones y continentes.Hemos dedicado secciones específicas a la situación en Holanda, España y Hungría. Esperamos que todos estos modelos estarán así explicados con suficiente claridad.

Europa occidental: diversidad en la unidad

En su libro “Private Education in The European Union”, de 2000, Eurydice destacaba que los 15 Estados miembros de la Unión Europea—es decir, antes de la ampliación de 2004— se dividen en tres grupos, de acuerdo a la relación de la educación privada con las autoridades públicas.

- En Grecia y en el Reino Unido (con excepción de los City Technical colleges, CTC, y los City Colleges for the technology of the arts, CCTA), las escuelas privadas no reciben financiamiento público alguno. Sin embargo, esta ausencia de financiamiento no le impide al Estado ejercer un control sobre las instituciones privadas de educación. En el Reino Unido, como lo veremos más adelante, la mayoría de las escuelas confesionales y demás instituciones pertenecientes a las iglesias o a juntas directivas es considerada como parte del sector público de la educación.

- En el segundo grupo de países: Francia, Italia, Portugal, existen varios tipos de contratos que vinculan las instituciones privadas y las autoridades públicas. Según el tipo de contrato, una escuela recibe un subsidio más o menos elevado y goza de más o menos libertad en materia de pedagogía, contratación de docentes, etc., de acuerdo con las condiciones impuestas por las autoridades públicas.

- Finalmente, en el tercer grupo, que incluye a la mayoría de los países, las instituciones privadas subsidiadas tienen mucho en común con las escuelas del sector público. En efecto, en Bélgica, Dinamarca, Alemania, España, Irlanda, Luxemburgo, Austria, Finlandia y Suecia, la educación privada es subsidiada parcial o totalmente, pero funciona en condiciones más o menos iguales que la educación pública. En Holanda, la igualdad financiera entre educación pública y privada subsidiada incluso es un derecho constitucional (Eurydice, 2000).

En todos los Estados miembros de la UE, la ley permite la creación de instituciones privadas de escolaridad obligatoria. En la mayoría de los países estudiados, el derecho a crear escuelas privadas está estipulado explícitamente en la Constitución, o bien está implícito en la afirmación del derecho de elección

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y de la libertad de educación, con excepción de Luxemburgo, Suecia y el Reino Unido (en este último país no existe constitución escrita).En España, Francia, Irlanda y Holanda, el principio constitucional exige del Estado que financie las instituciones privadas de educación de alumnos en edad de escolaridad obligatoria y que cumplan con determinadas condiciones legales básicas. En Italia, la Constitución establece explícitamente que quienes quieran crear una escuela acreditada deberán hacerlo “sin imponer carga alguna al Estado”. Esta cláusula constitucional ha impedido hasta ahora cualquier legislación que otorgue a las escuelas privadas el mismo estatuto en cuanto a subsidios que las escuelas públicas, prohibiendo en la práctica cualquier asistencia presupuestaria a este tipo de instituciones. La Ley Nro. 62 (marzo de 2000) reconoce formalmente que las scuole paritarie forman parte del sistema educativo nacional e introduce una nueva fórmula para su financiamiento. En otros países, las posibilidades de un financiamiento público de las escuelas privadas no están incluidas en el derecho constitucional, sino que están previstas en el marco de disposiciones legales específicas. Aun así, estas posibilidades son bastante limitadas en Grecia y el Reino Unido.Además de los principios constitucionales, el marco legal que rige el funcionamiento de las escuelas privadas lo establecen leyes que son comunes para los sectores público y privado en países como Bélgica, España, Francia, Irlanda, Italia, Holanda, Finlandia y el Reino Unido, aunque algunas provisiones legales son específicas del sector privado o combinan legislaciones comunes y específicas, como en Dinamarca, Luxemburgo y Suecia. En los demás países (Grecia, Austria y Portugal), el marco legislativo básico lo define una legislación específicamente dirigida al sector privado. En el caso de Alemania, los Länder son los que se encargan de regular la educación privada, bien sea a través de leyes específicas o con legislaciones comunes a ambos sectores.

Condiciones en materia de personal docente en las escuelas privadas

La materia en la que las normas reglamentarias son más comúnmente definidas en los países de la UE tiene que ver con el personal docente. En su gran mayoría, los países establecen que los docentes deben ostentar calificaciones académicas y pedagógicas acordes con un nivel de docencia y una materia en particular. Estas exigencias suelen ser equivalentes o similares a las condiciones vigentes para el sector público en países como Bélgica, Alemania, Grecia, España, Irlanda (para escuelas reconocidas por el Estado), Italia (scuole private autorizzate, scuole parificate y scuole paritarie), Holanda, Austria, Portugal, Finlandia y Gran Bretaña (para los CTC y CCTA). Además, en Alemania, Luxemburgo, Holanda y Austria, las normas legales que los docentes deben cumplir se extienden a su moralidad o la aptitud de su carácter en materia de buena conducta y cumplimiento de la Ley. Dinamarca y Suecia son los únicos países que dejan a las escuelas privadas que se ocupan de alumnos en edad de escolaridad obligatoria una total libertad en materia de normas para su personal docente.Las disposiciones legales que rigen las normas que debe cumplir el personal docente también son válidas para los directores y tutores, en países como Francia, Luxemburgo, Austria y Portugal. En diez países se examinan las calificaciones y características (morales, profesionales y económicas) de quienes participan en la creación o la administración de una escuela: Alemania, Grecia, Francia, Italia, Luxemburgo (nivel secundario), Holanda, Austria, Portugal, Finlandia y Reino Unido. Una minoría de países prevé especificaciones en materia de nacionalidad o ciudadanía de estas personas: Grecia, Francia, Irlanda, Austria. En el Reino Unido, para las escuelas privadas no subsidiadas, la legislación sólo

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regula la aptitud del carácter del personal docente y los dueños de escuelas (Eurydice, 2000, p.18).

El control estatal

En todos los países de la UE, el funcionamiento de las instituciones privadas de educación obligatoria queda sometido al control del Estado, a través de legislaciones cuyo cumplimiento, en la mayoría de los casos, es verificado a través de la Inspección.

Financiamiento público de la educación privada subsidiada

En general se distinguen tres grandes categorías de egresos: gastos vinculados con el personal docente; gastos de funcionamiento, y gastos de capital (compra, alquiler y mantenimiento de la infraestructura).En Grecia, Italia (salvo para las scuole paritarie) y el Reino Unido (salvo para los CTC y CCTA), ninguna escuela privada de nivel obligatorio se beneficia de apoyo financiero alguno por parte de los poderes públicos. Las escuelas confesionales y otras, o instituciones regidas por juntas directivas, tanto en Inglaterra, como en Gales y en Irlanda del Norte, son, en su mayoría, financiadas con fondos públicos, pues son consideradas como partes integrantes de la educación pública.En los demás países de la UE, el financiamiento otorgado a las instituciones privadas subsidiadas va dirigido a las diversas categorías de gastos, aunque en algunos países, las autoridades locales o escuelas locales reciben un monto global que cubre varias categorías. En Suecia, las autoridades locales brindan un subsidio global cuyo monto se establece de conformidad con el acuerdo firmado con la escuela y según las necesidades de los alumnos, con base similar a la de las escuelas públicas. En Dinamarca, las escuelas privadas reciben un subsidio que cubre 80% a 85% de sus gastos y tienen plena libertad para decidir a qué categoría de gastos dedicar este subsidio. En Italia, se adjudica a las escuelas primarias del tipo scuole paritarie un monto global anual que cubre menos del 50% de las tres categorías de gastos, monto éste que son libres de repartir entre las diversas categorías de gastos.En la mitad de los países miembros de la UE (Bélgica, España, Irlanda, Holanda, Austria, Portugal para escuelas con un ‘contrato de asociación’, y Finlandia), los gastos de personal (salarios, sobre todo) son cubiertos en su totalidad por las autoridades públicas.Asimismo, los gastos de funcionamiento a menudo los cubren las autoridades públicas o son financiados de la misma manera que las escuelas públicas (Bélgica, Alemania, España, Holanda, Portugal para escuelas con ‘contrato de asociación’, y Finlandia). En Irlanda, el Estado entrega un subsidio a las escuelas para que cubran gran parte de sus gastos de funcionamiento. En cambio, en Austria las autoridades no otorgan ningún fondo para gastos de funcionamiento y los padres son quienes deben contribuir a través de pagos mensuales o anuales.En Luxemburgo y Portugal (para escuelas con ‘contrato de patrocinio’), las autoridades públicas contribuyen sólo en parte al pago de los salarios de los docentes y de los gastos de funcionamiento.De las tres categorías de egresos, los de capital son los que menos cuentan con ayuda estatal, y en menos casos. Holanda es la única excepción: las escuelas privadas subsidiadas reciben fondos (por parte de la autoridad municipal) para cubrir los gastos de compra, construcción, alquiler y mantenimiento de las infraestructuras. En países como Bélgica, Alemania y Francia (sólo para el nivel

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secundario inferior), así como Irlanda y Finlandia, estos gastos están cubiertos sólo parcialmente. Los fondos públicos otorgados en otros países a las escuelas privadas subsidiadas no cubren los gastos de capital. Existen, no obstante, disposiciones específicas para este tipo de gastos. En Francia, por ejemplo, las autoridades locales pueden servir de aval para préstamos contraídos por escuelas privadas para la compra, la construcción y el equipamiento de las instalaciones educativas. En Austria, las instalaciones dependen de créditos otorgados con base en contratos de una vigencia máxima de 40 años. En Portugal, es posible, aunque bajo ciertas condiciones, obtener subsidios por un máximo del 50% del total de los egresos (Eurydice, 20000, p.24).

En las instituciones privadas que reciben poco ningún financiamiento por parte de las autoridades públicas, la práctica más común consiste en cobrar una matrícula a los padres, cuyo monto puede a veces llegar a ser muy elevado.

Equivalencia del estatuto de los docentes

Si bien los procedimientos para la contratación pueden variar según el sector educativo de las escuelas, las calificaciones exigidas para ser contratado son las mismas en el sector público y en el privado. Así funciona en casi todos los países.En Dinamarca y Suecia, el Ministro de Educación no impone ninguna exigencia en materia de calificaciones del personal docente de los establecimientos educativos privados. En el Reino Unido, los docentes de las escuelas independientes no subsidiadas no tienen la obligación de ostentar las mismas calificaciones que aquellas requeridas en el sector público, aunque suele exigírseles. Sin embargo, las escuelas privadas subsidiadas (CTC y CCTA en Inglaterra) normalmente deben emplear a docentes plenamente calificados.Como las calificaciones requeridas para enseñar son similares en ambos sectores, los docentes tienen, en algunos países, la posibilidad de pasar de un sector al otro, manteniendo su nivel de antigüedad y los derechos adquiridos a lo largo de su carrera. Así es en los siguientes países: Alemania, Irlanda, Luxemburgo, Holanda, Portugal, Finlandia y Reino Unido (siempre que se respeten ciertos procedimientos de contratación). En Dinamarca, quienes son egresados de una de las instituciones de formación docente de las llamadas Folkeskole tienen la posibilidad de un sector al otro. En Grecia, no se permite pasar del sector público al sector privado, aunque sí a la inversa. En España, los docentes que quieran ser funcionarios del Estado deben pasar un examen competitivo, independientemente de su experiencia profesional en el sector público o en el privado (Eurydice, 200, p.31).

Europa Oriental

La definición de lo que se entiende por “Europa Central y Oriental” varía según la perspectiva. En efecto, la división de Europa en dos bloques separados tras la Segunda Guerra Mundial condujo a que países antes considerados como pertenecientes a Europa Central y Oriental ahora son percibidos según esta única perspectiva histórica. Al ser integrados en esta región europea totalmente controlada por los soviéticos, estos países se caracterizaban por tener un régimen controlado centralmente, bajo el poder del partido comunista, el cual regulaba férreamente todas las esferas de la sociedad, incluyendo la educación. Según el autor Tamas Kozma, en países históricamente percibidos como de Europa Central, ya en las décadas de los 60 y 70 había surgido un movimiento de tipo “tercera vía” que buscaba soluciones políticas entre el mercado y la economía planificada, entre capitalismo y comunismo, entre democracia

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parlamentaria y el Estado-partido. Se buscaba implantar formas de democracia directa como antídoto frente a la corrupción burocrática que reinaba en la política educativa. Entre los ejemplos más ilustrativos cabe destacar: las ideas de autogobierno, la participación de los padres en el sistema escolar, la elección de los directores por los docentes, la creación de cooperativas escolares, etc. Afirma Kozma que este enfoque al estilo “tercera vía” ha marcado profundamente la transición post-1989/90. Las propuestas de descentralización radical, privatización extrema de la educación superior, en particular a nivel universitario, los crecientes movimientos a favor de la autonomía de las minorías nacionales en su lucha por instituciones educativas propias e independientes, etc., todo aquello es ilustrativo del impacto que tuvo esta “tercera vía” (Kozma, 2003) y explica las evoluciones de la educación privada en casi todos los países involucrados.

Ocho de los diez nuevos Estados miembros ingresaron a la Unión el 1ro de mayo de 2004. Y si se considera, además, que otros países de la ex Unión Soviética tocarán la puerta de la Unión en algunos años, no es insensato analizar en profundidad la situación de la educación en la zona oriental de Europa. Pero lo que hoy por hoy se entiende por “Europa Oriental” dista mucho de lo que esta zona englobaba antes de la implosión del bloque comunista. En este sentido, las fronteras de la Unión Europa con los países de la antigua URSS que no hayan ingresado a la UE no dejarán de ser un elemento decisivo.

En todos los países de la ex Unión Soviética, las políticas educativas irremediablemente fueron objeto de cambios considerables. Bajo el régimen comunista, la gente tenía libre acceso a una educación generalmente de buena calidad. Casi toda la población era alfabetizada y la información científica era ampliamente difundida por fuentes controladas por el Estado. Sin embargo, después de 1990, estos logros se fueron perdiendo, como lo afirma también el Banco Mundial (BM, 2000; Malfliet, 1995). Y si no se implementaba ningún ajuste, la situación sólo podía empeorar. Los países candidatos a la membresía de la UE tenían la obligación de adaptar sus políticas educativas a la política vigente en Europa Occidental. En este sentido no debe subestimarse el impacto de los programas europeos y el apoyo (financiero) correspondiente. A través de los programas bilaterales iniciados con países de Europa Occidental y Estados Unidos, así como fundaciones privadas (por ej., la Fundación Soros), las políticas educativas fueron adaptadas a las exigencias de la economía del mercado, lo que suscitó la aparición de diversas formas alternativas de educación privada. Además de las asociaciones mixtas orientadas hacia las ganancias y concluidas con instituciones extranjeras, las autoridades religiosas, por ejemplo, tomaron la iniciativa de fundar sus propios establecimientos educativos. Las business schools y academias de lengua se multiplicaron como arroz.Según Cerych, el cambio en la educación en Europa Oriental tiene cuatro características:1. La despolarización de la educación (es decir, el fin del control ideológico

“comunista” sobre el sistema).2. El fin del monopolio del Estado sobre la educación, con la posibilidad de crear

escuelas privadas y confesionales.3. El aumento en las opciones educativas disponibles.4. La descentralización de la gestión y administración del sistema educativo (en

particular con la instauración de la autonomía de las escuelas).(Cerych, 1997)

Al desaparecer los programas escolares y manuales contentivos de las referencias ideológicas anteriores, nació una nueva industria privada de manuales escolares, con un impacto obvio en la formación de los docentes

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(¿también en el reciclaje y perfeccionamiento?). Las condiciones de trabajo de los docentes empezaron a sufrir presiones, al igual que sus salarios. Las escalas salariales de los docentes quedaban sistemáticamente inferiores a las alzas salariales en los sectores de la industria y los servicios. Enormes presiones presupuestarias frenaban aún más el aumento de sus escasos ingresos. En consecuencia se deterioró la situación social del personal docente y, lógicamente, la profesión entró en crisis. La falta de financiamiento provocó una penuria de material pedagógico y equipos modernos, la degradación de las infraestructuras y una escasez y desmotivación de los docentes. Las limitaciones presupuestarias también tuvieron gran impacto en los países donde los salarios de los docentes de escuelas privadas subsidiadas están total o parcialmente financiados por las autoridades públicas (por ej., en la Rep. Checa, Hungría, Polonia, Eslovaquia, etc.).En el caso de las escuelas privadas independientes, la situación depende del país y del tipo de educación. Sin embargo, al ofrecer mejores condiciones de salario, estas escuelas atraen a los mejores docentes de los demás establecimientos, lo que irremediablemente provoca frustración entre aquellos “que se quedan”.

Demás está decir que la legislación relativa a la educación también debía cambiar. Para ello se llamó a expertos extranjeros, quienes, obviamente, vieron en la educación privada una posible contribución a una transición más eficiente hacia el mercado, considerada en aquél entonces como indispensable. Se hizo necesario restaurar los derechos sobre el patrimonio y redefinir el control financiero y administrativo local (Heyneman, 1998). Una de las consecuencias fue la reactivación de iniciativas privadas que existían antes del reino comunista.

Los países de Europa Oriental siguen instrumentando sus reformas de manera resuelta, y en un momento de inestabilidad económica y social. De ahí que los nuevos sistemas educativos están encarando problemas nuevos y más serios. Muchas familias ahora deben enfrentar la creciente deterioración de sus condiciones materiales. El aumento en el desempleo y la pobreza impone una pesada carga a las familias, que en general tienen apenas recursos limitados para dedicar a la educación de sus hijos, mientras que el número de nuevos ricos va creciendo. El acceso desigual al actual sistema educativo se ha convertido en una gran fuente de preocupación en todos los países de Europa Oriental. Por ello no es sorprendente ver cuántas personas sienten nostalgia con la era soviética, frente a la ausencia de perspectivas para su futuro y el de sus hijos.

Algunos países que ingresaron recientemente a la UE ostentan mejores condiciones para adaptar sus sistemas educativos a los retos del mañana. Pero en los países que no han entrado y no entrarán a la UE, aun cuando se beneficien de programas bilaterales acordados con países de Europa Occidental, en el entorno de la educación la gente teme quedar al margen y no poder orientar el sistema educativo hacia el futuro. Algunas escuelas privadas parecen poder adaptarse a las evoluciones gracias a elevadas matrículas y al apoyo extranjero, pero simplemente son demasiado caros para la mayoría de la gente, lo que no hace sino ampliar la brecha social existente y tiende a convertirse en fuente de crecientes tensiones. Sigue siendo incierto, pues, el futuro de las reformas de la educación en Europa Oriental (Wolfgang Mitter, 1992). No se trata solamente de medios y posibilidades, sino también de tradiciones y mentalidades. Por una parte, hay una gran aversión hacia el centralismo excesivo del pasado, pero por otra, los países no están suficientemente preparados a los logros de la civilización occidental, la cual sigue siendo una gran fuerza de atracción.

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Inglaterra, Francia y Rusia: países de referencia para muchos otros

No se puede negar que Inglaterra y Francia han influido profundamente en las evoluciones en muchas de sus antiguas colonias, donde la educación estaba organizada según los patrones occidentales introducidos en estos países. Incluso hoy en día no puede subestimarse la influencia de estos países en sus ex colonias, como lo demostramos en los capítulos dedicados a los demás continentes. La razón de ello es que estos países funcionan según su herencia del pasado. También está el hecho de que tanto Inglaterra como Francia siguen invirtiendo ingentes recursos en sus antiguas colonias, tanto por razones políticas como por razones culturales.En cuanto a Rusia, además de una zona más reducida en Europa, ese país cubre un vasto territorio en Asia. Este único hecho hace que las evoluciones que se dan en Rusia se tornan particularmente importantes para las evoluciones en el otro continente. No cabe duda de que la influencia de Moscú en los demás países de la CEI, en Europa y más especialmente en Asia Central, sigue siendo muy fuerte. Dadas estas realidades, parece oportuno echar una mirada más precisa sobre la situación de la educación privada en estos tres países de referencia.

Inglaterra

Un rasgo común, aunque no único, en la educación en Inglaterra y en Gales es que dentro del propio sistema público existe cierto grado de elección basada en la religión. De hecho en Inglaterra se suele decir: “no tenemos un sistema secular de educación pública”. Hace un centenar de años, ciertos compromisos apuntaron hacia la preservación de la educación facilitada por grupos confesionales, aumentando al mismo tiempo el apoyo brindado por los gobiernos locales. Estos compromisos siguen vigentes hoy en día, con unas 7.000 escuelas confesionales financiadas por el sector público (Glenn & De Groof, 2002b, p. 205).

Pero este sistema pluralista desde el punto de vista religioso ha sido cuestionado en diversas oportunidades. En la década de los 80, por ejemplo, Margaret Thatcher quiso acabarlo. Obviamente la primer ministra no contó con la oposición de las autoridades educativas locales (LEA). Así que pese a las pocas adaptaciones implantadas a lo largo de los años, el fundamento de este sistema se ha mantenido intacto. Como ya lo hemos mencionado, la influencia del sistema inglés en la evolución de muchos países en desarrollo, sobre todo los Estados de la Mancomunidad Británica, ha sido muy grande y lo sigue siendo hoy en día.

En principio, la reforma de 1988 tenía mucha importancia, pues básicamente llevó a la creación de un “casi mercado educativo” a gran escala. Además, abrió las puertas a las actividades comerciales dentro de las escuelas, por ellas y para ellas, así como en el área de la política de personal. Esto amerita algunas explicaciones.En 1988, la Ley de Reforma de la Educación (Education Reform Act) dio a todas las familias de Inglaterra y Gales el derecho de elegir la escuela pública (manejada por el gobierno) de su preferencia, aunque dicha escuela quedara fuera de su distrito fiscal. Como los recordábamos antes, la expresión ‘escuela pública’ en Inglaterra remite a un conjunto de escuelas tradicionales privadas e independientes. Las escuelas estaban financiadas según el número de alumnos inscritos. Los montos de dicho financiamiento se determinaban a nivel central,

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con los distritos locales gozando de un mínimo poder discrecional (por ej., para ofrecer servicios especiales y localizados en las instalaciones de la escuela). La Ley estableció una larga lista de escuelas públicas, dirigida a las familias, creando así un mercado competitivo de la educación pública. Según la Ley, los presupuestos de estas escuelas estaban también condicionados directamente por la decisión de los padres de inscribir o no a sus hijos (Belfield & Levin, 2002).

Dentro del sector público así mantenido, las escuelas establecidas y totalmente administradas por la autoridad educativa local se llaman “escuelas de condado” (county schools). De hecho representan la gran mayoría de las escuelas públicas. En cuanto a las escuelas creadas y financiadas parcialmente por una autoridad “voluntaria” (normalmente, las iglesias), se llaman “escuelas voluntarias controladas” (voluntary controlled schools) o “voluntarias asistidas’ (voluntary aided). Las escuelas “voluntarias controladas” generalmente reciben menos fondos públicos que las escuelas “voluntarias asistidas”, por lo que gozan de menos libertad por parte de la autoridad local. Existen muchas escuelas voluntarias “controladas” y “asistidas” que pertenecen a la iglesia anglicana, así como algunas escuelas judaicas “asistidas”. Más recientemente la comunidad musulmana inició las gestiones con miras a obtener el estatuto de “asistidas” para sus escuelas que funcionan de manera independiente. Sin embargo, hasta ahora el Secretario de Estado para la Educación se ha negado a otorgar dicho estatuto, lo que ha dado lugar a una gran polémica. Muchas escuelas públicas definidas como tales por la Ley de 1988 (pero cuyo estatuto jurídico está actualmente regido sobre todo por la Ley de Educación de 1993) son establecimientos subsidiados, financiados por el gobierno central. Estos fondos se canalizan a través de una agencia gubernamental, llamada Agencia de Financiamiento de Escuelas. En efecto, escuelas sometidas al sector local (sean de condado, controladas o asistidas) pueden solicitar el estatuto de escuelas subsidiadas saliéndose del sistema de control de las LEA. De conformidad con la Ley de 1993, se han introducido nuevas categorías de escuelas subsidiadas. Y escuelas que acaban de lograr el estatuto de “subsidiadas” pueden ser creadas por la Agencia de Financiamiento o por agentes independientes. Estos últimos pueden ser grupos religiosos minoritarios, e incluso la junta organizadora de una escuela independiente existente. Asimismo, hay un sector independiente que reúne a muchos establecimientos escolares, pero que sigue siendo sometido a la inspección y las exigencias impuestas por el Departamento de Educación en materia de registro (Meredith, 1995).

En términos concretos, en la actualidad la escolaridad en Inglaterra y en Gales es facilitada por varias categorías de escuelas. Estas categorías fueron revisadas en la Ley sobre Normas y el Marco de los Establecimientos Escolares (School Standards and Framework Act), por lo que desde el 1ro de septiembre de 1999, se dividen entre:

Escuelas comunitarias Escuelas pertenecientes a fundaciones Escuelas voluntarias, entre las cuales:

- escuelas asistidas- escuelas controladas

Escuelas comunitarias de educación especial Escuelas de educación especial pertenecientes a fundaciones Escuelas independientes (llamadas también “no subsidiadas”).

Sólo las escuelas independientes son consideradas privadas. Todas las demás instituciones educativas, aunque las modalidades de propiedad y administración

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pueden variar, son consideradas como partes del sistema público de educación y son llamadas colectivamente “escuelas subsidiadas”.Las escuelas comunitarias (otrora “escuelas de condado”) las creaban sobre todo las autoridades educativas locales (LEA), que eran dueñas de las instalaciones escolares. Las LEA también se encargaban de la gestión financiera, tanto para ingresos como para gastos de capital. En cuanto a las escuelas pertenecientes a fundaciones (otrora “beneficiarias de donaciones”), sus dueños legales pueden ser las juntas organizadoras o las juntas directivas de las fundaciones. En cambio, estos establecimientos escolares son financiados por las LEA, de la misma manera que las escuelas comunitarias. Las escuelas voluntarias controladas o asistidas pertenecen bien sea a las juntas directivas o a la instancia financiadora (como la Iglesia de Inglaterra o la Iglesia católica). Ambos tipos de escuela reciben un financiamiento total para cubrir sus gastos, aunque las escuelas asistidas deben generar el 15% de sus gastos de capital.Todas las categorías de escuelas subsidiadas gozan de un grado elevado de autonomía, pero las juntas directivas de las escuelas voluntarias (de ambos tipos) tienen más responsabilidades que en las escuelas comunitarias. La conformación de estas juntas directivas varía según la categoría. Las escuelas voluntarias (de ambos tipos) y las pertenecientes a fundaciones (eventualmente) deben incluir en su junta directiva a representantes de la instancia que financia la escuela. Estos “administradores representantes de la fundación” son nombrados para asegurar que se preserve y desarrolle debidamente el carácter distintivo de la escuela. En el caso de las escuelas voluntarias asistidas, el número de representantes de la fundación debe ser mayor que el número de administradores regulares (Eyridice, 2000; CEEC, 2003, and Glenn & De Groof, 2002b).

Decisiones en materia de personal

Según la Ley de Educación (Education Act) de 1944, las juntas directivas de las escuelas confesionales subsidiadas mantienen su autoridad en materia de contratación del personal, como garantía de la preservación del carácter distintivo de la institución. Más recientemente, dicha autoridad fue ampliada a otras escuelas subsidiadas. Ahora, las juntas directivas de las diversas categorías de establecimientos subsidiados tienen autoridad total en materia de contratación, disciplina y despido de su personal, aunque dentro de los límites legales relativos al empleo y las normas nacionales en materia de salarios y condiciones de trabajo de los docentes. Las juntas directivas de las escuelas confesionales pueden recurrir a criterios religiosos para decidir sobre la contratación de su personal.

Últimamente, el gobierno aceptó otorgar a las escuelas más exitosas un mayor grado de control sobre los salarios y las condiciones de trabajo de sus docentes. Esta experiencia también se llevó a cabo en las 46 zonas de acción educativa (distritos escolares donde las escuelas son de menor rendimiento), siendo permitida de conformidad con la sección 10 de la legislación de 1998.

Las escuelas independientes, incluso si son financiadas por el Plan de Cupos Asistidos, mantienen un control total en materia de contratación, siempre que cumplan con las medidas antidiscriminatorias y de igualdad de trato, como cualquier otro empleador. En términos generales, el tesorero y el director son nombrados por la junta directiva, mientras que los demás docentes son nombrados por el director (Glenn & De Groof, 2002b).

Francia

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En ningún otro país del mundo ha suscitado tanta pasión como en Francia el debate en torno a la libertad de educación y la relación entre la Iglesia y el Estado. La revolución de 1792 cuestionó el derecho de la Iglesia Católica de fundar sus propias escuelas, aunque luego fue reafirmado. Alrededor de 1880 el ministro Jules Ferry estableció la escuela unitaria, la famosa “escuela de la República”, neutral por definición, que iba a marcar la educación de las siguientes generaciones. La política educativa estaba muy centralizada y regulada. El Estado reivindicó el derecho de todos los niños a la educación, como un derecho inalienable basado en los principios de ‘libertad, igualdad, fraternidad’. La Ley de Ferry, en su espíritu y letra, así como las instituciones creadas por ella eran y siguen siendo anticlericales. Las escuelas católicas no percibían ningún subsidio público. Ese también fue el espíritu de las políticas educativas implementadas por Francia en sus colonias—aunque Ferry, para entonces Ministro de las Colonias, no era realmente un ardiente defensor de los derechos humanos fundamentales. Sin embargo, las escuelas confesionales fueron toleradas, en particular en las zonas rurales (en vista de la imposibilidad de implantar iniciativas gubernamentales en todas partes). Pero las escuelas públicas siguieron siendo la norma en las zonas urbanas. En el capítulo sobre África, presentamos más explicaciones sobre este rasgo característico que sigue influyendo en las antiguas colonias de Francia.

Desde 1996, sin embargo, Francia ha logrado tener y sostener un sistema dual, aunque la controversia de ninguna manera ha terminado.En la actualidad, hay un gobierno oficialmente secular que administra un sistema educativo público centralizado que también es oficial y celosamente secular, y que financia al mismo tiempo una red de escuelas católicas que, en seis años de escolaridad, se ocupa de al menos 35,3% de los alumnos. En efecto, los sociólogos estiman que un 35,3% de los alumnos franceses reciben educación en una institución católica en algún momento de su ciclo escolar (Glenn & De Groof, 2002b, p.246).Con un sistema tan centralizado y regulado (pese a las recientes evoluciones a favor de la descentralización, e incluso la autogestión de las escuelas, las tensiones y diferendos jurídicos han sido numerosos.

Marco jurídico

Con su decisión del 23 de noviembre de 1977, el Consejo Constitucional estableció que la libertad educativa era uno de los principios fundamentales reconocidos por las Leyes de la República, reafirmado en el Preámbulo de la Constitución de 1946 y por el estatuto constitucional otorgado por la Constitución de 1958. Ahora bien, libertad educativa significa que las escuelas públicas y privadas coexisten dentro del sistema educativo francés y que el Estado debe brindar subsidios a la educación privada, de acuerdo con los términos establecidos por la Ley.Hoy en día la educación privada es brindada sobre todo por escuelas que mantienen contratos con el Estado en el marco de la Ley Debré del 31 de diciembre de 1959. Las demás escuelas son organizadas y financiadas por individuos.Las escuelas privadas pueden firmar con el Estado un contrato simple (educación primaria o especial) o un contrato de asociación (educación primaria y secundaria), para la totalidad o parte de sus clases, siempre que respeten los

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términos impuestos por la Ley Debré y sus decretos de aplicación (Eurydice, 2000).

Financiamiento

Los principios definidos por la Ley Debré en materia de gastos de funcionamiento son los siguientes:- El Estado cubre los salarios del personal docente (salvo los gastos vinculados

con la jubilación y la previsión social).- El Estado y las autoridades locales participan en los gastos de funcionamiento

de las escuelas secundarias, a través de un subsidio global; el Estado se encarga de los salarios del personal no docente y las autoridades locales (Departamentos para los colegios; Regiones para los liceos) se encargan del material de trabajo.

- Las Comunas deben ayudar con los gastos de funcionamiento vinculados con la escolaridad de los niños domiciliados en su territorio y que asisten a una escuela fundamental con contrato de asociación. La intervención en los gastos también es obligatoria para los niños domiciliados en el territorio comunal que asisten a instituciones preescolares con contrato de asociación, siempre que dicho contrato haya sido aceptado por la Comuna. La participación en los gastos no es obligatoria para los alumnos de escuelas con contrato simple y para niños domiciliados fuera del territorio comunal donde está ubicada la escuela.

En cuanto a los gastos de capital, queda terminantemente prohibido para las autoridades locales brindar apoyo financiero directo a las escuelas privadas de educación primaria. Las escuelas secundarias pueden obtener instalaciones existentes y subsidios de las autoridades locales o del Estado, pero dicho aporte no puede ser mayor al 10% de los gastos anuales no cubiertos por fondos públicos. En la educación secundaria técnica, las autoridades locales pueden otorgar subsidios (CEEC, 2002).

Situación profesional del personal

En las escuelas franceses, incluyendo las instituciones privadas con contrato, la situación del personal no puede ser analizada sin tomar debidamente en cuenta la importancia de la función pública en ese país (que suele traducirse mal por “empleo público” o “servicio público”), más aún en comparación con otros países.

En Francia, los empleados del Ministerio de Educación son considerados funcionarios que “ejercen una función pública de interés general”. Son contratados y asignados según un procedimiento altamente regulado que deja poco margen para la creación de escuelas distintas. Sus responsabilidades y condiciones de trabajo son especificadas de manera similar, básicamente según un proceso en el que los sindicatos de docentes y otros desempeñan un papel importante (Glenn & De Groof, 2002b, pp. 262-263).Los docentes de instituciones privadas con un contrato con el Estado se dividen en dos categorías: aquellos que laboran en escuelas con contrato simple, y aquellos de las escuelas con contrato de asociación.En consulta con la dirección de la escuela, la autoridad educativa del distrito contrata a los docentes contractuales de las escuelas privadas con contrato de

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asociación con el Estado. Estos docentes son entonces contratados como funcionarios temporarios. En cambio, para los docentes de las escuelas privadas con contrato simple, su contratación es decidida por la dirección y debe ser aprobada por las autoridades escolares. Los docentes así contratados son simplemente empleados del sector privado, aunque el Estado es el que paga sus salarios.Desde la entrada en vigencia de los llamados “acuerdos de Lang-Cloupet” en 1993, la competencia, las exigencias y los métodos de contratación de docentes de la educación privada con contrato son iguales que para los docentes de la educación pública. Tienen las mismas condiciones de servicio y gozan de las mismas posibilidades de promoción profesional.En las escuelas privadas sin contrato, en cambio, los docentes tienen el estatuto de empleados del sector privado y su contratación, salario y seguridad social y de empleo son regulados por las leyes laborales y cualquier convenio colectivo que haya firmado su empleador. En este sentido, no tienen fundamentalmente ningún vínculo contractual con el Estado (Eurydice, 2000; Glenn & De Groof, 2002b; OIDEL, 2002; CEEC, 2003).

Federación de Rusia

A raíz del “nuevo pensamiento” en la sociedad rusa, las metas y estrategias de la política educativa experimentaron una suerte de revolución copernicana con relación a la era anterior del socialismo real. El sistema educativo ya no era visto como un “elefante blanco” que se debía alimentar por razones ideológicas, sino que se debía considerar como un “elefante de tiro capaz de abrir caminos en la jungla del pensamiento marxista-leninista, para facilitar la preparación a la economía de mercado e implantar una nueva mentalidad” —así rezaba el informe nacional de la Federación de Rusia, presentado en 1992 ante la Conferencia Internacional de la Educación en Ginebra.Más allá de este elemento de discontinuidad, sin embargo, se puede observar una línea continua en los esfuerzos de reforma emprendidos por el gobierno ruso para intentar colocar al país de vuelta en el camino de la modernidad. Al igual que en los períodos anteriores, el gobierno debe encontrar el difícil equilibrio entre conservatismo y flexibilidad, orientado hacia la innovación en materia de educación (Malfliet, K., en De Groof, 1993, p.71).No cabe duda de que la disolución de la Unión Soviética y la transición hacia la democracia tuvieron un profundo impacto en la política nacional de educación y dieron a las familias y a las minorías étnicas un mayor papel en la escolaridad de los niños. Ya se había hablado de reformar la educación unos tiempos atrás. En efecto, el Pleno del partido comunista de 1988, bajo el mando de Gorbachov, había acordado una serie de reformas, incluyendo el facilitar una mayor diversidad dentro del sistema, en los programas, métodos y tipos de escuelas, en las modalidades de financiamiento, en la gestión, así como en el uso de las lenguas. La idea también era instar a las escuelas a desarrollar otros perfiles académicos.En 1992, la filosofía de la reforma fue plasmada en la Ley de Educación, cuyo principio fundamental era la eliminación del control del Estado sobre la política educativa. En todas las regiones, al promulgarse esta Ley, las autoridades locales obtenían una gran autonomía en la definición de las estrategias educativas más adecuadas para el momento y el lugar. Pero en un informe de proyecto (Banco Mundial, 2003), el Banco Mundial opina que la descentralización y la diversificación son fuentes de desigualdades y contribuyen a reducir el abanico de servicios educativos de calidad disponibles, así como el número de oportunidades en el mercado laboral. En muchas regiones, la ruptura en la recolección de ingresos públicos influyó mucho en que incluso los gastos más

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elementales de la educación, como los salarios, ya no estuvieran cubiertos oportunamente. En estas condiciones, ya no era posible cubrir los gastos de mantenimiento o de reemplazo del material obsoleto, ni hablar de los gastos de renovación del capital (Fretwell & Wheeler, 2001). En este sentido, la Ley de 1992, que reinstauró las escuelas privadas y la recolección de fondos externos, combinada con la fuerte descentralización y diversificación, resultó ser la transición más brutal (Vinokur, 2001).

Escuelas privadas y preescolares se convirtieron en centros de innovación, con programas que volvían a utilizar la pedagogía prerrevolucionaria y con métodos educativos tomados prestados a Europa Occidental y Estados Unidos. Las escuelas privadas hacen especial énfasis en el estudio del inglés y otras materias críticas. El número de estudiantes por docente es relativamente bajo y los salarios de los docentes alcanzan un promedio de US$ 170 (aproximadamente tres veces más que el salario de un docente del sector público) (Glenn & De Groof, 2002b, p. 431). En el informe de proyecto de educación en Rusia, con fecha 15 de julio de 2003, el Banco Mundial también destaca que los docentes y directores siguen cobrando escuetos salarios y, por tanto, la profesión de docente ha dejado de atraer a nuevos aspirantes (Banco Mundial, 2003).A mediados de los años 90, Rusia tenía cinco tipos de escuelas secundarias, a saber: escuelas generales con un currículo general; escuelas que ofrecen materias selectivas; escuelas que proponen un aprendizaje intensivo en algunas materias; escuelas que preparan a los estudiantes para los exámenes de admisión en las instituciones de educación superior, y escuelas alternativas que instrumentan programas experimentales.Después de visitar varias escuelas secundarias de Moscú, hemos observado que, en las zonas socialmente favorecidas, los currículos ponen especial énfasis en el aprendizaje del inglés, la informática y las matemáticas, y que se organizan muchos cursos adicionales pagaderos, durante o después el horario normal de clases (las escuelas visitadas también recurren a los padres para que financien mejoras de infraestructura y la compra de equipos modernos). El Artículo 45 de la Ley de Educación estipula que las escuelas tienen libertad para decidir sobre el uso de estos ingresos adicionales, e incluso brindar a los docentes un suplemento a sus salarios.

En la era postsoviética, los estudios comerciales han experimentado un gran repunte, pues la demanda por gerentes competentes rebasa de lejos la oferta disponible. Tres tipos de instituciones ofrecen estudios comerciales: escuelas públicas; instituciones privadas, y firmas privadas de consultoría. También hay muchas escuelas que firman acuerdos con instituciones o compañías occidentales. Gracias a la asociación con patrocinantes comerciales e industriales, algunas escuelas realizan verdaderas operaciones comerciales (Vinokur, 2001).

El Artículo 5 de la Ley de Educación prevé que el Estado garantiza los derechos de los ciudadanos de la Federación de Rusia en materia de educación, así como la posibilidad de recibir una escolaridad en instituciones educativas no públicas. En las escuelas no acreditadas por el Estado que ofrecen programas de estudios generales y profesionales, los gastos de la escolaridad son compensados. En el caso de escuelas no públicas pero acreditadas por el Estado, y que proponen estudios generales y profesionales, los gastos de la escolaridad son reembolsados al ciudadano por el Estado, de acuerdo con las normas públicas sobre los costos de educación en las instituciones públicas correspondientes o en las escuelas municipales.

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El Artículo 50 de la Ley de Educación garantiza el derecho a elegir el establecimiento escolar y el tipo de educación.Los Artículos 26 y 43 de la Constitución garantizan el derecho a la educación y a la formación profesional, pero sin prever ninguna garantía directa al derecho de los individuos u organizaciones de fundar escuelas, a la libertad de fundar instituciones educativas y organizar y orientarlas, o a la libertad de elección de los padres que emana de estos derechos. En realidad, estos derechos en materia de educación sólo son explícitamente consagrados en la Ley de Educación de la Federación de Rusia. Los procedimientos requeridos para fundar una escuela no pública y acreditada constituyen un serio obstáculo al derecho fundamental de brindar educación y abrir escuelas para ello (De Groof, 1993).

¿Qué hay del personal docente?

La Constitución rusa no se fundamenta en la libertad educativa (tampoco la consagra), sino en la libertad de docencia. Este es un punto importante, pues esta libertad de docencia es la manifestación del rechazo inequívoco del pasado, cuando la educación se definía por completo según fundamentos ideológicos y era estrictamente controlada por el partido comunista. Por otro lado, esta libertad de docencia también es un serio desafío para el desarrollo de una educación privada, más especialmente para la educación confesional. El Artículo 19 de la Constitución prohíbe la discriminación basada en la actitud para con la religión; lo mismo hace la legislación laboral. La Ley de Educación del 10 de julio de 1992 también establece que el contenido de la educación debería fomentar la libertad de opinión entre los alumnos. Esta disposición limita a las escuelas en la elección de sus métodos y soportes pedagógicos (Glenn & De Groof, 2002b, p. 451). Las escuelas privadas ya creadas insisten entonces en algunos contenidos educativos específicos o métodos, y en vista de las evoluciones de la sociedad, insisten en el estudio de los idiomas extranjeros, el comercio y otros temas vinculados con los estudios comerciales. En otras palabras, estas escuelas se orientan de manera marcada hacia el mercado.

En cuanto al estatuto del personal docente, cabe señalar que sólo las disposiciones detalladas incluidas en la Ley y relativas a los derechos de los docentes regulan los salarios, las condiciones de despido y el sistema disciplinario.Revisemos algunos detalles interesantes: el Artículo 54.3 especifica cómo se establecen los salarios mínimos: de ninguna manera pueden ser inferiores al salario promedio vigente en la industria del país. El párrafo 4 agrega que, según sus posibilidades, las escuelas decidirán libremente los bonos, aumentos salariales, ingresos adicionales y otros pagos incitantes a sus docentes.El Artículo 55.8 estipula que el personal pedagógico empleado en las publicaciones y revistas científicas deben cobrar una compensación mensual por un monto equivalente al 10% de su salario básico.El personal contratado con base en un contrato por tiempo determinado puede ver su contrato rescindido antes del término en los siguientes casos (Artículo 56):a. Irrespeto a la Carta de la institución por segunda vez en un año, ob. Aplicación (incluso si es por primera vez) de métodos pedagógicos que

incluyan el uso de la violencia física o mental en contra de un estudiante o alumno, o

c. Aparición en el trabajo bajo los efectos del alcohol, estupefacientes o productos tóxicos.

La dirección puede despedir a un empleado por las razones arriba señaladas, sin el consentimiento del sindicato.

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La diferencia entre el estatuto del personal docente en las escuelas públicas y las instituciones privadas se vuelve, por tanto, muy delgada. El hecho es que la Ley de Educación es válida para todos. La libertad brindada a las juntas directivas de instituciones educativas privadas en materia de salarios, condiciones de trabajo, despidos, etc., es la que hace la diferencia, puesto que esta libertad es muy relativa en el sistema público. Pero como ya lo hemos mencionado, las remuneraciones en las escuelas privadas suelen ser mucho más elevadas que en los establecimientos públicos. Por consiguiente, el sector privado es una importante fuerza de atracción para los docentes

Referencias

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La financiación de la Educación Privada en Europa

Explicaciónes

Los dos cuadros que figuran en “La Financiación de la Educación Privada en Europa” se basan en un estudio del CEEC (Comité Europeo para la Educación Católica) en los países donde tiene afiliados este órgano. El estudio, titulado ‘La financiación de la Educación Católica’ fue publicada por cuenta propia y actualizada en abril de 2003.

Explicación de los datos marcados:

(a) Gobierno responsable de la educación pública(b) Distritos, provincias, etc. (c) Iglesia, congregación, familias, empresas, etc.(d) Porcentaje del coste real.(e) Excepción hecha para el personal obrero y de mantenimiento para quienes parte

de su salario puede que se pague con recursos ofrecidos por la familia, la Iglesia o algunas congregaciones.

(f) En caso que el órgano directivo puede disponer de un crédito garantizado (si no 0 %)

(g) El 30% (40% ed. sec.) restante puede pagarse con los medios de funcionamiento o los recursos propios. También se puede contraer un préstamo que será reembolsado con los medios de funcionamiento. Varias combinaciones son posibles.

(h) CA = contrato de asociación; CS = contrato simple (i) Todos los gastos (salarios, gastos de funcionamiento, edificios) de las escuelas

privadas en Grecia los asumen los propietarios de las escuelas. Los ingresos proceden de las cuotas escolares pagadas por los padres de los alumnos. Hay dos categorías de escuelas privadas: sociedades con ánimo de lucro, y (sobre todo en el caso de las escuelas católicas) instituciones sin ánimo de lucro.

(j) No para todas las escuelas primarias, sólo para las escuelas “parificate” que están obligadas a dar educación ‘gratuita’ a sus alumnos. El porcentaje indicado no es fijo pero depende de la disposición del fondo previsto por la ley financiera anual. En los últimos años hubo un incremento constante. Únicamente para congregaciones en caso de construcción de un nuevo edificio.

(k) 16-18 años (grado de licenciatura): financiado por las familias y los propietarios de las escuelas.

(l) Sólo se aplica a las ‘Senior High schools’ ya que Noruega no tiene escuelas católicas a nivel secundario.

Parte III

SITUACIÓN DE LA EDUCACIÓN PRIVADA EN PAÍSES SELECCIONADOS

Capítulo 9

BENIN

Con el pasado a cuestas

Historia

El sistema educativo en Benin, como en casi todos los países africanos que fueron colonias, aún tiene las huellas de la política educativa de su antiguo colonizador. Los efectos en la política financiera y salarial, en la relación entre autoridades, iglesias y otros actores privados de la educación son notables aún en la actualidad. En otras partes de este estudio (cf. capítulo ….: África) hemos explicado las diferencias que aún existen entre países que estuvieron bajo el dominio colonial británico, francés o portugués. Ciertamente en los primeros años de independencia, las nuevas autoridades se basaron en el sistema existente. Hasta la fecha existen muchos vínculos con la antigua “madre patria” que han influido en acontecimientos recientes.

También en Benin, las formas de antigua aculturación y educación dentro del grupo étnico o tribu, completadas luego con iniciativas de educación misiones religiosas, siguieron existiendo en la época de la colonización francesa. De hecho, en las colonias francesas se hacía hincapié en la escolaridad de empleados públicos y de empresas que apoyaban la colonización. Esta situación era común sobre todo en las áreas urbanas. La educación se organizaba en líneas metropolitanas: la diseminación de los valores republicanos, derechos y libertades a través de una escuela con bases laicas. Debido a las pocas iniciativas, las escuelas misión –escuelas privadas– fueron toleradas en áreas más rurales (por decreto del gobernador francés, Roume, de 1903) (CSME/Benin, 2004). Este patrón también se encuentra en otras colonias francesas. No había duda del apoyo. En muchos casos, había grandes diferencias en el tratamiento de todas las partes involucradas dependiendo si estaban empleadas en la educación privada o pública. (Usuambele, s.d.; ADEA, 2000) (El contexto descrito más adelante muestra que en el caso de Benin el término ‘escuelas privadas’ se refiere en realidad a las ‘escuelas privadas independientes’).

Después de la independencia, en 1960, la educación en Benin siguió basándose en el sistema francés por varios años, hasta 1972 para ser exactos. Tres años después de la revolución de 1972, se implantó una reforma exhaustiva sobre la base de un modelo de desarrollo marxista-leninista: L’école nouvelle (la Nueva Escuela). Esta reforma fue aplicada de 1975 hasta 1989. Las consecuencias fueron considerables: se nacionalizó todo el sistema educativo, se abolió todas las escuelas privadas. En la educación superior, se creó tres tipos de institutos de capacitación para maestros dentro de la Universidad Nacional de Benin. El Estado deseaba el control sobre todas las iniciativas educativas; se encargó de los salarios de los maestros pero responsabilizó a las comunidades locales por los gastos no salariales: materiales pedagógicos-didácticos, instalaciones y equipos para las clases … Sin embargo, desde 1983, el crecimiento económico disminuyó, una consecuencia obvia de la política económica, lo que tuvo como resultado una gran reducción del presupuesto

estatal y de la fuerza financiera de las autoridades locales y la población. Como era lógico, las consecuencias se hicieron sentir: las comunidades locales ya no podían cubrir más del 25 por ciento de los gastos que debían cubrir. La desigualdad resultante entre las regiones condujo a una disminución importante en el número de alumnos. Particularmente, el número de alumnas cayó dramáticamente. Al final, la educación primaria alcanzó solo 43 por ciento de los niños, la educación secundaria general 12 por ciento y la educación secundaria técnica apenas 1 por ciento. Los padres habían perdido la confianza, y los maestros se desmotivaron (Banco Mundial, 1994). Para empeorar las cosas, las autoridades simplemente abolieron los tres sistemas de capacitación docente antes mencionados por razones presupuestarias. Esta situación trajo como consecuencia una grave escasez de maestros capacitados, que aún se percibe en la actualidad, como describiremos más adelante (Guedegbe, 1999).

Esta tendencia, que creció de forma desproporcionada, tenía que revertirse. En 1990, se convocaron a los Estados Generales de Educación (EGE). La auditoría subsiguiente por el Ministerio de Educación expuso las disfunciones y debilidades del sistema. Se creó un nuevo marco político para remediar la situación. Se dio precedencia a la educación básica. Varios cuerpos internacionales (Banco Mundial, USAID…) ofrecieron su ayuda, lo que resultó en una serie de proyectos con el objetivo de mejorar la calidad de la educación a través de la educación básica, capacitación adicional e iniciativas de capacitación docente recurrentes. La educación privada también fue incluida en varios de estos proyectos. De hecho, las autoridades la habían reconocido otra vez para entonces, aunque bajo ciertas condiciones con respecto a la estructura, currícula, requisitos de maestros … (Weva & Dewanou, 2003). En la base de datos de la Oficina Internacional de Educación de UNESCO, edición 1998, se puede leer en este respecto que después de la restauración de la democracia y de los derechos humanos y civiles, y libertades, las instituciones educativas privadas “se propagaron como hongos” en todos los niveles de educación, desde preescolar a la educación secundaria. Las órdenes de implementación de 1989, 1996 y 2000, basadas en la vieja Ley de Educación Privada de Dahomey –antiguo nombre del país– de 1964, allanó el camino para esta situación (CSME/Benin, 2004). La Constitución del 11 de diciembre de 1990 incluso dispone la posibilidad de otorgar subsidios públicos a las escuelas privadas. Hasta ahora esos subsidios no se han otorgado, probablemente debido a las pocas posibilidades presupuestarias (IBE, 1998).Antes de ser reconocidas, las escuelas privadas deben cumplir ciertos criterios impuestos por las autoridades. La mayoría de ellos son de naturaleza administrativa. Desde 2000, deben pagar una garantía no reembolsable de F CFA 2.000.000. Una vez que sean reconocidas, deben seguir los currícula de las escuelas públicas. El Estado diseña los exámenes y reconoce los diplomas. Los alumnos que asisten a escuelas privadas reconocidas satisfacen la asistencia escolar obligatoria. Además, los padres tienen la libertad de elegir la escuela de su preferencia. Los maestros en las escuelas privadas necesitan las mismas calificaciones que sus colegas en las escuelas públicas (CSME/Benin, 2004). Su salario y condiciones laborales se tratarán en detalle en este capítulo.

La situación actual de las escuelas privadas en Benin

Desde 1990 las escuelas privadas en Benin –nacionalizadas bajo el régimen socialista– recuperaron gradualmente sus edificios confiscados. Las cifras sobre escuelas primarias, que presentó Benin al Foro Mundial de Educación en Dakar, en 2000, hablan por sí solas: En 1989/90 había 418 escuelas privadas En 1990/91 388

En 1991/92 464 En 1992/93 1021 En 1993/94 667 En 1994/95 895 En 1995/96 1056 En 1996/97 1264 En 1997/98 1856

En el mismo período, el número de docentes en la educación primaria pública aumentó de 13.275 de 14185, lo que resulta en un aumento en el promedio anual 0,83 por ciento.En la educación privada esta cifra aumentó de 418 a 1.858, un incremento en el promedio anual de más de 20,5 por ciento.

Otra observación notable en el mismo informe:El la educación pública la proporción alumnos/maestro aumentó constantemente, excepto en 1997; en la educación privada ocurrió lo contrario. Regresaremos a este punto en el capítulo sobre las condiciones laborales.

Tabla 9A: Evolución del número de alumnos promedio por aula en la educación primaria pública y privada en Benin

1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98Públ.+ priv. 31 36 40 45 48 50 52 50 53Públ. 30 36 40 46 49 51 53 51 55Priv. 50 43 44 30 40 36 37 36 35

(WFE, 2000)

Después de 1990 las escuelas privadas católicas y protestantes se agruparon en una red diferente. Su autoridad no se menoscabó, pero querían proteger sus intereses comunes de las autoridades. También las escuelas privadas laicas, predominantes en áreas urbanas, aumentaron en cantidad. Éstas no se agruparon en una red sino en asociaciones representativas, por la misma razón (Oulaï & Péano, 2000).En el Ministerio de Educación existe una Dirección a cargo de sus intereses en instituciones de educación privada primaria y secundaria. Esta Dirección está a cargo de crear, supervisar y aplicar la política gubernamental en escuelas privadas (INFRE, 2004).Las escuelas privadas y públicas siguen el mismo currículum en Benin, pero como resultado de las circunstancias en que funcionan las escuelas privadas, y del apoyo mayor que reciben de los padres, éstas logran mejores resultados en cuanto al aprendizaje, particularmente en cuanto al conocimiento de la lengua francesa. A esta conclusión se llega a partir de estudios comparativos recientes y de testimonios de los padres involucrados (Banco Mundial, 2004; USAID, 2003).

La educación secundaria privada en Benin está menos desarrollada que en muchas otras naciones africanas. El informe del Banco Mundial (2004) explica en este respecto que en las circunstancias actuales la educación privada no parece ser la alternativa a la educación pública para satisfacer las necesidades educativas crecientes, particularmente en la educación secundaria. El alto costo es un factor decisivo en este respecto. Sin embargo, el informe explica también que si las escuelas secundarias privadas o las familias recibieran subsidios del gobierno para las escuelas fuesen costeables –siempre y cuando sigan funcionando más eficientemente que las escuelas públicas–, se tendría como

resultado un verdadero ahorro para el tesoro público (!), porque la educación privada es más barata en el sentido que, proporcionalmente, logra más por menos dinero. Se podría comentar de forma similar para el caso de los maestros.

Cifras actuales

Tabla 9B: Estadísticas generales sobre educación primaria– año lectivo 1999-2000 Número de alumnos Número de maestros Infraestructura Proporción M F total M F total Clases Escuelas alum./ alum./ clase maestroPúbl.+ Priv. 557802 374622 932424 13834 3875 17710 19823 4178 47 52,6Pública 507151 331288 838439 11610 3389 15000 17364 3750 48,3 55,9Privada 50651 43334 93985 224( ?) 486 2710 2459 428 38,2 34,7

Fuente: SSGI/DPP/MENRS http://www.gouv.bj/benin/societe/education.php

Las cifras proporcionadas por las federaciones de maestros de Benin en sus respuestas a la encuesta de la CSME difieren de las publicadas por el Ministerio de Educación, lo que confirma la posición de la base de datos de IBE (1998), que es muy difícil encontrar cifras exactas. Sin embargo, las mencionamos porque reflejan claramente la tendencia de los años recientes.

Tabla 9C: Número de escuelas

Escuelas privadas Escuelas públicas Total

Educación primaria 4.788 4.642 9.430

Ed. sec. 1º ciclo 335 4.184 4.519

Ed. sec. 2º ciclo 140 984 1.124Fuente: CSME/Benin, 2004

Tabla 9D: Número de alumnos/estudiantes

Escuelas privadas Escuelas públicas Total Educación primaria 149.011 1.148.402 1.297.513Ed. sec. 1º ciclo 27.414 220.234 247.648Ed. sec. 2º ciclo 10.652 45.570 56.222

Fuente: CSME/Benin, 2004

Tabla 9E: Número de maestros

Escuelas privadas Escuelas públicas TotalEducación primaria 4.776 21.982 26.758Ed. sec. 1º ciclo 3.200 8.145 11.345Ed. sec. 2º ciclo 1.167 1.701 2.868

Fuente: CSME/Benin, 2004

Financiamiento de la educación privada

Como se dijo antes, las escuelas privadas en Benin son responsables de su política financiera. No reciben subsidios públicos (¿aún?) y deben procurarse todo

a partir de recursos que se obtienen principalmente a través de matrículas escolares. Un número limitado de estas escuelas, especialmente aquellas bajo la dirección de misiones extranjeras, pueden contar con apoyo de otros países. En algunos casos, pueden contar con apoyo de algunas ONG o de benefactores individuales. Cabe destacar que las escuelas privadas no tienen que responder a nadie por su política financiera.

Una comparación entre los presupuestos de las escuelas públicas y privadas deja en claro las diferencias en políticas y explica las diferencias en el tratamiento de alumnos y maestros. Las cifras se remontan a 1996, y sin embargo, muestran claramente las diferencias como resultado de diferentes formas de financiamiento (Oulaï & Péano, 2000).

Tabla 9F: Gastos de escuelas públicas en 1996

Kindergarten Elem. General Techn. and Vocat. Higher Secondary (in percent)

Salaries teaching 83.0 67.5 69.1 24.9 30.4staff

Salaries non-teaching 3.1 0.2 14.7 13.0 25.8staff

Kindergarten Elem. General Techn. and Vocat. Higher Secondary (in percent)School materials 2.5 7.2 3.9 4.1 3.0

Working expenses 2.5 1.1 4.3 12.4 19.0

canteen, boarding - 5.8 - - 18.8

Investments 8.9 18.2 8.0 45.3 3.0

Total expenses (in million 547 18828 5415 1759 4385FCFA=100%)

Tabla 9G: Gastos de escuelas privadas en 1996

Kindergarten Elem. General Techn. and Vocat. Higher Secondary (in percent)

Salaries teaching 33.8 22.5 36.8 39.3 23.9 staff

Salaries non-teaching 9.4 9.9 11.1 18.9 8.4 staff

School materials 2.3 3.5 1.6 5.7 13.4

Working expenses 35.3 22.7 20.1 22.4 31.5

Canteen, boarding 2.8 6.9 17.1 3.2 0.3

Investments 16.3 31.5 13.3 10.5 22.5 Total expenses (in million 129 2285 1930 589 367 F CFA=100%)

Algunas conclusiones importantes: en 1996, un alumno en la educación primaria privada costaba F CFA 37.000, un alumno en la educación pública F CFA 25.000.

Cada miembro del personal costaba F CFA 17.000 en promedio en la educación pública y apenas F CFA 9.500 en la ecuación primaria privada. La razón subyacente para esto es que los salarios son considerablemente más bajos en la educación privada y las escuelas públicas tienen una proporción alumno/maestro menos favorable (cf. tabla 1).Las escuelas primarias privadas gastan más en personal no docente. Los padres de alumnos en escuelas privadas cubren más gastos de materiales escolares que en escuelas públicas (F CFA 8.000 contra F CFA 4.400).

En la educación secundaria, un alumno en la educación pública cuesta F CFA 43.900, a lo que debe añadirse F CFA 12.800 para compras varias. En la educación secundaria privada estos gastos son mucho mayores: F CFA 106.800 en promedio para las escuelas y F CFA 27.200 en gastos adicionales para las familias.En 1996, desde el punto de vista de las familias, un alumno en educación secundaria costaba F CFA 19.400 en promedio en una escuela pública y F CFA 121.200 en una privada. En la educación primaria estos costos llegaban a F CFA 5.200 y F CFA 37.100 respectivamente.Por lo tanto, no es sorpresa que la educación privada reclutara alumnos principalmente en las mejores zonas de las áreas urbanas del sur. No es posible un mayor desarrollo de la educación secundaria privada sin apoyo del Estado. La diferencia en el patrón de gastos entre las escuelas privadas y públicas puede ser un factor decisivo cuando se diseñen las políticas educativas futuras según los análisis y sugerencias del Banco Mundial (Oulaï & Péano, 1999 y 2000).

Un gran problema de personal

La política de personal en el período pasado ha tenido consecuencias graves para la educación en Benin. En 1987 se promulgó una suspensión de reclutamiento en todo el sector público, incluyendo la educación. En combinación con la abolición de la capacitación de los maestros (véase más arriba), esto tuvo como resultado una gran escasez de maestros calificados. El gobierno intentó de superarla con la introducción, en el período 1995-1997, de una fórmula preparatoria para permitir, desde 1997-1998, el reclutamiento de empleados contractuales. En la práctica, el resultado fue la introducción de cargos públicos no estatutarios, que por supuesto, afectan las características del estatus de cargo público. Todos estos esfuerzos no pudieron resolver el problema de la gran escasez de maestros, cuyo número se estimaba en 5814 para el año lectivo 2003-2004. Para llenar las vacantes de alguna manera, el gobierno permitió el reclutamiento de maestros comunitarios, quienes no necesitaban tener ningún tipo de calificación. De esta manera, se empleaban tres tipos de maestros, cuyos requisitos de empleo, condición y salarios diferían tremendamente:los empleados públicos permanentes, contratados por un período ilimitado bajo la condición de servidor público (50% de los maestros en la educación primaria pública en 2004)los empleados públicos contractuales, contratados por un tiempo limitado sin condición de servidores públicos, aunque cubiertos por el presupuesto (24%)los maestros comunitarios, contratados a nivel local pero subsidiados por el Estado; más de 20% desde 2001 (26% del personal total en la educación primaria).

Un empleado público permanente le cuesta al gobierno cuatro veces más (!) que un maestro comunitario, lo que quiere decir concretamente que 50% de los maestros en la educación pública están trabajando en una condición que corresponde al sector privado (ADEA, 2004). Además, parece evidente que las horas laborales semanales oficiales, fijadas en 28 horas para la educación primaria, difícilmente se respetan en la práctica (Göttelmann-Duret, 1998).

Aún queda por ver lo que traerá el futuro. Sin embargo, según el pronóstico de UNESCO en Dakar (Amelewonou et. al) se necesita un aumento anual en personal de 4,4% en promedio para garantizar en 2015 educación primaria para todos los niños. En 1987, 14.067 maestros fueron contratados en la educación primaria en Benin; en 2001, fueron 17.266. En 2015, serán necesarios 36.036 maestros para satisfacer las necesidades educativas reales. Ésta será una tarea inmensa considerando el gran déficit actual.

Más adelante explicaremos cómo interpretar esta situación en relación con la educación privada.

Estatus y condiciones laborales en la educación privada

Nótese que los datos procesados en los párrafos siguientes se basan en la reacción conjunta de las federaciones de maestros SYNESP, SNIA-EP, SYNPROLYC y SYNTRA-MESRS al estudio de la CSME de 2004.

Por decreto con fecha 1º de octubre de 1964, la escuela privada recibió 60% de los salarios brutos para los cargos correspondientes en escuelas públicas cuyo personal estuviese subsidiado por el gobierno. Desde 1976 hasta la fecha, los salarios han sido cubiertos por los mismos empleadores. Esta fue la consecuencia de los programas de ajuste estructural impuestos al gobierno.Los maestros de escuelas privadas deben tener las mismas calificaciones que sus colegas en escuelas públicas. En la práctica, ello significa que deben poseer un título pedagógico de educación superior. También se aplican criterios de nacionalidad e idioma. Sin embargo, como ya se ha explicado en párrafos anteriores, muchos pueden enseñar con un título de educación secundaria. Este es el caso para la educación pública y privada. Como regla general, los salarios están en una escala según edad y antigüedad. Hasta ahora, las juntas y direcciones de escuelas privadas no están obligadas a aplicar las escalas salariales existentes. Aún no se han firmado convenios colectivos en la educación privada, aunque los sindicatos de maestros insisten fuertemente en este aspecto.

¿Cuál es el salario anual de los maestros en la educación privada?(1 US$= 600 F CFA)

Salario inicial en la educación primaria privada: 384.000 F CFA (640$) ó 94% del salario inicial en la educación pública.

Salario después de 15 años en la educación primaria privada: 720.000 F CFA (1200$) ó 56% del salario correspondiente en la educación pública.

Salario inicial en el 1º ciclo de educ. secund.: 528.000 F CFA (880$) ó 94% del salario inicial en la educación pública.

Salario después de 15 años en el 1º ciclo de educ. secund.: 900.000 F CFA (1500$) ó 50% del salario correspondiente en la educación pública.

Salario inicial en el 2º ciclo de educ. secund.: 819.000 F CFA (1365$) ó 91% del salario correspondiente en la educación pública.

Salario después de 15 años en el 2º ciclo de educ. secund. 1.440.000 F CFA (2400$) ó 48% del salario correspondiente en la educación pública.

Los impuestos y las cotizaciones a la seguridad social se deducen de los salarios.Comparado con la educación pública no hay grandes diferencias, excepto que el sector privado contribuye a la oficina de seguridad social de Benin OBSS y el sector público al fondo de pensión nacional.Después de las deducciones mencionadas anteriormente los maestros aún se quedan con 95% de sus salarios brutos.La edad mínima para trabajar como maestro es 18 en la educación primaria y 21 en educación secundaria. Algunos grupos de maestros alcanzan el tope de la escala salarial después de 15 años de antigüedad. En la educación pública, esto se logra después de 24 a 25 años de antigüedad.Para poder recibir una pensión, uno debe tener 55 años de edad y tener 30 años de antigüedad. Este criterio se aplica a todos los trabajadores de la educación. La jubilación no es obligatoria, pero se recomienda.Si bien los maestros en la educación privada están regulados por el Code générale du Travail (código laboral general), sus contratos pueden ser puestos a término (suspendidos) en cualquier momento.La pensión es proporcional a los servicios prestados, siempre y cuando se tengan al menos 15 años de antigüedad.Los maestros en la educación secundaria pueden combinar su trabajo en la enseñanza con otras actividades remuneradas, mientras que los maestros en la educación primaria no. Los maestros jubilados, también pueden combinar sus pensiones con actividades remuneradas ilimitadas. Las pensiones son pagadas por la Caisse nationale de Sécurité Sociale (la caja nacional de seguridad social) y llega a 66,66% del último salario.

Condiciones laborales

Como en la educación pública, la asignación de horas laborales en la educación privada es de 28 horas en la educación primaria, 20 en el primer ciclo de educación secundaria y 16 en educación superior, durante 35 semanas al año. El trabajo a medio tiempo y las combinaciones de asignaciones en varias escuelas están permitidos.

Derechos sindicales en la educación privada

Los derechos sindicales en la educación privada en Benin son respetados de manera muy limitada. La tasa de sindicalización en la educación pública es 80%, pero en la educación privada es de apenas 10%.Sólo SYBESP (1.200 miembros) recluta sus miembros exclusivamente en la educación privada. Los demás sindicatos están activos en la educación pública.Los representantes de los sindicatos de maestros han sido reconocidos formalmente a todos los niveles políticos y sus derechos y libertades están protegidos por un reglamento interno. Ellos también pueden operar a todos los niveles políticos.

También en la educación privada es posible legalmente llegar a convenios de negociación colectiva en varios temas como el salario y condiciones laborales, número de alumnos por clase y reformas pedagógicas y estructurales. La negociación es posible a nivel nacional, regional y también escolar.Sin embargo, en realidad esta posibilidad ha sido nula en la educación privada ya que no se ha llegado a ningún convenio colectivo aún.Las disputas son resueltas de forma amigable en la medida de lo posible en un comité ad hoc. Si no se resuelven, el caso se lleva ante la inspección laboral, y en última instancia, ante los tribunales.

Conclusión

La historia turbulenta de la educación privada en Benin –tolerada durante el período colonial, nacionalizada después de la independencia, y luego restaurada gradualmente y expandida sin apoyo del gobierno– ha tenido efectos negativos importantes y aún sin resolver para el estatus y las condiciones laborales de los maestros. Sus salarios siguen estando muy por debajo de los salarios pagados en la educación pública, a pesar de tener que cumplir con los mismos requisitos de calificación, cumplir con los mismos currícula y satisfacer los mismos estándares de logros. Además, ya que los problemas de personal son innumerables también en la educación pública, estos problemas se extienden en gran medida a la educación privada. Los esfuerzos que ha hecho el gobierno (o que ha podido hacer en la medida de sus posibilidades) hasta ahora, ya sea con apoyo o no de entidades intergubernamentales y no gubernamentales, ha sido insuficiente para mejorar la situación. Es el mismo caso para aspectos relacionados específicamente a la organización de la educación privada. El hecho de que no se haya llegado a ningún convenio de negociación colectiva para la educación privada a pesar de la posibilidad formal de hacerlo, ilustra la situación.Los sindicatos de maestros enfrentan obviamente una tarea difícil y a largo plazo para mejorar la situación del personal. Las bajas cifras de sindicalización en la educación privada deben aumentar de manera urgente, si los sindicatos desean tener influencia en la toma de decisiones como organizaciones representativas. El crecimiento de la educación privada en Benin lo exige como prioridad.

Referencias

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Capítulo 10

MAURICIO

Una educación pluricultural y libre

Mauricio, que consiste en tres islas principales y algunas más pequeñas en el Océano Índico, se independizó en 1968 y pasó a ser una República en 1992. Mauricio es un país multirracial, multilingüe y pluricultural. El idioma oficial es el inglés, el idioma generalmente hablado el francés, la lingua franca el criollo, y el idioma en casa el bhojpuri, hindi, urdu, tamil, telegu, o mandarino, entre otros idiomas. La enseñanza de estas diferentes lenguas y su nivel de introducción en el currículo de las escuelas siempre han sido temas controvertidos. Los niños estudian inglés y francés en la escuela primaria y algunos entre ellos también aprenden un idioma asiático. La educación es obligatoria entre 5 y 12 años. Es gratis a todos los niveles aunque hay algunas escuelas con pago de matrícula. Para gran parte de las escuelas la estructura escolar formal es de 6 años de escuela primaria obligatoria, +5 años de escuela secundaria inferior +2 años de escuela secundaria superior. (Kulpoo, 1998)

Educación en cifras.

En marzo de 2004 había 1070 escuelas que ofrecían servicios preprimarios. El 77% entre ellas eran instituciones privadas; el 17% se administraba por el Pre-School Trust Fund (PSTF) sobre una base de las escuelas primarias y el 6% restante por la Roman Catholic Education Authority (RCEA) y por Consejos Municipales o Consejos del Pueblo.En la misma fecha Mauricio contaba con 289 escuelas básicas con una población escolar de 126.226 alumnos. 220 de estas escuelas eran escuelas públicas del Estado, 51 ‘aided schools’ administradas por las autoridades católicorromanas (RCEA) , 2 ‘aided schools’ administradas por las Autoridades de la enseñanza hindú y 16 ‘non-aided private schools’ (verdaderamente privadas). El 75% de la población escolar total de la educación básica.

En la educación secundaria la situación es completamente diferente. En marzo de 2004, Mauricio contaba con 189 escuelas secundarias (escuelas estatales, escuelas religiosas y otras escuelas privadas), de las que 63 sólo ofrecen secondary academic education, 13 pre-vocational education y 113 tanto secondary academic y pre-vocational education. De las 176 instituciones que ofrecían educación secundaria, 67 eran propiedad del Estado y 109 eran escuelas religiosas, private aided y non-aided. De las 126 instituciones que ofrecían pre-

vocational education, 57 eran instituciones estatales y 69 instituciones privadas. El 32% de los alumnos iban a escuelas secundarias estatales, el 68% a la educación privada. En comparación con la situación en 1990, la situación ha cambiado algo. En las 124 escuelas secundarias que había entonces, sólo el 20% de los alumnos seguía clases en escuelas estatales y el 80% en escuelas privadas. Estas cifras son importantes para poder comprender la evolución de la política educativa de Mauricio en general y la situación de la educación privada en particular. (CSO, 2004)

Contexto histórico.

Los primeros esfuerzos para proveer educación en Mauricio empezaron con el trabajo de los misionarios, como fue el caso en muchas colonias. A pesar de las acciones de gente dedicada, la educación permaneció fuera del alcance de las masas durante muchos años. En los años 1940, con el avance del movimiento de la emancipación política, creció la demanda por una educación general. En 1941, hubo 50 escuelas primarias gubernamentales y 75 escuelas “grant-aided”. A partir de 1947, la nueva clase política se comprometió a ampliar la oferta de la educación basándose en el principio de que una población inteligente que sabe leer y escribir es la mayor garantía de una sabiduría económica futura. En 1956, el Education Act otorgó amplios poderes para asegurar que hubiese facilidades educativas en todas las regiones. El Gobierno también había establecido un sistema de becas para apoyar las escuelas administradas por las Education Authorities. Una condición previa para tener derecho a estas becas era que estas grant aided schools acogiesen a todos los niños, sea cual sea la raza o religión de éstos. Hubo un incremento drástico del número de alumnos en las escuelas primarias. Después de la independencia, en 1968, el Gobierno comenzó a invertir en la expansión de las facilidades escolares y en la mejora de las infraestructuras escolares.En 1981, un 95% de los niños iba a la educación primaria. Pero se olvidaron algunos aspectos fundamentales de la educación. En un Libro Blanco de 1984 se afirmó que el sistema no estaba a la altura de las necesidades cambiantes de la economía; que había poca eficacia interna y una falta de justicia en el acceso a las escuelas, con poca calidad; la naturaleza competitiva del Certificado para la Educación Privada y el número de niños que aprobaban los exámenes eran objeto de preocupación, había demasiados alumnos que abandonaban el ciclo primario,...Al mismo tiempo el país encaraba una dura recesión con inflación galopante, déficit presupuestarios y desempleo. Los planes de ajuste estructural del FMI y del Banco Mundial impusieron una serie de a condiciones para reducir el gasto en el ámbito de la educación.En 1982, el Gobierno empezó a implementar una serie de medidas serias, cerrando 21 escuelas secundarias privadas a finales del año sin diálogo ni consulta previa con los afectados y, sobre todo, sin compensación para el personal afectado por la decisión. No era de sorprender pues que hubo reacciones de la gente implicada y del público en general, hasta tal punto que el Gobierno no pudo continuar con el ajuste estructural y decidió que no implementaría las condiciones encaminadas a la educación. A través de una cautelosa política basada en la combinación de mejoras educativas y ajustes estructurales, el sector educativo avanzó un paso más entre 1985 y 1991. Se construyeron algunas nuevas escuelas primarias y se extendieron y renovaron otras; se prohibió la tuición privada para contrariar abusos; se intensificó la formación de los docentes; se distribuyeron manuales (gratuitos) a todos los niños de las escuelas primarias,…

En 1976 el Gobierno decidió que la educación secundaria – para la que había que pagar matrícula hasta entonces – sería gratis. Pese a problemas de ajuste estructural en los años 80, las inversiones gubernamentales en la educación no han disminuido y se mantuvo la educación secundaria gratuita. (Persumaran, 2001)

A partir de 1991 se empezó a poner en marcha una revista y una reforma del sistema educativo conocida como el Education Master Plan, cuyo resultado fue un progreso importante a nivel de la contratación, los resultados, la equidad y la calidad. El Master Plan se centraba en 3 objetivos principales para el futuro del sistema educativo de Mauricio:Mejorar el acceso y la equidad.Mejorar la calidad de la educación Fortalecer las capacidades de gestión en la educación.

Un resumen histórico de la evolución de la educación en Mauricio indicaba que la reforma y la política educativas a menudo resultaron de circunstancias y crisis políticas y económicas ocurridas en diferentes periodos de la historia, y pocas veces de una planificación bien pensada. El Master Plan tuvo por objeto cambiar esta situación de política no planificada y proponía ‘la formulación de políticas que beneficiarían a la nación. Los fallos del sistema educativo frenarían seriamente el desarrollo económico. Y, puesto que Mauricio había adquirido un considerable crecimiento económico, el momento era propicio para desarrollar una amplia estrategia para el sector educativo. (MEAC, 1991; Persumaran, 1997; Pillay, 1997)

La situación de la educación privada en los últimos años.

A la luz del importante papel que la educación privada en Mauricio siempre ha desempeñado (y sigue desempeñando), sobre todo en el área de la educación secundaria, los responsables políticos debieron tener en cuenta esta realidad al establecer su política. Iniciativas destinadas a mejorar la calidad y a actualizar el sistema educativo siempre han tenido que prever suficientes estímulos para implicar también al sector privado. Puesto que los presupuestos estatales también pagan el salario de los docentes de la educación privada, cada reforma que afecta la formación y las condiciones de trabajo de los docentes también tiene un impacto considerable en la política de las escuelas privadas reconocidas. Hasta hace algunos años, hubo grandes diferencias entre las escuelas. Las no gubernamentales por lo general trabajaban menos con docentes formados académicamente que las estatales, y tenían una correlación estudiante/docente más elevada. Muchas estaban mal equipadas e instaladas en edificios inadaptados. Algunas escuelas estatales y religiosas de buena reputación atraían los mejores alumnos y obtenían pues los mejores resultados. Por otra parte había un número limitado de escuelas que eran un escándalo para el sistema. Asimismo había muchas disparidades a nivel regional. Las mejores escuelas se situaban en Port Louis y en Plaines Wilhems, mientras que sobre todo en las regiones del Sud casi no había escuelas secundarias. Según estimaciones de la ‘Private Secundary School Authority’, menos del 20 % de los alumnos visitaban escuelas privadas comparables con las instituciones estatales. Otros iban a instituciones escolares muy diferentes entre sí a nivel cualitativo. Razones para estas diferencias son: docentes, infraestructura y calidad de los alumnos. El objetivo del Master Plan era cambiar esta situación.

Evolución del sistema de financiación.

“Private education in Sub-Saharan Africa” (Kitaev,1999) resume la situación como sigue:Desde 1983, hubo un proceso de reforma de las becas gubernamentales a las escuelas privadas para:que las becas reflejasen mejor los costes actuales,incorporar incentivos para mejoras,ofrecer recursos financieros para desarrollar las infraestructuras.

Antes de 1986, el sistema de becas preveía el pago de los salarios de los docentes + el 25%, y un 10% más para otros costes. Pero este sistema no daba incentivos para que la escuela mejorase sus normas. En 1986 se introdujo una nueva fórmula basada en becas por persona y en becas de estímulo para laboratorios, bibliotecas, etc.La fórmula fue reemplazada en 1989 por una “comprehensive grant formula” (fórmula completa de becas), que incluía una ‘Operation grant’ (beca funcionamiento) para financiar gastos de enseñanza y otros y para dar incentivos a mejoras operativas; y una “Management grant” (beca administración) para estimular mejoras en la gestión y en los gastos financieros.La “Comprehensive grant formula” ha sido objeto de revisión para permitir cambios en orientación política, estructura de los gastos y desarrollo educativo. La revisión más reciente prevé incentivos más adecuados para asignaturas científicas y técnicas, educación informática, deportes y actividades no incluidas en el currículo. Además del sistema de becas, el Gobierno prevé varios tipos de préstamos a las escuelas secundarias privadas para infraestructura y transporte. Y un aspecto más que claro en las condiciones de financiación fue que éstas estaban sometidas a requisitos de calidad.

Las repercusiones de las medidas del Master Plan.

La expansión de la educación básica, sobre todo en el sector de la educación pública, solía ir acompañada de un aumento de las escuelas secundarias privadas. En 1996, la educación privada todavía representaba el 80 % de la población escolar en la educación secundaria (Parsuramen, 1997), aunque hay educación secundaria gratuita en todo el país.La relación educación estatal – educación privada en principio no había cambiado pero los esfuerzos redoblados del Estado para crear propias instituciones donde no había suficiente oferta – y muy destacados por el Master Plan – claro que impactaron en las instituciones privadas.La necesidad de crear nuevas escuelas secundarias resultaba, entre otras cosas, de la abolición del ranking en la educación básica y de la admisión en las escuelas secundarias.Por lo general se acepta que la principal disfunción del sistema educativo de Mauritania ha sido la situación de cuello de botella creada por el elemento del Ranking en el examen para el Certificado para la Educación Primaria (CPE), afirma el National Report 2004 del Ministerio de Educación e Investigación Científica (MESR, 2004), lo que supuso un verdadero obstáculo mayor para la promoción equitativa así como un efecto devastador para la calidad, puesto que se convirtió en instrumento de selección en un contexto de desequilibrio entre demanda y oferta de puestos Form I en algunas escuelas secundarias de renombre;no tenía en cuenta el factor residencial, ya que la admisión a las escuelas secundarias para los candidatos en el ranking se hacía sobre una base nacional; y

pervirtió los objetivos mismos de la educación básica dando lugar a una educación desequilibrada centrada más bien en sujetos examinables que en el desarrollo holístico de los niños.

En 2002 se adoptó una nueva estrategia, el Grade System (Sistema de Grados), reemplazando el sistema de ranking por un Sistema de Grados alfabético, de modo que todos los niños que obtengan el grado mínimo para aprobar ahora entran en el sistema secundario normal mientras quienes no aprueben después de dos intentos en el CPE entran en el sistema secundario preprofesional. La abolición del ranking (CPE) llevó a la implementación de dos importantes medidas además de la regionalización de la admisión a la escuela secundaria baja, es decir:- la construcción de nuevas Escuelas Secundarias Estatales (de 34 a 67 en 2004)- la transformación de las Escuelas Secundarias muy solicitadas en “Sixth From Colleges”.

2004

Además del aumento mencionado del número de instituciones estatales para la educación secundaria, el año 2004 registró otras reformas con repercusiones para los diferentes organizadores de educación, sobre todo en regiones remotas aún donde no había instituciones privadas. (Business Magazine, 2005)

La instalación de ZEP (Zones d’Education Prioritaire – Zonas de Educación Prioritaria) tiene por objeto crear mejores condiciones educativas en regiones con graves necesidades educativas. Se trata de una treintena de escuelas y de 11.000 alumnos. Cabe señalar que también las instituciones privadas participan en este proyecto y no únicamente en forma de patrocinio financiero. Acompañan las escuelas en cuestión a nivel de la gestión, lo que – por supuesto – tiene repercusiones importantes. Siendo así las cosas, también Mauricio hace frente a nuevas formas de privatización de las escuelas oficiales, una tendencia que se registra en muchos países, como mencionamos en los capítulos introductorios.Por vez primera se reconoció a los idiomas orientales para los exámenes de finales de la educación básica. Durante dos años, la abolición del ranking y la introducción del sistema de grados tuvieron un impacto negativo en el nivel de los resultados.

Otro aspecto importante fue que la nueva ley fijo en 16 años la edad de la escolaridad obligatoria.En cuanto a la forma de la educación preprofesional, se redinamizó la preparación y la gestión de esta forma de educación, recurriendo al sistema de public-private partnerships. Aquí también la ya mencionada tendencia hacia formas de privatización de las escuelas oficiales.

