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Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
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Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
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Título: Ensayo de una hoja de ruta para Lima.: Propuesta de agenda para una gestión duradera 1ª ed., Publicación electrónica, Octubre 2014 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-15071 ISBN Obra Independiente: 978-612-46820-0-1 Editor: Sello Editorial: Sociedad de Urbanistas del Perú (612-46820) Calle Otto Muller 251, San Borja - Perú [email protected] www.urbanistasperu.org Las ideas y planteamientos contenidos en la presente edición son de exclusiva responsabilidad de su autor y no comprometen la posición oficial de la SURP. Autor: Vladimir Arana Ysa Diseño gráfico: Luis Vidal La versión digital de este libro se encuentra en: urbanistasperu.org/publicaciones © 2014 Sociedad de Urbanistas del Perú, Lima. Todos los derechos reservados
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
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Ensayo de una hoja de ruta para Lima:
Propuesta de agenda para una gestión duradera
Vladimir Arana Ysa, Urbanista.
Sociedad de Urbanistas del Perú
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
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Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
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Contenido
Agradecimientos ...................................................................................................................... 5
Introducción ............................................................................................................................ 6
I. La gestión del territorio ........................................................................................................... 7
1.1. Crecimiento de la ciudad ................................................................................................. 7
1.2. Zonificación ..................................................................................................................... 8
1.3. Gestión de laderas ......................................................................................................... 10
1.4. Renovación urbana ........................................................................................................ 12
1.5. Reasentamiento ............................................................................................................ 14
1.6. Vivienda económica urbana .......................................................................................... 15
1.7. La Costa Verde ............................................................................................................... 17
1.8. Paisajismo ...................................................................................................................... 20
1.9. Calidad y ética constructiva ........................................................................................... 22
1.10. Los estacionamientos ................................................................................................ 22
1.11. Urbanización subterránea ......................................................................................... 23
1.12. La dinámica urbana ................................................................................................... 25
II. La gestión de las infraestructuras .......................................................................................... 27
2.1. Agua potable y saneamiento ......................................................................................... 27
2.2. Energía ........................................................................................................................... 28
2.3. Comunicaciones............................................................................................................. 29
2.4. Residuos sólidos ............................................................................................................ 29
2.5. El transporte urbano e interurbano .............................................................................. 30
2.6. Ciclovías ......................................................................................................................... 32
2.7. Peatonalización ............................................................................................................. 34
III. Gestión de los equipamientos ........................................................................................... 36
3.1. Grandes mercados y equipamientos comerciales......................................................... 36
3.2. Equipamientos y zonas culturales ................................................................................. 37
3.3. Espacios feriales ............................................................................................................ 39
3.4. Equipamientos educativos ............................................................................................ 40
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3.5. Equipamientos de salud ................................................................................................ 41
3.6. Equipamientos recreativos y deportivos ....................................................................... 42
3.7. Equipamientos de transporte ........................................................................................ 42
3.8. Equipamientos de seguridad pública ............................................................................ 43
3.9. Equipamientos de seguridad alimentaria, infantil y comunitaria ................................. 43
3.10. Equipamientos de seguridad personal ...................................................................... 44
3.11. Equipamientos de adaptación social ......................................................................... 44
IV. La gestión del ambiente .................................................................................................... 46
4.1. La autoridad autónoma ambiental de Lima .................................................................. 46
4.2. Los servicios eco-sistémicos de la ciudad y sus cuencas ............................................... 47
4.3. Gestión del agua ............................................................................................................ 48
4.4. Recuperación de los ecosistemas frágiles de la megalópolis ........................................ 49