Huelga decir que esta nueva situación afecta la educación secundaria privada en muchos aspectos.En algunos escuelas secundarias privadas se escucharon observaciones alarmantes. Según el secretario de la Federación de Administradores de escuelas privadas, gran parte de las escuelas secundarias privadas de su federación (unas 80) no alcanzarían la norma impuesta por la “Private Secondary School Authority” (PSSA) para formar una clase en Form I, fenómeno éste que no se da en las escuelas católicas, sin embargo. La federación arriba mencionada dice que la creación de nuevas escuelas estatales repercute de forma negativa en el número de matrículas en sus escuelas. La gran preocupación de esta federación

es que se presenten insuficientes alumnos para la educación preprofesional en sus instituciones.Tanto el Ministerio de Educación como la PSSA expresan sus dudas respecto a estas preocupaciones, afirmando, sin embargo, que las instituciones de poco renombre sí arriesgan tener insuficientes alumnos como para satisfacer las condiciones de subvención.Estas observaciones marcan la pauta del debate, no sólo en función de la relación iniciativa estatal – iniciativa privada sino también en que la dimensión cualitativa se convierte en factor importante. Y, hablando de calidad, sigue ganando en importancia la pregunta sobre las calificaciones y sobre el estatus profesional del personal de le educación estatal y privada.

Estatuto y condiciones de trabajo del personnel de la educación privada

Los docentes en las escuelas deben disponer de las mismas calificaciones que en las escuelas públicas. Los criterios de contratación los establece el PRB (Pay Research Bureau) conforme con la Ley de Educación.El gestor de la escuela privada dispone de la autoridad de contratar o despedir a miembros del personal. Un gestor puede despedir a un miembro del personal por negligencia, ineficacia o por actitud ni profesional si se pueden demostrar las acusaciones ante un Consejo Disciplinario establecidos por las autoridades, en el caso de las escuelas secundarias la PSSA, la Administración de las Escuelas Secundarias privadas y la PPSA, la Administración de las Escuelas Primarias Privadas, para las escuelas primarias. Es importante notar que gran parte de las escuelas privadas son del tipo empresa familiar.

Derechos sindicales y libertad sindical.

La constitución protege explícitamente a los trabajadores afiliados a un sindicato, y existe un movimiento sindical activo en todos los sectores. En el sector público, la fijación de los salarios por el Gobierno socava la negociación colectiva. En Mauricio está reconocido el derecho de huelga. Pero el Decretto sobre las Relaciones de Trabajo (Industrial Relations Act –IRA) impone un periodo de reflexión de 21 días antes de convocarse cualquier huelga, y el Ministerio de Trabajo puede dar la orden de presentar el caso ante el Tribunal Laboral , cuyo arbitraje es vinculante pues. Además, el Decreto sobre las relaciones laborales permite al Gobierno declarar toda huelga ilegal, si éste estima que «pone en peligro le economía». En 2002, a fin de establecer un frente sólido ante el Gobierno, cinco organizaciones de docentes, directores e inspectores formaron el Frente Común de la Educación. El Gobierno se había negado a publicar el informe SEWRAZ que recomendaba mejorar proporcionalmente los salarios y las condiciones laborales de los docentes de la educación primaria y secundaria.

Los empleados (docentes) a menudo son víctima de los caprichos y el humor de los empleadores quienes, en algunas escuelas privadas con fondos públicos, se comportan como reyes feudales. Ni está permitido a los docentes afiliarse a un sindicato. En muchos otros casos, sin embargo, los docentes están libres de afiliarse aunque sí deben soportar la arrogancia y la gestión opaca de la escuela.

Los representantes de las organizaciones sindicales están formalmente reconocidos y representan a los docentes en las consultas y negociaciones a nivel nacional y escolar. El Código Laboral protege sus derechos profesionales

cuando actúan en el marco de su mandato sindical. No hay reglas específicas para los docentes.

Los sindicatos de los docentes son informados y consultados a nivel nacional y regional. Sus interlocutores a nivel nacional son los representantes de los Gobiernos y de las organizaciones de las instancias organizadoras de los establecimientos escolares, y a nivel regional los representantes de las autoridades. A nivel de las escuelas no es necesario consultarlos o informarlos. Se respetan los acuerdos firmados por el Gobierno y por los sindicatos.El derecho a la negociación colectiva por lo general está legalmente protegido por las reglas y las costumbres, tanto en el sector privado como público. A nivel nacional se discuten pero no se negocian los planes y reformas de la Educación. Los sindicatos pueden dar una opinión común.Es posible la negociación colectiva sobre los salarios, las condiciones laborales y los programas, no sobre el número de alumnos en las clases ni sobre las reformas pedagógicas o estructurales. Hasta hoy los sindicatos han negociado por separado. Es de esperar que con una federación común, la negociación colectiva sea posible, al menos a nivel de los salarios y de las condiciones laborales.A nivel nacional hay un comité, que desempeña un papel de órgano de propuesta y consulta, que organiza la participación de los diferentes interlocutores de la educación.A nivel de las escuelas, pueden haber intercambios y consultas entre sindicatos y asociaciones de padres.

En caso de conflictos, hay un consejo disciplinario compuesto por los representantes de los sindicatos, de la gestión y de la PSSA. El presidente es un jurista. Una vez registrada la denuncia, los sindicatos pueden presentar el caso ante la oficina de trabajo con miras a una conciliación antes de acudir al Tribunal.Para los conflictos laborales, el sindicato presenta el caso a la oficina de trabajo. Si las reuniones de conciliación quedan sin resultado, la oficina presentará el caso ante el Tribunal Laboral o al TCSB.

Mauricio y los objetivos EPT

En su estudio para la UNESCO, Réaliser l’Eduction Pour Tous, Persuraman (2001) indica que las realizaciones de la educación básica son un proceso de largo plazo (varios decenios). Escribe que sin la participación de todos los interlocutores del sector de la educación, no será posible realizar la educación básica. Puesto que los docentes son el elemento más importante del sector de la educación, ellos deben poder expresar sus puntos de vista y participar en el proceso de decisión. Deben ser también socios activos. En el párrafo previo observamos que aún queda mucho por hacer al respecto, sobre todo en las escuelas privadas. Y no se puede olvidar el papel de los padres y de la comunidad en ello. Sin su apoyo y su participación, las reformas educativas nunca tendrán éxito. Tenemos que construir un partenariado que dará resultados efectivos, concluye Persuraman. Las evoluciones mencionadas arriba muestran que la educación privada es un interlocutor muy importante a ese respecto.Los docentes no paran de pedir una revisión de su estatuto que consideran que ha empeorado en los últimos años en términos de escala salarial y proporcionalmente a otros grados. El Master Plan no ha podido tener cuenta de este problema ya que la cuestión de los salarios y de las condiciones laborales no es de su jurisdicción.En cuanto a los idiomas, en un entorno multicultural el Gobierno opta en un espíritu de compromiso por una política ni carne ni pescado, y no por una política

basada en el sentido común social y pedagógico. La cuestión del idioma, un problema extremadamente complejo en Mauricio, es un ejemplo de un caso en el que no se ha podido conseguir ningún consenso. Sigue siendo tema de debate. Las consecuencias para la Educación Para Todos son evidentes.Los informes sobre las cuestiones de los idioma orientales y el informe sobre los problemas de las escuelas confesionales, ambos de 1991, defendieron como un compromiso el que los idiomas asiáticos deberían contabilizarse en la clasificación a partir de 1996 y que las escuelas confesionales podrían reservar el 50 % de su capacidad de admisión según sus propios criterios. Los dos informes fueron objeto de procesos y son fuente de frustración y descontento entre las diferentes comunidades de la isla. Ambos fueron considerados injustos.

La educación privada se considera como un gran problema puesto que se gestiona cada vez más sobre una base comercial hay un abuso de la educación privada entre los estudiantes.Estos ejemplos demuestran que también en Mauricio las prácticas y las instituciones están arraigadas en el modo de vida y que ha sido imposible cambiarlos. Cambiar costumbres es un proceso de largo plazo. El resultado es que la educación privada no siempre es el socio más dispuesto a realizar los objetivos de la EPT. Toda política o decisión que pueda parecer hostil a uno o varios grupos puede crear tensiones y un malestar inútiles, dice Pasuraman.El problema de la marginación sobre bases económicas o sociales es otra problemática importante. Nuestras escuelas y nuestros docentes no han sido equipados para hacer frente a los problemas que se plantean, reconoce Pasuraman. Por consiguiente, el problema se ha intensificado y se ha convertido en una cuestión política candente.Muchas cosas han cambiado en Mauricio en el último decenio. Pero muchos desafíos persisten. El sector de la educación privada tiene un papel importante que jugar en esta perspectiva. Hay que respetar a los docentes afectados en sus derechos individuales y colectivos a fin de comprometerlos y motivarlos como socios indispensables en la realización de los objetivos comunes.

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Capítulo 11

MARRUECOS

Una integración condicionada

Las estadísticas lo demuestran perfectamente: pese a los ingentes esfuerzos de los últimos años en los países árabes, el avance logrado a nivel de los sistemas educativos sigue siendo modesto si se compara con los resultados de otras regiones en desarrollo del mundo. El problema del analfabetismo entre las mujeres sigue siendo muy importante. La escolarización de los niños de poca

edad aún no se realiza en forma suficiente, aunque algunas cifras oficiales tienden a sugerir lo contrario. Y los observadores lo confirman: en Marruecos también es el caso. A pesar de los avances logrados en el país en los últimos años, aún quedan muchos esfuerzos por hacer (UNDP, 2003a; UNDP, 2003b; UIS-Unesco, 2004).

¿Qué papel ha desempeñado la educación privada en las evoluciones recientes? En términos generales se puede observar que las instituciones de educación privada se mantienen al margen del sector educativo formal reconocido por el Estado en la mayoría de los países árabes (Kirchberger, 2002). Pero no cabe duda de que la actitud de los poderes públicos para con las iniciativas de educación privada ha ido cambiando fundamentalmente en los últimos años. Si bien este cambio era visible primeramente a nivel de la formación profesional y superior —básicamente por razones financieras y de adaptación a las evoluciones de la sociedad contemporánea— también es cierto que ha habido una clara tendencia a integrar “lo privado” en el conjunto del sistema educativo. Marruecos constituye un excelente ejemplo para ilustrar este intento.

Carta Nacional de Educación – Formación

Las políticas instrumentadas desde la independencia de Marruecos en materia de educación siempre han tenido como metas principales ampliar el acceso al sistema de formación y educación y mejorar la calidad del mismo. Estas políticas se fundamentaban en los principios de “marroquízación”, unificación, arabización y generalización.Sin embargo, el sistema no alcanzó las metas trazadas. Las tasas de alfabetización y escolarización aumentaban muy lentamente y la tasa de deserción se mantenía alta, en particular en las zonas rurales, donde el acceso a la educación era limitado.A principios de los años 90, las autoridades adoptaron enfoques nuevos en el desarrollo educativo, fundamentado básicamente en la búsqueda de la eficiencia, la racionalización de los recursos, la desconcentración y la participación de nuevos actores.

En 1999, dentro del Ministerio de Educación Nacional, una Comisión Especial para la Educación-Formación (COSEF) fue encargada de elaborar un proyecto de reforma del sistema. Así nació la Carta Nacional de Educación – Formación, adoptada en enero de 2000, con el apoyo del Rey (MEFPT, 2002; COSEF, 2000).

En esta Carta se definen los objetivos asignados al sistema educativo en su conjunto (fundamentos, finalidades, derechos y deberes de los distintos actores y movilización nacional necesaria para el éxito de la reforma), que constituyen nuevas orientaciones para cada uno de los niveles educativos e identifican los pilares para la acción, así como las actividades que han de ser emprendidas (Jarousse, 2004; MEFPT, 2002).Uno de estos pilares de acción tiene que ver con el papel de la educación privada; otra se refiere a la movilización de recursos financieros.

El título del Pilar de acción nro. 18 no deja lugar a dudas en cuanto a las metas:Alentar al sector privado de la educación y la formación y regular sus normas y funcionamiento.

¿Cómo se percibe la relación entre educación privada y Estado?El párrafo 163 no deja lugar a dudas:

El sector privado de la educación y la formación es considerado un actor principal, junto con el Estado, en la promoción del sistema de educación y formación, la ampliación de su extensión y la continua mejoría de su calidad.Para que el sector privado pueda asumir plenamente su papel, ha de comprometerse a considerar la educación y formación como un servicio público.En consecuencia, los operadores en ese sector deberán respetar, al menos, las normas de equipamiento, acompañamiento, programas y métodos, vigentes en la educación pública, o presentar un proyecto pedagógico dotado de un programa curricular conforme con las orientaciones del sistema de educación y formación, en condiciones tales que preparen para los mismos diplomas marroquíes, y someterse a la aprobación de las autoridades nacionales competentes.Y el párrafo 164:Las autoridades educativas-formativas instaurarán un proceso sistemático y transparente que permita:Normalizar la calidad, evaluar y controlar los establecimientos y validar las formaciones merecedoras;Reconocer los títulos de formación o expedir directamente los diplomas de Estado a los egresados del sector privado cuyas formaciones hayan sido validadas;Dar a conocer a la ciudadanía el resultado de las prestaciones de todas las instituciones privadas que operen en el sector.

Para alentar al sector privado a asumir plenamente su papel a nivel de la educación superior y universitaria, se preveía, entre otros, establecer un sistema tributario apropiado e incitativo; alentar la creación de instituciones educativas de utilidad pública; otorgar subsidios a nivel de la educación preescolar; establecer la formación de cuadros pedagógicos y administrativos, etc.

La Carta venía acompañada de varios proyectos de Ley, por ej., el proyecto de Ley n° 06-00 que define el estatuto de la educación privada.En el capítulo III de ese proyecto, ya se preveía que las instituciones de educación privada debieran contar con un personal docente de al menos 80% de docentes permanentes (a reserva de derogaciones por autorización de la academia regional de educación-formación).Todo director y docente de una institución privada deberá tener la nacionalidad marroquí; tener no menos de 18 años (25 años para un director); demostrar su aptitud física y mental a través de un certificado médico homologado; gozar de sus derechos cívicos; cumplir con las condiciones de calificación pedagógica establecida en los reglamentos. Sin embargo, para las personas que no sean de nacionalidad marroquí, la academia regional puede expedir una autorización para que ejerzan funciones de docente o de director de escuela.El Artículo 15 del proyecto de ley establecía que el personal de las escuelas privadas se beneficiarían, gratuitamente, de todos los ciclos de acompañamiento, formación inicial y formación continua, programados para los docentes del sector público, de conformidad con las condiciones estipuladas en los convenios acordados entre las academias involucradas y las instituciones privadas de educación beneficiarias.En otras palabras, la promoción de la educación privada era un elemento clave de la reforma iniciada.

Antes de ubicar las evoluciones recientes y el contexto actual de la educación privada, no es inútil caracterizar este tipo de educación en su contexto histórico,

para así entender mejor las realidades que se esconden detrás de la política gubernamental, y el papel asignado a la educación privada en Marruecos.

Histórico y evolución

En Marruecos, al igual que en los demás países árabes, la educación privada se originó en las antiguas Medersas y Msids (instituciones coránicas), así como en las grandes universidades. En los años treinta del siglo pasado, sobre todo, gracias a la acción nacionalista, la educación privada experimentó un gran salto cualitativo, que apuntaba hacia la preservación de la identidad nacional (Wazzani, 2001).

En realidad, la educación privada adoptó tres formas:

1. La educación privada precolonial, que puede considerarse descendiente directo de la educación tradicional originada en el siglo 8 de nuestra era; Se fundamentaba sobre todo en las escuelas coránicas y zaouias, e impartía una educación esencialmente religiosa. Totalmente privada, era reservada a los varones.

2. La educación privada bajo el Protectorado, que desde sus inicios se posicionó en contra de las fuerzas de ocupación francesas y sus escuelas. Se inscribe en la continuación de las zaouias y las Msids, y su objetivo era preservar los valores religiosos y culturales del país, así como la perennidad de la lengua árabe. Con la llegada de la influencia salafista, el renacimiento árabe y la creación de las primeras escuelas de comunidades extranjeras, la educación privada es bautizada “educación libre”. Durante la Segunda Guerra Mundial se va desarrollando lejos del control de los franceses.

3. La educación privada después de la independenciaLa primera fase, 1956-1966, es determinada por el paso de la educación libre a la educación privada. El sector experimenta un gran auge y el número de alumnos registrados pasa de 23.000 en 1956 a 49.000 en 1966. Nacen establecimientos de un nuevo tipo, que se organizan en torno a metodologías nuevas. En 1959, se instituye un sistema unificado de educación primaria para los dos sectores, público y privado.En una segunda fase, 1966-1993, se cuestiona la arabización y se recomienda la vuelta a la educación bilingüe. Algunas escuelas privadas quedaron en vilo con la nueva doctrina, anunciando así el inicio de una nueva generación de instituciones escolares de carácter pedagógico y comercial a la vez, establecimientos con fines de lucre, en ausencia de normas en materia de construcción y equipamiento. En la década de los años 80, el sector privado experimenta un notorio desarrollo y una gran evolución tanto cualitativa como cuantitativa. La elevada tasa de fracaso escolar en las escuelas públicas da origen a un nuevo tipo de instituciones secundarias privadas, que recuperan a los alumnos salientes del sector público, entonces en situación de fracaso. Sin embargo, la instauración del sistema de educación básica viene a limitar la expansión del sector privado de educación. El número de escuelas pasa así de 592 unidades en 1988 a 541 en 1991. Pero después de la promulgación de la Ley 16/86, el sector ostenta una reactivación. Luego vino la reforma del 2000, que ya hemos mencionado antes, la cual apuntaba a integrar las diferentes formas de educación privada en un sistema unificado y controlado por el Estado (Dinia, 2002).

Una primera ilustración de lo que podría ser el impacto de la nueva política se dio en el sector preescolar. Así, la Ley general sobre Educación privada, del 2000, determinó que el preescolar quedaba privado en 100%. Casi 53% de los niños de 4 y 5 años estaban registrado en ese sector. Casi 80% de estos niños registrados frecuentaban instituciones preescolares de carácter coránico. Eran sobre todo niños procedentes de la clase media. El 20% restante iba a escuelas preescolares coránicas de carácter tradicional: la mitas en las Massaid para niños pobres de las zonas remotas, y la otra mitad en escuelas preescolares modernas de las zonas urbanas, las cuales reclutaban sobre todo en las clases sociales más acaudaladas. En cuanto a los establecimientos coránicos de tipo tradicional, cabe señalar que imparten sobre todo una enseñanza religiosa, pero integran también clases de idiomas y de matemáticas. Las condiciones físicas y pedagógicas en los preescolares coránicos suelen ser mejores.

El gobierno alienta a las familias, comunidades, ONG, empresas públicas, etc., a fundar escuelas preescolares, dándoles incentivos fiscales, subsidios y otras formas de apoyo. Estas medidas están destinadas sobre todo a las iniciativas coránicas y modernas. Las instituciones tienen plena libertad para determinar el monto exigido de los padres para cubrir los gastos (Choi, 2004). Cabe señalar que, en su mayoría, las iniciativas contempladas tienen un carácter religioso islámico.

Demás está decir que esta situación podría evolucionar en detrimento de las poblaciones pobres de las zonas remotas, si todavía no se destinan suficientes recursos provenientes de instituciones islámicas o extranjeras. Además, esta situación ilustra perfectamente el papel que desempeña el Islam en la educación de la juventud marroquí. De este aspecto tratamos más adelante.Situación actual

En el informe sobre el sistema educativo marroquí presentado ante la Conferencia Internacional de la Educación en julio de 2004 (MENESFC, 2004), se lee que, en 2003-2004, la educación privada en Marruecos es impartida por cerca de 1.530 establecimientos en los que conviven los diferentes tipos de educación, desde el nivel preescolar hasta la secundaria.El número total de niños escolarizados para 2003-2004 es de 280.148 alumnos, contra 138.727 en 1991-1992, es decir, un crecimiento anual promedio del 6 %. Sin embargo, la proporción de alumnos en el sector privado representa apenas el 4.8% del número de alumnos registrados en el sector público. Cabe señalar, sobre este particular, que aparte de la educación primaria, que progresa regularmente, el número de alumnos del secundario colegial y del secundario de calificación ha ido cambiando en forma irregular en el mencionado período.

En comparación con el 20% proyectado para el 2010 en la reforma del año 2000 (Wazzani, 2001), aún queda muchísimo por hacer…En la educación primaria privada, el número de alumnos fue multiplicado por 2.5, al pasar de 93.535 niños a 223.232 entre 1991-1992 y 2003.2004, por un crecimiento anual promedio de 7.5%. El eje Casablanca-Rabat-Kenitra acapara por sí solo casi el 70% de todos los niños escolarizados en el sector privado.En el nivel secundario colegial, la contribución, en términos de alumnos escolarizados, es relativamente baja, con un promedio del 2% en el mismo período. Sin embargo, pese a cierta disminución entre 1991-1992 y 1995-1996, se pudo observar un aumento luego, pues el número de alumnos en los colegios secundarios privados se duplicó en los últimos cinco años, pasando de 13.405 en 1999-2000 a 27.167 niños en 2003-2004, con una tasa anual de crecimiento de alrededor de 18,7%.

En cuanto a la educación secundaria privada de calificación, el número de alumnos experimentó cierto estancamiento en el período comprendido entre 1991-1992 y 2003-2004. Estos establecimientos están ubicados sobre todo en los grandes centros urbanos y atienden a niños que han dejado el sector público. El total de niños escolarizados en este ciclo, para 2003-2004, era de 29.749 alumnos, es decir, el 5% de todos los alumnos del nivel secundario de calificación.

No es inútil recordar que las misiones extranjeras, aun cuando atienden a un bajo número de alumnos, ofrecen educación de niveles preescolar, primario y secundario, similares a aquellos de sus países de origen. Pero, destaca el informe, también estas instituciones enseñan el idioma árabe y la civilización arabo-musulmana.Así, hay 4 escuelas estadounidenses, 11 instituciones administradas y controladas por la Embajada de España, una escuela italiana, instituciones de las misiones culturales de países árabes como Libia, Irak y Arabia Saudita; 4 escuelas israelitas, 13 escuelas católicas y 33 establecimientos de la Agencia para la Educación Francesa en el Extranjero, así como 4 escuelas de la AEFE bajo la tutela de la Oficina Escolar o Universitaria Internacional (OSUI). Además, existen 5 establecimientos de tipo misión. ¿Por qué mencionar todos estos detalles? Simplemente para echar luces sobre la relación del Estado marroquí y los establecimientos privados que no necesariamente se encuentran regidos por el régimen de la Carta de 2000. En efecto, existen algunos problemas con estas escuelas, que ilustran la relación entre el Estado y el sector privado. Si bien es cierto que, formalmente, la educación privada forma parte integrante del sistema educativo nacional y constituye hoy en día un auxiliar y soporte para la generalización de la escolarización a nivel de preescolar y del 1er. ciclo de educación básica, en particular en zonas urbanas, también es cierto que, para el 2do. ciclo básico y la educación secundaria y técnica, deben tomarse medidas para el desarrollo de estos establecimientos y regulaciones aún quedan por ser adaptadas. Una estrategia para la promoción de la educación privada, tal como la quiere el gobierno, debe concretarse en varios pilares. Sin esta estrategia, el objetivo de desarrollo que el gobierno ha fijado no podrá lograrse y muchas de las escuelas mencionadas no podrán integrarse, o lo harán con dificultad, en el sistema unificado prescrito por ley.

Problemática de la educación privada

La autora Wazzani recuerda que, en los años 90, muchos inversionistas privados manifestaron su deseo de invertir en la educación, para la creación de escuelas privadas con la etiqueta “misión universitaria”.En aquel entonces se les informó sobre la inconformidad de este deseo con la ley vigente en materia de educación privada. En efecto, la razón era que la escuela nacional debía seguir siendo una escuela unificada fundamentada en una visión de la Educación Nacional y capaz de preparar al alumno para el bachillerato marroquí.En consecuencia, el sector privado debería vehicular los mismos valores que la escuela pública, pero con posibilidades de introducir algunas adaptaciones o innovaciones tecnológicas, de conformidad con el espíritu de la Ley que determina el estatuto básico de la educación privada.

A raíz de las reivindicaciones de los extranjeros residentes en Marruecos, de los marroquíes que habían regresado al país después de permanecer en el extranjero, y de los padres de niños egresados de establecimientos de la “misión”, se llegó a un compromiso que permitió a estas instituciones seguir

impartiendo este tipo de educación, pero limitándose a las categorías de alumnos que no podían seguir los programas definidos por el Ministerio de Educación Nacional. Cinco establecimientos obtuvieron así una derogación.Pero la situación así creada fue considerada por el conjunto de los inversionistas como una competencia desleal. Varios establecimientos expresaban su deseo de ser autorizados oficialmente a prepara a los alumnos para el bachillerato francés.

Wazzini (2001) observa que, pese a su expansión, a la educación privada le parece faltar adaptaciones a las reformas de la educación pública. Así, dice esta autora, en el marco de las mutaciones económicas y sociales actuales, la educación privada ya no debería limitarse al papel de auxiliar de la educación pública.La educación privada más bien debe emerger como sector competidor que favorece la emancipación del alumno y pone a valer sus dones, aptitudes y facultades para su mejor inserción en la sociedad. En este sentido hay que identificar los aspectos prometedores del sector, para valorizar mejor sus potenciales y promover su desarrollo, colocándolo así como actor cabal del sistema educativo nacional. Dicho de otro modo, las autoridades públicas deben mostrar más flexibilidad en sus regulaciones.Por ello es necesario definir una estrategia e instrumentos para promover la educación privada; medidas que permitan infundir una nueva dinámica en ese sector. Vale la pena recordar que la autora aquí mencionada, Sra. Touhamia Wazzini, es directora de la Cooperación y la Educación Privada en el Ministerio marroquí de Educación Nacional.La educación privada está llamada a participar en la valoración de los recursos humanos, participando en el esfuerzo por la escolarización. En efecto, agrega la educadora, se observa que las cargas del Estado en esta área son extremadamente fuertes y rebasan de lejos las posibilidades del presupuesto público. En este sentido, el Ministerio de Educación Nacional elaboró dos proyectos destinados a involucrar al movimiento asociativo de vocación social (¿esencialmente las iniciativas de las comunidades musulmanas?) y el sector privado como verdaderos cooperadores en el área de la educación, sobre todo por su tradición:

- Creación de escuelas contractuales que pueden beneficiarse de ventajas negociadas y definidas en un pliego de peticiones; deben respetar un límite en los gastos de escolaridad pero, a cambio, recibirán subsidios en personal y equipos.

- Creación de escuelas asociadas que permitan a las asociaciones sin fines de lucro, que se vean recibir la responsabilidad de la gestión de una escuela pública, involucrarse en el esfuerzo de generalización de la escolaridad y garantizar una mejor racionalización en el uso de los recursos humanos y materiales.

Concluye Wazzini que la educación privada presenta una alternativa prometedora para aliviar las cargas del Estado en materia de educación y ofrece un gran potencial para el empleo.

Difícilmente podría negarse que este nuevo enfoque en la relación Estado-educación privada se ubica en una lógica de mercantilización de la educación. El espíritu global de la Carta Nacional de la Educación-Formación parece ser la aplicación local del proceso de mercantilización, o al menos de algunos de sus aspectos. Así lo constató Kerckhofs, tras los debates del Foro Social de Marruecos, del 20 al 22 de diciembre de 2002.

La Declaración de Bouznika, emanada de los debates de este Foro Social (que reunió a representantes de las asociaciones, organizaciones sindicales, defensores de derechos humanos, feministas, organizaciones de jóvenes, de desarrollo, ecologistas, etc.) es aún más explícita:

“Lo que en Marruecos se llama “Carta Nacional de Educación y Formación” no es más que la ejecución local de las recomendaciones del Banco Mundial (BM), del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de la Organización Mundial del Comercio (OMC), a saber:

El retiro del Estado del financiamiento de la educación, en detrimento de los ciudadanos (eliminación de las becas para estudiantes; pago de matrícula en el segundo ciclo del secundario de calificación (liceos) y en el nivel superior; pago para la formación continua de los asalariados, etc.).

La promoción de la privatización de la educación a través de una tributación incitativa a favor de las escuelas privadas, una exoneración parcial o total de impuestos a favor de algunos establecimientos o, mejor aún, otorgamiento de subsidios.

La estabilidad laboral de los docentes a través de contratos de duración limitada, la reasignación, la sustitución del criterio de antigüedad por el criterio de rentabilidad en materia de promoción profesional de los docentes.

La eliminación de la dimensión cultural y del saber, sustituida por una formación y competencias adaptables a las demandas del mercado.”

Cabe señalar que las medidas mencionadas sobre el estatuto de los docentes constituyen un augurio para un acercamiento del estatuto de los docentes del sector público y del de los docentes de la educación privada. Éstos últimos dependen totalmente del régimen normativo laboral aplicable al sector privado en general.

La escuela marroquí y el Islam

No cabe duda de que, en Marruecos, el Islam tiene una importancia determinante en la relación entre el Estado y la educación, tanto en la educación pública como en el sector privado.Dominique Borne nos recuerda que la huella del Islam marca directamente la escuela. Se trata de islamizar a la sociedad. De hecho, la arabización de la educación, rechazo de la lengua del colonizador en los primeros años de la independencia, fue paralela a su islamización. Como en otros países árabes, queda terminantemente prohibido hacer proselitismo a favor de otra religión que no sea el Islam. El ejemplo marroquí ilustra las vacilaciones del poder, mientras que las elites del país enviaban a sus hijos a la red de escuelas francesas y/o privadas.Lo religioso fue considerado como una manera de evitar la protesta política y social. El auge del islamismo y los recientes atentados en Casablanca han provocado en la actualidad nuevas reflexiones de conciencia (Borne, 2004). El hecho es que el Estado marroquí, integrando el sector privado en un sistema educativo unificado —para preservar su carácter marroquí e islámico— quiere mantener la educación bajo tutela, sin por ello frenar la evolución hacia la mercantilización de la misma, fundamentalmente por razones presupuestarias. Según este nuevo enfoque, promover la educación privada constituye una de las prioridades número uno de la política educativa de Marruecos.Bernard Cubertafond ofrece otro ejemplo de las dificultades que existen para llevar a cabo esta política. Así, destaca que la Carta de la Educación del 2000 estipula que en las facultades de ciencias, se debe enseñar en el mismo idioma

que en los niveles secundario y superior. Ahora bien, en estas facultades, el idioma de enseñanza es el francés, mientras que la mala calidad de la educación en el secundario es atribuida a la arabización. Además, las clases privilegiadas del país afirman estar comprometidas con la arabización, pero colocan a sus hijos fuera del sistema escolar arabizado del país, y en particular en establecimientos franceses (y/o privados). Es necesaria una verdadera reforma de la educación para regular claramente este tema del bilingüismo, hasta trilingüismo (árabe, francés, inglés), que implica profundamente la historia, el Islam y la identidad nacional (Cubertafond, 2000). En vista de la evolución aquí descrita, podemos agregar: tema que implica la relación Estado-educación privada.Y es que el asunto es muy sensible. Un ejemplo: En su memorando de octubre de 1999 dirigido al gobierno, el partido político Istiqlal atacó al gobierno en el terreno de la arabización, pero, en vista de las orientaciones del COSEF apoyadas por el Rey, no lo atacó directamente en el terreno de la arabización de la educación:“Punto 12: imponer el respeto, en el espíritu y en la letra, de la Constitución, velando por los valores del Islam y por el lugar del idioma árabe en la vida común y dentro de la administración. Emprender, para ello, una campaña de concienciación.”Es indudable que el islamismo, de alguna manera, es el gran ausente o el elemento permanentemente ocultado en el sistema político marroquí: “siempre pensar en él, nunca hablar de él, y a menudo definirse de acuerdo con esta amenaza”, concluye Cubertafond. El Rey debe también componer con las fuertes aspiraciones aparentemente postergadas en razón de que todos los marroquíes son musulmanes, o incluso islamistas, y que el Rey es el primero de ellos. En este conflicto latente, el Rey cuenta con su popularidad y su imagen (como “Rey de los pobres” y “soberano de proximidad”), a las que debe cuidar incursionando en el terreno social. Pero también tiene que lidiar con una contra-imagen repulsiva: la de la intolerancia bárbara de muchos islamistas o considerados tales.

Públicas o privadas, las estructuras educativas en Marruecos son múltiples. La reciente creación de la Dirección para la Educación Tradicional dentro del Ministerio de los Habous y los Asuntos Islámicos (en 2004) apunta a extender el control del Estado sobre la red de lugares arcaicos de aprendizaje del conocimiento religioso tradicional. Así opina el profesor Mohammed El Ayadi de la Universidad de Casablanca. Además, las cofradías religiosas están experimentando cierto desarrollo en la actualidad, al igual que otras estructuras privadas de difusión del conocimiento religioso. Los docentes del sector público son los principales animadores de estos nuevos centros de formación religiosa. Las autoridades marroquíes están hoy por hoy determinadas a ampliar el poder y el control del Estado sobre este sector privado, en el marco de la política instrumentada en respuesta al desarrollo del islamismo radical y de la aparición del terrorismo religioso en el Reino. Esta nueva política religiosa también está dirigida a la educación religiosa pública. A la juventud marroquí de las décadas de los 60 y 70, se le reprochaba su interés exagerado por las ideologías laicas y modernistas. A los jóvenes de los años 80 y 90 se les reprocha hoy una excesiva atención al islamismo como nueva forma de Islam político (El Ayadi, 2004).

En este clima y contexto se definirá el futuro de la educación privada en Marruecos. Las disposiciones de la Carta de 2000, las medidas ya tomadas y las metas trazadas para la década actual, todas ellas defendidas y promovidas por el Rey y por el gobierno, lo demuestran a la saciedad.

La educación privada en Marruecos y los objetivos EPT

Como ya subrayamos en la introducción a este capítulo y como se puede deducir claramente de las tablas n° ..... pp. ......., en los últimos años las autoridades públicas marroquíes han hecho considerables esfuerzos para realizar los objetivos educativos de la comunidad internacional. Las cifras publicadas al respecto por la UNESCO, el PNUD, el Banco Mundial,... también indican que aún queda bastante por hacer en este ámbito. Señalamos que las autoridades marroquíes cuentan explícitamente con la iniciativa privada para alcanzar estos objetivos. Es significativo que el sistema de acogida preescolar muy desarrollado está casi completamente en manos de las comunidades religiosas. Al principio de la educación primaria el porcentaje de matriculación resulta elevado (hasta un 91% en 2001/2 según el Banco Mundial), pero este nivel disminuye rápidamente en los años posteriores y las diferencias regionales al respecto son elevadas. Además, según la agencia de prensa Maghreb Arab Press (12.06.05), hay unos 600.000 niños marroquíes en edad escolar que ya participan en el proceso de trabajo. Sobre todo en las regiones rurales y entre la población beréber en las montañas del Rif se registra un retraso considerable. Pero la situación política, religiosa y socioeconómica del país no facilita la integración de la educación privada en la política educativa general, cuyas exigencias estrictas frenan su desarrollo en vez de promoverlo.Críticos afirman que, si bien sigue siendo necesaria la ayuda externa, la presión ejercida por las instancias internacionales obliga a Marruecos a seguir la vía de la comercialización de la educación y la formación. Pero hay muchos que no están muy de acuerdo con esta forma de privatización, como resultó en el foro social de Buznika en 2002. O sea que no aún no está dicha la última palabra sobre el lugar y el papel de la iniciativa privada en la educación marroquí.

Referencias

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Capítulo 12

SUDÁFRICA

En búsqueda del equilibrio perfecto

¿Por qué usar el término “independiente”?

En Sudáfrica, el término “independiente” proviene de la Ley de Escuelas Sudafricanas (SASA) de 1996, que creó dos categorías amplias de escuelas: públicas e independientes. Todas las escuelas estatales constituyen las escuelas públicas, y todas las escuelas de administración privada son escuelas independientes. Por ende, en este capítulo usaremos el término “independiente”, aunque no sea completamente coherente en todos los casos con la definición que acordamos en el primer capítulo de este estudio (que distingue entre escuelas privadas y escuelas privadas independientes). ¿Por qué? Investigaciones recientes han demostrado que no ha sido posible producir cifras exactas sobre la representatividad de escuelas independientes (privadas) en Sudáfrica porque no todas están registradas, y por lo tanto es difícil hacer una lectura exacta con los datos disponibles. (Du Toit, 2004) Además, hay tipos diferentes de escuelas privadas/independientes que no tienen distinción como tales en estadísticas oficiales. Para evitar malentendidos al comparar las fuentes sudafricanas, es importante indicar en este primer párrafo qué tipos de escuelas se cubren con el término “independiente”.

Basándose en el estudio de Donahue, H. (1997), Schools in South Africa: the context for school based change en Smith, W.J. (1997), Supporting educational management in South Africa; International perspectives, (Montreal/Johannesburgo: The Canada-South Africa Education Management Programme, pp. 210-211), Kitaev (1999) menciona en el anexo de este estudio los tipos diferentes de escuelas en Sudáfrica que pueden recibir varios porcentajes de fondos estatales sin ser dependientes de éste. Los modelos escuelas con apoyo del estado son: escuelas-granja, escuelas comunitarias, escuelas modelo C y privadas (o escuelas independientes).

Escuelas granjaLas escuelas granja se encuentran en terrenos de granjas (o minas) privadas y el propietario es el dueño de la granja (o mina). Se construyeron originalmente para los hijos de los trabajadores negros de la granja (o mina), pero actualmente los

niños de granjas circundantes asisten a estas escuelas. El Estado paga los salarios de los profesores, los libros, los muebles y la papelería y puede subsidiar los costos de construcción (hasta el 100%). Las escuelas granja son controladas por el dueño o administrador de la propiedad o por una junta constituida por el dueño o administrador de la granja y cuatro padres electos. El propietario o la junta puede contratar, ascender y despedir maestros supervisar al director y a los maestros, decidir quiénes pueden ir a la escuela, mejorar la infraestructura o material o no, controlar los subsidios, etc. Sin embargo, el propietario no está obligado a establecer una junta y puede abolirla en cualquier momento. De esta manera, el propietario o administrador tiene un control considerable sobre las funciones administrativas y educativas de la escuela. La mayoría de las escuelas granja son escuelas primarias pequeñas, con instrucción de varios grados. Están entre las escuelas con menos recursos financieros y educativos del país y con las instalaciones menos aptas, los maestros menos capacitados y dependen de la generosidad del propietario para servicios básicos como agua, electricidad, etc. Además, los maestros no pueden vivir en la granja si desean recibir subsidio de vivienda. Las escuelas granja son por definición rurales y la mayoría están en áreas remotas. Como no todas las granjas tienen escuelas (solo 10% aproximadamente), los niños muchas veces tienen que caminar grandes distancias para ir a la escuela.

Escuelas comunitariasLas escuelas comunitarias son construidas y mantenidas por la comunidad en tierras comunitarias en áreas rurales, especialmente en antiguas homelands o distritos segregados urbanos. Éstas pueden recibir subsidios para la construcción, pero ello depende de la disponibilidad de fondos. El Estado es responsable por el pago de salarios de los maestros, los libros y la papelería, mientras la comunidad es responsable por el resto de los gastos. La mayoría de las escuelas comunitarias tienen pocos recursos en términos de infraestructura, material educativo servicios básicos como agua y electricidad, porque la mayoría de estas comunidades son muy pobres y no tienen los recursos para proveer a la escuela. Las escuelas comunitarias deben ser administradas por un comité conformado por padres. Sin embargo, en algunas comunidades, los líderes tradicionales ejercen una influencia importante sobre la escuela. Muchas veces, los niños tienen que caminar grandes distancias para ir a la escuela y las clases son normalmente bastante numerosas. Al igual que las escuelas granja, muchos niños que deberían ir a la escuela no van, y la tasa de abandono es alta. Aproximadamente un tercio de los alumnos sudafricanos están inscritos en escuelas comunitarias.

Escuelas modelo C Las escuelas modelo C se crearon en 1992 por el anterior gobierno que apoyaba el apartheid. Entonces, 94% de las antiguas escuelas estatales para blancos, con los mejores recursos y personal, eran semi-privatizadas y todas fueron entregadas a una junta electa de padres. El Estado sigue pagando los salarios según una relación estudiante/maestro acordada (aproximadamente 80% de los costos operativos). Una junta electa es responsable por recaudar el dinero faltante para cubrir costos operativos, que pueden incluir maestros adicionales. La junta tiene poderes a varios niveles y puede determinar la política de le escuela y el criterio de admisión, establecer el monto de las matrículas, contratar, ascender y despedir el personal, hacer cambios en los programas de estudio, recaudar fondos adicionales, tomar decisiones sobre gastos, y administrar la escuela en general.

Escuelas privadas (o independientes) Las escuelas independientes son propiedad de individuos, compañías, iglesias, mutuales u otras instancias, que las administran. Estas escuelas buscan satisfacer las necesidades lingüísticas, culturales, religiosas y otras de varios grupos. Aunque recaudan la mayoría de sus fondos, normalmente a través de matrículas escolares, éstas pueden recibir algunos subsidios (hasta 50% de un estimado del costo de reemplazo de activos fijos) de parte de autoridades provinciales. En el pasado, algunas escuelas de iglesias recibían fondos de varias ONG o de organizaciones religiosas internacionales. Las escuelas independientes deben estar registradas en el departamento educativo provincial y debe cumplir con ciertas condiciones mínimas en cuanto la calificación de maestros, programas de estudio, estándares, duración del día y el calendario escolares, así como otros estándares de infraestructuras. La matriculación de la escuela debe cumplir con un estándar mínimo. Las escuelas independientes varían desde escuelas elitistas con buena cantidad de recursos, que cobran matrículas costosas, hasta escuelas con pocos recursos, en la ciudad y en distritos segregados, para niños cuyos padres que descartaron las escuelas estatales, con sus pocos recursos y administración caótica.

It is important to note that private schools in South Africa must be registered with the Provincial Department of Education in the province where they operate.

Private schools are, in the true sense of the word, “independent schools”,follow their own distinctive missions (including their particular ethics, faiths or philosophies);- determine their own learner admission and promotion policies;- choose their curriculum and exit examinations;- determine how they will be governed, financed and staffed; and- manage their operation.

Prior to 2001, a national consultative body for all the private (independent) school associations, known as the National Joint Liaison Committee (JLC), existed. At the end of 2000, the JLC drew up a constitution to cement the good working relationships between the associations and to facilitate interaction with government. The new body is known as the National Alliance of Independent School Associations of South Africa (NAISA).

The NAISA however, is not represented in the Education Labour Relations Council (ELRC), where unions representing teachers in the public schools sector negotiate for teachers’ conditions of service and related matters.(Hendricks, 2005)

Resumen histórico

Las primeras escuelas independientes se remontan a mediados del siglo XIX, y eran tradicionalmente en su mayoría escuelas privadas basadas en prototipos ingleses y seguían lo que se conoce como “educación liberal”. Las escuelas de iglesias también estuvieron entre las primeras en surgir y eran en gran parte escuelas católicas, anglicanas y metodistas. Además, algunas iglesias proveían educación a estudiantes africanos en forma de escuelas-misiones. Las primeras misiones tenían como objetivo inculcar la alfabetización y valores sociales y religiosos. Las escuelas para inmigrantes europeos tenían como objetivo preservar los valores de generaciones anteriores.

En el siglo XX, no había institución social que reflejara la filosofía racial gubernamental del apartheid de manera más clara que el sistema educativo. El sistema educativo desde los años cincuenta hasta mediados de los noventa preparó jóvenes africanos para trabajos mal pagados y protegió la minoría blanca privilegiada de la competencia. A las escuelas se les exigía que enseñaran y practicaran esta segregación racial. De hecho, en 1949, solo 30% de niños negros de edades entre seis y once años iban a la escuela (Glenn y De Groof, 2002a).

Bajo el sistema del apartheid, los grupos raciales incluso recibían diferentes formas de educación que contribuían al desarrollo de sus identidades culturales separadas. La Ley de Educación Bantú de 1953 fue el primer esfuerzo por parte del gobierno por proveer financiamiento a escuelas con niños de etnias locales. En 1974, cerca de 75% de niños bantúes estaban inscritos en el sistema educativo. Aunque esta cifra es alta, aún había una alta tasa de abandono después de la primaria (Brayfield, 2000).

Muchos jóvenes durante los años ochenta estaban decididos a destruir el sistema educativo porque éste promovía el apartheid. Huelgas estudiantiles, vandalismo y violencia afectaron gravemente el funcionamiento de las escuelas. A principios de los noventa, la escasez de maestros, salones de clase y material perjudicaron aún más la educación (Glenn y De Groof, 2002a).Las llamadas nuevas escuelas independientes se multiplicaron después de 1980 en respuesta a las malas condiciones de las escuelas para niños negros bajo el apartheid. Muchas de estas escuelas se establecieron en zonas urbanas deprimidas y eran conocidas como “academias de la calle” y “escuelas piratas”.

Cuando Sudáfrica abandonaba el apartheid y se embarcaba en un proceso difícil de reestructuración de su sistema educativo para satisfacer las necesidades de la nueva democracia, los políticos tuvieron que debatir cómo administrar la disponibilidad de recursos públicos y privados. Coherente con su constitución progresista, que estipulaba la educación básica como un derecho de todos los ciudadanos, el nuevo gobierno abolió los departamentos educativos que tenían distinción racial y estableció un sistema educativo único donde los primeros nueve años de educación eran obligatorios, disposición que por primera vez se establecía para africanos negros. Al mismo tiempo, el gobierno post-apartheid tomó una decisión explícita de instar a las escuelas a que complementaran los recursos públicos con el cobro de matrículas escolares. Un tema importante que enfrentaron los coordinadores educativos nacionales desde 1994 fue el equilibrio apropiado en el uso de recursos públicos y privados. Este acuerdo de financiamiento mixto refleja los compromisos políticos durante el período de transición antes de 1994, las limitaciones fiscales y las preocupaciones políticas en cuanto a la economía, como el deseo de mantener el apoyo para la educación pública para la clase media sudafricana.

Aquí se presenta indudablemente un problema de principios. Las matrículas reflejan la poca regulación en la educación y se aplican sobre la base de la garantía que los “bienes” educativos sean proporcionales al precio (valor) que se paga. El valor del producto educativo se asegura en el valor del intercambio. Las matrículas garantizan la lógica de mercado inculcando el compromiso monetario como base para determinar la calidad y el valor. En este caso, no todos los ciudadanos pueden mantener el mismo nivel de inversión financiera y por lo tanto, el nivel de derechos sociales depende los ingresos del ciudadano. La tendencia a largo plazo de enfoques como éste es la creación de un sistema educativo público de dos niveles estratificado en escuelas bien dotadas y una

mayoría de escuelas marginadas dependientes del Estado. Las matrículas se justificaban si el dinero recabado producía recursos que se usaban en proyectos de patrimonio y compensación. Éste era un argumento persuasivo, al menos en apariencia. Supone que las escuelas estarían motivadas a recaudar dinero, lo que beneficiaría al Estado. (…) Para explicarlo de manera cínica, las matrículas se pueden interpretar sencillamente como un método de reducción de costos (Sayed, 2001).

No se indica en la SASA (Ley de Escuelas Sudafricanas de 1996) u otra política gubernamental que los recursos recaudados por las matrículas deben usarse en proyectos de patrimonio. Conciente de la posibilidad de tensiones en la educación pública, el Estado intervino en la administración educativa en un intento de regular el funcionamiento del mercado. De esta forma, el Comité Parlamentario introdujo una cláusula en el texto definitivo que especifica que el ministro, después de consultas, definiría el “criterio equitativo para la exoneración total, parcial o condicional de pago para padres que no puedan costear los gastos educativos”. Así, se hizo un intento de controlar los excesos del mercado. Lo que propone la SASA es la operación del mercado, eliminando el control sobre la recaudación de fondos adicionales. Introduce además conceptos de educación pública y privada y en consecuencia redefine el límite entre lo público y lo privado en la educación sudafricana (Sayed, 2001).

En la nueva Sudáfrica, en la época post-apartheid, se logró la unificación en parte mediante el establecimiento un sistema educativo nacional único definiendo solo dos tipos de escuelas, públicas e independientes. El texto de la Ley de Escuelas Sudafricanas de 1996 (SASA) con respecto a escuelas independientes o privadas especifica que cualquier persona puede crear y mantener un escuela de este tipo, pero “cubriendo todos los costos”. En realidad, las escuelas independientes reciben una pequeña parte de subsidios públicos. Antes del año 2000, todas las escuelas independientes registradas recibían un subsidio provincial en una escala móvil en la que las escuelas con menos recursos obtenían más financiamiento y las mejor dotadas recibían la menor cantidad de fondos. Desde 2000, las escuelas con más recursos no reciben ningún subsidio. Si las matrículas de una escuela independiente son 2,5 veces mayores que el promedio de gastos según estándares provinciales per cápita de alumnos de escuelas públicas, entonces no recibe ningún subsidio. Escuelas con matrículas por debajo de ese nivel siguen obteniendo subsidios; las escuelas con menos recursos pueden obtener hasta el 60% del gasto promedio provincial per cápita (sin incluir salarios de maestros) de escuelas públicas (Fiske y Ladd, 2003; SACG, 2003).

Después de 1990 hubo un gran crecimiento de escuelas independientes. Dos grupos, en particular, fueron responsables de la demanda diferenciada:Hogares de afrikáneres, que temían que el gobierno democrático no protegiera los valores culturales y religiosos en la escuela;Aquellos hogares africanos que pudieron costear educación de mejor calidad como resultado del incremento en la movilidad económica.Gran parte de este crecimiento aparente fue en realidad la oficialización de lo que antes había sido el crecimiento desregulado durante el final de la época del apartheid de los años ochenta. Muchas escuelas privadas, como se dijo anteriormente, se crearon en este período como oposición a las políticas educativas de apartheid y debido a tensiones políticas en escuelas para negros, aunque nunca fueron registradas. Con la aprobación de la Ley de Escuelas Sudafricanas de 1996, muchas de estas escuelas, que habían estado funcionando por varios años, fueron registradas (Du Toit, 2004).

Dieltiens (2002) señala el crecimiento de la educación (privada) en Sudáfrica, de 1% en 1985, a 2% en 1995, y a 7% para el año 2000. El incremento es el resultado de un aumento en el número de escuelas secundarias independientes, que creció cuatro veces entre 1994 y 2000. Una gran proporción (38%) de escuelas independientes se encuentran en la provincia de Gauteng, que sirve a 50% de los inscritos en este tipo de escuelas (Rose, 2002).

El mundo empresarial y comercial se está encargando de propagar la educación con fines de lucro en Sudáfrica (en la educación superior, ya es grande el número de universidades y otras instituciones similares privadas con fines de lucro). La educación privada es de buena calidad y costeable, según P. Govender, citando un informe de la Cooperación Financiera Internacional, una división del Banco Mundial, en un artículo de prensa (Govender, 2003). Muy diferente a las escuelas “piratas”, las compañías de educación privada defienden sus marcas y su participación en el mercado manteniendo la calidad. Haciendo referencia el mismo informe, A. Bernstein del Centro para Desarrollo y Empresas, en otro artículo, (Bernstein, 2003) enfatiza que las compañías con fines de lucro generalmente son el resultado de talento empresarial en respuesta a un sistema educativo público la mayoría considera inadecuado (!).El artículo explica, “No debemos olvidar que la educación pública rara vez es gratuita. Si las matrículas y otros costos (uniformes y transporte) se calcularan correctamente, la brecha entre los costos de escuelas públicas y privadas se reduce considerablemente”. Berstein añade que “las compañías pueden desempeñar una labor importante en la educación pública a través de sociedades público-privadas”.Clegg, en su informe sobre un taller subregional (en Windhoek, 2003), concluyó que será necesaria la legislación habilitante para que el sector privado desempeñe un papel mayor y más integrado. La Ley de Escuelas Sudafricanas de 1996 provee un modelo útil, añade Clegg. Un elemento clave de cualquier legislación debe ser la transferencia de competencias y control presupuestario a nivel de junta escolar (Clegg, 2003).Los proveedores privados ya contribuyen de manera significativa con la capacitación. Se espera que, además de complementar el financiamiento público, el crecimiento del sector privado pueda promover la competencia útil dentro del sector privado pero también con instituciones públicas, lo que llevaría a reducción de costos y mejor calidad y respuesta del mercado laboral. En un estudio hecho por el Banco Mundial con UniCity de Johannesburgo (autoridad gubernamental local) se encontró que en general hay desconfianza en las instituciones gubernamentales (excepto los technikons) por parte del sector privado. Más de 70% de las grandes compañías indicaron una preferencia clara por instituciones de capacitación privadas, y solo 35% indicó que las instituciones de capacitación del Estado eran importantes o moderadamente importantes (Atchoarena & Esquieu, 2002).

Esta manera de pensar y el progreso reciente en el sector de iniciativas de educación con fines de lucro constituyen un gran reto para los sectores público y subsidiado independiente, especialmente pero no exclusivamente para las instituciones técnicas y vocacionales.

La situación actual en cifras

Recientemente se realizó una investigación (Erasmus, 2002) sobre el tamaño real del sector escolar independiente actual. Esta investigación es el resultado de la construcción de una base de datos detallada de escuelas registradas y formales independientes en Sudáfrica. Las cifras que se mencionan en este capítulo hacen referencia a esa investigación, pero lo más probable es que no cubran toda la gama de escuelas independientes. Son solo cifras estimadas. De hecho, el número total de escuelas privadas, incluyendo las no registradas, puede llegar a ser el doble del total según el Departamento de Educación. Ya que las escuelas no registradas son normalmente más pequeñas que las registradas, la proporción oficial de estudiantes en todas las escuelas independientes seguramente se queda corto con respecto al número de estudiantes en escuelas independientes y la proporción es menor para el número de escuelas (Fiske & Ladd, 2003). Rose va más allá (Rose, 2000): Se piensa que hasta 3000 escuelas (tres veces la cifra oficial) no están registradas, haciendo referencia particularmente a las “escuelas piratas” en centros urbanos y poblaciones informales. Estas escuelas reciben a niños negros, con edades mayores al promedio, y cierran apenas reciben las matrículas por adelantado. Aunque es cierto que el sector privado ha desempeñado un papel importante en la educación en Sudáfrica, aún provee educación a una pequeña proporción de todo el sistema educativo, y el crecimiento está sesgado hacia la educación de baja calidad en una provincia (véanse las cifras en la tabla).Otra realidad: La mayoría de las escuelas independientes surgen de la necesidad de una comunidad, con la que crean nexos muy fuertes. Más de 64% escuelas independientes, con pocos o muchos recursos, tienen programas de desarrollo comunitario. En estos programas llegan a más estudiantes que el número total de alumnos en todas las escuelas independientes (ISASA, 2005). Para la interpretación de las tablas siguientes es importante indicar el significado de los diferentes factores clave:

- Escuelas pequeñas: de 1 a 300 alumnos - Escuelas grandes: más de 300 alumnos- Escuelas clasificadas de según el grupo poblacional mayoritario (es

decir, el grupo poblacional con el mayor número de alumnos inscritos, sin importar si el número llega o no al 50% del número total de alumnos. Una escuela con 40% de africanos, 20% de color, 20% de indios y 20% de blancos se clasifica como escuela predominantemente “africana”).Categoría de escuelas según matrícula anual (en rand sudafricano, 6,5 R= 1 US$ - R 0-6.000, R 6.001- 12.000, R 12.001-18.000 y R 18.001+)

Tabla 12: Categoría de escuelas según matrícula por tamaño, 2002 School size Total

School-fee Small schools Large schools categories No. % No. % No. %

R 0 - 6,000 360 54.8 279 50.7 639 52.9

R 6,001 – 12,000 191 29.1 70 12.7 261 21.6

R 12,001 – 18,000 58 8.8 83 15.1 141 11.7

R 18,001+ 48 7.3 118 21.5 166 13.8 No information 48 31 79

Total 706 100.0 581 100.0 1287 100.0

Source: HSRC Survey if Independent Schools (2002)

Tabla 12B: Escuelas independientes clasificadas por grupo poblacional predominante, por

Schools classified by School-fee categories No info. Total

predominant population Low-to-average- High-fee fee schools schools group enrolment No. % No. % No. No. %

‘African’ schools 414 68.9 112 22.3 38 563 47.9

‘Coloured’ schools 29 4.8 13 2.7 0 42 3.6

‘Indian’ schools 54 9.0 15 3.0 3 72 6.1

‘White’ schools 104 17.3 361 72.0 33 498 42.4

No information 40 67 6 112

Total 640 100.0 568 100.0 79 1287 100.0

Source: HSRC Survey of Independent Schools (2002)

Tabla 12C: Tipología de escuelas independientes por categorías de matrícula, 2002

School-fee categories

Typologies R 0 -6000 R 6001 – 12,000 R 12,001 – 18,000 18,000+ No info Total No. % No. % No. % No. % No. No. %

Community 214 34.0 51 20.1 32 24.1 41 27.1 10 348 28.4

Religious 291 46.3 145 57.0 56 21.9 35 22.8 38 565 46.1

For profit 31 4.9 5 2.1 13 9.6 11 7.3 0 60 4.9

Non-profit 4 0.6 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 4 0.3

Rural/Informal 12 1.9 4 1.6 0 0.0 4 2.8 0 20 1.7Source: HSRC Survey of Independent Schools (2002)

Tabla 12D: Número de alumnos, educadores e instituciones en sectores público e independiente

Learners Educators Institutions

Public Schools Primary 6 222 110 176 433 16 784 16 400*

Secondary 3 438 745 109 316 5 539 4 966*

Combined 21 601 648 41 4 021*

Intermediate & middle 77 284 2 099 122

Total (Public) 11 492 976 339 344 26 474

Independent Primary 64 613 3 396 400 437*

Secondary 36 673 2 207 131 173*

Combined 136 127 9029 431 648*

Intermediate & Middle 5 737 226 22

Total (Independent) 245 150 14 857 984 391 248* 24 453*

Total (Public & independent) 11 738 126 354 201 27 458

(*) No se incluye: Otras instituciones o centros educativos

Dada la gran diferencia en las estadísticas disponibles, reproducimos aquí las cifras proporcionadas por Naptosa (CSME/Sudáfrica, 2004) marcadas con un asterisco (*) con las cifras publicadas por el Departamento de Educación de Sudáfrica para el año 2001 (Departamento de Education, 2003). Las cifras proporcionadas por Naptosa son coherentes con las cifras reproducidas en las tablas anteriores, resultantes del Estudio Escuelas Independiente de HSRC (2002)

Al final de su estudio de HSRC (Consejo de Investigación de Ciencias Humanas), J. du Toit formuló las conclusiones siguientes:

Escuelas independientes están concentradas en los tres centros urbanos más grandes, pero hay muchas escuelas independientes en áreas rurales, especialmente en las fronteras de los antiguos estados con gobierno propio.

El crecimiento por sectores ha sido importante en la década pasada, con 61,1% de todas las escuelas independientes registradas después de 1990. Hay más escuelas con matrículas bajo el promedio que escuelas con matrículas altas.

El sector se ha diversificado notablemente y actualmente está fragmentado en escuelas predominantemente “africanas” con matrículas bajo el promedio por un lado, y escuelas predominantemente “blancas” con matrículas altas por el otro. El primer tipo es el dominante, ya que más de la mitad de todas las escuelas independientes tienen matrículas bajo el promedio, e históricamente, la mayoría de los estudiantes inscritos son los niños "menos privilegiados". También hay un porcentaje mayor de escuelas predominantemente africanas en la primera categoría por matrícula que en la categoría anterior.

Las escuelas religiosas aún constituyen el subgrupo más grande de escuelas.

Los alumnos africanos representan casi 60% de todos los alumnos en el sector.

Las maestras blancas constituyen la mayoría de los educadores en el sector. Hay un porcentaje mayor de educadores africanos en la categoría de matrícula más alta que en la inmediatamente inferior. La mayoría de los educadores en el sector están calificados, tienen empleos a tiempo completo y están registrados en el SACE (Consejo Sudafricano para Educadores). Los educadores representan 66% de todo el personal en el sector, que emplea a más de 37 mil personas.

Sobre la calidad

En los sectores escolares público e independiente, las escuelas varían desde las de mejor calidad hasta las de peor calidad. Mientras el sector independiente tiene escuelas de clase mundial que atraen cada vez más a los alumnos

internacionales, también está plagado de escuelas "piratas" no registradas que proveen educación de mala calidad, explotan a los padres y a los alumnos, y aparecen y desaparecen arbitrariamente. Dentro del sector público también hay escuelas suburbanas excelentes que eran antes predominantemente blancas y ahora demuestran mayor integración racial; sin embargo también hay escuelas disfuncionales en distritos segregados, que solo logran de 0 a 20% de los niveles aprobatorios y donde la cultura y la enseñanza se ha descompuesto debido a años de resistencia al apartheid. La educación en Sudáfrica enfrenta retos importantes en el futuro. Se necesitará un esfuerzo considerable de instituciones públicas independientes en la aplicación de nuevas políticas para lograr los objetivos de educación completa y de buena calidad para todos (Hofmeyr, 2004).

Como indicábamos anteriormente, la educación privada está regulada por la SASA de 1996 y por los reglamentos y requisitos legales que ésta dispone. Sin embargo, la educación privada sufre influencia legislativa fuera del Ministerio de Educación, por ejemplo, por los departamentos de industria y comercio. Como señala Dieltiens (2002), las escuelas independientes en Sudáfrica no están gobernadas solamente por la legislación del sector educativo, sino también por las relaciones fiscales y laborales. Por ejemplo, las escuelas independientes que empleen a más de cincuenta trabajadores deben entregar un informe de participación equitativa en el empleo, según la Ley de Empleo Equitativo. La complejidad de la variedad de legislación, más que una declaración única, representa mucho tiempo empleado en asegurar que las regulaciones se cumplan, y puede reducir también la autonomía de escuelas independientes. Además, esto significa que las escuelas independientes están sujetas a una legislación mayor que las normas escolares gubernamentales. Asimismo, las regulaciones gubernamentales afectan la competencia entre escuelas públicas e independientes, cuando prohíben los subsidios para escuelas independientes nuevas que estén cercanas a escuelas públicas cuyos cupos aún no estén llenos (Rose, 2002).

Derechos, trato igualitario y autonomía de las escuelas independientes(Fuentes: Glenn & De Groof, 2002a; y CSME/Sudáfrica, 2004)

Según el South African Schools Act (SASA) 1996, la cláusula 45 se enuncia como sigue: "a raíz de esta Ley y de cualquier ley provincial, toda persona puede fundar y mantener, por cuenta propia, una escuela privada independiente. Estos establecimientos no pueden discriminar a base de raza, deben registrarse a nivel del Estado y deben mantener normas no inferiores o iguales a las de los establecimientos públicos comparables. Se autorizan pero no se garantizan subvenciones públicas a las escuelas privadas".

Se espera que las escuelas privadas sigan las condiciones básicas del programa de estudios tales como están prescritos por el departamento de educación nacional. Se pueden ofrecer temas adicionales de la categoría 12 no ofrecidos en las escuelas del Estado a condición de que los apruebe el departamento de educación nacional. La instrucción religiosa con una filosofía dogmática puede enseñarse en las escuelas privadas, pero no en las escuelas públicas.

La libertad que tienen los padres de elegir escuelas con instrucción religiosa está garantizada hasta cierto punto por observancia voluntaria en instituciones públicas. Aunque el principio general de escogencia de escuela no está reconocido constitucionalmente, el derecho a elegir entre escuelas privadas y

públicas sí está garantizado, así como derecho a la educación en un idioma de preferencia. Las escuelas independientes cuyas matrículas para enero de 1998 fuesen menor a 0,5 veces (50%) del costo público promedio provincial por alumno en las escuelas públicas ordinarias en el año fiscal previo, recibirán 60% del costo promedio provincial por alumno de una escuela pública ordinaria. Las escuelas independientes tienen autoridad para decidir sobre el uso de su asignación global en todos los aspectos del presupuesto de la escuela, incluyendo el salario del personal.

El Ministro de Educación Básica fija su política de subvención a base del argumento fiscal y a base de razones sociales. El argumento es el siguiente: el Estado tiene la responsabilidad constitucional y estatutaria de suministrar educación escolar a todos los aprendedores. Sin embargo, el derecho de reconocimiento de las escuelas públicas acreditadas, de existir está protegido por la constitución, así como el pago de subvenciones a sus estudiantes que incumbiría a los Departamentos de Educación provinciales.  El gasto por estudiante en subvenciones públicas a semejantes escuelas es considerablemente menos elevado para el Estado que si los mismos estudiantes fuesen a escuelas estatales. De ahí que se trata de un a buena inversión. Las escuelas privadas calificadas para recibir subvenciones estatales (financiación) no están sometidos a ningún criterio gubernamental o de normas religiosas por parte del Gobierno. (Hendricks, 2005)

Hasta cierto punto y dependiendo de los resultados obtenidos en la Educación Basada en Resultados (OBE) y el Marco Nacional de Calificaciones (NQF), las escuelas independientes pueden determinar las materias núcleo que se enseñarán y el contenido específico de éstas. Pueden escoger los libros de texto y los métodos de instrucción que prefieran. Además, las escuelas pueden complementar el programa obligatorio con otros temas, por ejemplo, educación religiosa en las escuelas afiliadas a organizaciones religiosas (Rose, 2002).

Derecho de admisiónEn este sentido la situación no es muy clara. Sin embargo, la sección 29 (3) de la constitución, con respecto a la admisión en las escuelas, prohíbe cualquier tipo de discriminación basada en raza, religión, cultura,.... Aunque las escuelas públicas tienen un carácter específico, y a veces una tendencia religiosa definida, la ley estipula que no se debe negar la admisión basándose en que los padres de los niños no estén de acuerdo con la misión o ideología de la escuela. Esta prohibición afecta gravemente la habilidad de la junta de administrar la escuela de acuerdo a las necesidades de los valores democráticamente y tradicionalmente aceptados de la escuela. No está claro si estos requisitos pueden aplicarse a las escuelas independientes subsidiadas. De todos modos, las reglas de las escuelas privadas en cuanto a la matrícula de los estudiantes son menos rigurosas que las de las escuelas públicas. Un criterio importante evocado por los padres para matricular a sus hijos en escuelas privadas es que el coste de los honorarios de las escuelas privadas es más elevado que el de las escuelas públicas. (Hendricks, 2005)

Las escuelas pueden determinar su política de idioma dentro del marco de la constitución, la SASA y cualquier otra ley provincial aplicable. Solamente se pueden usar idiomas oficiales en la educación (existen once idiomas oficiales) y el idioma no puede ser usado como criterio de admisión. Una escuela independiente puede ser considerada para subsidio si no opera con fines de lucro.

Maestros en escuelas independientes

(Fuentes: CSME/Sudáfrica, 2004; Hendricks, Glenn y De Groof, 2002a)Los salarios y las condiciones de trabajo de los docentes en las escuelas públicas se fijan mediante negociaciones en el seno del Consejo de Relaciones Laborales en la Educación (ELRC). El Consejo está compuesto por cuatro sindicatos de docentes que representan a los docentes de las escuelas públicas y a los funcionar que representan el departamento de la educación nacional.

Los docentes de las escuelas privadas no están representadas en el ELRC. Los salarios y las condiciones de trabajo de los docentes de las escuelas privadas de mayor renombre sostienen favorablemente los de las escuelas públicas.La mayoría de los docentes mencionados en el párrafo anterior son miembro de la Asociación de Escuelas Independientes en la África Austral (ISASA), que coopera estrechamente con ciertos sindicatos de los docentes afiliados al ELRC.ISASA utiliza el Employment of Educators Act, 1998 y Basic Conditions of Employment Act, 1997 como documento de referencia para determinar los salarios y las condiciones de trabajo de los docentes en las escuelas privadas.

Los salarios y las condiciones de servicio de los maestros en escuelas independientes reconocidos por el gobierno están determinados por la Ley de Condiciones Básicas de Empleo número 75, de 1997, y por la legislación laboral general, y por lo tanto, no son equivalentes a las de escuelas públicas. Los salarios de los maestros dependen de una escala decidida por la junta administradora. Sin embargo, la calificación y la antigüedad son factores determinantes en este sentido.Las escuelas privadas más pequeñas y, particularmente las no afiliadas a ISASA, aplican a sus docentes una escala de valores y de condiciones laborales diferentes, que, por supuesto, pueden variar de escuela a escuela. Los salarios pagados a los profesores dependen de la capacidad financiera de la escuela. Las escuelas fuertes a nivel financiero pagan a sus docentes el mismo salario o a veces más que en las escuelas públicas. Los salarios se pagan a base de acuerdos contractuales entre la escuela y el docente (Hendricks, 2005).

¿Cuál es la base salarial anual en escuelas independientes y escuelas públicas?(1 dólar de EE.UU. = 6,5 rands sudafricanos)En CSME/Sudáfrica, 2004, encontramos en ejemplo siguiente.Para un(a) maestro(a) de escuela primaria, el salario inicial es R 96.762 en escuelas privadas y R 90.372 en escuelas públicas. Sin embargo, en escuelas públicas, se suma 20% en otros beneficios. Después de 15 años de servicio, el salario de un(a) maestro(a) de escuela primaria privada es R 157.740; y en escuela pública, R 103.893 + 20%.Su salario máximo es R 208.584 en el sector privado y R 130.311 + 20% en el sector público. Para un(a) maestro(a) en la educación secundaria privada, el salario inicial es R 104.580. Después de 15 años de servicio es R 176.280 y el máximo de la escala es R 234.326.

Hay bonos adicionales posibles por participar en proyectos de mejoramiento, por excelencia profesional, además de primas familiares. Las matrículas para los hijos del personal normalmente están subsidiadas. Los maestros de ciencias y matemáticas normalmente reciben bonos, igual que los maestros especiales. La

mayoría de las escuelas operan ahora basadas en un sistema de paquetes para compensaciones no salariales. La edad mínima para la profesión es de 21/22 años, igual para el sector público. La edad mínima de jubilación es 55 años; la edad obligatoria de jubilación es 65 años. Cuando una persona se jubila antes de la edad mínima, la pensión se reduce proporcionalmente. Después de la jubilación, las autoridades públicas pagan la pensión de acuerdo al esquema de pensiones del gobierno. Cuando las escuelas son parte de una asociación, la pensión de los maestros proviene de un esquema de pensiones. El monto de la pensión depende de los años de servicio: x/40 del último salario. Una pensión se puede combinar con un salario dentro o fuera del sector educativo sin restricciones.

Solamente las universidades pueden conceder un título de pedagogía reconocido. Hasta hace poco, algunos colegios pedagógicos universitarios también eran reconocidos. Estos títulos no han sido incorporados a las universidades. De esta manera, ahora es común que los maestros de todos los niveles tengan un título universitario. El personal sin título pedagógico puede ser reclutado bajo la condición de que estén estudiando para obtener una calificación de este tipo. Una enmienda adoptada en 1997 expandió los poderes de las juntas administradoras escolares permitiéndoles emplear personal profesional y no profesional con varias condiciones importantes: el personal... debe ser contratado de acuerdo a los valores y principios básicos referidos en la sección 195 de la Constitución. Los factores que deben tomarse en cuenta a la hora de contratar al personal incluyen, mas no se limitan a: la habilidad del candidato; el principio de equidad; la necesidad de compensar injusticias pasadas y la necesidad de obtener representatividad. De cualquier manera, las juntas administradoras de escuelas independientes pueden tomar en cuenta factores específicos a la hora de contratar personal, además de aquellas establecidas en la ley. La calificación mínima para registrarse como docente es la categoría 12, más un curso de tres años de formación de docente. Además de la calificación de base, todos los docentes tienen que inscribirse en el Consejo de Docentes de Sudáfrica (SACE, South African Council for Educators ) – act no 31, 2000; para que su nombramiento sea efectivo.

Según la disposición del SACE :

(1) una persona que dispone de las calificaciones para el registro según los términos de esta Ley, debe inscribirse en el Consejo antes de su nombramiento como docente.

(2) Nadie puede ser contratado como docente por un empleador sin que dicha persoan esté inscrita en el Consejo.

Cláusula (3) Esta ley se aplica a todos los docentes designados:

(a) En los términos del Employment of Educators Act, 1998 (Act no 76 of 1998)

(b) En los términos del South African Schools Act, 1996 (Act no. 84 of 1996)(c) En una escuela independiente (privée) (Hendriks, 2005).

En lo que respecta a las condiciones de trabajo, es importante recordar que pueden variar desde mucho peor que en escuelas estatales, hasta mucho mejor que éstas.

Generalmente, el horario laboral semanal de un maestro a tiempo completo en escuelas primarias es de 25 períodos; una obligación de quince períodos en aula. En escuelas secundarias, la obligación es de 20 períodos en aula y 20 períodos fuera del aula. Los períodos son de 60 minutos. Es posible la contratación de maestros a medio tiempo. El año escolar tiene 200 días. En los períodos de vacaciones, algunas escuelas -muy pocas- esperan que los maestros participen en iniciativas de mejoramiento profesional. En escuelas públicas, algunos programas de mejoramiento profesional son obligatorios.

Derechos y libertades sindicales en escuelas independientes(Fuente: CSME/Sudáfrica, 2004 Hendricks, 2005)

La participación sindical en escuelas independientes de Sudáfrica está reconocida pero muchas escuelas no la apoyan. Solamente 20% de los maestros de escuelas privadas está sindicalizado. En el sector público, 90% del personal está sindicalizado. Dos grandes organizaciones sindicales de maestros tienen miembros en el sector privado. NAPTOSA cuenta con 69.000 miembros en el sector público y 9.000 en el sector independiente. Por su parte, SAOU agrupa a 28.000 miembros, de los cuales 7.000 trabajan en escuelas independientes. Los sindicatos de maestros no tienen un estatuto reconocido para la información, consulta o negociación sobre empleo y condiciones laborales en el sector independiente, en ningún nivel de decisión.

Los cuatro sindicatos de docentes, NAPTOSA, SADTU. SAOU/SATU y NATU, que representan a los docentes en el sector de las escuelas públicas, juntos con el Departamento de la Educación Nacional, constituyen el "Consejo de las relaciones laborales en la educación (ELRC)". Cada uno de los cuatro sindicatos está identificado a los niveles nacional, regional y escolar. Los derechos profesionales de los representantes de los sindicatos están protegidos por las resoluciones adoptadas por el ELRC. Ningún derecho de participación en la toma de decisiones, acordado a los sindicatos representados en el ELRC, puede aplicarse en las escuelas privadas ya que éstas no disponen de representantes en el seno del ELRC .

Los conflictos profesionales se arreglan en los sectores de las escuelas privadas. Los que no se pueden resolver internamente pasan al Consejo de Conciliación, Mediación y Arbitraje. (Hendricks, 2005).

EPT y los objetivos del Milenio en Sudáfrica

El Gobierno de unidad nacional heredó un sistema educativo fragmentado y dividido por líneas raciales. Se señaló, por ejemplo, que mientras que la tasa de alfabetismo entre los africanos era del 76.6%, la de los mestizos, los asiáticos y los blancos era del 91.1 %, 95.5 % y 99.52 % respectivamente. La mayoría de las escuelas en los sectores antes desfavorecidos no tienen suficiente acceso a los servicios básicos tales como el agua, aseos, electricidad y telecomunicaciones. Aunque se están haciendo esfuerzos considerables, queda mucho por hacer al respecto.

Para remediar la situación, el Gobierno adoptó la Educación Para Todos (EPT). Hoy los indicadores principales del país en el sector educativo son por lo general mejores que el promedio africano y de los países en desarrollo (ver recuadro.....). En este capítulo comentamos la situación y el papel desempeñado por las

escuelas privadas en la realización de los objetivos de la EPT. A la vez insistiremos en el impacto del sistema de financiación mixta establecido por el Gobierno para generalizar y hacer accesible la educación básica posibilitar la expansión de la educación secundaria. Huelga decir que la puesta en marcha de este sistema determinará en gran medida las futuras evoluciones en el sector de la educación independiente en Sudáfrica.

Pero el país está haciendo frente a una evolución peligrosa. Para asegurar la recuperación, es indispensable que participen y se impliquen a todos los socios en la educación y en la sociedad. Se trata de la lucha contra las consecuencias de la pandemia del HIV/sida. Según el informe de desarrollo humano ONUSIDA/UNDP, Sudáfrica registra la mayor tasa de propagación de esta pandemia en el mundo. Un estudio reciente estima que el número de sudafricanos portadores del virus HIV/SIDA en 2000 era de 4.4 millones. Y este número sigue creciendo drásticamente. De ahí que el desafío planteado al sector educativo sea enorme y todas las escuelas deben asumir su responsabilidad al respecto. Hay que integrar las escuelas privadas en todos los esfuerzos lanzados por el país y por la comunidad internacional para combatir esta peste.Además, un informe del Gobierno de 1998 ya señalaba que el 65 % de los sudafricanos viven por debajo del umbral de pobreza y el 46 % de la población sigue víctima de la pobreza. Esta pobreza es sobre todo un fenómeno rural, que afecta por lo general a las mujeres y a los niños (malnutrición, miseria,..) . Las repercusiones para las escuelas y los alumnos son enormes. Para remediar la injusticia social y reducir la pobreza, todos los socios del sector educativo – tanto privado como público – tienen su papel que desempeñar para promover la justicia y la igualdad para todos en el porvenir (ADBG, 2004).

Referencias

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Capítulo 13

ARGENTINA:

Educación pública de gestión privada. de la suma a la resta y hacia la igualdad

Reseña histórica

Durante la época de dependencia a la corona española (siglos XVI hasta los inicios del siglo XIX), la propuesta educativa estuvo monopolizada por las congregaciones religiosas. Entre éstas sobresale la jesuita, quien pretendía instalar la “nueva Jerusalén en América”, motivada por el espíritu del Concilio de Trento y su confrontación con las emergentes iglesias cristianas separadas. En menor medida, y con escaso protagonismo, aparecen las iniciativas estatales de la mano de las escuelas del Rey (sobre la base de los bienes confiscados a los jesuitas tras su expulsión por los Borbones) y -tras la etapa emancipatoria- las escuelas del Cabildo. Estas dos acciones se complementan con la libre iniciativa de privados que decidían brindar enseñanza en forma particular.

Como síntesis de estos tres siglos analizados, podemos sostener el protagonismo que adquiere la educación privada de la mano de las congregaciones religiosas y de los particulares. El período de la independencia generó un aumento mayor de los controles por parte del aparato estatal y una homologación de la situación económica del docente particular con el docente de las “escuelas del Cabildo” (estatales).

Superada las disputas por la forma de gobierno y sancionada la Constitución Nacional (1/5/1853), se establece la obligación de los gobiernos provinciales de garantizar la educación elemental (art 5ª) y, fundamentalmente, en su artículo 14 instala el derecho de enseñar y aprender. Continúa así un contexto de amplia libertad para la enseñanza llevada a cabo por particulares y congregaciones religiosas. Durante este período, la reorganización de la Universidad de Buenos Aires impactará sobre la validez de los títulos de estudios preparatorios emitidos por las escuelas privadas, impidiendo de esta manera la consecución de los estudios superiores. A partir de este momento, se disponen excepciones (para los casos de utilización del mismo programa y los mismos libros de textos) y prácticas de exámenes frente a las escuelas estatales.

Dicha situación se regulariza con la sanción de la Ley 934 del año 1878, conocida como “libertad de enseñanza”. La misma reconoce el derecho de los alumnos de los colegios privados a presentarse anualmente a rendir exámenes ante las mesas examinadoras de los colegios nacionales; para llevar a cabo esta instancia evaluativa se deberían haber trabajado los mismos programas, textos y contar con una certificación de los docentes a cargo del alumno. Esta ley marca la

necesidad de incorporar la enseñanza privada a la enseñanza oficial y, consecuentemente, llevar adelante tareas de supervisión de la misma; implícitamente reconoce la imposibilidad del estado de cubrir la totalidad de la demanda educativa.

En medio del contexto de la “Argentina Moderna” y bajo la influencia del clima filosófico del positivismo, se gestan una serie de dispositivos legales que van perfilando una clara separación entre el estado y la Iglesia Católica. Uno de los debates centrales se desarrolló en torno a la ley de educación común (1420/1884). La Ley, estableció las condiciones para el establecimiento de escuelas privadas, con su correspondiente autorización, y las condiciones que debía reunir el docente para el ejercicio de su tarea. Cabe señalar que entre los años 1886 a 1896 la cantidad y la matrícula de las escuelas particulares creció considerablemente en el espacio de la actual Ciudad de Buenos Aires. Con estas iniciativas se va consolidando en nuestro país una educación de masas en el nivel de la educación elemental (“educación popular”) y una educación media y universitaria reservada para las elites dirigentes nacionales y provinciales.7

Durante las décadas del ‘20 y del ’30 nos encontramos en un momento donde el sistema educativo debía articularse con el sistema productivo, previendo el pasaje de un modelo agroexportador a otro de industrialización motivado por la Guerra Mundial; además, aparece la necesidad de unificar el sistema educativo a partir de una ley que le diera unidad al mismo, superando la presencia de leyes surgidas para dar respuestas concretas a dificultades presentes en cada uno de los niveles educativos (primario y universitario).

En la misma dirección del protagonismo estatal se ubica la perspectiva del gobierno justicialista (1946-1955) quien logra entramar la propuesta pedagógica en el marco de un proyecto de país diferente del pergeñado por los ideólogos de la Argentina moderna y civilizada. En el año 1947 se aprueba la Ley 13.047 que le provee de estabilidad laboral al docente privado, crea el Consejo Gremial de Enseñanza Privada, entre otras cuestiones inaugurales como las de los subsidios estatales a las escuelas de gestión privada. Esta creación marcaría el pasaje de una etapa caracterizada por la fuerte desconfianza del estado nacional hacia la educación privada, plasmada en una serie de leyes que restringe la oferta de la misma, a otra de predominio de la libertad de enseñanza. Este cambio favoreció la expansión cuantitativa del subsistema de gestión privada a lo largo de nuestro país.

Las intervenciones militares que se produjeron desde la década del ’30 y que interrumpen los procesos democráticos abruptamente, comienzan a hacerse más recurrentes desde 1955 hasta 1976. Los gobiernos militares entablaban nuevas alianzas con sectores ligados a la educación privada, en especial ciertos grupos de la Iglesia Católica. Es durante estos períodos dictatoriales donde se redefinió una nueva relación entre el estado y sectores privados en materia de política educativa. Uno de los efectos notables de estas políticas fue la masiva desmovilización política y sindical de todos los actores participantes en la educación del país a partir de la instalación de fuertes procesos de represión y de congelamiento político

7 La creación de escuelas comerciales e industriales durante el período se orientan en esta dirección.

La transición democrática de la década del ’80 significó instalar la democratización del espacio educativo en todo el país. El Congreso Pedagógico, convocado en el año 1984 y finalizado en el 1988, fue la expresión del estado de situación educativa y su prospectiva en función de generar dispositivos legislativos y acciones concretas.

El triunfo del ex Presidente Carlos Saúl Menem en esas elecciones, y después de los primeros meses de gestión, instaló una alianza muy fuerte con el pensamiento neoconservador y neoliberal dominante en los países centrales (Estados Unidos e Inglaterra) y con el discurso de ciertos organismos internacionales (B.M.; F.M.I.; B.I.D.) generando una nueva articulación entre el estado y la iniciativa privada. En esta época, la educación de gestión privada crece en establecimientos y en matrícula al compás del discurso de la baja calidad de la educación ofrecida por el espacio público.

La Ley Federal de Educación sancionada en el año 1993 dedica un título entero para la cuestión de la enseñanza privada. La norma legal reconoce que la educación en nuestro país es una sola, diferenciada por dos gestiones: estatal y privada. El articulado del Título citado hace referencia a las siguientes cuestiones:

Reconocimiento previo y supervisión de las autoridades educativas oficiales (art 36).

Enumeración de sus derechos y obligaciones (art 36). El aporte estatal destinado a los sueldos docentes (art 37). Derecho de los docentes de gestión privada a percibir el mismo salario que

los docentes de gestión estatal (art 38). Deber de los docentes de gestión privada de poseer títulos reconocidos por

la normativa vigente en cada jurisdicción (art 38).

Previamente a la sanción de esta Ley, se produjo la sanción de una Ley de Transferencias (24.049/1992) que terminó de entregar las escuelas secundarias y los institutos superiores terciarios no universitarios dependientes del gobierno nacional a las provincias. Esto provocó la necesidad de creación, en cada una de los gobiernos provinciales y ante el notable aumento de institutos transferidos, de organismos de supervisión de las escuelas de gestión privada. Dichos organismos reprodujeron la matriz organizacional del organismo nacional correspondiente. En este contexto de relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, el gobierno “menemista” concentró para sí el manejo de la red crediticia internacional, la propuesta de contenidos, la formación docente, el asistencialismo encarnado en los planes sociales, los “tanques de ideas”, la bibliografía hegemónica, etc.. Dicho gobierno encaró un tratamiento diferencial con la educación de gestión privada: los tiempos de implementación de la reforma educativa avanzaban más rápidamente en las escuelas de gestión estatal que en las privadas, la capacitación de los docentes que trabajan en dicho sector también fue restrictiva, la circulación de información y convocatorias a la misma no siempre fueron transparentes con el sector de educación de gestión privada. Es claro que esta reforma educativa sistémica se produjo en un contexto contradictorio, adverso, de aplicación de políticas económicas de fuerte impacto en el reparto desigual de la riqueza. A continuación, mostraremos cómo quedó la relación entre los dos subsistemas de educación a partir de los datos del año 1998 (MORDUCHOWICZ, 1999, pág. 261, datos tomados de la Red Federal de Información del McyE): :

NIVEL GESTIÓN PRIVADA GESTIÓN ESTATALInicial 28,9 % 71.1%

E.G.B. 21.1 % 78,9 %Secundario 28 % 72 %SuperiorNo Universitario

39,2 % 60,8 %

La crisis económica producida en el año 2000/2001 provocó un corrimiento de la matrícula de gestión privada hacia la oferta de gestión estatal.

Principales características del sistema escolar de gestión privada

Del recorrido histórico anterior inferimos una serie de etapas diferenciadas con sus notas particulares cada una de ellas para poder caracterizar al sistema de educación de gestión privada.

Podemos identificar un primer momento de gran protagonismo del sector privado a partir de la labor de las órdenes religiosas. Esta etapa fundacional se caracteriza por la reproducción de modelos educativos provenientes de Europa en su amalgama con los localismos que el contexto latinoamericano impone. Este es un momento de gran libertad de acción para el subsector, sobre todo frente a la inacción del gobierno nacional en la esfera educativa.

Un segundo momento está caracterizado por el protagonismo del gobierno nacional en la iniciativa educativa. No solamente asistimos al crecimiento de la oferta de educación de gestión estatal sino, también, a una serie de controles dirigidos hacia el sector de la educación privada. Dichos controles se sostienen a partir del rol de policía que debe cumplir el estado nacional y abarcaban toda la vida de las escuelas (autorización de funcionamiento, contenidos, textos, evaluación, habilitación de las credenciales de los docentes para poder ejercer en el espacio privado, validación de títulos, etc.). En el fondo, asistimos al rol principal del estado nacional en materia educativa que pone bajo sospecha toda la esfera de la educación privada.

Una tercera etapa se caracteriza por su crecimiento cuanti y cualitativo a partir de la década de 1950. El subsistema de gestión privada comenzó a presentar las siguientes características que se extenderán hasta el proceso final de transferencias en la década del ’90, dejando una impronta que se mantiene hasta nuestros días:

Ordenamiento legal del subsistema y del vínculo laboral de los diversos actores involucrados en el mismo.

Uniformidad reglamentaria de la cotidianeidad de la escuela a lo largo del país, por medio del dispositivo legal de “Disposiciones”. Esto configuró un auténtico control de la microfísica del poder escolar (rituales de entradas y de los actos patrios, descripción de puestos de trabajo, pedidos de autorizaciones ante cambios y movimientos varios, etc.).

Supervisión de los establecimientos en su vertiente contable y pedagógico-didáctica, dejando sentado en libros a tal efecto todo lo supervisado.

Sistematización de la documentación a presentar ante las autoridades con carácter de declaraciones juradas.

Elaboración de planes y programas experimentales a través de la asistencia técnica de un organismo ad-hoc.

Producción de nuevos regímenes de evaluación y de asistencia para la escuela media, a modo de diseños experimentales, con su correspondiente seguimiento.

Funcionamiento del Consejo Gremial de Enseñanza Privada.

Estas características fueron direccionadas desde el organismo creado a tal efecto, que ejerció un acompañamiento de las instituciones privadas de todo el país. Los elementos anteriormente mencionados generaron un dinamismo particular en el subsistema en contraposición con el inmovilismo y el quietismo en el que se encontraba sumida la educación de gestión estatal, fruto de la burocracia estatal y de la expansión cuantitativa del nivel medio8.

Las primeras manifestaciones visibles para la comunidad educativa de este dinamismo se producen en el nivel inicial o pre-primario. El reconocimiento del status pedagógico de este nivel, superando la visión tradicional de “guardería” para niños pequeños, sumado al impacto de determinadas corrientes psicológicas provocaron un crecimiento cuanti y cualitativo del mismo. Con el transcurso del tiempo y evaluadas como muy positivas las experiencias implementadas, se produce un fenómeno de “fuga hacia adelante” con la creación de nivel primario en las mismas instituciones donde estaba funcionando ya el nivel inicial. La particularidad de definir un propio proyecto educativo institucional, nombrar a sus directivos y seleccionar al personal permitió conseguir este dinamismo y esta coherencia entre las ideas pedagógico-didácticas y la vida cotidiana de la escuela. Ante esta situación, se comenzaron a notar las diferencias entre las escuelas primarias que poseían nivel inicial, que se caracterizaban por las innovaciones pedagógico-didácticas, y las que no lo poseían –destacándose por cierto tradicionalismo-.

Uno de los puntos de diferencia se manifestó en las articulaciones entre salas de cinco años y los primeros grados; allí los nudos problemáticos fueron desde el mobiliario, lo icónico, pasando por las estrategias de enseñanza de la lecto-escritura y del cálculo.

A partir de 1970, con el pasaje de la formación docente del nivel medio al nivel terciario no universitario, se generó un crecimiento original de la oferta de gestión privada en el nivel. Esta situación provocó un movimiento considerable en el nivel medio, a partir de la creación de nuevos planes de estudio para las escuelas de gestión privada; llegando estas innovaciones hasta el año 1991, previo a la Ley de Transferencias, con el último de los planes creados en el seno del subsector. La presencia de los procesos de implementación de la Ley Federal de Educación, en el marco de la “reforma educativa”, obturó dicha tradición y tendió a una uniformidad en las propuestas de planes de estudio. La década del ’70 significó también la irrupción de la docencia femenina en los espacios de gestión privada confesionales que se dedicaban a la educación de varones solamente. El cuarto momento lo constituye el proceso generado a partir de la implementación de lo dispuesto por la Ley Federal de Educación de 1993. El discurso privatista instalado desde el Poder Ejecutivo facilitó la instalación de una mirada muy positiva hacia las escuelas de gestión privada y hacia ciertas escuelas estatales de elite. De este modo, se produjo un movimiento matricular

8 Tedesco hace referencia a la incapacidad del partido Radical, en el año 1916, de modificar la orientación clásica de la educación secundaria desde sus orígenes para adaptarla a las nuevas demandas del mundo económico y del trabajo. Se prefirió que los sectores medios recibieran la misma formación que le fue negada anteriormente.

significativo. El nivel educativo más favorecido en este momento resultó ser el universitario. La lógica sistémica de los cambios impulsados desde el Ministerio de Educación de la Nación, sumado a los actores ministeriales con una trayectoria y un discurso cercenado hacia el espacio público, comenzó a chocar con propuestas tendientes a la implementación de un modelo económico neoliberal y neoconservador en lo político. Desde estas consideraciones se puede comprender el papel secundario que en la práctica se le asignó a la educación de gestión privada:

Ausencia de convocatorias participativas Bloqueo de información y documentación. Imposibilidad de participar en las capacitaciones compulsivas

implementadas. Una quinta etapa es la que estamos atravesando hoy en día. La misma se caracteriza por un proceso de integración y cierta uniformidad con el circuito de gestión estatal pero respetando las diferencias propias de cada uno de ellos. La Reforma Educativa de la década del ‘90 instaló, entre otros efectos deseados y no deseados, una serie de dispositivos pedagógico-didácticos que uniformizaron los distintos niveles del sistema educativo al interior de cada una de las provincias en esta dimensión constitutiva de la escuela.

Los primeros resultados del Censo Nacional de Docentes del año 2004 arrojan los siguientes datos:

El 70,7 % de los maestros trabaja en el sector público y el 22,1 en el privado, mientras que un 7,2 (56 mil maestros) se desempeña en ambos sectores al mismo tiempo.

La cantidad de docentes estatales y privados creció a un ritmo parejo en la década del ’90: 25 % y 26 % respectivamente.

En la cantidad de alumnos por docente no hay tantas diferencias entre el sector privado y el público pero en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires hay menos alumnos por docente en el sistema estatal que en el privado (un promedio de 21 chicos por aula, aumentando en los particulares).

El subsistema de educación de gestión privada posee 2.500.00 alumnos en todo el país, mientras que asisten a las escuelas estatales 8.200.00 alumnos.

Tipos de establecimientos

La oferta de educación de gestión privada abarca todos los niveles y modalidades del sistema educativo. Siendo dominante, en número y en tradición histórica, la presencia de escuelas dependientes de la Iglesia Católica; unas pertenecientes a congregaciones religiosas y otras de las diversas vicarías (“parroquiales”). La Iglesia Católica abarca el 50 % de la oferta de gestión privada, excluyendo el nivel superior universitario. También existen pertenecientes a otras comunidades religiosas (judía, evangélica…) “inscriptas en el Registro Nacional de Cultos; las sociedades, asociaciones, fundaciones y empresas con personería jurídica; y las personas de existencia visible” tal como lo expresa la Ley Federal de Educación en su artículo 36.

Toda la esfera educativa católica se agrupa en el Consejo Superior de Educación Católica (CONSUDEC). Ambos estamentos de agrupación coinciden en su presencia en los Consejos de Educación Católica (CEC) de las diversas diócesis

del país. El resto de las escuelas privadas se agrupa bajo el organismo de COORDIEP (Coordinadora de Institutos de Enseñanza Privada).

Los establecimientos educativos de gestión privada, pertenecientes a congregaciones religiosas, trabajaban históricamente con alumnos o alumnas. La coeducación se fue instalando a lo largo de la década del ’90. Dicha instalación obedeció a múltiples motivos, entre los que podemos mencionar:

El aumento de la matrícula, para evitar el cierre de divisiones. La presión de las familias por unificar en una única institución a sus

hijos e hijas. Un discernimiento, por parte de las congregaciones religiosas, sobre

la complementariedad entre varones y mujeres en el mundo contemporáneo.

Esta situación generó profundos cambios en las instituciones educativas, más allá que el más visible lo constituyó el baño y la presencia de formas de ser que no habitaban esos espacios. Un tema particular de las escuelas de gestión privada ha sido el derecho de admisión de los alumnos/as y, por extensión, de sus familias. Este tema se encuentra hoy en el centro de un debate y está siendo objeto de una revisión a partir de consideraciones sobre el carácter discriminatorio del mismo.

Financiamiento

La educación de gestión privada puede estar subvencionada por el gobierno provincial o no. Las escuelas subvencionadas constituyen un tercio de la oferta total de las escuelas de gestión privada. El aporte que reciben es destinado solamente al pago de sueldos docentes reconocidos oficialmente, a contraprestación de la planta funcional del establecimiento debidamente autorizada por las autoridades pertinentes. El aporte recibido, de acuerdo a la función social que cumple la institución educativa en el contexto en el cual se inserta, se discrimina en cuatro montos posibles: el 100%, el 80%, el 60% y el 40%. Los otros gastos que mantienen las instituciones educativas deben prorratearlos con las cuotas que les cobran a sus alumnos. Dichos gastos se imputan a personal docente y no docente no reconocido por la planta funcional, mantenimiento edilicio, limpieza, impuestos, cargas sociales del personal; servicios de luz, gas, agua; mobiliario; nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, etc..

Desde el año 1991 rigen una serie de topes a los montos de las cuotas que pueden cobrar los institutos que reciben aporte estatal. Es importante señalar que las universidades privadas no reciben ningún tipo de subvención por parte de los gobiernos provinciales ni nacional. Marco legal

En Argentina se aplica a las relaciones laborales privadas, toda la normativa del Orden Público Laboral, en especial la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales de Derechos Humanos con rango constitucional a tenor de lo normado por el art. 75 inciso 22 de la Constitución Nacional; la Ley de Contrato de Trabajo Nº 20.744; la Ley Federal de Educación Nº 24.195; la Ley de Educación Superior N° 24.521 y el Estatuto del Docente Privado, Ley N° 13.047.

La relación de empleo subordinada del docente privado, tanto de establecimientos subvencionados como no subvencionados por el estado

provincial es radicalmente distinta a la del docente o trabajador público dependiente del estado provincial. En primer lugar, el trabajador docente privado se encuentra subordinado económica y jurídicamente al empresario de la educación privada, tanto al subvencionado como al no subvencionado por el estado, encontrándose sometido al poder de dirección, organización y disciplina que el ordenamiento jurídico otorga al empleador privado. Por otro lado, el vínculo laboral que regula la relación de empleo solo tiene constitucional y legalmente dos partes: el empleador privado (titular o propietario del Establecimiento Educativo de Gestión Privada) y el docente privado (trabajador en relación de dependencia).

Respecto a la naturaleza jurídica del aporte o subvención estatal destinada al salario docente privado y la remuneración del trabajador docente privado, son obligaciones sustancialmente diferentes, tanto por su naturaleza como por el régimen legal aplicable. Claramente, el aporte o subvención estatal es un recurso económico propio del Derecho Administrativo –Derecho Público-, con el que cuenta el empleador privado prestador del servicio público educativo y que posee la naturaleza jurídica de subvención. En dicha obligación del estado provincial, el sujeto obligado es el Estado Provincial, en los límites de la Ley y el beneficiario-acreedor es el titular del establecimiento educativo de gestión privada, el que debe cumplir determinadas obligaciones para seguir gozando del subsidio-aporte.

La remuneración del docente privado, en cambio es la principal obligación del propietario-titular del establecimiento educativo, que puede ser una entidad con o sin fines de lucro. El empleador para pagar la remuneración tiene, en el marco del riesgo empresario propio de la empresa educativa, que procurarse los recursos necesarios a tal efecto, ya sea por cuotas a abonar por los alumnos, por subsidios o subvenciones del estado provincial, donaciones, etc..

Respecto al sistema de remuneraciones de los docentes privados, la Ley Federal de Educación N° 24.195/1993, en su art. 38 dispone: “Los/as docentes de las instituciones educativas de gestión privada reconocidas tendrán derecho a una remuneración mínima igual a la de los docentes de instituciones de gestión estatal...”. Los salarios mensuales se componen de: asignación por el cargo a desempeñar, bonificación por antigüedad, bonificación por ubicación, función diferenciada y prolongación habitual de la jornada. Al sueldo bruto de los docentes privados se le deducen los impuestos, aportes jubilatorios, aportes para el seguro médico y primas de seguridad social. Por otra parte, existen diferentes bonificaciones adicionales al sueldo por: ejercicio de la docencia en zonas inhóspitas, cargas familiares por hijos, material didáctico, presentismo, productividad, etc. También existen las remuneraciones no salariales como las de atención médica, maternidad, por enfermedad y por accidentes de trabajo según obliga la Ley de Riesgos de Trabajo aplicable tanto para el sector público como el privado.

En lo que hace a la carrera docente existen diferencias significativas entre el sector público y privado, sobre todo en lo que hace a las condiciones de ingreso (por ejemplo, las edades límites), los regímenes de concurso, criterios de evaluación de loa antecedentes, régimen de incompatibilidades, etc.

La edad mínima para que un docente pueda jubilarse es de 60 años en las mujeres y 65 en los varones, aunque existen diferencias según las jurisdicciones educativas. Las jubilaciones son pagadas por las autoridades públicas, una

aseguradora privada o combinadas a la vez, queda a elección de cada docente elegir su opción previsional.

Por su parte cabe destacar que la transferencia al ámbito provincial de los establecimientos educativos de jurisdicción nacional implementada por la Ley Nº 24.049/1992, no ha variado en modo alguno la naturaleza privada de la relación de empleo de los docentes. El artículo 1º de dicha Ley expresamente transfiere facultades y funciones del Estado Federal sobre los establecimientos educativos de gestión privada, sin afectar en modo alguno la relación de empleo privada de los docentes de dichos establecimientos.

Con respecto al principio de equiparación entre sector público y privado, debe tenerse presente el artículo 11° de la Ley N° 13.047, el que establece: “El personal directivo y docente de los establecimientos “adscriptos a la enseñanza oficial” tendrá los mismos deberes, se ajustará a las mismas incompatibilidades y gozará de los mismos derechos establecidos para el personal de los establecimientos oficiales”.

No existe un sistema salarial docente uniforme para todo el país. Por su parte, la Ley Federal de Educación N° 24.195, en su artículo 38°, en concordancia con la normativa transcripta determina que “Los/as docentes de las instituciones educativas de gestión privada reconocidas tendrán derecho a una remuneración mínima igual a la de los/as docentes de instituciones de gestión estatal y deberán poseer títulos reconocidos por la normativa vigente en cada jurisdicción".

Respecto al derecho a la negociación colectiva, los docentes privados tienen derecho a la negociación colectiva con las cámaras empresarias del sector, según resulta del art. 14 bis CN y del régimen de la Ley 14.250 (según redacción de la Ley de Ordenamiento Laboral N° 25.877), siendo de aplicación los Convenios Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo -OIT- números 87 y 98.

Condiciones laborales

La negativa sistemática del sector empleador de la enseñanza privada en la Argentina a negociar el convenio colectivo de trabajo ha producido gravísimas consecuencias en las condiciones laborales de los docentes del sector. En verdad, no existen instrumentos validados para el conjunto del colectivo. Los empleadores con su actitud han deteriorado el clima de trabajo (condiciones y medio ambiente) de la escuela ya que mientras su prédica se orienta a la justicia su accionar se ejecuta en el plano de la negación de los derechos básicos.

SADOP ha denunciado ante la OIT (Organización Internacional del Trabajo) a través de la FLATEC (Federación Latinoamericana de Trabajadores de la Educación y la Cultura) esta posición patronal y ha exigido por el mismo medio al estado argentino que convoque a la negociar colectivamente a los empleadores del sector.

Enumeraremos algunas consideraciones que han aparecido como relevantes, sin ánimo de agotarlas:

Instituciones que exigen otros títulos además del requerido oficialmente.

Instituciones proveedoras de material didáctico, de cursos de formación de distinto tipo, de uniforme para el personal, etc..

Instituciones que pagan un sobre sueldo a los cargos directivos y a los docentes.

Instituciones que abonan a su personal las reuniones por fuera del horario escolar y otras obligaciones como pueden llegar a ser campamentos, viajes de egresados, actividades solidarias, campeonatos varios... .

Instituciones donde existe una verdadera preocupación por el hábitat propio de los docentes: su sala con una infraestructura e insumos disponibles para el uso (café, comestibles, computadoras…).

Instituciones que cuidan el cumplimiento de las normas de seguridad e higiene ambientales.

Por supuesto, encontramos la contrapartida a la enumeración anterior en las instituciones de gestión privada. Algunos de los casos más graves, que constituyen un verdadero “trabajo indecente” son:

La contratación de personal sin título. La no información sobre el status laboral de ingreso al cargo (titular,

suplente, fecha de alta y de baja, artículo tomado por el trabajador al que se suple, en planta o fuera de ella …).

Empleados en negro. El maltrato institucional a partir de exigencias por fuera del horario escolar

bajo los rótulos de servicio, compromiso, adhesión… . Regulación arbitraria de los despidos. Falta de espacios físicos para el encuentro gratuito del sector docente.

Existen también ciertas diferencias a nivel salarial con los docentes que trabajan en las escuelas de gestión estatal. Por ejemplo: material didáctico, horas institucionales, etc. A raíz de los planes de lucha del SADOP, hemos detectado despidos, suspensiones, discriminaciones y presiones de conciencia, ejercidas en perjuicio de docentes privados.

Esta instalación del “terror” perjudica en forma directa el ambiente educativo y produce el efecto contrario al pretendido por los empleadores: los docentes se comprometen y luchan por su dignidad. El SADOP ha desarrollado como parte de su estrategia de formación un Plan de Capacitación en Riesgos de Trabajo en forma conjunto con el estado (Superintendencia Nacional de Riesgos de Trabajo) con el objetivo de diagnosticar los principales problemas de las condiciones laborales del sector y promover la prevención de la seguridad en los lugares de trabajo. Sindicalización

Amparados por la Constitución Nacional los docentes de gestión privada tienen el derecho de sindicalizarse. Para el ámbito de la educación de gestión privada, los docentes cuentan con el Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP) presente desde fines de la década del cuarenta. Dicho Sindicato tiene un carácter nacional, lo que garantiza una presencia de unidad ante la fragmentación actual del sistema educativo nacional. Cabe señalar que el SADOP es el único sindicato docente para el sector privado que cuenta con la personería jurídica y gremial, lo cual le permite actuar a nivel nacional con plena representatividad política.

La presencia de delegados sindicales en las instituciones de gestión privada no siempre es pacífica. En algunos sectores, se sigue visualizando a la escuela como

un espacio libre de conflictos y ajeno a la lógica política. El delegado sindical vehiculizaría, al interior de las escuelas, el conflicto y la política. En relación al derecho de huelga, también amparado por la Constitución Nacional, el SADOP ha realizado una serie de precisiones ante los intentos de calificar a la educación como un “servicio esencial” como medio para cancelar la posibilidad de hacer huelga.

El SADOP, en su carácter de representante de los docentes privados tiene derecho a ejercer libremente la huelga, la que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha considerado no es un servicio esencial en la docencia privada, haciendo lugar a la declaración de inconstitucionalidad de la Resolución 480/01 del Ministerio de Trabajo de la Nación y del Decreto 843/00 del Poder Ejecutivo Nacional. En consecuencia, asimismo tienen derecho al régimen de conciliación obligatoria (establecido por Ley 14.786) por el que se establece un procedimiento de solución de conflictos, en los que las partes colectivas - el SADOP y las cámaras empresarias- están obligadas a realizar todos los esfuerzos conducentes para arribar a acuerdos y el Ministerio de Trabajo debe proponer alternativas de solución, cumpliendo un rol activo para la solución de la controversia. En consecuencia, las cámaras empresarias y los empleadores de los docentes privados deben acatar la conciliación obligatoria y retrotraer el estado de las cosas al anterior al conflicto colectivo, bajo apercibimiento de sanciones por incumplimiento.

El proceso de sindicalización docente en la Argentina está marcado por las consecuencias de la formación normalista cuyo paradigma era un docente de sólida capacitación y cultura general pero con tradición de “trabajo en forma independiente”. La valorización del docente como trabajador de la educación y la cultura es reciente en la historia social argentina.

Conclusiones

En la actualidad la Argentina está pasando por un cierto reestablecimiento de estabilidad económica. La crisis producida en el año 2001 implicó el cierre de algunas escuelas de gestión privada, de divisiones y de turnos enteros frente a la escasez de alumnado.

Hoy nos encontramos frente a un estado que, desde una política educativa, debe dar respuestas concretas a las siguientes cuestiones:

Fragmentación del sistema educativo nacional. Deterioro de la calidad integral del sistema educativo. Disminución de la brecha educativa existente en nuestro país, mediante la

eliminación de los circuitos diferenciales de educación. Necesidad de consensuar, con los distintos actores involucrados, las

condiciones materiales y laborales óptimas para la tarea docente. Instalación de nuevas articulaciones entre educación y trabajo. Enmarcar a la educación en el contexto de un proyecto de país y de un

proyecto científico-tecnológico adecuado a las necesidades regionales y mundiales.

Finalmente, podemos afirmar que la gran mayoría de los docentes se asumen a si mismos como trabajadores aunque en forma subjetiva persiste el imaginario del “independiente”; es una desafío de las organizaciones sindicales valorar la perspectiva del trabajo y en forma simultánea lograr más y mejores niveles de profesionalidad en el ejercicio de la tarea docente.

Referencias:

*This paper has been elaborated by Fabián Otero, from INCAPE (National Institute of Educational Training) of the Argentinean Union of Private Teachers (SADOP).

AA.VV (1998); Las transformaciones educativas en Iberoamérica. Tres desafíos: Democracia, desarrollo e integración, Bs.As., Troquel-OEI.

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Capítulo 14

CHILE

Educación Privada: una tendencia que crece

Breve Reseña Histórica de la educación chilena: descentralización educativa y mercado

Como en la mayoría de los países Latinoamericanos Chile ha reorganizado su sistema educativo a partir del retorno a un gobierno democrático (11 de marzo de 1990). A comienzos de la década de los ochenta las reformas estructurales introducidas al sistema escolar chileno estuvieron orientadas a otorgarle un mayor protagonismo al sector privado en la provisión de la educación, ampliar las opciones de elección de las familias e introducir la competencia entre establecimientos educativos.

Con el gobierno de transición democrática, desde 1990 hasta el presente, las políticas gubernamentales apuntan a un mejoramiento y transformación del sistema escolar. El objetivo principal de estas políticas se centra en la provisión de una educación de calidad para todos. El énfasis está puesto en la recuperación e incremento en la cantidad de recursos asignados a los sectores sociales en general, y al sector de educación en particular. Por otro lado, se promulgó el Estatuto Profesional del Docente (1991) por el cual las condiciones contractuales de los maestros pasaron a ser materia de ley.

El sistema escolar chileno es heredero de un modelo altamente centralizado de provisión estatal de la educación, que se remonta a mediados del Siglo XIX, interrumpido por una reforma descentralizadora y privatizadora de la educación aplicada por el régimen militar a lo largo de la década del 80’. La reforma iniciada con el gobierno militar en lo que hace a la administración y financiamiento del sistema escolar, se centró en tres medidas principales (que denotan la relación vinculante de ésta con la privatización de la educación):

1) Transferencia de la administración del conjunto de los establecimientos escolares –hasta entonces dependientes del Ministerio de Educación- a los 325 municipios del país (hoy 334). Éstos pasaron a manejar su personal, designar funciones, despedir profesores, manejar la infraestructura etc. Al Ministerio de Educación, le correspondió mantener funciones normativas, perfilar el currículo educativo, tareas de supervisión y evaluación, etc.

2) Cambio en la forma de asignar subsidios a los establecimientos educacionales. En primer lugar se estableció un subsidio por alumno asistente, y en segundo lugar, se igualó el subsidio para establecimientos municipales y privados que no cobrasen matrícula. Con ello, se produjo un traspaso de una modalidad basada en los presupuestos históricos de gasto de los establecimientos a una modalidad basada en el pago de una subvención por alumno atendido. El pago por alumno fue calculado de tal manera que sirviera como incentivo económico para el ingreso de gestores privados dispuestos a abrir nuevos establecimientos de educación básica y media.

3) Traspaso de la administración de un número de establecimientos públicos de educación vocacional (nivel medio) desde el Ministerio de Educación a corporaciones constituidas ad-hoc por los principales gremios empresariales.

La reforma del 80’ impulsada por el gobierno militar siguió una política descentralizadora con orientación privatizadora de la educación que continúa vigente hasta el día de hoy. El traspaso del aparato burocrático del Ministerio de Educación a los poderes locales de cada Municipio, el menor poder de negociación de los gremios docentes, la mayor participación del sector privado en la provisión de la educación y una mayor competencia entre establecimientos educativos han sido algunos de los objetivos a los que apuntó la reforma como estrategia para alcanzar una mayor eficiencia en el uso de los recursos.

Uno de los resultados más profundos de la reforma de 1980 fue el traspaso masivo de estudiantes de las escuelas municipales a las privadas subvencionadas. De un 15% del total de alumnos este sector pasó a tener el 33% en un período de 10 años. A los diferentes municipios se le encargó la organización de la gestión educativa y se modificó la demanda por parte de los padres al tener la libertad de elegir la escuela que quisieran para sus hijos con independencia de la zona geográfica donde vivieran. La oferta también se estimuló -al establecerse como producto de esta política privatizadora de la educación- la libre competencia entre escuelas públicas y privadas. El plan de incentivos para involucrar empresas y corporaciones privadas en la administración de escuelas técnicas y vocacionales permite entrever estrategias de una privatización encubierta del sector educativo.

La década de 1990 se inicia con una segunda ola de reformas educativas. La agudización de la desigualdad en la distribución social y oportunidades educativas motivó una reforma centrada en aspectos estructurales del sistema y sus contenidos. La reforma siguió entonces un perfil pedagógico con un fuerte

acento en la democracia participativa. Se buscó con ello promover la equidad educativa. Pese al esfuerzo la educación sigue estructurándose según la lógica del mercado, agudizándose, por tanto, cada vez más la desigualdad social.

En la actualidad, el sistema escolar chileno exhibe rasgos mixtos. Las escuelas primarias y secundarias públicas están sujetas a una doble dependencia. Por una parte, a los Municipios, en lo que hace a lo administrativo y del Ministerio de Educación respecto al currículo, pedagogía, evaluación, etc. Asimismo, también los establecimientos privados –los de financiamiento público como los pagos- están sujetos a los ordenamientos curriculares y de evaluación fijados nacionalmente por el Ministerio.

Principales características del sistema escolar chileno:

Chile tiene un sistema escolar organizado en un nivel básico de ocho años de educación obligatoria que abarca al grupo de edad de 6 a 13 años y un nivel medio (a partir de 2003 obligatorio) de cuatro años de duración que abraca un grupo de edad de 14 a 17 años. A partir del año 2003 la educación obligatoria se extendió a 12 años de escolaridad. El nivel medio se imparte en dos modalidades (definidas por la orientación de su currículo): humanística-científico y técnico-profesional. El sistema de educación preescolar atiende a niños de 0 a 5 años de edad, no tiene carácter obligatorio y su matrícula se concentra en el grupo de edad que va de los 4 a 5 años (la cobertura en 1995, alcanzó para este sector del 24%).

El sistema educativo se organiza a través de un red de escuelas públicas y privadas. La competencia de la administración directa de los centros educativos está descentralizada -para el caso de la educación básica y media- en las municipalidades o entidades privadas.

Además de las formas libres de educación, existe la educación privada con “reconocimiento oficial” que se ajusta a las normas curriculares impartidas por el Estado. A ellas asiste el 43% de los alumnos de básica y media y el 50% de estudiantes en educación superior. La educación escolar privada está dividida en dos: la financiada por las familias y las que recibe un aporte financiero estatal (educación particular subvencionada). El Estado mantiene un sistema de subvenciones para la educación privada gratuita, que desde 1980, rige también para las escuelas y liceos municipales.

Tabla 14 A Matrícula y cobertura del Sistema Educacional Chileno (1990-2002). Educación Básica, Media y Superior.

Year Enrollment Coverage

Primary* Secondary Higher Primary Secondary Higher

1990 2,022,924 719,819 249,482 91,3 80,0 14,4

2002 2,341,519 896,470 501,162 97,0 87,0 28,0

Fuente: Ministerio de Educación Chile, 2003. (*)Educación básica: ocho años, Media: cuatro años, Superior: un sistema de educación superior con tres modalidades (centros

de formación técnica que ofrecen carreras de dos años; institutos profesionales que ofrecen carreras de cuatro años; universidades que ofrecen carreras de cinco años.

Tabla 14B Cantidad de Escuelas

Dependencia AdministrativaTotal Municipal Part. Subv. Particular Coorporac.

Total 10.879 6.177 3.640 991 71Parvularia 641 47 272 322 0Especial 509 141 363 5 0Básica 3.768 2.823 897 48 0Media 479 211 196 7 65Adultos 257 125 89 43 0Tabla 14C Cantidad de Alumnos

Sexo Dependencia AdministrativaTotal Municipal Part. Subv. Part. Corpor.

Total 3.601.214 1.875.362 1.361.944 306.029 57.879Hombres 1.843.202 963.629 688.435 158.246 32.892Mujeres 1.758.012 911.733 673.509 147.783 24.987

Tabla 14D Cantidad de Docentes

Sexo Dependencia AdminiastrativaTotal Municipal Part. Subv Part. Corpor

Total 140.774 78.982 41.256 18.182 2.354Hombres 42.144 24.204 11.805 4.839 1.296Mujeres 98.630 54.778 29.451 13.343 1.058

Fuente: Respuestas a encuesta CSME para Estudio sobre condiciones laborales, salariales y previsionales de los docentes privados, Confederación Nacional de Trabajadores de la Educación Chilena (CONATECH, 2004).

Tipos de Establecimientos educacionales:

1) Escuelas municipales (8177 en 2002), administradas por las 341 municipalidades del país.

2) Escuelas privadas subvencionadas (3640 en 2002), financiadas por medio de un subsidio o subvención pública basada en la asistencia por alumno.

3) Escuelas privadas o particulares pagadas (991 en 2002), no reciben subvenciones del gobierno y operan totalmente por contribuciones de los padres.

4) Corporaciones (71 en 2002) son establecimientos que imparten enseñanza media-técnico-profesional administrados por corporaciones empresariales con financiamiento fiscal (no es un subsidio por alumno).

Tabla 14E Matrícula según Categoría Administrativa del Establecimiento, Básica y Media (1990-2003).

1990 1995 2002 % % %Municipal schools 58.0 56.8 52.8Grant-aided private schools 32.4 32.5 37.3Private schools // 9.2 8.0Corporations 1.9 1.6 1.8Total enrollment in the school system 2 742 743 2 833 250 3 237 989

Source: Chilean Ministry of Education (2002), Statistics on Education 2002, Chart 2.6 (MINEDUC/ UNESCO, 2002)

Educación y mercado: los vouchers educativos

El estado chileno financia a los establecimientos educacionales a través del pago de una subvención por alumno que asiste a clase (se calcula teniendo en cuenta la asistencia del alumno a clases en los últimos tres meses). A partir de 1993 se estableció un sistema de financiamiento compartido que promueve la participación de aportes privados en los colegios subvencionados. Este sistema permite que los colegios cobren cierta cantidad de recursos mensuales a los padres por la educación de sus hijos en forma adicional a la subvención entregada por el estado. Los colegios particulares subvencionados pueden adscribirse libremente a este sistema para todos sus niveles de enseñanza, por el contrario, los colegios municipales, sólo pueden pedirlo para el nivel medio. En el año 1998 el 72% de la matrícula de los establecimientos particulares subvencionados se adscribió al sistema de financiamiento compartido.

El sistema de subvenciones implementado por el estado chileno caracterizado por los bonos educativos o voucher ha servido para atraer a la educación al sector empresarial privado. Esto significó un incremento de establecimientos del sector particular subvencionado y una disminución de la matrícula en el sector municipal 3,2% anual (Montt Leiva, 1995).

El modelo de política educativa opuesto al tradicional paradigma centralizador-efectivo (encabezado por el Ministerio de Educación) es el modelo descentralizado de mercado donde el estado entrega recursos vía un voucher o subvención para que las familias compren los servicios educativos en establecimientos privados de su elección. Este es el sistema de subvenciones que caracteriza al sistema educacional chileno. El tipo de voucher más característico de este sistema es el de “los fondos siguen al niño” que varía según el nivel educativo, la condición de ruralidad del establecimiento, pero es pareja, para los alumnos de los establecimientos municipales y particulares sin diferenciar según el tipo de dependencia o nivel socio-económico de los alumnos.

Por sus características de financiamiento es indudable que el sistema educativo chileno exhiba similitudes a un modelo de mercado. Si bien existen numerosas experiencias internacionales con políticas de voucher , el caso de Chile en esta materia, es único en Latinoamérica, ya que abarca al conjunto del país, se ha implementado por un largo tiempo, cuanta con una alta participación privada y una presencia significativa de colegios privados con fines de lucro.

La competencia entre establecimientos y la redistribución de los alumnos entre escuelas públicas y privadas son algunos de los efectos derivados del plan voucher. Sin embargo, la gran equidad prometida por los reformistas al alentar el plan voucher aún no ha llegado. Los alumnos de bajos y altos ingresos siguen tan aislados por escuela como antes del plan voucher.

El marco legal del sistema educativo chileno: libertad de elección

La constitución nacional chilena fue aprobada el 11 de septiembre de 1980 y reformada en noviembre de 1991. Ella asegura a todas las personas el derecho a la educación y establece la libertad de enseñanza Como principio rector de la organización educativa (art. 19, Nº 10, 11). Se reconoce a los padres el derecho y

el deber de educar a sus hijos y obliga al Estado a otorgar especial protección al ejercicio de este derecho. El Estado además, está obligado a financiar un sistema gratuito de educación básica y media.

El artículo 13 de la Constitución señala que “El estado chileno es unitario. Su territorio de divide en regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”. Este artículo provee un marco para la descentralización del sistema escolar y para la desconcentración del Ministerio de Educación.

El artículo 19 señala en su Nº 10: ”La educación tiene por objeto el desarrollo de la persona en todas las etapas de su vida”. En el Nº 11 del mismo artículo se señala el principio de libertad de enseñanza: que, “incluye a abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales” asegurándose que “la libertad de enseñanza no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional” (...) “una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y señalarán las normas objetivas de general aplicación, que permitan al Estado velar pos su cumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel”.

Sintetizando, la Constitución Política Chilena y La ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (aprobada en 1990) establecen los siguientes principios normativos de la educación chilena:

Derecho a la educación Libertad de enseñanza Carácter permanente de la educación. Derecho de los padres de educar a sus hijos y a escoger los

establecimientos de enseñanza para esta educación. Obligatoriedad de la educación básica. Responsabilidad del estado limitada a financiar un sistema gratuito que

posibilite el acceso a la educación obligatoria. Carácter no partidista de la enseñanza oficial.

El Estatuto de los profesionales de la educación (Ley Nº 19.070- Junio 1991) regula el régimen laboral y profesional de los docentes de la educación pre-escolar, básica y media, tanto para los sectores municipales como privados. Les reconoce a todo ellos derechos al perfeccionamiento, participación consultiva y autonomía profesional. A los profesionales del sector privado les concedió derecho a la negociación colectiva y a la misma retribución básica mínima nacional del sector municipal. A éste sector les repusieron los mismos derechos y condiciones que los trabajadores del sector público (ingreso por concurso público y estabilidad). El Estatuto, asimismo, fijó el valor de la hora de trabajo semanal/ mensual y comprometió al estado al financiamiento del costo que significaba el mejoramiento salarial.

Las Condiciones laborales de los docentes chilenos

Con las reformas implementadas durante el régimen militar, los sindicatos fueron desarticulados y los docentes pasaron a ser empleados particulares, debiendo negociar sus contratos en forma individual. Entre 1981 y 1987 los contratos

fueron regulados por el mercado, lo que provocó serios deterioros en la profesión docente.

En 1991 el gobierno chileno redefinió el régimen laboral de los docentes traspasándolos desde el Código de Trabajo –que rige las actividades privadas- a un Estatuto Docente (Ley 19.070, 1991). Éste estableció una regulación nacional de sus condiciones de empleo (jornadas de trabajo, horarios, vacaciones, etc.), una estructura común y mejorada de remuneraciones, bonificaciones, experiencia profesional y desempeño en condiciones difíciles y de alta estabilidad en el cargo para los docentes del sector municipal.

Los aspectos profesionales del Estatuto se aplican indistintamente para los docentes del sector público como el privado. Sin embargo, los primeros son considerados jurídicamente como empleados públicos, mientras que los segundos, empleados particulares. De este modo, se creó para el sector público la Carrera Docente y para el sector privado el Contrato Docente que introdujo una gran flexibilidad para emplear y despedir.

Entre otros puntos el Estatuto regula el acceso a los cargos docentes por medio de un concurso público –que tiene carácter nacional, pero es promovido por cada Municipalidad-. Para el sector privado el ingreso a los cargos docentes no se da a través de concurso público sino a través de un contrato entre el empleador y el docente aspirante.

La jornada de trabajo de los profesionales no puede exceder las 44 horas semanales para un mismo empleador. Lo mismo vale para el sector particular subvencionado. El sector particular o privado no subvencionado se rige por las normas que rigen en el Código de Trabajo. El mismo limita a 48 horas de trabajo semanales para un mismo empleador. Es posible que un mismo maestro se emplee en colegios municipales y privados, por lo que no hay dedicación exclusiva. Respecto a los salarios hasta el 1 de julio de 1991 (fecha de promulgación del Estatuto de los Profesionales de la Educación) no existía otra normativa que la impartida desde el Código de trabajo aplicable al conjunto de la fuerza laboral del sector privado. Actualmente el Estatuto ha fijado un ordenamiento en el régimen de remuneraciones y ha fijado distintos valores mínimos de la hora de trabajo. Los empleadores pueden aumentar a su voluntad o por negociación colectiva (autorizada en el sector privado) ese mínimo salarial que fija el Estatuto.El Estatuto estableció una “remuneración básica mínima adicional” para todo el personal adscrito a los sectores municipal y particular subvencionado. El valor se diferenció de acuerdo a se trate de educación prebásica, básica y especial, por una parte, y educación media, por otra. Respecto a los salarios del sector particular, el Estatuto dispone que además de pagar la remuneración básica mínima adicional, los establecimientos subvencionados por el Estado pueden optar por ser declarados “en condiciones de desempeño difícil” y otorgar la correspondiente asignación a su personal profesional. Además se le reconoce al personal de los establecimientos privados el derecho a negociar colectivamente sus remuneraciones y autoriza a excluir de esa negociación a los establecimientos cuyo empleador remunera a sus empleados de acuerdo a las asignaciones del sector municipal. Por ello, se ha establecido un mecanismo para que, por acuerdo entre las partes, pueda extenderse el sistema salarial del sector municipal al sector particular.

El sistema de jubilaciones está organizado según un Fondo de Capitalización individual y la jubilación la paga un aseguradora privada elegida por cada docente.

Sindicalización

El profesorado chileno tiene una antigua tradición de organización sindical, especialmente en su sector estatal. Pese a esto, la ley chilena no autoriza a la organización propiamente sindical ni a la negociación colectiva entre los empleados públicos. El sector público tiene un 56% de sindicalización y el privado un 9%. El derecho a ejercer acciones de paro y movilización para el sector de la enseñanza privada sólo se autoriza en el marco del proceso de Negociación Colectiva. Si embargo, en la práctica este derecho no es respetado. El principal sindicato chileno SUTE (Sindicato Único de los Trabajadores de la Educación) fue disuelto con el gobierno militar. En 1974 el gobierno creó en lugar de éste una organización profesional obligatoria para todos los docentes: el Colegio de Profesores de Chile, cuyas autoridades eran designadas por las autoridades militares. En 1981 se dictó una ley de “asociaciones gremiales” que permitió la libre filiación y constitución de otros sindicatos. La ley chilena autoriza la organización sindical de los trabajadores de la educación privada y les reconoce el derecho a la negociación colectiva en lo que hace a los regímenes de remuneración y otras condiciones de empleo y de trabajo. En 1988 autorizó a este sector al ejercicio del derecho a huelga.

Según el Ministerio de Trabajo (1990) en la educación prebásica, básica y media existen 382 sindicatos de base con 18.019 afiliados, mientras que, en la educación superior privada hay 53 sindicatos.

Problemática de Género, exclusión social y formación socente:

Género:

Las acciones del Ministerio de Educación chileno persiguen incorporar contenidos y prácticas en el sistema educativo que tiendan a propiciar valores y actitudes que favorezcan la igualdad entre los géneros. Los marcos curriculares contienen pautas reguladoras para sensibilizar y capacitar a los docentes para que introduzcan la temática de género en las aulas.

El Ministerio ha implementado en varias regiones un módulo educativo destinado a los párvulos denominado “Sexualidad, género y afectividad”. A ello se le suman varios programas de sexualidad responsables destinados a promover el desarrollo de la educación sexual en la escolaridad.

En relación al resguardo de los derechos de la mujer el Congreso Nacional ha promulgado varias iniciativas legales: la no discriminación de la mujer en caso de maternidad y embrazo y su permanencia en los establecimientos educativos (ley N° 19.688), la no discriminación de los trabajadores tanto en el sector público como en el privado con HIV (SIDA), etc.

En Chile hay un grado importante de feminización de la profesión docente. Entre los 134.389 docentes de la enseñanza prebásica, básica y media que trabajaban en 1989, 90.914 -un 67,7%- eran mujeres. En el nivel prebásico, alcanzaban a 92%, en básica a 72,5%, en educación especial a 85,4% y en media 53,3%.

Al igual que en diversos países de la región en el caso de Chile no existe suficiente investigación sobre las discriminaciones de género en el sector docente. En el aspecto salarial, los estudios del Ministerio de Educación revelan que en 1990 no se observan grandes diferencias según sexo. Las remuneraciones mensuales de las mujeres, según el mismo estudio, son levemente inferiores entre el personal directivo. En los establecimientos particulares subvencionados los valores salariales son inferiores para las mujeres, con la sola excepción de la educación de adultos. En cuanto al acceso de las mujeres a los cargos directivos o a las responsabilidades técnico-pedagógicas, existe discriminación en su contra. En el conjunto del personal directivo y técnico-pedagógico, la proporción del sexo femenino en 1989 era de 52,7%.

Al respecto, no hay en el Estatuto de los Profesionales de la Educación ninguna disposición que discrimine negativa o positivamente hacia las mujeres. Sin embargo, el Estatuto tiene como norma supletoria al Código del Trabajo, Ley No. 18.620, de 1987. Esto significa que las mujeres profesionales de la educación se benefician de las disposiciones de la ley laboral común que afectan a todas las mujeres trabajadoras. Por lo demás, el propio artículo 180 del Código del Trabajo, hace extensivo el título sobre protección a la maternidad a las trabajadoras de los servicios públicos. Respecto a legislación previsional, la ley discrimina en favor de las mujeres en los referente a la edad mínima de jubilación, que es de 60 años, en tanto que las de los hombres es de 65.

Fortalecimiento de la equidad educativa

Programa de las 900 Escuelas. Programa de Mejoramiento de la Calidad de las Escuelas de Sectores Pobres, el “P-900” es un esfuerzo dirigido a atender al 10% de las escuelas gratuitas del país en que se han detectado los más bajos niveles de aprendizaje y mayor pobreza, aplicando un principio de discriminación positiva. Se concentra en la elevación del aprendizaje de los alumnos, para lo cual interviene a nivel de los profesores y de los alumnos, además de impulsar el mejoramiento de la gestión escolar. Programa de Mejoramiento de la calidad de la educación para las escuelas Rurales multigrado. Las escuelas rurales multigrado incompletas (que no llegan a ofrecer los 8 grados de educación básica), atendidas por uno, dos o tres profesores, son atendidas especialmente por este programa. El programa incluye un adecuado perfeccionamiento docente, afectando sus conocimientos y destrezas pedagógicas, con el fin de generar las innovaciones curriculares que permitan a los alumnos el desarrollo de sus estructuras de pensamiento, actitudes y destrezas para la acción, facilitadoras, a su vez, de aprendizajes posteriores relativos a la vida agro-rural y de su más plena integración social. Programas de Asistencialidad. Para compensar dificultades y limitaciones presentes a nivel de la familia, con clara incidencia en los aprendizajes escolares y de naturaleza socio-económica, geográfica u otra, se llevan a cabo diversas acciones, canalizadas a través de la Junta de Auxilio Escolar y Becas. Los beneficios están referidos a: alimentación escolar, internado, hogares estudiantiles, becas de estudio, salud escolar, entrega de materiales y útiles escolares y provisión de los textos escolares en forma gratuita en los niveles de educación básica y media.

Balance general de la política educativa chilena

La composición de la matrícula según el tipo de establecimiento educacional –privado o municipal- cambió significativamente entre los años 1980 y 1986 en Chile. En 1980, el 78,6% de los alumnos estudiaban en establecimientos municipales, 14% en los privados subvencionados y el 7,4% en los privados arancelados. Hacia 1986 los porcentajes se modificaron ampliamente: 63,1%, 30.8% y 6,1%, respectivamente. A fines de 1990 en Chile había 9073 escuelas, las cuales el 69.75% pertenecían al sector municipal y el 30.25% al privado gratuito. Estos números señalan la tendencia creciente hacia la privatización de la educación chilena.

Chile tiene la particularidad de que existan establecimientos privados con fines de lucro que se financian con subvención estatal (considerados legalmente desde la década del 60`). No ha habido una modificación política hasta ahora para modificar esa situación. El gremio docente ha cuestionado esta situación por considerarla poco ética ya que el sector privado obtiene lucro a través de la administración de servicios educacionales con financiamiento público.

Con la municipalización, la privatización y el sistema de subvenciones se implantaron en la educación pública chilena mecanismos de mercado en lo que hace a la distribución de la matrícula y la regulación de la calidad de la educación. El supuesto implícito de estas políticas es que en un sistema altamente competitivo hará que las escuelas brinden una mayor calidad de educación. Así las escuelas que logran captar una mayor cantidad de alumnos, son las de mejor calidad educacional y obtienen mayores recursos. Esto haría suponer que se lograría una mejora en la calidad de la educación. Sin embargo: “En cuanto a los resultados de las reformas educativas, en el caso chileno no se observan mejoras en lo referente a la distribución de las oportunidades educativas (equidad), a la eficiencia de la administración pública, a los niveles de aprendizaje de los alumnos, ni a la participación de los actores de la comunidad local” (Candia, 2004). En síntesis, la estructura del sistema educativo chileno cambió ampliamente. Pasó de un sistema mayoritariamente administrado por el Estado en un 59% de los municipios, 33% por sostenedores privados y 8% en manos de privados financiados por los padres. El sector privado marca una tendencia creciente hacia su consolidación.

Cabe señalar que en este fenómeno, persiste una asimetría entre los colegios privados y los municipales. Los colegios particulares subvencionados suelen tener comportamientos oportunistas. “En términos de organización industrial se está llegando, por lo tanto, a un sistema híbrido donde coexiste un sistema de subsidio a la demanda (subvención), con un sistema de asignación centralizada de recursos, junto a subsidios a la oferta adicionales para el sector municipal. Con este esquema se corre el riesgo de incentivar e institucionalizar un espacio corporativista, donde pasa a predominar el poder de presión de cada grupo en la defensa de sus intereses, en virtud del escaso funcionamiento del mercado” (PREAL/BID, 2004).

Sería conveniente a su vez revisar cuidadosamente el sesgo ideológico que persiste en los sostenedores de las escuelas privadas: los colegios particulares subvencionados tienen un mejor desempeño que los colegios municipales. Las pruebas de calidad educativa no han dado señales de esto. Habría que tener en cuenta que esto nos se convierta en un eslogan que promueva la mercantilización de la educación.

Referencias:

Candia, Alejandra (2004), Razones y estrategias de la descentralización educativa: un análisis comparado de Argentina y Chile, OIS journal, No. 34, Madrid.

CEA (2002), Recursos diferenciados a la educación subvencionada en Chile, Universidad de Chile, Chile.

Cox, Cristian (1997), La reforma de la educación chilena: Contexto, contenidos, implementación, PREAL/IDB, Chile.

WCT/IPLAC (2004), Encuesta sobre situación y condiciones laborales de los docentes en las escuelas privadas. Estudio Comparativo. Respuestas de CONATECH, Chile.

MINEDUC/Argentina (2000), Reformas educativas en el cono sur 1998-2000, Unidad de Investigaciones Educativas, Argentina.

Mourduchowicz, Alejandro (1999), La educación privada en la Argentina: historia, regulaciones y asignación de recursos públicos, Ministerio de Educación Argentina, Buenos Aires.

OIS (1993), Sistema educativo Nacional de Chile, Ministry of Education of Chile and Organization of Ibero-American States, Chile.

PREAL/IDB (2002), Educación privada y política pública en América Latina, Partnership for Educational Revitalization in the Americas / Inter-American Development Bank, Chile.

Web site of the National Confederation of Chilean Teachers: www.catchile.org.

Web site of the Chilean Ministry of Education: www.mineduc.cl

Web site of the Regional Office of Education, Chile: www.orealc.cl

UNESCO/IBE (2004) La educación chilena en el cambio de siglo: política, resultados y desafíos, Informe Nacional de Chile, International Bureau of Education, UNESCO, Ministry of Education of Chile, Chile.

Capítulo 15

COSTA RICA

Una nueva etapa

Introducción

Costa Rica ha sido considerada como la república centroamericana (y, tal vez, Latinoamericana) que más esfuerzo ha puesto históricamente en la educación. Ubicada entre las actuales repúblicas de Panamá, al sur, y Nicaragua al norte, estaba habitada por distintos grupos de origen Chibcha (“pobladores”), una cultura que, si bien no formaba estructuras estatales similares a los grandes imperios americanos (Incas, Aztecas, Mayas), había desarrollado una compleja civilización agrícola y manejaba aleaciones de metales como el oro o el cobre.

El primer contacto con los españoles se produjo en el cuarto viaje de Colón, que llego a la actual provincia de Limón el 25 de septiembre de 1502. En noviembre de 1540, se crea por Real Cédula la provincia de Cartago, fundamento de la posterior jurisdicción territorial de Costa Rica. En 1560 llega el primer evangelizador del litoral del Caribe: Fr. Juan Estrada Rávago, franciscano, al que lo seguirán en los años siguientes religiosos de la misma Orden.

El crecimiento de distintos municipios, la presencia de religiosos y la vigencia de la legislación de Indias, que exigía la formación de las escuelas en las distintas poblaciones cuando fuere necesario, hizo surgir, en los distintos municipios, a maestros que se ocuparan de la educación de los niños ( constancias de pago a maestros por disposición del Cabildo de Cartago, entre 1714 y 1788) hasta que, en 1782 surgiera en Cartago9 la primera escuela de primeras letras, seguida por otros municipios, dando el particular perfil de la educación costarricense.

El territorio dependerá, en las vísperas de la Independencia Nacional, de la Capitanía General de Guatemala. En 1821, el 21 de octubre adhiere a las propuestas independistas para integrar las “Provincias Unidas de Centroamérica”, de la que participará hasta su disolución en 1839.10

En 1869 se especifica que la educación debe ser “gratuita, obligatoria y estatal”, dando impulso a las escuelas a partir de la acción de los municipios. Debemos constatar que, simultáneamente, hay un acompañamiento de la escuela privada, sin aportes estatales. La gran reforma de la escuela se produce en el gobierno de Bernardo Soto (1886-1890), bajo la actuación de Mauro Fernández, quien no sólo se ocupará de la centralización de la educación para poder unificar los criterios de enseñanza, sino también inicia la formación de los docentes al inaugurar la Escuela Normal.

9 En 1792 el Gobernador ordena “bajo pena de multa “, enviar los niños a la escuela .10 La Junta Superior Gubernativa marca “La instrucción pública es la base y el principal fundamento de la felicidad humana y prosperidad común”.Entre 1827 y 1850 se abren 50 escuelas, incluyendo la participación femenina. De todas formas , el censo de 1850 señala que sólo el 10% de la población estaba alfabetizado.

En 1948, ésta nación con profundo sentido republicano y democrático se ve envuelta en una guerra civil, al finalizar lo que podríamos llamar la “etapa liberal” en un intento de fraude. Al culminar la misma, comienza un ciclo de gobiernos socialdemócratas, que no vacilarán en disolver el ejército (1949) y que volverán a poner especial cuidado en la educación.

En el mismo año se autorizó oficialmente la educación privada en los distintos niveles, al promulgarse la nueva Constitución. Hacia 1953 se crea el Consejo Superior de Educación, y en 1957 la “Ley fundamental de educación”, herramienta que se mantendrá como base de todas las reformas educativas posteriores.

Entre 1950 y 1973 se produce un incremento importantísimo en el sistema educativo, acompañando el crecimiento demográfico que se da en la sociedad costarricense.11 En 1959 había 33 colegios de segunda enseñanza y una universidad. A fines de los 70’ , 235 colegios de segunda enseñanza y 5 instituciones de educación superior.12

La crisis económica de los años 80’ se refleja en la compleja situación de la educación, caracterizada por una administración altamente centralizada, dificultades en la calidad educativa, disparidad de la igualdad de oportunidades y problemas vinculados a las particularidades de las distintas regiones.

Para solucionar las dificultades podemos señalar tres estrategias desplegadas en el tiempo. La primera, desde el comienzo de los años 80’, se dirige a la faz administrativa, buscando una mayor participación de las regiones educativas en la planificación y administración del sistema. La segunda, iniciada a mediados de los 80’, pone énfasis en incorporar la tecnología en el sistema educativo, principalmente la informática, tanto en la modernización del sistema administrativo del Ministerio de Educación Pública, a la agilización y mejor gestión de dicho Ministerio, como a introducir las nuevas tecnologías en la escuela. La tercera, a inicio de los años 90’, con la incidencia de corrientes teórico-filosóficas que incorporan una política curricular orientada a desarrollar un proceso educativo que se corresponda con las exigencias de la época.

Entre 1990 y 1994 ingresa el enfoque constructivista. Hacia 1994 y 1998, se fortalece en la política educativa el énfasis en la formación del ser humano dignificado, que construye su conocimiento a través de didácticas activas. A partir de 1998, se orienta el esfuerzo hacia una educación que logre una sólida formación en valores y una efectiva igualdad de oportunidades de incorporación, permanencia y éxito de los estudiantes a una educación de calidad.13 En 1990 se detiene la serie de presidentes con orientación socialdemócrata para volver en 1994, y nuevamente pasar a la oposición en 1998.

11 Como datos comparativos. En 1980 había en Costa Rica 2.284.000 habitantes, en 2000: 4.923.000. Costa Rica tiene una alta inmigración de centroamericanos hacia su territorio, más de la mitad son nicaragüenses y en su mayoría de sexo femenino.12 En los años 70’ se crean tres universidades estatales: la Universidad Nacional (1973), el Instituto Tecnológico de Costa Rica (1972), a Universidad Estatal a Distancia (1977) y una universidad privada.13 UNESCO_OREALC (2001) Situación educativa de América Latina y el Caribe,1980-2000, Santiago de Chile.

El sistema educativo costarricense, hoy

La estructura básica del sistema educativo costarricense comprende: diez años de escolaridad obligatoria al incluir, desde 1997 un año de educación preescolar al ciclo de tres módulos de tres años preexistente a la reforma 14. Comprende: preescolar (4 años), dos ciclos de primario EGB I y EGB II, que permiten ingresar al EGB III (primer ciclo de enseñanza secundaria, tanto académica como técnica). A la enseñanza obligatoria se le suma la enseñanza diversificada, tanto técnica como académica. La enseñanza académica se orienta a abrir las posibilidades de acceso a la educación universitaria o terciaria.

Cabe señalar que desde 1999 se incorporó oficialmente al sistema un año más de educación preescolar, que tuvo inmediatamente una respuesta positiva por parte de la población (un incremento del 400% en los dos primeros años de funcionamiento.)

Nos parece interesante observar la evolución de la matrícula de los ciclos primario y secundario (en este último incluimos tanto el III ciclo, que es obligatorio, como el diferenciado). Las estadísticas reflejan un deterioro de la educación secundaria, reflejo de la crisis económica de los años ’80, que, como era de suponer, afectó a los sectores más necesitados y que comenzó a repuntar a fines de la década.

Cuadro Nº 1:

Table 15A Educación primaria y secundaria. Alumnos y tasa bruta de escolarización.

AñoI y II cicloTotal Tasa Bruta

III ciclo y Ed. Dif.Total

Tasa Bruta

1980 354.657 107% 173.176 70%1985 362.877 97% 139.825 56%1990 435.205 101% 154.331 56%1995 507.037 107% 207.231 58%1998 529.637 107,4% 227.328 59,6%1999 551.735 111,3% 253.552 65,9%2000 563.878 112,8% 277.266 70,94%

Fuente: Ministerio de Educación Pública , Costa Rica, Departamento de Estadística.

Conviene aquí destacar las políticas educativas que han sido encaradas, a partir del Plan de acción de Educación Para Todos implementado por la UNESCO. En ese plano se han aplicado:

La política curricular 1990-1994: dirigida al desarrollo de capacidades y valores de la persona humana y a satisfacer la demanda educativa de la sociedad.

El Plan General de Educación: plantea el desarrollo de un individuo equilibrado en lo biológico y en lo intelectual.

La política Educativa hacia el siglo XXI: orientado a la educación para la sostenibilidad en el ámbito de la globalización.

La reforma del art. 78 de la Constitución Política (1997): que decretó la educación preescolar obligatoria y gratuita, con el añadido de un segundo año en 1999.

14 Reforma del Art. 78 de la Constitución Política de Costa Rica.

La inclusión en la Constitución Política de un financiamiento del 6% del PIB como mínimo para la educación estatal en todos sus niveles y modalidades

La ley 7.600 (Ley de igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad), que propicia la mayor participación de las personas con discapacidad.

“Código de la Niñez y de la Adolescencia”, que busca garantizar educación, protección y equidad para ellos.

Como reflejo de las políticas enunciadas, nos encontramos que, en los últimos 20 años (tomando un ciclo de 1980 a 2000) con la casi duplicación de los establecimientos educativos, pero con la particular característica de que son el preescolar y el secundario los que más crecieron (el preescolar, por las cuestiones antedichas, de una manera mucho mayor).

Tabla 15B: Evolucion del nombres de las escuela 1980-2000 en Costa Rica

Variables 1980 1987 1991 1995 1998 1999 2000Preescolar 370 630 845 1.048 1.646 1.821 2.035Primaria 2.936 3.170 3.317 3.544 3.711 3.768 3.801Secundaria

242 243 259 323 425 454 518

Total 3.548 4.069 4.439 4.933 5.794 6.043 6.354

Financiamiento de la educación

Nos remitimos nuevamente a la crisis económica de los 80’. Hasta 1980, el gasto público en educación estaba en el 7,8% del PBI. En los cuatro años siguientes el sistema educativo vio reducido su presupuesto a aproximadamente el 4%, con las consiguientes consecuencias. Hubo un gran avance en materia de dotación de recursos financieros con la reforma del art. 78 de la Constitución Política, que estableció un mínimo del 6% del PIB como referencia para la financiación de la educación en todos sus niveles y modalidades. Ello se reflejó en los presupuestos posteriores y la asignación correspondiente a educación en el gasto público. De todas maneras, el 97% del presupuesto educativo se dedica al personal, y el resto se destina para mejorar la calidad y la infraestructura.

El Estado costarricense no subsidia a la educación privada. Ésta ocupa prácticamente el 13% de la educación, fundamentalmente al nivel superior ( 34 universidades privadas frente a las cuatro estatales y más de 500 institutos de preescolar, primario, secundario, diferenciado técnico y académico y enseñanza especial).

La educación de gestión privada está integrada plenamente al sistema educativo y recibió su reconocimiento explícito a partir del año 1949. Cuenta con su propia supervisión, dependiente del Ministerio de Educación Pública (Departamento de Centros Docentes Privados), para la educación preescolar, primaria y secundaria, desde 1992.

Las Universidades Privadas, junto con las Universidades Estatales son las responsables de la formación docente: 15 de las 34 universidades privadas ofrecen carreras de educación en las distintas especializaciones y grados académicos.

El marco legal

La educación en Costa Rica recibe su sustento ideológico a partir de la Constitución Nacional. De ella dependen decisiones tan importantes como la libertad de enseñanza (art. 79 de la Constitución Política), el financiamiento de la educación en todos los niveles (art.78) o las características de gratuita, obligatoria y estatal. En 1957, la “Ley fundamental de educación”, marcará las líneas básicas de la educación, con flexibilidad suficiente como para permitir las variantes que surgen según el tiempo.

Si bien la máxima autoridad en educación es el Consejo Superior de Educación, presidido por el ministerio de Educación, desde 1980 se inició un proceso de descentralización aún no terminado (en algunos momentos, el proyecto de municipalización desencadenó huelgas, combinadas con otras diferencias entre el gobierno y los gremios).

Las reformas descentralizadoras se dirigieron a fortalecer las 20 direcciones Regionales de educación, traspaso de responsabilidades administrativas a las Juntas de Educación y a las Juntas Administrativas, y promulgación de los Decretos Ejecutivos de las Oficinas Centrales y el de Regionalización Educativa.

En 1995 se dictó la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. El marco legal se refuerza en la cada vez mayor intervención de la sociedad en el tema educativo, y Costa Rica se destaca en éste aspecto con la Consulta Nacional efectuada para definir la Política Curricular 1990-1994 y en el proyecto “La Educación Nacional como Política de Estado hacia el 2005”.

Igualdad de oportunidades

Género:

Históricamente, la mujer ha estado marginada de la participación en distintas áreas, también en la educación. Para superar ésta situación, Costa Rica se inició desde la década de los 90’ en la implementación de distintas estrategias destinadas a favorecer la igualdad de oportunidades, dándole prioridad a la población femenina de áreas rurales y urbano-marginales. Se incluyeron éstos aspectos en el Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998 y la política educativa motivó la concreción de políticas destinadas a la equidad.

Población indígena:

Asciende aproximadamente 40.000 habitantes, distribuidos en 22 reservas dispersas en todo el territorio nacional. Pertenecen a ocho grupos étnicos con sus propias características, idiomas y costumbres. (Chorotegas, Malekus, Térrabas, Huetares, Brunkas, Bribribis, Cabécares y Guaymíes). El programa de educación indígena abarca cinco regiones, que son las concentran casi el 77% de la población indígena del país. Cuenta con 128 escuelas primarias, unidocentes en su mayoría. Se intenta aplicar plenamente el Programa Bilingüe.

Educación especial:

Forma parte de la educación formal y tiene como objetivo la prevención y la rehabilitación. Actualmente existen 22 escuelas Especiales, 35 aulas integradas

para niños sordos y 525 aulas integradas para niños con retraso mental. Este programa, que depende del Departamento Especial del Ministerio de Educación Pública, se encuentra en plena expansión.

Sindicalización

En 1942,los maestros, conscientes de la necesidad de crear una asociación nacional, se reunieron en la Escuela del Atlántico, en la ciudad de San José, el día 24 de octubre, y fundaron la Asociación Nacional de Educadores (ANDE), cuyos Estatutos fueron aprobados ese mismo año y su ley constitutiva el siguiente. Hoy cuenta unos 45.000 afiliados.

En 1955, un grupo de profesores que había tomado cuenta del incremento de nuevos centros de estudio Secundario a partir de la gratuidad establecida para ella por la Constitución de 1949, se reunió los días 15 y 16 de julio en el Colegio Superior de Señoritas, fundando la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE), que hoy tiene unos 14.000 asociados.

Posteriormente, se crearon nuevas asociaciones gremiales, de activo desempeño en su medio: SEC, Sindicato de Educadores Costarricenses, UCEP (Unión de Conserjes de Educación Pública), SINAPRO (Sindicato Nacional de Profesores de Orientación), ADEP (Asociación de Educadores Pensionados).

En la década del ‘90, los núcleos de conflicto entre el gobierno y los sindicatos docentes se concentraron casi exclusivamente en la esfera económica –corporativo. Fue notable la huelga por salarios de abril de 1990, que se extendió durante 12 días, y las huelgas de 1993 y 1995 por las modificaciones que la Ley de Pensiones producía en el régimen de pensiones del magisterio. En el año 2003 surge un nievo conflicto por el atraso de pagos a los docentes, y el proyecto de ley de “municipalización”.

Conclusiones

Costa Rica ha experimentado en los últimos años un nuevo avance en el aspecto educativo. Su pueblo, profundamente republicano y democrático, con un espíritu particularísimo de la unidad latinoamericana, sabedor de que la educación ocupa un lugar central en el desarrollo y avance de los pueblos, también es consciente de que estamos transitando una etapa de profundos cambios, no sólo a nivel nacional o continental, sino también a nivel mundial.

Para Costa Rica, esta nueva “civilización del conocimiento” es un nuevo desafío. Hasta el momento, los esfuerzos hechos son muy grandes: desde la incorporación de la enseñanza preescolar a los avances notables en la atención de los que están más lejos de la igualdad de oportunidades. Desde la siempre abierta disposición a recibir a los hermanos inmigrantes a compartir sus aulas a la también abierta disposición a recibir la ayuda necesaria de los organismos internacionales en la medida que respeten y resalten los valores culturales de la nación.

Pero eso no alcanza: el estado costarricense, otrora monopolizador de ciertos conocimientos ve crecer sin pausa a la educación privada en los ámbitos que más le cuesta avanzar: enseñanza secundaria, universidad. Una educación que pueda integrar tanto enseñanza de gestión estatal como de gestión privada, que pueda escuchar los reclamos sindicales y la rica experiencia de los docentes, que

pueda dar respuestas más rápidas a las necesidades de las comunidades de nuestros primeros pobladores, los indígenas, necesita seguir sumando esfuerzos.

Como en la mayoría de los pueblos de América Latina y el Caribe, en Costa Rica, sigue en pie la duda de cómo responder rápidamente a los cambios en los medios de producción que exigen actualizaciones y capacitaciones nuevas, incidiendo en distintas áreas de educación. Sin embargo, son muchos los logros desde aquellos hombres que entendieron que luchar por la patria era luchar por la educación de su pueblo hasta hoy. Costa Rica, es ejemplo de ello.

Referencias:

UNESCO/OREALC (2001), The State of education in Latin America and the Caribbean, Santiago de Chile.

UNESCO/OREALC (2002), Educational Panorama of the Americas, Santiago de Chile.

UNESCO (2004), Education For All Global Monitoring Report, Paris.

UNPD (2002), Human Development Report, Madrid.

Palamidessi, Mariano (2003) “Sindicatos docentes y gobiernos: Conflictos y diálogos en torno a la reforma educativa en América Latina”, en Documento de trabajo PREAL, www.preal.org.

OEI (1997) Sistema Educativo Nacional de Costa Rica, OEI-MEP, en www.oei.es/observatorio

Viquez Salazar, Marlene (2000) Mitos y realidades de la Educación a la Distancia Costarricense, www.preal.org

Capítulo 16

VENEZUELA

Avance del Estado: ¿ retroceso de la educación privada?

Breve reseña histórica de la Educación venezolana

La política educativa venezolana se caracteriza por una fuerte intervención y presencia del Estado . Luego de un período de dictaduras militares que culminan en el año 1958 el sistema educativo -gravemente perjudicado por las políticas militares- comienza a organizarse en función de las necesidades de la población. La consolidación del régimen democrático entre los años 1960 a 1970 se caracteriza por la intervención casi hegemónica del Estado en el área educativa. En 1986 se aprueba el reglamento General de la Ley Orgánica de la Educación, donde se establecen las normas y directrices complementarias sobre el sistema educativo.

Para el período 1990-94 la gestión del Ministerio se orienta a la descentralización general del sistema educativo. El sistema escolar comienza a ser adaptado a las necesidades socio-económicas de la población, se ofertan carreras técnicas para cubrir la demanda laboral, se crean leyes para proteger a los trabajadores de la educación como la firma de un contrato colectivo, actas de convenio entre Ministerio y personal administrativo, establecimiento de un régimen de ingreso docente y elaboración de proyecto de ley para un fondo de jubilaciones. El proceso de descentralización del Ministerio de Educación basado en la modernización, desconcentración y descentralización de las zonas educativas se orientó a:

Mejorar la calidad de la educación y los resultados sociales que de ella se obtienen apostando a la capacidad de los entes regionales y locales para determinar sus necesidades y compatibilizarlas con las del conjunto del país.

Contribuir a una reforma pedagógica que tome en cuenta la diversidad de la realidad nacional.

Rediseño del órgano de gestión estatal a través de un trabajo conjunto con la gestión administrativa nacional para un mayor aprovechamiento de los recursos.

Privilegio de las instituciones educativas en lo que hace a la asignación de recursos humanos y presupuestarios en su condición de gestores principales de la actividad escolar.

Reconocimiento de la actividad docente como garantes principales de un exitoso sistema educativo.

En el año 1999 asume la presidencia de la República el actual presidente Hugo Chávez Frías. Con su gestión se ha suspendió el proceso de descentralización educativa y la educación comienza a ser restructurada a partir de la Carta Magna (1999) en la que se plantea el Proyecto Nacional destinado a una transformación total del país. La Constitución Bolivariana de Venezuela (1999) persigue formar al ciudadano a partir de dos principios: 1) Acceso universal a una educación integral de calidad, con igualdad de condiciones y oportunidades, ejercida como derecho humano y deber social fundamental.

2) Educar desde una perspectiva humanista como medio para superar la pobreza y crear una cultura del trabajo y de la producción.

En términos generales la organización del actual sistema educativo público y privado de Venezuela detenta una fuerte intervención del Estado. Esta situación ha motivado profundas criticas de diversos sectores sociales y representantes del sector educativo privado por considerar que el Ministerio de extralimita en sus funciones y no promueve una democracia participativa tal como se expresa en la

Constitución del país y en los múltiples tratados internacionales a los que Venezuela se ha suscripto. El poder ejecutivo nacional decreta las políticas generales del sistema recurriendo a otras instancias (estadales y municipales). El sector educativo está regido por un esquema centralizado caracterizado por el predominio de un solo proyecto educativo y la presencia permanente del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes (MECD) en lo que hace a políticas educativas.

Según la legislación actual el sistema de Supervisión escolar es único y le corresponde a los Supervisores Itinerantes Nacionales el seguimiento del proceso educativo en todas las dependencias oficiales y privadas del país. El ingreso y ejercicio de la profesión docente está determinado a partir del reglamento de Ejercicio de la Profesión Docente (REPD, 1991) en todos los sistemas oficiales (estadales, nacionales y municipales). El Ejecutivo nacional conserva la función de instancia máxima de apelaciones para todos los sistemas oficiales en las figuras del Ministerio de Educación y la Junta Calificadora Nacional.

Los docentes de los distintos sistemas oficiales negocian sus contratos colectivos de forma separada e independiente con sus respectivas instancias de administración (Ministerio de Educación, gobernaciones o alcaldías). En la mayoría de los casos la base de referencia para la negociación es el contrato colectivo de los docentes de dependencia nacional. En ninguno de los planteles nacionales los directivos o miembros de la comunidad están autorizados para tomar decisiones acerca del presupuesto que le corresponde a su escuela, ya que la responsabilidad administrativa de ello depende exclusivamente del MECD.

El sistema escolar venezolano: las diferencias entre público y privado

En Venezuela la educación es gratuita y obligatoria. El sistema educativo venezolano comprende 4 niveles: Educación Preescolar (obligatoria), Educación básica (obligatoria, 9 años), Educación Media Diversificada y Profesional (2 años) y Educación Superior. Las modalidades del sistema educativo comprende: educación especial, educación para las artes, educación militar, educación para Ministros de Culto, educación para adultos y educación extra-escolar. En cuanto a los establecimientos escolares existen:

Escuelas de dependencia Estadal: administradas por las gobernaciones de los Estados.Escuelas de dependencia Municipal: administradas por los municipios o Alcaldías.Escuelas Autónomas: administradas por otras instituciones del Estado (son escuelas de las empresas y otras instituciones del Estado que se crean como parte de los beneficios sociales que se ofrecen a los trabajadores)Escuelas Privadas : administradas por particulares.

El Estado, por disposición legal, contribuye al sostenimiento de los planteles privados si la educación que imparten estos es gratuita o de un costo tan bajo que impida cubrir los gastos para su normal funcionamiento.

Tabla 16 A Matrícula, planteles y docentes de educación preescolar, básica y media diversificada y profesional por dependencia

Type Schools % Enrolment % Teachers %

National 8,370 39.8 2,958,476 53.6 172,835 52.0State 8,115 38.6 1,328,164 24.1 69,116 20.8Municipal 478 2.2 58,517 1.1 2,847 0.9

Independent 495 2.3 117,828 2.1 8,110 2.4Overall s 17,458 82.9 4,462,985 80.9 252,908 76.1Private 3,588 17.1 1,053,200 19.1 79,284 23.9TOTAL 21,046 100.0 5,516,185 100.0 332,192 100.0

Fuente: Ministerio de Educación, Estadísticas Educacionales, 1999.

En Venezuela las escuelas privadas se dividen entre las no subvencionadas (obtienen su financiamiento a partir del aporte de sus usuarios) y subvencionadas (aquellas cuyos gastos operativos son subvencionados totalmente -en su mayoría escuelas católicas- o parcialmente por el Estado).

Las escuelas católicas subvencionadas totalmente por el Estado gozan de un convenio de adscripción con la AVEC1 (Asociación Venezolana de Educación Católica). A través de un Convenio (1990) con el Ministerio las escuelas asociadas a la AVEC reciben un subsidio para financiar su déficit presupuestario. No todas las escuelas asociadas a la AVEC gozan de los beneficios del contrato –especialmente aquellas dirigidas a los estratos socio-económicos más altos- que se financian íntegramente con el cobro de matrículas. Asimismo, el Convenio MECD-AVEC ampara a escuelas pertenecientes a diferentes organizaciones y grupos religiosos (por ejemplo, las escuelas Fe y Alegría).

Nos parece importante reseñar el caso de la AVEC ya que su participación en el sistema educativo nacional es muy alto. Como muestra, la AVEC cuenta con 573 establecimientos adheridos al convenio y 176 planteles privados que no se encuentran bajo el régimen de subvención. Durante el año 2000 el Estado tenía previsto otorgar subsidios en educación privada por un monto de 96.521.550.504 de bolívares. De ese monto el 83,3% iba destinado a las escuelas católicas asociadas a la AVEC.

Tabla 16B La participación de la AVEC en la totalidad del sistema educativo venezolano: 40% del sistema privado, menos del 10% del sistema oficial, cerca del 8% del sistema educativo como un todo.

State(1) Private(2) TOTAL(3) AVEC % on % on % on (1) (2) (3) Pre-school 613,765 145,607 759,372 42,309 6.9 29.1 5.6Primary 3,597,282 770,575 4,367,857 344,506 9.6 4.7 7.9Second. and professional 251,938 137,018 388,956 44,158 17.5 32.2 11.4TOTAL 4,462,985 1,053,200 5,516,185 430,973 9.7 40.9 7.8

Fuente: PREAL/BID (2002).

El Convenio MECD-AVEC tiene su base en el Decreto Nº 722 (1990) por el cual se aprobó un Reglamento sobre el otorgamiento de subvenciones a los planteles privados inscritos en el Ministerio de Educación. El Ministerio establece las normas que regulan la contribución del Estado al sostenimiento de la educación privada mediante subvenciones a personas jurídicas sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción de la educación.El convenio MECD-AVEC se dirige a los siguientes planteles:

Educación gratuita: suministran el servicio sin aportes de padres.

1 LA AVEC fue fundada por un grupo de educadores en el año 1945. Se define como una Asociación civil sin fines de lucro “educativa, cultural, abierta al diálogo ecuménico sin afiliación política de la Iglesia y de la Comunidad venezolana” (FUENTE: www.avec.org.ve)

Educación de interés público: ofrecen educación para formar recursos en áreas de educación técnica, agropecuaria, etc.Pensión insuficiente: aquellos establecimientos cuyos ingresos cubren sólo el 85% de los gastos. En este caso, se cobra a los alumnos una “cuota voluntaria” para ayudar a cubrir los gastos que erogue el establecimiento.

Algunos de los requisitos y normas para otorgar subvenciones a los establecimientos de planteles afiliados al Convenio MECD-AVEC son:

Las subvenciones no podrán ser otorgadas al pago de servicios cuyos costos sean superiores al de los planteles oficiales.Se otorgan subvenciones permanentes a: planteles que den educación gratuita, de especial interés público, de pensión insuficiente.La solicitud de subvención debe estar acompañada por: balance de ingresos, informe presupuestario, gastos especificados y solvencias del Instituto Venezolano de Seguros Sociales y del Impuesto sobre renta. El plantel subvencionado deberá someterse a la supervisión de su administración y plantel docente cuando el Ministerio lo crea conveniente.

La relación entre escuelas públicas tradicionales y escuelas católicas subvencionadas presenta asimetrías, especialmente, en lo que hace a la relación que el Estado mantiene con cada establecimiento. El sostenimiento financiero que establece el Estado con las escuelas públicas es incondicional ya que el financiamiento de dichas escuelas está garantizado siempre que el Ministerio cuente con las partidas presupuestarias que le gira el Estado y sin tener que dar “garantías de confianza” en el manejo de los fondos tal como ocurre en los planteles privados. Por el contrario, el contrato que se establece entre el Estado y las escuelas privadas subvencionadas es condicional. Los planteles privados están obligados a rendir periódicamente cuentas sobre la utilización de sus fondos y si no lo hace el Estado puede retirarles el subsidio: “En resumen, el financiamiento de las escuelas públicas nacionales es una suerte de “derecho adquirido”, mientras que las escuelas privadas deben probar continuamente que son merecedoras de la subvención pública” (PREAL/BID, 2002, pág. 349).

Financiamiento de la educación venezolana:

El financiamiento de la educación venezolana es responsabilidad del Estado. El Ministerio de Educación es el ente encargado de realizar la tramitación necesaria para la asignación del presupuesto anual para educación. El gasto total en educación se determina partir de lo que el Estado asigna a este sector en relación al presupuesto nacional y el aporte de otros organismos. El Ministerio a través de la Oficina de Asuntos-Socio-Educativos otorga a los planteles privados e instituciones sociales que contribuyan al desarrollo de la educación un aporte económico.

Tabla 16C. Aportes del Estado al financiamiento de los planteles educativos afiliados a la AVEC. Período 1995-2000 (millones de bolívares corrientes).

Year State’s contribution % 1995 15,742 92.4 1996 23,262 92.2 1997 55,950 93.9 1998 76,946 94.2 1999 76,472 91.4 2000 80,912 84.1

Fuente: PREAL/BID, 2002.

La ley orgánica de educación determina que el Estado contribuirá al sostenimiento de los planteles privados inscritos en el Ministerio de Educación siempre y cuando éstos ofrezcan y garanticen educación de calidad, es decir, siempre que impartan educación gratuitamente o comprueben un déficit que les impida cubrir los gastos normales y necesarios para su funcionamiento. Asimismo, el Estado podrá otorgar subvenciones ocasionales mediante acuerdos de asistencia técnica o aportes en dinero, para contribuir al mejoramiento de la calidad de la enseñanza o a la ejecución de programas de investigación o extensión científica, tecnológica o cultural para el Estado.