4.5. Gestión de la contaminación ......................................................................................... 50
4.6. Espacios públicos y áreas verdes ................................................................................... 50
4.7. Gestión de riesgos ......................................................................................................... 52
4.8. Adaptación y mitigación al cambio climático ................................................................ 54
V. Economía urbana y financiamiento de la ciudad .................................................................. 55
5.1. La gestión de la contribución pública ............................................................................ 55
5.2. Políticas urbanas competitivas ...................................................................................... 56
5.3. La dinamización de los PIP's .......................................................................................... 57
5.4. La privatización y las APP's ............................................................................................ 57
5.5. Iniciativas privadas ........................................................................................................ 58
5.6. Banca multilateral y el MEF ........................................................................................... 60
5.7. Emisión de bonos para financiar la infraestructura ...................................................... 61
5.8. Agricultura urbana ......................................................................................................... 61
5.9. Articulación de mercados .............................................................................................. 62
5.10. Fondos de servicios urbanos ..................................................................................... 63
5.11. Promoción de negocios urbanos comunitarios ......................................................... 63
5.12. Generación de clusters .............................................................................................. 63
VI. Desarrollo social inclusivo y participativo en Lima ............................................................ 64
6.1. Las asociaciones vecinales ............................................................................................. 64
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6.2. Las asociaciones distritales ............................................................................................ 65
6.3. La consulta participativa del diseño urbano y cambios de zonificación ....................... 65
6.4. Inversión social mixta y subsidios cruzados .................................................................. 66
6.5. Cooperativas urbanas de mercado ................................................................................ 66
6.6. Gestión de la historia, la cultura y tradiciones .............................................................. 67
6.7. Titulación de predios ..................................................................................................... 67
VII. Reingeniería de la gestión municipal................................................................................. 68
7.1. Gestión integrada del territorio .................................................................................... 68
7.2. Gestión integrada y sostenible de las infraestructuras ................................................. 69
7.3. Nuevo modelo de gobernanza del espacio público ...................................................... 70
7.4. Interacción municipal-gobierno nacional ...................................................................... 70
7.5. Mirada al futuro y al mundo .......................................................................................... 70
VIII. El futuro urbano diferente ................................................................................................ 70
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Agradecimientos
A los miembros de la Sociedad de
Urbanistas del Perú por su compromiso
indeclinable por el desarrollo sostenible de
las ciudades y regiones del país.
Al maestro José Muñoz Gurmendi, uno de
los pocos urbanistas que promueve el
desarrollo urbano sostenible desde el cielo.
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Introducción
Pronto asumirá una nueva autoridad la
ciudad de Lima, quién deberá representar y
respetar los intereses de la vida en común y
promover el uso justo y duradero de los
bienes y recursos públicos. Eso en teoría.
Sin embargo, los ciudadanos no estamos
seguros que ésta histórica y promisoria
ciudad será llevada por la senda que
merece y que, de cara al futuro, podrá
convertirse en un territorio urbanizado
ordenado, dinamizador de la economía
urbana regional y nacional y ejemplo de
sostenibilidad humana y ambiental en el
continente. Por ello, es necesario identificar
los aspectos básicos que deberían formar
parte de la hoja de ruta de la gestión de la
capital del Perú. Se reconoce que esta tarea
no será posible solo con el esfuerzo
municipal, y que se requiere de un apoyo
decidido del gobierno nacional. Sin
embargo, es claro que si los enfoques no
están claros para quien liderará la
Municipalidad, es muy posible que menos lo
estarán para otros líderes del país.
Este documento no se concentra en hacer
un diagnóstico ni en analizar sus causas, se
focaliza especialmente en las propuestas
que se han considerado claves en lo que
debería constituir parte de la hoja de ruta
de la megalópolis de Lima. No es que no
amerite un análisis de lo que ocurre y las
razones que lo originan, pero se consideró
que hacer un análisis y un diagnóstico como
sustento de la propuesta podría hacer la
lectura más larga de lo que el límite del
interés podría soportar. Sin embargo, el
autor queda a disposición del lector para
justificar todas las propuestas vertidas en
este ensayo. Mucho se ha hablado de los
problemas y de las necesidades de la ciudad
y poco se ha consensuado sobre los
enfoques, las propuestas y los proyectos
que se necesitan. Este libro concentra la
discusión en estos últimos. Es también
importante, luego de un proceso electoral,
dejar de lado las propuestas electoreras y
marketeras, y que la población de la ciudad
de Lima tenga claro cuáles pueden ser las
opciones, en el sentido más amplio e
integral, que pueden contribuir a definir la
hoja de ruta del destino de su territorio. Los
ciudadanos tendrán mejor capacidad de
construir su futuro cuando puedan evaluar
las opciones que se pueden implementar.