Marco legal del sistema educativo venezolano:

La nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela fue sancionada el 24 de marzo de 2000. Ha sido reformulada en función del nuevo Proyecto Nacional establecido por el gobierno de Chávez. La educación es concebida en la nueva constitución como un derecho humano y deber social fundamental, democrática, gratuita y obligatoria. Además, es un servicio público, fundamentada en el respeto de todas las corrientes de pensamiento y debe ser orientada para ser consciente y solidaria con los procesos de transformación social consustanciados con los valores de la identidad nacional, y con una visión latinoamericana y universal. En lo referente al derecho a abrir instituciones educativas privadas la ley expresa: “Toda persona natural o jurídica, previa demostración de su capacidad, cuando cumpla de manera permanente con los requisitos éticos, académicos, científicos, económicos, de infraestructura y los demás que la ley establezca, puede fundar y mantener instituciones privadas bajo la estricta inspección y vigilancia del Estado, previa aceptación de éste”. Como se podrá observar, la preeminencia del Estado es constante. Por su parte la Ley Orgánica de Educación (1980) establece las directrices y bases de la educación como proceso integral, determina la orientación, planificación y organización del sistema educativo y norma el funcionamiento de los servicios que tengan relación con éste. La Ley denomina planteles privados a aquellos fundados, sostenidos y dirigidos por personas particulares. La organización, funcionamiento y formas de financiamiento de ellos deberá ser autorizada periódicamente por el Ministerio de Educación. Todos los planteles privados estarán sujetos a la supervisión y control del Ministerio de Educación, salvo aquellos que se rijan por leyes especiales. Dichos planteles se clasifican en inscritos y registrados. Los planteles privados inscritos son aquellos que obtengan la inscripción en el Ministerio de Educación y se sometan al régimen educativo que consagra esta ley; los planteles privados registrados son aquellos que no aspiren a tal reconocimiento por parte del Estado, pero que sin embargo, están obligados a seguir los principios generales que indica la ley y a cumplir las disposiciones que para ello establezca el Ministerio de Educación.La Ley del Ejercicio de la Profesión Docente (1980) establecen las normas y procedimientos que regulan el ejercicio de la profesión docente: ingreso, reingreso, retiro, traslado, licencias, jubilaciones, pensiones, vacaciones, previsión social, etc. Determina que los años de servicio docente prestados en planteles o servicios del sector privado y establece que serán considerados hasta un máximo de seis (6) años, siempre y cuando no sean simultáneos a los ejercicios en planteles o servicios educativos del sector oficial. Además, establece un sistema de remuneraciones para los profesionales de la docencia, que comprende: un sueldo base de acuerdo a la categoría académica, la prima correspondiente a la jerarquía administrativa de Docente Coordinador y la prima

correspondiente a la jerarquía administrativa de Docente Directivo, primas por hogar, hijos, residencia, lugar de trabajo en zonas indígena, rural y fronteriza, antigüedad en la categoría del docente, etc. En cuanto a la seguridad social de los trabajadores de la educación el Ministerio conjuntamente con las organizaciones gremiales y sindicales que agrupan a los profesionales de la docencia, determinará un sistema de previsión y asistencia social que permita la ejecución de políticas que garanticen mejores condiciones de vida para los profesionales de la docencia y sus familiares. La jubilación y pensiones del personal docente constituyen un derecho irrenunciable e imprescriptible y una obligación para el Estado. Una de las normativas legales que más a polémicas a despertado en los defensores de la educación privada como la CAVEP (Cámara Venezolana de la Educación Privada) dirigida por el empresario Octavio De Lamo ha sido el decreto 1.011 (reforma a la Ley de Ejercicio de la Profesión Docente, Octubre de 2000). En este decreto el Estado concibe a la educación como un área estratégica en los procesos de transformación social y cultural de la República. Para que la educación cumpla con esa función, se decidió cambiar el antiguo sistema de supervisión y control de cada plantel educativo para mejorar la eficiencia de los mismos. La reforma introduce la jerarquía de Supervisores Itinerantes Nacionales que dependen del Viceministro de Asuntos Educativos del Ministerio. La responsabilidad máxima de supervisión de los establecimientos educativos –tanto oficiales como privados- depende de ellos y del Ministerio. Dicho proyecto dicta: “A los fines de garantizar el mejoramiento de la calidad del sistema educativo venezolano y la ampliación de su cobertura, el Ministerio de educación, Cultura y Deportes podrá dictar las medidas administrativas que juzgue necesarias. Si el informe final de los supervisores nacionales detecta irregularidades en cada plantel inspeccionado, se podrá suspender a todos o algunos de sus miembros del cuerpo directivo del establecimiento, y designarse personal directivo interino correspondiente”. Numerosos sectores de la sociedad civil venezolana –especialmente los administradores de establecimientos privados y la Iglesia- creen que este decreto atenta contra una democracia participativa. La Ley Orgánica modificada centraliza casi todas las decisiones educativas en manos de funcionarios puestos por el Estado. Además, el proyecto oficial impondría una visión punitiva de la supervisión, quitándole el carácter supuestamente contenedor que debería tener la misma. Las decisiones internas de cada establecimiento quedarían en manos de los supervisores de turno que pueden tomar decisiones sin si quiera la aprobación del Ministerio y sin la participación de la sociedad civil, padres y alumnos. El artículo 14 del proyecto oficial a su vez, establece que la administración general de la educación es potestad del Ejecutivo Nacional quien la ejerce a través del Ministerio de Educación Cultura y Deportes. El presidente de la CAVEP ha expresado su malestar por esta situación del siguiente modo: “Lo que debe hacer el Estado es promover la educación y no convertirse en educador (...) un solo proyecto pedagógico nacional nos llevaría a que nadie tenga la libertad de escoger la educación que desea, sino la que impone el Estado” (El Universal, 13/03/05).Numerosos sectores de la sociedad civil, la Iglesia y el sector privado aspiran, contrariamente a la actual política educativa, a que la función y administración de los centros educativos estatales y privados le corresponda a los entes político-administrativos que conforman el Estado venezolano para que los mismos promuevan la participación activa de asociaciones, fundaciones, padres y alumnos en lo que hace a la gestión pedagógica y administrativa de cada centro.

Condiciones laborales de los docentes venezolanos:

La protección integral de los trabajadores de la educación venezolana involucra a la Dirección de asuntos Gremiales y Sindicales, el Instituto de Previsión y Asistencia Social para el personal del Ministerio de Educación y la Consultoría Jurídica. Las Actas de Convenimiento y Contratos Colectivos que se han firmado desde el año 1960 a la actualidad amparan a más de 200.000 trabajadores. Ellas contemplan el logro de cláusulas de tipo económico, social, cultural y pedagógico, condiciones de trabajo, previsión y sistema social adquiridos por las luchas sindicales. El Derecho a la huelga en Venezuela está avalado por la Constitución Nacional, la Ley Orgánica del Trabajo, la Ley Orgánica de Educación y el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente. Incluso el docente puede asociarse a distintas organizaciones sindicales si así lo desea. Los interlocutores que participan en las controversias laborales son los representantes de las organizaciones sindicales, secretarios de educación dependientes de las gobernaciones o alcaldías en caso de Estados y municipios y representantes del Ministerio de Educación en caso de los docentes nacionales.

Las directivas sindicales se encuentran registradas en el Ministerio del Trabajo y en la Inspectoría Nacional y Regional del Trabajo. Esto le da la garantía de su reconocimiento en el proceso de negociación colectiva. En caso de controversias individuales, el docente afiliado se dirige a la organización sindical donde hace el planteamiento del problema. Posteriormente el representante sindical actúa como mediador entre el docente y la institución educativa. En caso de controversias laborales, los docentes afiliados se dirigen a la organización sindical donde hacen una exposición de motivos del problema presentado. Posteriormente el representante sindical actúa como mediador entre los docentes y la institución educativa, en caso de no haber solución se tramita ante la oficina de Asuntos Gremiales y Sindicales de la Unidad Administrativa correspondienteEl IV Convenio Colectivo de Trabajo sancionado en marzo de 2004 define una carga horaria mínima de trabajo entre dieciocho (18) y veinte cuatro (24) horas semano-mensual, según la asignatura de que se trate. A su vez, se establece conceder la jubilación a los trabajadores de la educación que hayan cumplido veinticinco (25) años de servicio cuando ellos lo soliciten y con una asignación equivalente a los siguientes porcentajes del salario total mensual devengado por el trabajador, de acuerdo a los años cumplidos de servicio.En lo que hace al contrato de trabajo se observa la presencia de un sistema competitivo (evaluación por mérito) asociado con normas de ascenso y la escala salarial, combinado con un sistema de sanciones (régimen disciplinario) para las escuelas privadas no subvencionadas. Un sistema más centrado en sueldos, beneficios y jubilaciones con base en un proceso normado para las escuelas oficiales y una situación intermedia en las escuelas privadas subvencionadas.Los docentes de las escuelas privadas suelen acudir ante conflictos en su trabajo a actores internos de cada establecimiento (director, subdirector, coordinador), mientras que los docentes de las escuelas oficiales reparten su reclamo entre los actores internos y otras instancias externas como la Dirección de la Zona educativa, el supervisor de cada sector o su representante sindical. En la mayoría de las instituciones privadas se requiere que el docente tenga el título de profesor a nivel universitario para ejercer, específicamente en la educación secundaria.

Por su parte la Cámara Venezolana de la Educación Privada (CAVEP), con una alta representatividad del sector educativo privado, establece para sus instituciones

afiliadas el regirse por los parámetros establecidos en la contratación colectiva de los docentes dependientes el Ministerio de Educación. Sin embargo, es potestativo de cada instituto determinar el sistema de remuneraciones del personal docente.

Formación docente

En el año 2003 Venezuela lanza el “Programa de Formación Permanente para la Dignificación Docente” donde se incorporaron 25.000 docentes mediante concurso de credenciales y evaluación en el desempeño. El programa apunta a la capacitación y actualización permanente del personal docente venezolano en servicio. El proceso se centra en la enseñanza de matemática, lengua y ciencias, formación de personal directivo y supervisión, la formación docente intercultural-bilingüe y el uso de las nuevas tecnologías en la educación (TIC).

En junio de 2004 se inició el “Programa Nacional de Formación de Educadores”, centrado en atender a los sectores de la población excluidos del sistema educativo. El programa presenta tres marcos: teórico-conceptual, empírico-operativo y de contraste. La formación permanente a la que aspira las políticas educativas venezolanas se dirige a un mejoramiento en la calidad de la educación y se centra en la capacidad de aprender que posee todo ser humano. A propósito de la equidad educativa “se considera una prioridad del estado la atención del docente, alumno y comunidad de las escuelas fronterizas y ubicadas en zonas indígenas (...) en la formación de los docentes en las escuelas indígenas prevalece el respeto por la cultura de la etnia y se asegura que ésta sea bilingüe” (MINEDUC).

Educación Intercultural bilingüe:

En la actualidad la educación intercultural bilingüe cuanta con un proyecto impulsado desde el Ministerio de Educación. Sus principales propósitos son:

Garantizar la educación en el contexto de las nuevas tecnologías de la información y comunicación reconociendo la diversidad cultural.Formación inicial y permanente de docentes indígenas en el contexto de la educación propia de los pueblos indígenas y la educación intercultural bilingüe.Producción y publicación de materiales educativos impresos y audiovisuales en idiomas indígenas y bilingües.Uso obligatorio de los idiomas indígenas en todos los planteles públicos y privados, ubicados en hábitat indígenas, incluyendo las áreas urbanas habitadas por indígenas, en las cuales se implementará la Educación Intercultural Bilingüe.

El Estado y el sector privado: un clima tenso

La política del actual gobierno liderado por Hugo Chávez ha generando un clima de tensión que atraviesa a gran parte de la sociedad –especialmente la Iglesia, los medios de comunicación y sector empresarial privado- quien considera que el gobierno se extralimita en sus funciones e intenta imponer un solo proyecto educativo que atenta contra la democracia participativa que dice defender.

Hoy, la sociedad venezolana está atravesada por zonas turbulentas y por tanto, la educación es una de ellas: “Una de las zonas turbulentas” es precisamente la de cuál debe ser el diseño democrático de la institución escolar, procediéndose a la revisión crítica de las tesis comunes del liberalismo neoconservador de la primera generación de reformas, volviéndose al ideario del programa de la escuela pública única, al replanteamiento de los temas de justicia (...) Ello en el interior de ideologías que le otorgan preeminencia al papel de movilizador político a la educación y al de un estado más regulador del funcionamiento del sistema escolar y responsable de la oferta de servicios” (Casanova, 2002). Aunque aún no se ha decretado oficialmente nada el Ministerio ha expresado varias veces su disconformidad respecto al funcionamiento de algunos establecimientos privados y ha enfatizado la necesidad de un control más estricto en lo que hace a la educación privada nacional. Prueba de ello, es el decreto 1.011 al cual ya nos referimos. El gobierno nacional ya ha recortado algunos subsidios a varios programas sociales en cuya ejecución participan distintas organizaciones religiosas. Sin embargo, sigue reiterado su apoyo a la AVEC y aún no se han tomado medidas decisorias respecto a este punto. Es importante señalar que en un sistema político altamente estatista y centralizado como el de la actualidad venezolana, no es infundado el temor ha que haya un retroceso en la educación privada. Muchas veces desde el Gobierno y la Asamblea Nacional se ha cuestionado públicamente la participación y el desempeño del sector privado: “Esta actitud ha contribuido a generar un ambiente de tensión permanente que inevitablemente afecta el arreglo institucional entre las escuelas católicas subvencionadas” (PREAL, 2002). Por ello, crece la incertidumbre respecto a la decisión del gobierno de mantener una apoyo irrestricto –tal como hasta ahora ha venido sucediendo- al convenio MECD-AVEC. Por otro lado, el nuevo régimen de control encarnado en la figura de los supervisores itinerantes conjuntamente con la difusión de un proyecto de modificación del sistema educativo han sido interpretadas por los sectores privados como una agresión: “Aquí siempre ha habido un recelo con la educación privada, que de alguna manera subsidia al Estado. Cuando el padre inscribe a su hijo en la educación privada está asumiendo una obligación del Estado. Y los empresarios o congregaciones que están en un proyecto educativo también subsidian al Estado, ahorrándole inversión y esfuerzo. Por tanto la educación privada es subsidiaria del Estado, figura incomprendida, porque siempre se ha acusado a quienes estamos en la educación privada de hacer negocios, lo cual tampoco es indigno” (El Universal, 13/03/05). Todo parece indicar que la política educativa venezolana se encamina hacia una fuerte presencia del Estado que probablemente haga perder fuerza al sector privado. A su vez, la tensión que atraviesa a ciertos sectores de la sociedad venezolana con el actual Gobierno, podría llegar a provocar un resentimiento entre la relación público/ privado que ya ha comenzado a hacerse notar. La subordinación de un proyecto educativo al modelo de país que se quiere tener no debería dejar de tener en cuenta, sin embargo, a todos los sectores que componen a la sociedad para ser coherente con la idea de democracia participativa y pluralista que el gobierno quiere promover.

Referencias:

Casanova, Ramón, ed. (1999), La reforma educativa. Estudio sobre el Estado de la descentralización a fines de los años noventa, CENDES, Caracas.

Casanova (2002), “De administración y administradores educativos en Venezuela. Dinámicas de institucionalización y profesionalización de una burocracia”, en Cuadernos del CENDES, Nº 49, Caracas.

EL Universal (2005) , interview with Octavio De Lamo, En peligro la educación privada, Caracas, March 13th 2005, in http://archivo.eluniversal.com/2005/03/13/imp_pol_art_13104A.shtml.

Fernández Heres, R. (1983) Educación en democracia. Historia de la educación en Venezuela 1958-1983. Tomo I y II, Ediciones Congreso de la República, Caracas.

Fernández Heres, R. (1998) Referencias para el estudio de las ideas educativas en Venezuela, Biblioteca de la Academia Nacional de la Historia, Caracas.

MECD (2004) Políticas, Programas y estrategias de la Educación. Informe Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, MECD, Caracas.

OIS (1996) SISTEMA EDUCATIVO Nacional de Venezuela, Ministry of Education of Venezuela and Organization of Ibero-American States, Venezuela.

PREAL/IDB (2002) Educación privada y política pública en América Latina, Chile.

WCT/IPLAC (2004) Encuesta sobre situación y condiciones laborales de los docentes en las escuelas privadas. Estudio Comparativo. Respuestas de federación Venezolana de Maestros, Venezuela.

Web site of the Venezuelan Association of Catholic Education: www.avec.org.ve

Web site of the Venezuelan Federation of Teachers: www.fevemaestros.org.ve

Web site of the Ministry of Education, Culture and Sports of the Bolivarian Republic of Venezuela: www.mineduc.gob.ve

Capítulo 17

LA INDIA

Multifacética diversidad y consecuente complejidad

Nota introductoria

India alberga al 17% de la población mundial en un área que representa el 2,4% de la superficie total del planeta. De 2820 idiomas en el mundo, India tiene en uso nada más y nada menos que 325. Los dialectos locales en India cambian cada 8 a 10 km. El país ha evidenciado un increíble desarrollo de la educación, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, desde su independencia. Sin embargo, los objetivos nacionales de una educación elemental universal y la total erradicación del analfabetismo son todavía esquivos. El gobierno se ha comprometido a lograr estos objetivos nacionales y ha estado incrementando continuamente la partida presupuestaria para la educación. India invirtió 4,02% de su PIB en educación para el año 2001-2002, pero alrededor de 44% de la población adulta sigue siendo analfabeta. (Departamento de Educación, 2004 a).

Un presupuesto cada vez mayor, sí, pero lejos de ser suficiente. Es un hecho que el departamento de educación es el que ocupa la segunda posición, luego del departamento de policía y, en consecuencia, no ha utilizado los magros recursos que le provee el gobierno.

De 203 millones de niños que tienen derecho a una educación básica, en el período 2002-2003 sólo 120 millones asistieron a la escuela. La pobreza y el género, así como las políticas de los gobierno estadales y nacional son la razón por la que tantos niños trabajen en vez de estudiar. Millones de esos niños se encuentran fuera del sistema escolar por la falta de profesores, escuelas, etc. Debería invertirse mucho más en la educación de los sectores menos favorecidos y más descuidados (WCT/india, 2004). Pero India solo invierte 46% de su (mal financiado) presupuesto para la educación primaria y, por el costo de un estudiante universitario, podrían educarse 39 alumnos de primaria. (Watkins, 2000)

La disponibilidad de profesorado femenino en las áreas rurales de la India ha sido un área de preocupación y debate desde antes de la independencia. Muchos consideran que el problema de la educación en India es esencialmente un problema de la educación de las niñas. Las diferencias entre la participación escolar de niñas y niños persisten, y es un hecho más marcado en las áreas rurales.

Esta diferencia se debe a una mezcla de diferencias culturales y económicas y, se llegó a pensar que la solución idónea para salvar esta brecha, sería la de proveer un mayor número de profesoras para las áreas rurales (UNESCO/INCCU, 2001 a). Aquí subyace otra realidad: en años recientes se ha registrado un alto porcentaje de deserción escolar en las ciudades, a pesar de la concentración de infraestructuras sociales y económicas de estas. Este fenómeno indica grandes disparidades en la infraestructura educativa entre los grupos sociales de las ciudades. El problema de la juventud no escolarizada es claramente no sólo un fenómeno rural sino una plaga que se extiende por el país, un problema complejo (UNESCO/INCCU, 2001 b). Los niños de millones de Bangladeshis que residen ilegalmente en India, por ejemplo, no tienen acceso a la educación.

El sistema tradicional de castas, combinado con diferencias entre etnias, idioma y religión divide profundamente a la sociedad india (EI, 2004). Los miembros de 1091 castas y 573 tribus registradas han sufrido históricamente las enormes diferencias en la educación. La discriminación en el pasado se refleja en el hecho de que el porcentaje de alfabetización de castas y tribus registradas es más de 30% inferior al del promedio nacional (Watkins, 2000).

El gobierno ha iniciado el Sarva Shiksha Abhiyan (Educación para todos) pero ha resultado ser un fracaso total pues el equivalente de 10 centavos de cada rupia invertida en la educación llega a utilizarse efectivamente, mientras que el resto es absorbido por la maquinaria corrupta. (WTC/ India, 2004). El Informe Global de Monitoreo 2003-004 de la Educación para Todos considera que India no podrá alcanzar la paridad de género o de educación antes de 2015 (EI,2004). Por supuesto, el informe oficial nacional en ocasión de la 47° sesión de la OIE en 2004 es mucho más optimista y subraya la importancia de las iniciativas que ya se han tomado a este respecto. (Departamento de Educación, 2004 b). ¿Son todas iniciativas eficientes? ¿Qué debemos pensar de, por ejemplo, el hecho de que los planificadores oficiales insistan en la educación obligatoria en idioma inglés desde el primer año de educación básica, lo que conlleva que los menos favorecidos sean excluidos del sistema de educación? (WCT/India, 2004)

Sin dudas el sistema educativo indio está enfrentando grandes retos, especialmente a nivel de la educación elemental. Estos incluyen el acceso universal a una infraestructura de calidad comparable, mejorando la retención, eficiencia y efectividad de las escuelas. Mientras en años recientes ha habido un énfasis considerable en el manejo de la descentralización y la incorporación de las comunidades en micro planificaciones, el resultado es bastante heterogéneo (Aggarwal, 2000)

La educación en la constitución india es un área considerada en la lista concurrente. Visto que es de la incumbencia tanto del gobierno central como del estadal, bien en conjunto (en forma de grandes acuerdos u otras iniciativas que promuevan la educación, especialmente entre los sectores menos favorecidos), bien cada estado individualmente según sus orientaciones locales de orden histórico, socio-económico, religioso, cultural o político. Estas adquieren las formas de diferencias en los libros, condiciones de trabajo, remuneración y otros en función de los niveles académicos de la educación técnica, profesional y no formal y las diversas autoridades responsables, tales como las municipalidades, la administración distrital, los comités de educación y los ministerios regidos por les gobiernos estadales y Central. De hecho, los gobierno estadales tienen un papel central en el desarrollo de la educación, particularmente a nivel primario y secundario.

En consecuencia, la educación privada necesita ser considerada en el contexto de un papel predominante del gobierno, quien es el principal responsable de asegurar una educación de calidad para todos, en una sociedad democrática. Sin embargo, hay muchas restricciones que han llevado al Estado, alejándolo de su control y discreción, a invitar a cuerpos privados para compartir o complementar sus responsabilidades y alcances en materia de educación. El cumplimiento adecuado de las normas, procedimientos y otros requisitos establecidos son obligatorios para el reconocimiento o la ayuda de las respectivas autoridades públicas. En este contexto, la Constitución también prevé para las minorías (lingüísticas, culturales o religiosas) gestionar sus propias instituciones con privilegios legales especiales derivados del estatus de minoría.

En años recientes, la educación privada, especialmente a nivel superior, se ha convertido en un gran negocio muy rentable. En consecuencia, muchos políticos y hombres de negocios se han incorporado a la tendencia. De hecho, algunas instituciones de educación superior profesional se están convirtiendo en importante captadores de intercambio estudiantil en el país al acoger a indios no residentes y estudiantes extranjeros. La globalización está teniendo un enorme impacto en la educación a este respecto y el sector corporativo ha entrado en el campo de forma destacada (WCT/India, 2004)

El sistema

Dada la complejidad del sistema de educación indio, es necesario enumerar algunos datos generales antes de describir las realidades concretas de la educación privada en este enorme país.

El sistema de educación en India está dividido en los siguientes niveles:A. Nivel primario consiste en las clases I-V, por ejemplo, de cinco años de duración, en 20 estados/UT (UT= Unidad territorial). La edad mínima de admisión es 5 ó 6 años.B. Nivel medio de educación comprende las clases VI-VIII en por lo menos 18 Estados /UT.C. Nivel secundario consiste en las clases IX-X en 19 Estados/UT.

Las escuelas se clasifican en: Escuelas gubernamentales Escuelas privadas con subsidio= el gobierno las financia pero hay gestión

privada. Escuelas privadas sin subsidio (EPS)= reconocidas por el gobierno pero no

financiadas por el éste. Se ha notado en años recientes un gran aumento en el número de matriculaciones en las EPS en los niveles de primaria.

La lengua materna o regional es el medio de instrucción en el nivel primario en la mayoría de los estados/UT. A excepción de los estados que hablan hindi, la enseñanza del hindi es obligatoria en la mayoría de los estados/UT que no lo hablan, aunque de estado a estado difieren las clases en las que la enseñanza del hindi es obligatoria. La enseñanza del hindi no es obligatoria en 4 estados/UT. La enseñanza del inglés es obligatoria en todos los estados /UT con excepción de Bihar.

La mayoría de los estados y UT han introducido la educación gratuita para las clases I-XIII de sus escuelas. En los estados/UT donde las clases IX y más no son gratuitas, la matrícula anual varía considerablemente del nivel más alto de

Rs.360 (unos US$ 7,7) para las clases XI y XII en el caso de Magkalaya, hasta el más bajo de Rs.48 (unos US$ 1) en el caso de Assam.

Desde 1968, el objetivo ha sido destinar un 6% del Ingreso Nacional para la educación. A pesar de las restricciones de recursos y de las prioridades en disputa, el gasto del presupuesto para educación del gobierno central y los estadales como porcentaje del PIB ha incrementado constantemente de 0,8% en 1951-52 a 4,02% en 2001-2002.

La educación elemental obligatoria hasta la edad de 14 años era una realidad para 1960, pero los plazos constitucionales eran pospuestos siempre: primero a 1970 y luego a 1980, 1990 y 2000. La educación obligatoria se ha implementado ahora en cuatro estados y UT en los primeros niveles de primaria mientras que, en ocho estados/UT la educación obligatoria se extendió a todo el nivel básico. Por el contrario, 20 estados/UT no habían introducido ninguna medida de obligatoriedad para el año 1997-98.

La Corte Suprema, en 1993, expresó su angustia en una opinión que emitió al respecto y que decía: “Es notable que entre los varios artículos del apartado IV (de la Constitución) únicamente el Artículo 45 hable de un tiempo límite, ningún otro artículo menciona el asunto. Esto no tiene acaso importancia? Es un mero deseo piadoso después de 44 años de la Constitución?”

A pesar de que el décimo Plan de Cinco Años prevé un acceso universal a la educación primaria para 2007, el ministro del Desarrollo de Recursos Humanos, Murli Manohar Joshi, anunció que “el año mágico” sería ahora el 2010. Mientras tanto, la demanda por escuelas sigue aumentando (Surya, 2001).

Es importante entender la magnitud del problema de los niños sin escolarización porque esto tiene implicaciones sobre el costo de educar a todos los niños, incluidos los que no asisten regularmente al aula. Se estima que unos 2 millones de aulas son necesarias para educar a estos 59 millones de niños no escolarizados ((Singh & Sridhar, 2002).

La situación de la educación privada en India

Hay un principio democrático fundamental que debe ser respetado y que también está proclamado en al Marco de Acción Dakar 2000. Este era y es el deber fundamental del Gobierno Central y los gobiernos estadales para proveer el 100% de los subsidios para las instituciones educativas a todos los niveles. Previamente, el gobierno indio concedía subsidios a toda la educación primaria, secundaria, superior y universitaria. Pero en el año de 1981, en un principio, algunas escuelas de medicina e ingeniería fueron autorizadas a abrirse al sector privado bajo el principio de no subvención gubernamental. Se les permitió cobrar matrículas y recibir “donaciones” de alumnos y padres a fin de cubrir los gastos anuales de éstas instituciones.

Aunque en un principio la política de no subsidio era algo experimental, se ha convertido ahora en la práctica general del gobierno. Institutos de todo tipo, desde liceos hasta, incluso, escuelas primarias, han sido autorizados a funcionar bajo el régimen de no subsidio. Aún más, las secciones y divisiones concedidas a escuelas e institutos se hacen bajo la condición de no subsidio. La mitad de la educación primaria yace en manos de la gestión privada. 90% o más de la educación secundaria, alta secundaria e instituciones superiores está bajo gestión privada. Inicialmente, la fórmula de no subsidio era de 45% y 50% del

gasto total para las áreas urbanas y rurales respectivamente. En el año 1967 y 1973, se cambió esta fórmula. Recientemente, el gobierno ha decretado la reducción de las subvenciones no salariales en 12% a 9% ó 6% del total de los gastos de los establecimientos escolares. En lo que concierne a los subsidios para el desarrollo de la infraestructura y los subsidios para el desarrollo de las escuelas, éstos han sido totalmente abolidos. Recientemente el gobierno también decretó que las escuelas de educación media de lengua no inglesa no recibirían ningún tipo de subsidio. Estos decretos son aplicables a escuelas que antes beneficiaban de un subsidio (WCT/India, 2004)

Las escuelas privadas pueden, legalmente, operar en India. Para ello necesitan estar registradas (reconocidas) por la autoridad gubernamental correspondiente. Una vez aprobadas, se le exige seguir el currículo establecido por el gobierno aunque pueden ofrecer materias adicionales. Legalmente no hay restricciones para que los padres escojan la escuela que prefieren para sus hijos. Por supuesto, los aspectos relacionados con el método de enseñanza, religión, estatus social y financiero y otros son restricciones reales. La escuela debe obtener la aprobación por escrito de los padres para poder dictar actividades extra curriculares que tengan alguna implicación religiosa, financiera o personal.

El costo total de la educación obligatoria, cuando es impartida en un estado determinado, es (¡debería ser!) gratuito en las escuelas públicas. En la minoría que representa las instituciones subsidiadas, la situación varía de estado a estado y de la autoridad educativa (municipalidad, comité del distrito, comité de educación). El subsidio en general cubre el salario del personal docente y no docente, pero no siempre cubre el costo no salarial (alquiler de las instalaciones, biblioteca, deportes, etc.)

Los que proveen la educación privada varían desde las escuelas manejadas por comunidades hasta las escuelas gestionadas como negocios comerciales. Pero prestar el servicio es sólo una dimensión de la privatización. El financiamiento de la educación está ya privatizado en un alto nivel, con los hogares cubriendo una gran parte de las brechas dejadas por el financiamiento público inadecuado. En algún caso, los costos de la supuesta educación “gratuita” hacen de la educación privada una opción competitiva (Watkins, 2000).

El problema de la desigualdad educativa entre los estados y grupos ha suscitado, desde 1993, la creación de los Programas de distrito para la Educación Primaria (DPEP en inglés). Sin embargo, hay diferencias crecientes en cuanto a la calidad entre estados, escuelas públicas y escuelas privadas que no han despertado la atención de nadie. De hecho, existen disparidades sustanciales entre los dos tipos de escuelas en los distintos niveles. Aspectos como la infraestructura de enseñanza, la proporción de estudiantes/profesores y las medidas de rendimiento o las de asistencia de los estudiantes son sustancialmente mejores en los establecimientos privados más que en los públicos. Naturalmente, la lógica obliga a los padres más educados a enviar a sus hijos a las escuelas privadas y no las públicas. Lo que resulta curioso pues los profesores del sector privado perciben salarios bastante inferiores a los de sus colegas del sector público (CSME , 2004; Watkins, 2000)

James Tooley llevó a cabo un trabajo de campo para la Corporación financiera internacional (brazo financiero privado del Banco Mundial) en un grupo de escuelas operadas bajo el auspicio de la Federación de la Administración de Escuelas Privadas con sede en Hyderabad y que operaba en comunidades pobres, barrios y pueblos. Tooley declaraba en su informe al Correo de la

UNESCO en noviembre de 2000, que estaba sorprendido tanto por el espíritu empresarial dentro de las escuelas (funcionaban bajo principios comerciales, no dependiendo de asignaciones del Estado o de la filantropía), como por el espíritu de dedicación dentro de las escuelas para con la comunidad a la que servía: no en balde los líderes de las escuelas eran conocidos como “trabajadores sociales”. Pero estas escuelas sufrían bajo el régimen de regulaciones restrictivas e inapropiadas.

Con matrículas que van de las Rs. 25 (US $60 centavos) a Rs. 150 (unos US$ 3,5) por mes, con la mayoría de las escuelas ubicadas en el margen inferior de estas cifras, semejantes cantidades resultan absolutamente prohibitivas. Las matrículas cercanas a los US$ 10 no son asequibles a todos, pero sí lo son para un gran número de familias pobres. La gran mayoría de las escuelas ofrecen un número significativo de vacantes (hasta 20%) para los estudiantes más pobres bajo la base de un estudio informal sobre las necesidades de la comunidad.

La conclusión de Tooley: el sector privado tiene el potencial de promover una mayor igualdad e influenciar en la política educativa, siempre y cuando sea promovida y vista como un socio y no como un acuerdo con los gobiernos (Tooley, 2000 a).

¿Las escuelas privadas son autónomas?

Las escuelas subsidiadas por el sector privado, al igual que las no subsidiadas, tienen la autonomía para tomar decisiones en los gastos que conciernen al presupuesto de la escuela, incluido el personal. Una decisión importante de la corte Suprema de India establece que las instituciones de las minorías tienen el deber de administrar, no de dilapidar.

Siempre y cuando el programa sea respetado, los profesores pueden escoger otro material que resalte los contenidos de sus materias. Las instituciones pueden escoger libremente los métodos de enseñanza, decidir si impartirán instrucción moral o religiosa, decidir quién podrá impartir educación religiosa o moral, después de un debido proceso pueden despedir a miembros del personal y decidir sobre qué alumnos pueden ser admitidos en función de pertenencias religiosas.

¿Pueden funcionar como empresas con propósitos lucrativos?

La decisión de la Corte Suprema tomada durante una sala constitucional conformada por 11 jueces el día 31 de octubre de 2002 plantea algunas preguntas interesantes sobre si la educación podría ser vista como una forma de comercio o negocio rentable en India. La Corte hace algunas observaciones sobre los aspectos relacionados con la caridad versus el beneficio: La educación, hasta el momento, no ha sido vista como un negocio o comercio donde el beneficio sea el motivo. (párrafo 20) “Está implícito que la educación ha sido vista hasta ahora como una actividad de caridad (sin fin lucrativo), pero se ha dejado la puerta abierta a la posibilidad de considerarla en el futuro como tal. La realidad actual es que la mayor parte de los establecimientos educativos funcionan en nombre de la caridad, pero son también medios para que los responsables que los gestionan ganen dinero para sí mismos.”

La Corte Suprema decreto que los establecimientos educativos privados, no subvencionados pero reconocidos/afiliados y que ofrezcan cursos profesionales, tendrán el derecho de solicitar una matrícula de inscripción más elevada que la

exigido en las instituciones públicas por el mismo curso. Ahora bien, estos derechos no podrían exceder un margen establecido por el Estado. Está claramente establecido que la comercialización de la educación está prohibida y “se opone a la política pública y a la traición india, razones éstas por las que resulta ilegal exigir matrículas de inscripción”. En lo que concierne a las escuelas privadas subsidiadas reconocidas/afiliadas, la Corte ratificó el poder del gobierno para establecer marcos y regulaciones en materia de admisiones y matrículas, así como en lo relativo al reclutamiento y condiciones de servicio de los profesores y el personal. (Economic and Political Weekly, 2 de febrero de 2004)

En las recomendaciones del Consejo Económico del Primer Ministro (2001), podemos leer: “Los recursos concedidos a la educación no deberán ser utilizados por el gobierno directamente para el funcionamiento de las escuelas. Las escuelas privadas pueden jugar un rol muy importante en el logro de nuestros objetivos. Para facilitar las iniciativas privadas, la educación debería ser liberalizada y todas las restricciones que sufren las escuelas en materia de accesos y salidas, así como todo obstáculo burocrático, deberán ser abolidos” (página 22). Ciertas reglamentaciones que deberían ser revisadas en este sentido, conciernen la prohibición de la “comercialización” de la educación, afirma Tooley. ¿Por qué resulta importante esta comercialización? El punto clave aquí es que el sector privado podría garantizar que la inversión tan necesaria para la educación se dirija, efectivamente, a la educación. La mejor forma de hacer esto, sería permitir una estructura comercial estándar, lo que aseguraría que los inversores pudieran percibir una renta conveniente para su inversión. Muchas compañías de la educación simplemente ignoran el juicio de la Corte Suprema y utilizan una serie de procedimientos para asegurarse de que los beneficios sean extraídos de las sociedades que participan y a las que, legalmente, deberían pertenecer (Tooley, 2001).

En el estado de Kerala se ha introducido un sistema de “vouchers”. Esto da a los ciudadanos de Kerala un abanico de opciones más amplio al seleccionar las escuelas para sus hijos (Khan, 2004). Los padres pueden enviar a sus hijos a la escuela de su preferencia. Las escuelas privadas deben proveer los mejores servicios para atraer estudiantes y conservarlos a fin de poder obtener las becas gubernamentales. En consecuencia, esta competencia resulta en un beneficio adicional para los estudiantes. La noción de que únicamente el gobierno puede proveer la educación para los niños pobres es errónea, añade Kahn. Incluso los gobiernos estadales parecen estar dándose cuenta de esto. En la misma Delhi, el Ministro de Educación, Rajkumar Chauhab, privatizó las escuelas públicas de bajo rendimiento. El motivo subyacente es la mejora de la calidad de la educación a través de la asociación del sector privado y público. Los “vouchers” de educación se reparten entre los estudiantes, quienes escogen la escuela en la que quieren estudiar. El sistema del “voucher de educación” es uno de los medios que podrían mejorar la calidad del proceso de educación y ayuda a las escuelas regidas por el gobierno a competir con las escuelas privadas para mejorar la calidad de la educación, explica el Chauhab.

Sin ninguna duda, la “comercialización” de la educación está en la agenda de India.

¿Cuán representativo es el sector de la educación privada en la India?

Una revisión de las estadísticas oficiales en materia de educación revela serias brechas en términos de cobertura, calidad de las cifras, globalidad de la disponibilidad en la modalidad deseada y en el momento deseado. Por ejemplo,

un gran número de escuelas no afiliadas aparece en diversas partes del país y no hay cifra alguna disponible en cuanto a su número y la cantidad de alumnos matriculada (Aggarwal, 2000)

Las estadísticas publicadas en India ignoran las escuelas privadas “no afiliadas” y no toman en cuenta sino las escuelas privadas “afiliadas”, aunque en ellas se incluyen también todas las escuelas subsidiadas. Aún más, las cifras que conciernen a las inscripciones en las escuelas subsidiadas son a menudo exageradas en los informes oficiales. Las estadísticas oficiales están sesgadas, concluye Geeta Ghandi Kingdom, de la London School of Economics (Reino Unido). Se exagera la dimensión del sector gratuito y subsidiado de las escuelas elementales mientras se subestima enormemente las del sector pago de las escuelas primarias privadas. Puede que para el Estado resulte interesante reducir la importancia de las escuelas pagas y subrayar su contribución a la educación escolar, pero no se debería ignorar el papel cada vez mayor de las escuelas primarias no registradas, debido a razones importantes vinculadas a la igualdad, porque un sistema de establecimientos pagos puede tener un rol importante en la enseñanza primaria.

Si el número de escuelas privadas en el país no se puede saber con precisión, las cifras gubernamentales disponibles muestran que se multiplican. De esta forma, entre 1970 y 2002, el número de escuelas privadas no subsidiadas se multiplicó por seis, y el de las escuelas privadas subsidiadas se triplicó. En el mismo período, el número de escuelas públicas nacionales y locales disminuyó un 10%. Según los datos de la Organización Nacional de Estudios Estadísticos, el número de estudiantes que asisten a escuelas privadas pagas no afiliadas ha aumentado en la última década. Para el país en conjunto, la cifra es de 4,8% (una cifra bastante subestimada), pero en Haryana es de 18,7%, en Punjab llega al 15,5%, en Utar Pradesh es de 10% y en Bihar es de 9,2% (CSME/India, 2004).

Como conclusión a su estudio, Aggarwal afirma que el número de escuelas no reconocidas se duplica cada cinco años. Si la tendencia continúa, estas escuelas no afiliadas serán 1,5 a 2 veces más numerosas que las escuelas primarias públicas, tanto nacionales como locales. El autor, en su estudio “Public and Private Partnership in Primary Education in India » (Aggarwal, 2000), señala que las escuelas privadas subsidiadas han aumentado en una tasa anual promedio de 9,5%. Esta misma tasa en las escuelas públicas nacionales y locales era de 1,4%.

Debido a una falta de prioridades políticas serias, el sistema de enseñanza básico parece ser cada vez más dual: un conjunto de escuelas concebidas para los pobres y aquellos que nos pueden costear una educación de calidad, y un grupo de establecimientos que cumplen las condiciones de una educación de calidad y que implica costos cada vez más elevados. La situación ha empeorado más gracias a la multiplicación de guarderías y escuelas primarias de lengua inglesa, donde las clases se imparten en una sola sala, sobre platabandas y bajo techos de paja, infraestructuras de estos “talleres de enseñanza” (Krishnahumar, 2004)

Según un estudio de Anuradha De et al (Economic and Political Weekly, 28 de diciembre de 2002), en UP, Bihar y Rajasthan, las escuelas también se han multiplicado en las zonas rurales. En los centros urbanos, la mayoría de las escuelas públicas funcionan en inmuebles alquilados, usualmente antiguos, arruinados y horriblemente exiguos. Peor aún: a veces dos y hasta tres escuelas funcionan en el mismo inmueble. A menudo, los niños se acurrucan en los lugares sin protección. De acuerdo con De, las nuevas escuelas privadas no gozan de mejores condiciones. Por ejemplo, ciertas escuelas privadas funcionan

en la casa del director y los niños se apiñan en pequeños cuartos. Incluso si la escuela está reconocida, los salones de clase son exiguos y pobres. Los establecimientos no poseen ni material didáctico ni otras infraestructuras, como una biblioteca. En el caso de que haya un patio de recreación, es el patio de 3 metros por 3 metros de que dispone el director. Pocas escuelas disponen de profesorado debidamente capacitado. En lo que respecta a las escuelas no afiliadas, el estado es aún peor (Krisnakumar, 2004).

Las escuelas privadas no subsidiadas gestionadas con fines comerciales y por ONG no representa sino el 6% del total de los escuelas en India. Ellas se encuentran en su mayoría en ciudades y pueblos. En vista del alcance limitado de las escuelas básicas, sólo se cuenta con las escuelas públicas y las subsidiadas para la educación básica del país en general. (Surya, 2001).

El estudio PROBE (Informe Público de la Educación Básica en India, en inglés) (Probe 1999) muestra que casi el 98% de los padres de las zonas rurales estiman que es importante que sus hijos asistan a la escuela. Esta manera de pensar hace que todo aquel que se lo pueda permitir, enviará a sus hijos a una escuela privada, aunque la escuela no reúna las condiciones de seguridad mínimas. Según el estudio de PROBE, 63% de las escuelas presentan goteras en el techo, 52% no tiene patio de juegos, 58% no tiene agua potable, 89% no disponen de baños que funcionen y 27% no tiene un pizarrón. Apenas un 2% dispone de todas las instalaciones mientras que un 8% no posee ninguna. Este estudio también acabó con el mito según el cual la educación era gratuita en las escuelas públicas. En los estados al norte del país, según este estudio, el costo de enviar a un niño a una escuela pública es de Rs.366, en Maharashtra era de Rs.385, de Rs.810 en Rajasthan y de Rs.1.200 en Karnayaka (CSME/India, 2004) ( Krishnakumar, 2004).

Tooley (2001) subraya los hallazgos de este informe según los cuales, la calidad de la educación es más elevada porque las escuelas privadas deben rendir cuentas a los padres. Según este autor, los resultados del estudio PROBE sugieren las hipótesis siguientes (Tooley 2000 b): Los padres pobres están dispuestos a pagar para enviar a sus hijos a escuelas privadas no subsidiadas porque reciben una educación de calidad, un alto nivel de enseñanza en término de tiempo consagrado al aprendizaje y el compromiso de los profesores. Otro criterio ya mencionado: las escuelas deben rendir cuentas a los padres.

Si bien es cierto que la responsabilidad hacia los padres es un factor importante, podemos poner en duda el hecho de que esto sólo sea posible en el sector privado, o la razón por la que la responsabilidad sería más probable en una situación donde un mercado en buen funcionamiento no es evidente (Rose, 2002).

¿Qué opciones tienen los padres además de las escuelas privadas? No muchas, considerando el deplorable estado del sistema público de educación. Pocas escuelas del sector público tienen acceso a agua, electricidad, baños, áreas de recreo, mobiliario o edificios adecuados. También merman en calidad pues, con un alto índice de absentismo de los profesores, vacantes de profesores sin llenar, falta de material docente y escasez de profesorado entrenado y motivado, la educación se convierte en una farsa en las escuelas públicas (Majumdar, M., s.d.) En términos de disponibilidad de instalaciones, las escuelas no reconocidas son mejores en lo que concierne a la tasa de estudiantes por salón, disponibilidad de agua potable y las instalaciones sanitarias. Pero en su informe, Aggarwal, señala

que las escuelas privadas estaban subequipadas en lo que respecta a una biblioteca, libros de consulta y material pedagógico para enseñaza y aprendizaje (Aggarwal, 2000).

Esta tendencia, que llegó a su punto cumbre a principios de la década de 1990, llevó a la proliferación de escuelas medias de lengua inglesa no sólo en las áreas urbanas sino en las rurales. Así, entre las escuelas privadas elitescas que servían a los ricos, en un lado del espectro, y las del gobierno que servían a los menos favorecidos en el otro lado, había surgido ahora una nueva categoría en expansión de escuelas privadas subsidiadas (por el gobierno, pero de gestión privada), sin subsidios (utilizan fondos privados), registradas y no registradas que se dirigían principalmente a las clases medias bajas, segmento que cree que, a pesar de los bemoles, es mejor que el sistema público de enseñanza.

Irónicamente, estas “tiendas de enseñanza” han sido promovidas por el gobierno en un intento de eludir su responsabilidad de proveer bienestar social. Incluso subsidió estos establecimientos siempre y cuando enseñaran inglés. Con la creciente confianza de un vasto sector de la población en estas escuelas privadas, las escuelas públicas, sin importar su rendimiento, se han convertido en mudos monumentos. (Krishnakumar, 2004)

El estudio de De y otros (De, Majumdar y otros, 2000) aclara que, en un claro contraste con tendencias anteriores, mientras las escuelas PUA resultaron importantes a nivel de secundaria, las escuelas básicas PUA, y el número de alumnos matriculados, han incrementado en los últimos años. Estas escuelas han surgido en áreas donde ya existían escuelas gubernamentales o PA.

También existen enormes diferencias entre las matrículas de las escuelas PUA, lo que permite que hogares menos favorecidos pueden enviar a por lo menos uno de sus hijos a dichos centros. Después de revisar una serie de aspectos de la calidad y la gestión financiera de las escuelas, el informe concluye que se requiere de mucha más investigación para determinar si, de hecho, las PUA son más efectivas en los costos, operativamente eficiente o cualitativamente mejores que las escuelas del sector público.

De hecho, todas las escuelas privadas no subsidiadas funcionan con principios comerciales en el sentido de que son autogestionadas, obtienen todos sus ingresos de las matrículas de los estudiantes, préstamos comerciales o venta de bienes y no como caridades.

Estatus y condiciones de trabajo de los profesores en las escuelas privadas en India

Para todos los miembros del personal docente de grado universitario (Grado o Master) se requiere que, junto con un grado en educación (Grado/Master de Educación para Centros de Secundaria y Formación Profesional y un Diploma para Enseñaza en Escuelas Básicas).

Solo los profesores preparados son elegibles para las vacantes. Sin embargo, puede que profesores indebidamente calificados sean contratados en base a simpatías. ¡Estos abundan!

En las escuelas públicas y con subsidios (instituciones no minoritarias) hay una cuota de 34% de los puestos de enseñaza reservada para Castas y tribus registradas y otras castas (OBC).

Las escalas de salarios para la educación secundaria y superior son revisados y establecidos por las comisiones de pagos electas periódicamente por el Gobierno Central. En la actualidad están en vigencia las recomendaciones de la Quinta Comisión de Pagos (1999). Sin embargo, las escalas salariales para la educación primaria son determinadas por las municipalidades de las ciudades o por la Administración de Distrito en las áreas rurales. (Los salarios de los profesores en las instituciones pre-primaria no están sometidos a las regulaciones de las autoridades del Estado).

Se deduce del salario bruto los impuestos de ley. Los profesores pueden contribuir voluntariamente con parte de su salario para el fondo de jubilación.

¿Son los bonos adicionales parte de sus salarios? El gobierno ha descontinuado la práctica de pagar bonos desde hace tres años. Antes de eso, se hacían algunos pagos ex gratia para los festivales de Diowali, Puja y Pongal.

El sistema de préstamo para la vivienda (HRA en inglés) está previsto. Hay 90 días de permiso por maternidad pero solo para los casos de dos niños. En algunos salarios existe un Préstamo Compensatorio y de Transporte. La edad mínima para comenzar es de 18 años y para lograr la escala máxima de salarios se requieren 33 años de servicio. Se puede retirar voluntariamente tras 20 años de servicio calificado. A los 58 años de edad los profesores están obligados a jubilarse. En caso de que algún profesor sea beneficiario de un premio del gobierno central o regional a la excelencia, podrá continuar en sus funciones hasta la edad de 60 años. Debido a las magnitudes de los problemas en la educación que la India enfrenta y, confrontada con la necesidad de desarrollar más oportunidades de educación de calidad para las poblaciones menos favorecidas, Rajput se inclina por la posibilidad de que los profesores jubilados tengan la posibilidad de permanecer activos en el sistema bajo ciertas condicione específicas (Rajput, 2004). Un profesor que abandone sus funciones antes de los 20años de servicio calificado, no tiene derecho a ningún tipo de beneficio.

El salario no podrá ser combinado con ningún otro ingreso dentro o fuera de la escuela. Después de la jubilación, las autoridades públicas pagarán la pensión. Algunas instituciones privadas sin subsidios tienen sus propios esquemas de pensiones y jubilaciones.

La pensión, tal y como está prevista, es el 50% del salario básico para la época de la jubilación más el DA (índice del costo de vida, en inglés).La carga horaria semanal prevista para un profesor de primaria y secundaria, es la de 20 horas de clases y 10 horas de trabajo extra clase durante 40 semanas del año. La enseñanza a tiempo parcial no está permitida.

Toda institución está obligada a cancelar los requisitos (pago según el rango y otros beneficios) establecidos por las autoridades competentes, algunas instituciones privadas no subsidiadas ofrecen menores salarios y otros beneficios...y los profesores no se quejan debido a la escasez de plazas y la posibilidad de ingresos adicionales (clases particulares, etc.). Las instituciones privadas sin subsidios que pertenezcan a la Corporate Houses y agencias similares, ofrecen salarios elevados y otros beneficios no salariales, pero exigen mayor eficiencia y tienen una carga horaria más elevada (CSME/India, 2004)

Unos ejemplos para ilustrar lo expuesto arriba.

En la Corporación Municipal de Mumbai el salario de un profesor de primaria preparado en educación primaria va de las Rs.4050 al inicio de su carrera hasta alcanzar, tras 21 años de ejercicio, un máximo de Rs.6930. (Aproximadamente, Rs.48 equivalen a US$1)Su salario mensual consolidado se completa con:El Dearness Allowance: costo de la vida, aproximadamente un 60% del salario básico.Un préstamo habitacional: 10% del salario básico.Un préstamo compensatorio local dependiendo de la ciudad (=Rs. 300 en el caso de Mumbai)Préstamo de transporte (Rs.100)

La próxima revisión salarial está prevista para 2009 y la escala de pagos actual fue aprobada por la Quinta comisión de pagos en 1999 con carácter retroactivo desde el 1 de enero de 1996.

¿Qué pasa en realidad?

Como para demostrar que se puede invertir más en los alumnos si se reduce el salario de los profesores, los gobiernos de los estados de Maharashtra, Gujarat y Rajanthan han introducido el Sistema de Contratación de Profesores. Este esquema echa al trasto toda la seguridad de servicios y beneficios atribuidos a los profesores y la combina con una contratación con sueldos muy bajos. En Maharashtra, a los profesores de Basthi (zona rural/local) se les ha ofrecido un paquete salarial de Rs.1000 mensuales. Esto ha dividido el movimiento profesoral y ha llevado a la desmejora de los estándares de la enseñanza pues no hay seguridad en los puestos y los profesores contratados se han convertido en esclavos de la corrupción del sistema. Desafortunadamente, el gobierno está en manos de ministros que también son parte del Comité de instituciones Educativas (CSME/India, 2004).

En las escuelas no registradas, es una realidad que buena parte de los profesores perciben sueldos muy bajos. Muchos profesores carecen de calificación apropiada o de entrenamiento. Aún no hay un sistema de formación del docente para los profesores que trabajan en estas escuelas. (Aggaward, 2000).

Derechos y libertades del sindicato(fuente: CSME/india, 2004)

En las escuelas privadas las asociaciones y sindicatos de profesores son tolerados pero no promovidos. Sólo el 20% de las escuelas se encuentran sindicalizadas, mientras que en el sector público la cifra es de 80%.Los sindicatos de profesores más importantes tienen miembros tanto en las escuelas privadas como en las públicas: Federación de Profesores indios de primaria (total de miembros: 500.000)Federación de Profesores indios de secundaria (total de miembros: 300.000)Federación de Profesores indios de Colegios Universitarios y universidades (total de miembros: 200.000)

Los sindicatos están formalmente reconocidos para representar a los profesores de todos los niveles y UT. Los derechos profesionales del sindicato son formalmente protegidos. A pesar de que existen regulaciones, por lo general no se cumplen. Sin embargo, los sindicatos de profesores atienden los casos reportados. A menudo los profesores afectados, especialmente en instituciones

privadas, no informan a la asociación o al sindicato correspondiente de la problemática que los aqueja. No hay procedimiento de negociación ni de reconciliación a nivel estadal o central. El gobierno no ha ratificado las convenciones y recomendaciones OIT. El sindicato de profesores está presionando activamente para la ratificación de los estándares relevantes de la OIT.

A nivel estadal, un profesor puede, a título personal, ir al tribunal escolar creado por el “Acta de Seguridad del Servicio”. En este caso, el juez emitirá una orden apropiada. El profesor podrá apelar la orden del tribunal ante la Corte Suprema del estado competente o la Corte Suprema de India. El sindicato puede utilizar un habeas corpus u otra provisión de las establecidas por la Constitución en la sección 226, como recurso legal en caso de una brecha en los derechos fundamentales de la fraternidad educativa. El sindicato puede financiar esos casos.

En el caso del sector privado, los representantes de los sindicatos de profesores no están autorizados a ser informados o consultados en todos los aspectos concernientes a la contratación y las condiciones laborales de los profesores de cualquier nivel. No tienen derecho a negociaciones colectivas. No se ha introducido ningún acuerdo en la dirección de Escuelas Privadas. Sin embargo, la asociación o sindicato de profesores tramita quejas, respaldadas con provisiones legales, ante las autoridades competentes.

En cada legislación estadal (Corte Suprema/Consejo Legislativo), hay una representación de legisladores de la “Constituyente de Profesores” que expresa su opinión colectiva de la comunidad docente a todo nivel. Antes, su elección no estaba basada en la afiliación a ningún partido. En la actualidad, los partidos políticos y los grupos con intereses y que manejan un gran número de instituciones educativas ejercen una fuerte influencia, financiera o de otro tipo, para lograr que sus representantes lleguen al puesto de Miembros del Consejo Legislativo Estadal.

Adicionalmente, como ya se señaló, los gobiernos respectivos (central y estadal) eligen comités para tratar aspectos concernientes a los profesores: salarios y condiciones laborales, currículo y material docente entre otros. Sin embargo, ni los representantes del sindicato, ni las asociaciones de padres, ni los estudiantes están invitados a participar. En consecuencia, la única forma de influir es a través de las protestas o las presiones políticas.

¿Qué ocurre en el caso de las disputas personales?

Un profesor debe dirigirse a la dirección y al departamento de educación a través de la escuela, así como del sindicato, para lograr una respuesta a su queja. En la mayor parte de los casos, es la presión del sindicato la que obliga a la directiva de la escuela a reconciliarse. Sin embargo, las direcciones que tienen una actitud conservadora y anti-democrática no son partidarias de las intervenciones de los sindicatos. Igualmente, algunos políticos no ven con buenos ojos que los profesores se acerquen a los sindicatos para resolver sus disputas. A veces, los oficiales gubernamentales del departamento de educación acusan a la dirección de la escuela.La resolución de una queja, debido al proceso que implica, toma mucho tiempo en materializarse. Es por ello que muy a menudo las disputas se resuelven de mutuo acuerdo en forma amistosa.

¿Qué hay de las acciones industriales?

El sindicato de derechos industriales en el sector de la educación no está totalmente reconocido en la India. Según una opinión de la Corte Suprema del país, el Acta de Disputas Industriales (IDA en inglés) aplicable a los trabajadores en general no se aplica a los profesores debido a que no entran en la categoría de trabajadores. En el juicio del caso de Bangalore Water Works, la Corte aceptó que la educación es una industria. Sin embargo, todas las apelaciones subsecuentes a la Corte Suprema han afirmado categóricamente que un profesor no es un trabajador y, como tal, no puede reclamar para sí los derechos del sindicato como un recurso para corregir serias desviaciones de los estándares de vida y otras condiciones laborales.

Recientemente, la Corte Suprema de India declaró ilegal la huelga de profesores y los empleados gubernamentales en Tamilnadu.

“EPT” en India

En abril de 2000, la comunidad internacional de representantes de la educación se reunió en el Forum de la Educación Global que tuvo lugar en Senegal y adoptó e Marco de acción de Dakar. Uno de los objetivos formulados en este plan es el de asegurar la educación gratuita, obligatoria y de calidad para todos los niños para 2015. En párrafos anteriores mencionábamos que, para India, este objetivo debía alcanzarse en 1960 y que los plazos constitucionales se han postergado repetidamente. El Ministro de Desarrollo del Recurso Humano, Murli Manohar Joshi, anunció que “el año mágico” parar esta realidad será el 2010.

La UNESCO está consciente de un gran número de iniciativas a nivel mundial que involucran al sector privado “en proveer servicios y bienes en la educación”. Aún más, la comunidad comercial se ha convertido en uno de los mayores representantes de la EPT (Müller-Wirth, 2004)

Sin lugar a dudas, la situación antes descrita hace evidente que, sin la participación de los representantes en la educación privada, en un esfuerzo mancomunado con el sector público, el objetivo para el 2015 nunca se concretará en India debido a la magnitud de los problemas a resolver.

Otra conclusión del estudio de Yash Aggarwal sobre las escuelas no afiliadas en Haryana (Aggarwal, 2000), es que la situación actual de descontento con el desempeño de los gobiernos y el espectacular crecimiento de las escuelas privadas no reconocidas, requiere de una nueva política sobre el rol del sector privado en el desarrollo de la educación básica.

En consecuencia, esta conclusión es importante en relación con los objetivos de la EPT, principalmente el de lograr una educación primaria gratuita, obligatoria y de calidad antes de 2015.

En su informe, Aggarwal señala que el gobierno ha controlado los accesos y salidas de los sectores privados, pero deja sin explorar otras opciones, particularmente con el fin de desarrollar sociedades y no promover la pervivencia de un sistema dual. Esto, añade, requiere un cambio perceptible en la actitud y políticas hacia la educación privada. Mientras se reconoce que la comercialización de la educación no debe ser fomentada, estas instituciones deberían generar un excedente que podría ser invertido para servir de apoyo a

los estudiantes que se haga merecedores. También es importante que el rol del sector privado sea visto como un suplemento al del gobierno, y no como un substituto. Existen muchas opciones para la incorporación del sector privado, especialmente si el objetivo es el rendimiento y ofrece indicadores relacionados. La calidad es una dimensión importante de la educación primaria y resulta significativa no sólo para el sector privado, sino también para el sector público de la educación. La línea divisoria no debería hacerse en función de la gestión de la escuela sino en función del rendimiento, la eficiencia y efectividad. Su conclusión es que se debe proponer una verdadera opción en materia escolar a padres y estudiantes, y ésta debe ser una opción que pueda ejercerse efectivamente.

El papel crucial que tienen los profesores en el logro de la Educación para Todos, fue subevaluado en la Conferencia Mundial (1990). Sin embargo, se enfatizó en encuentros posteriores en la Cumbre de los Nueve Países más Poblados (celebrado en Nueva Delhi en 1993 y en Bali en 1995). El entrenamiento de profesores fue una de las estrategias consideradas más importantes y el reto más grande en la lucha por mejorar el nivel y calidad de la educación. Una de las prioridades para la acción, enfatizadas en la Declaración de Delhi (Conferencias del Grupo E-9, 1997) concierne la mejora de la calidad e importancia de la educación básica, atribuyendo un papel especial al educador como clave para mejorar la eficiencia en el aprendizaje y enseñanza en el aula (UNESCO/INCC, 2001 a). El estatus del profesor y sus condiciones laborales deben ser adaptadas en los planteles públicos y, en vista de los hechos, incluso más en el sector privado, subsidiado o no.

Este informe hace evidente que, a este respecto, queda mucho por hacer en India, no sólo por las autoridades públicas sino, indudablemente, por los directivos del sector privado, especialmente en las escuelas no reconocidas. Un paso importante sería el reconocimiento de los derechos profesionales y sindicales de los profesores y del personal educativo en general. La situación actual no se ajusta a los estándares internacionales que las autoridades indias deberían ratificar y respetar.

Referencias

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Capítulo 18

PAKISTÁN

Indispensables asociaciones

Introducción: serios problemas

Pakistán es un país con grandes contrastes económicos. El sistema de educación confronta numerosas dificultades. La pobreza ha sido considerada siempre la responsable del fracaso de los esfuerzos gubernamentales por proveer educación para las masas. Pero, ni el gobierno federal ni el provincial dan muestras de ocuparse realmente de los derechos y el bienestar infantil. El informe de Pakistán de educación para todos establece que la educación obligatoria es una prioridad, pero no hay una ley federal sobre la educación obligatoria y ni el gobierno federal o el provincial proporcionan a ninguna parte del país los recursos mínimos necesarios para lograr este objetivo. Estudios fiables muestran que solamente 65% de los niños de menos de 12 años asisten a la escuela y menos de la mitad de estos terminan la educación primaria. El Informe de seguimiento mundial de educación para todos de 2005 incluso menciona que la proporción neta de inscripción es inferior al 60% en Pakistán. La alfabetización de los adultos alcanza el 41,5% (UNESCO, 2005). El hecho de culminar la educación primaria no garantiza que un niño sepa leer o escribir. Según cifras de la UNICEF de 2001, una muestra a escala nacional entre alumnos del 5° grado reveló que solamente 33% podía leer y comprender lo que leía y que apenas 17% era capaz de escribir una simple carta.

En Pakistán los gastos militares son actualmente 25% superiores a los presupuestos de educación y salud juntos. 25% de los gastos del gobierno van para el sector de la defensa, mientras que la educación no recibe sino un 4% (Watkins, 2000)

La ineficiencia y la corrupción en el sector de la educación se dan tanto a nivel federal como provincial. Según un miembro del gobierno, hasta 50% del presupuesto destinado a la educación simplemente “desaparece”. Las inspecciones realizadas en los últimos años determinaron que había un mal empleo de las instalaciones escolares a gran escala. 10.000 escuelas cerraron sus puertas “por falta de profesores”, mientras que en el mismo período, un gran

número de “profesores fantasmas” y de “gerente fantasmas” no cumplían con sus deberes o no se presentaban a su puesto de trabajo. Estos fraudes fueron condenados, pero no hubo ninguna sanción en contra de los funcionarios culpables. La contratación de profesores no capacitados es otro grave problema. En Punjab, un análisis realizado en agosto de 2001 mostró que la mitad de los profesores de 3er nivel no conocían la tabla de multiplicar. El gobierno se opone a despedir o formar a los profesores no capacitados. El resultado de todo esto es que el sistema actual es incapaz de ofrecer una educación de buena calidad, incluso a aquellos que pueden acceder a los planteles escolares.

El magro presupuesto para la educación, la falta de escuelas y de profesores, la escasa participación de los padres, el pobre apoyo de las comunidades locales, la mala administración de las escuelas gubernamentales, la arruinada infraestructura física (inmueble, agua, baños, etc.), las elevadas matrículas de las escuelas privadas, una tasa elevada de deserción escolar, la reorientación de los niños hacia los madrazas y la proliferación de los escuelas privadas de mala calidad son, entre otras, las principales vicisitudes del sector educativo.

Los sucesivos gobiernos de Pakistán no han logrado dirigir una reforma educativa eficaz. La planificación educativa en el país ha sufrido las consecuencias de la poca capacidad institucional, la falta de compromiso de buena parte del gobierno, y de un ambiente macroeconómico desfavorable. La educación primaria no ha sido una prioridad del gasto público y el país está marcado por un regionalismo extremo y las desigualdades entre hombres y mujeres (Watkins, 2000). La falta de una planificación minuciosa es uno de los problemas principales. Por ejemplo, más de 3.000 escuelas nuevas se construyeron en las zonas rurales; a éstas asisten menos de 10 alumnos. Se construyeron otras 2.000 escuelas que no tienen ningún alumno.

Durante las últimas décadas, la comunidad internacional ha contribuido enormemente a la mejora del nivel educativo a través de diversos proyectos y programas educativos. El gran dilema de estas iniciativas es su permanencia, continuidad y transparencia.

¿Por qué? Por un clima político no muy estable para la recuperación y las evoluciones poco fiables para el futuro (Smith, 2002; EI, 2004). Los problemas que enfrentan los pakistaníes revisten, por diferentes razones, un carácter internacional. Por ejemplo, a pesar de que más de un millón y medio de afganos en Pakistán fueron enviados a su patria en 2002, se estima que aún hay 1,8 millones de refugiados. Los refugiados que viven fuera de los campos han establecido, con la ayuda de ONG, escuelas para los niños afganos en Pakistán. El HCR es el responsable por la educación en los campos (EI, 2004).

En Pakistán, como en muchos países en desarrollo, la educación no es obligatoria. En muchas zonas rurales no hay escuelas públicas. Por el contrario, las escuelas religiosas islámicas (las madrazas) se encuentran por todo el país y proporcionan, no solamente una educación gratuita, sino también comidas, albergues y vestimentas gratuitas. De esta forma, estas escuelas atraen más a los padres menos favorecidos quienes también, como parte de sus creencias religiosas, consideran que por lo menos uno de sus hijos debe consagrarse a la religión. En las regiones pobres del sur del Punjab, las madrazas incluso pagan a los padres para que les envíen a sus hijos (Stern, 2000).

La proporción de niñas que asisten a las escuelas en Pakistán disminuyó 10% hacia el final de la década de 1990, con un crecimiento de la tasa de inscripción

de niñas que sigue siendo inferior a la de niños. Si la proporción de niñas y niños en la escuela primaria hubiera sido la misma en 1995 que en 1990, habría hoy 1,5 millones de niñas más en las escuelas (Watkins, 2000). Los desafíos son enormes ¿Qué hay de las soluciones? No puede haber soluciones sin la participación del sector privado. El gobierno de Pakistán está consciente de ello y actúa en consecuencia. ¿Cuál es la situación de la educación en este país?

Las escuelas privadas en Pakistán

En ciertas regiones de Pakistán, las escuelas públicas no funcionan o no existen. Los padres tienden, entonces, a enviar a sus hijos a escuelas privadas de bajo costo, donde existen por lo menos las instalaciones básicas, o a las madrazas locales. Ciertas escuelas privadas tiene profesores que están educados mas no formados, otros tienen buenos profesores, entusiastas, que podrían convertirse en un recurso de la comunidad para la formación de profesores. Las buenas escuelas privadas a menudo poseen un espíritu de ayuda social y apoyan, o les gustaría hacerlo, a los niños y profesores del sector público. Las escuelas de las ONG sirven, en general a las comunidades más pobre y sus profesores, usualmente jóvenes de la comunidad, requieren de una formación sobre el apoyo para los estudiantes difíciles, a menudo en las clases de varios niveles y que exigen múltiples competencias (Smith, 2002)

Los análisis muestran que, incluso los hogares más pobres, utilizan con frecuencia las escuelas privadas y que el uso aumenta a medida que aumenta el presupuesto familiar. La disminución de los gastos de matriculación de las escuelas privadas, la distancia o el aumento de la calidad hacen que incremente el número de las inscripciones en las escuelas privadas por parte de niños que provienen del sector público y de niños que, de otra forma, no tendrían acceso a la escuela. La gran demanda de escuelas privadas se debe al hecho de que es evidente que el aprendizaje de matemáticas y de lenguas es más elevado en las escuelas privadas que en las del gobierno. Estos resultados demuestran patentemente el papel creciente que juega el sector privado en el préstamo de servicios escolares para las familias pobres en este país en desarrollo (Alderman et el., 1996, Andrabi et al., 2002).

El pasado…

En Pakistán, durante la década de 1970, el gobierno decidió tomar el control de todas las instituciones educativas privadas. El resultado es que 190.432 instituciones educativas fueron nacionalizadas, de las cuales, 18.926 eran escuelas, 346 eran madrazas, 155 eran centros de enseñanza superior y 5 eran institutos técnicos. Esta operación restringió notablemente el crecimiento del sector y su potencial para educar a los jóvenes pakistaníes.

La política nacional de 1979 analizó las consecuencias de la nacionalización y llegó a la conclusión de que el gobierno, dadas las bajas tasas de participación en todos los niveles de la educación, no podía por sí solo con la carga de todo el sistema educativo. Se hizo entonces necesario motivar, una vez más, la participación de la comunidad para desarrollar la educación. Para esto, se propusieron las medidas siguientes: las empresas privadas fueron invitadas a abrir centros educativos, especialmente en las zonas rurales. Se garantizó la obtención de permisos para edificar instituciones y se eximiría del pago de impuestos sobre la renta a los individuos y organizaciones que contribuyeran con

estas escuelas (Ministerio de Educación, 2004 b; Ministerio de Educación, 2004 a).

… y el presente

Avance veinte años en el tiempo y encontrará que las iniciativas del sector privado en el área de la educación ¿han surgido en todo el país? No es sin motivo que esto haya ocurrido. Por el contrario, las escuelas públicas tiene mayor demanda ahora que lo que tuvieran nunca, justo cuando el sistema educativo de Pakistán está enfrentando grandes problemas, como ya lo habíamos mencionado. Aún cuando tradicionalmente las escuelas privadas eran un lujo que sólo los ricos podían costear, ya no es precisamente el caso con el renacimiento del sector privado en el sistema educativo pakistaní.

Se estima que en el país funcionan, en la actualidad, alrededor de 30.000 institutos privados de todos los niveles, que sirven a unos 3 millones de estudiantes (ver cuadro). La mayoría de estos centros van desde el maternal hasta el 3er ciclo. Ciertas escuelas fueron creadas con una base comunitaria, mientras que otras pertenecen a particulares. La concentración de estas escuelas se encuentra en las zonas urbanas (ver tabla 1). Por supuesto, hay que pagar las matriculas, a veces muy elevadas. El problema de las matrículas fue objeto de serias críticas de parte de la sociedad, puesto que no todas las escuelas funcionan como institutos que ofrezcan una igualdad de oportunidades. En consecuencia, la intención del gobierno era la de crear una estructura de matrículas conjuntamente con el gobierno. Las instituciones estarían obligadas por ley a recibir gratuitamente a por lo menos un 10% de los estudiantes más aventajados que pertenezcan a los grupos menos favorecidos. (Ministerio de Educación, 2004 b; Ministerio de Educación 2004, a).

Hechos y cifras

A escala nacional, el conjunto de las inscripciones a nivel de la enseñanza primaria, en función del porcentaje de inscripción total del sector de primaria, es de 13%, como señala el texto del HDF (HDF, 2002). Pero, en este informe, preparado por la Conferencia internacional de Educación en 2004 en Ginebra, el Ministerio de Educación de Pakistán menciona que la inscripción en las escuelas primarias privadas es, en la actualidad, del orden de 28% del total de las inscripciones, comparada con el 14% de 1991.

A nivel de la educación secundaria, las escuelas privadas tiene 17% de las inscripciones de 2002, comparado con el 8% de 1991. En las escuelas privadas, la inscripción aumentó tanto en el número de niñas como de niños, en las zonas rurales tanto como en las urbanas y en todas las categorías de ingresos, pero fue mucho más notoria en las familias citadinas de la clase media y alta.

Es posible que la expansión de la educación privada en Pakistán esté subestimada, como lo habíamos mencionado en el primer capítulo de este estudio. La oficina de estadísticas raramente recibe información sobre las cifras relativas a la profusión y repartición de este sector de la educación (Alderman et al., 1996).

Apartando el hecho de que las cifras oficiales de las estadísticas gubernamentales no son necesariamente completas (por ejemplo, no se toma en cuanta las 40.000 a 45.000 madrazas que existen en Pakistán y que son

realmente un tipo de educación privada como veremos más adelante), las cifras presentadas a continuación son, seguramente, pertinentes en lo que atañe a la educación oficial.

Tabla 18A : Número de escuelas (2002-03) Private sector Public sector Total

Primary education 16,782 143,027 150,809

urban rural urban rural 8,640 8,142 12,583 12,144 Lower secondary 21,061 22,583 43,644

Higher secondary 496 781 1,277

Tabla 18B : Número de estudiantes (2002-03) Private sector Public sector Total

Primary education 5,188,341 13,031,917 18,220,258

Lower secondary 1,005,172 4,154,607 6,831,119

High school 1,588,912 1,241,633 2,830,545 Higher secondary 144,235 90,584 234,619

Table 18C : Número de docentes (2002-03) Private sector Public sector Total

Primary education 86,240 347,221 433,461

Lower secondary 120,830 115,444 236,274

High school 107,457 170,508 277,965

Higher secondary 15,808 25,126 402,934

Fuentes: CME/Pakistán, 2004; Ministerio de educación, 2002 a

Un análisis reciente de las zonas urbanas reveló que 59% de los hogares con ingresos inferiores a las 3.500 Rupias tenía niños inscritos en las escuelas privadas de la ciudad de Lahore. Del mismo modo, en el distrito Oragi de Karachi, un distrito pobre y deprimido económicamente, sorprendentemente el 60% de los niños inscritos asistían a escuelas primarias privadas. Un estudio de 1996en las zonas urbanas de cinco distritos de la provincia de Punjab reveló que, incluso entre los hogares de menores ingresos, había una tasa de inscripción en las escuelas privadas del 50%. Debido a la realidad de las escuelas públicas pakistaníes, las escuelas privadas son una solución alternativa para los padres que tienen muy en cuenta la educación de sus hijos, a pesar de las dificultades

financieras personales. Aunque las escuelas privadas, en su conjunto, han sido acusadas de aumentar el problema de la desigualdad de la educación, las evidencias tangibles muestran que el sector de la educación privada es muy importante en Pakistán pues proporciona una educación de calidad en un contexto donde el gobierno no ha logrado alcanzar una buena educación básica que sea accesible a toda la población (HDF, 2002).

La popularidad creciente de las escuelas privadas indica que salen triunfantes en comparación con las escuelas públicas, y que tienen un mejor rendimiento, señala el informe 2004 del Ministerio de Educación.

La responsabilidad en el cumplimiento de sus deberes es parte de la cultura de muchas de estas escuelas privadas, lo que las diferencia de las escuelas públicas donde la calidad de la enseñanza es, a menudo, deficiente. Los gastos de matriculación de las escuelas que no dependen del Estado varían considerablemente, pero un gran número de ellas se encuentran en las zonas más pobre y remotas y solicitan menos de 100 Rupias por mes. Muchas de ellas ofrecen becas o exoneraciones de la matrícula a los niños de familias pobres. A mediados de la década de 1990, el enfoque gubernamental con respecto al sector de la educación comenzó a cambiar notablemente. Hubo de reconocer públicamente que el sector público, solo, no disponía de de los recursos y las competencias necesarias para rectificar los bajos valores educativos. Además, dio un paso al frente al dirigirse al sector privado y las organizaciones de la sociedad civil (CSO) para invitarlos a participar en el financiamiento, gestión y distribución de los servicios educativos de Pakistán (Ministerio de Educación, 2004 a).

Madrazas: actores claves de hoy y mañana

La división de la educación en Pakistán en un sistema secular y uno religioso tiene raíces históricas y es apoyado por el fundamentalismo religioso y político. (Smith 2002) En este sentido, las madrazas juegan un rol importante en el desarrollo de la sociedad y la educación en Pakistán y en toda la religión.

Las madrazas son escuelas religiosas islámicas y sus orígenes se remontan a casi mil años. En Pakistán, se han multiplicado en las últimas dos décadas. Para el momento en que Pakistán se proclamó un Estado, no habían sino unos cientos en todo el país y tenían como objetivo la formación de la generación siguiente de líderes religiosos y funcionarios.

Sin embargo, en los años 80; el sistema madraza vivió un cambio total. El mismo Zia de Pakistán, en una tentativa para obtener el apoyo de los grupos religiosos, comenzó formalmente a administrar un proceso zakat (cobro del diezmo islámico). El dinero se descontaba automáticamente de las cuentas bancarias y era distribuido a nivel local entre las instituciones juzgadas dignas del apoyo de los líderes religioso, lo que estimuló la apertura de nuevas escuelas religiosas. Al mismo tiempo, la guerra de Afganistán trajo millones de refugiados y el radicalismo del movimiento jihad. Esta sería la ocasión para que se crearan miles de madrazas, apoyadas por donaciones extranjeras de particulares ricos y obras de caridad islámicas, sobre todo de Arabia Saudita y los países del Golfo Pérsico. Las escuelas comenzaron a servir de orfelinatos para las numerosas víctimas de la guerra (Singer, 2001). El boom general del sistema madraza indica una pérdida de gobernabilidad que podría, al final, tener efectos sobre la estabilidad de la región.

La expansión de las madrazas va de mano con la regresión del Estado pakistaní. Es decir, las escuelas religiosas llenan un vacío en el sector de servicios básicos donde el Estado falló. Los extremistas tienden a tomar el control en un área en la que el estado se ve disminuido y sin un programa para mejorar la situación.

Apartando el hecho de algunas madrazas gestionadas por los gobiernos provinciales, la educación madraza en Pakistán se encuentra, principalmente, en manos del sector privado. En su mayor parte, las madrazas son empresas privadas que pertenecen a importantes ulemas (sacerdotes islámicos) que las dirigen y se ocupan de sus finanzas. En general, los fundadores de las madrazas son ulemas de gran renombre, que tienen una gran influencia sobre la comunidad local, lo que les permite obtener el terreno, los locales y los recursos financieros necesarios para la madraza. La mayor parte de las madrazas son registradas ante el gobierno como organismos corporativos de benevolencia y se les exime del pago de impuestos, lo que hace que sean indirectamente subsidiados por el Estado. Ciertas madrazas grandes tienen su propio comité de dirección de administración, compuesto por hombres de negocios de la élite local, terratenientes y ulemas notables (Ahmad….).

Actualmente hay 45.000 escuelas de este tipo en Pakistán (el número exacto jamás ha podido ser determinado), que agrupan desde unos cientos hasta varios miles de estudiantes! Cabe destacar que ciertas de estas escuelas nuevas tienden a enseñar versiones más extremas del Islam que el que se enseñaba antes. Son una mezcla de wahabismo (versión puritana del Islam que proviene de Arabia Saudita) con el deobandismo (una rama del subcontinente indio que es anti-occidental y que acusa al occidente de ser la cuna de la corrupción en los países islámicos contemporáneos y, en consecuencia, las leyes del Estado no son legítimas). La educación es la clave para crear un Islam moderno. Los Deobandi tiene como misión educar una nueva generación de musulmanes desarrollados y capaces de revivir los valores islámicos basándose para ello en el conocimiento intelectual, la experiencia espiritual y la charia (Rashid, 2000).

El éxito de las madrazas no se fundamenta en la pobreza y la negligencia del Estado. Estas escuelas no son la opción preferida de muchos padres, pero ellas atraen estudiantes principalmente por el desespero general. Ofrecer a los padres de niños que asistan a una madraza el pagarles un cupo en una escuela privada podría ser una parte de la solución.

La preocupación principal derivada de la expansión de este sistema no es las escuelas en su conjunto, sino las implicaciones de la minoría radical de estas. Alrededor de 10% a 15% de las escuelas están afiliadas a grupos religiosos/políticos extremistas y quienes han decidido educar para sus propios fines. Estas escuelas enseñan una visión deformada del Islam. Ponen en el mismo saco la jihad, que la mayoría de los eruditos del Islam interpretan como la lucha por la justicia (y especialmente una lucha interna para purificarse a sí mismo) y la guerra de guerrilla. El odio está permitido, la jihad permite asesinar a civiles inocentes, incluidos otros hombres, mujeres y niños musulmanes. Muchas de estas escuelas religiosas radicales incluyen, igualmente, la instrucción física y la manipulación de armas en sus programas de estudio, así como lecciones semanales para aprender a hacer discursos políticos.

Estas escuelas se han convertido en el nuevo concentrado de la cultura de los militantes islámicos radicales. Clases enteras de alumnos que salen de allí son una reserva de reclutas para las redes internacionales de terrorismo y conflictos. Este flujo anual de reclutas tiene implicaciones muy serias tanto para la

seguridad interna como para la externa de Pakistán. Entre 10% a 15% de los alumnos de ciertas madrazas provienen del extranjero, de regiones en guerra como Afganistán, Chechenia y Filipinas.

En 1996, por ejemplo, miles de reclutas fueron inspirados por ulemas pakistaníes que llegaron incluso a cerrar sus escuelas con este fin. (Rashid, 2000). Se estima que 30% de los luchadores talibanes provenían de madrazas de Pakistán. (Smith, 2002). A decir verdad, los grupos radicales siguen el modelo de reemplazar instituciones gubernamentales por instituciones vinculadas a sus propios grupos, como fue el caso en las revoluciones cubana y china.

Debido a que no hay supervisión de parte del Estado, cada escuela decide lo que enseña y predica. Muchas no ofrecen sino materias religiosas, haciendo hincapié en el aprendizaje de memoria de mecánica de textos en lengua árabe y excluyen conocimientos básicos como las matemáticas elementales, ciencias o geografía. Los estudiantes terminan la escuela sin saber multiplicar, incapaces de hallar su país en un mapa e ignoran los hechos fundamentales de la historia de la humanidad (Singer, 2001). La comunidad es anti-democrática, la disciplina puede ser dura y se exige obediencia total. La naturaleza “cerrada” de la comunidad madraza abstrae eficazmente a profesores y alumnos de la realidad del resto del mundo. Hay que señalar que la mayoría de los líderes madraza, aunque operan en una comunidad aislada y encerrada, trabajan para mejorar las condiciones de la comunidad a la luz de sus creencias religiosas (Smith, 2002).

¿Cómo reacciona el gobierno frente a esta evolución?

Las tentativas reciente del gobierno para frenar la actividad política militante extremista van de la mano con una campaña continua para reformar las madrazas. De esta forma, el Ministro del Interior, M. Haider, por ejemplo, reconoció abiertamente los problemas: “la tendencia del islam que estas escuelas enseñan no es buena para Pakistán”, ha dicho, “algunos, bajo la apariencia de instrucción religiosa, se ocupan de atizar la violencia sectaria, envenenando el espíritu de las personas”. El ministro anunció un plan de reforma que exigirá que todas las madrazas se inscriban antes el gobierno, amplíen su programa de estudios, revelen sus fuentes de financiamiento, soliciten autorización para la admisión de estudiantes extranjeros y detengan el envío de estudiantes a campamentos de instrucción militar (Stern, 2000). Esta no es la primera vez que el gobierno pakistaní ha anunciado planes similares.

Las reformas de Haider parecen haber fracasado, bien sea por la negligencia del régimen, bien por el rechazo de las madrazas a ser sometidas a una reglamentación, bien por ambas razones. Solamente 4.350 madrazas de las 40.000 a 45.000 que se calcula existen, se registraron ante el gobierno. Ciertos líderes objetan lo que se ha dado en llamar la tentativa del gobierno para “destruir el espíritu de las madrazas bajo la apariencia de una ampliación de sus programas de estudio. La reforma ha sido calificada de “plan contra el Islam”. Si el Estado llegara a controlar las madrazas, “el motor de la jihad se destruiría” (Stern, 2000)

En junio de 2002, el gobierno decretó una nueva ordenanza para regular las madrazas. El programa proponía ser voluntario y estaba concebido para poner en marcha escuelas modelo, establecer estándares para la formación de profesores y regular los programas de estudio de las madrazas que participasen en el programa. Un Consejo debía supervisar y hacer cumplir los reglamentos en las escuelas participantes. Igualmente debía controlar todo el financiamiento interno

y externo de las madrazas. El clérigo se opuso al programa (una vez más) y el gobierno retiró la mayor parte de las condiciones requeridas para la reforma de la educación (EI, 2004).

En su informe a la Conferencia Internacional sobre la Educación de 2004, el gobierno de Pakistán anunció una vez más, nuevas iniciativas a este respecto. A fin de integrar la educación formal y las madrazas, y facilitar la movilidad horizontal de los estudiantes, y para lograr el objetivo final de integrar los dos sistemas, según el texto, se tomarán medidas con respecto a las madrazas. Esto supone la introducción de la educación oficial en 8.000 madrazas (4.000 en la enseñanza primaria, 3.000 en la enseñanza media y secundaria y 1.000 en la enseñaza intermedia). La selección de las madrazas se hará conjuntamente a los gobiernos provinciales. Por participar, las madrazas recibirán subvenciones, los salarios de los profesores, el costo de los libros de texto, la formación de los profesores y el equipo necesario. Las disciplinas oficiales como el inglés, matemáticas, estudios sociales de Pakistán, y las ciencias generales, serán introducidas en los niveles primarios, medio y secundario, mientras que el inglés, la economía, estudios pakistaníes e informática serán introducidos en el nivel intermedio (Ministerio de Educación, 2004 a).

Estatus y condiciones de trabajo de los profesores en las escuelas privadas: un gran problema

Esta no es la profesión a la que aspiran la mayoría de los pakistaníes. Es evidente que con los salarios tan bajos y un apoyo mínimo de la comunidad, es una vocación descuidada que debe recibir más estímulo, sobre todo de parte de la sociedad y de los padres de los alumnos.

Si bien es cierto que Pakistán tiene necesidad de médicos e ingenieros, las dos profesiones favoritas de los pakistaníes, también hay una enorme necesidad de buenos educadores para edificar los espíritus de las próximas generaciones (HDF, 2002) Esto es cierto para los docentes de las escuelas públicas pero, sobre todo, para aquellos que trabajan con los niños y jóvenes en las instituciones privadas.

Con ocasión del Día del Docente, 5 de octubre de 2003, la oficina de la UNESCO en Islamabad publicó un estudio interesante sobre el estatus de los profesores en Pakistán (Sheik &Iqbal, 2003). En lo que concierne al estatuto económico, los autores señalan lo siguiente:

A pesar de que la estructura salarial de múltiples categorías de profesores del sector público sea parecida a la de otras profesiones, los docentes, visto su rol y responsabilidad excepcional de moldear el futuro de los pakistaníes, merecen consideraciones particulares en lo que concierne a la remuneración.

Los informes señalan que las docentes que trabajan en pequeñas escuelas primarias privadas están notablemente sub-pagadas.

La remuneración de los docentes que trabajan en “escuelas de educación no básica” (Non-basic Education (NFBE) Schools), en las escuelas de las mezquitas o de centros de alfabetización de adultos es, generalmente, muy baja y casi no existe seguridad de empleo.

A pesar de que muchos profesores viven en las zonas urbanas y deben trabajar en zonas rurales, lejos de su residencia, no reciben normalmente ninguna compensación monetaria o indemnización.

Los docentes de escuela primaria deben recibir más respeto y prestigio desde el punto de vista financiero y social.Esto significa un aumento en los salarios de los profesores, mejorar las condiciones de trabajo y crear posibilidades de desarrollo. En consecuencia, no es suficiente con incrementar la calidad y la motivación para lograr el objetivo de una educación primaria para todos en Pakistán.

Hay una necesidad urgente de aumentar el número de docentes, en particular de mujeres docentes. Actualmente, 75% de los profesores de instrucción primaria son hombres. Habría que aumentar el número de profesoras a 144%. De los institutos de formación docente salen, cada año, unos 25.000 profesionales, de los que 47% son mujeres. Sin embargo, el objetivo actual exige por lo menos 36.000 profesores nuevos cada año para poder alcanzar la cifra aceptada pedagógicamente de 40 estudiantes por profesor. (HDF, 2002)

Oficialmente, los profesores de educación primaria deben tener un certificado de docente de escuela primaria, emitido por una autoridad educativa más elevada, para la educación secundaria se necesita un diploma de educación universitaria y para el último nivel de secundaria se requiere una maestría en educación. Sin diploma o certificado, debería ser imposible obtener un empleo en las escuelas del gobierno. Pero la realidad es otra: en Pakistán, la mitad de los docentes de primaria no culminaron sino la escuela primaria antes de someterse a cuatro años de formación en sus residencias. Resulta difícil contratar profesores que hayan culminado la escuela secundaria. Muchos de los docentes, particularmente los que trabajan en las comunidades pobres, no dominan sus disciplinas lo suficiente como para lograr los objetivos de aprendizaje fundamentales (Watkins, 2000). En las escuelas privadas los certificados o diplomas profesionales no son lo que más se toma en cuenta. Aún más, en lo que respecta a las escuelas privadas del país, un cierto número de las más grandes tienen sus propios programas de formación para solventar el problema.

Los salarios

Hay muchas quejas en torno a las escuelas primarias pakistaníes. Un de las preocupaciones principales es la falta de docentes adecuados y la motivación de los docentes. En la práctica, la falta de motivación del profesor se traduce en ausentismo, prácticas mediocres y el abandono de la profesión. El primer motivo es un sueldo insuficiente. En Pakistán, los profesores de escuela ganan a penas US $32 a US $65. Esto es menos que lo que gana a menudo un cocinero, jardinero o chofer. Un buen salario es un estimulante para hacer que las personas, sin importar el cargo, trabajen más, con más dedicación y entusiasmo. La seguridad financiera les permite concentrarse en sus trabajos sin preocuparse de la forma en que podrán llegar al fin del mes. Como los docentes en Pakistán se ven obligados a hacer trabajos extras para completar sus ingresos, a menudo faltan a las clases. De hecho, el estatus de profesor, especialmente en el caso de los hombres, se ha deteriorado tanto que aquellos que forman parte de los “desempleados educados” entran a la docencia como un último recurso. Incluso en estos casos, la docencia no es considerada sino como un empleo temporal que será abandonado tan pronto se presente una oportunidad mejor. En tercer lugar, las horribles condiciones de trabajo en las que se encuentran muchos profesores, y que deben de soportar, reducen aún más su motivación. (Según el Informe sobre el desarrollo humano en Asia del sur de 1998, 70% de las escuelas de Pakistán no tenían baños, 68% carecían de agua potable, 92% no tenían área

de recreo, 60% carecían de muros delimitantes y 16% no poseía un inmueble) (HDF, 2002).

En lo que respecta a los salarios, las escuelas privadas tienen sus propios acuerdos salariales que no están en consonancia alguna con la escala de salarios del gobierno. En las escuelas públicas los aumentos se realizan en función de la antigüedad.

En ciertos casos, los salarios en las escuelas privadas no se corresponden sino a un tercio del salario de les escuelas públicas. Pero, visto que no hay escalas salariales, es difícil establecer comparaciones.

El informe de la CME sobre Pakistán en 2004 arroja los siguientes resultados:

Salario inicial en las escuelas públicas:En las escuelas primarias Rupias 3 000 = US$ 50 (1 US$= 60 Rupias)En el primer ciclo de secundaria 5 000 83En el segundo ciclo de secundaria 7 500 125

Salario después de 15 ans d’expérience:En las escuelas primarias Rupias 6 000 = US$ 100En el primer ciclo de secundaria 9 650 160En el segundo ciclo de secundaria 15 150 252

Salario máximo anual:En las escuelas primarias Rupias 120 000 US$ 2 000En el primer ciclo de secundaria 180 000 3 000En el segundo ciclo de secundaria 240 000 4 000

En las escuelas públicas, se hacen deducciones a este salario bruto para los impuestos de ley, las contribuciones para la jubilación y, eventualmente, también las deducciones contractuales.

En las escuelas privadas, no hay deducciones. En las escuelas públicas, los profesores que trabajan en zonas alejadas reciben una prima. Para las actividades especiales y la formación igualmente hay compensaciones. El mejor docente en recompensado con dinero.

En las escuelas públicas existe un plan de jubilación y beneficios de maternidad, lo que no es el caso en la mayoría de las escuelas privadas.La edad mínima para comenzar en la profesión es de 28 años en cualquiera de lo sistemas. La edad mínima para la jubilación en las escuelas públicas es de 60 años, las escuelas privadas establecen sus propios criterios. En la enseñaza públicas, un profesor puede estar obligado a jubilarse antes de los 25 años de servicio.

La docencia a tiempo completo puede complementarse con otros ingresos salariales. A menudo hay posibilidades en centros donde se imparten clases particulares, en centros de cursos privados, etc.El monto de la jubilación es igual a 60% del último salario.La carga laboral de un docente a tiempo completo es de de 5 horas diarias por 28 semanas; en las escuelas privadas pueden ser 6 ó 7 horas durante 26 semanas. El tiempo fuera de la sala de clase no es tomado en cuenta. La docencia a tiempo parcial está permitida tanto para los docentes del sector público, como para los de instituciones privadas (CME/ Pakistán, 2004).

Derechos y responsabilidades

Para lo que compete a los derechos y responsabilidades de los profesores de primaria y secundaria, los autores del estudio antes mencionado de la UNESCO/Islamabad de 2003 mencionan los derechos y las posibilidades más importantes en condicional, sugiriendo, así que esto no existe todavía en Pakistán.

La enumeración de lo que se llama “los problemas de los profesores en Pakistán” es muy reveladora de la situación a la que los profesores se enfrentan en este país.

Falta de disponibilidad de transporte, de seguridad y de alojamiento en las zonas rurales apartadas. Esto fue constatado como uno de los problemas más importantes, sobre todo por las mujeres docentes.

Nombramientos carentes de transparencia. A menudo se observa que el nombramiento de docentes se basan en otras consideraciones que no son los méritos.

Malas prácticas de gestión y evaluación. Los informes sobre los rendimientos no siempre se basan en un rendimiento real.

Politización: las transferencias de docentes se hacen frecuentemente por razones subjetivas o políticas, lo que frustra a muchos profesores. Este es un motivo de preocupación que resulta duro, especialmente para las profesoras de las escuelas en zonas rurales.

La proporción estudiante-profesor: las clases superpobladas, debido a un número muy elevado de estudiantes por docente, es un problema permanente. Esto produce no solamente conflictos con la disciplina, sin que también afecta la calidad de la educación.

La corrupción en relación con la jubilación, el pago de pensiones y las facturas médicas: a veces, los docentes son sometidos a todo tipo de tensiones hasta que consiguen el pago de pensiones o de facturas médicas.

Misiones adicionales: el tiempo consagrado a responsabilidades nacionales como los censos, las elecciones, etc. Se consideró como un problema pues implica que los niños pierden horas de clase.

Contratos de trabajo: los docentes reciben contratos que no ofrecen seguridad de empleo.

Escuelas sin muros: en las zonas rurales, los docentes a veces deben trabajar sin muros ni salas de clase, expuestos a la intemperie.

Los salarios y las condiciones de trabajo de los docentes deberían estar determinados por negociaciones entre las organizaciones de profesores y los patronos de los profesores. Debería establecerse una maquinaria estatutaria o voluntaria que asegure el derecho a negociar de los profesores, bien sea a través de sus organizaciones, bien con sus patronos, públicos o privados. Un mecanismo conjunto apropiado debería ser puesto en marcha para resolver las discusiones entre los profesores y sus patronos en relación a los términos y condiciones de trabajo, son las reflexiones de los autores del informe de 2003 de la UNESCO en Islamabad (Sheik &Iqbal, 2003). “Deberían” pero no “son”. Los sindicatos docentes en Pakistán todavía tienen mucho trabajo por hacer. Los derechos fundamentales de las Convenciones 86 y 98 de la OIT no se han aplicado. (CME/Pakistán, 2004).

Los representantes de las organizaciones de docentes, legalmente, no tienen derecho a representar a sus miembros pero, por costumbre, lo hacen de forma muy limitada. Las restricciones impiden la negociación colectiva de grandes sectores del mercado de trabajo y las huelgas son severamente reprimidas. La OIT ha afirmado reiteradamente que las leyes y las prácticas del país violan los acuerdos hechos por el gobierno según la Convención 87 de la OIT, y exhortó al gobierno a levantar las prohibiciones contra las actividades sindicales de los docentes, así como eliminar la prohibición de huelga. En el sector público, los trabajadores de la mayoría de los sectores pueden crear sindicatos. El derecho de los docentes a formar sindicato no está estipulado pues no están definidos como una “industria”. En noviembre de 2001, el gobierno introdujo nuevas leyes concernientes a los trabajadores del sector público que los impedía acudir a los tribunales en caso de despidos e impedía toda intervención de la justicia en este tipo de asuntos. En septiembre 2002, el gobierno presentó una “nueva política de trabajo” para poner en práctica las recomendaciones de las Conferencia Nacional tripartita del Trabajo, que tuvo lugar el año anterior. Esta nueva política restringía aún más los derechos sindicales. La OIT también ha expresado su preocupación en lo que respecta a las promociones ficticias que excluyen a los trabajadores de las cláusulas de la Convención 111. En respuesta a una petición del gobierno, la OIT proporcionó la asistencia técnica para ayudar a ajustar las leyes del país a las convenciones del a OIT. Sin embargo, no se ha tomado ninguna acción legislativa (EI, 2004).

Así, desde el punto de vista legal, a los profesores no se les confiere ningún derecho a negociar colectivamente, pero debido al poder de la calle y el activismo, han conseguido, por la práctica, ser consultados en los casos más importantes. Para las escuelas del sector privado, no hay disposiciones relativas a los mecanismos de consulta para los docentes. Mientras en ciertos casos los dirigentes de la educación son consultados a nivel nacional, no se hace sino de una forma muy restringida. En estos casos, los socios son principalmente especialistas técnicos de institutos de enseñaza y representantes de docentes (CME/Pakistán, 2004).

Los objetivos de educación para todos y la realidad pakistaní

Los planes estratégicos de la reforma de la enseñanza y los planes de la educación para todos para al reconstrucción y la rehabilitación de la educación están vinculados a la Estrategia de alivio de la pobreza, puesta en marcha por el gobierno. Es evidente que, la pobreza creciente, los costos de la educación y la incapacidad del sistema para proveer una educación de calidad son la base de la disminución actual del impuesto de escolarización en Pakistán (Smith 2002). Incluso en un sistema escolar no oficial, que se considera más rentable que su contraparte pública, se requiere de fondos para que las escuelas sigan funcionando. Los gobiernos y las ONG deben asegurarse de que sus proyectos educativos reciben los fondos necesarios, no solamente a través de donaciones privadas, sino también utilizando la creatividad para encontrar métodos que garanticen ingresos regulares cuando las donaciones sean insuficientes. Fondos en fideicomisos, fundaciones y otros recursos de este tipo debe preverse a fin de garantizar que las escuelas que cubren las necesidades de millones de niños pakistaníes no alfabetizados, no sólo se establezcan sino que continúen funcionando en las próximas décadas (HDF, 2002).

La participación del sector privado, de las ONG, y de los movimientos de base en los esfuerzos por elevar el nivel de desarrollo de Pakistán es vital y el logro de estos objetivos comunes es demasiado importante como para dejarlo únicamente

en manos del Estado. Una vez admitido que el gobierno no puede lograr los objetivos estratégicos sólo, es indispensable buscar la participación del sector privado en la expansión de la educación. Los Planes de Cinco Años sucesivos, y la Visión 2010 preconizan la participación del sector privado en la mejora cuantitativa y cualitativa de la educación a todos los niveles (Ministerio de Educación, 2004 b) Para el gobierno de Pakistán, la educación primaria universal (EPU) es el desafío más grande, una condición previa a la integración de Pakistán en el marco mundial del desarrollo económico centrado en el ser humano. Está previsto lograr el objetivo de la EPU con un crecimiento de 4% anual en el acceso a la educación, una reducción de 10% por año de las disparidades entre niños y niñas y aumentar en 5% el número de personas que cada año culminan la escuela primaria. Las estrategias para la puesta en marcha comprenden la mejora de la infraestructura, la construcción de nuevas escuelas sobre la base del género y las necesidades, imitación de programas de educación no oficiales para los grupos de edades comprendidas entre los 5 y los 9 años en las zonas remotas y en desventaja, la introducción de la educación para los niños de corta edad en las escuelas públicas existentes, la introducción (si es posible) del doble horario en las escuelas existentes, la mejora de la calidad, el aumento del nivel de formación de los docentes, la mejora de la gestión… se espera que el gobierno desarrolle una política que siga la línea de los objetivos de la educación para todos.

La escuela privada es importante en Pakistán, señala el reporte que presentara Pakistán en la ICE en Ginebra en 2004, mientras recordaba las numerosas medidas contenidas en el Programa de Estimulación del gobierno (Plan de Acción de Reformas de la Educación 2002-2006), como era promover las sociedades público-público, que incluían ingresos derivados de la excepción de impuestos, derechos de aduana para material pedagógico, tarifas preferenciales de electricidad y gas, terrenos gratuitos para la construcción de establecimientos escolares, financiamiento para la creación de escuelas rurales… el gobierno, manifiestamente, no hace distinción entre iniciativas lucrativas y con fines no lucrativos (Ministerio de Educación, 2004 a).

¿Cuáles son las acciones prioritarias que el gobierno podría emprender?

Puesto que el sistema educativo de Pakistán está fuertemente centralizado y no responde eficazmente a las necesidades locales y visto que la burocracia obstaculiza el flujo de recursos e información, desde la visión del “American Human Development Fund” (HDF), la descentralización debería permitir el desarrollo de asociaciones con las comunidades, las ONG y el sector privado para poder delegar eficazmente responsabilidades que conlleven al logro de una educación primaria universal.

Otra estrategia podría ser la de apoyar las escuelas no oficiales que existen, según esta organización, pues los programas de educación no oficiales son un complemento importante para responder a las exigencias educativas. Esto es particularmente cierto para los niños que viven y trabajan en las zonas donde no hay escuelas o donde las escuelas no se adaptan a su situación. Por ejemplo, las escuelas no oficiales responden a las necesidades de los niños que trabajan y no pueden asistir a las escuelas ordinarias porque trabajan durante las horas de clases. La calidad que ellas proveen debería ser la misma que la del sistema escolar oficial.

Es obvio que el gobierno de Pakistán puede promover las iniciativas privadas para aliviar un poco las superpobladas escuelas urbanas del país. El primer paso sería la renovación del sistema escolar público existente. Un enfoque programático que pretenda mejor las escuelas y garantizar el acceso de todos los estudiantes, independientemente de sus ingresos, podría ser un mecanismo importante. Esto podría reducir la influencia de las madrazas radicales y permitiría al gobierno recobrar un poco del apoyo de los sectores populares más afectados. Para que el sistema público sea el preferido, se debe obtener una ayuda alimentaria que se distribuya en estas escuelas. Muchos padres preferirían las escuelas menos radicales si tan sólo éstas ofrecieran el atractivo de una comida gratuita, afirma Singer (2001).

Ayudar a Pakistán a educar a sus jóvenes eliminaría, no solamente la cultura de la violencia al mismo tiempo que se reduciría la ignorancia y la pobreza, sino que también favorecería el desarrollo económico a largo plazo. Pakistán necesita ayuda para acabar con la corrupción, reforzar las instituciones democráticas y lograr que la educación sea la prioridad principal. Pakistán invierte millones de dólares en armamento que podrían utilizarse para las escuelas y la salud pública.

Pero, si no se incrementa el número de profesores, mejor formados y remunerados, los objetivos de la educación para todos no se lograrán nunca. Sin el pleno reconocimiento de sus derechos y responsabilidades individuales y colectivas, en el sector público y, ciertamente, en el sector privado, no puede haber un cambio positivo en el clima reinante. Las reformas están condenadas al fracaso si los profesores no están convencidos de sus valores y si deben trabajar en condiciones inaceptables, lo que sigue siendo, hoy en día, la realidad de muchos de ellos. La participación de los docentes y las organizaciones representativas son un elemento indispensable para tener éxito en un país como Pakistán, donde la democracia sigue siendo un sueño a futuro.

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Capítulo 19

FILIPINAS

Un presente profundamente marcado por el pasado

Una opinión severa

Las conclusiones de la evaluación del sistema de educación de Filipinas, presentadas en el Informe sobre Desarrollo Humano de 2000, son bastante severas. Según este informe, existe una gran brecha entre las altas tasas de alfabetización de adultos, las altas tasas de escolarización y los bajos niveles de desarrollo. Esta brecha es el resultado de la desigualdad de acceso a una educación básica de baja calidad e ineficiente en Filipinas, afirma el informe.La baja calidad de dicho sistema es atribuida al bajo presupuesto acordado a la educación (aproximadamente cuatro por ciento del PNB). Los gastos previstos por estudiante se mantienen por debajo de los niveles promedio a nivel nacional e internacional. La preparación insuficiente de los profesores se traduce finalmente en un desempeño mediocre de éstos en el Examen del Cuerpo Profesional de Profesores. Los programas están sobrecargados y no responden a las diferencias regionales y culturales. Las iniciativas para “indigenizar” el conocimiento a través del uso del filipino como medio de instrucción no son fortalecidas por los profesores calificados o por materiales didácticos de calidad. Esta situación, aunada al deterioro de la calidad de la enseñanza del inglés, ha redundado en semilingüismo y mediocridad. El viejo debate sobre el uso de lenguas locales o del inglés en las escuelas ha resucitado en el marco de los desafíos presentados por la globalización (Human Development Network, 2004).

Sin embargo, como lo señaló el Banco Mundial en 1999, Filipinas ha sido, durante mucho tiempo, un líder en materia de educación en la región. En 1970, el país había alcanzado el objetivo de la enseñanza primaria universal. En 1955, había sido clasificada como una de las naciones con el más alto índice de escolarización en Asia. No obstante, este éxito esconde un deterioro a largo plazo del acceso y la calidad de la educación, y las cifras nacionales disimulan las

enormes diferencias regionales. En el ámbito nacional, dos tercios de los niños inscritos no terminan el ciclo de educación primaria. Sin embargo, es importante destacar que estas cifras varían en forma considerable de una región a otra.El mayor desafío que enfrenta el sistema de educación de Filipinas reside en cerrar la brecha que existe entre regiones y los niveles de ingreso (Banco Mundial, 1999). En este sentido, las instituciones privadas eran y siguen siendo, actores clave del sector de la educación en este país.

La complementariedad de las instituciones

La Constitución Filipina destaca la importancia de la educación privada:“el Estado reconoce la complementariedad de las instituciones públicas y privadas en el sistema de educación”. Con el fin de evaluar en forma más exacta la relación entre las escuelas públicas y privadas en este país, es necesario analizar algunos de los artículos contemplados en la Constitución. Las frases escritas en negritas serán comentadas en las próximas páginas.

El Artículo XIV, sección 2, párrafo 3 de la Constitución de la República Filipina de 1987 establece: “(El Estado deberá) (3) Establecer y mantener un sistema de becas, programas de préstamos a estudiantes y subsidios, así como otros incentivos, que deberán estar a la disposición de los estudiantes de las escuelas públicas y privadas que lo merezcan, sobre todo los más necesitados.”La sección 4 merece especial atención:“ (1) El Estado reconoce la complementariedad de las instituciones públicas y privadas en el sistema de educación, y deberá supervisar y regular, en forma razonable, todas las instituciones educativas.(2) Las instituciones educativas que no pertenezcan a grupos religiosos o misiones, deberán estar en manos de ciudadanos filipinos, o de corporaciones o asociaciones en las que 60% del capital provenga de ciudadanos filipinos. No obstante, el Congreso podrá solicitar una mayor participación filipina en el capital de las instituciones educativas. El control y la administración de estas instituciones deberán estar en manos de ciudadanos filipinos.Ninguna institución educativa exclusiva para extranjeros deberá ser creada y la tasa de escolarización de extranjeros en una misma escuela no podrá ser mayor de un tercio. Este párrafo no aplicará a las escuelas creadas para cuerpos diplomáticos, el personal asociado y, salvo estipulación legal en contra, para otros extranjeros que residen temporalmente en el país.(3) Todos los ingresos y el capital de instituciones educativas no accionariales y sin fines de lucro utilizados única y exclusivamente con fines educativos, estarán exentos de impuestos y gravámenes. En caso de disolución o cese de la personalidad jurídica de dichas instituciones, su capital será enajenado de conformidad con las disposiciones legales.Las instituciones educativas que reúnan las condiciones exigidas, incluyendo las instituciones cooperativas, podrán disfrutar de tales exoneraciones, de conformidad con los límites establecidos por la ley, incluyendo las restricciones en materia de dividendos y reservas para reinversión.(4) De conformidad con las disposiciones legales, todos los préstamos, legados, donaciones o contribuciones utilizados en forma directa y exclusiva con fines educativos estarán exentos de impuestos (República Filipina, 1987).

Antes de abordar el tema de la situación actual de la educación privada en Filipinas, sería importante analizar brevemente la historia, ya que allí

encontraremos algunos hechos que justifican en forma parcial la situación y relaciones existentes en la actualidad.

La influencia histórica

Filipinas fue una colonia desde 1521, bajo el control español, hasta 1946 cuando Estados Unidos le otorgó la independencia política. La educación institucionalizada empezó bajo la forma de ritos y ceremonias religiosas que tiempo después pasaron a ser necesarias para impartir programas de formación especializada a la clase sacerdotal y las elites. Las diferentes órdenes religiosas crearon la mayoría de las escuelas. En 1863, la creación de escuelas públicas en el país y una escuela normal de profesores para hombres constituye uno de los acontecimientos más importantes en la historia de la educación en Filipinas. Tiempo después, se crearon las primeras escuelas normales para mujeres. En 1896 una rebelión nacional pone fin a la colonización española y dos años más tarde, las fuerzas estadounidenses llegan al país. La justificación de la colonización estadounidense de Filipinas residía en la cristianización y la democratización, dos objetivos que sólo podrían alcanzarse a través de la educación de las masas (ya que hasta entonces, la educación estaba reservada sólo a una elite). Un considerable número de profesores llegaron a Filipinas con los colonizadores y se apropiaron del sistema de educación pública del país. La mayoría de estos profesores eran protestantes, y muchos de ellos eran incluso ministros de este culto. Para ese entonces, algunos de estos profesores tenían grandes prejuicios contra los católicos. La influencia de este grupo protestante fue bastante considerable, ya que estaba encargado de la institución y el control del sistema de educación pública durante el período de colonización estadounidense. Más tarde, esta tendencia se revirtió: la mayoría católica pasó a ser el grupo con mayor influencia (Miller, 1982 – Gloria, 1996). Debido a la creciente demanda social de educación y el acceso democrático al sistema, tal como lo habían instituido los estadounidenses, la educación fue con frecuencia considerada un bien de consumo. En 1902, se creó un sistema de educación primaria gratuita encargado difundir los deberes de cada ciudadano e impartir una formación general. El 18 de junio de 1908, se creó un sistema integral de educación pública. En la actualidad, Filipinas es la única nación cristiana de Asia. Más del 86% de la población es católica romana, un 6% pertenece a varios cultos cristianos locales, y un 2% engloba a más de 100 ramas protestantes. Además de la mayoría cristiana, existe una minoría musulmana de 4%, concentrada en las islas del sur: Mindanao, Sulu, y Palawan (Miller, 1982). Sin lugar a dudas, en Filipinas existe un fuerte vínculo histórico entre la religión y la educación. Por razones históricas, una parte importante de las escuelas primarias y secundarias es manejada por misiones y órdenes religiosas, que siguen fortaleciendo su presencia, especialmente en áreas pobres y de difícil acceso (Gulosino & Tooley, 2002). Mientras más elevado es el nivel de educación, más representativo es el sector privado.

Hechos y cifras

La tasa de escolarización en el ciclo primario, tanto en escuelas públicas como privadas, pasó de 85,1% en 1991 a 96,9% en 2000. Sin embargo, muchos de los niños escolarizados no finalizan el año escolar, como lo demuestra el bajo índice

de supervivencia de la cohorte. Este índice pasó de 68,4% a 67,1% durante el mismo período. Sin embargo, la tasa de finalización escolar registró un ligero aumento, pasando del 65,5% en 1991 a 66,1% en 2000 (PNUD, 2003).La expansión se realiza a través de dos estrategias estrechamente relacionadas que consisten en establecer escuelas primarias en pueblos que no se benefician del sistema, y en completar escuelas “incompletas”, gracias a clases multigrados.Varios programas han sido implementados. Uno de ellos reviste especial importancia para el tema abordado en el presente estudio, a saber: La Asistencia Gubernamental a Estudiantes y Profesores en la Educación Privada (GATSPE, por sus siglas en inglés).Las ONG e instituciones privadas implementaron además otro programa para los niños que necesitan una protección especial (CNSP, por sus siglas en inglés) y han distribuido becas para estudiantes de pocos recursos que lo merecen (PNUD, 2003).

Existen 48.446 escuelas bajo la supervisión de las oficinas de la División Escolar, divididas de la siguiente forma:

- 40.763 escuelas primarias (36.234 públicas y 4.529 privadas)- 7.683 escuelas secundarias (4.422 públicas y 3.261 privadas) (Ministerio

de Educación Filipino, DepED por sus siglas en inglés, 1995)

Los grupos religiosos dirigen la mayoría de las instituciones educativas sin fines de lucro. Existen 2.030 escuelas católicas, 111 protestantes y algunas musulmanas (Philanthropy, 2004).

Tabla 19 A. Escolarización en la educación primaria y secundaria en escuelas públicas y privadas

Elementary Secondary School Year -------------------------------------------------------------------------------------------------- Total Public Private Total Public Private---------------------------------------------------------------------------------------------------------1995-96 11,204,816 10,646,180 858,636 4,883,507 3,376,273 1,507,2341999-00 12,707,788 11,786,622 921,166 5,207,446 3,933,210 1,274,2362002-03 12,962,745 12,048,720 914,025 6,032,440 4,791,069 1,241,371

Fuente: Ministerio de Educación

En Filipinas, 29% de las escuelas primarias privadas (que representan el 8% del total del índice de escolarización) y aproximadamente 42% de las escuelas secundarias privadas están en manos de órdenes religiosas católicas o de la Asociación de Escuelas y Universidades Cristianas. Al mismo tiempo, la tendencia demuestra que los índices de escolarización en instituciones privadas ha registrado una baja constante. La cuota de escolarización en escuelas secundarias privadas ha pasado de 62% a mediados de 1960 a 24% en la actualidad (ADB, 1999). En 2002-03, la tasa de escolarización bajó hasta alcanzar 7% en la educación primaria y 20% en la educación secundaria, como lo demuestran las cifras.La expansión del sistema público, destinada a satisfacer una parte cada vez mayor de la demanda, ha traído como consecuencia la disminución del papel del sector privado. La crisis financiera de 1997-99 tuvo un gran impacto, por razones

obvias, sobre todo en las escuelas privadas (Ablett & Slangesol, 2001). La tasa total de escolarización en el sector privado es considerablemente mayor en la educación secundaria que primaria (Motivans, 2002). Sin embargo, en las zonas marginadas, el número de escuelas privadas ha aumentado debido a las deficiencias de la educación pública en cuanto al acceso, cobertura, eficiencia interna, condiciones de enseñanza y aprendizaje, así como la calidad de la educación. Todavía queda mucho por hacer para reducir las brechas existentes entre las escuelas en zonas rurales y urbanas. El impacto de la baja calidad de la educación en ciertas regiones y comunidades indígenas es aún más alarmante (PNUD, 2003). Uno de los mayores problemas consiste en suministrar viviendas e infraestructuras adecuadas a los niños en edad escolar (Gloria, 1996).

La relación entre la educación pública y privada: en búsqueda de un equilibrio frágil pero necesario

Las escuelas que funcionan como instituciones sin fines de lucro y que son administradas por grupos religiosos, fundaciones no sectarias o corporaciones educativas con acciones, en conformidad con las normas mínimas o criterios necesarios para el reconocimiento gubernamental de escuelas privadas del Manual de Reglas para Escuelas Privadas de 1992, son regidas por el mismo órgano rector. Las escuelas privadas necesitan obtener un ‘permiso’ con el fin de funcionar legalmente como escuelas. Además, existen algunas normas sencillas en cuanto al número de estudiantes por curso, el programa escolar, la infraestructura de la escuela y la inspección del material escolar (Sarmiento, 1998). Una vez que una escuela obtiene dicho permiso, el reconocimiento de sus actividades académicas, profesores, estudiantes, egresados, es automático. Desde el punto de vista legal, las escuelas privadas también pueden generar beneficios. Estas escuelas son fundadas gracias a inversiones de capital, aportes de capital social, derechos de matrícula, así como otros cargos, donaciones, préstamos, subsidios, y diversas fuentes de ingreso, de conformidad con la legislación del gobierno. Los gobiernos nacionales, regionales, de las provincias, ciudades y municipios, también pueden contribuir con los programas escolares a través de préstamos, donaciones o becas, con el fin de reconocer el papel complementario del gobierno y de las escuelas privadas en el sistema de educación (Gloria, 1996).Una gran parte de las matrículas de los estudiantes y del autofinanciamiento es utilizada como fondo escolar para cubrir los salarios, y financiar la formación de los profesores y la mejora de la infraestructura y el material escolar.Muchas de las escuelas privadas fueron creadas antes que las públicas, principalmente en áreas marginadas y remotas, y fueron desarrolladas por razones religiosas, gracias al apoyo de la comunidad.

En la práctica, algunas de las exigencias gubernamentales aplicables a las escuelas privadas han sido identificadas como problemáticas. Por ejemplo, el gobierno exige que las escuelas privadas contraten profesores que hayan obtenido un certificado o registro y una licencia profesional válida, otorgados anualmente por la Comisión de Normas Profesionales y el Cuerpo de Docentes Profesionales. Sin embargo, los profesores que no poseen dicha licencia, obtienen un ‘período de gracia’ para presentar un examen y obtener la licencia y un certificado temporal de cinco años. Los administradores de las escuelas privadas que contratan a profesores sin licencia pueden ser objeto de sanciones legales (cárcel) o financieras, o incluso ambas (Sarmiento, 1998). Cabe destacar que muchas escuelas privadas todavía cuentan con profesores sin licencia (Gulosino & Tooley, 2002).

Existe además una restricción relacionada con los esquemas 70-20-10 de ingresos y aumentos de matrícula. En otras palabras, 70% de los ingresos totales generados por el aumento de la matrícula de los estudiantes y otros ingresos por gastos de enseñanza deben ser utilizados para cancelar los salarios, sueldos, bonificaciones y otros beneficios del personal docente y no docente. Un 20% debe ser invertido en la mejora de las actividades escolares y el pago de otros gastos de funcionamiento. El 10% restante va a la escuela como retorno sobre inversión (Sarmiento, 1998).

Ante la imposibilidad de crear suficientes instituciones educativas públicas en el país, el gobierno ha desarrollado un sistema de financiamiento que permite a los niños de las familias más pobres tener acceso a escuelas privadas. Esto constituye un ejemplo de lo que el gobierno entiende por complementariedad.

Los estudiantes del ciclo secundario recibían principalmente ayuda del Programa de Asistencia Gubernamental a Estudiantes y Profesores en la Educación Privada (GATSPE). Esta ayuda comprendía dos esquemas: el Contrato de Servicios de Educación (ESC), un sistema de vales creado por el gobierno, que permite a los estudiantes inscribirse en escuelas privadas en zonas en las que no existen escuelas públicas o en las que dichas escuelas poseen una tasa de escolarización demasiado alta, y el Subsidio de Matrícula, destinado a ayudar a las familias a financiar los costos de enseñanza en escuelas públicas. Sin embargo, ambas iniciativas se revelaron ineficaces, debido a que las sumas otorgadas eran demasiado bajas e insuficientes para que las familias pobres cubrieran los costos de la educación secundaria (32% de las familias viven bajo el umbral de pobreza, y muchas de ellas invierten menos de 1% de su ingreso en el sector de la educación) (Human Development Network, 2004 y Gulosino & Tooley, 2002). Es por ello que el gobierno filipino aumentó considerablemente la ayuda otorgada al sector privado en 2004.Aproximadamente 400.000 estudiantes de escuelas secundarias privadas recibieron la ayuda propuesta por el esquema GASTPE. Un 70% de estos 400.000 estudiantes reciben ayuda del Contrato de Servicios de Educación gracias a contratos gubernamentales destinados a lograr que las escuelas privadas acepten estudiantes que viven en zonas en las que no existen escuelas secundarias públicas o en las que estas escuelas no los pueden recibir.Las escuelas ESC ayudan principalmente a las familias de pocos recursos, y en un 80% de ellas, los derechos de matrícula están por debajo de los costos promedio de las escuelas públicas. Según los observadores internacionales, este programa ofrece una alternativa viable y realista para ofrecer acceso a la educación a las clases pobres (Foro de la Educación, 2004). Debido a que las matrículas que paga el gobierno a las escuelas privadas están por debajo de los costos per cápita en las escuelas públicas, el gobierno economiza recursos financieros y fomenta una mayor tasa de finalización escolar entre los estudiantes de las escuelas secundarias (Gulosino & Tooley, 2002). A la luz del artículo 3 de la Constitución, el Gobierno creó un programa de certificación para ayudar a controlar la calidad de la educación en las escuelas ESC (Foro de la Educación, 2004).

¿Demasiado elitista?

Los detractores de este sistema afirman que debido a su naturaleza remunerada, las escuelas privadas son muy elitistas y seleccionan a sus estudiantes principalmente en las clases más privilegiadas. Esta crítica proviene sobre todo de los actores de la educación pública y de agencias gubernamentales, para

quienes el carácter predominantemente religioso de las escuelas privadas sigue siendo un obstáculo. Los orígenes de la educación pública bajo la ocupación estadounidense (tema que se abordó anteriormente), explican en gran parte este fenómeno. Sin embargo, era evidente que el Gobierno estaba más que satisfecho de poder apelar a los servicios de la educación privada, ya que de lo contrario, se habría visto en la incapacidad de alcanzar su objetivo: garantizar el acceso a la educación para todos los niños.

Sin embargo, un estudio detallado lleva a Charisse Gulosino a otro tipo de conclusiones. Según Gulosino, afirmar que el sector privado en Filipinas está reservado casi exclusivamente a las elites es demasiado fácil. Sobre la base de un trabajo de investigación realizado en 81 escuelas privadas para familias de pocos recursos, Gulosino descubre que ciertas escuelas privadas situadas zonas desfavorecidas suburbanas y rurales exigen derechos de matrícula bajos y ofrecen una buena educación. Incluso las familias pobres han comenzado a cuestionar a las escuelas públicas, percibidas como insuficientes y mal administradas, y envían a sus hijos a las escuelas privadas. Muchas de estas escuelas satisfacen las necesidades de los más necesitados, ofreciendo programas de responsabilidad social, programas innovadores, becas, etc., mientras mantienen un modesto superávit proveniente de derechos de matrícula bastante razonables (Gulosino & Tooley, 2002).En lo referente a la estratificación social, Gulosino descubrió que la actividad principal de los padres que envían a sus hijos a las escuelas privadas es la agricultura y la pesca. La mayoría de estas familias son agricultores, propietarios de pequeños lotes de tierra, pescadores, gerentes de pequeñas empresas, obreros y trabajadores asalariados.

Como conclusión de su informe, Gulosino plantea una pregunta: ¿Por qué los padres más pobres envían a sus hijos a las escuelas privadas?

La autora presenta un resumen de las respuestas, opiniones y observaciones recopiladas durante su investigación in situ: La falta de escuelas públicas accesibles obliga a los padres que pueden pagar

derechos de matrícula mínimos a inscribir a sus hijos en escuelas privadas. Los costos de transporte diario, así como otros gastos extra-escolares, generados por el desplazamiento hacia escuelas públicas en zonas remotas son equivalentes a los derechos de matrícula que exigen las escuelas privadas ubicadas en los lugares en donde viven.

En los casos en los que las escuelas públicas son más accesibles a las familias pobres, los padres afirman que dichas escuelas generalmente ofrecen ‘un servicio de baja calidad’ susceptible de disminuir las oportunidades de éxito de sus hijos en el futuro. Algunos de los problemas identificados por los padres en estas escuelas son: demasiados estudiantes en una misma clase, falta de pupitres, infraestructuras necesarias, libros y material didáctico; profesores sobrecargados de trabajo u obligaciones no relacionadas con la docencia, mala administración, etc.

La mayoría de las escuelas privadas utilizan el inglés como idioma de enseñanza. Filipinas ha implementado un sistema de enseñanza bilingüe en las escuelas públicas y privadas. Las escuelas públicas han adoptado el uso de dialectos regionales, con el fin de reducir el problema crónico de la deserción en muchas regiones del país. El Ministerio de Educación, en principio alarmado por el nivel deficiente de inglés de la población, decidió modificar el programa de estudios (“Programa para la Educación Básica de 2002”) con el fin de acordar mayor importancia al inglés.

La reputación de las escuelas privadas.

Los padres no desean que sus hijos realicen las actividades obligatorias impuestas por las escuelas públicas, tales como la jardinería, escarda, y la limpieza de los salones. Las escuelas privadas no imponen a los niños este tipo de actividades y por lo tanto, el trabajo en clase se ve optimizado.

Los padres consideran que los valores y actitudes del niño son alimentados gracias a la orientación espiritual suministrada por las escuelas de carácter religioso.

El alto nivel de actividad docente y el compromiso con la enseñanza son considerados como una ventaja en las escuelas privadas (Gulosino & Tooley, 2002).

En lo que concierne el papel de las escuelas privadas en la educación, se entrevistó a superintendentes, directores y profesores de escuelas públicas, así como a funcionarios del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en Manila, quienes expresaron las siguientes objeciones:

1. Los derechos de matrícula y otros gastos escolares en las escuelas privadas son mucho más altos y por lo tanto, no están al alcance de los pobres.

2. Las escuelas privadas que aceptan niños de familias pobres sencillamente explotan a estas familias, quienes no están en la capacidad de determinar si sus niños están aprendiendo o no.

3. Sólo las clases adineradas pueden pagar las “buenas” escuelas privadas. Los más pobres se ven obligados a enviar a sus hijos a las escuelas públicas, que son de menor calidad. Muchos padres envían a sus hijos a las escuelas públicas no por convicción sino por necesidad.

4. El desarrollo de las escuelas privadas socavará la naturaleza social de la educación, y la promoverá como un sistema costoso y rentable. Si la educación sigue las leyes del mercado, entonces sólo aquellos que pueden pagar podrán controlarla.

5. El hecho de que las escuelas privadas se abran a un mercado de masas y adapten su “producto” a la demanda ha degradado la calidad de la educación en general. Es obvio que estas escuelas nunca realizarán importantes inversiones en infraestructuras y recursos que alimenten y mejoren el proceso de educación.

Gulosino y Tooley concluyen que la mayor parte de las objeciones presentadas contra las escuelas privadas (1 y 4), es decir, que éstas están dirigidas principalmente a las elites, están en contradicción con los resultados de la investigación realizada, que indican exactamente lo contrario.El segundo tipo de objeción cuestiona la fiabilidad de las escuelas privadas. El estudio indica que las escuelas privadas en provincias marginadas, pobres y remotas constituyen una buena alternativa de educación para los estudiantes más necesitados.La tercera y quinta objeción están relacionadas con la naturaleza negativa de las inversiones y la tasa de rentabilidad social. En este sentido, el estudio indica que las escuelas privadas enfrentan problemas relacionados con la mejora de sus infraestructuras, pero ¿cuál debe ser la contribución del gobierno a las escuelas privadas para lograr alcanzar una mejor tasa de rentabilidad social? Los autores proponen un esquema de financiamiento fundamentado en vales y/o en un subsidio directo per cápita a las escuelas privadas, una estrategia ya utilizada por muchos otros países (Gulosino & Tooley, 2002).

Los profesores en las escuelas privadas

En la mayoría de las escuelas privadas, el cociente profesor – estudiante se sitúa entre 1/40 y 1/50 (calculado sobre la base del número de profesores a tiempo completo declarados). Este cociente es mucho menor que en las escuelas públicas, y está por debajo del número de estudiantes recomendado por clase para alcanzar un “desempeño docente satisfactorio”. El Ministerio de Educación considera que las escuelas que desean ofrecer una educación de calidad deben limitar su tasa de escolarización a menos de treinta estudiantes por clase en los jardines de infancia, y menos de 50-52 estudiantes por clase en los ciclos primario y secundario. El Ministerio de Educación no ha emitido ninguna norma sobre el número máximo de estudiantes por clase. El coeficiente profesor – estudiante recomendado en las escuelas públicas es de 1/35, si bien el número actual de estudiantes por profesor es mucho mayor: entre 50 y 70. Además, las escuelas públicas han adoptado un sistema de turnos de tres clases en las zonas urbanas y un sistema multigrado en zonas poco pobladas o de difícil acceso.El número de estudiantes en las escuelas que participaron en el estudio varía entre aproximadamente 75 en una escuela secundaria de carácter religioso y con planes de expansión, y 6.360 en un establecimiento de estudios primario, secundario y de pregrado. Los derechos de matrícula varían considerablemente según el nivel de educación y los clientes meta del establecimiento. Por ejemplo, las tarifas mensuales promedio en escuelas secundarias varían entre $ 5,00 y $ 6,00 mensuales.

En Filipinas, las personas que desean trabajar como profesores deben poseer un título de docente. Todas las escuelas cuentan con profesores con una licenciatura en educación primaria o secundaria y por lo tanto, están calificados para enseñar en los ciclos primarios y secundarios respectivamente. Los profesores nuevos son generalmente alumnos egresados del mismo establecimiento, graduados con honores y candidatos para presentar el examen profesional escrito para obtener el título de docente. Muchos establecimientos cuentan con profesores con maestrías y componentes docentes a nivel de pregrado. Para reforzar el personal docente, los establecimientos contratan profesores o profesionales jubilados a tiempo parcial, sobre todo para las clases nocturnas.

El salario de los profesores en las escuelas privadas es mucho menor que el de los profesores en las escuelas públicas: de PHP 2.000 mensuales (es decir, $ 49,78 mensuales) hasta PHP 9.000 mensuales ($ 203,65). Los profesores de las escuelas secundarias públicas tienen por lo tanto una ventaja proporcional de 1,65, a excepción de la Gran Manila (Greater Manila Area -GMA), en la que los profesores en las escuelas privadas ganan un poco más que sus colegas en las escuelas públicas, por razones de coherencia entre el costo de vida y el poder adquisitivo (Gulosino & Tooley, 2002).

Un estudio del Banco Mundial pone de relieve dos características de la demanda y la oferta de docentes en Filipinas, principalmente en las escuelas públicas:1. Existen muy pocas posibilidades para mejorar la calidad de la enseñanza, en términos de incentivos para los docentes de las escuelas públicas (por ejemplo, años de experiencia), ya que los salarios iniciales son desproporcionadamente altos si se comparan con los de las escuelas privadas.2. El gobierno proporciona un nivel de salario general para los profesores de las escuelas primarias y secundarias, si bien la calificación exigida no es la misma (BM y ADB, 1999).

La Federación de Asociaciones de Administradores de Escuelas Privadas (FAPSA, por sus siglas en inglés) sostiene que muchos de los profesores de las escuelas privadas van hacia el sector público debido a los mejores salarios y beneficios

que este sector ofrece. La crítica consiste en afirmar que esta “fuga” de docentes es el resultado de una competencia desleal, una competencia fundamentada en el suministro de mejores salarios. Las escuelas públicas ofrecen un salario básico mensual entre PHP 9.000 y PHP 12.000, mientras que el salario promedio en las escuelas privadas es de PHP 4.000. Finalmente, las escuelas privadas se ven en la imposibilidad de ofrecer mejores salarios debido a que sus ingresos dependen únicamente de los derechos de matrícula que cancelan los estudiantes (Foro de la Educación, 2004).

Una mayor iniciativa gubernamental

Frente al desafío de garantizar una educación de calidad para todos los jóvenes, el gobierno ha no sólo desarrollado formas de financiamiento, con el fin de contribuir con la educación privada, sino también promovido la expansión y la mejora de la calidad de la educación pública, una iniciativa que ha sido criticada en forma frecuente por los actores de la educación privada. Muchos administradores de escuelas sostienen que el crecimiento incontrolado de escuelas secundarias públicas en los distritos (un programa lanzado por el gobierno nacional) está reduciendo su mercado educativo. Esta afirmación es confirmada por un estudio del Banco Mundial en el que se analiza la relación entre la escolarización en el sector público y privado en Filipinas (Jimenez y Sawada, 2001).

Para alcanzar su objetivo, el gobierno ha apelado a la experiencia extranjera. No es sorprendente que el Banco Mundial sea un importante actor en este sentido, ni que esta institución proponga estrategias fundamentadas principalmente en políticas privadas. Un informe del Banco Mundial señala que para mejorar el desempeño de las escuelas públicas, es necesario que se aplique la misma estrategia que en las escuelas privadas, es decir, una mezcla de recursos. Sin embargo, esto no será suficiente para homogeneizar ambos sistemas. Una medida mucho más efectiva, pero menos transparente, sería la adopción de las prácticas gerenciales aplicadas en las escuelas privadas, y por lo tanto, copiar su estructura de incentivos (Lockheed & Jimenez, 1994).En lo referente al financiamiento, cabe señalar que las instituciones públicas pueden recibir préstamos, legados y donaciones con fines estipulados en las leyes vigentes. La gerencia y utilización de ese ingreso están sujetas a normas y reglas gubernamentales sobre contaduría y auditoria (Gloria, 1996).

Conclusión

La educación privada desempeña un papel importante en el sistema de educación filipino. La posición dominante de la Iglesia Católica, así como la influencia histórica de Estados Unidos en el desarrollo de la educación, forman todavía parte del presente. La falta de un financiamiento formal de la educación privada es una consecuencia evidente de la influencia estadounidense. Sin embargo, esta influencia es también el resultado de esquemas de financiamiento indirectos, como los proyectos de vales, y un enfoque mucho más comercial en el que la educación es considerada como una ‘mercancía’, ‘un bien de consumo’ (la fuerte presencia de instituciones católicas en el sector de la educación superior concuerda con las iniciativas educativas iniciales de la iglesia, en las que la educación estaba destinada al clero y a una elite. Sin embargo, abordar este tema no forma parte de los objetivos del presente estudio).

Debido a que hoy en día, el gobierno, sin la ayuda de la educación privada, tiene dificultades para alcanzar su objetivo sobre la educación para todos y amplio

acceso a la educación secundaria, la necesidad de tomar medidas específicas y crear fuentes de financiamiento se revela indispensable. Los actores del sector de la educación privada afirman que el gobierno dirige y limita demasiado. Las obligaciones relativas a la política de personal, por ejemplo, generan gastos que no siempre pueden ser cubiertos. Por consiguiente, el salario del personal docente en muchas escuelas privadas permanece muy por debajo del promedio, si bien este personal está sujeto a las mismas normas y obligaciones que sus colegas en las escuelas públicas. Finalmente, sus condiciones de trabajo concretas son fijadas por las juntas escolares, lo que genera brechas considerables entre escuelas.

Referencias

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Lockheed, M.E. y Jimenez, E., (1994), Public and Private Schools in Developing Countries: What are the differences and why do they persist?, Banco Mundial, Departamento de Políticas Educativas y Sociales, ESP Discussion Paper Series, No. 33, Julio 1994

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Banco Mundial, (1999), Education in the Philippines, Social Policy and Governance in the East Asia and Pacific Region, Banco Mundial, Washington/USA

Capítulo 20

LOS PAÍSES BAJOS.

¿Muy pluralistas hoy, seguirán siéndolo mañana?

Libertad constitucional

Los holandeses aseguran con razón que tienen el sistema escolar más pluralista del mundo entero. ¿Por qué pueden afirmarlo?

El artículo 23 de la Constitución holandesa garantiza la libertada de educación, que incluye la libertad de establecer escuelas, de determinar los principios en los que se basan (libertad de convicciones) y la libertad de organización de la enseñanza. Estas libertades se conquistaron a lo largo de 70 años de lucha del pueblo humilde protestante y católico contra la dominación de la élite urbana

que trataba de utilizar la escolarización popular para imponer su concepto de la educación y religión liberal. Durante este proceso, la organización de una amplia gama de instituciones según líneas confesionales se transformó en una característica del sistema holandés de “pilarización” (verzuiling) (Glenn & De Groof, 2002a).

¿Cómo entró este artículo en la Constitución holandesa?

Una Ley de Educación de 1806 establecía que la “enseñanza pública era objeto de interés constante del gobierno”, pero la nueva Constitución de 1848 agregó a esto que la educación era libre. Esta libertad de crear escuelas significa que cualquier individuo u organización tiene el derecho de fundar una escuela sin previa aprobación de las autoridades. Esto implica que diferentes grupos de la sociedad tienen el derecho de fundar escuelas, Esto implica, en particular pero no exclusivamente en los Países Bajos, que las confesiones – católicos y protestantes – podían oficialmente crear sus propias escuelas. De esta manera el legislador satisfacía el deseo de las confesiones, que, como ya lo mencionamos brevemente, no estaban satisfechas con la educación dispensada en las escuelas públicas. Al principio, esas escuelas privadas confesionales, a diferencia de las escuelas públicas, no recibían subsidios del Estado. Tenían que tratar de subsistir con las cotizaciones escolares. El gobierno liberal de aquella época se oponía a poner en pie de igualdad la educación pública y la confesional. Esto iba a cambiar en 1917 (ver más adelante).

El artículo 23 también se refiere a la “libertad de convicciones” y a la “libertad de organización de la enseñanza”. ¿Qué quiere decir esto?La libertad de convicciones significa que la autoridad competente (het bevoegd gezag), el órgano directivo responsable de la administración de la escuela, puede ajustar la enseñanza de manera que refleje sus convicciones. La libertad de organización de la enseñanza se refiere a la libertad que tiene la autoridad competente de fijar el contenido de la enseñanza y los métodos pedagógicos utilizados. El ejercicio de este derecho constitucional resultó en el surgimiento de una gran variedad de planteles escolares que se dividen en dos categorías principales: escuelas públicas y escuelas privadas (openbare and bijzondere scholen). Esta diversidad de escuelas significa que hay también un gran número de órganos directivos responsables.Las escuelas del sector público dependen de las autoridades municipales, y en este caso el ejecutivo municipal actúa como autoridad competente. El Consejo municipal opta por delegar esta tarea del ejecutivo municipal a otro tipo de órgano regido por la ley de administración pública. El consejo directivo de una escuela pública puede ser llamado por el consejo municipal a rendir cuentas de sus acciones. Las autoridades son responsables de garantizar un número suficiente de escuelas públicas para proveer una educación de buena calidad para todos. La enseñanza del sector público es laica.

Las escuelas privadas se crean a partir de la iniciativa individual y son administradas por un órgano directivo que rige la ley del sector privado. La autoridad competente de una escuela privada es el consejo de la asociación, fundación o iglesia que la estableció, siendo las fundaciones las más comunes. La mayoría de las escuelas privadas son, como ya lo mencionamos anteriormente, confesionales: la mayoría son católicas o protestantes, pero también hay algunas escuelas islámicas e hinduistas. Muchas no son confesionales y basan sus programas en principios educacionales o ideológicos (escuelas Montessori, Steiner, Jenaplan, Dalton y Freinet). Las pautas a seguir para montar una escuela son establecidas por la legislación gubernamental sobre la educación. Especifican

la matrícula mínima y, para la escuela primaria, se basan en la densidad de alumnos dentro de la zona de la autoridad local, es decir, el número de niños entre 4 y 12 años de edad por kilómetro cuadrado. Puede incluirse una escuela secundaria privada en el Plan de Escuelas (Plan van scholen) para la creación de nuevos planteles, si se puede demostrar que el número de alumnos que podrían inscribirse es mayor al número mínimo legal para una escuela de su tipo. (Eurydice, 2000; CMT/Los Países Bajos, 2004). En los últimos años se han venido enfatizando cada vez más nociones tales como la autonomía, la desregulación y la descentralización.

En las últimas décadas, el gobierno ha adoptado una serie de políticas que buscan utilizar el sistema educativo como instrumento de cambio social; los holandeses describen esto como un cambio de un enfoque distributivo a un enfoque constructivo. También hubo una disminución rápida de las matrículas, lo que obligó a consolidar muchas escuelas. Estos desarrollos han exigido negociaciones constantes con las organizaciones que representan las escuelas del sector privado, en razón de las protecciones constitucionales de las características distintivas de las escuelas fundadas por el sector público. (Glenn & De Groof, 2002a)

Desde la segunda mitad del los años 1980, los padres de las minorías étnicas y culturales pueden enviar a sus hijos a escuelas islámicas e hinduistas. Estas escuelas privadas, fundadas sobre la base islámica e hinduista, deben, por supuesto, cumplir también con los requisitos de las leyes holandesas de educación. Esto implica, entre otras cosas, que los docentes deben tener un título de docente holandés, lo que representa un problema, en particular para los islamistas. Muy a menudo, sólo tienen un título específicamente para la materia “lengua y cultura propias”, que además, adquirieron en su país de origen. Las escuelas hinduistas no tienen que enfrentar tanto este problema, pues un título de educación obtenido en Surinam es reconocido en los Países Bajos. En muchísimos casos, los docentes extranjeros no tienen un dominio suficiente del neerlandés, por lo que no cumplen con el segundo requisito importante de la legislación educativa: la enseñanza tienen que hacerse en neerlandés. Por este motivo, en las escuelas islámicas siguen dando clases principalmente docentes holandeses. La creación de escuela islámicas sigue siendo limitada. Esto tiene que ver también con el temor de muchos municipios de que la existencia de escuelas separadas para las minoría lleve a su aislamiento en el seno de la sociedad holandesa; esto se llama a menudo la “nueva pilarización”. Por el contrario, los políticos de los partidos cristianos están a favor de la creación de escuelas separadas para los musulmanes y los hinduistas. (http://www.ned.univie.ac.at/non/landeskunde/nl)Prrecisamente, la presencia creciente de alumnos y jóvenes extranjeros en la educación holandesa, comme consecuencia del flujo masivo de inmigrantes de las últimas décadas, ha ocasionado un debate social y político importante sobre el significado de la libertad de educación tal como la establece el artículoe 23 de la Constitución. Volveremos a hablar de ello en el último párrafo de este capítulo.

¿Quién paga?

Según la Constitución, todas las escuelas – públicas y privadas – son financiadas a partir de una misma base financiera. La legislación sobre la educación rige tanto las escuelas con administración privada que las que están bajo una autoridad pública y toma en cuenta la libertad constitucional de educación.

Desde 1917, las autoridades públicas han estado determinando el 100% del financiamiento, para las escuelas tanto del sector privado como del sector público. Este apoyo igual es uno de los principios fundamentales de la sociedad holandesa. Aunque al principio sólo las escuelas primarias tenían la posibilidad de recibir un financiamiento igual, la igualdad financiera se extendió poco a poco a todos los niveles de la educación, incluyendo la educación universitaria (a partir de 1970). Una condición que establece la ley para el financiamiento por parte del sector público, es que los planteles educativos privados deben ser personas jurídicas con plena competencia legal, cuyo objetivo sea dispensar educación, sin ningún tipo de objetivos pecuniarios. La igualdad financiera está minuciosamente regulada para todos los tipos de educación. La aplicación de la regla del financiamiento igual (overschrijdingsregeling) significa que si durante un determinado año, los costos de funcionamiento que enfrenta el gobierno local para la educación pública, superan los subsidios del Estado para las escuelas privadas, la autoridad local debe, en principio, pagarle la diferencia a las escuelas privadas. Sin embargo, algunos subsidios para cubrir necesidades específicas, no tienen que ser del mismo monto para todas las escuelas, si sus necesidades son diferentes.

Esto significa, en lo que se refiere al personal educativo, que las autoridades públicas le pagan a la autoridad competente de cada escuela los sueldos y salarios de los docentes y del personal técnico. (Eurydice, 2000; CMT/Los Países Bajos, 2004; Glenn & De Groof, 2002a and 2002b)

Si bien es cierto que prácticamente todas las escuelas privadas son financiadas por el sector público, las exigencias de calidad no están ligadas solamente al financiamiento. Las escuelas privadas tienen que contratar a docentes que responden a los mismos estándares de las escuelas públicas, y tienen que dar una formación equivalente, aunque no necesariamente idéntica, a la que ofrecen las escuelas públicas. El derecho de crear escuelas no se limita, sin embargo, a los ciudadanos holandeses. Si los fundadores de una escuela privada quieren obtener un subsidio público, tienen que satisfacer unas exigencias adicionales a las exigencias mínimas para una escuela no subvencionada. Principalmente, la escuela debe ser reconocida como de utilidad manifiesta, lo que se mide, en primer lugar, por el número de alumnos cuyos padres han solicitado la forma alternativa de educación que ésta va a ofrecer. (Glenn & De Groof, 2002a)

Para los niños de 4 a 16 años, la educación es gratis. Los padres sólo pagan a la escuela una pequeña contribución anual, voluntaria, que es baja en las escuelas públicas y mayor en las escuelas privadas. Para los alumnos mayores de 16 años, los padres tienen que pagar unos gastos de escolaridad. Así pues, las escuelas privadas reciben a menudo unas contribuciones de los padres o tienen sus propios recursos. Estos fondos pueden ser utilizados para diversos propósitos, como material didáctico, actividades extracurriculares o incluso para contratar más personal. Pero las escuelas privadas subsidiadas tienen prohibido suplementar los sueldos pagados a su personal por el gobierno, a fin de evitar una competencia desleal con las escuelas públicas, basada en tener mejores profesores. (Glenn & De Groof, 2002b)

En general, las escuelas deben observar las normas para la admisión de alumnos, tienen que tener la condición de sin fines de lucro y su consejo directivo debe pertenecer a la Comisión de apelaciones. Las normas de calidad en lo que se refiere a la capacitación de los docentes, las materias de enseñanza obligatoria en cada tipo de escuela y los exámenes finales también deben ser aplicadas.

A pesar de que la Ley de educación en los Países Bajos es extensa, las escuelas públicas y privadas tienen mucha autonomía. El Ministerio de Educación, Cultura y Ciencias no impone ningún material escolar particular y no produce un material propio. El material pedagógico es diseñado y comercializado por editoriales comerciales y no comerciales. El gobierno fija los objetivos (las metas a alcanzar) para cada tipo de educación, pero las escuelas tienen, sin embargo, absoluta libertad de escoger sus métodos ce enseñanza y los medios para alcanzar dichos objetivos.

No hay diferencia de estatus entre los diplomas y otros títulos conferidos por las escuelas del sector público y los que otorgan las escuelas privadas financiadas por el Ministerio. el Ministerio de Educación, Cultura y Ciencias es responsable de la inspección de la educación. La Inspección Educativa funciona bajo la dirección del Ministerio; es un órgano semi-independiente con estatutos propios. Tanto las escuelas del sector privado como del sector público están sujetas a la inspección.

Representatividad

La diversidad de la educación holandesa implica que hay un gran número de autoridades competentes. Un elemento distintivo de este sistema es que combina una política educativa centralizada con una administración y dirección descentralizadas de las escuelas. El gobierno central controla la educación mediante la legislación y regulación respetuosa de lo establecido por la Constitución. Es el caso tanto para las escuelas públicas como privadas. Los Países bajos, que han tenido este sistema educativo descentralizado y basado en la demanda, efectivamente desde 1917, han actualizado recientemente las disposiciones referentes a su influencia sobre la educación privada en el sentido de mejorar el nivel de autonomía de las instituciones.

La estructura de financiamiento igual ha dado a los padres la oportunidad de escoger la escuela que mejor se adapta a su opción ideológica personal. La mayoría de los padres pueden escoger entre varias escuelas cerca de su casa. Esa posibilidad que tienen los padres de escoger, ha alentado ciertas escuelas a desarrollar un perfil particular y a mejor la educación que ofrecen. Algunas escuelas, pero no todas, ofrecían a los padres una información relevante y confiable sobre sus objetivos, métodos y rendimientos educativos. Con miras a apoyar esta divulgación de la información y facilitar las decisiones en cuanto a la opción escolar, la política gubernamental exige ahora que las escuelas suministren esta tipo de información relevante. (Patrinos, 1999)

Algunos datos numéricos

En 2003-04 había 7.571 escuelas primarias en los Países Bajos, de las cuales 65% eran escuelas privadas y 35%, escuelas públicas. En la educación secundaria, de las 679 escuelas secundarias, 70% eran privadas y 30%, públicas. 70% de los 1.653.700 alumnos de las escuelas primarias y los 924.000 estudiantes de las escuelas secundarias, se encontraban en instituciones privadas. En total, había 102.000 maestros de escuela primaria trabajando en el sistema y 62.000 docentes en la educación secundaria (CMT/Los Países Bajos, 2004).

La distribución de las instituciones según las confesiones era, en 1999/2000 la siguiente:

%

educación Primaria Pública 33,1 Protestante 30 Católica romana 29,9 Otras privadas 7,1

educación secundaria Pública 27 Protestante 21 Católica romana 32 Privada no confesional 11 Interconfesional 9

(Eurydice, 2002)

La distribución del alumnado entre las escuelas del sector público y privado quedó relativamente estable desde el principio del siglo pasado, con un 70% de alumnos de las escuelas primarias y secundarios que van a planteles privados. Desde 1970, el sector público creció levemente. Sin embargo, durante la última década, algunos cambios importantes en el gobierno mismo tuvieron un fuerte impacto en las escuelas de ambos sectores. Estos cambios son la descentralización, las reducciones de presupuesto, la desregulación y la privatización. La descentralización, o la transferencia de las competencias y responsabilidades del gobierno central a los gobiernos locales, llevó a una disminución de la influencia de las organizaciones nacionales. Con las reducciones presupuestarias, las condiciones para le financiamiento por parte del gobierno se han vuelto más estrictas. Las escuelas han ido buscando nuevas fuentes de ingreso, en particular del mercado. Las escuelas del sector público y privado ahora se « parecen más”. Las escuelas del sector público pueden escoger ahora una forma de estaturo público o privado. La cooperación administrativa de las escuelas públicas y privadas est possible ; la coopération institutionnelle est en train d’être étudiée. Ceci contribuera à éliminer la ligne qui sépare les escuelas privadas y públicas.

La situación jurídica y las condiciones de trabajo de los docentes

La situación de los docentes de las escuelas públicas es diferente de la de los docentes de las escuelas privadas. Los primeros son funcionarios públicos, en el sentido de la Ley sobre el personal del gobierno, central y local, mientras que los otros son empleados con un contrato de trabajo en el marco del derecho civil. Desde el punto de vista jurídico, el personal en las escuelas privadas pertenece al sector privado. Sin embargo, en la práctica, ambas categorías se encuentran más o menos en la misma situación, en vista del principio de la igualdad financiera para la educación pública y privada. Los sueldos, el aumento de éstos, la seguridad social y los derechos de jubilación y pensión anticipados son objeto de consulta con las organizaciones sindicales de la enseñanza y con el gobierno. Cada vez más, las condiciones laborales se establecen por sector educativo. En todos los sectores educativos, las autoridades públicas están obrando por la descentralización, es decir que procuran concluir convenios colectivos por sector.La formación profesional (superior) está completamente centralizada a nivel de las condiciones laborales del cuerpo docente.En la educación secundaria, las condiciones laborales primarias (salarios,...) se negocian entre las autoridades públicas y los sindicatos. Las demás condiciones laborales se negocian entre los interlocutores sociales (empleadores/trabajadores) y se concretan en un convenio colectivo sectoral.

También en la educación primaria se está intentando desarrollar un convenio colectivo por separado, en cuyo marco las direcciones de cada escuela y los sindicatos pueden concluir convenios más específicos.A nivel de la escuela también pueden haber consultas entre la dirección y los consejos participativos.

La Constitución establece, explícitamente, que la libertad de fundar escuelas incluye la libertad de contratar a los docentes y de escoger los métodos de enseñanza. La autoridad competente de una escuela tiene así la libertad de contratar a los docentes, la única condición es que éstos presenten un certificado de buena conducta y un título de docente. Todos los docentes, tanto del sector privado como del público, deben obligatoriamente tener las credenciales académicas requeridas. En la educación a un nivel superior, las escuelas para docentes forman a los maestros de las escuelas primarias así como las universidades lo hacen para las escuelas secundarias. Un certificado de capacitación para un maestro de escuela en el nivel primario sólo puede obtenerse después de terminar un curso de capacitación para maestros de escuela de la enseñanza primaria (educación profesional superior). Los profesores de disciplinas específicas pueden ser contratados sobre la base de otras credenciales (por ej. para la educación física). Los docentes de las escuelas especiales deben tener un certificado de capacitación al igual que los de las escuelas ordinarias, aunque muchas autoridades competentes exigen además una formación adicional en educación especial. Disposiciones similares que rigen a los docentes de secundaria se encuentran la Ley de enseñanza secundaria. Hay dos niveles para los profesores: el primer nivel y el segundo. Un título de segundo nivel (1er nivel de enseñanza secundaria) se obtiene después de asistir a un curso de capacitación para profesores de enseñanza secundaria (educación profesional superior). Los graduados de la universidad pueden obtener un título de 1er nivel en materias generales siguiendo un curso de formación para profesores a nivel de postgrado en una universidad. En general, los docentes comienzan a trabajar con un nombramiento temporal. Los que son contratados para reemplazar a un docente ausente también tienen un contrato temporal. Un nombramiento temporal generalmente no dura más de un año, después de lo cual el contrate del docente se termina o se transforma en un nombramiento permanente (en las escuelas públicas) o en un nombramiento por un período indefinido (escuelas privadas). En circunstancias especiales, la duración máxima de un contrato temporal puede ser extendida. Aun cuando los docentes de todas las escuelas reconocidas son pagados directamente por el gobierno central y sus condiciones de trabajo son idénticas, los que están en las escuelas públicas trabajan para una autoridad pública y por lo tanto, son funcionarios públicos. En cambio, los docentes de las escuelas privadas son empleados de fundaciones o asociaciones privadas que patrocinan, poseen o dirigen las escuelas. Esto tiene consecuencias sobre la manera en que deben proceder cuando están en conflicto con su empleador, ya que tienen un contrato de trabajo regulado por el derecho civil. Las escuelas privadas tienen, sin embargo, el derecho de contratar, con carácter exclusivo o preferencial, a docentes que suscriben a los conceptos religiosos, filosóficos o educativos particulares de la escuela.

La situación jurídica de los docentes está inserta en los decretos por sector de educación. Para el personal docente de la educación primaria y especial, la situación jurídica está estipulada en el Decreto sobre la Condición Legal del Personal Educativo. (Rechtspositiebesluit Onderwijspersoneel -RPBO). Para el

personal docente de la educación secundaria, la condición jurídica la establece el Decreto marco de la Condición Legal del Personal Educativo (Kaderbesluit Rechtspositie VO). Los decretos se aplican directamente a los docentes del sector público y, para las escuelas privadas, son un requisito para recibir los subsidios. En otras palabras, si una escuela privada desea recibir un financiamiento, debe incluir las disposiciones de los decretos en los convenios sobre las condiciones de trabajo de su personal. El Estado paga los sueldos de éste, que están basados en una escala de salarios, y son idénticos a los de los docentes del sector público. En lo que se refiere a la legislación sobre las pensiones de jubilación, todos los docentes sont considarados como funcionarios públicos.

¿Cómo son los sueldos y las condiciones de trabajo?

Tomando una base anual, un maestro de escuela primaria percibe un sueldo inicial de € 27.475después de 15 años de experiencia € 37.027después de 18 años, el sueldo máximo previsto es de € 39.637

Para un docente del primer nivel de la escuela secundaria, respectivamente: sueldo inicial € 28.486 después de 15 años : € 40.733 el máximo en la escala es  : € 43.583

EN la secundaria de secundo nivel, el monto anual espara un docente principiante : € 28.774después de 15 años: € 54.367el máximo en la escala: € 57.784

Del sueldo bruto hay que deducir los impuestos, las cotizaciones para la jubilación, para los planes de salud, las primas del seguro social y las indemnizaciones de desempleo. Después de las deducciones ¿qué es el sueldo neto?

Tomando una base anual, un maestro de escuela primaria percibe un sueldo inicial neto de € 19.200después de 15 años de experiencia € 23.800después de 18 años, el sueldo neto máximo es de € 25.100

Para un docente del primer nivel de la escuela secundaria, respectivamente: sueldo inicial neto € 19.570 después de 15 años : € 25.620 el neto máximo en la escala es  : € 26.950

En la secundaria de secundo nivel, el monto anual neto espara un docente principiante : € 19.800después de 15 años: € 32.200el neto máximo en la escala: € 33.950

En cuanto a la diferenciación de los empleos, el gobierno promueve la introducción de diferentes cargos: docente pasante, docente principiante, docente experimentado y asesor de enseñanza. Uno de los objetivos es estimular la movilidad y la variedad en las carreras del personal docente. Para ello, el sistema de sueldos debe comprender una parte más importante de pago ligado a las tareas asociadas a un cargo. Es tarea del gobierno establecer las normas de

evaluación del trabajo mientras que los empleadores se encargan de evaluar el personal.

La edad normal de jubilación es de 65 años. Desde hace unos años, ha sido posible solicitar la jubilación anticipada a los 61 años. En la práctica, en los sistemas de prejubilación, el retiro es posible a los 61 años. A los 65 años, los docentes tienen que jubilarse pero pueden seguir trabajando. El monto de la pensión es de aproximadamente el 70% del último sueldo. Una pensión puede combinarse con otros ingresos salariales.

La cantidad de horas de trabajo al año corresponde a las horas de trabajo netas anuales del personal del gobierno central. Esto se basa en el número real de días laborales, tomando en cuenta el número promedio de días, de vacaciones y el efecto del año laboral más corto. Si se divide en unas 40 semanas, que es lo que dura el año escolar, un docente a tiempo completo cumple unas 1.659 horas de trabajo, distribuidas entre un tiempo de aula de 930 horas y actividades fuera del aula de 729 horas.La docencia a medio tiempo es una práctica común en todos los niveles de educación. - (CMT/ Los Países Bajos, 2004; Hoefnagels, 1995)

Los derechos y libertades sindicales

El derecho de organizarse y de negociación collectiva están plenamente reconocidos.Los derechos sindicales fundamentales y la libertad sindical, tal como aparecen en los convenios y normas más importantes de la OIT, se respetan en los Países Bajos. Los docentes tienen derecho de crear sindicatos, incluso en el sector privado. Aproximadamente el 30 % de los docentes están afiliados. Las relaciones industriales son generalmente armoniosas y los convenios colectivos se negocian en el marco de la «coparticipación social” que se estableció entre los  sindicatos y los empleadores. (EI, 2004)

Los sindicatos de educadores tienen representantes reconocidos en todos los niveles de sistema educativo. Se les informa, se les consulta y pueden negociar respecto a todos los aspectos que se refieren a las condiciones de empleo y de trabajo en los niveles nacional y regionales, pero también en el ámbito de la escuela. En vista de que, cada vez más, las negociaciones se realizan al nivel local, como resultado de la política de descentralización de la última década, la influencia más directa sobre las condiciones concretas de trabajo se ejerce en el ámbito local. La negociación colectiva no es posible en lo que se refiere al tamaño de las aulas y a las reformas pedagógicas. En el ámbito nacional, existe un consejo consultivo donde todas las personas involucradas, incluso los representantes de los docentes, pueden opinar respecto de las principales cuestiones políticas.

En el caso de un problema individual, seguido de un procedimiento, el docente involucrado puede solicitar ayuda a su sindicato para defender sus intereses. No existe un código de conducta específico para de los docentes, pero en general se espera de ellos que se comporten como le corresponde a un buen docente. Si un docente falla en este sentido, se considera que él o ella faltó a su deber y puede por lo tanto ser sancionado(a) (transfiriéndolo, por ej.). Los docentes pueden ser despedidos si faltan a su deber, si actúan de un modo que entra en conflicto con las creencias filosóficas o religiosas en que se basa la escuela (en las escuelas privadas) o porque se cierra la escuela o si hay una reducción de personal en el plantes. Los docentes tienen derecho de apelar contra las decisiones de este tipo por parte de la autoridad competente. El personal en las escuelas públicas puede

apelar ante los tribunales mientras que en las escuelas privadas pueden hacerlo ante los comités de apelación especiales. (Hoefnagels, 1995)Los docentes tienen el derecho de hacer huelga.

¿Que nos depara el futuro? Por primera vez desde hace muchos años, hay un debate público en los Países Bajos sobre la enseñanza pública y privada. Lo generó el crecimiento de la educación islámica y el significado de la libertad de escoger la escuela en el surgimiento de “escuelas negras” (con una mayoría de alumnos de origen extranjero) y de “escuelas blancas” (con una mayoría de alumnos nativos). El artículo 23 de la Constitución holandesa, que mencioné al principio de este capítulo, desempeña un papel importante en esta discusión, y se le atribuye un solo significado.

¿De qué se trata ?

Durante los últimos años, cierta cantidad de municipios llevaron una política tendiente a repartir proporcionalmente a los alumnos extranjeros entre las escuelas existentes. Sin embargo, el gobierno nacional y la mayoría de los municipios nunca aplicaron esta política de distribución. La política del gobierno tenía por objetivo principal mejorar la calidad de la educación de los alumnos que están atrasados. La mayoría de los niños extranjeros caen bajo esta política de alumnos atrasados en sus estudios, lo que permite a las escuelas « negras » recibir recursos financieros adicionales. Las escuelas privadas pueden rechazar alumnos basándose en los fundamentos filosóficos o ideológicos de la escuela. Pero no pueden rechazar o aceptar arbitrariamente alumnos que tienen una base filosófica o ideológica diferente. No pueden tampoco rechazar alumnos por razones de ideología o de filosofía si no hay una escuela pública a una distancia razonable de donde vive el alumno.El derecho de escoger libremente la escuela, tal como lo establece el artículo 23, se considera a menudo como el principal obstáculos a la política de distribución. En una recomendación de 2002, el consejo de educación neerlandés, órgano consultivo oficial del gobierno, afirmó que una política de distribución era de todos modos posible en el marco del artículo 23. Sin, embargo advertía que una política de distribución aplicada por razones étnicas iría en contra de todo tipo de prohibiciones nacionales et internacionales referentes a la discriminación. Si se pone en práctica la distribución, esta debe hacerse basada en los atrasos de nivel de lengua o de formación de los padres. Mucha gente se pregunta porqué las escuelas confesionales siguen teniendo tanto éxito, tomando en cuenta la fuerte secularización de la sociedad holandesa durante las últimas décadas. Algunos buscan una explicación política: la sobreprotección de la educación confesional por parte de algunos partidos políticos. Otros afirman que la transferencia de valores y normas religiosos siguen atrayendo a los sectores secularizados de la población.

Se acepta de manera bastante generalizada que la supervivencia de las escuelas confesionales se debe buscar en una mayor eficiencia educativa, en promedio. Las diferencias en la eficiencia se miden tomando en cuenta la frecuencia de la deserción escolar, los resultados de pruebas, los títulos obtenidos y el nivel final alcanzado. De todos modos, el mantener tal cual o no el artículo 23 se ha convertido en un importante tema de discusión tanto en los círculos académicos como en los políticos.

Parece que esto es lo que estará en juego en las próximas elecciones nacionales. La actual Ministro de Educación, de tendencia CDA, se niega a hacer concesiones y dice que ella y su partido siguen oponiéndose a la diseminación forzosa, a la inscripción obligatoria y a la debilitación del artículo 23.Otros partidos, entre ellos el partido de gobierno, VDV, ya han expresado claramente su cuestionamiento a partes de dicho artículo de la Constitución. Esto puede perjudicar la libertad de educación y el otorgamiento de subsidios a las escuelas privadas, lo que sería una verdadera revolución en la sociedad holandesa. Lo que hasta ahora ha sido considerado en el mundo entero el sistema educativo más abierto y pluralista, se encuentra ahora en peligro. Fuera de los Países Bajos también se está siguiendo con una atención crítica el desarrollo de esta situación. (Cliteur, 2004; Dronkers & Robert, 2004; LBR, 2004; Van der Hoeven, 2004).

Los Países Bajos y los objetivos de la comunidad internacional.

Hace mucho que en los Países Bajos se aplica una reglamentación que, de forma principal y muy escrupulosamente, tradujo en gestión diaria (antes de formularse como tales) los objetivos educativos generales mencionados en el paquete de objetivos Millennium Development Goals y Education for All –. Ello no significa, por supuesto, que ya no hay que aplicar modificaciones o reorientaciones o que ya no se pueden airear críticas acerca de tal situación u otra. También el mundo industrializado se está dando cuenta de que, en los últimos años, la responsabilidad de la educación está en permanente cambio; que nuevas preguntas y nuevos desafíos crean nuevas expectativas y requieren pues nuevas soluciones. En los últimos decenios, los Países Bajos sin duda sistemáticamente han buscado y a menudo encontrado soluciones para los nuevos problemas que se les planteaban.Hoy se trata de los retos siguientes.

Para promover la inclusión social hay planes concretos destinados a intensificar la educación preescolar. El objetivo es mejorar las oportunidades educativas de los alumnos de minorías étnico-culturales. Ya señalamos que el gran número de niños (y adultos) de grupos minoritarios plantean un gran desafío a la sociedad neerlandesa y pues también a la educación en este país. Las diferentes medidas que se introdujeron y se suprimieron en este contexto no han dado un resultado aceptable para todos, a juzgar las declaraciones y puntos de vista a menudo muy divergentes de responsables políticos y responsables de los grupos minoritarios mismos. Se trata además de un problema que afecta a casi todos los países de Europa Occidental y que ha adquirido una dimensión adicional después de la apertura de los antiguos países del Bloque del Este. La educación privada y pública abordan estas nuevas tareas en cooperación con los ayuntamientos.

Además, los Países Bajos se ven confrontados a gran número de alumnos que salen de la educación secundaria sin calificaciones. La UE también reclama mayor atención para este problema.En el seno de la educación secundaria se está elaborando sistemas a medida, que prevén una combinación de educación y trabajo.

La calidad de la educación depende mucho de la calidad del personal docente, su formación, sus posibilidades de formación permanente, sus condiciones laborales, sus derechos de participación. Por ello la posición del personal de la educación está sufriendo grandes cambios.

La autonomía profesional es punto de partida de la ley sobre profesiones en la educación ( B.I.O. ). Ya no se mira exclusivamente a la competencia sino mucho más las capacidades. Los docentes han establecido requisitos de capacidad. Luego el Ministro de Educación los aprueba. Los requisitos de capacidad son la base de las formaciones y sirven, con la competencia, de condiciones para el nombramiento.Es esencial que el personal de la educación está obligado, a base de la ley B.I.O., indicar en un expediente de capacidades cómo se mantiene la capacidad adquirida. También aquí se observa muy claramente la influencia y la inspiración internacional. En los Países Bajos – como en el resto de Europa – , la política del personal obedece cada vez más las sugerencias y/o orientaciones formuladas por la Unión Europea y la OCDE.

Referencias

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De Graaff, C., (2005), Vrijheid van onderwijs wordt inzet verkiezingen, in Schooljournaal, 9e

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LBR, (2004), Segregatie in het onderwijs, Landelijk Bureau ter bestrijding van rassendiscriminatie, www.lbr.nl

Patrinos, H.A., (1999), Market Forces in Education, seminar paper “Education; the Point of View of the Economists”, Donostia-San Sebastian, Spain, July 22-24 1999.

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WCT/The Netherlands, (2004), Questionnaire on the status and working conditions in private schools. Contribution of OCNV/Kuypers.

Capítulo 21

HUNGRÍA

Más de treinta años en un ‘tercera vía’

El período de transición

En 1956, la revolución húngara contra el gigante soviético fue el objeto de mucha publicidad y poco apoyo por parte de las clases políticas de Occidente. Las consecuencias a largo plazo de esta revolución fomentaron cambios graduales en el sistema soviético, que a su vez dieron lugar a un modelo húngaro de acuerdos económicos y políticos. Desde el punto de vista soviético, Hungría se convirtió en la cara positiva del socialismo. Desde el punto de vista de los habitantes, el sistema se convirtió en un “comunismo de goulash”, es decir, una versión adaptada del estado providente con vitrinas mucho más modernas y políticas mucho menos visibles. La educación formaba parte de este sistema “de dos pisos” (Kozma, 2002).A partir de los años setenta, la ideología política de la oposición se fundamentó en una noción de ‘tercera vía’ distinta de la defendida en Occidente (Giddens y otros) en los noventa. La ‘tercera vía’ húngara implicaba llegar a un compromiso político entre el mercado y la economía planificada, el capitalismo y el socialismo (comunismo), la democracia parlamentaria y el partido-estado. La democracia directa, a veces denominada autonomía gubernamental, formaba parte de la ideología política. El Estado gozaría entonces del derecho de coordinar en lugar de gobernar, y de guiar en lugar de dirigir. La ideología de la ‘tercera vía’ tuvo un gran impacto en el área de la educación durante y después del período de transición. Mientras el partido-estado defendía la estructura selectiva del sistema educativo, la oposición hacía énfasis en la igualdad y criticaba la desigualdad de oportunidades existente entre los estudiantes de diferentes estratos sociales. La crítica del régimen se convirtió entonces en una crítica del sistema educativo.Para ese entonces, existían varias ideas sobre reformas educativas, incluyendo la autonomía de las escuelas, la creación de un sistema de votación para que los profesores eligieran a los directores de las escuelas, la participación de los padres en el diseño del programa escolar, la intervención de los estudiantes en la creación de cooperativas para los trabajos escolares y físicos, y la reestructuración de la escuela como comunidad local idealista. Todas estas ideas resurgieron después de los acontecimientos de 1989/90 (Kozma, 2003).