Esta publicación es solamente un aporte en
esa dirección. Estará en la población y en los
miembros de la sociedad civil en general
utilizar las propuestas aquí vertidas y
promover procesos de influencia en la toma
de decisiones que tomen en cuenta estas
recomendaciones. La incidencia política se
convierte así en un instrumento de
promoción del desarrollo urbano sostenible,
lo cual sobre la base de propuestas
concretas se convierte hoy en algo
necesario, sobre todo si se mantiene el
interés que Lima llegue con buen rostro a
celebrar el bicentenario de la
independencia del Perú.
Este documento es una contribución a las
políticas públicas de la hoy megalópolis de
Lima, buscando una articulación entre las
políticas urbanas con las políticas
nacionales, y valorizando la participación
comunitaria en el marco de un desarrollo
integral, inclusivo y duradero.
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I. La gestión del territorio
1.1. Crecimiento de la ciudad
La ciudad crece como mejor le parece o
como a los intereses particulares y con
poder, social o económico, les parece
conveniente. Los distritos y centros
poblados en las afueras de Lima que antes
eran los lugares para salir el fin de semana
hoy son parte del continuo urbano que
constituyen la megalópolis de Lima. Lima ya
no es más la provincia que la conforma, ya
no es más la circunscripción política-
administrativa que la limita, y esto es lo que
quizás constituirá el reto más importante de
la nueva administración: generar el
suficiente consenso político para dejar de
lado los intereses particulares y unificar la
gestión de un territorio que va desde
Huacho, por el norte; Cañete por el sur, y
hasta Huarochirí por el este.
Un solo territorio urbano conformado por
tres gobiernos regionales, cinco provincias y
una centena de distritos es simplemente
ingobernable y la ausencia de una visión de
conjunto es un crimen. Miles de millones de
soles se pierden cada año debido a la
repetición e incongruencias que hacen de
manera independiente cada una de las
«autoridades» de esta megalópolis. La
indefinición del verdadero territorio de la
ciudad y la expansión urbana fortalecen por
un lado la especulación y la burbuja
inmobiliaria de la capital, dado que al no
haber una clara identificación de la
expansión urbana, la oferta se contrae
artificialmente y ante el crecimiento de la
demanda el precio del suelo y de las
viviendas se infla artificialmente. Los únicos
ganadores de esto son los inversionistas
inmobiliarios en distritos de sectores A, B y
C, que no quieren que se definan nuevas
zonas de expansión urbana para no perder
la plusvalía artificial generada por aquellas
autoridades de distritos consolidados que
no permiten a la ciudad crecer de manera
orgánica, y que sin embargo, otorgan
cambios de uso y nuevas zonificaciones
residenciales, altas y medias, a dedo,
convirtiéndose en claros cómplices del
negocio de tierras de la capital.
Unificar la gestión del territorio es un
propósito bastante amplio y que encierra
muchas estrategias y niveles de
negociación. Uno de ellos se encuentra en
el nivel local, convenciendo a las
contrapartes provinciales de formar un
consorcio, una alianza para gestionar de
manera más eficiente el territorio, pero
sobre todo de una manera más integrada,
lo que permitirá el desarrollo de iniciativas y
proyectos comunes. Al mismo tiempo, la
Municipalidad de Lima deberá destrabar
este tema de la agenda de la mano con el
gobierno nacional, por un lado modificando
las normas de acondicionamiento territorial
y planificación urbana del sector Vivienda, y
por el otro con el MEF, específicamente en
la preparación de proyectos de inversión
pública multi-municipales, algo para lo que
el SNIP todavía no está totalmente
preparado. Por ejemplo, para que una
provincia pueda hacer la mitad de un
puente, la provincia adyacente haga la otra
mitad y un distrito se encargue de la
señalética urbana, y donde todos estos
esfuerzos sean coherentes, lógicos y
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coordinados, necesitamos un marco
normativo de ejecución de proyectos que lo
faciliten. La debilidad de esta estrategia se
encuentra en el hecho que la inversión
pública está dividida en compartimientos,
en donde la responsabilidad del diseño del
proyecto depende de una única unidad
formuladora y la implementación del mismo
de una única unidad ejecutora, quedando
limitados los proyectos multi-
institucionales.
Por otro lado, la organización de la
distribución física de la ciudad debe saber
que actividades económicas se quieren
desarrollar, para saber qué tipo de espacio
urbano se necesita. La planificación de los
usos del suelo igualmente, no debe
realizarse en función de lo que a un
diseñador se le ocurre o de lo que su
espíritu creativo le ordena para colorear un
plano y asignar usos del suelo en la ciudad,
así sin mayor argumento que su creencia
particular. Los usos del suelo de la ciudad,
deben ser asignados en función a las
demandas económicas, sociales y
ambientales proyectadas, las cuales
determinarán en primer lugar, que usos se
requerirán y luego que dimensiones.
Así por ejemplo, para saber cuál es el área
de la ciudad que se asignará a las
actividades económicas, se requiere saber
cuánto crecerá económicamente la ciudad.
Si eso no se sabe, entonces no se podrá
determinar cuánto de área se necesitará
para soportar y facilitar el crecimiento
económico. Igualmente, deben identificarse
las necesidades sociales, y saber cuánto van
a crecer estas demandas, o cuanto
priorizará la gestión local para promover el
desarrollo social, de manera que se pueda
estimar los equipamientos y servicios
urbanos, y las áreas urbanas que se
necesitarán para ello.
En el aspecto ambiental ocurre algo similar,
no se podrán conservar las áreas frágiles de
la ciudad, si no se identifican las zonas que
influyen en mantener estas áreas frágiles, y
como deben también mantenerse.
1.2. Zonificación
La zonificación elaborada por la
Municipalidad de Lima no sigue criterios de
desarrollo económico ni de desarrollo
humano, y obviamente no integra a las
provincias que comprenden la megalópolis
capital.
Las propuestas de crecimiento físico urbano
que se han desarrollado para Lima han
hablado siempre de formar una ciudad poli-
céntrica. Sin embargo, desde que se
formuló esta propuesta han cambiado los
centros y han aparecido otros nuevos. Al
mismo tiempo se ha consolidado una
infraestructura que reconfigura el espacio
urbano: el Metro de Lima. Centros
financieros y comerciales, y zonas aledañas
al metro de Lima podrían tener una
zonificación alta que aproveche la dinámica
urbana. En estos casos los proyectos
inmobiliarios deberán contribuir a adaptar
esos sectores de la ciudad para que sean
más seguros, menos congestionados y más
habitables, dado que serán espacios que
atraerán un mayor número de población. La
zonificación baja y media podría ser una
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característica especial de las zonas
residenciales, manteniendo la densidad baja
en zonas residenciales de mayor afluencia
de niños o ancianos, es decir en zonas
donde una mayor concentración de
actividades y vehículos constituya un riesgo
contra la vida de los más vulnerables. La
densidad media podría darse en zonas
donde las calles y los espacios públicos
estén preparados para una mayor afluencia
de gente.
Igualmente la densidad residencial alta
debe permitirse en zonas urbanas que estén
preparadas para ello, o donde el
inversionista inmobiliario se comprometa a
«adaptar la ciudad» para que funcione.
Existen casos de edificios de más de diez
pisos en zonas que tienen una vía muy
pequeña, y que luego generan una mayor
congestión y más basura en las calles, lo
que representará un mayor gasto para la
municipalidad en mantenimiento de vías y
en limpieza. Lo que ocurre es que la
municipalidad, es decir el aporte de los
contribuyentes, esta subsidiando los gastos
en los que debería incurrir el inversionista
inmobiliario por malograr la ciudad. Se la
llevan fácil. Estos inversionistas colocan
varios edificios de muchos pisos, y luego
hay que arreglar pistas, veredas y más
servicios de limpieza, y hasta a los parques
hay que construirles un segundo piso
porque ya no son suficientes.