La necesidad de auto-identificación en los sistemas políticos de Europa del Este y el creciente nacionalismo eran en efecto elementos clave de la defensa de la idea tradicional de comunidad contra la maquinaria burocrática estatal. La descentralización radical del sector público en países como Hungría, las implacables medidas tomadas en el sector de la educación privada y superior en países como Rumania, los crecientes movimientos de defensa de la autonomía entre las minorías nacionales, así como su lucha por obtener sus propias instituciones educativas independientes, son algunos ejemplos de la fuerte influencia ejercida por la ideología de la ‘tercera vía’.Durante este período floreciente de Europa del Este, el sistema educativo fue sometido a un gran número de cambios, como por ejemplo la creación de nuevas asociaciones de padres y profesores, la creación de comunidades educativas bajo la égida de nuevas comunidades religiosas, entre otros, y la aparición de nuevas visiones sobre la descentralización y el control de la educación.

El período de transición política ejerció una gran influencia sobre el sector educativo en toda Europa del Este, sobre todo como resultado de la gran necesidad de auto-identificación. El caso húngaro es bastante interesante en este sentido.

La necesidad de un cambio radical

Bajo el régimen centralizado, el sistema educativo en Hungría era bastante eficiente: acceso casi universal a la educación primaria y al primer ciclo de la educación secundaria, altos niveles de alfabetización, en comparación con otros países con los mismos ingresos, y niveles sorprendentes de conocimientos básicos en aritmética e ingeniería. El acceso era relativamente equitativo para niños y niñas, lo que constituía un gran logro en esta área. Sin embargo, el sistema enfrentaba también ciertos problemas. La realidad se hizo visible después de los cambios políticos de 1989-90. El resultado fue un sentimiento generalizado de decepción. El antiguo sistema era ineficiente incluso en el contexto del régimen centralizado. El financiamiento estatal obedecía a fórmulas rígidas, la asignación de recursos se realizaba sin tomar en cuenta la demanda, y si bien el sector de la educación representaba en su mayoría un monopolio público, su coordinación dejaba mucho que desear. Los programas de formación profesional estaban fragmentados y los pocos recursos disponibles se malgastaban a menudo en infraestructuras redundantes. ¿Cómo construir un sistema educativo realmente democrático sobre las ruinas del antiguo sistema?, ¿Cómo fomentar el cambio en una sociedad en la que reinan la decepción, los malos recuerdos y los secretos? (Dethier, 2000)

Los cambios

Hungría ha transformado su sistema de financiamiento y gerencia de la educación pública, pasando de un sistema altamente centralizado a un sistema en el que la mayoría de las decisiones sobre la utilización de los recursos son tomadas por actores locales, en forma autónoma, y en el que el gobierno central sólo posee herramientas indirectas para influenciar dichas decisiones. La descentralización está presente en casi todas las esferas de actividad: desde la creación de escuelas hasta la contratación de profesores y la participación de los padres en el diseño del programa escolar (Halász, 2001; Dethier, 2000).

Al igual que muchas de las economías en transición, Hungría enfrentó una gran crisis económica a principios de los noventa. La falta de recursos llevó al gobierno a confiar algunas de sus responsabilidades en el sector educativo al sector privado. En 1990, el Parlamento transfirió la responsabilidad gubernamental en el área de la educación primaria y secundaria a los gobiernos locales autónomos. En ese entonces, se adoptaron leyes y otros reglamentos que promovían la competencia institucional, así como la libertad de decisión del consumidor y la participación de éste en los gastos escolares. Las principales líneas directrices del sistema utilizado actualmente en Hungría para la toma de decisiones en el sector educativo se fundamentan en altos niveles de control local, la auto-gestión de las escuelas, el reconocimiento de la importancia del sector privado, una creciente dependencia del sistema de contribuciones financieras individuales y la aprobación de la competencia entre instituciones educativas. Debido a que el sector público descentralizado fomentó oportunidades de toma de decisión por parte de cada individuo, el desarrollo del sector privado ha sido relativamente lento (Halász, 1998 y 2003). Sin embargo, las instituciones privadas formalmente autorizadas por las autoridades

municipales, pueden recibir la misma cantidad de subvenciones (por estudiante) que reciben los municipios locales (Patrinos, 1999).

Tal como se mencionó anteriormente, el proceso descentralización empezó en la década de los setenta, mucho antes del proceso de democratización (iniciado en 1989). Por lo tanto, la descentralización en Hungría fue el resultado no solo de un proceso de ‘transición’, sino también de cambios estructurales graduales. El período de transición únicamente aceleró los cambios. Los vínculos financieros entre los municipios y las escuelas son el objeto de un control legal parcial, según una lógica de negociación. La ley define los elementos que componen el financiamiento, por parte de los gobiernos locales, del sector educativo y los niveles de calidad requeridos, pero sólo en términos bastante generales. Existen dos instrumentos legales que establecen las bases del financiamiento del sector educativo: la legislación sobre la remuneración y la condición legal de los empleados públicos y las disposiciones previstas en la Ley de Educación Pública, enmendada en 1996, que desempeña un papel importante en la evaluación de las demandas presupuestarias de las escuelas. Sin embargo, cabe destacar que estos instrumentos legales no contienen elementos específicos para la determinación de los salarios y otros costos, lo que ha generado un sistema de negociación entre las escuelas y sus dueños. Estos instrumentos sólo permiten a los municipios calcular la carga docente mínima estipulada por la ley que ellos deben financiar para cubrir la remuneración del personal docente. Las escuelas en las que los profesores exceden los criterios de calificación o de edad establecidos por la ley, poseen gastos salariales más altos que las escuelas que cuentan con un personal docente menos calificado o más joven. Los municipios pueden además extender los horarios escolares, suministrar servicios adicionales o decidir remunerar al personal docente por encima del salario obligatorio (Dethier, 2000).

Con la descentralización, la influencia del Estado disminuyó considerablemente para favorecer la participación de los municipios, quienes comenzaron a ejercer un papel mucho más importante en el sector de la educación en el ámbito local. A finales de esa década, la mayor parte de las escuelas pasaron a formar parte de sociedades locales, con las ventajas y desventajas del caso. Si bien las escuelas empezaron a desempeñar un papel fundamental en los pueblos, para los municipios con pocos recursos era cada vez más difícil financiar sus jardines de infancia y escuelas. Además de las instituciones estatales, se crearon otro tipo de instituciones: las instituciones religiosas, las fundaciones y las escuelas privadas. Según un estudio realizado por Filer R.K. y Münich D., las escuelas no estatales aparecieron en lugares con una demanda demasiado alta y en donde la calidad de la enseñanza en las escuelas públicas era bastante baja. Asimismo, este estudio demostró que la competencia generada por la creación de instituciones no estatales generó cambios positivos en el sistema público: las escuelas públicas mejoraron ligeramente la calidad de la enseñanza y de sus resultados, y aumentaron el nivel de sus egresados. En lo que concierne las escuelas técnicas, ambos autores concluyen que, a diferencia de las escuelas públicas, las escuelas no estatales toman en cuenta las condiciones del mercado laboral regional, en términos de ventajas técnicas y tasas de desempleo, condiciones que no estaban tomadas en cuenta en las escuelas públicas. (De Groof, 2003)

Si bien el sistema escolar multisectoral aumentó el número de alternativas disponibles para los padres, el hecho de que algunas de estas escuelas pasaran a manos de grupos religiosos generó cierta tensión en un principio. Las fundaciones y las escuelas privadas a menudo segmentaban el sistema y

aumentaban la desigualdad de oportunidades de acceso, si bien el cociente de las escuelas privadas aumentaba lentamente.

El Banco Mundial desempeñó un papel determinante en la reforma del sector de la educación en Hungría, fomentando permanentemente su implementación. Un primer Proyecto sobre Recursos Humanos fue firmado en 1991. Otras iniciativas fueron implementadas en los años siguientes (Hoós, 2001).

La situación de las escuelas privadas en Hungría

En el marco de la reforma del sistema educativo, el Estado y las autoridades locales deben respetar las creencias de los padres o tutores en materia religiosa y filosófica, así como garantizar la educación de los niños de conformidad con dichas creencias.

Es por ello que la Ley sobre la Educación en su artículo 3 párrafo 2 estipula que el Estado, la comunidad, los representantes nacionales de grupos minoritarios o los representantes legales del clero, pueden crear y administrar una institución educativa siempre que estén habilitados para hacerlo. Lo mismo aplica a las compañías, fundaciones o asociaciones con personalidad jurídica, que han sido fundadas en la República de Hungría y están domiciliadas en este país, así como a otras personas jurídicas o naturalizadas. En consecuencia, los padres pueden decidir enviar a sus hijos a una institución no estatal.

Existen dos tipos de escuelas independientes: las escuelas manejadas por fundaciones y las escuelas privadas. En 1999, 75 escuelas primarias (2% del total de escuelas) estaban en manos de fundaciones o particulares. Durante el año escolar 1999/2000, las escuelas secundarias en manos de fundaciones representaban un 12% de las escuelas independientes.Si bien la creación de este tipo de escuelas es legal, las autoridades locales están habilitadas para controlar la base teórica y los equipos de dichas escuelas antes de su creación.

El Estado asigna presupuestos – subsidios a los administradores de instituciones educativas no estatales o no comunitarias. El monto asignado es determinado durante la realización del presupuesto del año en cuestión (según una decisión de abril de 1997 del Tribunal Constitucional, el Estado debe suministrar subsidios similares a las escuelas religiosas y estatales locales). Además de asignar los subsidios obligatorios, el Estado debe promover activamente la educación pública local a través de subsidios otorgados con fines específicos, como por ejemplo, actividades prioritarias de desarrollo (Dethier, 2000). Por lo tanto, una institución educativa no estatal o no comunitaria puede recibir fondos adicionales del Estado o de las autoridades locales si realiza actividades estatales o comunitarias.El presupuesto central garantiza a los administradores de las escuelas no estatales o no comunitarias subsidios en función del número de alumnos y las actividades realizadas. Los subsidios estatales son otorgados no sólo para cubrir los gastos de funcionamiento, sino también para realizar inversiones, según los recursos financieros disponibles. Incluso en las escuelas estatales y comunitarias, los padres pueden realizar donaciones (según sus posibilidades) y depositarlas en la cuenta de la fundación creada por la escuela. Los ciudadanos pueden transferir el 1% de sus impuestos sobre la renta a la cuenta acreditada de la escuela. Las remesas de fondos de las organizaciones económicas para la promoción de escuelas secundarias profesionales pueden ser utilizadas en forma variada, y es posible transferirlas directamente a dichas escuelas. En este caso,

las grandes empresas pueden desempeñar un papel importante gracias a sus contribuciones para el financiamiento de materiales o la implementación del programa escolar.

Las escuelas independientes satisfacen las necesidades de las minorías religiosas, étnicas o lingüísticas. El Estado debe garantizar el acceso a la educación a grupos minoritarios otros que las minorías religiosas (ver más adelante). Las escuelas independientes pueden contar con una filosofía educativa particular como por ejemplo la pedagogía de Waldorf, Freinet o Montessori. Un ejemplo de programa pedagógico alternativo lo constituye el Lauder Javne Jewish Community school (con jardines de infancia), que no fue creado con una perspectiva religiosa, sino más bien como una iniciativa para dar a conocer la cultura hebraica (Vekerdy, 2001; Halász, 2001).

Si bien la educación primaria es obligatoria y gratuita, el apoyo financiero de los padres es esencial para financiar el material escolar, las comidas y las actividades extraordinarias (trabajos de grupo, deportes, etc.). El director de la escuela fija los gastos de matrícula. En ciertas circunstancias, la junta directiva de una escuela independiente puede exonerar a los padres del pago de la matrícula.

Representatividad

A continuación compararemos algunas cifras.

Tabla 21.A: número de escuelas

private school independent state schools schools local Total private authorities number schools-------------------------------------------------------------------------------------------------------------- number % number % number % number % --------------------------------------------------------------------------------------------------------------

in primaryeducation 250 7 4 0 100 3 3000 88 3400

in lowersecondaryeducation 90 18 1 0 20 4 400 78 510

in higher secondary education 320 23 6 0 60 4 1000 71 1400

Tabla 21.B: número de estudiantes

private school independent state schools schools local Total private authorities number schools number % number % number % number %

in primaryeducation 40,000 4 600 0 30,000 3 830,000 92 900,000

in lower

secondaryeducation 12,000 10 100 0 3,000 3 100,000 83 120,000 in higher secondary education 40,000 10 600 0 20,000 5 340,000 83 410,000

(fuente: CSME/Hungría, 2004)

Tabla 21.C: número de profesores

private schools independent state schools schools local total private authorities number schools

number % number % number % number %

in primaryeducation 5,000 6 120 0 3,000 3 80,000 89 90,000

in lowersecondaryeducation 700 9 16 0 300 4 7,000 88 8,000

in higher secondary education 6,200 16 240 0 2,100 5 30,000 75 40,000

(fuente: CSME/Hungría, 2004)

Tabla 21.D: Datos básicos de instituciones educativas confesionales 1999/00 - 1992/93

Institutions Students Teachers 1999/00 Growth % 1999/00 Growth % 1999/00 Growth % 99/00 - 92/93 99/00 – 92/93 99/00 -92/93

Kindergarten 74 336 5,230 340 459 373 Primary school 177 305 42,270 375 3,479 387

Institution for special needs 3 100 314 299 58 341

Vocational Training school 2 8 314 1,163 21 525

Vocational apprentice school 1 1 1,971 1,341 163 905

Secondary school 33 48 21,523 219 2,365 298

Of these: High school 31 44 18,707 210 2,119 288

University, college 26 28 10,227 478 3,336 778

(fuente: Halász, 2001)

¿Cuál es el grado de representatividad de los distintos proyectos pedagógicos?

Tabla 21.E: Número de escuelas por confesión

number of number of number of primary lower secondary higher secondary schools schools schools

Catholic schools 100 10 65

Protestant schools - Lutheran 15 2 5 - Calvinist 40 5 8

Jewish schools 2 1 2 Method schools - Steiner 5 5 - Freinet 1 - Montessori 10

(fuente: CSME/Hungría, 2004)

Los grupos religiosos y las instituciones educativas que éstos crean y administran, funcionan en forma independiente del Estado. Estas instituciones pueden recibir subsidios estatales, de conformidad con la legislación en vigor. En 1999/2000, 177 escuelas primarias, 87 escuelas secundarias, 7 escuelas de formación profesional y 28 universidades estaban en manos de distintas instituciones religiosas. La participación de las instituciones religiosas es considerablemente alta en la educación superior: un tercio de las universidades son administradas por estos grupos. En el caso de la educación secundaria, estos grupos manejan un 8,3% de las escuelas.

En el marco de sus programas pedagógicos, las escuelas pueden adaptar el programa escolar nacional a sus propias necesidades. El programa definido por la escuela es entonces aprobado por el personal docente, en coordinación con el Comité de Inspección Escolar.En cuanto al método de evaluación utilizado, los profesores gozan de cierta autonomía, si bien deben respetar los criterios de evaluación básicos establecidos.

El ministro de educación, el comité municipal y las autoridades locales pueden ejercer cierto control profesional. El control legal estatal es el mismo para las escuelas públicas e independientes. Sin embargo, diferentes autoridades escolares pueden realizar diferentes controles profesionales: algunas de ellas poseen su propio sistema de evaluación y de control profesional.En términos generales, se puede afirmar que en las escuelas convencionales, los padres no asisten al profesor en el salón de clases. Este tipo de participación por parte de los padres es mucho más corriente en escuelas independientes y alternativas.

Condición social y condiciones de trabajo del personal docente en las escuelas privadas en Hungría

La difícil situación de los profesores durante el período de transición

Como en la mayoría de los países en transición después de la caída del bloque socialista, el sector de la educación en Hungría tuvo que enfrentarse a serios problemas, como resultado de los cambios demográficos registrados durante esa década: la segunda ola demográfica culminó en los últimos años de la educación primaria a principios de los noventa para pasar a la educación secundaria y finalmente a la educación superior, a finales de esa década. En los jardines de infancia y las escuelas primarias, el número de niños disminuyó en forma más rápida que el de profesores, lo que mejoró el cociente de número de estudiantes por profesor. En las escuelas secundarias, el número de alumnos aumentó considerablemente, pero el número de profesores aumentó aún más. Comparado con los sistemas de otros países, el sistema húngaro contaba con muy pocos alumnos por profesor, tanto en la educación primaria como secundaria. La ‘poca eficiencia’ de la educación se convirtió entonces en el blanco de las críticas internacionales (Banco Mundial, OCDE). Para ese entonces, se tomaron decisiones tales como la fusión entre clases y escuelas, a menudo con el fin de defender ciertos intereses financieros (vender las infraestructuras de las escuelas), mientras se dejaba a un lado la opinión de las comunidades locales y la necesidad de mejorar la calidad de la educación. La renuncia de muchos profesores creó entonces un desempleo pedagógico (Hoós, 2001).En comparación con otros sistemas altamente descentralizados, el nivel profesional del personal docente, así como la voluntad de las escuelas de convertirse en entes autónomos en Hungría, fueron menos significativos durante el inicio del proceso de descentralización, debido, en parte, a las huellas dejadas por varias décadas de un fuerte control centralizado y la relativa debilidad de la sociedad civil (Halász, 2003).

Para trabajar en una escuela primaria, los profesores deben cursar sus estudios en una institución de educación superior no universitaria, durante 4 ó 5 años. Los profesores del primer ciclo de educación secundaria, deben realizar estudios profesionales durante cuatro o cinco años. Los profesores del segundo ciclo de la educación secundaria deben cursar sus estudios en una universidad, durante cuatro o cinco años, y seguir además un curso de formación general y profesional durante un año (Eurydice, 2004; CSME/Hungría, 2004).

Los salarios

Los profesores son los primeros afectados por las restricciones, y las escuelas que no tienen muchos recursos en general, se encuentran en estado de degradación o en procesos de renovación demasiado largos. Hoy en día, los bajos salarios de los profesores constituyen un verdadero obstáculo para la mejora del sistema educativo (Hoós, 2001).El personaje clave de la enseñanza es el profesor. En los países occidentales, el salario de los profesores traduce, en cierta forma, el importante papel que desempeñan. Según algunos datos de la OCDE sobre los países occidentales (incluyendo países pobres como Grecia y Turquía), en 1993, el salario de los profesores era 1,1 a 1,7 veces superior al PIB por habitante y el de los profesores de la educación secundaria, 72 %. Sin embargo, la situación ha empeorado debido al aumento del PIB y la disminución del valor real de los salarios de los profesores. Sólo los empleados del sector salud y servicios sociales se encuentran en una situación aún más precaria en el grupo de trabajadores intelectuales y otras ramas de la economía (Hoós, 2001).

A continuación se presentan algunas cifras tomadas del informe 2004 de la CSME/Hungría. Como se mencionó anteriormente, las autoridades locales, así como las autoridades de las escuelas independientes, pueden agregar bonos al salario base, siempre que se respeten los límites legales.

Los salarios que se presentan a continuación están expresados en forints (200 forints húngaros equivalen a 1 US$). El sueldo mínimo del país es de 672.000HUF y el salario promedio es de 1.200.000HUF).

Salario anual para nuevos profesores: Para un profesor de la educación primaria 1.200.000 HUFPara un profesor del primer ciclo de educación secundaria 1.300.000Para un profesor del segundo ciclo de educación secundaria 1.300.000

Salario para profesores con más de 15 años de experiencia:Para un profesor de la educación primaria 1.400.000Para un profesor del primer ciclo de educación secundaria 1.600.000Para un profesor del segundo ciclo de educación secundaria 1.600.000

El salario máximo anual otorgado:Para un profesor de la educación primaria 2.000.000Para un profesor del primer ciclo de educación secundaria 2.400.000Para un profesor del segundo ciclo de educación secundaria 2.400.000

De este salario bruto, se deducen impuestos, contribuciones para planes de jubilación, seguridad social y compensaciones por desempleo.

El cociente entre el salario bruto y el salario neto (una vez que se han realizado las deducciones mencionadas anteriormente) para un profesor soltero (sin familia a su cargo) es de aproximadamente 30% durante el primer año y 50% durante el último año de su carrera profesional. Como se mencionó anteriormente, un profesor puede recibir bonos como complemento de su salario base, si, por ejemplo, trabaja en un área remota, participa en actividades especiales, se destaca por la calidad de su trabajo, si tiene familia a su cargo (bono por niño). Las compensaciones no salariales también son posibles en el caso de planes específicos de jubilación, seguridad social, seguro de salud, compensaciones por desempleo, pensión por invalidez, ventajas en especie (por ejemplo, alojamiento gratuito o asignación de subsidios de vivienda), prestaciones de maternidad, y prestaciones de asistencia infantil gratuitas o subsidiadas. La edad mínima establecida para trabajar como profesor calificado es de 22/23 años. Para percibir el salario máximo establecido, un profesor debe tener como mínimo 35 años de experiencia.

La edad mínima de jubilación es de 62 años, tanto para los hombres como para las mujeres. Las autoridades públicas pagan la pensión de jubilación, que representa el 50% del último sueldo percibido. Dichas pensiones pueden combinarse con otro tipo de ingresos.

Las jornadas de trabajo en las escuelas húngaras son, en términos generales, las siguientes: en la educación primaria, 22 horas de clase y 18 horas complementarias; en la educación secundaria, 20 horas de clase y 20 horas

complementarias, durante 37 semanas o 185 días al año. Durante las vacaciones escolares, los profesores pueden ser llamados a trabajar 15 días por año. No existen contratos a tiempo parcial para los profesores (CSME/Hungría, 2004).

Derechos y libertades sindicales

Importantes enmiendas al Código Laboral entraron en vigor el 1 de septiembre de 2002. Los cambios eliminaban parte de la legislación laboral más controvertida introducida por el anterior gobierno. El Código laboral reconoce el derecho de los trabajadores a la libertad de asociación y su derecho a organizarse. La negociación colectiva está permitida a nivel de empresa e industria. Según otra ley, los funcionarios públicos pueden negociar sus condiciones de trabajo, pero la decisión final con respecto a los incrementos salariales recae en el Parlamento. A excepción de los militares y la policía, los trabajadores tienen derecho a hacer huelga” (IE, 2004). Hungría reconoce los derechos sindicales básicos de los profesores. Los sindicatos de profesores pueden representar a sus miembros en el ámbito nacional y local, y tienen el derecho de ser informados y consultados, así como de participar en las negociaciones colectivas sobre salarios y condiciones de trabajo. En el ámbito nacional, los procesos de negociación colectiva se realizan con los representantes del gobierno, mientras que en el ámbito local, este proceso queda en manos de las juntas directivas de las escuelas.

Las negociaciones sobre el número de estudiantes por curso, las reformas pedagógicas y estructurales, así como la modificación de los programas escolares, no son obligatorias. La representación del personal docente en los órganos consultivos es permitida.

Sólo un 10% de los profesores están sindicados (12% en el sector público y 4% en el sector privado). La difícil historia del sindicalismo bajo el régimen comunista sigue pesando sobre el desarrollo de los sindicatos democráticos actuales. Uno de los grandes desafíos para el futuro consiste en eliminar la confusión que reina con respecto a las reivindicaciones de los sindicatos y a lo que éstos pueden lograr gracias a acciones de solidaridad y una correcta representación de los problemas y metas individuales y colectivos.

La Educación Para Todos (EPT) y los Objetivos del Milenio en Hungría

Como se mencionó anteriormente, mucho se ha hecho en Hungría para alcanzar los objetivos establecidos por la comunidad internacional en términos de derecho a la educación para todos los niños y jóvenes del mundo. Sin embargo, todavía queda mucho camino por recorrer.

Los cambios económicos en Hungría generaron una re-evaluación del capital humano, por lo que la tasa de escolarización aumentó considerablemente. Este hecho resalta la importancia de la educación para la erradicación de la pobreza. De conformidad con lo establecido en el segundo Objetivo de Desarrollo del Milenio, el porcentaje de deserción en la educación primaria obligatoria ha disminuido, y las tasas de escolarización en la educación secundaria y superior han aumentado considerablemente (PNUD, 2002).

La importancia de los jardines de infancia también ha sido reconocida y en consecuencia, regulada. Estas instituciones representan una tradición de más de

un siglo en Hungría. La red institucional de educación pre-escolar ha crecido y hoy en día, más del 90% de los niños en edad pre-escolar asisten a estas instituciones. El programa de actividades de los jardines de infancia también ha sido reforzado.Las redes de educación pre-escolar son institucionalmente independientes del sistema de educación primaria, secundaria y superior. Los pre-escolares o jardines de infancia son manejados por el Ministerio de Cultura y Educación. Estas instituciones ofrecen servicios educativos a niños de 3 hasta 7 años (7 años es la edad promedio de inscripción en la escuela primaria). La asistencia a los jardines de infancia no es obligatoria para todos los niños: la Ley de Educación Pública de 1993 estipula que ésta es obligatoria sólo para los niños mayores de cinco años, con el fin de garantizar su preparación para la entrada en el sistema de educación primaria. Las infraestructuras escolares para los niños menores de tres años son suministradas por el Ministerio de Asistencia Pública, a través de institutos de cuidado infantil.En 1995/96, de un total de 4.720 jardines de infancia, 43 estaban en manos de grupos religiosos y 94 eran financiados con fondos privados (OCDE, 1999).

En Hungría, existen jardines de infancia en los que se utilizan las lenguas de las minorías nacionales ya sea como idioma de enseñanza único o como complemento del húngaro. Esta situación refleja un aspecto importante de la realidad húngara: la relación entre el idioma de enseñanza y los problemas de las minorías.

El idioma de enseñanza oficial es el húngaro, si bien algunas minorías étnicas y nacionales poseen sus propias instituciones y utilizan sus lenguas como idioma de enseñanza principal o secundario en la educación primaria y secundaria. Garantizar el acceso a la educación por parte de las minorías, así como el acceso a la educación por parte de la población en general, es la tarea del Estado.

Según el informe 2001 del Comité de Expertos sobre la implementación de la Carta Europea de las Lenguas Regionales y Minoritarias, Hungría ha tomado importantes iniciativas para diseñar una legislación modelo sobre la protección de las minorías. En 1995, Hungría ratificó la Carta Europea en el área de la educación para los siguientes idiomas: alemán, rumano, eslovaco, serbio y croata. Dicha carta fue finalmente implementada en 1998 (Consejo de Europa, 2001).

Según el Informe sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Hungría, el sistema educativo húngaro ha sido objeto de fuertes críticas debido a sus desigualdades (PNUD, 2003). La brecha entre las escuelas urbanas y rurales ha aumentado en términos de desempeño escolar. Además, algunos estudios comparativos internacionales demuestran que el desempeño escolar de un alumno varía en función del nivel de estudios de los padres. Aparentemente, en la educación pública húngara existe una fuerte selección social, que empieza mucho antes en el caso de las escuelas secundarias. Uno de los obstáculos para la implementación de una política gubernamental adecuada es la fuerte discriminación que existe contra los niños gitanos en las escuelas. La educación de los gitanos en escuelas o clases separadas constituye una práctica corriente. Muchos niños gitanos asisten generalmente a escuelas de educación especial, aunque no padezcan de deficiencias mentales. Con el fin de poner fin a estas prácticas, el Ministerio de Educación ha lanzado un programa de financiamiento para la integración de niños gitanos en escuelas que promueven la integración racial. Negar a los gitanos de Hungría el derecho a la igualdad de acceso a la educación, a través de la segregación en escuelas preparatorias, ha sido y sigue

siendo calificado como una violación, por parte de Hungría, de la legislación internacional (artículo 3 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial y artículo 13(1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).Si bien no se conoce el número exacto de gitanos en Hungría, las estimaciones afirman que este grupo podría representar entre 142.000 y 600.000 personas. Existen 189 escuelas primarias en las que el 50% de los alumnos pertenece a la comunidad gitana (Consejo de Europa, 2001; ERRC, 2004). Algunas escuelas primarias y secundarias ofrecen una educación bilingüe para los gitanos, y en algunas de ellas el idioma de enseñanza es el gitano. Según una encuesta realizada por el gobierno húngaro, 700 escuelas han creado aulas separadas para los estudiantes gitanos. Las escuelas gitanas están abarrotadas, insuficientemente equipadas y ofrecen condiciones deplorables (IE, 2004).

Este problema está estrechamente relacionado con otro factor, a saber: el costo de la educación. El costo de la educación aumentó considerablemente en los noventa, lo que disminuyó las posibilidades de acceso a la educación los niños de familias de pocos recursos. A pesar del número creciente de estudiantes inscritos en las escuelas secundarias y las instituciones de educación superior, las posibilidades de completar el ciclo de estudios y de aprender una profesión son extremadamente bajas para los niños que vienen de familias sin estudios, desempleadas, pobres o gitanas, o que viven en zonas desfavorecidas. La desigualdad ya existente se acentuó aún más: la brecha entre las escuelas en áreas y distritos adinerados y pobres aumentó considerablemente.Una de las causas de esta brecha entre familias y escuelas es el aumento de los gastos escolares no compensados en las regulaciones y cálculos del sector educativo. La educación de los niños es sumamente costosa y a menudo constituye una carga demasiado pesada para las familias de pocos recursos. Lo mismo sucede con las escuelas ubicadas en áreas o distritos pobres, que no reciben el apoyo financiero que necesitan (Hoós, 2001).

La “tercera vía” húngara generó un sistema educativo demasiado descentralizado. En un contexto de gran flexibilidad en términos de reglamentos y normas, la autonomía de las escuelas adquirió una importancia considerable. La remuneración y las condiciones de trabajo del personal docente son considerablemente heterogéneas, si bien obedecen a ciertos principios obligatorios básicos (Dethier, 2000). Esta descentralización del sistema coloca un gran peso sobre los hombros de los representantes del cuerpo docente, quienes deben lidiar con un gran número de municipios y juntas escolares autónomos quienes a su vez deciden, al menos en forma parcial, cuáles serán las condiciones de trabajo de su personal. Como lo señala Halász, debido a que el sector público descentralizado fomentó oportunidades de toma de decisión por parte de cada individuo, el desarrollo del sector privado ha sido relativamente lento. Tomando en cuenta la complejidad que caracteriza la situación de muchos grupos minoritarios y en particular, de los gitanos (que representan un 8% de la población), la exclusión social sigue siendo una realidad en el sistema educativo húngaro. Finalmente, podemos afirmar que todavía queda mucho por hacer, si bien algunas iniciativas ya han sido implementadas en los últimos diez años.

Referencias

Council of Europe, (2001), European Charter for Regional or Minority Languages Application of the Charter in Hungary: Report of the Committee of experts, ECMRL (2001) 4, Strasbourg: Council of Europe.

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Capítulo 22

ESPAÑA

20 años de lucha por la descentralización

Situación

En España, el antiguo modelo centralizado geográficamente está siendo reemplazado por un nuevo modelo en el que otros cuerpos administrativos, como las 17 Comunidades Autónomas de la administración local pueden asumir ciertos poderes. Los objetivos generales de la educación están definidos por las autoridades nacionales, pero las comunidades regionales tiene tanto responsabilidades ejecutivas como la autoridad para definir requisitos adicionales, especialmente los que tengan que ver con la promoción del idioma y cultura regionales. El gobierno nacional se reserva la autoridad de asegurar las equivalencias académicas de grados y certificados de todos los niveles, definir el currículo central, planificar la estrategia de inversión par ala educación nacional y regulas la enseñanza del español en toda la nación. Las autoridades provinciales supervisan los asuntos relacionados con las escuelas y el personal.La mayoría de las Comunidades Autónomas han diseñado su propia política educativa. Administran los establecimientos públicos o autorizan a los establecimientos privados. La descentralización ha concedido autonomía a centros públicos y centros concertados (escuelas privadas fundadas con recursos públicos y con un contrato= escuelas subsidiadas) para definir sus modelos organizacionales y pedagógicos.

Hay dos tipos de escuelas privadas, las creadas con un contrato (concierto) con el apoyo del gobierno (centros concertados) y aquellas que no cuentan con apoyo del sector público (centros con concertados) o, lo que es lo mismo, escuelas independientes y no subsidiadas o no subsidiadas privadas.

Los centros concertados comprenden, por lo general, los niveles obligatorios d ela educación, pero pueden proveer formación en cualquier nivel o grado bajo ciertas condicione (ver más adelante).Los centros no concertados son libres de crear sus propias reglas y reglamentos y determinar la matrícula de inscripción (Glenn & De Groof, 2002 a)

Marco legal

Se necesita un poco de antecedente para entender la evolución de las últimas décadas y la situación actual.

La dictadura política bajo el general Franco, impuesta después de la guerra civil de 1936, marcó un punto de quiebre con el sistema anterior y convirtió a la educación en un método para imponer la ideología del régimen. La educación debía ser católica y patriótica. La década de 1950 fue el inicio de una apertura mental en el mundo de la educación en lo que concierne a ciertas enmiendas legales. En 1953, la educación secundaria fue reformada en un intento por hacer que el elitista bachillerato fuera más accesible.

En la década de 1960, el crecimiento económico, el proceso de industrialización, el crecimiento demográfico, así como las tensiones internas del sistema político fueron las causas de una reforma total y profunda del sistema de educación básica. La reforma se llevó a cabo bajó el Acta General de la Reforma en la Educación y el financiamiento de la Educación (LGE). Este Acta trató re abolir las incongruencias subyacentes provocadas por las reformas parciales anteriores, lo que había probado ser insuficiente para hacer frente a los cambios veloces que en lo social y económico enfrentaba le país.

Algunas características importantes en relación con el asunto del presente estudio lo constituyen, por ejemplo, la generalización de la educación obligatoria para las edades comprendidas entre los 6 a los 14 años en un sistema único y no discriminante.

-El fin del principio de subsidios que había mantenido el Estado hasta 1970. La nueva acta reconocía que el rol del Estado era el de la planificación general del sistema educativo y la provisión de planteles educativos.

-La continuación de una significativa presencia de la enseñanza privada en establecimientos con rango no universitario.

Luego de la muerte de Franco y de la introducción de reglas más democráticas en el país, las cosas cambiaron progresivamente, a pesar de que la situación anterior siguiera influyendo un buen número de políticas educativas y la relación entre el Estado y los proveedores de educación.

La constitución de 1978

La constitución española d e1978tuvo una marcada influencia sobre el sistema de educación, pues sentó las bases de los principios que prevalecieron para los asuntos relativos a la educación. Por una parte, reconocía el derecho a la educación como uno de los derechos fundamentales que debían sostener los poderes públicos y, por otra parte, garantizaba las libertades individuales en los asuntos educativos y establecía los principios de participación y autonomía universitaria. Aún más, distribuía los poderes educativos entre la administración del Estado y de las Comunidades Autónomas. Finalmente, establecía otros derechos asociados a la educación.

El Artículo 27 está íntegramente dedicado a la educación. Las diez cláusulas de este artículo establecen los principios básicos detrás de cualquier reforma educativa, especificando aspectos básicos del derecho general a la educación. Estos principios combinan la obligación del Estado de garantizar los servicios educativos a todos los españoles bajo las condiciones de igualdad y respeto de las libertades individuales y la participación democrática, en particular, promover la participación de todos los sectores involucrados en el plan nacional, así como la participación de profesores, padres y, si aplicable, los alumnos, en el control y manejo de los centros públicos.

La Constitución trata, igualmente, otro aspecto esencial de la organización educativa, por ejemplo, la descentralización de las responsabilidades educativas en conjunto con la filosofía del Estado de Control Autónomo, o la distribución de los poderes educativos entre las Autoridades del Estado y las Comunidades Autónomas. Estas últimas pueden organizar y administrar el sistema educativo en sus regiones respectivas, con la excepción de lo que compete a los llamados “poderes reservados al Estado”. Las Comunidades Autónomas son responsables

de las regulaciones de los estándares para obtener, seguir y reconocer certificados académicos y profesionales, diplomas y los principios básicos para implementar el artículo 27 de la constitución.

En este sentido, por el bien de la educación privada, es importante señalar que el artùiculo 27 estipula que:

Personas jurídicas y naturales tiene el derecho a establecer centros educativos de acuerdo a los principios constitucionales.

Los profesores, padres y, en algunos casos, los alumnos podrán participar en la supervisión y manejo de todos los centros que reciban subsidios del gobierno dentro de los límites legales.

El gobierno asistirá a los centros educativos que cumplan los requisitos legales.

Contexto

A principios de la década de 1980, un 40% de las escuelas eran privadas. De estas, sólo un poco más de la mitad eran controladas por la Iglesia Católica Romana y contaba con alrededor de 1,2 millones de estudiantes en las escuelas primarias y unos 230.000 en las escuelas secundarias. El resto de las escuelas privadas eran operadas como empresas rentables en manos de particulares seculares. Las escuelas religiosas a menudo eran muy apreciadas y la educación que ofrecían se estimaba superior a la ofrecida por las escuelas públicas. El resto de las escuelas privadas variaban enormemente en la calidad.

Entre 1977 y 1982, los subsidios anuales del gobierno para al educación privadas casi se triplicaron. Como resultado de esto, para la época en que la coalición dentro-derecha del gobierno dejó sus funciones, a finales de 1982, la mayoría de las escuelas primarias estaban libres. Esta política tenía que pagar por el retiro de fondos disponibles para las escuelas públicas con la consecuente pérdida de profesores y políticas de instrucción en el sistema público.

El gobierno socialista que asumió el poder en 1982 trató de suavizar el problema entre las escuelas privadas (mayormente católicas) y las públicas integrando las escuelas privadas al sistema de educación general del país. Para lograr este objetivo, en 1984 el gobierno aprobó el Acta Orgánica 81/1985 del 3 de Julio del Derecho a la Educación (Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación- LODE) que preveía una red integral para escuelas públicas y escuelas privadas con subsidios del gobierno que habían firmado acuerdos con el gobierno, un acta que establecía tres categorías de escuelas.

Las escuelas públicas gratuitas eran de la competencia del Ministerio de Educación y Ciencias o del los gobiernos de las Comunidades Autónomas. La educación estaba sujeta a los principios de la constitución en lo que concernía a que tenía que ser ideológicamente neutra y debía respetar las diferentes creencias religiosas.

La segunda categoría, las escuelas privadas independientes o centros no concertados, que pueden ser creados por cualquier persona o grupo siempre y cuando se observen los parámetros constitucionales.

La tercera categoría, los centros concertados, generalmente de carácter religioso, eran financiados por el estado. Sin embargo, el director y la facultad

eran electos por un consejo escolar compuesto por representantes de los diferentes departamentos de la escuela, incluidos los padres y el cuerpo docente.

A pesar de que el gobierno no trató de controlar este sector subsidiado, los consejos eran una clara señal de que se quería incrementar la democratización de éste importante ámbito de la sociedad. En los tres modelos escolares, los estudiantes gozaban del derecho a recibir educación que no violara sus creencias religiosas. Eurydice, 2002; WCT/España, 2004; Hanson, 2000).(www.country-studies.com/spain/education.html) (más detalles en los párrafos siguientes)

Legislación central

En conformidad con los principios constitucionales, se adoptó una serie de leyes y regulaciones importantes en los años siguientes. A saber:

El Decreto Real 2377/1985 del 18 de diciembre otorgaba la aprobación de los estándares básicos para los acuerdos educativos. Basándose en este decreto, las administraciones educativas correspondientes dan directrices específicas para cada año escolar.El Acta Orgánica 1/1990 del 3 de Octubre que tiene que ver con la organización general del sistema educativo (Ley de Ordenación General del Sistema Educativo –LOGSE) prevé una reestructuración del sistema educativo hasta, pero no inclusive, el sector universitario, y aplica tanto para las escuelas públicas como privadas.

Los ambiciosos objetivos de la LOGSE son: la regulación efectiva del nivel pre-intermedio de la educación, por medio de la reforma del Entrenamiento Vocacional establecer un nivel de post secundaria e interconectar las enseñazas de régimen especial (artes y lenguaje) y otros tipos de educación

El Decreto Real 1004/1991 del 14 de Junio establece las condiciones mínimas que los planteles educativos deben reunir bajo el título 1 de la LOGSE, que cubre la educación pre-primaria, primaria y secundaria, Entrenamiento vocacional específico y la educación especial.El Acta Orgánica 9/1995 del 20 de Noviembre, relativa a la participación evaluación y administración de los planteles educativos ((Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes – LOPEG) amplía las disposiciones de la LODE en lo que respecta a la naturaleza participativa de dichos establecimientos y especifica ciertos estándares para la organización y operación de los cuerpos gubernamentales en los establecimientos públicos para ajustarse a las estipulaciones de la LOGSE. También establece las medidas que garantizan la educación de niños con necesidades educativas especiales en establecimientos subsidiados, de manera que estos centros puedan participar en acciones que favorezcan una educación de calidad con los mismos mecanismos de control social.

Durante la campaña electoral de 1996, el sector educativo se volvió un campo de batalla pues los partidos políticos más importantes atacaron mutuamente sus propuestas. El nuevo ministro de la época del Partido Popular, Aguirre, públicamente atacó las joyas más preciadas del antiguo gobierno: la LODE y la LOGSE, calificándolas de “actos de arrogancia”. Su filosofía, así como la de su partido, era la de “establecer una colaboración efectiva con los poderes públicos y la Iglesia Católica resulta indispensable para la preservación del patrimonio histórico español”. Los conceptos de libertad y calidad se centraban en el nuevo

programa educativo. La transferencia de la responsabilidad educativa al gobierno regional se reforzó. Sin embargo, el nuevo gobierno se vió obligado a continuar el proceso de reformas de los gobierno previos, respetando la ley de la tierra (Hanson, 2000).La nueva política se convirtió en ley en 2002.La Ley Orgánica de la Calidad de la Enseñanza (LOCE), modifica la LODE de 1985, la LOGSE de 1990 y los aspectos regulados pro esta ley se organizan según cinco puntos importantes: impulsar de la exigencia y esfuerzo personales, intensificar del proceso evaluativo de los alumnos, reforzar un sistema con igualdad de oportunidades, estimular y apreciar el trabajo del docente, conceder más autonomía a los centros educativos.

España es uno de los pocos países que han implementado una descentralización educativa de gran alcance, sistemática y competa. Los veinte años de exitosos pero intensos esfuerzos para descentralizar el sistema educativo ha dejado valiosas lecciones en lo que concierne a la planificación y ejecución d ela reforma educativa. Un fuerte respaldo político resulta crucial. Una visión compartida es la clave. Mientras más compartida sea la visión de la descentralización entre los distintos representantes de los poderes (por ejemplo: partidos políticos, miembros de la iglesia, gobiernos regionales, municipalidades, líderes escolares), más oportunidades tendrá de ser exitoso. La lección más importantes de la reforma educativa y gubernamental española es que una nación compuesta por muchos territorios culturales, idiomas, ideología políticas, estratos socio-económicos y tradiciones históricas puede hacer una transición pacífica de la autocracia a la democracia descentralizada sin caer en facciones que se atacan, como ha sido a menudo el caso de otros países europeos en años recientes (Hanson, 2000).

Las escuelas privadas en España

Las escuelas privadas en España están definidas como aquellas fundadas por personas jurídicas o naturales que tengan un control competente de la administración educativa (LODE, artículos 10 y 13). Los centros privados están clasificados, generalmente, en función de su autoridad administrativa, usualmente una asociación, la Iglesia católica u otro grupo.Las escuelas privadas que no gozan de subsidios, llamadas centros no concertados, no participan del esquema de acuerdos (ver más adelante) y son objeto de los principios de la aprobación administrativa.Por otro lado, los centros concertados (escuelas subsidiadas) deben:

Proveer educación al nivel acordado exenta de costo. Proveer actividades extra curriculares no discriminatorias y sin lucro Establecer un marco voluntario (se requiere aprobación para recibir fondos

por esa actividad) Dictar los cursos acordados y mantener la relación profesor/alumnos

establecida por el gobierno. Informar al público de la naturaleza subsidiada de la institución y, cuando

sea apropiado, su carácter especial. Cumplir con todas las previsiones del título IV de la LODE concernientes a

la participación de la comunidad escolar en el control y gestión de las escuelas subsidiadas por el gobierno, incluido el nombramiento y operación del consejo escolar.

Contratación de un profesor coordinador y contratación y despido del personal docente, ajustado a las previsiones relativas a la protección de los derechos del estudiante a la libertad de conciencia, incluida la

participación opcional en asuntos religiosos, y a actuar en consonancia con los procedimientos establecidos por las escuelas estadales para las admisiones.

(WCT/España, 2004;Eurydice, 2000; Glenn & De Groof, 2002a ; Hanson,2000)

[Las escuelas subsidiadas pueden esperar que alumnos y personal se adapten a su visión únicamente dentro de unos parámetros, lo que explicaría el hecho de que la mayoría de las escuelas que siguen una pedagogía muy particular no sean candidatas para subsidios público (Glen & De Groof, 2002 b)]

Fundar una escuela privada

El artículo 14 de la LODE señala que todo plantel debe reunir ciertas condiciones mínimas para que se pueda garantizar la calida de la educación que allí se imparte. Estas condiciones deben estar en consonancia con las regulaciones gubernamentales y cubrir los grados y calificaciones del personal docentes, la relación profesor/alumno, las instalaciones escolares y deportivas y el número de vacantes disponibles.

Artículo 23 de la ley ya mencionada, como fuera enmendada por la sexta provisión suplementaria de la LOGSE, establece los requisitos para la aprobación previa del gobierno en lo relativo a la operación de escuelas privadas a las que sólo se les otorgará subsidios si cumplen con las condiciones mínimas que ya comentábamos.

Los principios generales del Decreto Real 1004/1991 estipulan que los planteles educativos deben: Estar ubicados en edificios que sólo tenga propósitos educativos.Cumplir con las legislaciones existentes en materia de salud, nivel de ruido, capacidad y seguridad.Estar diseñados para permitir el acceso de alumnos físicamente minusválidos, de acuerdo a las legislaciones vinculantes.(Eurydice, 2000; Glenn & De Groof, 2002a & 2002b)

Hechos y cifras

Los datos que aportamos a continuación , están obtenido del Ministerio de Educación y Ciencia(MEC). La estructuración de los datos que nos da el MEC no es la más adecuada ya que el MEC en los datos de centro privados incluye a los concertados y a los independientes.

En cuanto a la diferencia de centros por niveles, en los centros privados, en un mismo dentro se imparte enseñanza primaria , secundaria inferior y secundaria (aunque no absoluta, pues hay centros de primaria-pocos-que también imparten la secundaria), los centros de secundaria imparten la inferior y la superior.La precisión que se pretende en la encuesta hoy no podemos darla, pero seguiremos intentando precisar los datos en línea de lo que pretende la encuesta....

Tabla 22A Cantidad de escuelas

Escuela Privadas Escuela estatales Cantidad totalCantidad % Cantidad %

En educación primaria 10.139En educación secundaria inferiorEn educación secundaria superior

3.884

Total: 4.417 24% 14.024 76% 18.441

Tabla 22B Cantidad de alumnos

Escuela Privadas Escuela estatales Cantidad totalCantidad % Cantidad %

En educación primaria 841.893 (33%) 1.668.516 (66%) 2.510409En educación secundaria inferior

649.058 (34%) 198.102 (66%) 272.594

En educación secundaria superior

76.619 (26%) 217.874 (74%) 294.493

Total: 151.111 (26.5) 415.976 (73,5%) 567.087

Al igual que en los cuadros anteriores, los datos sobre profesores de las escuelas privadas incluyen a concertadas e independientes. También hay que tener en cuenta que muchos profesores pueden dedicar parte de su jornada en nivel de primaria y parte en secundaria; y lo que es casi generalizado tanto en la enseñanza privada como en la publica es que dado que estos niveles se imparte en los mismos centros, los profesores de secundaria inferior impartan también en secundaria superior.

¿Qué ocurre con el financiamiento y las matrículas?

Los métodos para financiar las escuelas privadas varían en función del tipo de acuerdo logrado entre el centro educativo y el Estado.

Las escuelas privadas que reciben subsidios son sujeto del esquema de acuerdos descrito en el título IV de la LODE para escuelas subsidiadas. Este esquema establece los derechos recíprocos y las obligaciones del gobierno y el director, consideradas las partes que suscriben el acuerdo. En términos generales, dichos establecimientos comprenden la educación obligatoria (primaria y la educación secundaria obligatoria), niveles vocacionales y el bachillerato.

La ley española prevé dos tipos de acuerdo: el estándar (régimen general) que priva para la educación básica obligatoria con subsidio completo del estado, y la de acuerdos individuales (régimen particular) válida para escuelas financiadas tanto por subsidios del estado como por las matrículas de los estudiantes. Desde 1989/90 los regímenes particulares no se aprueban a nivel de la educación obligatoria.

La participación en el esquema de acuerdos, para las escuelas privadas que hayan sido aprobadas, dependerá de los fondos disponibles. Las escuelas que prestan servicio en áreas con necesidades significativas, grupos en desventaja o, además de estas condiciones, que conduzcan experimentos de interés para el sistema educativo, tendrán prioridad. En caso de que todos los factores tengan el mismo peso, las escuelas cooperativas tendrán prioridad.

A fin de participar en el esquema de acuerdos, las escuelas privadas deben reunir el mínimo de condiciones fijadas en la LODE, estar autorizado para

impartir las clases discutidas en el acuerdo y ser capaz de asumir las obligaciones que allí se estipulan.

Los acuerdos cubren un período de cuatro años y pueden ser renovados o modificados. En ellos también se establecen los derechos y obligaciones del gobierno y el director docente del establecimiento que firma el acuerdo.

Es necesario que el gobierno contribuya con las escuelas subsidiadas siguiendo la fórmula de subsidios establecida para cada clase en el presupuesto general. Esto garantiza que la educación sea libre de costos y se organiza de la manera siguiente:

Remuneración del personal docente, incluyendo las contribuciones al seguro social.Pago de otros gastos (salarios del personal administrativo y de servicio, costos ordinarios de mantenimiento y reconstitución del capital fijado).Pago de los costos relacionados con los aumentos por antigüedad, reemplazo y apoyo al director y a los profesores que lideran las funciones sindicales.

Estas leyes están determinadas por la Ley Financiera nacional del gobierno y las correspondientes legislaciones de las Comunidades Autónomas.

La financiación pública del concierto supone un 80% del coste real del puesto escolar. Están financiados de forma generalizada las enseñanzas “obligatorias” en los niveles de educación primaria -6 a 12 años – y la educación secundaria Obligatoria-12 a 16 años. En este momento, la etapa de Educación infantil -3 a 6 años- legalmente tiene la condición de gratuita, y está comenzando a ser financiada por la administración en cantidades equivalentes a las de la primaria

Sin ir en detrimento del esquema general del acuerdo, como parte del gasto presupuestado, el gobierno también provee un apoyo para financiar las inversiones en instalaciones y material docente. En la actualidad, las Comunidades Autónomas y el Ministerio del Trabajo, a través de la Dirección General de Cooperativas de Ceuta, Malilla y Asturias, ofrece subsidios a loas cooperativas educativas para cubrir los intereses d elos préstamos usados para financiar inversiones en las escuelas.

Las escuelas subsidiadas también pueden ser candidatas a las deducciones impositivas y otras ventajas que se otorgan a las organizaciones de caridad.Las escuelas subsidiadas deben proveer gratuitamente la educación descrita en sus acuerdos con el gobierno. Cual cobro de matrícula por actividades extra-curriculares o servicios escolares tales como comidas, transporte a y desde la escuela, tratamiento médico, asesoría psicológica o educación especial, deben estar autorizado por la autoridad educativa competente.

Las escuelas no subsidiadas tienen una total autonomía financiera. (WCT/España, 2004 ; Eurydice, 2000; Glenn & De Groof, 2002a & 2002b)

¿Hasta dónde llega la autonomía de las escuelas privadas? Los padres tienen la posibilidad de inscribir sus hijos en los centros privados independientes. No hay ninguna limitación legal. Respecto de los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos, la admisión y matriculación está sujeta a un procedimiento público y a un baremo en el que uno de los criterios más importantes es la proximidad del domicilio...

Legalmente es gratuita; en realidad sólo lo es en el caso de que los padres escolaricen a sus hijos en los centros públicos; cuando eligen escolarizarlos en los centros privados sostenidos con fondos públicos (concertados) no es totalmente gratuita pues la financiación publica no cubre el coste real de cada puesto escolar.

En El caso de que escolaricen a sus hijos en un centro privado (independiente) –no concertado- la familia deberá hacerse cargo íntegramente del coste de la educación. No hay ninguna autoridad publica / Administración que financie a estos centros..

A fin de asegurar que todos los alumnos reciben la misma educación básica, y para garantizar el estatus de las calificaciones concedidas, el gobierno ha establecido un currículo básico, enseñanzas mínimas, en el que se encuentran los objetivos, contenido y criterios de evaluación.

El gobierno también establece lapsos para los elementos básicos de las enseñanzas mínimas. Los centros educativos son libres de elegir las materias opcionales a impartir, adaptar el currículo a las condiciones de la región de sus Comunidades Autónomas donde se encuentren, así como a elegir los métodos de enseñanza y organizar las actividades curriculares y extra-curriculares que mejor convengan para sus fines.Todas estas provisiones aplican para el sector público y privado de la educación.

Los propietarios de escuelas privadas tienen el derecho a definir el carácter de sus centros dentro del marco establecido en la Constitución y respetando los derechos de profesores, alumnos, y padres. También se les insta a informar a la comunidad educativa sobre el carácter de sus instituciones.

La fundación y el manejo de centros educativos que provean educación por debajo de los estándares o con regímenes especiales, requieren de la autorización del gobierno. Esta será concedida si se reúnen ciertas condiciones mínimas. Una vez autorizadas, estas escuelas tienen control total en los asuntos académicos.

Las escuelas privadas que provean educación no dirigida a la obtención de una certificación académica, están sujetas a la ley general y no pueden utilizar ninguna de las designaciones oficiales aplicables a los centros educativos (Eurydice, 2000).

Estatus y condiciones de los profesores en las escuelas privadas en España

Las escuelas privadas tienen total libertad en lo que concierne a la contratación de profesores, y están limitadas únicamente por el requisito de que el candidato debe cumplir con las calificaciones necesarias para impartir cierta materia en un nivel particular para el que está aspirando. Los profesores de educación secundaria también deben poseer un diploma en una formación pedagógica especial y que se conoce como título de especialización didáctica.

En general, la contratación es la forma de acceder a una plaza docente en una escuela privada. La contratación debe hacerse en función de lo previsto por la

ley. La LODE prescribe, en particular, los criterios para contratar y despedir a los docentes de escuelas subsidiadas.

Las regulaciones legales que competen a las condiciones sociales y laborales de los profesores en el sector privado son, en general, las mismas que para cualquier otro trabajador. Las regulaciones usadas como referencias son las del Estatuto de los Trabajadores (1980), junto con otras regulaciones de menor rango, particularmente, los acuerdos alcanzados entre las convenciones sectoriales de la enseñanza subsidiada y no subsidiada. Los gobiernos regionales tienen la capacidad para negociar y poner en práctica los Acuerdos Colectivos territoriales correspondientes en el área de la educación subsidiada.

Las categorías profesionales pueden variar dependiendo de si se trata de educación subsidiada o no, aunque los títulos son, a menudo, los mismos: docente, profesor titular, profesor asistente y asistente al profesor/instructor.

El sistema que regula la selección y contratación está vinculado a un contrato de trabajo firmado entre el profesional y el propietario del centro, contrato que debe respetar la legislación en vigor y los principios de transparencia y de difusión de las vacantes (por lo menos en las escuelas subsidiadas), así como los criterios fijados por el consejo escolar del establecimiento (Vallejo et al., 2003).

Entre los derechos de lo que gozan los docentes en las escuelas privadas figuran un contrato de duración indeterminada con la posibilidad de terminarlo a solicitud del profesor, vacaciones, permisos, pensión (con ciertas diferencias respecto al sistema público) y seguridad social.

En lo que respecta a las vacaciones, oficiales o especiales, coinciden en número con las del sector público.Los docentes de las escuelas privadas que ofrecen los mismos servicios que los del sector público, en general trabajan más horas y reciben salarios más bajos, aunque se acercan a los salarios vigentes para la docencia en el sector público y llegan a estar cerca de un 85% de los salarios para docentes del sector público. Sin embargo, hay diferencias entre las Comunidades Autónomas (Glenn & De Groof, 2002a).

Los salarios

Las retribuciones de los trabajadores y trabajadoras de la enseñanza privada (tanto la concertada como independiente) se establecen por medio de los convenios colectivos. En España existen dos convenios colectivos que afectan a la enseñanza oficial en centro privados:

Convenio Colectivo de empresas de Enseñanza Privada sostenidas total parcialmente con fondos pùblicos para los centros privados-

Convenio Colectivo Nacional de Centros de Enseñanza de Régimen General o Enseñanza Reglada sin ningún nivel Concertado o Subvencionada –para los centros Independientes -.

Estos Convenios Colectivos que regulan las relaciones laborales entre empresas y trabajadores de sus respectivos ámbitos, pueden tener un vigencia de uno o varios años ; en este caso las retribuiciones se negocian o revisan cada año .Además de los establecido con carácter nacional en los Convenios Colectivos, que tienen el carácter de mínimos para el conjunto de trabajadores en España , en el caso de la enseñanza privada –concertada- pueden existir Acuerdos de

carácter Autonomico (Regional) que establezcan unos complementos salariales específicos de ese territorio. Esto da lugar a que las retribuciones de los docentes de la enseñanza privada concertada, al igual que los de la enseñanza pública, pueda ser diferente en función de la Comunidad Autónoma en la que ejercen los docentes.Consecuencia de lo anterior, la comparación entre la enseñanza concertada y la enseñanza publica la hemos de hacer por Comunidades Autónomas –Regiones- y los resultados son diferentes.

Otra diferencia a tener en cuenta es la estructura salarial, en le caso de la enseñanza pública existe de forma casi universal el concepto “complemento por formación permanente – sexenios” que no existe en la enseñanza privada y que produce una desviación progresiva en perjuicio de la privada concertada.

El factor determinante es la calificación (titilación previa), que diferencia entre los salarios de docentes cuya titulacion es de Diplomatura Universitaria (ISCED 5 A) que imparten docencia en primaria (ISCED1), y los docentes cuya titulacion es la de Licenciatura Universitaria (ISCED 5B) que imparten docencia en Secundaria (ISCED 2-3).

También es necesario tener en consideración el efecto que en los salarios supone la antigüedad en la empresa. De modo general (tanto en la enseñanza publica como en la privada) existe el concepto de trienios: un salario que se genera cada tres años de antigüedad en la empresa.

En la enseñanza publica, además, existe otro concepto retribuido, ligado a la antigüedad en el centro y a la formación permanente (sexenios)

Tabla 22C: Los salarios en la educación privada y publica en España

1€ = 1.28 dólar estadounidense1 dólar estadounidense = 0.78€ (en la fecha de octubre de 2004)

I. Sueldo inicial sobre una base analizada

In private school in public schools

-for a primary school teacher 17,486.20 USD 18,073.38 USD 96.75%-for a teacher in basic secondary education 17,486.20 USD 19,068.53 USD 91.70%-for a teacher in upper secondary education 20,061.79 USD 20,865.89 USD 96.15%

Nota: Dada particular situación que se da en España, con las diferencias que existen entre las distintas Comunidades Autónomas, para las cuestiones2.4; 2.5 y 2.6 tomamos como referencia las retribuciones en Andalucía, comunidad muy significativas por el numero de trabajadores afectados, tanto en la publica como en privada. Cantidades en Dólares.

II. Sueldo sobre una base analizada después de 15 años de ejercicio

In private schools In public schools -for a primary school teacher 19,253.60 USD 21,056.19 USD 91.44%

-for a teacher in basic secondary education 19,253.60 USD 22,051.35 USD 87.31%-for a teacher in upper secondary education 22,289.47 USD 23,634.34 USD 94.31%

III. Sueldo anual máximo

In private schools In public schools

-for a primary school teacher 21,021.00 USD 25,172.78 USD 83.51%-for a teacher in basic secondary education 24,517.15 USD 26,167.93 USD 80.33%-for a teacher in upper secondary education 24,517.15 USD 28,844.35 USD 85.00%

Nota: No tiene ningún limite establecido. Dependerá de la antigüedad en la empresa que pueda alcanzar en el ejercicio de la profesión. A modo de ejemplo, ponemos una antigüedad de30 años.

IV. Deducciones del sueldo bruto

- impuestos (IRPF)- primas de seguridad social- indemnización por desempleo

Los funcionario de la enseñanza publica no tienen descuentos por desempleo (prácticamente no tienen ningún riesgo de quedar en paro), ni por formación profesional. Las deducciones que tienen son el 1.69% a MUFACE (Contingencias de enfermedad, etc.) y el 3,86% a DERECHOS PASIVOS (jubilación,..). Ambos porcentajes sobre el Haber Regulador establecido por el gobierno para cada año.

Año 2004

GRUPO HABER REGULADOR MUFACE (1,69%)

DERECHOS PASIVOS (3,86%)

A 32.795,39€ 39,59 € 90,42€B 25.810,79€ 31,16€ 71,16€

Grupo A: Licenciados, imparten en secundaria; Grupo B: Diplomados, imparten en Primaria.

La relación aproximada entre el sueldo bruto y el sueldo neto de un docente soltero (sin cargas familiares) el primer año en actividad de una carrera normal =

- en enseñanza primaria (15%) 78,65%(17%) 76,65 %- en enseñanza secundaria básica 78,65% 76,65%- en enseñanza secundaria superior (16%) 77,65%(18%) 75,65%

Las cargas sociales que se repercuten sobre el salario del trabajador son de un 6,35%; el impuesto de Hacienda supone un porcentajes progresivo que varia en función del salario bruto anual y una serie de factores personales y/o familiares. (En las cuatro situaciones analizadas, va del 15 al 18%)El calculo que se refleja es sobre las retribuciones de Andalucía.En qué difiere comparado con las escuelas publicas?Prácticamente en nada, es ligeramente inferior a la de la privada, entre 0,5 y 1%, en función del nivel de retribuciones, dada la progresividad del sistema fiscal español.

Existe el denominado Plus de Residencia e Insularidad que lo perciben los trabajadores que residen en las Regiones (comunidades) de Islas Baleares, Canarias y en las ciudad de Ceuta y Melilla, que pretenden compensar el costo de residir en esa zonas. Este complemento existe en los dos convenios colectivos que tratamos aquí: el de Centro privados concertados y el de los centros privados independientes.

Existen otros complementos retributivo que sólo los perciben quienes desarrollan alguna función de carácter directivo o pedagógico individual: Dirección, jefatura de Estudios, coordinación es el que llamamos “paga por antigüedad en la empresa”: Consiste en una paga única, equivalente a tres mensualidades ordinarias en los centros independientes y a cinco mensualidades en los centros concertados, que se percibe a los 25 años.

¿Comparado con las escuelas publicas?

En los centro públicos tienen también el complemento por residencia o insularidad, y el complemento por formación permanente (sexenios) que no está en las retribuciones básicas, pero que de hecho lo perciben todos los funcionarios al reunir unos requisitos mínimos de antigüedad y de actividades de formación.

Los convenios colectivos en la enseñanza privada suelen recoger seguro de accidente y de responsabilidad civil de los trabajadores, enseñanza gratuita o a coste (comedor, transporte, ..) por los trabajadores, a menor coste...

Salvo los seguro y la gratuidad de la enseñanza, que en la publica ya es gratuita, la utilización de servicios en parecidos términos suele ser equivalente en los centros públicos.

La edad mínima a la que un trabajador de la enseñanza privada puede jubilarse es a los 65 años.Los funcionarios de la enseñanza publica pueden hacerlo a los 60 años.No hay referencias por categorías , ni en la publica ni en la privada.

En la enseñanza privada, existe la posibilidad de jubilación a los 64 años cuando la empresa contrata a otro trabajador para sustituirlo. También se puede producir una “jubilación parcial” –entre el 25 y el 85% de la jornada habitual- a partir de los 60 años y condicionada a una nueva contratación de de sustitución.La legislación laboral actual no permite obligar a los docentes a jubilarse.

Con anterioridad, era obligatoria la jubilación a los años. No obstante, lo habitual es que se produzca a los 65 años, circunstancia que permite recibir el 100 % de la pensión si se cumplen el resto de requisitos.

La jubilación en la enseñanza pública es forzosa a los años, con excepción de la

universitaria en que se puede continuar hasta los años.

Legalmente es posible trabajar en un centro docente privado y en otro centro, o en otra profesión, salvo que en el contrato se haya pactado algún compromiso en contra – exclusividad.En la enseñanza pública, existe un régimen de incompatibilidades que impide, con algunas excepciones, trabajar en otro sitio. Sólo se permite 70 horas al año de docencia.

El monto de la asignación por retiro (jubilación) con el último sueldo, en términos de porcentaje de dicho salario.Aproximadamente entre el 95 % del último salario.

Se ha de tener en cuenta que el cálculo (Base reguladora) se hace sobre el promedio de las retribuciones / cotizaciones de los últimos 15 años, actualizadas; posteriormente se practican las reducciones correspondientes si se jubila antes de los 65 años, o por falta de años de cotización (inferior a los 35).

En es sistema público no se promedian cotizaciones. La pensión de jubilación se calcula sobre el Haber REGULADOR QUE PARA CADO AÑO Y Grupo de funcionarios establece la administración en sus presupuestos, con un porcentaje en función de los anos de servicio. (100% a los 35 anos).

Como se vera hay una diferencia sustancial. Un funcionario docente se podría jubilar a los 62 anos con el 100 % de su pensión, si tiene 35 anos de servicio, y un trabajador de un centro privado para tener el 100% de su pensión necesita, además de haber cotizado 35 anos, tener 65 anos.

Solo puede compatibilizarse el percibo de una pensión, con un trabajo a tiempo parcial.

Se minora la pensión en proporción inversa a la reducción aplicable a la jornada de trabajo del pensionista en relación a la de un trabajador de tiempo completo comparable.

Vallejo et al; (2003) pretenden que la percepción según la que el sector privado es mejor remunerado sea parcialmente correcta. Cierto, esto es cierto en lo alto de la escala salarial pero no es el caso en los niveles intermedios e inferiores.

Por el contrario, en comparación con el sector privado, los salarios d elos profesores de la secundaria pública son inferiores, tanto en los niveles inferiores como superiores de la escala salarial.

Los salarios de los profesores en las escuelas subsidiadas se cancelan en el marco del presupuesto general del gobierno. Las Comunidades Autónomas pagan directamente a los profesores en nombre del propietario del establecimiento, su patrono.Los salarios están fijados por acuerdos marcos que cubren los distintos niveles de enseñanza del sector privado (Eurydice, 2000).

No existe una reglamentación específica en torno a los docentes que quieran pasar de un cargo a otro en el sector privado, contrariamente al caso del sector público.

De igual forma, los profesores no pueden cambiar automáticamente del sector privado al público, aunque se puede ingresar por medio de un examen de capacidades. En cualquier caso, la experiencia de enseñanza en el sector privado es tomada en cuenta para la evaluación de los docentes deseosos de convertirse en docentes en el sistema público (Eurydice, 2000).

En el sector público, se reconoce la “libertad de enseñanza”, conocida como “libertad de cátedra”, de cada profesor, aunque esto no implica el derecho de promover una ideología específica en calidad de docente, los profesores están obligados a mantener una postura neutra. En las escuelas privadas, los profesores tienen una obligación adicional: respetar el carácter distintivo o visión del mundo (ideario) del establecimiento que los contrata. El carácter distintivo definido por los organizadores de una escuela es un aspecto legalmente significativo pues puede ser la razón por la que se contrate ciertos profesores o por la que se insista al cuerpo docente para no comprometer la misión de la escuela. El derecho de los organizadores de las escuelas de exigir el respeto de su proyecto pedagógico y despedir a los docentes que no lo cumplan, fue reafirmado por la Corte Constitucional en numerosas ocasiones (Glenn & De Groof, 2002).

El informe OCDE sobre los docente en España (Vallejo et al., 2003) concluye que el sistema de remuneración de los docentes es coherente con los puestos con características y responsabilidades similares. Los aspectos a mejorar son los siguientes: necesidad de conciliar los sistemas de remuneración vigentes en las diferentes regiones y vincular el cálculo de los salarios a otros aspectos que puedan mejorar la antigüedad e incrementar la diferencia entre el salario de los profesores que se inician y aquellos que alcanzan el fin de su carrera.

Condiciones laborales

¿Cual es el horario semanal de trabajo prescrito para un docente de tiempo completo?

In-class hours off-class hours

In primary education 25 (weekly) 380 (yearly)In basic secondary education 25 (weekly) 380 (yearly)In upper secondary education 25 (weekly) 380 (yearly)

El convenio colectivo de la enseñanza privada –concertada- establece una jornada anual –en el centro- de 1.180 horas anuales, de las que 850 son lectivas distribuidas en un máximo de 27 semanales, 237 horas anules complementarias y 50 horas de formación (1.376 horas en total)

¿ Esta situación difiere de lo que ocurre en las escuelas publicas?

Notablemente. La jornada de la enseñanza publica esta regulado de otro modo. La estancia en el centro es de 30 horas semanales. De esas horas en primaria se hacen hasta un máximo de 25 horas lectivas semanales y en secundaria 18 horas. Aunque lo más frecuente es que en los centros de primaria, dada la suficiencia de plantillas para ello, no se lleguen a hacer 25 horas de clase.

Cantidad de semanas: Unas 35 semanas lectivas (175 días.)

Los días lectivos –de clase- están regulados legalmente por la administraciones educativas del cada Comunidad Autónoma, quienes tiene competencia para establecer el calendario escolar. Por ello se dan algunas diferencias entre comunidades. El promedio viene a ser de uno 175 días lectivos –en los que están los alumnos- al año, en los que han de impartise los curriculos mínimos oficiales.Los días que no son lectivos pero que son laborales, los docentes los dedican a trabajos relacionados con la enseñanza, (programación, preparación, etc..)

Las vacaciones de los docentes de los centros privados son de un mes. Asimismo tienen un mes más “sin actividad”. Ese mes adicional sin actividad, que no es exactamente de vacaciones, los centros en funcion de determinadas circunstancias pueden disponer de todo o parte del personal docente durante algunos días.

De lo que ocurre en las escuelas publicas.

No difiere básicamente, salvo en que en los centro dependientes de la administración, en el mes sin actividad docente, el personal docente está en situación de “a disposición de la administración” .

No solo está permitida, sino que en el ordenamiento laboral español existe una modalidad de contratación “a tiempo parcial”.Es muy frecuentes, sobre todo en las Enseñanzas Secundarias en las que diversidad de materias que las configuran y la especialización que exige cada una de ellas, imposibilitan a veces que un profesor pueda completar su horario semanal (25 horas)

En las escuelas publicas los profesores son mayoritariamente funcionarios, y están a tiempo completo. En el caso de que en un centro, profesor no complete sus 18 horas de clase con materia de su especialidad, se le completa la jornada con otros actividades....

En el sector público, el trabajo del docente está generalmente reglamentado por la legislación sobre los cargos públicos, que establece las condiciones generales, así como los derechos y obligaciones.

Sin embargo, la transferencia de poderes ha hecho que estén en vigencia varios acuerdos, según el poder educativo del que se trate.

En general, la semana laboral de un profesor es de 37,5 horas. De este total, un mínimo de 30 horas debe ser empleado en la institución de enseñanza primaria (25 horas contractuales y 5 horas suplementarias). A nivel de educación secundaria, los profesores deben permanecer en la escuela por un mínimo de 30 horas semanales, pero las horas de docencia varían de entre 18 a 21 horas.

La duración promedio del año escolar (37 semanas en la primaria, 36 en la secundaria) implica un total de 880 horas de enseñanza en la primaria y de 600 en la secundaria. Esta diferencia se considera el requisito para llenar otros aspectos como el tutoriado, la preparación de exámenes y su corrección, las reuniones pedagógicas, las actividades extra-escolares, las reuniones de padres, la formación permanente, etc.

Un docente del sector público que consagra un total de 1.311,5 horas por año a su trabajo. Esta cifra contrasta con la media de las horas de trabajo de un profesor del sector privado (1.065,8en los pequeños establecimientos, 1.164,4 en

los grandes) La conclusión no puede ser la de que los profesores en el sector privado trabajan menos que los del sector público, sino que hay una proporción más grande de contratos a tiempo parcial, especialmente si el establecimiento es pequeño (Vallejo et al. 2003)

Libertades y Derechos sindicales en las escuelas privadas

Qué grado de sindicalización tienen los docentes?- en el sector publico 10%- en el sector privado 15%

Afiliación estimada. En España la afiliación no es obligatoria, por lo que los datos quedan en la intimidad individual, o en las declaraciones oficiales de las organizaciones sindicales, que a veces no reflejan con exactitud la realidad.

El reconocimiento de los sindicatos de trabajadores docentes, y de sus representantes, está garantizado por el Estatuto de los Trabajadores y la ley Orgánica de Libertad Sindical (LOLS), normas en las que además de el reconocimiento de este tipo de asociaciones y de sus representantes , se establece el sistema y las condiciones por las cuales estas organizaciones tienen la condición de “representativo” o “mas representativos” en los diferentes ámbitos: nacional/estatal, autonomico /regional y sectorial y por ello el derecho a participar en los foros de interlocucion institucional o en la negociación colectiva de los respectivos ámbitos. De modo resumido y simple , en España un sindicato tiene la condición de representativo, y por lo tanto el derecho a participar en la negociación colectiva cuando obtiene un 10 % de Representación de los trabajadores elegida en los proceso electorales realizados en las empresas de ese ámbito.

Sus propios derechos profesionales están protegidos por una reglamentación especial cuando actúan en representación del sindicato.Además de los derechos y garantías que tanto laboral como profesionalmente viene establecidas en la legislación referida e la repuesta anterior, los mismos convenios colectivos pueden ampliarlas.Los representantes sindicales de los docentes en la enseñanza privada son autorizados y reconocidos para ser informados y consultados sobre todos los aspectos que se relacionan con las condiciones de empleo y de trabajo de los docentes a todos los niveles de decisión.

Los sindicatos docentes del sector de la enseñanzas privada tienen derecho a la negociación colectiva.Legalmente?

Los convenios Colectivos sectoriales (que afectan a empresas de una determinada actividad productiva) pueden tener distintos niveles de aplicación territorial: pueden ser de carácter estatal / nacional; provincial y de empresa. En la enseñanza privada existen 2 convenios de carácter nacional para la enseñanza privada (uno para los centros que reciben financiación publica y otro para los centros que no reciben ningún tipo de financiación publica – independientes)Además existen dos convenios autonomicos que afectan este tipo de centros: uno en País Vasco y otro en Cataluña, este ultimo vinculado específicamente con los convenios nacionales.

Los socios involucrados en estas negociaciones, además de los sindicatos, son las asociaciones de empresarios.En el convenio estatal de centros privados – concertados las asociaciones patronales que intervienen son Educación y Gestión (EyG) que agrupa a los centros católicos , la Confederación Española de Centros de Enseñanza (CECE) que representa a centros religiosos y la Asociaciones profesional Secretariado de la escuela Cristiana (ASPEC) que agrupa a centros católicos de Cataluña. Los sindicatos: USO, UGT,CCOO, FSIE y CIG.Las asociaciones empresariales que participan en el Convenio de centros no concertados – independientes- son la CECE (la Confederación Española de Centros de Enseñanza). Los sindicatos: USO, UGT, CCOO, FSIE y CIG.

Las cuestiones objeto de negociación colectiva son restringidas por las autoridades.

La negociación colectiva en materia de:

- salarios y condiciones laborales son posible- No cuando al tamaño de clase y programa de estudio

El plazo de vigencia de los Convenios Colectivos forma parte de la propia negociación. Suelen tener una duración de uno o varios año, o se acuerdan criterios para ello.

Para participar en la negociación colectiva, los sindicatos hemos de acreditar que tenemos una implantación en el sector sobre el que se está negociando como mínimo del 10% de los la representación de los trabajadores elegida en procesos electorales en cada una de las empresas. La autoridad laboral emite certificaciones sobre los resultados de esos procesos, que son los utilizados para establecer la representividad de cada organización.Cuando en un sector no existe una representación especifica, se utiliza el “reconocimiento de las partes”

A nivel estatal existe el Consejo Escolar del Estado, del que forman parte: representantes de la discriminación educativa del Estado y de la Comunidades autónomas; representantes del personal docente a través de las organizaciones sindicales representativa tanto en la enseñanza publica como de la enseñanza privada; representantes del personal no docente de los centros públicos; de los alumnos y de los padres de alumnos a través de sus asociaciones; de los titulares e los centros privados y de la asociaciones empresariales de los centros privados, tanto financiados con fondos publicados como no financiados; representantes de las universidades; también forma parte del Consejo otras personas nombradas por la administración por su prestigio profesional....

A nivel regional / autonomico también existen los Consejos Escolares Autonomicos, con una composición semejante a la del Estatal, pero con personas que representan a las organizaciones, instituciones o asociaciones o asociaciones con implantación en ese ámbito.

A nivel regional escolar –entendiendo por ello cada centro de forma individual- en los centros públicos y privados con financiación publica existe el Consejo Escobar de centro, en el que están representados la Titularidad (administración educativa en el caso de los públicos), el profesorado, el personal de administración y servicios, los padres y madres de los alumnos, alumnos y la administración local (ayuntamientos).

El procedimiento habitual en el caso de controversia individual en la aplicación por parte de la empresa de las condiciones laborales y económicas, es el de la reclamación individual prevista en la legislación de tipo laboral. El papel de los representantes de los sindicatos docentes puede ser diverso: desde la información y el asesoramiento al trabajador, la intervención en su nombre ante la empresa o la intervención jurídica por medio del sindicato.Según se recoge en los convenios colectivos, la Comisión paritaria del Convenio de que forman parte los representantes de las empresas y los de los trabajadores, puede mediar en la controversia e incluido, previa petición expresa de la partes en la controversia, puede arbitrar con carácter vinculante.

De igual forma que con las individuales en la legislación está previsto y regulado el procedimiento para reclamaciones que afectan a un grupo de trabajadores: el Conflicto Colectivo. El papel de los sindicatos es el mismo, aunque en este caso pueden interponer el conflicto colectivo en su propio nombre.

El Derecho a la huelga es totalmente legal. También es posible la realización de otro tipo de acciones (concentraciones, manifestaciones, paros parciales, ...) que, únicamente han de someterse a un procedimiento de autorización por parte de la autoridad gubernativa, en cuanto a garantizar el orden publico.

Referencias

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Eurydice, (2000), Private Education in the European Union, Organisation, administration and the public authorities’ role, Eurydice European Unit, Bruselas.

Eurydice, (2004), The teaching Profession in Europe: Profile, Trends and Concerns, Key topics in education in Europe, Volume 3, Report IV, Keeping Teaching attractive for the 21st Century, General Lower secondary education, Eurydice, Bruselas.

Eurydice/Espagne, (1998), The Spanish Education System. National Report, Unidad española de Eurydice. Ministerio de Educación y Cultura.

Fernández, A. & Nordmann, J.D., (ed) (2002) El estado de las libertades educativas en el mundo, OIDEL, Madrid, Santillana.

Glenn, Ch. & De Groof, J., (2002a) Finding the Right Balance. Freedom, Autonomy and Accountability in Education, Vol. I, Utrecht/Lemma.

Glenn, Ch. & De Groof, J., (2002b) Finding the Right Balance. Freedom, Autonomy and Accountability in Education, Vol. II, Utrecht/Lemma.

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Trayter, J.M., (1995) Le statut du professeur en Espagne. Secteur publique et secteur privé, in, De Groof.J., The Legal Status of Teachers in Europe, Lovania, 1995, pp. 139-173

Vallejo, V.S., Gordo, E.O., Prieto, J.J.A., (2003), Attracting, selecting, training and retaining quality teachers in Spain, Thematic Report for the OECD, OECD, Paris/France.

WCT/España, (2004), Questionnaire on the status and working conditions in private schools. Contribución de USO. España (Garcés, J.C.)

Sites Web consultados :www.eurydice.org/Eurybase/Application/www.fundel.eswww.thinkspain.comhttp://countrystudies.us/spain/

Parte IV

CONCLUSIONES

Capítulo 23

TRABAJAR EN ESCUELAS PRIVADAS

En el capítulo sobre el Marco Legal y Normativo, ya mencionábamos que la situación y las condiciones de trabajo en la educación privada dependen de en gran medida de las normas laborales del país. Si bien las autoridades determinan directa o indirectamente las condiciones que las escuelas privadas deben cumplir antes de ser reconocidas, incluyendo aquellas relacionadas con la política de personal, también deben hacer cumplir las normas y acuerdos que establece el sistema educativo público. En muchos casos, la consecuencia es una confusión legal que combina aspectos específicos de la ley para instituciones privadas con las disposiciones de la ley del sistema educativo público. Mientras más dependiente (financieramente) sea una escuela de las autoridades, más influencia tendrán éstas sobre la organización y las estructuras de las

instituciones. En este capítulo, que trata principalmente el estatus salarial y las condiciones de trabajo generales de los docentes en la educación privada, se aclaran estos temas sobre la base de algunos ejemplos concretos.

Reclutamiento de docentes en escuelas privadas

En la mayoría de los países, aunque los requisitos de credenciales para obtener un empleo como docente son los mismos en el sector público y en el sector no gubernamental, las escuelas privadas tienen cierta libertad con respecto a la contratación de docentes y pueden establecer como requisito, dentro de ciertos límites, que el docente se identifique con la misión y el carácter distintivo del escuela. Sin embargo, algunos países no han establecido obligaciones legales para que las escuelas privadas contraten personal con las mismas credenciales que escuelas públicas. Éste es el caso en varios países, por ejemplo: Las directivas de escuelas privadas en Dinamarca tienen la libertad de elegir a su personal calificado tomando en cuenta el programa y los objetivos de la escuela. Las escuelas privadas pueden despedir a los docentes si no trabajan según la misión de la escuela.

En Inglaterra y Gales, a los docentes de escuelas privadas no subsidiadas no se les exige necesariamente tener las mismas credenciales que se exigen para el servicio público, aunque muchos las tienen. Las juntas escolares de carácter confesional pueden utilizar el criterio religioso para elegir a su personal, con el objetivo de preservar el carácter de la escuela.

En Sudáfrica, a las juntas administradoras escolares se les permite contratar personal profesional y no profesional tomando en cuenta ciertas condiciones. La Ley de Educación de la Federación Rusa no especifica las obligaciones en cuanto al personal en el caso de las escuelas subsidiadas por el Estado.No obstante, otros países establecen como requisito que los docentes en la educación privada tengan las mismas credenciales que sus colegas en la educación pública. Podemos mencionar los ejemplos siguientes:

En Bélgica, las escuelas privadas tienen el derecho de reclutar libremente a su personal en el marco de varias disposiciones de la legislación educativa, que provee las condiciones generales para la contratación de docentes, por ejemplo, las credenciales. Si se cumple con estos requerimientos, las juntas escolares independientes tienen total libertad y no tienen que explicar las razones de la contratación de su personal y pueden tomar decisiones de contratación y despido, basándose en el carácter religioso o pedagógico de la escuela. En Alemania, las escuelas privadas pueden seleccionar a sus docentes con cualquier criterio que sus patrocinadores consideren apropiados, pero deben emplear a docentes que tengan las mismas credenciales que se exigen para escuelas públicas. En los Países Bajos, las escuelas privadas deben contratar docentes que cumplan los mismos estándares establecidos para escuelas públicas, y deben prestar servicios equivalentes, mas no idénticos a aquellos en escuelas públicas. Los docentes de escuelas católicas están obligados a cumplir los objetivos de la escuela, incluyendo aquellos que reflejen una visión del mundo específica. En España, las escuelas privadas tienen total libertad en cuanto al reclutamiento de docentes, y la única limitación es que los candidatos deben tener las credenciales necesarias para dictar un curso específico a un nivel particular y

para el que fueron contratados, igual que para el caso de los docentes en el sector público. En Italia, las escuelas no gubernamentales o no estatales subsidiadas tienen libertad de escoger a sus docentes, siempre y cuando estén en el listado nacional, pero tienen derecho a limitar la libertad educativa de los docentes. La responsabilidad de un docente se extiende a su comportamiento fuera de la escuela. En Francia, el director de una escuela no estatal puede tomar en cuenta la religión a la hora de decidir a quién contratar para un puesto de docente ya que éste tiene la responsabilidad de proteger el carácter de la escuela. En Chile, Mauricio, Bulgaria,... todos los docentes en escuelas privadas y públicas deben cumplir con los requisitos establecidos para escuelas estatales.En Nueva Zelanda, las juntas de todas las escuelas tienen autoridad para contratar a docentes de acuerdo con las necesidades particulares de su escuela y no tienen que aceptar a ninguna persona que haya sido enviada por el gobierno local. Las escuelas integradas tienen libertad de usar criterios religiosos en la contratación del personal.