La zonificación de la ciudad debe pasar por
una reingeniería. Más que una herramienta
de restricción debe convertirse en una de
promoción. Allí por ejemplo, donde se
generan clusters productivos, la zonificación
podría generar servicios complementarios.
Allí donde llega la mercadería de provincias,
la zonificación debería generar una
adaptación a las nuevas dinámicas, y
facilitar la articulación de mercados.
Definiendo al mismo tiempo claros
parámetros que eviten el laissez-faire,
laissez-passer urbanístico y que eviten
generar caos y desorden urbano. Sin
embargo, la zonificación se ha convertido
en una herramienta que favorece solo a
algunos. Existen casos por otro lado, en los
que inversionistas se establecen en diversas
zonas de un distrito, cumpliendo con la
zonificación existente, y pocos años
después la municipalidad genera una
zonificación más restrictiva que impide que
estos inversionistas continúen sus
actividades. Es sabido, que en la mayoría de
casos muchas de las inversiones privadas en
la ciudad son establecidas analizando la
justificación de la renta, la tasa interna de
retorno, el valor actualizado neto y los
flujos de caja al mediano y largo plazo, y
que generar zonificaciones más restrictivas
no son solamente discriminatorias, sino que
la mayoría de municipalidades que lo
realizan no se dan cuenta que están
desalentando la inversión llegando a veces
a niveles de «chantaje» urbanístico.
Por otro, lado varias zonas periféricas,
tienen un tremendo potencial urbano-
ecológico. Allí existen nuevas viviendas con
la posibilidad de ser energéticamente
autónomas y de reciclar sus propios
residuos, e incluso con gran potencial de
reutilizar aguas tratadas domesticas en el
riego de áreas verdes. Las políticas de
zonificación de la ciudad deberían
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considerar una combinación de nuevos usos
del suelo, con densidades y usos mixtos,
con parámetros urbanísticos más ecológicos
y con nuevos tipos de equipamientos e
infraestructuras sostenibles, que
ciertamente no existen en la normatividad
actual, pero que son algo que se necesita en
Lima. ¿Puede la municipalidad de Lima
crear nuevos usos del suelo o debe el
Ministerio de Vivienda modificar la
normativa? Las dos cosas pueden ocurrir al
mismo tiempo, y existe la oportunidad de
modernizar la gestión sostenible del
territorio.
La normativa de la definición de usos del
suelo y de zonificación ha copiado
mayoritariamente la norma española, en
menor grado la francesa y en algo la
americana. Ninguna de estas normativas se
integraba a las dinámicas económicas de las
ciudades y han sido esencialmente una
restricción a la construcción. Lo que Lima (y
el Perú necesitan) es una zonificación que
genere desarrollo. Por ello, en el Perú debe
crearse un nuevo tipo de zonificación más
adecuado a nuestra realidad. La ciudad no
es un árbol, y menos en el Perú, el país de
las mixturas de colores, sabores y texturas.
Es absolutamente claro, y penoso al mismo
tiempo, saber que en la megalópolis de
Lima, sus 10 millones de habitantes le dan
la cara al mar, pero la ciudad le da la
espalda, lo que es causado por el estilo de
zonificación colonial que se mantiene, y que
no integra el mar en la zonificación de la
ciudad. Zonificar el mar, como se hace ya en
muchos otros países, es obvio en Lima y en
el Perú, especialmente cuando en la costa
vive más de la tercera parte del país. El mar
debe por un lado tener una zonificación de
invierno y otra de verano, que permita
distintas actividades en distintas épocas del
año, y debe al mismo tiempo integrar el
corredor transversal del litoral y crear el
sistema tripartito: mar-playa-ciudad, los
cuales deben ser complementarios el uno al
otro. En algunos casos el sistema será: mar-
playa con acantilado-ciudad, pero la idea es
mantener este eje transversal que
complemente la actividad del mar con la de
la playa y con la de la ciudad, no solo a nivel
de usos, densidades y parámetros, sino
también a nivel de infraestructuras y
equipamientos, manteniendo un sistema
vial integrado. Así por ejemplo, una parte
del mar que esta zonificada con deportes de
tabla, debería tener un espacio de playa
para acomodar tablistas y educación en
tabla, y un sector conexo de la ciudad
debería estar preparado para atender
accidentes propios de este deporte y de las
actividades relacionadas, y permitir apreciar
el mar.
1.3. Gestión de laderas
En Lima la urbanización en laderas ha sido
el proceso más común de ocupación
informal de la ciudad desde la gran ola
migratoria rural-urbana de la década del 60.
Para los sectores A y B, la ocupación en
laderas no ha sido muy atractiva salvo que
estas laderas se hayan encontrado dentro
de un condominio privado frente al mar. En
el Perú tenemos alrededor de 5 mil años de
historia en gestión del territorio y el agua, y
la gestión de laderas, lomas, terrazas,
andenes, pirkas, amunas, puquios y otros,
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en laderas, y estas existen desde antes del
Imperio de los Incas, alrededor de hace 4
mil años. Sin embargo, todo este
conocimiento ancestral ni siquiera roza a las
autoridades responsables del urbanismo
peruano y menos del limeño.
No existe en la actualidad una normatividad
clara y suficiente para la urbanización en
laderas ni nacional ni municipal. Las laderas
en Lima deberían ser consideradas como un
espacio de urbanización sostenible, y no
como tierras marginales eriazas, o como los
cerros pelados de la capital. Las laderas de
Lima tienen una función ecológica
importante en la infiltración del agua, la
captura de la nieblas y la estabilidad del
suelo. Por ello la urbanización en laderas
debe permitir por un lado una urbanización
lo más ecológica posible, y por otro lado,
asegurar el funcionamiento de las funciones
bio-físicas del ambiente. La densidad que se
puede manejar en las laderas de Lima
puede ir de residencial baja a media,
dependiendo de las características del
terreno, y en cualquiera de los casos debe
contarse con grandes espacios verdes que
constituyan corredores, no solo de
esparcimiento, sino también ambientales,
para incrementar la calidad ambiental de
estos espacios y además contribuir con las
funciones eco-sistémicas de las cuencas y
micro-cuencas de la megalópolis.
La ocupación de las laderas debe efectuarse
en forma «aterrazada», es decir forma de
terrazas, como los andenes que nuestros
antepasados Incas desarrollaron. De esta
manera la vialidad en zonas de laderas
estará sobre un continuo de terrazas que
seguirán las curvas de nivel, mientras las
viviendas deberán ser construidas también
de manera transversal a las curvas de nivel,
por lo que podrá mejorar su anclaje y
diseño estructural y donde se podrán tener
varios niveles en la vivienda. Se recomienda
que las construcciones se realicen en lo
posible en madera, a fin de evitar
sobrecargar las estructuras que las
soporten. Seguir las condiciones del terreno
es algo que los antiguos griegos respetaron
al momento de urbanizar, adaptándose a
las condicionantes del territorio. Sin
embargo, no siempre se podrá urbanizar de
esta manera. Para el caso de ciertos
espacios públicos e infraestructuras, se
deberán modificar las condiciones del
terreno, como hicieron los antiguos
romanos, y adaptar el ambiente a sus
necesidades. La construcción en laderas
permite que ciertos espacios de estas se
puedan convertir en túneles de vías
metropolitanas, ahorrando tiempo en
muchos casos, los cuales pueden estar
perfectamente integrados a cualquier
sector urbano y a cualquier sistema vial.
Algunos riesgos mitigables de la
urbanización en laderas se encuentran en el
riesgo de desastres, el abastecimiento de
agua y el movimiento de tierras. Está demás
decir que cada proceso de urbanización en
laderas debe contar con los estudios
geológicos correspondientes y con un
estudio de riesgos que pruebe que la
urbanización diseñada será segura.