Es bien sabido que las escuelas con un carácter pedagógico distintivo (por ejemplo una escuela Montessori o Steiner) puedo usar este carácter como criterio para decidir qué personal potencial tendrá la capacidad de promover y cumplir la misión de la escuela. Credenciales específicas, experiencia, o un gran interés en ese enfoque educativo podría justificar la selección. Sin embargo, ¿es legítimo usar la religión de un candidato como criterio para decidir su contratación? O, ¿es legítimo terminar una relación laboral con un docente que satisface los requisitos profesionales pero no sigue las creencias religiosas de la institución? Uno de los principios fundamentales de los regímenes democráticos modernos es que la religión de un individuo no debe ser la base para un tratamiento especial, y esto se especifica en la legislación, que prohíbe explícitamente la discriminación. Por otra parte, es obvio que una escuela no puede mantener su carácter religioso a menos que tome medidas efectivas para garantizar que su personal se identifique con el carácter de la institución. Varios sistemas legales han definido varias maneras para equilibrar los derechos individuales de los mecenas de las escuelas religiosas... y el derecho de los padres de inscribir a sus hijos en una escuela, confiando en que esa institución realmente cumple con la misión que profesa (Glenn y De Groof, 2002a).

Consecuencias para el personal educativo

Uno de los objetivos de este estudio fue describir la situación y las condiciones de trabajo del personal educativo dentro del contexto cambiante de las instituciones de educación privada. En especial, se intenta describir qué lineamientos siguen estas instituciones.

De Groof concluye de un estudio sobre el estatus legal de los docentes en Europa que la ley educativa en algunos países tiende a preferir una oposición estatutaria uniforme para el personal escolar, tanto para escuelas públicas como para privadas (De Groof, 1995).

En su estudio sobre la descentralización de la educación en varios países, McGinn y Welsh (2003, p. 35) llegan a las conclusiones siguientes. Los docentes tienen preocupaciones diferentes a las del ministerio central con respecto a las reformas políticas locales. A nivel local, los docentes se oponen a la participación de las comunidades en decisiones como contratación y despidos. La preocupación principal es que los docentes estén sujetos a presión por parte padres y políticos.

En la mayoría de los casos, los sindicatos de docentes han luchado en contra del control de la comunidad sobre los presupuestos y los salarios. Varias reacciones a la investigación de la CSME indican que aún persiste una completa arbitrariedad en este respecto en varios países, por ejemplo, en Sudáfrica, Georgia, Paraguay.... ¿Quién contrata y despide? Como ya comentamos en el capítulo 4 sobre tendencias y evoluciones, muchos países permiten ahora que las unidades gubernamentales locales, en algunos casos distritos o provincias, realicen la contratación de docentes de escuelas estatales (como el caso de Hungría); en otros casos, esta decisión depende de la escuela (como en países con escuelas subsidiadas). Estas unidades pueden ser profesionales o políticas. La descentralización es un tema controversial en muchos países. Además, la influencia del Banco mundial y el FMI ha tenido, como veremos más adelante, un gran impacto en las políticas educativas en muchos países. Los docentes sufren consecuencias inesperadas de tales políticas, y el tema principal parece ser la corrupción en el proceso de selección. Muchas veces, los docentes son contratados (y despedidos) sobre la base de criterios que no tienen que ver con su habilidad de instruir según el programa de estudio, o -en algunas escuelas privadas- su compromiso con el proyecto pedagógico de escuela. Ni la experiencia profesional ni las estructuras políticas locales son inmunes a la corrupción.Los que apoyan esta descentralización de la autoridad local argumentan que la corrupción puede ser controlada (aunque no puede ser eliminada totalmente) y que los beneficios de la participación política de los ciudadanos y sus representantes valen la pena el esfuerzo o los costos. En la educación privada, donde las juntas contratan a los docentes, la libertad es tal, que las irregularidades en la contratación están fuera de control. Si existe una gran cantidad de candidatos, algunas juntas establecen condiciones totalmente inaceptables. El ejemplo más gráfico de nuestra investigación es el Congo, donde la arbitrariedad absoluta está a la orden del día. El tema de la corrupción es motivo de preocupación para docentes y sus sindicatos, y debería ser tomado en cuenta en cualquier intento de transferir autoridad de contratación a niveles locales. Los procedimientos deberían ser transparentes, y los mecanismos para establecer responsabilidades deberían ser sólidos y efectivos en todas las escuelas, especialmente en escuelas privadas, que establecen sus propias reglas.

La remuneración de docentes en escuelas privadas

El sueldo de docente es un indicador de cuánto una sociedad valora esta profesión. El sueldo de los docentes en comparación con los salarios de otras profesiones es crucial para determinar la calidad de individuos que se ven atraídos a esta profesión, y por lo tanto, un factor muy importante para la calidad de la educación. Los costos salariales del personal educativo son sin duda el componente principal del presupuesto para la educación de un país. El nivel de remuneración tiene un impacto directo en la contratación de un número suficiente de docentes y de su permanencia en el empleo. El estatus social está determinado en gran parte por

el nivel salarial, y por supuesto, también por las circunstancias laborales y el reconocimiento de su profesión.

En un programa importante y amplio de la OCDE, titulado, "Atracción, desarrollo y permanencia de docentes efectivos", en el que se han basado varios informes y recomendaciones internacionales, se señalan varios problemas graves en la mayoría de los países estudiados. Este proyecto de gran escala también demuestra de manera inequívoca que los salarios y las oportunidades de empleo alternativo son factores fundamentales del atractivo de la profesión del docente. La evidencia empírica sugiere que el sueldo relativo ejerce influencia sobre la decisión de convertirse en docente, la decisión de permanecer en esta profesión, y la decisión de regresar a la profesión. Mientras más altos sean los salarios en comparación con disciplinas que exijan una calificación similar, más posibilidades hay de que la gente escoja la educación como carrera y de que permanezca en esa profesión. Este caso es particularmente común en aquellas sociedades con oportunidades empleo diversificadas. La investigación también demuestra que la oferta de docentes está influenciada por las condiciones económicas generales, especialmente entre los hombres y el personal altamente calificado. Mientras más fuerte sea la economía, menos probabilidades hay de que la gente busque trabajo como docente. Otros aspectos monetarios importantes incluyen diferentes tipos de beneficios de compensación y de pensión; éste último es un factor relevante que la gente considera, sobre todo en la educación pública (OCDE, 2004). Reconociendo este nexo tan importante, las Naciones Unidas, en su Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), la OIT, en sus diferentes convenios y recomendaciones, que son válidas para docentes y otros trabajadores, y la OIT y la UNESCO, en su Recomendación Conjunta Relativa a la Situación de los Docentes (1966), han hecho un llamado al mejoramiento continuo de las condiciones materiales de los docentes (OIT, 1991). Sin embargo, los salarios de los docentes, así como los salarios que se pagan a todos los trabajadores y profesionales, están sujetos a presiones de la oferta y la demanda. La demanda para ellos está determinada por la disponibilidad de recursos gubernamentales para la educación. Aunque las escuelas privadas y públicas generalmente pueden coexistir, el pago a docentes en escuelas privadas tiende a ser similar a la tasa para escuelas estatales, particularmente donde los gobiernos subsidian o pagan el 100% del salario de los docentes en escuelas privadas (OIT, 1991).

Los salarios de los docentes normalmente se establecen tomando en cuenta únicamente la preparación formal y los años de experiencia en aula. Hay una enorme diferencia entre los países y dentro de los países con respecto a los niveles educación, los requisitos pre-profesionales, el número de años que se necesita para alcanzar el punto más alto en la escala salarial, y la relación entre el sueldo máximo y el sueldo inicial. Los sueldos en muchos casos se establecen de manera arbitraria, sin reglas fijas para los aumentos. No en todos los países las escalas de sueldos constituyen la base para la remuneración, y ciertamente no es el caso en las escuelas privadas. La investigación de la CSME nos demuestra que si los salarios no tienen relación con las escalas en la educación pública, estas escalas se usan, en el mejor de los casos, como material de referencia comparativa. En muchos casos, los salarios se desvían bastante de esta escala, y los aumentos dependen de acuerdos locales y de criterios arbitrarios. Las homologaciones no siempre dependen de la antigüedad, sino de asignaciones o tareas específicas o de las posibilidades financieras cambiantes de la escuela.

La distribución de los docentes en las categorías salariales también varía enormemente de país a país, influyendo en el salario promedio. Por ejemplo, en África, a mediados de los años ochenta, había muchos países en los que la mayoría de los docentes era personal no calificado (OIT, 1996).

La calidad de la educación está determinada en gran medida por las capacidades profesionales y la cantidad de docentes disponibles, además del número de alumnos por clase, que es una consecuencia inevitable de la disponibilidad de docentes. Éste es el caso no solo para las instituciones educativas que están financiadas directamente por el presupuesto público. Los costos salariales son una carga importante también en el presupuesto de escuelas privadas, particularmente cuando los recursos financieros que tienen a su disposición deben recaudarse a través de varias fuentes. El resultado es que en la mayoría de los casos el personal contratado en la educación privada tiene ingresos menores que sus colegas de la educación pública, lo que tiene consecuencias negativas para la contratación y permanencia de docentes de calidad en escuelas privadas. En ese caso, otros factores deben compensar este impacto negativo. Los ejemplos que se dan en capítulos anteriores ilustran esta situación claramente. (Cf. la situación en países como Benín, Sudáfrica, Pakistán, Honduras, Paraguay...).

¿Quién establece la escala de pagos? En muchos países se establece una escala salarial formal, válida para todo el país. Si la escala salarial es la misma para la educación privada y pública, ambas sustentadas de alguna manera por el presupuesto público, se siguen normalmente los mismos procedimientos para la toma de decisiones en ambos sistemas. Algunas reformas de descentralización han cambiado la autoridad de las escalas salariales hacia unidades locales, por ejemplo, al estado, la provincia o la municipalidad. El efecto que esto produce es la variación de las escalas dependiendo de la unidad que la administra.Si las negociaciones salariales en la educación privada (pocas veces se negocia) se realizan de forma separada de las de educación pública, tienen lugar a nivel de las organizaciones patrocinantes de la misma tendencia o a nivel de cada institución por separado. En ese caso, las escalas salariales oficiales se usan como referencia; aunque no se apliquen de manera exacta, al menos se tiene un punto de comparación. Este factor puede ser decisivo para la atracción de personal en una escuela o instituto específico. El resultado es una gran variación entre las escalas salariales en el sector público y privado. Esta variación en una preocupación importante de las organizaciones de docentes porque afecta el medio de subsistencia de sus miembros y atenta contra la solidaridad dentro de la profesión. En algunos países, hay un excedente de personas que buscan empleo como docentes y cumplen con las exigencias formales. El control local sobre las tasas salariales fomenta un mercado laboral de docentes que reducirá los salarios con el tiempo. Esta disminución en tasas salariales reduce la calidad de personas que entran a la profesión de docente, y por lo tanto, afecta la calidad del producto. Algunos países tienen escalas salariales a nivel nacional para los docentes, aunque algunos distritos o escuelas hagan la selección de personal.Las escalas salariales pueden ser un tema político y por lo tanto se puede resolver en el contexto político. Los profesionales, por otra parte, intentan tratar esta situación dentro del contexto burocrático.

Pareciera que los docentes en escuelas privadas, en general, ganan menos que aquellas personas con profesiones similares en el sector privado; también los beneficios y primas, como para la vivienda o para el transporte, o los bonos alimenticios, suelen ser más altos en el sector privado. Esta posición inferior puede compensarse parcialmente con beneficios adicionales que reciben los docentes, por ejemplo, pensión, inamovilidad laboral y vacaciones anuales más largas. Mantener los salarios de los docentes por debajo de los salarios del sector público puede ser una medida errada y riesgosa, especialmente en países en desarrollo, ya que los docentes se verían tentados a dejar la profesión y buscar otro tipo de empleo en el sector público, lo que agravaría la escasez que docentes, y en el largo plazo, reduciría la población calificada del país. Una educación general integral es la base del desarrollo económico. Si los docentes no pueden ganarse la vida con su trabajo, tienen que buscar otros empleos adicionales para poder mantener a sus familias, y si ellos se sienten subestimados o mal pagados, la calidad de enseñanza está destinada a pagar las consecuencias. Hay muchos países en desarrollo y también varios países desarrollados, donde los salarios de los docentes y el prestigio social han disminuido tanto que muchos docentes han perdido su motivación e interés en la profesión. Algunos docentes deciden dejar la enseñanza; otros prefieren reducir sus esfuerzos; cualquiera que sea la razón, muchos países han visto un deterioro del sistema educativo, probablemente como consecuencia directa de los bajos niveles de los salarios de los docentes (OIT, 1991).En años recientes, las reducciones más graves a los salarios de los docentes han ocurrido en países con sistemas y sindicatos nacionales altamente centralizados. En América latina, por ejemplo, los salarios de los docentes disminuyeron al 35% del nivel de hace diez años, en respuesta a las presiones del FMI de reducción de gastos en el sector social (NCES).

¿Quién determina los aumentos de sueldo y los ascensos? Las organizaciones de docentes prefieren que estas decisiones se tomen automáticamente, por ejemplo basándose en los años de servicio, la carga familiar, o dependiendo del escalafón académico. Puede existir una preferencia por la administración local para la toma de estas decisiones, pero solamente si demuestra ser más confiable que la administración central. Las organizaciones de docentes en general se oponen a esquemas de pago basados en el desempeño porque éstos crean distinción entre los docentes y debilitan la solidaridad de la organización. En la mayoría de los países esta decisión se toma en el contexto político.El caso de escuelas independientes en el Reino Unido. A la hora de fijar los salarios, las escuelas independientes en el Reino Unido no tienen obligación estatutaria de usar un referente estándar para el pago de docentes en escuelas subsidiadas. Esta libertad significa que las escalas de pago varían enormemente de escuela a escuela. Sin embargo, siendo el mayor empleador de docentes, el sector subsidiado establece un punto de referencia que la mayoría de escuelas independientes busca igualar o mejorar. Por ejemplo: - La escala salarial es igual en muchas escuelas, o se basa en las escalas nacionales para docentes de aula. - En respuesta a los cambios introducidos en 2000 en el sector subsidiado, la mayoría de las escuelas han diseñado su propio esquema de pago por escalafón. La forma de pago a los docentes depende de su contrato individual. Algunas escuelas "incorporan" la obligación estatutaria de las escuelas subsidiadas al contrato y al sueldo. Otras ofrecen garantías contractuales (por ejemplo, la

escala de una escuela aumenta anualmente igual que la escala nacional). Sin embargo, la mayoría de las escuelas han adoptado una cláusula de pago estándar que otorga discreción a la junta administradora de establecer las tasas salariales como crea conveniente. Aparte del contrato, muchas escuelas consultan a su personal antes de hacer aumentos o cambiar las escalas, de una manera ad hoc o a través de discusiones con representantes ya establecidos o con comisiones de personal; por ejemplo, el presidente de la asociación de docentes o el comité consultivo del personal. Algunas escuelas independientes negocian formalmente los aumentos con representantes profesionales donde la escuela haya reconocido que estos representantes tienen tal potestad. La mayoría de los docentes son asalariados, con sueldos pagados en doceavos, aunque algunos reciben pagos por hora. (ATL, 2004)

Los docentes bajo presión Los informes de organizaciones de docentes establecen de manera unánime que la situación de los docentes ha empeorado en los últimos años, muchas veces de manera drástica (véase el programa de la OCDE que ya mencionábamos; OCDE, 2004a). Este declive se debe tanto a factores materiales como no materiales; está claro que la gran mayoría de los docentes piensa que ellos no reciben el apoyo moral ni reconocimiento material apropiado para su nivel de credenciales o responsabilidades (UNESCO, 2001). Esta observación es apta para países del hemisferio occidental y para países en desarrollo, aunque con diferencias en la naturaleza, causa y efecto del problema. ¿Cuál es la situación en países occidentales? El trabajo de los docentes se encuentra cada vez bajo mayor presión debido, entre otras cosas, a las exigencias de las autoridades, los efectos de la descentralización, que representa en muchos casos una gran carga, y las expectativas de la sociedad. Se exige que cada vez más sin que mejoren las condiciones de trabajo o la remuneración.

Haciendo referencia a la tesis de la intensificación de Michael Apple (de 1986, Teachers and Texts. A political economy of class and gender relations in education, Londres: Routledge y You don’t have to be a teacher to teach this unit: teaching, technology and control in the classroom, de Apple y Jungck (1992 y 1996), citado en Hargreaves y Fullan, Understanding teacher development, Londres, Cassell) Ballet y Kelchtermans afirman que la educación se considera cada vez más un factor económico de producción. Los docentes se han convertido en trabajadores que venden sus habilidades al Estado, lo que crea un proletariado de los docentes. La intensificación se representa normalmente con una sobrecarga crónica, lo que significa que no solo hay menos tiempo de descanso y un ritmo de trabajo más acelerado durante las horas escolares, sino también jornadas más largas. El creciente número de evaluaciones y sistemas de contabilización no solo aumentan el control de la ejecución del trabajo sino también la cantidad de trabajo administrativo. Según Apple, el impacto más importante es la pérdida de la calidad de logros ocupacionales ya que a los docentes, a pesar de la falta de tiempo, se les exige que adquieran nuevas habilidades para adaptarse a las nuevas tareas.

La intensificación va de la mano con una desprofesionalización de las habilidades existentes (deshabilatación) y un aumento de tareas rutinarias en la profesión. Así, la profesión del docente ya no se concibe desde una perspectiva “holística”, sino como una serie de tareas y asignaciones individuales, que se definen, por ejemplo, en descripciones de empleos como perfil ocupacional. Los valores básicos como la estima en el trabajo, la promoción de la solidaridad o el crecimiento profesional se reconocen cada vez menos. La enseñanza calificada coincide ahora con los conocimientos técnicos, las ejecuciones eficientes y la instrucción basada en programas de estudio. Según Apple, los políticos y burócratas tratan cada vez más de obtener ganancias de esta situación, y lo hacen describiendo la experiencia de los docentes de manera general como habilidades definidas objetivamente y a través de la racionalización de la profesión, particularmente a través de libros de texto y pruebas para docentes y alumnos estandarizados, y todo tipo aplicaciones informáticas (Apple, 1986 citado en Ballet y Kelchtermans, 2004).Un problema que surge en todas partes:Debe haber una confianza general en la competencia y la creatividad del docente. La forma de enseñanza en la realidad del aula de clase nunca debe ser prescrita por personas fuera de esa realidad. Esto no quiere decir que las autoridades educativas no deban promover nuevos métodos a través de cursos de capacitación, de mejoramiento profesional o a través de otros medios. Es importante y necesario proponer enfoques diferentes y buenos modelos enseñanza, pero estos modelos no deben ser impuestos a los docentes (UNESCO, 2001).

La situación en el mundo no occidental. Un factor importante que afecta la motivación de los docentes y su compromiso con la enseñanza es la remuneración financiera, como ya mencionábamos anteriormente. Considerando el hecho que los salarios en la educación privada en muchos casos son considerablemente menores a los de la educación pública, como veremos claramente más adelante, el problema se agrava cada vez más. En muchos países, los sueldos no se pagan regularmente, y a veces se pagan con retrasos de varios meses. En consecuencia, muchos docentes se ven forzados a buscar otros empleos adicionales y algunos se ven obligados a abandonar su profesión. Según informes de algunos países africanos, se ha hecho casi imposible convencer a los buenos estudiantes de que elijan la enseñanza como carrera, ya que los prospectos de seguridad del empleo y de un ingreso adecuado no están garantizados (UNESCO, 2001). En consecuencia, muchas personas no calificadas y veces con un bajo grado de instrucción buscan empleo en la enseñanza. El problema se agrava cuando, como es el caso en áreas rurales en África, los voluntarios proveen educación sesgada para cumplir objetivos específicos que no garantizan la adquisición de habilidades esenciales. El problema también es grave en países asiáticos, donde muchos docentes en zonas urbanas buscan otros empleos en escuelas privadas. En las áreas rurales de Asia, África y América Latina, los docentes normalmente viven en la ciudad más cercana y van caminando a las escuelas rurales. La inasistencia es muy frecuente, ya que los docentes pasan gran parte de la semana en tareas rutinarias administrativas o en otros empleos que les garanticen otra forma de ingreso para poder sobrevivir. Algunos docentes en áreas urbanas se reúnen con sus alumnos después de horas escolares para clases privadas pagas, una práctica que está muy extendida en

Mauricio (OIT, 1991). El problema también es común en Europa Central y Oriental, donde la disminución de ingresos ha llevado a los profesores a impartir clases en escuelas privadas, o clases particulares, lo que hace que las instituciones educativas públicas tengan que cobrar matrícula para aquellos programas de más atractivo para los estudiantes porque les abren la puerta a empleos bien remunerados en el sector privado (OIT, 1996). La realidad es que durante las últimas tres décadas, los salarios de los docentes han disminuido regularmente en los países con menores ingresos, y particularmente en África, como se ilustra en la tabla siguiente.

Tabla 23 A .Sueldo promedio en la educación primaria (relación con PIB per cápita) por regiones mundiales, 1975-2000 (países con PIB per cápita menor a US$ 2000 en 1993)

1975 1985 1992 2000

Todos los países con PIB p/c menor a $2000 6.6 4.6 4.3 (3.7)África 8.6 6.3 6.0 4.4 Anglófona 4.4 3.5 3.6 4.2 Francófona 11.5 8.0 6.3 4.8 Sahel 17.6 11.8 8.2 6.4Asia 3.7 2.7 2.5 (2.9)América Latina 2.7 2.9 2.3 (2.3)Medio Oriente y Norte de África 5.6 2.8 3.3 (3.3)

Fuente: Mingat 2002 (Mingat y Suchaut, 2000 para los años 1975 a 1992, y estimaciones en el contexto del ejercicio EFA del Banco Mundial para el año 2000).

Esta tabla tomada de Mingat (2002) demuestra que desde mediados de los años setenta, los docentes africanos han visto como sus salarios disminuyen continuamente, lo que produce una tendencia generalizada en todo el continente. La disminución representa en promedio la mitad del sueldo, en unidades de PIB per cápita. Sin embargo, el presupuesto para los sueldos representa los mayores gastos en la educación primaria. Mingat señala la correlación inversa entre los sueldos de los trabajadores y la gran cantidad de alumnos inscritos en la educación primaria.Es interesante señalar que parte de la correlación inversa entre la tasa de inscripción y el sueldo de los docentes se debe al hecho de que, en promedio, los países africanos anglófonos tienen una alta cobertura educativa y bajos salarios para los docentes, mientras que los países francófonos tienen la situación opuesta. La política francesa en las colonias tenía varias particularidades que tuvieron como resultado una baja cobertura y altos salarios: la educación se daba solamente en francés, con docentes seculares a quienes se les pagaba el mismo sueldo que sus colegas metropolitanos. En países bajo el dominio británico, la educación misionera se consideraba una parte integral del sistema y gozaba de subsidios estatales. Además, el salario del docente no se comparaba con la escala metropolitana. Esto le permitió al poder colonial británico alcanzar altas tasas de educación primaria a menores costos que sus contrapartes franceses (Lambert, 2004).

En vista de la necesidad de reducir los costos salariales en el sector educativo para lograr adaptarse a un presupuesto ajustado, una estrategia que se ha venido aplicando recientemente en varios países africanos ha sido la de contratar docentes sin otorgarles un estatus de empleados públicos. Estos docentes a

veces son llamados "voluntarios" y son contratados por períodos cortos, y se les ofrece un salario más bajo que lo que estipulan los contratos para empleados públicos. Además, normalmente no tienen los beneficios que forman parte de la compensación de los trabajadores en el sector público. Esta estrategia es coherente con la recomendación del Banco Mundial (Banco Mundial, 2002).

Participación Es esencial que los docentes participen en el diseño de las políticas, dentro de las autoridades públicas y en cada instituto por separado. Esta recomendación es igual de apta para las escuelas y los institutos que fueron creados y son administrados por iniciativas privadas. Las decisiones en cuanto a la educación tienen más probabilidades de tener éxito cuando se planifican y se ponen en práctica con la plena participación de los docentes y sus organizaciones, porque los docentes son los principales perjudicados y tienen mayor conocimiento y experiencia de la realidad del aula de clase. Ninguna reforma educativa podrá ser realmente efectiva sin el consenso y la participación activa del personal, que a la larga será responsable de su aplicación. Las organizaciones de trabajadores de la educación contribuyen al proceso de diseño de políticas mediante la representación de los puntos de vista de sus miembros. Por lo tanto, se debería promover la negociación y la consulta con estas organizaciones en todos los niveles. El tiempo suficiente, procedimientos transparentes, y comunicación efectiva con todas las partes involucradas son factores clave para garantizar que las consultas y las negociaciones logren sus objetivos (UNESCO, 2001). Trataremos de este tema en el capítulo siguiente.

Un asunto de gran preocupación

El Comité Mixto de Expertos OIT/UNESCO dijo en sus reportes sucesivos que el estatus de los docentes y el estatus de la educación están tan entrelazados que cualquier cambio en uno generalmente produce un cambio similar en el otro. El comité también expresó su preocupación por un tema recurrente previo a sus propios informes: la moral en la enseñanza profesional era baja, y esto sucede en muchos países, allí ha habido un verdadero declive en el estatus de los profesores a lo largo del tiempo (CEART, 2000). El Comité también establece la existencia de una serie de factores causales: los efectos de medidas estructurales de ajuste y racionalización; una remuneración relativamente pobre especialmente en países en desarrollo; percepciones adversas de la comunidad sobre la calidad y relevancia de los resultados educativos; disputas colectivas entre los docentes y autoridades en lo concerniente al pago, condiciones de empleo y recursos para los planteles; un creciente y muy alto nivel de feminización de la profesión docente sin una correspondiente igualdad de oportunidad en los ascensos; la sociedad parece dispuesta a aceptar que cualquier persona pueda ser empleada como docente sin haber recibido una preparación adecuada para el trabajo; el atractivo de la docencia como profesión no ha sido mejorado ni si quiera en los países desarrollados. Estos apremios en tendencia contraproducente son consecuencia de enfoques mercantilistas, la descentralización de la administración y las responsabilidades - que a propósito tienden a orientarse más a lo económico que a lo cualitativo – con un correspondiente aumento de las contrataciones e inseguridad de permanencia en algunas instancias debido al impacto de imperativos presupuestarios (CEART, 2000).El Comité Mixto de Expertos, reunido en septiembre de 2003, notó que en comparación con otros profesionales o trabajadores calificados, los salarios de los

docentes se deterioraron en los últimos años del siglo XX. Además sus condiciones de trabajo parecen haber empeorado. Las comparaciones exhaustivas para cotejar los salarios de los docentes pueden llevar a apreciaciones distorsionadas de los mercados laborales locales (CEART, 2003).

Ajuste Estructural

En el informe de la OIT de 1996 sobre el impacto de programas de ajuste estructural para la situación de los docentes, preparado para el Comité Mixto de Educación de la OIT, se recuerda que las instituciones financieras internacionales fracasaron en incluir a las organizaciones de docentes en el desarrollo e implementación de estos programas. En la mayoría de países del Este de Asia, por ejemplo, a los sindicatos de profesores apenas les fue dado un papel muy limitado en la promoción y protección de los intereses de sus miembros a través de negociaciones colectivas. Sin embargo, los docentes en muchos países del este de Asia gozan de una respetable condición económica. Esto se debe a que el rápido crecimiento del PNB trajo como resultado una mejor remuneración. Las organizaciones de profesores en Latinoamérica tienen una tradición mucho más militante de protestar contra las políticas gubernamentales: el instrumento de la huelga les es muy familiar. A finales de los años 80 y principios de los 90, los derechos formales a negociaciones colectivas fueron una vez más reconocidos e incluso mejorados. Sin embargo, en su mayoría los sindicatos de profesores no tuvieron éxito en detener la deterioración severa de las condiciones de trabajo y escalas de salarios cuando los gobiernos aplicaron programas de ajuste estructural. Solamente cuando los gobiernos mitigaron esta política, como fue el caso de Chile después de 1990, en combinación con una negociación colectiva en mejores condiciones y un mayor crecimiento económico, las condiciones de trabajo de los docentes mejoraron. Sin embargo, los sindicatos apenas tienen una mínima influencia en el proceso de descentralización, un elemento esencial de la estrategia de ajuste estructural. En África, sin embargo, los sindicatos de educadores lograron mejores resultados en países donde la aplicación de programas de ajuste estructural iban de la mano con la democratización. En otros países los procesos de centralización y más pluralismo sesgaron la contribución de los educadores y coartaron su influencia. Como consecuencia de los programas de ajuste estructural, el reclutamiento de docentes y sus escalas de salarios se congelaron en muchos países africanos. Esto produjo una gran oposición y todo tipo de acciones de huelga como en Malí en 1988, en Níger en 1990 y en Camerún y en Costa de Marfil en 1993-1994.

La participación y el impacto en los programas de ajuste estructural fueron mucho más fuertes en los países de la OCDE. No sólo el peso político de los sindicatos de educadores, también la participación clave de las negociaciones colectivas en casi todos los países de la OCDE, combinado con el progreso económico arrojaron resultados sustanciales. En Holanda y España las negociaciones colectivas fueron fortalecidas en tiempos de ajustes estructurales, lo que resultó en una mayor participación a nivel escolar (OIT, 1996; CSME, 2004).

En la mayoría de los países en desarrollo y en algunos desarrollados, el objetivo de políticas de ajuste estructural es financiero, lo que significa que buscan, sobre todo, reducir no solo la responsabilidad financiera del gobierno central en la educación, sino también su responsabilidad administrativa. En donde las organizaciones de educadores han sido capaces de aprovechar la oportunidad de mayor participación en las decisiones educativas enfocándose a nivel local,

incluyendo la escuela, las posibilidades de los docentes han mejorado. Sin embargo, debido a que en la mayoría de los países en desarrollo estas reformas financieras están asociadas con un declive de los recursos para la educación, y en el caso de la privatización, un debilitamiento de las negociaciones colectivas de los docentes; los profesores se encuentran a sí mismos muchas veces luchando con autoridades locales y el gobierno por asuntos de pagos, las condiciones materiales de las escuelas y su derecho a la negociación colectiva, en lugar de luchar por asuntos de participación en la toma de decisiones en asuntos educativos.En la ausencia de derechos de negociación colectiva o en un clima político en el que estos derechos están bajo ataque o son ignorados como parte del Plan de Ajustes Estructurales, la descentralización y la privatización sirven para reducir el poder formal de los docentes a negociar y su participación consultiva a nivel local (OIT, 1996).

Privatización

La privatización de la escuela es una forma de “mercadeo” de descentralización y ha sido un tema recurrente en las recomendaciones para los planes de ajustes estructurales desde principios de los años 80. Las recomendaciones toman muchas formas, incluyendo: recuperación de costos – cobro de matrículas en escuelas públicas- y planes “de elección” –quizá la estrategia más ambiciosa- que proveen subsidios parciales o totales tanto para escuelas públicas como privadas y ofrecen a los padres la opción de enviar a sus hijos a cualquier escuela pública o privada.

¿Malentendido o hay algo oculto?

En su informe sobre la remuneración de los docentes en veinte países latinoamericanos (Liang, 2003), Xiaoyan Liang llega a un número de curiosas conclusiones, aunque en muchos sesgadas y cuestionables. Ella sostiene que los docentes en los países estudiados apenas trabajan treinta y cinco horas semanales en promedio, contra cincuenta horas semanales en promedio para otros trabajadores. De nuevo se comete el clásico error de análisis al medir el trabajo de los docentes solamente por el trabajo en aulas. E incluso empeora cuando este análisis se combina con la afirmación de que sobre la base de un salario por horas, calculado sobre estas 35, los docentes ganan más que el promedio de trabajadores en situaciones similares. Si sólo se observan las escalas de salarios, los docentes ganan de hecho menos que en otras profesiones comparables en el mercado laboral. Pero las “diferencias compensatorias” en tiempo de trabajo, número de horas trabajadas por semana y los tres meses de vacaciones (¡!)… compensan esta situación si le creyéramos a algunos economistas.De acuerdo con Liang, los docentes de educación privada en Bolivia, Brasil, Chile y Uruguay ganan considerablemente más que sus colegas de la educación pública (en Bolivia incluso 31% y en Brasil 11%). En Centroamérica, en países como El Salvador, Honduras y Panamá, los docentes de la educación pública ganan considerablemente más que sus colegas de la educación privada: 46% en El Salvador, 20% en Honduras y 28% en panamá. En busca de una explicación, la autora se da cuenta de que las escuelas comunitarias en muchos países

centroamericanos son consideradas escuelas privadas porque tratan de satisfacer las necesidades educativas de la población, incluso si esto se da fuera del circuito clásico educativo. Los contratos y la remuneración de los asalariados de estas escuelas difieren enormemente de lo que sucede en las escuelas públicas. Además, las escuelas privadas que se ajustan exclusivamente al mercado no mejoran su desempeño. Ahora bien, en cuanto a Suramérica, los ejemplos mencionados

muestran que la educación privada es considerada mas bien como un servicio escolar de las élites, lo cuál explicaría las diferencias de salarios. Los argumentos presentados en informes como el antes mencionado frecuentemente provocan reacciones enérgicas en los círculos docentes porque responden muy fácilmente a pronunciamientos sumamente simplistas de una realidad que es más compleja que la sugerida por aquellos que generalizan. Además, muy frecuentemente estos informes hacen pronunciamientos desconsiderados e incluso ofensivos que desconocen o acaso conocen la naturaleza intrínseca de la profesión docente y sus consecuencias en el ejercicio de la carrera. También la realidad de la enseñanza como disciplina también se distorsiona en la prensa mediante declaraciones despectivas sobre la duración de las vacaciones y el número de clases por semana, con un enfoque similar al estudio de Liang (ver ejemplo en La Nación, 2005).Veamos algunos ejemplos que ilustran esto:Cuando Liang dice en su estudio que los docentes en las escuelas privadas de Suramérica ganan más que sus colegas en las escuelas públicas, ella no dice que en Argentina, por ejemplo, en más del 80% de las escuelas privadas los profesores tienen exactamente la misma remuneración que sus colegas en las escuelas públicas y por cierto, representan la misma carga para el presupuesto público.Es un hecho que la ley argentina permite a las escuelas privadas pagar salarios más altos que los que pagan las autoridades en sus propias escuelas públicas. Sin embargo, en ese caso, estos docentes (del 10 a 15%) están amparados por el sistema de seguridad social del sector privado, el cual es menos favorable. Por lo tanto, para la mayoría de los docentes el razonamiento de Liang no aplica al caso argentino.Un segundo ejemplo. En Paraguay, aparte de escuelas privadas subsidiadas, también hay escuelas privadas completamente independientes, en muchos casos empresas familiares. De hecho, los docentes pueden formalmente recibir mejores salarios en estas escuelas que sus colegas en las escuelas subsidiadas o en las escuelas públicas, pero generalmente no reciben ninguna paga en los meses de vacaciones y no disfrutan de un sistema de seguridad social de igual valía. Es más, debe decirse que los salarios de todos los docentes paraguayos están por debajo de la marca. Una jornada de trabajo de cuatro lecciones diarias arroja un salario de entre 100 y 110 dólares estadounidenses, lo cual se sitúa por debajo del salario mínimo oficial. En consecuencia, para recibir un salario más razonable, los docentes están forzados a trabajar dos o tres turnos de cuatro lecciones diarias o a buscar otra fuente de ingreso fuera de la educación. Esta situación, combinada con el insuficiente financiamiento de la educación y con el hecho de que los profesores jubilados (¡a la edad de 45 años!) vayan a trabajar a las escuelas privadas con salarios más bajos para tener un ingreso razonable, ha resultado en el hecho de que más de 14.000 docentes estén desempleados mientras que apenas el 60% de la juventud termina la escuela primaria y ni siquiera el 30% la escuela secundaria. Otra consecuencia es que las comunidades locales establezcan, sin ningún apoyo público y sin ningún control o reconocimiento, sus propias iniciativas educativas para los niños y jóvenes organizando para esto en muchos casos docentes desempleados (¡un estimado de 2.000!) o no calificados que luego son compensados con ciertas ventajas o beneficios. ¡Esto constituye su único ingreso! Las estadísticas oficiales no recogen información al respecto. En cualquier caso, las declaraciones generalizadas de Liang no toman en cuenta esta situación. (Fuente: conversaciones con Lázaro Rojas y Claudio Corries el 26 de Febrero de 2005, con motivo del CNT, 2005)

Datos y Cifras

En muchos casos es muy difícil hacer una comparación entre las verdaderas diferencias de ingresos en un país. Las comparaciones entre países son incluso

mucho más complejas. No solamente no tienen las mismas escalas de salarios (¡si acaso existen!), también los ingresos adicionales de naturaleza financiera o material complican el asunto aún más. Debido a la autonomía absoluta de las organizaciones escolares privadas en algunos países, las diferencias entre las escuelas privadas son muy amplias. Nosotros evidenciamos esto en el informe sobre Filipinas en una investigación que muestra que el pago por hora varía entre 49.78 a 203.65 dólares estadounidenses, siendo el monto más alto unas cuatro veces mayor que el monto menor. Para tener una idea más objetiva de lo que concretamente significa el ingreso de alguien, es necesario tomar en cuenta también los sistemas de seguridad social, los ingresos familiares… Además se debería comparar el ingreso de los docentes con los salarios promedios o remuneraciones de profesiones que requieren el mismo nivel de calificación. Esto no es lo que persigue este estudio. El texto presentado es indicativo e ilustra un número de tendencias y situaciones. Para comparaciones más exhaustivas nos remitimos a las referencias internacionales reconocidas de las cuales, cabe decir, citamos algunas informaciones y hallazgos. Las deducciones de los salarios brutos difieren de país en país y generalmente también entre escuelas públicas y privadas. Como regla general, las privadas caen bajo el régimen general de leyes laborales en sus países, mientras que las escuelas públicas bajo el régimen público. Incluso si las escalas de salarios son casi las mismas, el salario neto puede diferir considerablemente por las deducciones. Este es el caso, por ejemplo, cuando las pensiones no son financiadas por un presupuesto público sino pagadas con contribuciones propias en el contexto de tener o no una póliza de salud específica (en muchos casos estos contratos de pensión son incluso particulares). Este es el caso, por ejemplo, en Brasil, Chile, Georgia, Pakistán, Aruba, Honduras,…

En resumen, las diversas reacciones a la investigación de la CSME podrían solo mencionar cantidades aproximadas o promedio porque los salarios son o fijados por cuerpos o juntas regionales, como es el caso de Hungría y España por ejemplo; o a nivel de la misma escuela, que es el caso en países donde los salarios en el sector privado no guardan relación con los del sector público y por lo tanto no son fijados por las autoridades públicas.

Incluso si la tabla de abajo, “Salarios de los Docentes”, trata sobre los salarios en la educación pública, sería interesante elucidar las diferencias en las distintas situaciones. Debemos recordar que en un número de países los salarios en la educación privada pueden estar por encima del 60% y más por debajo de aquellos del sector público. Algunos ejemplos que incluimos en la tabla ilustran esto.

Table VIII: Los salarios de los profesores (2002)

Annual statutory teachers’ salaries in public institutions at starting salary after 15 years of experience and at the top of the scale, by level of education, in equivalent US dollars converted using PPPs

Source: OECD, Education at a glance 2004

Table IX : Los salarios de los profesores (2002)

Annual statutory teachers’ salaries in public institutions at starting salary after 15 years of experience and at the top of the scale, by level of education, in equivalent US dollars converted using PPPs

Source: OECD Education at a glance 2004

Los montos mencionados en estas estadísticas de la OCDE llegan hasta el año 2002 (salvo donde se señala lo contrario). En la investigación de la CSME preguntamos sobre la situación el 1 de septiembre de 2004. Las informaciones sobre los países mencionados en ambas tablas no concuerdan. Hay más de una razón para ello. Por un lado, la información mencionada en las estadísticas de la OCDE están calculadas de otra manera, sobre la base de información que no estuvo en su totalidad a nuestra disposición para la tabla siguiente (se puede encontrar una explicación de la metodología en Education at a Glance). Por otro lado, ha habido una evolución en la escala de salarios en un período de unos pocos años, lo cual –y esto es apenas lógico – produce automáticamente cifras y relaciones disímiles. Aún más, los salarios de aquí son los de la educación privada, los cuales, como explicamos antes, difieren ampliamente de los de la educación pública. Finalmente, la tasa del dólar del 2004 era considerablemente más baja que en el 2002. Sin embargo, suministramos los datos relativamente rudimentarios aportados por la investigación de la CSME porque nos permite mostrar las diferencias en remuneración (bruta) en las distintas regiones del

mundo. Todo esto sin mencionar que sólo una comparación del poder adquisitivo y el costo de vida de los países involucrados podría permitir comparaciones reales. Por supuesto, también debería tomarse en cuenta el salario neto que cada docente realmente recibe, así como también los gastos (ejemplo: seguro médico, seguro de desempleo…) pagados por deducciones (volveremos a este punto). En cualquier caso los datos sirven de referencia.

Tabla 23B Salarios de los Docentes en la educación privada en países seleccionados (2004)

Primary education Lower secondary Upper secondary education education

Starting 15 y. max. Starting 15 y. max. Starting 15 y. max.

Benin 640 1200 880 1360 1500 2400

South Africa 14886 24267 2089 16089 27120 46865

Pakistan** 300 540 1500

Argentina 2079/m 2723/m 5465/m 133,2/hour 180,48/hour

Aruba 10933 14200 34033 15266 34033 42433 22933 32566 42433

Chile 5400 6000 6000

Nicaragua 1118 1180

Venezuela 2785 4023 5359 4626 6152 4626 6152

Hungary* 6000 7000 10000 6500 8000 12000 6500 8000 12000

Spain* 17486 19253 21021 17486 19213 24517 20061 21289 24517

Netherlands 35717 48135 51216 37025 52952 56657 37428 70677 75192

*= un ejemplo promedio **= estimado

(Para comentarios detallados sobre estas u otras tablas comparativos de los salarios de los docentes ver Education at a Glance 2004- Capítulo D).

Tanto en la educación primaria como secundaria, el máximo de la escala de salarios es en promedio 70% mayor al inicial, sin embargo, hay excepciones grandísimas que dependen del número de años necesarios para alcanzar el tope de la escala de salarios. Podemos concluir de la investigación de la CSME que el porcentaje es 73 en Bélgica, 90 en Hungría y Eslovaquia, apenas 45 en Holanda y 50 en España. Sin embargo, en países como Sudáfrica, Argentina, Venezuela, Honduras, Aruba… los montos máximos duplican o triplican el salario inicial.

Las comparaciones con los salarios en la educación privada son incluso más complicadas si observamos el caso de Benin, por ejemplo, donde el salario básico en las escuelas privadas es 94% del de las públicas, no obstante, el salario después de quince años es apenas el 56% del correspondiente en la escala de la educación pública. Generalmente las escalas de pago se basan en los principios simples de niveles credenciales y calificación, y años de servicio, pero en realidad la estructura del sistema de compensación docente es mucho más complejo. Muchos países incluyen bonos por educar en regiones remotas, o un bono familiar como parte del salario bruto anual. Algunos beneficios pueden incluir tarifas reducidas en el transporte público, reducciones de impuestos al comprar bienes culturales, y

otros beneficios semi-monetarios que contribuyen al ingreso básico del docente. Hay grandes diferencias entre los beneficios sociales y tributarios en los distintos países.

De la investigación de la CSME sobre la educación privada, ¿Qué aprendemos sobre el tema?La siguiente tabla ilustra las diferencias.

Tabla 23C. Deducciones del salario bruto de los docentes en la educación privada en países seleccionados

% Deductions net/gross

Taxes Pension Social Health Unemployment Security insurance

Benin x x x 95Argentina x x x xAruba x x x 75Chile x x x 81Paraguay x x 94 Venezuela x x x 75Hungary x x x x 70/50Spain x x 75/76

En varios países también se otorgan beneficios financieros complementarios en la educación privada. Este no es el caso, por supuesto, en países en los que el sistema de remuneración de la educación privada es idéntico al sistema de educación pública, a menos que en ese sector haya también este tipo de bonos.

Algunos ejemplos:

Tabla 23D Ejemplos de suplementos financieros en un número de países

Remote areas Improvement special excellence family others Projects activities in performance charges

South Africa x x xArgentina x x x x (efficiency)Aruba x x xBrazil x x x x x x (i.s.training)Chile x x x x (idem)Nicaragua x xParaguay x x (in theory!)Venezuela x x x x*Hungary x x x xSpain x x x

* ¡Puede estar entre el 25 y 50% del salario!

En Benin se alcanza el máximo de la escala salarial según las circunstancias del caso, después de 15 a 25 años de servicio, en Brasil después de 25 a 30 años, en Venezuela después de 20 a 23 años… En resumen, aquí también hay grandes diferencias entre los países. Donde no se usa escala, el monto del salario más

alto y el momento se alcanza dependiendo enteramente del órgano regulador, por supuesto. En muchos casos incluso hay diferencias individuales muy grandes. En países como Pakistán, donde sólo se finiquitan contratos temporales de unos pocos años en la educación privada, ni siquiera hay máximos.

La edad normal de pensión varía entre 55 y 65 años. No sólo en muchos países existe la posibilidad de jubilarse tempranamente con derechos de jubilación reducidos, en otros países hay jubilaciones obligatorias a cierta edad. En algunos países hay distintas edades de jubilación para hombres y mujeres. En países en los que el personal contribuye con sus propios fondos de jubilación o con un seguro de pensión, la edad normal de jubilación generalmente se excede si no hay jubilación obligatoria. De acuerdo con la investigación de la CSME, el autofinanciamiento de una pensión resulta en que algunos docentes intenten seguir trabajando hasta el momento de su muerte (informe sobre Chile, a pesar de la edad máxima formalmente establecida).

En Pakistán sencillamente no hay sistema de pensión. En la mayoría de países de la investigación los pensionados tienen la posibilidad de combinar su pensión con una ocupación asalariada. En algunos casos como Bélgica, se establece un límite financiero, y sobrepasarlo trae como consecuencia una reducción de la pensión.

El monto de la pensión, en sistemas legalmente regulados, está generalmente relacionado con el último salario y varía entre el 50 y el 95% de ese salario. En el caso de un gran número de años en servicio, el monto del último salario puede incluso excederse, lo cual es el caso en Italia y España.

Algunos ejemplos:

Tabla 23E. Comparación de las condiciones de pensión en la educación privada en países seleccionados

Normal pension age accumulation Relation last salary/ possible pension amount in % circaBenin 55 2/3

South Africa 55 (compulsory 65)

India 58 (at least 20 y seniority) -

Argentina M= 65 x 60 à 82 F = 60

Aruba 55 (at least 20 y seniority) 70 (no compulsory (compulsory 60) joining)

Belgium 60 x 75 (max.)

Brazil M= 60 x F= 55 (compulsory at 70)

Chile (theoretically) compulsory at 60 = M and compulsory at 55 = F

Honduras M= 55, compulsory at 60 x F= 50, compulsory at 55 Normal pension age accumulation Relation last salary/

Nicaragua M=60 x F=55

Paraguay 62 x (not in education) 83 à 87

Venezuela as from 45 to 50 x 92 to 100 (at least 20 y. seniority)Hungary 62 x (not in education) 50

Spain M=65 x 90 to 95 or more

Netherlands 65 x 70

Condiciones de Trabajo

Las condiciones de trabajo de los docentes están determinadas principalmente por las condiciones físicas y sociales de la escuela, entre ellas: las condiciones de las instalaciones, la disponibilidad de materiales y el ambiente de trabajo en general (Por ejemplo: las relaciones entre los padres y la dirección de la escuela y la situación disciplinaria de la institución); el número de alumnos por clase y el número de horas necesarias para satisfacer los requerimientos de enseñanza (Esto incluye tanto las horas en aula como las horas de preparación).Una serie de factores ha colocado mayor presión en los docentes en varios países desarrollados. Entre esos factores están: los cambios en la metodología y el emplazamiento de la toma de decisiones (en su mayoría producto de políticas descentralizadoras) tales como: la creciente heterogeneidad de los problemas de aula, y en algunos países, la desintegración del núcleo familiar y el incremento de la pobreza. La situación en un gran número de países en vías de desarrollo es mucho peor. El empeoramiento de la situación financiera en la educación ha marginalizado aún más la educación rural, tanto el ausentismo docente como los salarios cada vez más bajos obligan a gran parte de los educadores rurales a tener un segundo o tercer trabajo. (OIT, 1996).

La jornada contractual del docente incluye todas las horas de trabajo que se especifican en el contrato o en las condiciones de servicio. Incluye las horas estatutarias que deben ser dedicadas al trabajo de aula propiamente dicho, así como las horas estatutarias (cuando se especifique) dedicadas a otras actividades docentes adicionales, como la preparación de la clase, corrección, cursos de capacitación, reuniones del profesorado, horas de consulta y actividades extra-curriculares. El tiempo contractual de trabajo representa un elemento importante en las condiciones de trabajo del educador y, conjuntamente con el número de alumnos por clase, suministra una medida de la carga laboral de los docentes.

La forma de calcular las actividades docentes difiere de país en país, en muchos casos de región en región y, en la educación privada, en algunos casos incluso difiere de escuela en escuela. La regulación de las obligaciones laborales por parte de las autoridades se da de la misma forma en la educación privada, especialmente en los países donde el presupuesto público asume el gasto salarial. El argumento usado con respecto a esto es, en algunos casos, la prevención contra la competencia desleal entre las escuelas. Adicionalmente, el monto del salario se relaciona con la duración de las actividades requeridas. Esto comprende, como se mencionó anteriormente, las actividades dentro y fuera del aula.

La duración de las actividades requeridas se expresa, en algunos países, sólo en actividades dentro de las horas de clase. En otros países se determina por la cantidad de horas semanales que el educador debe pasar en la escuela. En

nueve de los 27 países de la OCDE, para los que existen datos disponibles, no han sido determinadas obligaciones formales en lo que se refiere a tiempo fuera de aula (OCDE, 2004b). El tiempo de trabajo varía entre los países desde menos de 20 horas a más de 40. En Eritrea, Camboya y Nicaragua los docentes trabajan 48 horas semanales, lo que corresponde al número de horas de tres semanas laborales en Kirguizistán y Bolivia. En seis de 70 países, según una investigación de la OIT, el tiempo de trabajo estatutario del educador está por debajo de 20 horas semanales, mientras que en nueve países los profesores están obligados a trabajar más de 40 horas semanales. Es probable que estas variaciones considerables se deban al hecho de que, en el primer grupo de países, el tiempo de trabajo podría no incluir expresamente las actividades fuera de aula, mientras que en el segundo grupo de países, el tiempo a ser usado en actividades fuera de aula podría estar contemplado en el contrato o en las condiciones de servicio del educador. (Siniscalco, 2002). En general, los sindicatos prefieren regulaciones obligatorias generales para prevenir abusos y no agobiar a los docentes de una manera discriminatoria con actividades extra. Table X La organización del tiempo de trabajo de los profesores

Number of teaching weeks, teaching day, net teaching hours and teacher working time over the school year

Source: OCDE 2004/ Eucation at Glance

Did the WCT inquiry produce other data on schools in private education?

¿La investigación del CSME produjo datos diferentes para las escuelas privadas?

Tabla 23F. La organización del tiempo de trabajo docente en escuelas privadas en los países seleccionados

Teaching time non teaching time weeks/days Extra Part-time Per week per year in holidays allowed Isced 1 2 3 1 2 3 1 2 3

Benin 20 20 16 2 2 2 35 weeks x x x

South Africa 25 20 15 20 200 days x - - -

India 20 for all 10 for all 40 weeks x - - -

Pakistan 6 to 7/day 26 weeks

Argentina 2400 minutes 180 days - x x x

Aruba 21,5 24 20,15 18,35 16 19,45 43 weeks 6 days - x x

Brazil 25 30 2 6 44 weeks x x x

Chile 22,5 for all 7,5 for all 39 weeks 15 days x x x

Honduras 36 for all 200 days - x x

Nicaragua prim. =5 per day 45 weeks - x x x Sec. = 40/week Per week per year in holidays allowed

Paraguay 40 200 days x - x x

Venezuela 25 36 36 40 weeks - x x

Hungary 22 20 37 weeks 15 days - - -

Spain 25 380/year 1376 hours

Netherlands 930 hours 729 hours 40 weeks x x x

Número de alumnos por clase

Dadas las diferencias en la organización de la educación, es muy difícil obtener estimados directos sobre la cantidad de alumnos por clase. La proporción alumno/profesor está generalmente muy por debajo del promedio de alumnos por clase, debido a que en muchos países, una considerable proporción del cuerpo docente no está asignada para enseñar o está empleada a medio tiempo.

En el caso de las clases de matemáticas, la IEA (Third International Mathematics and Science Study o TIMSS) ofrece un estimado directo del número de alumnos por clase en cuarto y octavo grado en casi 40 países. En la mayoría de los países estudiados el número promedio de alumnos de las clases de matemática de octavo grado es menor a 30, menos de 20 en Finlandia y Bélgica (Fl.), mientras que los de mayor número están en Filipinas y Sudáfrica, donde el número de estudiantes en clase es, en promedio, 2,5 veces mayor que en los casos anteriores. Otros países cuentan con más de 40 estudiantes por clase.

Este número se mantiene alto en la mayoría de los países en vías de desarrollo. En algunos de ellos debido a las altas tasas de repitientes y abandono. El número de alumnos de un salón de primer grado dobla al número del último grado. El número estimado de alumnos por clase en la educación secundaria varía de 50 (México) a 12 (Bélgica –Fr.) estudiantes por clase. (Siniscalco, 2002).

Ciertamente, las condiciones de trabajo de los docentes están determinadas por una combinación de muchos factores, en los que se incluyen: el salario, el número de alumnos por clase y la carga de trabajo docente. En algunos países, los sueldos estatutarios altos de los profesores son compensados con una mayor carga horaria o un mayor número de alumnos por clase, mientras que en otros, los bajos sueldos se unen a grandes cargas de trabajo docente y gran número de alumnos por clase.

Algunos analistas que describen la situación en países de bajos ingresos, especialmente países africanos francófonos, sostienen que los salarios de los docentes siempre han sido muy altos en relación con el PNB, si los comparamos con otros países. Según los análisis, en contraste con países asiáticos de niveles de ingresos similares, los salarios relativamente altos de países africanos francófonos justifican el bajo número de profesores. De hecho, como tienen que afrontar restricciones presupuestarias y de gastos, contratan menos docentes. Por lo tanto, las reducciones salariales subsiguientes son consideradas factibles. Estas reducciones están basadas en dos consideraciones: (1) Los salarios mucho menores percibidos en los colegios privados en comparación con los públicos (supuestamente 40 % menos que en los públicos); y (2) el hecho de que bajo los tipos de esquemas de “voluntariados”, entran nuevos profesores con menos credenciales y devengan menos dinero; el número de aspirantes excede ampliamente el número de vacantes. También sostiene que los estudiantes en escuelas informales y aquellos que reciben clases de profesores menos preparados se desempeñan igual o mejor que aquellos que reciben clases de profesores más calificados en escuelas públicas formales. (Mingat and Tan, 1998, citado en OIT, 2000)

En general, la gestión con miras a la descentralización y las reformas de “reestructuración escolar” en los países desarrollados se asocia con más presión para los profesores para que asuman actividades de otra naturaleza. El fundamento de tales reformas es que la descentralización puede producir mayores logros y más aprendizaje por la misma cantidad de recursos si se coloca el control directamente en las escuelas o en el municipio.

En el mejor de los casos, los docentes pueden sentirse más recompensados profesionalmente si tienen mayor responsabilidad sobre lo que sucede en las escuelas, pero en el peor de los casos, las tareas administrativas de supervisión o de otro tipo no les otorgan más poder a los docentes sino que son el resultado de medidas de austeridad que comprometen a los docentes con el objetivo que ahorrar recursos. Además de las dificultades económicas que sufren muchas familias con niños en edad escolar, los docentes encuentran que tienen responsabilidades que hacen su trabajo mucho más diverso y complejo (OIT, 1996).

En países en vías de desarrollo con medianos ingresos, el descenso en la proporción alumno/docente se debe parcialmente a las bajas tasas de natalidad y especialmente a políticas nacionales dirigidas a incrementar el número de docentes, sobretodo en las áreas rurales menos accesibles. En América Latina, tales políticas estuvieron relacionadas con grandes declives en los salarios docentes, lo que permitió a los gobiernos contratar más profesores incluso cuando su presupuesto para educación estaba recortado. En algunos países latinoamericanos las elevadas tasas de pobreza sumadas a las cada vez más bajas tasas de natalidad también redujeron las tasas de crecimiento de los niños que van a la escuela. (OIT, 1996).

En África, la combinación de bajo crecimiento económico y el enfoque en la reducción de los presupuestos educativos, trajo como consecuencia, en muchos países, mayor número de alumnos por clase (aumentando el número ya existente de alumnos por profesor), cargas de trabajo más pesadas y salarios inferiores, a pesar de que los recortes salariales no han llegado al punto de aquellos experimentados en Latinoamérica debido a los programa de ajustes estructurales. (OIT, 1996).

En muchos países existe la tendencia a incrementar el número de estudiantes por clase. Este incremento ha alcanzado niveles inaceptables en muchos de los países en vías de desarrollo. Muchas organizaciones profesorales reportan clases que superan los 100 alumnos. Obviamente, el aprendizaje se ve afectado bajo tales condiciones. Clases con grupos más reducidos permiten que los docentes usen más técnicas personalizadas de instrucción y que desarrollen y apliquen nuevos métodos de enseñanza. Además, los docentes con clases más pequeñas muestran menos presión y una moral más alta, de la misma forma, las tasas de desplazamiento laboral son más bajas.

Sin embargo, existe una fuerte evidencia empírica de que la carga de trabajo docente ha aumentado. Los informes de un grupo de países son contundentes, el número de docentes elegibles por pensión de discapacidad ha crecido constantemente. Los docentes presentan complicaciones de sueño, problemas maritales y mayor frecuencia depresiva debido a su situación laboral. Los profesores generalmente acostumbran a trabajar duro por una buena causa, pero si explotan su buena voluntad los resultados pueden ser contraproducentes. (UNESCO, 2001)

Una conclusión tentativa

Está absolutamente claro que la situación estatutaria y material de los docentes en la educación privada está en la mayoría de los casos por debajo del nivel de la educación pública. Aún cuando éste u otros capítulos de estudio muestran ejemplos de escuelas o regiones en donde sucede lo contrario, la conclusión obvia es que la situación no mejora cuando los entes administradores pueden determinar libremente los salarios y las condiciones de trabajo del personal. En muchos casos, esto se debe a la falta de recursos, pero en unos pocos casos también es una medida tomada de manera impositiva. La situación sólo es considerablemente mejor cuando las autoridades públicas imponen regulaciones y/o condiciones en materia de finanzas públicas, también en lo que respecta a las políticas que afectan al personal docente.

La búsqueda de la descentralización, estimulada por la política de instituciones internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, ha fortalecido la autonomía de las autoridades locales, esto ha traído consigo grandes diferencias en cuanto al trato que recibe el personal docente. Si existe además una falta o ausencia total de respeto por los derechos básicos de participación y los derechos internacionales establecidos y reconocidos de consulta y negociación, la situación es totalmente desfavorable para el personal docente. Analizaremos esto más a fondo en el próximo capítulo.

Referencias

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Capítulo 24

LOS DERECHOS SINDICALES EN LA EDUCACIÓN PRIVADA

La brecha entre los derechos y la práctica real

Si confiamos en los cuadros y cifras oficiales de organizaciones como la OIT, el PNUD y la UNESCO, difícilmente encontraremos un país en el mundo donde el derecho a la libertad sindical y a la protección de los derechos y libertades propias no esté limitado o restringido de una forma u otra.

En efecto, 142 países miembros de las Naciones Unidas ratifican el Convenio 87 de la OIT sobre la Libertad sindical y el derecho a la organización (1948) y el Convenio 98 sobre el derecho a la organización y a la negociación colectiva (1949). Las normas en materia de libertad sindical no cubren solamente a los docentes, sino también a los administradores de la educación, las direcciones escolares y todo otro personal, ya sea en el sector público o privado. De hecho, su aplicación general debe estar garantizada, sin excluir a ningún grupo profesional. Además, su importancia, así como la participación activa del personal de la educación en la política educativa, en los sectores público y privado, es fuertemente defendida por la Recomendación sobre el estatuto de los docentes (1966) adoptada por la OIT y la UNESCO.Uno de los indicadores básicos sobre el respeto de estos derechos es la extensión de las ratificaciones gubernamentales de las normas internacionales fundamentales del trabajo que rigen la libertad sindical, el derecho a la asociación y negociación colectiva (entre los países que hayan respondido a la encuesta de la CSME, a excepción de la India y Marruecos que no ratificaron el Convenio 87, pero sí el Convenio 98). Si bien el apego a estas normas no garantiza la existencia de un diálogo sostenido en materias como la Educación para Todos (EPT) y las condiciones que determinan la elevación de la calidad de la profesión docente, constituirá de todos modos un “terreno” que permitirá un diálogo más profundo (Ratteree, 2004). La adhesión a estas normas por medio de la ratificación obliga a los países a adoptar los cuadros legislativos e institucionales necesarios para su puesta en marcha.

¿Qué observamos en la práctica?

Desafortunadamente, en un mundo que está lejos de ser perfecto, el respeto de estos principios y derechos está lejos de ser perfecto también. El Comité de Libertad Sindical de la OIT recibe cada año numerosos casos de violaciones a los derechos de los trabajadores de la educación. Los estudios revelan la existencia de una gran brecha entre las ratificaciones de las normas internacionales y los principios de diálogo y su efectiva puesta en práctica dentro de los planes nacionales. Este es el caso en todos los niveles, en el sector educativo público y privado. Corea del Sur, Singapur, Pakistán y otros países asiáticos niegan a sus docentes la libertad sindical, mientras que en Polonia y Nicaragua, etc., se observan las mismas prácticas. Los docentes tienen el derecho de crear sus asociaciones profesionales, pero éstas tienen muy poco derecho a la participación. Y los países mencionados no son la excepción. Esta situación ya se había extendido en los países de África y en gran medida ha dado al movimiento sindical internacional de la educación su imagen actual y su historia. La expresión “sindicato de docentes” es todavía hoy en día un tabú en algunos países. En India, Chile y Congo, estos sindicatos no son admitidos en la educación privada.Es cada vez más evidente que muchas situaciones inaceptables, que deberían suscitar la apertura de procedimientos nacionales e internacionales, no están siendo atendidas por falta de fuerza o de representatividad por parte de los sindicatos en la educación privada. Los derechos fundamentales de los docentes y sus organizaciones respectivas en el sector privado siguen sin ser respetados debido a que los docentes no se sindicalizan lo suficiente para defender sus intereses. De hecho, las cifras con respecto a la sindicalización de los docentes siguen siendo muy bajas.En un grupo de países que respondieron a la encuesta de la CSME, hemos observado una tasa de sindicalización realmente baja como para poder ejercer alguna influencia sobre la elaboración de las políticas.A manera de comparación:

Tabla 24 A. Tasa de sindicalización dentro de la educación en un grupo de países

% % educación privada educación públicaBenín 10 80Congo 1 25Nigeria 95 99Sudáfrica 20 90Georgia 10 10India 20 80Argentina 30 60Aruba 60 60Chile 9 56Honduras 7 83Bélgica 65 - 70 60Hungría 4 12Eslovaquia 3 27España 15 10Holanda 30 30

Algunas observaciones impactantes:En casi todos los países, la tasa de sindicalización en el sector público es considerablemente más elevada que en el sector privado. En los países donde las condiciones salariales y laborales en las escuelas privadas son totalmente o mayormente similares a las del sector público (véase capítulo anterior), las tasas de sindicalización son relativamente similares en ambos sectores (Nigeria, Aruba, Bélgica y Holanda), mientras que en los países donde las condiciones son establecidas arbitrariamente por las autoridades escolares, las tasas son muy bajas (Congo, Georgia, Honduras). En los países en transición, donde los sindicatos mantienen todavía su mala reputación que se remonta a los regímenes totalitarios, las tasas de sindicalización son muy bajas en ambos sectores (Georgia, Hungría, Eslovaquia), mientras que los países que han descentralizado su política a niveles locales tienen una tasa de sindicalización relativamente inferior (Hungría y Holanda).La encuesta de la CSME muestra claramente que la situación de la educación es muy mala en algunos países. Los derechos a la participación, a la deliberación y a la negociación son sencillamente violados y, como si no fuera suficiente, se “aconseja” a los docentes no unirse a los sindicatos. A algunos de ellos se les niega el derecho a formar parte de un sindicato bajo la amenaza de perder su empleo. Las “iniciativas disuasivas” se han observado en Sudáfrica y Mauricio, entre otros país.Ciertamente, cuando la negociación tiene lugar a nivel de la escuela, se frenan las reacciones del personal o permanecen bajo la mesa. Ahora que la política educativa es cada vez más descentralizada y que la administración del personal se confía a las instituciones locales, existe una amenaza de reducir aún más las posibilidades del personal de defender sus derechos. La única forma de detener esta tendencia es desarrollar una acción sindical más fuerte a nivel local, con representantes sindicales locales capaces, debidamente preparados y motivados. Esto supone que los sindicatos de docentes deben convencer a un mayor número de docentes de unirse a estas asociaciones con el fin de crear un contrapoder, que las autoridades locales deberían tener en cuenta. Véase también más adelante.

¿Participación?, ¿deliberación?, ¿negociación? “Jamás he oído hablar de ello…”En teoría, la naturaleza del estatuto de los trabajadores del sector privado, por regla general un compromiso contractual, debería garantizar una posibilidad mayor para la acción sindical. De hecho, los docentes del sector privado están

menos sujetos a las cláusulas estatutarias de las relaciones laborales, pero tienen mayor libertad de comenzar sin trabas las negociaciones colectivas con sus empleadores. Ellos están mayormente amparados por la ley y practicas relativas del Código general del Trabajo, aplicables a los trabajadores en general.Muchos documentos de la OIT (OIT 1991; OIT 1996a; OIT, 1996b; y OIT 2000) son muy claros. Si las pruebas disponibles no son preponderantes, sugieren que la brecha entre el derecho nominal a iniciar las negociaciones colectivas y la práctica real es mucho más grande en el sector privado, lo que refleja el nivel más bajo de sindicalización en algunos países. En Burundi y el Reino Unido, los docentes afirman tener mayor dificultad al conducir las negociaciones y concluir acuerdos en las escuelas independientes. Una situación que parece extenderse en Gran Bretaña con la aparición de nuevos tipos de escuelas (subvencionadas y de tecnología citadina) creadas por las nuevas reformas.En el Congo, Georgia, la India, Sudáfrica, Honduras y Polonia, etc., simplemente no hay ninguna posibilidad de establecer acuerdos. En vista de esta situación, el único medio de presión que resta es la acción sindical. En los informes sobre la India, este medio se cita como la única manera de corregir una situación negativa.A pesar de estos obstáculos, el hecho de que los poderes públicos estén menos preocupados por los retos potenciales a sus capacidades de tomar decisiones con respecto al sector privado le brinda un margen más amplio de maniobra en cuanto a los temas a negociar en los entes privados. La diferencias son sutiles, pero importantes como en España, donde los docentes del sector privado pueden llegar a acuerdos colectivos (convenios) cuyo aporte es más grande que aquellos (acuerdos y pactos) alcanzados por sus colegas del sector público, que son objeto de limitaciones en la habilidad para negociar sobre los asuntos que afectan a la organización de la autoridad pública o procesos administrativos y legislativos. Limitaciones similares se aplican al concepto de “democracia política”, enmarcada en el cuadro de toda negociación en Suecia y en muchos otros países. Frente a esto, los docentes de las escuelas privadas deben, en general, luchar contra el obstáculo, quizá menos general pero a veces bastante formidable, del “derecho del empresario”.Después de revisar una muestra de contratos colectivos alcanzadas recientemente en el sector privado, uno puede discernir una preferencia por los acuerdos nacionales que pueden establecer condiciones uniformes en búsqueda de la paridad con el sector público, sin cuestionar el derecho de las autoridades del sector privado, seculares o confesionales, en el ejercicio de la autonomía organizativa de alcanzar sus objetivos básicos (Pierrot, 1985). Los contratos que amparan a los docentes de las escuelas privadas en Malta (1990), España (1989) y Túnez (1987, enmendado en 1990), por ejemplo, definen una gran cantidad de términos de empleo y condiciones laborales, que comprenden la contratación de los docentes, la promoción y avance de carrera, los nombramientos, los procedimientos disciplinarios, la carga laboral y el tamaño de la clase, las cláusulas de jubilación, la estructura salarial y el derecho sindical (OTI, 1991).

El diálogo social en la educación privada

Cuando se habla de diálogo social en la educación, es importante hacer la distinción entre el diálogo social con miras a mejorar las condiciones salariales y de trabajo, y el diálogo social sobre los asuntos relacionados con la educación en sí y que tienen efectos directos en el funcionamiento dentro del marco de la escuela o sobre la política educativa en general. Además, se deben diferenciar los niveles de deliberación. Tradicionalmente, las reglamentaciones y contratos se establecían a nivel central, nacional, con la posibilidad de derivar de ellas adaptaciones al plan local. Tal es el caso de la educación pública, pero así como

en el sector privado, en la medida en que las reglamentaciones públicas se aplican también al sector privado, en muchos casos como una condición para obtener subsidios. Las escuelas independientes han sido por definición más libres de poner en práctica sus propias políticas. Con la política de descentralización (implementación de programas y ajustes estructurales o de políticas de recursos humanos dirigidas hacia la administración), la definición concreta de la condiciones de trabajo involucra cada vez más a las autoridades y las instancias educativas locales. Hablar hoy en día de los derechos de los trabajadores a participar en la política educativa y en la política relacionada con sus condiciones laborales obliga a diferenciar los diversos niveles de toma de decisiones y sus poderes respectivos.

¿Qué significa el diálogo social?El Informe del Comité mixto OIT/UNESCO de expertos (CEART, 2003) ofrece la siguiente definición:Por diálogo social se entiende todas las formas de intercambio de información, deliberación y negociación entre las autoridades educativas, públicas y privadas, los docentes y sus representantes democráticamente elegidos en los sindicatos de docentes. Estas formas de diálogo se aplican de diversas maneras a las principales materias de interés para la profesión docente: objetivos y políticas de educación, preparación profesional y formación avanzada de los docentes, empleo, experiencia, salarios, derechos y responsabilidades y las condiciones necesarias para una enseñanza y aprendizaje efectivos (n. 18).Las condiciones necesarias para el diálogo social en la educación son las siguientes:Organizaciones de docentes fuertes e independientes y, según el caso, organizaciones de empleadores de la educación privada, con la capacidad técnica y el acceso a la información adecuados a fin de facilitar la participación en el diálogo social.La voluntad y compromiso políticos de todas las partes involucradas en la práctica del diálogo social.El respeto a los derechos fundamentales, de la libertad sindical y de la negociación colectiva.Los mecanismos y la ayuda institucionales adecuados (CEART, 2003, n. 20)El diálogo social es el elemento necesario para una reforma exitosa de la educación. Sin la participación plena de los docentes y de sus organizaciones, actores principalmente responsables del éxito de dicha reforma, en los principales aspectos de los objetivos políticos de educación, los sistemas educativos no podrían alcanzar una educación de calidad para todos (n. 21).El Informe del CEART (8va sesión, 2000) afirma con razón que el diálogo social, si se aplica a cabalidad, puede ser un mecanismo poderoso para la mejora de la calidad de la educación. Además, facilita la participación de los docentes y de sus organizaciones en el diálogo con otros agentes sociales, para proporcionar una administración democrática, la construcción de consensos y la cohesión social. Algunos poderes públicos y empleadores del sector privado parecen pensar que la manera de lidiar con los docentes es excluyéndolos de las grandes decisiones, a favor de una especie de gestión vertical, aun cuando los docentes pueden participar en la puesta en marcha de las políticas principales (CEART, 2000). Una reforma de la educación puede tener efectos profundos en el trabajo de los docentes y, como lo estipula la Recomendación OIT/UNESCO de 1996, las autoridades educativas deberían consultar a las organizaciones de docentes en materia de política educativa y de organización escolar.Pero el mismo CEART se reúne tres años más tarde (septiembre 2003) para señalar que los docentes son rara vez consultados en la formulación y puesta en práctica de las políticas educativas, contrariamente a los principios de la

Recomendación. Estas prácticas ayudan a decaer la moral y crean obstáculos inútiles en la contratación y retención de los docentes (CEART, 2003).El Comité adjunto felicitó el hecho de que los estudios regionales revelaran mejoras en los últimos años en algunas regiones, como América Latina y el Pacífico. En varios países europeos, existen un ambiente e instituciones más favorables para el diálogo social. El Comité adjunto descubrió que el diálogo sostenible continúa a pesar de una larga ausencia en el proceso de la toma de decisiones en materia de educación.

¿Se pueden establecer contratos colectivos y sobre qué aspectos?La realidad nos muestra que los Convenios 87 y 98 de la OIT han sido ratificados por casi todos los países miembros, pero es cierto también que, en la práctica, las normas que contienen son pocas veces respetadas en la educación privada. Si la negociación colectiva es posible, se limita estrictamente a los salarios y las condiciones laborales. Pero, como ya hemos señalado, debido a que la política ha sido descentralizada, la mayoría de las negociaciones cayó a niveles inferiores. La tabla a continuación presenta un grupo de países donde la negociación colectiva en la enseñanza privada parece posible.

Tabla 24B Contratos colectivos en la educación privada en algunos países

Collect. Salaries Working Class size Pegagog. Structure ISTraining Agreem. Conditions Reforms Reforms

Benin x x x x x x

Mauritius x x x

Niger x x

Aruba x x x

Venezuela x

Belgium x x x x x x

Hungary x x x

Slovakia x x x x

Spain x x x

The Netherlands x x x x

Algunos hechos

En el capítulo anterior, ya recordamos el hecho que las organizaciones de docentes no son tomadas en cuenta en la elaboración e implementación de programas de ajuste estructural (PAE) de las instituciones financieras internacionales de Bretton Woods (Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional). Estos programas no habían generado más que una degradación de las condiciones de los docentes.En muchos países africanos, por ejemplo, los PAS han generado una congelación total de la contratación y de los aumentos salariales de los docentes, lo que ha provocado una fuerte resistencia y todo tipo de acciones de huelga, como ya lo hemos señalado.

Hemos afirmado que los países miembros de la OCDE tenían la participación más fuerte en los programas de ajuste y también el impacto más fuerte. No solamente el peso político de los sindicatos, sino también el papel esencial de la negociación colectiva en casi todos los países de la OCDE han hecho posibles estos resultados, en combinación con el progreso económico, claro está.En la mayoría de los países en desarrollo, las reformas financieras han estado acompañadas de un corte parcial de los presupuestos de la educación y, en el caso de las privatizaciones, de un debilitamiento en los derechos de los docentes en la negociación colectiva en varios niveles. Los docentes luchan con las autoridades locales con respecto a los pagos, condiciones materiales de las escuelas y sus derechos a la negociación colectiva, y no así con respecto a temas como la participación en la toma de decisiones en materia educativa.En la ausencia de derechos en las negociaciones colectivas o en un clima político donde estos derechos son cuestionados o ignorados en el marco de los PAE, la descentralización y la privatización han servido para disminuir el poder formal de negociación de los docentes y su participación consultiva a nivel de las escuelas. Es lo que también ha observado la OIT (OIT, 1996).El fin subyacente de la privatización era reducir la capacidad de los sindicatos de docentes para negociar contratos colectivos y disminuir o eliminar la titularización de los docentes. Los directores de las escuelas y las municipalidades tenían mucha más libertad para contratar y despedir al personal y, aspecto también importante, para fijar los salarios fuera del marco de la negociación colectiva.Los acuerdos en el panorama nacional entre los sindicatos de docentes y los empleadores de las escuelas privadas y que se derivan de los derechos sindicales, tienen el potencial de limitar los abusos. Ahora bien, debido a que el objetivo general de los PAE es reducir los gastos en la educación, y como la educación privada limita los derechos a la negociación colectiva, la privatización llevada a cabo en el marco de los PAE reduce necesariamente la influencia de los docentes en sus remuneraciones y sus condiciones laborales (OIT, 1996).

Diálogo social: clave para una reforma exitosa de la educaciónEl CEART insiste con razón sobre este punto en su informe: la participación de los docentes en las reformas de la educación es indispensable para el éxito de las mismas. Las investigaciones han demostrado claramente que una reforma que no sea dirigida por aquellos que van a ponerla en práctica está condenada al fracaso. Esto también se aplica a las operaciones de reestructuración, ajuste y renovación en el plano local. También es el caso de la formulación de las políticas a nivel central. Asimismo, los proyectos internacionales tienen pocas posibilidades de éxito, a menos que la práctica educativa los ponga en marcha con convicción y compromiso. Como evidencia, esto significa que los actores en la base deben recibir las condiciones materiales y financieras suficientemente razonables para poder cumplir con lo que se espera de ellos. El diálogo social, ya sea sobre las reformas en sí o sobre las condiciones en las que los docentes deben conducirlas, es de importancia capital.No cabe duda de que los programas de participación ofrecen mayores posibilidades de intervención directa en la toma de decisiones en las escuelas y centros de aprendizaje para compartir los beneficios que produzca el éxito del trabajo. En estos programas, la voluntad subyacente es crear las condiciones de trabajo adecuadas que permitan a los trabajadores de la educación la realización personal, y les confieran un sentido del valor y la responsabilidad. Estos son los elementos claves de la profesionalización en la educación (OIT, 2000).Después de estudios de las experiencias de gestión escolar en África, América Latina y Asia, se puede concluir que “el personal, ya sea de docencia o de gerencia, tiene que estar interesado en de desarrollar su escuela y ser capaz de

hacerlo”, con el respaldo de la confianza de las autoridades y del público (Shaeffer y Govinda, 1998).Pero el diálogo social en la educación, y el CEART también lo sabe, sigue siendo un proceso delicado de toma de decisiones en la mayoría de los Estados miembros. Los docentes y sus organizaciones no son consultados a propósito de las reformas fundamentales, a menos que los objetivos de la Educación para Todos exijan que los docentes y sus organizaciones sean miembros activos en la planificación, puesta en práctica y evaluación de las reformas de la EPT (n. 24).En su informe sobre el papel de las organizaciones de docentes en la aplicación del proyecto EPT, el experto de la OIT Bill Ratteree ha comentado también que si los docentes se encuentran en la primera línea en la lucha por la EPT, siendo responsables de la educación en todos los niveles, no está claro que tengan que pronunciarse en el diseño de los programas de EPT, su aplicación y la evaluación de lo que funciona y de lo que no, y los ajustes para corregir la situación cuando surjan problemas. El concepto crucial en esta participación sigue siendo el diálogo social en la educación (Ratteree, 2004).Pero este diálogo social debe ser más que un simple procedimiento formal, agrega el experto. Las condiciones y requisitos de base del diálogo son: una cultura democrática, el respeto a las reglas y las leyes, los mecanismos e instituciones que permiten a las personas expresar sus opiniones de forma individual a través de los sindicatos o las asociaciones, sobre asuntos que afectan su vida diaria tanto personal como profesional. Esto implica el respeto a la libertad profesional y la participación activa e individual de los docentes en la toma de decisiones sobre una serie de asuntos profesionales: programas escolares, pedagogía, evaluación de los estudiantes y organización de la enseñanza en el seno de las escuelas, las relaciones entre los docentes y el sistema educativo y los derechos de los mismos tal y como aparecen expresados en la Recomendación OIT/UNESCO sobre el estatuto de los docentes (1996) (Ratteree, 2004).Es un error ver a los docentes y a sus organizaciones como unas herramientas políticas en lugar de actores que contribuyen a la formulación de dicha política. El Acuerdo de Dakar contiene un compromiso específico por “mejorar el estatuto, lo moral y el profesionalismo de los estudiantes”. Existe un reconocimiento implícito de que los salarios y las condiciones de enseñanza y aprendizaje ayudan a determinar los parámetros de un cuerpo de docentes profesionales y los resultados en cuanto a la calidad, un vínculo de causa y efecto que se encuentra en el centro de la Recomendación OIT/UNESCO. Esta norma internacional requiere que los salarios y las condiciones laborales sean determinados por las negociaciones entre las organizaciones de los docentes y los empleadores de los mismos. Como lo señala el Comentario emitido en el Marco de Acción de Dakar, ninguna reforma de la educación podría tener éxito sin la participación activa e implicación de los docentes. En todos los niveles del sistema educativo, estos deben ser respetados y bien remunerados, deben tener acceso a la formación y al apoyo y desarrollo profesionales continuos, ya sea en el aprendizaje abierto o a distancia. También deben poder participar en las planificaciones locales y nacionales, en las decisiones que afectan su vida profesional y su medio de trabajo. Los docentes no deben olvidar sus responsabilidades profesionales y rendir cuentas tanto a los estudiantes como a las comunidades.¿En qué medida los sindicatos y las asociaciones de docentes pueden tener negociaciones que conduzcan a acuerdos sobre el empleo y las condiciones laborales? Esto varía enormemente de acuerdo con la región y el país. La encuesta limitada del 2003 y preparada por CEART sugiere que la situación más positiva es la de América del Norte y Europa Occidental. La situación no es muy diferente en América Latina, donde los grandes cambios han generado el mayor impacto. Las cosas van encaminadas en África, Europa Central y Oriental, Asia

central y el Pacífico, a pesar de ciertos focos de resistencia. Por el contrario, queda mucho por hacer en los Estados Árabes y Asia, a pesar de ciertas mejoras en algunos países de estas regiones.Sin embargo, Ratteree señala que la luz al final del túnel no está lejos. Las evoluciones en muchos países latinoamericanos son la prueba del progreso alcanzado, tanto como los obstáculos persistentes que condicionan las reformas educativas, así como la magnitud del potencial para alcanzar los objetivos de la EPT.Algunos países con sindicatos fuertes y autónomos, capaces de negociar y con los fundamentos legales e institucionales para hacerlo, ofrecen más posibilidades para la creación de un consenso sobre el programa educativo nacional, así como para la satisfacción de reivindicaciones sobre mejoras profesionales y materiales de sus miembros. Chile y México son los principales ejemplos.Pero en otros países, aun cuando los sindicatos son poderosos y existe la capacidad técnica del diálogo, las políticas de confrontación y/o los serios problemas de gobernabilidad dificultan cualquier consenso sobre las reformas, de donde se originan las disputas que tienen lugar en las negociaciones colectivas y los movimientos de protestas. Argentina (donde las negociaciones a nivel federal y provincial/local están marcadas por un grado elevado de movilización), Colombia (donde las negociaciones en los planes nacionales y locales son saboteadas por la violencia en contra de los dirigentes docentes) y Costa Rica (donde hay deliberación y negociación en un clima de estabilidad política, pero no se aplican todos los acuerdos establecidos) son ejemplos de esta segunda categoría de países.Un tercer grupo está marcado por la existencia de sindicatos fragmentados, la falta de capacidad, poca o ninguna voluntad política o de compromiso hacia el diálogo, y restricciones a la libertad sindical. Estas características reflejan todavía menor capacidad para firmar acuerdos, ya sea sobre los asuntos políticos o sobre las condiciones de enseñanza. El Salvador, Honduras y Venezuela entran en esta categoría.La dura realidad de los países pobres hace que los limitados recursos, tanto humanos como financieros, reduzcan la capacidad de información y de consulta a los docentes individuales en las zonas alejadas.Irónicamente, los esfuerzos de algunos gobiernos para involucrar a los docentes en una reforma educativa se oponen a la indiferencia de algunos de ellos (Ratteree, 2004).