Se requerirán estudios de factibilidad para
asegurar las fuentes de agua, las cuales
tendrán que ser bombeadas hasta un punto
superior y luego ser distribuidas por
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gravedad. Igualmente las aguas tratadas, las
cuales pueden luego, de ser purificadas,
constituir lagunas artificiales y formar parte
del paisaje. El bombeo de agua puede
realizarse totalmente con energía
alternativa con la finalidad de reducir los
costos del consumo de energía. Si el agua
que se proveerá a las urbanizaciones en
laderas es agua desalinizada, se pueden
impulsar con energía undimotriz, o
maremotriz, es decir proveniente de las olas
del mar, y luego continuar con energía
solar, o conectarse a la red eléctrica
nacional.
En una urbanización en laderas existirán
siempre movimientos de tierras y la idea del
proyecto es que se realice el mínimo
movimiento con el máximo beneficio
acorde a lo indicado en el proyecto. Para
esto ya hay una buena noticia: existen
softwares especializados que indican en que
partes del terreno y cuanto debe moverse
para lograr que el diseño de la urbanización
deseado se realice con el mínimo de
movimiento de tierras, ahorrando de esta
manera cientos de miles en maquinaria,
retroexcavadora, orugas y otros.
1.4. Renovación urbana
Lima tiene espacios deteriorados y
tugurizados desde la época de la colonia, y
en general los espacios urbanos
deteriorados, incluyendo sus inmuebles, no
generan atención de las autoridades desde
ya hace muchas décadas, lo cual constituye
un factor adicional en la pérdida del valor
del suelo central de la ciudad y en la
generación del producto bruto interno
urbano. Toda ciudad, acorde a su particular
dinámica, generará siempre mayor valor
para unas áreas y menor valor a otras. Los
factores para que esto ocurra pueden variar
dependiendo del lugar y el tiempo de
ocurrencia. De esta manera, pueden haber
factores económicos en el incremento o
reducción del valor del suelo urbano, como
por ejemplo la inversión o movilización
económica de la población; o aspectos
culturales, como el desarrollo de
actividades culturales; o aspectos sociales,
como la variación de los niveles de
seguridad humana o la aparición o
desaparición de grupos poblacionales
específicos.
En el Perú, y especialmente en la capital, se
ha demostrado de manera indiscutible que,
mientras un predio deteriorado, o un
tugurio, tenga más vinculación con la
historia o con la cultura, es menos probable
que será atendido. Los monumentos
históricos y los sectores monumentales se
han convertido en el mayor cuello de
botella de la renovación urbana en el Perú.
En el caso de barrios deteriorados o
tugurios en sectores urbanos no históricos,
la gentrificación es un proceso liderado por
el mercado, en donde si existe un potencial
de mercado para otorgar un uso comercial
o una mayor densidad a éste sector urbano
específico, entonces el mercado, a través de
sus mercenarios inmobiliarios, lo hará con
seguridad. En una ciudad que crece, y
donde el poder adquisitivo se incrementa,
la demanda -comercial y residencial- en
espacios urbanos consolidados y seguros, se
incrementa. Todos los sectores urbanos
adyacentes -deteriorados o no- se
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convierten así en los nuevos espacios de
ventajas comparativas del nuevo modelo de
localización del mercado de tierras urbano.
De esta manera, estos nuevos espacios de
ventajas comparativas -así sean espacios
deteriorados- serán pronto el lugar donde
nuevos procesos de gentrificación de
mercado se darán lugar. Lima tiene cientos
de hectáreas en estas condiciones. Lo
importante del rol del Estado, y de la
Municipalidad, es que aseguren que estos
procesos por un lado se integrarán a la
dinámica que la ciudad necesita, y por otro
lado que la mejora física de la ciudad se
verá acompañada de una mejora física y
social de sus habitantes y sus entornos, de
manera que el enfoque de renovación
urbana sea un proceso integral, justo y
sostenible.