¿Qué hacer?El camino hacia la implementación de los principios ampliamente definidos del diálogo social que comprenden la deliberación, negociación y otras formas de toma de decisiones en la educación pasa sin duda alguna por el respeto hacia los principios y derechos fundamentales de libertad sindical, negociación colectiva y, llegado el caso, la deliberación tripartita. Este es un aspecto confirmado por la asamblea tripartita de la OIT (1996b).La creación de comisiones conjuntas conformadas por autoridades educativas y representantes sindicales de los docentes con el fin de interpretar y/o aplicar las reglamentaciones e intentar aplanar las diferencias constituye un elemento esencial alcanzado por la mayoría de estos acuerdos. Estas instancias reflejan la combinación de estructuras de deliberación y negociación que caracteriza al sector público de la educación. Según el poder de la toma de decisión, la autoridad varía desde instancias ampliamente consultivas hasta decisiones definitivas del empleador como en Túnez, pasando por decisiones de aplicación obligatoria como en España. Cuando los mecanismos internos de resolución de conflicto fracasan, entonces se aplican las cláusulas que reglamentan a nivel nacional la deliberación, conciliación y arbitraje y las huelgas (OIT, 1991).

Si bien la situación de la educación pública mejora en algunas regiones, no hay progreso real alguno o similar en la enseñanza privada.Contrariamente a la participación, que pone de manifiesto el compromiso individual, los programas de representación buscan brindar al personal acceso a las decisiones que rebasan el interés inmediato del lugar de trabajo, a través de un sindicato o cualquier otra forma de representación organizada. En el campo de la educación, estos programas son los consejos nacionales y locales de deliberación, la pertenencia a los consejos de administración de las escuelas y los comités conjuntos de discusión.Algunas de estas instancias tiene un asiento estatutario; otras se basan en el nivel individual de organización, en el que las partes involucradas tienen mayor capacidad de tener un impacto inmediato en la dirección estratégica de la escuela.En muchos países europeos, existen consejos consultivos o agencias nacionales de asesoramiento (por ejemplo, véase la tabla a continuación sobre el caso de Flandes).Estas instancias están conformadas por representantes de los principales partidos miembros: funcionarios ministeriales, organizaciones de docentes y representantes del personal administrativo y de apoyo, representantes de los padres y estudiantes, y representantes de los sectores económicos y sociales. Su función es prestar asesoramiento a nivel nacional sobre los asuntos relacionados con la educación (políticas, reformas y funcionamiento) o formular sus propias proposiciones. Algunos de los consejos más desarrollados se encuentran en Portugal, España, Bélgica (Flandes y Walonia), Luxemburgo, etc. En otros casos, el objetivo es el mismo, menos la composición, los representantes ministeriales tienen un mayor peso, como en Francia. Por otra parte, estas instancias están conformadas por expertos nombrados por el gobierno, como en Holanda.En Europa, estos consejos han creado una red: EUNEC, con el fin de intercambiar opiniones y posiciones y responder a la política educativa dirigida por la Unión Europea. (www.eunec.org).La forma en que están estructuradas la participación, deliberación y negociación sobre las condiciones laborales y todos los aspectos de la política educativa (en los sectores subvencionados legalmente) está mejor ilustrada en el caso de la Comunidad Flamenca de Bélgica, que presentamos a título de ejemplo. Tal estructura tiene lugar también en otros países occidentales, independientemente de su similitud o su responsabilidad hacia los diferentes poderes. Sin embargo, el principio de base es el mismo (véase cuadro de texto a continuación).

La participación en la enseñanza en FlandesAntes que nada: Bélgica es un país federal. La competencia en materia de educación recae enteramente en el parlamento y gobierno de las diferentes comunidades: flamenca, francesa y germanófona.Para comprender mejor, se debe hacer una distinción en todo lo que respecta a la política educativa y a la práctica educativa, por un lado, y a las condiciones directas, individuales y colectivas, de vida y de trabajo de los docentes, por el otro.(En cuanto a las áreas reglamentadas por el legislador nacional (federal), cuyo número es limitado, como en el caso de las reglas básicas para el sistema de pensión, existen mecanismos de deliberación y negociación para todos los funcionarios públicos, entre los que figuran los empleados del sector privado y subvencionado de la educación. Pero la deliberación a nivel federal ha perdido mucho de su sentido a medida que los poderes de las comunidades se han ido acrecentando. Un ejemplo típico de descentralización a gran escala es la llamada “federalización”.)En cuanto a las condiciones laborales, existen estructuras de deliberación y

negociación a nivel central (flamenco), a nivel del poder organizador de las escuelas y en la escuela. A nivel central, los agentes sociales son representantes gubernamentales y los sindicatos de la educación. A nivel de la escuela, el poder organizador y los sindicatos de docentes. En el nivel central, las negociaciones colectivas periódicas alcanzadas son seguidamente traducidas a la ley y las reglamentaciones, mientras que en la escuela, se llega a los convenios por escrito, en un protocolo implementado en el lugar.Hay en cada escuela uno o más delegados sindicales que participan en las deliberaciones y negociaciones “locales” en nombre de los empleados y que tienen derecho a intervenir en caso de conflicto individual. De darse el caso, pueden iniciar procedimientos en los comités disciplinarios adjuntos pertinentes, con el apoyo del sindicato.Por otra parte, en la política educativa existen órganos de deliberación que disponen de consejos de asesoramiento a nivel central y a nivel de las escuelas. En el nivel central, la instancia es una estructura participativa conocida como Vlaamse Onderwijsraad (VLOR, Consejo Flamenco de la Enseñanza), junto con un Consejo general conformado por subconsejos por nivel de enseñanza. El VLOR está conformado por directores de escuelas, organizaciones de docentes, padres y estudiantes, de medios socioeconómicos, expertos universitarios, la administración de la educación e instancias de control. Este consejo debe haber presentado sus recomendaciones antes de que el legislador pueda presentar un proyecto de ley al Parlamento.A nivel local, el Consejo de participación de cada escuela está constituido por su dirección, personal docente, padres y la comunidad local.Este consejo tiene poderes de recomendación y deliberación en todo asunto relacionado con la escuela, a excepción de las condiciones laborales del personal.

Gestión local

Las instancias de gestión de las escuelas que tienen funciones de representación se dividen en tres categorías: órganos consultivos sobre la organización escolar (programas, horarios, seguridad, etc., en Bélgica, Alemania, Luxemburgo, Holanda y Noruega); instancias de decisión que comparten la autoridad sobre algunas operaciones, como el presupuesto, con el director (Dinamarca, Grecia, Francia e Italia), y los órganos autónomos de gestión escolar que existen en Inglaterra y en Gales. La composición de los participantes varía de país en país (Eurydice, 1996).El Informe de la OIT sobre el Aprendizaje por toda la vida (OIT, 2000) afirma que los retos presentados a las autoridades educativas, empleadores de las escuelas privadas y dirigentes de las escuelas públicas no son diferentes. En primer lugar, un cambio de mentalidad se hace sentir al alejarse del modelo en el que las decisiones son unilaterales, ya sea por los principios preeminentes del Estado (sean o no democráticos) como último árbitro de las decisiones públicas, o una noción basada en la cultura donde el poder pertenece a los dirigentes y mientras menos compartido sea, mejor. En su cambio de actitud, las escuelas privadas o centros de aprendizaje son, a veces, más maleables, reflejando así su enfoque basado más en los objetivos que en las reglas. No obstante, estas instituciones pueden inclinarse menos a compartir el poder con los docentes que no pertenecen a sindicatos por razones ideológicas, culturales o religiosas. Un

elemento clave para este cambio de actitud es la confianza en que la otra parte trabaja en la misma dirección y la voluntad de establecer un marco favorable para el diálogo y la resolución de las discrepancias.En segundo lugar, los empleadores y gerentes, así como sus contrapartes sindicales, deben poder formarse y ser formados en las nociones básicas de la negociación: saber denunciar y ser crítico, tener una posición basada en la negociación, tener una posición dominada por una negociación de cooperación, consensual y basada en los intereses. Las asociaciones de los gerentes de la educación, directores de escuelas y empleadores de las escuelas privadas que existen en la mayoría de los países pueden tener un papel crucial en la promoción de los servicios de apoyo a la negociación en beneficio de ellos (OIT, 2000).Independientemente del cambio en las estructuras de la toma de decisión, es poco probable que a corto plazo surja un modelo uniforme de la toma de decisión o de las relaciones laborales, dado la diversidad de las culturas de empleo que existen en el mundo. En este sentido, a medida que las nuevas fórmulas de toma de decisiones y de la participación en la educación aparezcan y sean cada vez más sofisticadas, se necesitará más investigación y reflexión sobre los medios apropiados para resolver los conflictos sin recurrir a huelgas y otras formas para la defensa de los intereses de los docentes. Sólo falta que las normas internacionales del trabajo continúen reconociendo sus medios como un derecho fundamental, que los docentes no dudan en utilizar, ya sean o no reconocidos por las autoridades, cuando sus intereses fundamentales en el lugar de trabajo estén en juego (OIT, 2000).

ConclusionesLos derechos a la participación, deliberación y negociación pueden reconocerse oficialmente, pero son ignorados o violados en la educación privada. La descentralización de la política educativa, una tendencia mundial, tiene a menudo efectos negativos en este aspecto, y no sólo en le sector privado.Los sindicatos de docentes deben convertir en una tarea la adaptación de sus estructuras, métodos y estrategias para contrarrestar esta situación. Esto exige grandes inversiones en la formación y orientación de los miembros para que puedan deliberar y negociar en todo nivel político, con pleno conocimiento de causa y con todas las capacidades necesarias para la obtención de resultados concretos. Por supuesto, una condición fundamental es el fortalecimiento del sindicato local. No es sino con la adhesión de los docentes a la organización, que el sindicato tendrá la capacidad de adoptar una posición firme y de exigir el respeto de los derechos y responsabilidades a menudo negados a los docentes.En cuanto a la implementación de los Convenios y recomendaciones internacionales, un análisis detallado permite determinar lo que se debe hacer para confirmar los derechos de los trabajadores docentes. Sólo una gran solidaridad de las organizaciones nacionales e internacionales puede invertir la tendencia negativa actual. Como lo hemos mostrado en los informes nacionales tomados en cuenta para este estudio, y en las diferencias de las posiciones por las que la CSME expresa sus preocupaciones, existen grandes diferencias entre la ley y la práctica: el personal docente de las escuelas privadas se ven restringidos o limitados en su derecho de asociarse a un sindicato, formar uno y participar en las negociaciones colectivas. Muchas veces se fijan los salarios de forma unilateral por el gobierno o los empleadores de las escuelas privadas más que por las negociaciones; no se reconoce el derecho a huelga o este se ve bastante limitado por los complejos procedimientos de resolución de conflictos, y todavía sobresalen alguno “de interés nacional”. Todo esto no debe tolerarse más. Para el 2006, el Congreso de la CSME es llamado a hablar sin ambages sobre este tema.

ReferenciasCEART, (2000), Report of the seventh session, septiembre de 2000, OIT Ginebra/Unesco París

CEART, (2003), Report of the eight session, septiembre de 2003, OIT Ginebra/ Unesco París

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CSME, (2004), Cuestionario sobre el estatuto y las condiciones de trabajo en las escuelas privadas:

Lista de los participantes al final del documento

Capítulo 25

LA EDUCACIÓN PRIVADA Y LOS OBJETIVOS DE LA EPT (EDUCACIÓN PARA TODOS)

La Conferencia de Dakar del Foro Mundial de Educación tuvo lugar en abril de 2000 con el fin de revisar los progresos realizados para alcanzar las metas de EFA (Educación Para Todos) establecido por el Foro de la Educación en el Primer Mundo en Jomtien, Tailandia en 1990. El marco de acción adoptado e Dakar estableció para la EFA las siguientes seis metas:

1. Expandir y mejorar la comprensión en el cuidado y educación en los primeros años de infancia, especialmente los niños más vulnerables y con mayores desventajas.

2. Asegurar que para el 2015, todos los niños, en especial las niñas, niños en circunstancias difíciles y aquellos pertenecientes a etnias minoritarias tengan acceso a una educación primaria completa, obligatoria, gratuita y de buena calidad.

3. Asegurar que las necesidades de aprendizaje de todos los jóvenes y adultos sean cubiertas a través de un acceso equitativo a programas de aprendizaje apropiado y destrezas para la vida diaria.

4. Alcanzar un 50% de mejoramiento en los niveles de alfabetización para adultos para el año 2015, especialmente para las mujeres y un acceso equitativo a la educación básica y continua para adultos.

5. Eliminar las diferencias de género en la educación primaria y secundaria para el 2005, y alcanzar la igualdad de géneros para el 2015, haciendo énfasis en garantizar a las niñas un acceso completo y equitativo y el alcance de las bases de una educación de buena calidad.

6. Mejorar cada uno de los aspectos en la calidad de la educación, y garantizar la excelencia de manera que todos puedan alcanzar resultados reconocidos y perceptibles en el aprendizaje, especialmente los relacionados con la alfabetización, nociones matemáticas y destrezas esenciales en la vida diaria.

Este estudio es un intento por explicar con base a un número de observaciones concretas y hallazgos, lo que fue, es y será la contribución de la educación privada en su lucha por alcanzar las metas de Educación Para Todos. (Nos hemos limitado a los niveles de educación preescolar, primaria y secundaria). Una dificultad en este aspecto, y lo demostraremos más adelante, es que no hay suficiente material estadístico disponible para justificar las conclusiones generales y que los hallazgos no permiten llegar a conclusiones que no sean ambiguas. Por ello centraremos nuestra atención en la situación de los países incluidos en la encuesta CSME del año 2004 para ilustrar e interpretar avances y tendencias. Una idea general de los avances y “desarrollos” que ha habido desde Jomtien, 1990, como se refleja en los interesantes informes nacionales,

regionales y mundiales de la UNESCO en este aspecto, (cf. algunas referencias al final de este capítulo), no son en nuestra opinión superfluas.

El panorama actual en resumenDesde la Convención mundial sobre la Educación Para Todos en Jomtien, Tailandia, en 1990, se ha hecho un progreso efectivo e innegable con respecto al alcance de los objetivos del EPT (Educación Para Todos). Cada año cerca de diez millones de niños más van a la escuela, la tasa de alfabetización en los adultos se ha elevado a 85% para los hombres y 74% para las mujeres, el número de inscritos en la educación básica se ha elevado de 599 millones en 1990 a 681 millones en 1998, el número de niños que no van a la escuela ha disminuido de 127 millones a 113 millones. Sin embargo, hay más de 100 millones de niños, la mayoría niñas, que no asisten a la escuela y amenazan con unirse a la enorme cifra sobre los 800 millones de adultos analfabetas, dos tercios de los cuales son mujeres.El progreso cuantitativo es una cosa, pero ¿qué sucede con la calidad de la educación que se imparte? Desafortunadamente, en muchos casos es muy pobre y desigual. Los siguientes indicadores hablan por sí solos: En Asia del Sur y en África subsahariana, menos de tres cuartos de los alumnos asisten a la escuela hasta la quinta clase. Esto, por supuesto, no es suficiente para aprender a leer, escribir y contar de forma duradera. La calidad de los docentes, en muchos casos sin capacitación o entrenados de forma deficiente, dejan mucho que desear en muchos países y/o regiones. En muchos casos, se carece de libros de texto y materiales de educación, mientras que la calidad de la infraestructura está por debajo del nivel.Un elemento de esperanza es el progreso actual en los países con los mayores atrasos, como explicaremos más adelante. Algunas regiones están cerca de la meta de la educación básica universal. De hecho, dichas metas han sido alcanzadas en países desarrollados y en países en desarrollo, pero también en el Este asiático, en el Pacífico, en Latinoamérica y el Caribe.Aunque el aumento en la matrícula ha excedido el aumento en la población, es todavía imposible seguir los pasos necesarios para alcanzar el objetivo de una inscripción universal de todas las regiones en la educación básica.Mucho queda por hacerEn la mayoría de los países donde el objetivo no ha sido alcanzado, un aumento en los inscritos de 5% al año sería suficiente en los próximos diez años, pero en muchos de los países habría una tasa de crecimiento de más de 10% anual. En los países en vía de desarrollo las escuelas básicas deben recibir alrededor de 156 millones de niños más que 1997, lo que reduce un aumento de 27%. Se necesitarán grandes esfuerzos particularmente en África subsahariana, donde más de la mitad del número mencionado se debe alcanzar, un incremento no menor al 150% comparado con 1997. Sin un gran apoyo sostenido de la comunidad internacional, esta es una empresa sin esperanza. Así, muchos cuerpos internacionales han convertido a África en una prioridad, lo que no significa que el Sur de Asia y los países árabes deban recibir menos atención. En estas regiones también, los retos son enormes y la ayuda internacional es indispensable.

Identidad y representatividadCuando se requiere establecer conclusiones con respecto a las preguntas sobre el papel que puede tener la educación privada en el alcance de los objetivos del programa Educación para Todos, es indispensable recordar el hecho de que existen muchos tipos de educación privada, que no deben tratarse de igual

forma, y que la representatividad de la iniciativa de la educación gratuita no es bien ponderada debido a la ausencia de información cualitativa válida.En lo que respecta a los distintos tipos de educación privada: organizaciones religiosas, entes no gubernamentales, grupos privados, etc., están en la mayoría de los casos realmente comprometidos en alcanzar mayor igualdad a través de la educación ofreciendo al más pobre y desfavorecido de la sociedad, oportunidades de educación que en otras circunstancias les serían negadas.Otros apuntan hacia la educación para niños de grupos privilegiados, a la que realmente tienen acceso sólo los hijos de padres adinerados o son muy selectivos en sus políticas de ingreso. Por otro lado, existen iniciativas privadas comerciales que ven a la educación como una actividad lucrativa. Sin embargo, otras escuelas privadas están completamente integradas al sistema educativo del país y son entera o parcialmente subsidiadas por el gobierno. Esto las convierte en escuelas semi-oficiales, aunque los avances actuales han transformado a escuelas oficiales en escuelas semi-privadas, ya que se deben regir bajo los mismos principios de las escuelas privadas “reales” y tienen que asegurar parte de su financiamiento. Al evaluar el papel de la educación privada, es necesario conocer el contexto de la política educativa del país o los países involucrados, para así poder establecer conclusiones sobre hechos y no presuposiciones. No sin antes decir que esta realidad hace que las comparaciones internacionales sean las más difíciles. Es por ello que en este estudio hemos tratado en la medida de lo posible de describir el contexto con precisión.En el capítulo introductorio 2 ya hemos señalado que la información disponible sobre la representatividad de la educación privada está lejos de ser completa, en primer lugar debido a que algunos gobiernos difícilmente llegan a comprender la situación real en sus países y, en segundo lugar, porque el concepto de educación privada se interpreta de forma distinta de acuerdo con los países o regiones. Además, algunas casillas se han quedado vacías en las tablas publicadas por la UNESCO y otros entes. Algunas de estas casillas competen a los países más densamente poblados del mundo como China, India y Pakistán. Como consecuencia de ello, el fuerte crecimiento de la educación privada a nivel mundial sigue sin conocerse y su importancia para el logro de los objetivos de EPT es subestimada.Ya hemos recordado el hecho que en el año 2000 había en China cerca de 54.000 escuelas privadas con 6,93 millones de alumnos y estudiantes, el doble desde 1996, y esto incluso antes de que la existencia de escuelas privadas fuera reconocida oficialmente en ese país. Mientras tanto, su número se elevó a 70.000 (People’s Daily, 2004).En Pakistán hoy en día existen 36.000 escuelas privadas que enseñan a 6.3 millones de alumnos. El declive en la educación en las áreas rurales después de la nacionalización de todas las escuelas en 1972, ha sido revertido gracias a la iniciativa privada (véase capítulo…).Si bien es cierto los investigadores y las agencias internacionales puedan permitirse ignorar la realidad de que las escuelas privadas pueden jugar un papel importante en la materialización de los objetivos de EPT, también es cierto que la mayoría de las naciones en desarrollo no puede darse ese lujo. Para estos países, la escolaridad pública gratuita y universal no sólo es inadaptada hoy en día para el logro de la EPT, sino inasequible, concluye Coulson (2003). La falta de cofinanciamiento por parte de los padres, conjugada con una baja eficiencia, hace que la escolaridad gratuita sea prohibitivamente costosa para los países menos desarrollados con mayor número de niños sin matricularse.

Educación y cuidado de la primera infancia (ECPI)

Empecemos con un vistazo a la situación de la educación preescolar:Observación preliminar: el encabezado de este párrafo tiene su sentido completo. De hecho, con respecto al proyecto EPT se evalúan no sólo las iniciativas orientadas a la educación, sino también toda clase de cuidados para niños de baja edad. En muchos casos se señala el enfoque integrado. A este respecto no es siempre posible distinguir entre iniciativas de cuidado orientado e iniciativas de educación orientada, la mayoría de las veces los grupos etarios son diferentes de país en país. En todo lo que a educación preescolar se refiere, la referencia común es el intervalo comprendido entre los tres años de edad y la edad en que comienza la educación primaria.En marzo de 1990, la Declaración Mundial de Educación Para Todos, conocida como la Declaración de Jomtien, afirmó que la primera infancia, base de todo aprendizaje humano, es un área de la educación que requiere la atención de la política nacional. La primera infancia ya no era considerada el dominio privado de la familia. La Declaración proporcionó inspiraciones conceptuales y políticas. De acuerdo con el estudio dirigido en 2000 para el décimo aniversario de la Declaración de Jomtien, la visión del aprendizaje desde el nacimiento está lejos de convertirse en una realidad. En la mayoría de los países, el cuidado y la educación durante esta etapa todavía se entiende como la educación pre-primaria para el niño sobre los tres años de edad. En las sucesivas transformaciones políticas y económicas que surgieron en los antiguos países socialistas, los servicios para la primera infancia se han mostrado vulnerables a las crisis nacionales y a las medidas de austeridad (UNESCO, 2003b).En un estudio que cubría 12 países de la OCDE y 8 países en desarrollo, Haddad (2002) observó varias tendencias, incluyendo la participación más activa del sector público en el suministro y expansión de los servicios públicos proporcionados y en el monitoreo, control y evaluación de los mismos; un creciente reconocimiento de la educación en la primera infancia como parte de la educación básica y, por ende, la participación más activa del sector educativo en asumir los servicios de ECPI y tener como objetivo a niños mayores. Paradójicamente, una creciente tendencia hacia los servicios y/o cooperación con el sector privado también ha surgido, especialmente en los antiguos países socialistas (incluyendo la República Checa y Camboya) y países que han mantenido la orientación socialista (China y Vietnam). Todos estos países que han hecho por décadas esfuerzos considerables para tener sistemas integrales de ECPI subsidiados por el Estado se han estado inclinando hacia un enfoque típico de economía de mercado.Las políticas de los países van desde un extremo de ver la responsabilidad por los niños jóvenes como un asunto privado hasta el otro extremo de verla como una cuestión pública. Gran Bretaña, Estados Unidos, Holanda y Australia han mostrado tradicionalmente la primera tendencia.Hasta recientemente, el acceso a los servicios públicos en Gran Bretaña y Estados Unidos estaba limitado a familias de bajos ingresos o a niños considerados “en riesgo”.A principio de los 90 el gobierno alemán se dio cuenta de la necesidad de aumentar las facilidades de ECPI, promover la igualdad en el estatus de la mujer dentro de la fuerza laboral y comenzar a observar la política de lineamientos familiares con la provisión de los servicios de ECPI. Gran Bretaña ha presentado los mayores cambios al revertir la vieja tradición de la no intervención del Estado en los asuntos relacionados con la primera infancia. Una inversión sustancial fue el resultado de ello. En la República Checa, siguiendo la tendencia observada en la mayoría de los antiguos países comunistas, un retorno al cuidado de la familia y a la provisión privada ha sido evidente desde la desintegración de la Unión Soviética, generando así otro tipo de participación del Estado en el sistema ECPI. En los países nórdicos Suecia ha presentado el cambio más radical con la

transferencia de los servicios de ECPI del Ministerio de Salud y Bienestar Social al Ministerio de Educación y Ciencia en 1996.El énfasis previo en la socialización y liberación de la mujer en China ha abierto el paso a una mayor apreciación de la educación en los primeros años de infancia como la primera etapa del proceso de aprendizaje de por vida. Como resultado, las empresas de jardines de infancia han sido disueltas y transferidas a departamentos locales de educación. Además, se decidió que las entidades no gubernamentales deben ser los principales proveedores de guarderías y jardines de infancia, junto con instituciones creadas por entes gubernamentales, empresas y otras instituciones, comunidades y ciudadanos particulares. Los fondos eran recaudados por los proveedores a través de muchos canales (Haddad, 2002).La experiencia de colonialismo por parte de los poderes europeos es común en la mayor parte de África. Las iniciativas con respecto a la primera infancia eran parte de las actividades de colonización. En algunas regiones era visto como de gran importancia “un descubrimiento de inestimable valor”. Las estructuras coloniales de preescolares, guarderías, orfanatos, jardines de infancia y otros programas, que llevan nombres europeos suenan familiares por sus orígenes europeos y no lucen muy diferentes en sus espacios africanos. El reto que enfrentaron los nuevos gobiernos independientes fue el de tratar de hacerse cargo de la mayor cantidad de cuidados a los niños y de sus necesidades de desarrollo en todo el país, pero con recursos financieros limitados durante la construcción del estado. En muchos casos los servicios que han sido apoyados públicamente (por la minoría) no pudieron seguir siendo facilitados por el Estado, además de sus nuevas obligaciones. En muchos países africanos, organizaciones religiosas habían jugado un papel clave en la atención de las necesidades de la primera infancia antes de la independencia, y muchas siguieron haciéndolo después. Mientras la educación y el cuidado durante la primera etapa de vida casi nunca eran vistos como una prioridad luego de la independencia de los países africanos, la mayoría de los nuevos gobiernos no ignoraba la importancia y las oportunidades que los mismos aportarían al proceso de construcción del país.En la línea de la Convención de 1990 y la Declaración de Jomtien la actitud cambió. Muchos países africanos habían firmado la Declaración. Fue en ese contexto africano de interés gubernamental renovado por los asuntos relacionados con la infancia —aunque relativizado por los enormes retos relacionados con el desorden estructural y financiero y muchas veces cívico y, más recientemente, en el contexto de la ampliación de la ayuda internacional para la ECPI entre donantes y organizaciones internacionales— en el que la mayoría de los Estados africanos ha experimentado avances en el desarrollo del niño en edad temprana. Pero la información sobre el desarrollo e implementación de esta política en África subsahariana sigue siendo escasa. Mientras que todos los Estados africanos tienen virtualmente políticas y leyes que impactan a los niños jóvenes, a menudo las mismas son de naturaleza sectorial y generalmente hay muy poca coordinación entre los sectores (Pence, 2004).¿Qué se puede concluir de la información existente?(Para mayores detalles véase tabla…y tabla …)Más de un tercio de los países del mundo con información disponible (56 de 152) tiene una matrícula muy baja en preescolar (proporción de la matrícula general, por debajo del 30%). Cerca de la mitad de ellos está en África subsahariana, donde la proporción de la matrícula general va desde menos de 1% en la República Democrática del Congo a 90% en Mauricio. Las instituciones privadas proporcionan la ECPI y se concentran en regiones urbanas y adineradas, donde los padres tienden a ser más concientes de los beneficios y más sensibles al tema del género que en las áreas rurales. Como resultado, el acceso de las niñas

a la ECPI es mejor que en otros niveles de la educación. En Mauricio, por ejemplo, más niñas que niños son inscritas en las escuelas. En Sudáfrica la proporción de la matrícula en la educación pre-primaria se elevó en un 45% entre 1998 y 2001.La calidad de la ECPI es limitada por las calificaciones deficientes del personal docente. Muchos docentes son empleados sobre la base de un contrato, devengan un salario bajo y tienen un entrenamiento limitado o ninguna preparación profesional. Este no es el caso en Mauricio, Nigeria y Senegal donde la proporción de docentes preparados en la educación pre-primaria es de 90% o más.En la mitad de los países del Este y Oeste de Asía el promedio de matrícula en la educación pre-primaria era menor al 26% en el 2001. Las instituciones públicas son las que proporcionan la ECPI, pero también en esta región se concentran áreas urbanas y adineradas. La inscripción de niñas es mayor en casi todos los países de la región, pero en Pakistán, con un nivel de participación de 55%, existen grandes disparidades a favor de los niños varones. En el Este asiático y en el Pacífico la proporción de matriculados se elevó firmemente entre 1990 y 2000 en la mayoría de los países. La proporción de la matrícula general era inferior al 33% en la mitad de los países en 1990, pero el nivel medio se elevó a 47% en el 2000. La mayoría de las disparidades en la ECPI son a favor de las niñas como en las Filipinas.Todos los países de Asia Central, a excepción de Georgia (41%), tienen una matrícula muy baja, con una proporción general menor al 30% y menor al 15% en Tayikistán. Desde 1990 hubo una caída en el valor real que el estado gastaba en educación en esta región. Las inscripciones comenzaron a aumentar, aunque en muy bajos niveles para finales de los 90 en Georgia. Las disparidades de género en la ECPI casi no existen, excepto en Tayikistán, donde se inscriben mucho más niños que niñas. En Latinoamérica y el Caribe la mayoría de los países han visto la influencia positiva de la ECPI en la preparación de los niños para la escuela y la han convertido en una prioridad. Por ejemplo, la educación pre-primaria se ha desarrollado bastante bien en Aruba (99%), Chile (78%), Costa Rica (100%), pero pocos niños tiene acceso a ella en Paraguay (31%), Honduras (21%) y Nicaragua (25%). Las disparidades observadas son a favor de las niñas en Honduras (1,05) y Nicaragua (1,02). En la mayoría de los países, el Estado proporciona la educación pre-primaria. Sin embargo, la calidad de la ECPI se ve limitada por la calificación deficiente de los docentes. En la mitad de los países, más del 25% de los docentes no están capacitados. En Nicaragua y Panamá, por ejemplo, el porcentaje es aún mayor. Por otro lado, en países como Aruba, Guatemala, Cuba, entre otros los docentes han recibido alguna preparación.La educación pre- primaria se desarrolló bien en Europa Central y Oriental con una proporción de matrícula general de más de 64% en el 2000. Pero esta cifra disminuyó 10% desde la década pasada.En la mitad de los Estados Árabes la proporción de la matrícula general en la educación pre-primaria estaba por debajo del 7,9% en 1990, pero ha mejorado a menos de 15,8% en el 2000. La ECPI todavía es un lujo en los Estados Árabes, pero en países como Marruecos y el Líbano la cifra está sobre el 50%. Generalmente, las instituciones privadas, mayoritariamente religiosas, son las que proporcionan la ECPI y se concentran en áreas urbanas y adineradas. El acceso de las niñas a la ECPI es mucho mejor que en otros niveles de la educación, pero las disparidades sustanciales de género se encuentran en Marruecos, donde menos de seis niñas son inscritas por cada diez niños (UNESCO, 2003b).En lo que respecta al ratio alumnos-docente (RAM), en África subsahariana, sobre tres cuartos de los países poseen ratios alumnos-docente por encima de 35/1 en la educación primaria, mientras que 1/10 es el ratio en el nivel pre-primario. En

Europa Central y Oriental y Asia Central, sobre 70% de los países tienen menos de 15 alumnos por docente en la pre-primaria, pero de 25 a 34 en primaria. Este patrón es menos claro en los Estados Árabes y en América del Norte y Europa Occidental.La reunión ministerial del grupo E-9 en el 2003, (El E-9: los 9 países más poblados del mundo), confirmó que la inversión del gobierno en la ECPI seguía siendo pequeña e insuficiente. Donde hay inversiones, las insuficiencias apuntan hacia la necesidad crucial de evaluación de las posibles fallas en las políticas y sistemas. La inversión en el sector de la educación es particularmente limitada.Se incentivan las contribuciones de las fuentes no públicas. La mayoría de los países del grupo E-9 requieren de educadores de la preprimaria para obtener un nivel terciario. En algunos de los países, la educación pre-primaria una proporción de estudiante-profesor más elevada que la educación primaria, lo que incrementa las preguntas sobre la calidad de la educación pre-primaria. Brasil, China, Egipto, Indonesia y Pakistán tienen programas de estudios nacionales para la educación pre- primaria, mientras que Bangladesh y México estaban desarrollando uno. La falta de sistemas administrativos y de recolección de información para observar varios servicios dificulta el desarrollo e implementación de los sistemas de monitoreo y evaluación, por su puesto no sólo en los países del E-9. Todos los países que lo conforman han desarrollado planes nacionales de Educación para Todos para la ECPI. En la India, por ejemplo, después de firmar en diciembre de 1992 la Convención sobre los Derechos del Niño de 1990, formuló su Plan Nacional de Acción. Con el programa EPT, Pakistán comenzó a prestar renovada a tención a la educación de los niños pequeños y la Política de Educación Nacional de 1998 a 2000 buscaba la reintroducción de las clases de Katchi en el sistema de educación formal. Con respecto al acceso, el énfasis en la expansión de los servicios de la primera infancia para niños sobre la edad de tres años. En cuanto a la calidad, el enfoque es por promover los aspectos pedagógicos de los servicios (por ejemplo, currículum, capacitación y preparación). (UNESCO, 2003b).Como se dijo anteriormente, la calidad de los programas de la ECPI se ve limitada en algunos países debido a la capacitación deficiente de los docentes. Muchos de ellos son empleados bajo las bases de un contrato, reciben bajos salarios y tienen una formación profesional limitada o incluso ninguna. Entre los sesenta y nueve países que proporcionan información para el Informe 2003-2004 de la UNESCO, 20% reportan que todos los docentes han recibido una formación, mientras que en otro 20% menos de la mitad ha recibido preparación alguna. En tres cuartos de los sesenta y nueve países, la proporción de los docentes sin capacitación en el nivel pre-primaria-primario es más elevado, y a veces mucho más que en el nivel primario. En los países de la OCDE el personal de la educación pre-primaria está bien calificado. Los docentes que trabajan con los niños de cuatro años en casi todos los países desarrollados tienen las misma preparación de aquellos de la escuela primaria, generalmente son tres años de estudios universitarios o una formación similar en instituciones de educación superior.En países en vías de desarrollado con menores ingresos la formación y salarios son menores en el nivel de pre-primaria- primaria que en el de primaria. Los salarios mínimos en ambos niveles aparecen como similares en, por ejemplo, la India, Indonesia, Malasia, Paraguay y Filipinas, pero las horas de instrucción es inferior en las escuelas de pre-primaria- primarias que en las de primaria, lo que produce costos superiores en la unidad pre-primaria- primaria. El gasto por niño en la educación pre-primaria- primaria es también superior cuando las relaciones alumno-docente son inferiores que en la escuela primaria, por ejemplo Brasil, Chile, Indonesia, las Filipinas y Túnez (Instituto de Estadísticas de la UNESCO/ OCDE, 2003).

El progreso hacia la meta de la ECPI ha sido lento, especialmente en lo que se refiere a llegar a las poblaciones marginadas. Pero el informe de seguimiento de la UNESCO 2003-2004 sobre los objetivos de la EPT (2003b) confirman que la contribución de la iniciativa privada en la educación preescolar es mucho más significativa que en otros niveles de la educación. ¿Esto se debe a que el gobierno se siente menos obligado a tomar iniciativas?, ¿puede esta situación explicarse históricamente?, ¿es esto principalmente una consecuencia de los ajustados presupuestos públicos y la contribución de terceras partes más optimistas? Sin duda cada una de estas explicaciones se aplica a un gran número de países y regiones. En los países árabes la mediana es de 85% por concepto de iniciativa privada, tomada mayormente de las instituciones religiosas. Se ha registrado un promedio de iniciativa privada de 60% en África subsahariana y Asia del Este. La situación en Asia del Sur y del Oeste y en Latinoamérica y el Caribe varía notablemente, de 3& en la India a 100% en muchos estados del Caribe. En América del Norte y Europa la tasa no es mayor al 70%. Las tasas más bajas se han registrado en Europa Central y Asia Central, considerando el pasado de los países que allí se encuentran, donde tradicionalmente es el estado quien toma la iniciativa.Los avances en las Filipinas ilustran el contexto y evoluciones de la ECPI en otras partes. Es por ello que hemos presentado la situación en el siguiente recuadro. Este hace de nuevo énfasis en la importancia de la Convención de las Naciones Unidas (1990) sobre los Derechos del niño y los objetivos de la EPT:Un hallazgo constante de la investigación en las Filipinas es el hecho de que las madres son las principales cuidadoras de los niños pequeños, en especial de infantes. En los próximos años, otros miembros de la familia como abuelos y hermanos mayores juegan un papel muy importante. La familia filipina consta de una amplia red de parientes, una red que en el actual clima de gran inmigración es recompensada por vecinos, compañeros de un mismo pueblo y nuevos amigos. El núcleo de la familia es muy inusual entre los filipinos. De acuerdo con el nivel socio-económico de la familia, las cuidadoras pagadas que trabajan en casa son importantes para los niños en edad preescolar hasta los 10 años.Cuando los niños están aptos para el preescolar (3 años de edad) la guardería del vecindario o la escuela preescolar cuida a los niños por 2 ó 3 horas al día. De cualquier forma, la demanda por educación y cuidados centrados en la primera infancia se limita a grupos de entre los tres años y medio de edad a los seis años.La escolaridad obligatoria comienza a la edad de seis, pero sólo 86% de los que entran a la escuela primaria van de primero a segundo grado. Se supone que los programas de ECPI deben mejorar estas cifras. Los centros públicos de cuidado infantil así como las escuelas primarias públicas son subsidiados por los gobiernos locales o nacionales. Pero si se cobran matrículas, una buena parte es voluntaria o mínima. Los padres que pueden pagar matrículas más elevadas envían a sus hijos a preescolares privados, algunos de los cuales cobran matrículas superiores a las de los colegios y universidades.Desde la ratificación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del niño en 1990 junto con las leyes nacionales centradas en el niño, las Filipinas ha experimentado la proliferación de centros de cuidado diario tanto en la comunidad como en las oficinas de gobierno y empresas privadas. En el sector público, estos centros ofrecen una gama de servicios de supervisión y salud, mientras que el contenido educativo va desde la alfabetización y nociones matemáticas básicas a los ejercicios de aprendizaje poco estructurados y pasivos de centros que están mal equipados y carecen de los recursos adecuados para juegos y el

aprendizaje en sí. También existen programas que funcionan por medio de varias instituciones religiosas, así como el “área de juegos supervisada del vecindario”, que se desarrollo junto con el Servicio de Efectividad de los Padres, desde que se pensó en la asistencia de los niños a estas reuniones.Los trabajadores reclutados por las comunidades locales deben al menos ser graduados de la secundaria. La mayoría de los trabajadores de los centros de cuidado diario aprenden su trabajo en la marcha. Al contrario, el personal de los jardines de infancia debe poseer una “Licenciatura en Ciencia” de un curso relacionado con la ECPI y deben tener alguna experiencia en el trabajo con niños.

En lo que respecta a los jardines de infancia, la agencia responsable y la fuente de los recursos económicos es el Departamento de Educación. Los Departamentos de Salud y Bienestar Social y de Desarrollo son las agencias del gobierno, cuya responsabilidades principales son los niños de o a 3 años y los que van de 3 a 6 años de edad. No existe información alguna sobre la extensión de los programas, las proporciones de niños de diferentes edades atendidos, o si hay elementos comunes entre ellos. En 1999, 71% de los alumnos de primer grado tenían una experiencia previa de educación preescolar, principalmente a los 5 años (Educación para Todos, Evaluación del año 2000); 3% de estos fue en programas públicos (de Los Ángeles-Bantista, 2004; Kamerman, 2002).

¿Qué se puede decir de esta evolución?La información mencionada arriba deja claro que los países y regiones piensan de forma distinta sobre la necesidad de la educación preescolar y el cuidado de los niños a esa edad. Las organizaciones intergubernamentales internacionales tampoco tienen una opinión convergente al respecto. Es un hecho que más y no menos países designan un papel más importante a la iniciativa privada, por cualquier razón, ya sea financiera, política, ideológica o religiosa. ¿Qué hacer frente a esta evolución?En un estudio de la UNESCO Lenira Haddad (Haddad, 2002) observa lo siguiente:Mientras los países más desarrollados han experimentado un cambio hacia una visión de los primeros cuidados de los niños y su educación como una responsabilidad compartida entre la familia y el estado, y no únicamente de la familia, los documentos de las organizaciones internacionales con respecto a los países desarrollados recomiendan lo siguiente:Los programas deben ser menos costos y líderes comunitarios y madres deben ser los que los pongan en marcha.Los padres y cuidadores cercanos (como los hermanos mayores) deben ser un mismo objetivo.Los escenarios para el aprendizaje deben centrarse en el hogar y la comunidad y,Deber motivarse la participación del sector privado. Un enfoque como este desalienta el financiamiento del cuidado y educación profesionales fuera del hogar y abre la ventana a las premisas que señalan el concepto de la ECPI. Por el contrario, la discusión de la OCDE sobre la educación y cuidado de la primera infancia asume consistentemente la responsabilidad gubernamental sobre la equidad en la educación, la igualdad de géneros, la integración social y el apoyo de la familia (OCDE, 2001)El enfoque integrado de la UNICEF asume menos responsabilidad por parte del estado, ya que, según este, la educación y cuidado durante la primera infancia se centra en el hogar y la comunidad acompañados de políticas de apoyo y marcos legales, dejando de lado los enfoques convencionales como una preparación para

iniciarse en la escuela primaria y descargando a las familias de las obligaciones del cuidado de los hijos durante la jornada laboral. Este enfoque hace énfasis en el bienestar total del niño y su desarrollo emocional e intelectual.Los programas que resulten de este enfoque incluyen todas las actividades e intervenciones dirigidas a atender las necesidades de los niños pequeños y ayudan a fortalecer los contextos en los que están inmersos la familia, la comunidad, lo físico, lo social y lo económico.Para Haddad, en una perspectiva global, el avance más preocupante tiene que ver con las formas en que algunos países en vías de desarrollo han concebido la ECPI, con las correspondientes variaciones en los sistemas y responsabilidades.Para ella, un sistema integrado de ECPI efectivo es un proyecto social basado en la construcción mancomunada en un nuevo concepto de educación y cuidado familial extra como algo que un asunto que es a la vez público y privado, un asunto de responsabilidad compartida entre la familia y el estado. En el mundo actual, el cuidado y educación de los niños requieren de una responsabilidad compartida que englobe al gobierno y a la sociedad en general (Haddad, 2002).

Educación primaria universal

En el párrafo introductorio hemos presentado la tendencia general. En la tabla 2 hemos esquematizados un gran número de situaciones. En las mesas…muestran la participación de la educación privada en esto, al menos la participación conocida. Ya hemos señalado que esta tasa de considerarse cuantitativamente más elevada, debido a la falta de información disponible.Los impactos regionales emergen. La mayor concentración de la privación a la educación (y la pobreza en general) se encuentra en África y en Asía del Sur. En África subsahariana, sólo una pequeña cantidad de pequeños países alcanzan proporciones de matriculación bruta (GERs, en inglés) de 100% o más y poseen proporciones de matrícula neta (NERs, en inglés) sobre 90%. Algunos países más grandes combinan proporciones de matrícula general por debajo del 100% con proporciones de matrícula neta por debajo del 70% e incluso, inferiores al 50%. Los únicos otros países que presentan proporciones de matrícula neta inferior al 70% son algunos Estados Árabes y Pakistán. Sólo seis países, todos africanos, proporciones de matrícula neta en la educación básica por debajo del 50%. Sin embargo, con esta información a nivel nacional se oculta la extensión de la privación a la educación en Asia del Este y del Oeste. Allí, a pesar de las un tanto más elevadas GERs y NERs a nivel nacional, las regiones altamente pobladas en los países tienen niveles de matriculación inferiores que muchos de los estados africanos (UNESCO, 2003).Sólo 58% de los niños en la edad oficial para la educación básica fueron inscritos en el 2000 en África subsahariana. Esta proporción de matrícula neta fue la menor de todas las regiones y muy por debajo del promedio mundial de 84%. Esto significó que 44 millones de niños no fueron inscritos en la escuela (más del 40% de la población de niños que no van a la escuela a nivel mundial), más de la mitad de ellos son niñas. Las fuertes diferencias de género y desigualdades existen en casi todo el continente africano.Asia del Este y el Pacífico son las únicas regiones que han experimentado una caída en la proporciones de matrícula neta de 96% en 1990 a 93% en el 2000. En China, el país más poblado del mundo, representa la mayor parte de esta decepcionante tendencia (UNESCO, 2003b)Una información complementaria sobre los países involucrados en la encuesta de la Confederación Mundial de Docentes (WCT en inglés) ilustra los avances.En su Informe sobre el Progreso de los Objetivos del Milenio (2003) el gobierno de Benín señala el progreso alcanzado en los últimos años, y afirma que el apoyo de diversos entes nacionales y extranjeros es indispensable para lograrlo. Este

gobierno ya ha hecho de la mejor preparación de los docentes una prioridad. Además, la continuación de la educación básica gratuita es un hecho, la constitución de un apoyo financiero para escuelas privadas se considera importante y la educación informal se ha fortalecido. La amplia brecha entre la asistencia a la escuela de niños y niñas debe ser saldada si se quiere aproximar a los objetivos establecidos. Esta es una necesidad tanto socio-económica como cultural, dice el informe.El Informe del Milenio de Mauricio (PDNU, 2001) se complace con el hecho de que se alcanzó la educación básica universal en el año 2000. Sin embargo, la preocupación real para el país es lograr el acceso a la educación secundaria universal, ya que hay un gran número de niños que salió de la escuela básica. El Informe sobre el progreso de las Filipinas también se refiere a la necesidad de asociaciones y de la participación de la comunidad en general para alcanzar las metas.En este país también el énfasis es en el apoyo del gobierno para los alumnos y estudiantes en la educación privada para así garantizar suficientes oportunidades de educación para niños de los círculos pobres y desfavorecidos.Marruecos reporta que la contribución de la educación privada en el alcance de los objetivos del Milenio ha crecido rápidamente, pero se queda bastante corta. En la educación básica privada ha crecido un 10% y en la educación secundaria un 19% al año. Este es visto como un problema permanente además del problema de calidad y la presencia insuficiente en las áreas rurales. En su plan de acción el gobierno aconseja expresamente una participación de la educación privada en la lucha por el logro de los objetivos.¿Cómo es la participación de los países que participan en las investigaciones de la Confederación Mundial de Docentes según la proporción alumno-docente en la educación básica? Unit de UNESCO statistieken (UNESCO, 2001) leiden wij het volgende af:Menos de 15 alumnos por docente en las escuelas primarias están: los Países Bajos, Bélgica, España, Hungría, Polonia y todos los países europeos.Entre 15 y 24 alumnos: Mauricio, Tayikistán, Araba, Argentina, Brasil, Costa Rica y Eslovaquia.Entre 25 y 34: Marruecos, Chile y HondurasEntre 35 y 34: Sudáfrica, Nigeria, las Filipinas, NicaraguaEntre 45 y 54: BenínSobre 55: República Democrática del Congo.

Calidad y educación privada

Es claro que ningún solo y simple conjunto de indicadores permitirán a los creadores de políticas evaluar el progreso hacia la mejora de la calidad. En su lugar, se necesita una gama de indicadores para capturar la complejidad y naturaleza múltiple del concepto. Al comparar la calidad de la educación impartida en las escuelas privadas con la de las públicas es una empresa más arriesgada. Pero, en muchos casos, es la diferencia en la calidad la que se invoca para explicar el crecimiento de la educación privada en un gran número de países. En los informes nacionales de Chile, India, Pakistán, Benín y las Filipinas, entre otros, nos hemos remitido para investigar resultados y hallazgos de varios orígenes.El más obvio, aunque no el más instructivo, patrón es que las escuelas privadas se consideran más efectivas que las escuelas del gobierno en una clara mayoría de investigaciones, observa Andrew Coulson (Coulson, 2003). Charles Glenn (2002b), también menciona un número de hallazgos que confirman esta observación. Este hallazgo tiene valor limitado desde una perspectiva de la política, debido a la considerable variación en la naturaleza de las escuelas

privadas y del Estado tanto en los países como entre ellos, escribe con razón Coulson. Es mucho más importante identificar las características que parecen estar por debajo de la mayor efectividad de gran parte de los sistemas de escuelas privadas, así como las características que obstaculizan a los sistemas menos exitosos, tanto en el sector público como en el privado.

¿De qué características hablamos?

Diferentes estudiosos han concluido que la competencia entre las escuelas tiene un impacto positivo en los resultados del sistema educativo. He aquí algunos ejemplos:En Chile, el Estado subsidia a la mayoría de las escuelas privadas, reduciendo así la presión financiera que hay sobre los padres y que los obliga a enviarlos a escuelas públicas. Desde que el programa de subsidio fue implementado a comienzo de los 80, las cifras de matriculación en el sector privado se ha más que duplicado, permaneciendo actualmente levemente por debajo de la mitad de matriculación. De su investigación Gallego concluye que la competencia tiene un importante efecto positivo en la efectividad de la escuela privada, y un débil, pero aún positivo efecto sobre la efectividad de las escuelas del gobierno. Él sugería que las escuelas privadas eran más sensibles a cierto nivel de competición, debido a las diferencias en las estructuras de incentivo entre los sectores público y privado (Gallego, 2002). Contreras apoya la noción según la cual a medida que un sistema escolar se aproxime más a un mercado libre, mayor será su efectividad (Contreras, 2002).En el capítulo… recordamos que evidencias de la India sugieren que la efectividad escolar se corresponde con la administración privada, competencia y al porcentaje de costos escolares que pagan los padres directamente y es inversamente proporcional a la extensión de la regulación del gobierno. Las escuelas privadas no asistidas y poco reconocidas estudiadas por el equipo PROBE tenían más éxito en la creación de espacios escolares positivos y facilidades funcionales que las escuelas del gobierno (PROBE, 1999).En Pakistán, sin un sistema ampliado de escuelas privadas asistidas por el gobierno, los padres deben escoger entre las escuelas del gobierno que no cobran matrícula y escuelas privadas, que no son completamente financiadas por las matrículas. En la ciudad de Lahore, la mayoría de las familias pobres preferían cargar con la matrícula de la escuela privada en lugar de enviar a sus hijos a escuelas públicas gratuitas. Las escuelas tratan de mantener sus matrículas lo suficientemente bajas como para que se beneficien algunas de las familias más pobres de las ciudades de Pakistán (Alderman et al, 1996). Aunque Jiménez y Lockheed (1995) no poseen información completa sobre los gastos por alumnos en las Filipinas, la evidencia existente señala hacia un nivel más elevado de eficiencia entre las escuelas privadas (Véase capítulo…). En su Informe anual del Milenio (2000) el gobierno filipino también admite implícitamente que la calidad de la educación privada tiene mayor renombre que la educación pública. Un progreso alentador es la disminución de las disparidades entre las escuelas públicas y privadas en términos de nivel de rendimiento en la educación básica y secundaria. Mayores tasas de mejoras han sido observadas en el puntaje de las evaluaciones de los niños en escuelas públicas con respecto a los de las escuelas privadas en los últimos cinco años, pudimos leer.De la investigación mencionada anteriormente y en otros capítulos de este estudio, posiblemente cinco factores están asociados con la efectividad del sistema escolar: la competencia, la propiedad y administración privada, pago directo de matrículas por parte de los padres, control y elecciones de los padres y la ausencia de regulación por parte del gobierno. Es importante ver que todos

estos factores dependientes entre sí, generando efectos combinados que no necesariamente se manifiestan cuando aparecen aislados.También es claro que estos factores, motivados por los programas internacionales del Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional (FMI), OCDE y la Unión Europea están guiando cada vez más las políticas del sector educativo tanto en los países desarrollado como en los que están en vías de desarrollo. Se espera la descentralización de la política, más énfasis en la autonomía local, la responsabilidad compartida en las contribuciones financieras de las autoridades locales así como de los padres, manejo de recursos humanos, flexibilidad, desregulación…son opciones de políticas que encajan perfectamente en este enfoque. Ya explicamos este movimiento en el capítulo…sobre tendencias y avances.Cada vez más se promueven las asociaciones públicas y privadas como una manera de mitigar el impacto de las incertidumbres e ineficiencias en el gasto público, confirma el último informe de la UNESCO sobre la EPT. Ellas elevan la calidad e igualdad, sin embargo, desde que las comunidades difieren en su habilidad para atraer la inversión del gobierno, así como elevan los fondos privados. La descentralización puede agregar mayor puntuación para que las escuelas atraigan recursos adicionales, tanto financieros como no cuantitativos, aunque en contextos de bajos ingresos la descentralización puede implicar un gran riesgo de patrones regresivos en la calidad de la escuela, donde las comunidades más pobres tienen escuelas más pobres (UNESCO, 2005a)

Calidad de los docentes: un factor esencial

La calidad de la educación es un concepto amplio. La literatura sobre la “calidad” ya ha llenado varios estantes de libros en muchos idiomas. La calidad puede ser objeto de debates interminables. Sin embargo, no hay duda de que la calidad de los docentes es y siempre será un factor esencial en la obtención de educación de calidad.El proceso de aprendizaje es muy complejo, pero en medio de él está la relación que existe entre estudiantes y docentes. El Informe de la UNESCO de EPT sobre la calidad (UNESCO, 2005ª), tuvo que concluir después de muchas investigaciones que la calidad de los docentes es todavía insuficientes en muchos de los países en vías de desarrollo. Las capacitaciones exigidas para convertirse en docente de una escuela básica del gobierno varían ampliamente; por ejemplo, desde doce a diecisiete años de educación en los países de África subsahariana, y muchas veces no se alcanzan. El proceso de formación en sí es crucial para la efectividad de las escuelas. Es importante tener buen liderazgo, un ambiente de escuela y de salón de clases completamente ordenado, y docentes que se centren en las bases del plan de estudios, mantengan expectativas sobre el potencial de sus estudiantes, que haga evaluaciones y les brinde respuestas frecuentemente.Es por ello que la inversión en los docentes es vital. Claro está que el conocimiento de los docentes en un factor clave en su efectividad. Prestar más a tención al proceso de reclutamiento del personal docente al afianzar talentos y motivación junto con el logro educacional formal también paga dividendos. La capacitación instruccional, tradicional previa al servicio es menos eficiente que la capacitación centrada en la escuela antes y durante el ejercicio de la profesión docente. Menos de 0% de la fuerza docente posee si quiera los estándares mínimos de la educación secundaria en Benín (UNESCO, 2005b).El préstamo y condiciones de servicio de los docentes son determinantes importantes de su estatus en la sociedad y de sus incentivos para unirse y permanecer en la profesión. Los docentes tienden a representar, de lejos, el ítem de gasto más elevado, en especial en los países desarrollados. Se han

incrementado los debates sobre las diferencias en el costo de los salarios entre los países y si los salarios elevados obstaculizan los esfuerzos por expandir y mejorar los sistemas escolares para lograr alcanzar los objetivos de EPT. Se ha dicho que los aportes a los docentes reciben una parte desproporcionada del gasto.Diseñar un salario adecuado e incentivos no salariales para motivar a los docentes parece ser una prioridad, cuando la necesidad de ahorrar recursos para otros aportes tiene que balancearse con la necesidad de pagar bien a los docentes para atraer y retener individuos calificados.La calidad y disponibilidad de los materiales de aprendizaje afectan enormemente lo que los docentes pueden hacer. Aquellos que trabajan en y con escuelas necesitan colaborar para encontrar sus propias soluciones y mejorar la calidad. Las escuelas pueden recibir mayor libertad cuando los marcos de responsabilidad están bien definidos.La encuesta de la Confederación Mundial de Docentes ha señalado que en la mayoría de los países que los salarios y las condiciones de trabajo en las escuelas privadas son justos por debajo de los salarios y condiciones en las escuelas públicas. En el capítulo…hemos brindado una explicación más detallada de esto. En el capítulo siguiente señalamos que también se violan sus derechos a las organizaciones sindicales. Por su puesto la situación es diferente en países donde sus salarios, condiciones de trabajo y derechos sindicales se regulan y son tratados de forma paralela con los de la educación pública. Donde las autoridades escolares determinan arbitrariamente las condiciones la situación es, a excepción de algunos casos, definitivamente terrible.El hecho de que los docentes, a pesar de sus circunstancias laborales, garanticen la supuesta calidad de la educación de sus institutos sin embargo, se debe a que la realidad de sus salarios inferiores es compensada con alumnos con un mejor nivel (véase informe de la India…), otros métodos de manejo y administración del instituto…y la falta de otras opciones de trabajo, por lo que la presión para triunfar lleva a un compromiso mayor, dada la naturaleza precaria del estatus.También en el mundo industrializado existe una gran preocupación por el deterioro del prestigio de la profesión docente y las consecuencias de esto en el reclutamiento y retención de docentes profesionales lo suficientemente capacitados. Este fenómeno ampliamente extendido crea preocupaciones a los creadores de políticas en todo los niveles. La mejor referencia para interpretar la magnitud y el significado de este desarrollo es un programa de OCDE que comenzó hace unos años. “Atraer, seleccionar, entrenar y retener docentes de calidad” que provocó muchos debates a nivel nacional internacional con respecto a los problemas principales que casi todos los países industrializados enfrentan actualmente con sus políticas sobre los docentes. Los informes nacionales e internacionales sugieren la necesidad de poseer docentes calificados para garantizar la calidad de la educación en y para la sociedad del conocimiento de hoy y mañana. Existe una seria preocupación que sin las mejoras concretas en el estatus, los salarios y las condiciones de trabajo de los docentes, dicha calidad está en peligro. En países donde las condiciones sociales y de trabajo de los profesionales en el sector privado son en general, los mismos que el sector público, como en los Países Bajos, los problemas son idénticos. En países y situaciones donde hay un sistema variado, ya sea de escuelas subsidiadas o no, como en España, se encuentran y alcanzan las soluciones y objetivos. De todos modos el énfasis es garantizar que la situación de los docentes no esté dañando la calidad del servicio y por ende, las necesidades educacionales de los alumnos (OCDE, 2004; Vallejo et al, 2003).

Oportunidades desiguales y discriminación

En lo que respecta a las desigualdades en las oportunidades, discriminación, exclusión social…, el énfasis es siempre en la forma en que se respetan los derechos de las niñas en las políticas de educación tanto locales como regionales. Sin embargo, el asunto de las desigualdades en las oportunidades tiene muchos aspectos. En un texto sobre la selección de las escuelas, la equidad y la exclusión social en la República Checa (en Sayer & Vanderhoeven, 2002), Milada Rabusicová escribió lo siguiente: el tema de la igualdad de oportunidades parece ser una historia sin fin. Lo abarcamos de distintas formas, en distintas partes del mundo y en diferentes grados y niveles de interpretación. Mayormente la situación se debe, como muchos concuerdan, a que en la práctica no se puede obtener ni la igualdad en general ni la igualdad educativa. Las razones son obvias y se manifiestan en la complejidad del espacio social de la sociedad moderna y sus influencias, así como la complejidad de las personas como individuos. Es por ello que tiene mucho sentido la discusión sobre la igualdad de las des oportunidades, posibilidades, condiciones, que las políticas educativas y sociales pueden crear, en lugar de una verdadera equidad.Los pasos en las políticas educativas y sociales que permiten el avance hacia la igualdad hacia la igualdad de las oportunidades educacionales y de vida existen, pero también hay pasos que pueden empeorar las cosas. En otras palabras, estos pasos pueden crear un espacio para que los individuos se beneficien verdaderamente de sus oportunidades o pueden, intencionalmente o no, crear barreras que prohíban a las personas el acceso a dichas oportunidades. La desigualdad en la educación debe considerarse y ser evaluada durante el proceso concreto de toma de decisiones con respecto a la política educacional, tanto a nivel de los individuos en las escuelas como en las entidades e instituciones educativas.Los objetivos de la Educación para Todos se centra en la igualdad de las oportunidades educativas para las niñas, pero también para los grupos minoritarios. De hecho, la discriminación en la educación no sólo tiene que ver con el género de los alumnos, sino también con su raza y religión, el color de su piel, su medio social, el poder económico de sus padres…En el capítulo 21 en Hungría hemos ido al problema de educación de los niños gitanos Roma, que se ha incrementado en otros países de Europa Central y Oriental. En los últimos años, la integración de los hijos de trabajadores inmigrantes, refugiados e ilegales en la educación nacional de otros países aparece registrada en un informe sobre los Países Bajos (Capítulo 20). En muchos países, muchas escuelas privadas han sido criticadas porque reclutan principalmente alumnos de los mejores círculos sociales y nunca están disponibles para niños de familias menos adineradas. Ya hemos señalados esto es varios reportes de diversos países.Cuando actualmente nos dirigimos directamente al tratamiento desigual de las niñas en la educación, estaremos hablando de otros actos de discriminación mencionados anteriormente. Es muy obvio que, a diferencia de los niños, a las niñas se les niega las oportunidades de educación debido a la visión tradicional del papel de la mujer en la sociedad y también a razones culturales, religiosas, económicas y financieras. En otro número más limitado de casos, sin embargo, también sucede lo contrario como explicaremos más adelante.

Género

Las disparidades entorno al sexo en la matriculación es muy característico de muchos países con una baja proporción de matrícula general. El África

subsahariana tiene bajas proporciones de matriculación y grandes disparidades de género y desigualdades. Las primeras tienen que ver no sólo con el acceso a la escuela, sino también con la participación en el proceso de aprendizaje. El África subsahariana tiene tasas de repitientes de más de 15%.En Asia del Este y del Sur una quinta parte de los niños en edad oficial de la escuela básica (más de 32 millones) siguen sin asistir a la escuela. Dos tercios de ellos son niñas (21 millones). Muchas notorias desigualdades se observan en Pakistán (0,74) y la India (0,83).Casi todos los países de Latinoamérica han alcanzado la igualdad de género en la educación primaria. Pero pocas niñas son matriculadas en países como Brasil, Guatemala…y la mayor parte (56%) de los casi dos millones de niños de la región que no van a la escuela son niñas.En los Estados Árabes una quinta parte de los niños en edad escolar (más de 7 millones) no fueron inscritos en el 2000 y la proporción de matrícula neta (81%) fue una de las más bajas de todas las regiones EPT e inferior al promedio mundial (84%). Cerca del 60% de los niños que no van a la escuela son niñas. La demanda por la educación secundaria ha incrementado en los Estados Árabes a casi 70% en el 2000, pero en Marruecos, por ejemplo, la proporción de matrícula general es menor del 50%, mientras que grandes disparidades a favor de los niños varones siguen siendo más pronunciadas que en la educación primaria (UNESCO, 2003b).La matriculación en la escuela privada en Pakistán es de 43% de mujeres en general, y la mayoría de las escuelas privadas inscriben a niños de ambos sexos. Al contrario, las niñas representan 37% de la matriculación en las escuelas del gobierno. Andrabi et al. (2002) explica la diferencia al notar la correlación entre el porcentaje de docentes mujeres en una escuela y el porcentaje de estudiantes femeninas. Las escuelas privadas contratan un porcentaje substancialmente más grande de docentes mujeres que las escuelas del gobierno, quizás se deba a que ofrecen un ambiente de trabajo más hospitalario para la mujer y el hecho de que los nombramientos de los docentes en las escuelas públicas tienen una dimensión política en Pakistán, agregaron. ¿Acaso no sería la diferencia salarial un factor aún más decisivo?En Asia del Este y el Pacífico muchas más niñas que niños son inscritos en la educación secundaria. La disparidad a favor de las niñas es bastante significativa en Malasia, las Filipinas y otros países de la región. La educación es un área en la sociedad filipina donde hombres y mujeres tienen el mismo estatus, según leímos en el Informe anual del Milenio de las Filipinas (2000). Sin embargo, existe una gran disparidad en las tasas de alfabetización funcional de las mujeres entre las áreas rurales y las urbanas. En todos los países de Asia Central las proporciones de matriculación bruta en la educación secundaria han disminuido drásticamente de 4,5% en Azerbaiyán a más de 17% en Georgia. Las niñas han sido las principales víctimas de esta situación.En Latinoamérica muchas más niñas que niños son inscritas en casi todos los países. Grandes disparidades a favor de las niñas se observan especialmente en Brasil. Nicaragua, Venezuela…Pero la mayoría de las niñas son matriculadas en cursos generales y representadas en los llamados campos “femeninos”, tales como la educación, ciencias sociales, humanidades, cursos relacionados con la salud que no les brindan la posibilidades de tener las mismas oportunidades de trabajo que los hombres.

Riesgos específicos en relación con la educación privadaEn su informe sobre la implementación de los objetivos de “Eliminación de las disparidades de géneros en la educación básica y secundaria para el 2005, y el alcance de la igualdad entre los sexos para el 2015, con énfasis en la garantía de un acceso completo e igualitario a y alcance de unas bases de educación de

buena calidad”, la UNESCO dilucida y documenta ampliamente los alcances en los últimos años (UNESCO, 2003a).Para finalizar este capítulo y a manera de conclusión general, deseamos examinar los comentarios en este texto. Están centrados en el tema de las oportunidades de educación para las niñas, pero también contiene reflexiones sobre el papel de la educación privada en general.Se reconoce en el informe que los iniciadores de la educación privada en general logran tener iguales oportunidades de educación y garantizan el acceso a la misma de la mayoría de los grupos desfavorecidos de nuestra sociedad. Pero hay una nueva realidad: el número de iniciativas comerciales se ha incrementado fuertemente en los últimos años, por una variedad de razones. Algunas compañías han tomado iniciativas para beneficiar a su personal, apuntando hacia una ecuación de mejor calidad. Dichas iniciativas, también son formas de educación privada.En muchos casos, son las instituciones religiosas las que desarrollan iniciativas, ya sea o no para el grupo que representa su objetivo específico, en comunidades en las que están fuertemente representadas o predominan.Ya hemos señalado que otras escuelas, aún siendo creadas por autoridades centrales, dependen casi enteramente de la comunidad locales lo que respecta a su manejo y política. En resumen, existen muchos tipos de educación no pública que persiguen una serie de objetivos ya sean o no para grupos específicos de la población.Aun cuando es difícil establecer conclusiones reales, por la falta de información suficiente, la UNESCO formula algunas observaciones.En muchos países la educación privada continúa atrayendo principalmente niños de las más altas clases sociales, reflejando así la existencia de parcialidad contra la educación de las niñas. En este respecto se refiere a la situación en Pakistán entre otros países.Contrario a lo que ha sido la afirmación general, la educación privada en muchos países pobres no es necesariamente mejor que la educación pública. Sin embargo, ha experimentado un creciente éxito.La UNESCO reconoce que las escuelas bajo la responsabilidad de las comunidades locales pueden jugar un papel complementario importante. Estas escuelas pueden ser muy diferentes de acuerdo a sus diseños, pero su característica en común es que un gran número de ellas no sólo son dirigidas, sino también subsidiadas por las comunidades locales, que son públicas o religiosas y que fueron establecidas en muchos casos por los programas de descentralización. En África, en general, fueron establecidas debido a que las autoridades centrales tenían recursos insuficientes para pagar las iniciativas de educación en todos los niveles. Se espera que provean un mejor manejo y suministren una educación de mejor calidad. DE acuerdo con la UNESCO, esto funcionó en algunos casos, particularmente en el área de la educación para niñas.Pero es muy obvio que las diferencias entre las clases sociales y los géneros persisten, dependiendo de los valores que la comunidad local defiende. Como parte de los gastos corre por cuenta de las familias, la discriminación contra los más pobres sigue siendo en muchos casos una dolorosa realidad. La composición de los cuerpos gubernamentales de las escuelas también ilustra las desigualdades entre los grupos que constituyen la comunidad y entre hombres y mujeres, lo que perjudica la forma en que se organiza y administra la educación impartida.En lugares donde la educación para niñas se está abriendo paso y donde las comunidades locales determinan la política del personal docente, la feminización de dicho personal se está fortaleciendo. En muchos casos el efecto secundario de estas políticas es el deterioro de los salarios y de las condiciones laborales. La

UNESCO menciona un trabajo de investigación en la India para apoyar esta afirmación.

¿Qué papel juegan las religiones en estos casos?

La UNESCO señala el aumento del tiempo invertido en la enseñanza de la religión en el mundo, refiriéndose a los hallazgos de su Oficina Internacional de Educación. No hace falta decir que las organizaciones religiosas siguen teniendo un papel vital en esto. Desde un punto de vista histórico, éstas han tenido un efecto importante en muchos países al brindar educación a los grupos desfavorecidos socialmente, reducir los costos de la educación y construir más y mejores infraestructuras. Su contribución también fue importante en tiempos de crisis económicas, cuando las autoridades disminuyeron los recursos.En muchos casos fueron las organizaciones religiosas las pioneras en la educación para niñas. Sin embargo, también es un hecho que las órdenes religiosas estaban más inclinadas a confirmar más que debilitar las visiones esteriotipadas sobre las niñas y las mujeres. Tanto en la selección de las actividades como en la naturaleza y objetivos de la educación, el rol en la familia de las mujeres se acentuó más que su rol en la sociedad en general, incluso en la vida profesional. Se promovieron las actividades domésticas en lugar de las relacionadas con el aprendizaje de una profesión y las destrezas laborales.Particularmente el desarrollo en los países árabes es un motivo de preocupación para los autores. Se preguntan si algunas interpretaciones del Corán no violan los derechos de las mujeres en vez de protegerlos. En este respecto no sólo se señala al islamismo de ser potencialmente conflictivo, sino también se cuestionan las tendencias conservadoras de la iglesia en muchos países latinoamericanos.El rol de las organizaciones religiosas en la educación es complejo y crucial, pero debe verse como evolucionado y dinámico, no como un fenómeno estático que permanece estancado en las mismas ideas. Otra situación relacionada con el tema surge también en países con una fuerte educación tradicional desarrollada y subsidiada por el Estado: ¿qué papel le queda a las escuelas confesionales en comunidades cada vez más secularizadas? Los defensores de un monopolio del Estado sostienen que el pluralismo que es característico de la sociedad moderna alcanza su mayor expresión en el interior de una escuela pluralista donde se promueven al máximo todos los derechos humanos y se puede luchar contra cada una de las formas de discriminación.Mientras tanto los defensores de las escuelas confesionales, que piden por el pluralismo externo en la educación, defienden la teoría de que la orientación hacia una religión o proyecto de educación ideológica constituye la mejor base para enfrentar, desde un punto de vista coherente, jóvenes con otras formas de pensar sin necesariamente creerse dueños de la verdad.Sin embargo, aún quedan los retos más grandes, el rápido desarrollo de las iniciativas comerciales de educación cuyo enfoque económico unidireccional no garantiza por completo la realización personal que cada proyecto educativo inspirado en lo humano considera esencial hoy más que nunca.Los capítulos anteriores han dejado claro que los salarios y condiciones de trabajo de los docentes en las escuelas privadas son inferiores que los de sus colegas en la educación pública. Pero, con respecto a los principios básicos de los estándares colectivos e individuales aprobados y reconocidos internacionalmente serían la menor garantía de la calidad de la educación privada y poner freno de toda forma de discriminación.Hasta el punto en que las autoridades involucren a la educación privada en sus políticas y reduzcan al menos parcialmente los costos, podrán formular condiciones que garanticen el respecto por el derecho a la educación para todos.

En los últimos años, los progresos más grandes alcanzados por algunos países que comprendieron esto y lo aplicaron conscientemente en sus planificaciones, junto con los objetivos del programa Educación para Todos y los objetivos de Desarrollo para el Milenio.

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Table XI- Tendencias en los indicadores de bases y proximidad para medir los objetivos del EPT

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Capítulo 26

CONCLUSIONES DESDE UNA PERSPECTIVA SINDICAL

No era el propósito de este estudio formular respuestas definitivas sobre el tema de los docentes en la educación privada o sobre la educación privada en sí. Habría sido demasiado ambicioso. Ni siquiera los servicios bien dotados de los organismos internacionales logran colectar informaciones suficientemente confiables. Más bien este informe apunta pretende inventariar una serie de observaciones de las que se puedan sacar conclusiones que ayuden y motiven a los sindicatos nacionales e internacionales de docentes a desarrollar una estrategia para la defensa de los intereses del personal de la educación privada.

Tradicionalmente, los sindicatos de docentes han apuntado sus acciones e iniciativas no exclusivamente en las condiciones laborales y salariales de los trabajadores de la educación. De hecho siempre han velado por todo aquello que pueda ofrecer a los jóvenes mejores oportunidades de futuro a través de la educación. Un punto de honor de los profesionales organizados de la educación siempre ha sido el mantenerse atentos a los intereses de la educación en general y a los de los estudiantes y alumnos en particular. Y la educación de calidad siempre ha ocupado un lugar esencial en sus reivindicaciones. El sindicalismo de la educación, por tanto, puede sentir orgullo por su contribución a una sociedad más equitativa, en la que se respete al máximo los derechos de cada quien a tener oportunidades justas de educarse. Este logro fue posible a través de una colaboración directa con otros grupos organizados del mundo sindical, pero también con muchas instancias nacionales e internacionales que defienden estos intereses. Otra clara ilustración de ello es el hecho de que este estudio no sólo se centró en las condiciones de empleo, sino que también arrojó luces sobre la situación de la educación privada como tal. El enmarcar todo ello dentro del movimiento mundial hacia la “Educación Para Todos” es una confirmación de la voluntad de la CSME de seguir orientando sus acciones hacia los objetivos sociales superiores de la comunidad internacional.

No cabe duda de que la representatividad de la educación privada en el mundo está creciendo con fuerza. Sin embargo, la educación privada cubre muchísimas realidades distintas. Muchas iniciativas tienen motivaciones éticas y sociales a favor de los miembros más pobres de las comunidades que atienden. Por el otro lado, en cambio, hay un (creciente) número de iniciativas únicamente motivada por el afán de lucro. Hemos explicado en repetidas ocasiones, dentro de este informe, las causas y consecuencias de este fenómeno. Muchas posiciones negativas en contra de la educación privada básicamente son reacciones contra las iniciativas de privatización comercial. El desarrollo de una escuela unitaria tal

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vez sería el mejor instrumento, pero la realidad nos enseña que las evoluciones van en dirección opuesta.

Para alcanzar los objetivos de Educación Para Todos y los objetivos del milenio relacionados con la educación, es fundamental que el sindicalismo también se de cuenta de lo que está ocurriendo en la mayoría de los países en desarrollo. Los gobiernos de muchos países, en todos los continentes, aceptan declaraciones, programas y planes de acción en los que confirman que sin el aporte de todos los miembros de la comunidad, estos importantes objetivos no son factibles. En general faltan las posibilidades y los recursos financieros y organizativos para que se pueda contar sólo con iniciativas gubernamentales. De numerosos ejemplos e informes se ha destacado que los gobiernos —también en países donde todas las formas de la educación han sido nacionalizadas a través de los años— apelan explícitamente a la iniciativa privada. Un sindicalismo de docentes que tome esta tendencia en cuenta en la defensa de los intereses de sus trabajadores sería culpable de ceguera. Pero un sindicalismo de docentes que quiera seguir guiándose hacia las acciones que necesariamente resultarán de esta evolución, estará en condiciones de enfrentar tareas nuevas y novadoras difíciles, pero indispensables.

Otra evolución hace aún más apremiante la necesidad de políticas sindicales adaptadas y modernizadas. En efecto, las políticas de descentralización que se dan prácticamente en todo el mundo implican que la educación dirigida y administrada localmente, con consideración hacia las necesidades de la población local, entraña una participación múltiple y amplia de los grupos que conforman la comunidad local. De ahí la posibilidad de nuevas iniciativas, también para la educación, apoyadas o no por las autoridades locales. Las instituciones privadas central y/o localmente apoyadas por funcionarios políticos reciben cada vez más un estatus semioficial porque a cambio del apoyo deben aceptar y respectar un mayor control por parte del gobierno. Las instituciones públicas se ven obligadas a movilizar recursos locales a través de los padres y e instancias privadas locales para mantener su viabilidad. Pero así se convierten en instituciones semiprivadas, que son cada vez más administradas y dirigidas de acuerdo con las reglas emanadas de la esfera privada, tal como lo hemos mencionado en anteriores capítulos. Este fenómeno se hace visible tanto en los países desarrollados como en desarrollo. La constatación más alarmante sobre este tema, y desde una perspectiva sindical, es que el estatus y las condiciones de empleo del personal suelen ser disminuidos en consecuencia de la creciente descentralización de la política. Varios informes señalan que, en muchas instituciones privadas y semiprivadas, los derechos sindicales internacionalmente aceptados de información, consulta y negociación en general son sistemáticamente irrespetados. Las contrataciones se hacen al azar y cada vez más son ignoradas las regulaciones de calidad en materia de formación y especialización. Va creciendo en número la masa de docentes sin formación profesional; sólo se firman contratos a corto plazo; y si falla la escala salarial, entonces los salarios son establecidos de manera arbitraria y unilateral. Además, no hay participación alguna en la formulación de las políticas…

Los sindicatos de docentes encaran enormes desafíos a raíz de estas evoluciones. Mientras las autoridades escolares ignoren los elementales derechos individuales y colectivos del personal —cuando definen el marco de condiciones en el que deben funcionar— hay una necesidad cada vez más marcada de una sólida acción sindical experta a nivel de las escuelas. Para quienes defienden los

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derechos las libertades del personal, es fundamental incentivar la formación, pues es crucial para el futuro mismo del sindicalismo y, por ende, para las condiciones en las que los compañeros de la base tienen que trabajar. Este trabajo de formación no sólo debe ser informativo, sino que también debe ser motivador y movilizador. Los sindicatos de docentes sólo tendrán éxito si tienen “una cara” en el terreno y si pueden crear un verdadero contrapoder frente a quienes deciden acerca de sus condiciones de vida y de empleo. Lamentablemente, sigue necesario, como tarea prioritaria, convencer primero a los propios compañeros de que deben formar un bloque solidario y, en consecuencia, pertenecer a un sindicato. No podemos ignorar que las actuales tasas de sindicalización en la educación privada son muy bajas y, en todo caso, muy inferiores a las tasas vigentes en la educación pública. Por lo tanto, debe darse prioridad a la realización de campañas de captación de miembros. Pero tales campañas sólo tendrán éxito si los militantes responsables de la formación y del acompañamiento a los compañeros de la base hayan recibido la debida formación primero y se hayan convertido en expertos negociadores y representantes. En la actualidad, no son suficientemente aprovechados los excelentes instrumentos preparados para ese fin por la Organización Internacional del Trabajo y por los sindicatos internacionales de docentes.

Lo que está en juego y que requiere toda la atención de los dirigentes políticos de los gobiernos y las autoridades escolares, así como de aquellos que defienden los intereses de la profesión docente, está claramente formulado en el documento fundamental de referencia que es la Recomendación OIT/UNESCO de 1966, en los informes del CEART (Comité de Expertos sobre la Aplicación de las Recomendaciones relativas al personal docente) y en los informes de los comités conjuntos sucesivos de la OIT sobre la profesión docente. Del último informe del CEART queremos citar lo que podría también ser las tareas que emanen de este estudio:

Entre las estrategias clave para mejorar la calidad de la educación, los gobiernos y empleadores del sector de la educación privada bien podrían empezar implementando los principios contenidos en la Recomendación Conjunta OIT/UNESCO sobre el Estatuto de los Docentes, aprobada por los Estados Miembros de ambas organizaciones (UNESCO/OIT, 1966). En lo que se refiere al sector de la educación privada, se trata de una responsabilidad compartida tanto del gobierno como del empleador privado.Brevemente, deben asegurar de que los docentes de la educación pública y privada:

Reciban el reconocimiento moral y material acorde con su nivel de calificaciones y responsabilidades;

Perciban un salario comparable con el de otras profesiones que requieren un nivel similar de calificaciones y responsabilidad, que les permita vivir con dignidad a partir del salario devengado por su trabajo, sin tener que tener otros empleos;

Tengan un entorno de trabajo adecuado, incluso con la tecnología y los recursos necesarios hoy en día para una buena enseñanza, así como una protección real en términos de seguridad e higiene industrial;

Reciban una buena formación inicial, de grado universitario, para prepararlos a su oficio como docentes;

Reciban servicios de formación intramuros y de desarrollo profesional, dentro de la profesión, con miras a mantenerse al día con los hallazgos nuevos de las investigaciones en sus ramas y obtener un apoyo permanente para mejorar sus métodos de enseñanza;

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Gocen de libertad profesional y académica para utilizar métodos y enfoques en clase que se correspondan mejor con los objetivos fijados democráticamente del sistema educativo;

Tengan el derecho a ser consultados y a participar en el proceso de formulación de las políticas educativas;

Tengan el derecho de crear y controlar sus propias organizaciones representativas, y

Tengan el derecho, a través de sus organizaciones, de emprender negociaciones colectivas globales y, de ser necesario, acciones sindicales.

El Congreso de la CSME, en febrero de 2006, y para el cual fue redactado el presente informe, está llamado a idear una estrategia y desarrollar un plan concreto de acción. La intención de los autores de este estudio era contribuir a esta tarea. Esperamos haber alcanzado nuestra meta.

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LISTA DE LAS ORGANISACIONES PARTICIPANTES EN LA ENCUESTA DE LA CSME

- Aruba - SIMAR/Tromp, A.- Argentina – SADOP/ Bártolo, D & Amirón, M.- Belgium – COC/Van Uytfanghe, M.- Benin – SYNESP/SNIA-EP/SYNPRIOLYC/SYNTRA-MESRS/FEPASE- Brazil – APROESP/Neto, E.R.- Chili – CONATECH/Uribe, A.P.- Congo R.D. – CSC/Nsumpi, V.- Georgia – ERTOBA/Tsikarishili- Honduras – SINPRODOH/Alvarez, F.J.- Hungary – KPSZ-KPT/András, B.T.- India – FIT/Rebello, N. & Sirdesai, V.- Mauritius – UPSEE/Ramsahye, G.- Netherlands – OCNV/Kuypers, F. & De Jong, E.- Nicaragua – CONFIBETEC/ García, H.- Pakistan – COT/ Ali, Sh. & Nusrat, R. - Paraguay – UNE-SN/Benitez, E.- Poland – ZNP/Jura, J.- Slovakia – NKOS/Martinac, M.- South Africa – NAPTOSA, Gardener, S.R.& Hendrickx,H.- Spain – FE-USO/ Garcés, J.C.- Venezuela – FVM, Salas, N.G.

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LISTA DE TABLAS EXTRAÍDAS DE FUENTES PUBLICADAS.

I. Estado de la ratificación de los acuerdos internacionales sobre los derechos

económicos, sociales y culturales P. 39-40II. Estatuto de los convenios sobre los derechos fundamentales del trabajo P. 41-44III. Datos importantes del RDH P. 62-65IV. Escolarización en la enseñanza privada en % la escolarización total P.66-69V.

a. Proporciones relativas de los gastos públicos y privados en las instituciones de educación de todos los niveles (1995/ 2001) P.70

b. Proporciones relativas de los gastos públicos y privados en las instituciones de educación por nivel de educación P. 71

VI. La financiación de la educación privada en Europa - la enseñanza primaria P. 134

VII. La financiación de la educación privada en Europa - la enseñanza secundaria P. 135

VIII. Los salarios de los profesores 1 (2002) P. 337IX. Los salarios de los profesores 2 (2002) P. 338X. La organización del tiempo de trabajo de los profesores (2002) P.344XI. Tendencias en los indicadores de bases y proximidad para medir los objetivos del

EPT P.384, 385

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