Para implementar la renovación urbana se
pueden desarrollar tres mecanismos, uno
público, uno privado y uno mixto. El
mecanismo público deberá aplicarse en
zonas deterioradas o tugurios deteriorados
en dónde el lugar no sea atractivo para la
inversión privada, por lo que luego de
renovarse no podrá ser concesionado o
privatizado, y en dónde los pobladores
tengan comprobados ingresos inferiores al
primer quintil socio-económico de la
ciudad. Deberá asegurarse el bienestar de
las familias que en ella habitan y que hayan
generado derechos de posesión o algún tipo
de derecho consuetudinario. En algunos
casos la permanencia de las familias en el
inmueble o entorno será viable, y en otros
casos será inviable, como es el caso de
algunos monumentos históricos. En caso
deban reasentarse las familias, el programa
de renovación urbana deberá proveer un
espacio adecuado en la ciudad para estas
familias, así como la posibilidad de
desarrollo socio-económico de la mayoría
del grupo social involucrado. El uso
posterior de este sector urbano o inmueble,
podría estar en función de las necesidades
de equipamiento y servicios comunales, en
primer lugar, distritales en segundo lugar, y
metropolitanos en tercer lugar, ello con la
finalidad de revalorizar la dinámica local.
El mecanismo privado, se rige por dos sub-
mecanismos, por un lado el mecenato, en el
cual inversionistas o «mecenas» desean
rescatar, generalmente, un inmueble
específico, debido a su importante relativo
valor estético o cultural, y generalmente
deseando habitarla, alquilarla, o deseando
obtener algún tipo de usufructo por la
inversión; y por otro lado, la inversión
inmobiliaria comercial, en la que luego de la
renovación se puede generar la venta o
alquiler directo de las nuevas unidades
inmobiliarias generadas. En el caso de las
unidades inmobiliarias propiedad del sector
público, el «rescate» podría ser deducible
de impuestos, y cualquier uso o usufructo
posterior por parte de privados debería ser
concursable. En el caso de de la inversión
inmobiliaria comercial, sobre inmuebles del
sector público, estos deberían ajustarse a la
normativa de inversión privada, y ser
también concursables. Y en el caso de la
inversión privada en sectores o viviendas
privadas deterioradas, debe asegurarse que
el proceso de gentrificación no generará
una mayor disfuncionalidad social y urbana
en la zona. Debiendo asegurar los
inversionistas las condiciones ambientales,
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
14
viales, estéticas, paisajistas y de seguridad
que mejorarán el entorno urbano.
Debiendo este tipo de proyectos contar con
aprobación vecinal.
El mecanismo mixto, podría darse en caso
de tratarse de sectores urbanos
importantes, en donde la inversión
requerida necesaria sea demasiado extensa,
en donde el Estado podría contribuir con
parte de la infraestructura, con recursos
que podrían provenir de financiamiento
multilateral -a una tasa bastante baja- y que
luego podrían ser pagados con el flujo de
caja, es decir, los ingresos de la inversión
privada. En el caso de inmuebles habitados
por familias con ingresos por encima al
primer quintil socioeconómico de la ciudad,
se pueden establecer mecanismos de
micro-crédito, en los que ciertos aspectos,
como infraestructura o materiales de
construcción, puedan ser provistos a través
de subsidios cruzados, subsidios dirigidos y
políticas de precios y tarifas que beneficien
a las familias que asuman los micro-
créditos, de esta manera el repago del
microcrédito no será un golpe a la
economía familiar y, además de las mejoras
de los inmuebles, se podrán generar
espacios económicos de ahorro, que
generarán recursos para el repago.
La ausencia de mecanismos nacionales y
municipales combinados imposibilitan por
el momento una política de renovación
urbana sostenible, no solo en Lima, en
donde se encuentra el principal «mercado»
para esta política, sino también para el
resto de ciudades del país.
1.5. Reasentamiento
Existen muchas áreas urbanas en zonas de
riesgo en Lima, algunas de estas zonas
debido al deterioro de las viviendas y los
entornos urbanos, y otras, a causa de su
ubicación en zonas de alto riesgo, tanto
riesgo ante desastres, como riesgos de
contaminación. En el caso de estos últimos,
se da el caso que existen actividades
industriales en zonas urbanas consolidadas
y que establecieron antes que la
urbanización residencial los atrapara. El
reasentamiento se constituye así en un
programa que debe evaluar la relación
costo-beneficio y el costo de oportunidad,
al largo plazo, de mantener ciertas
actividades humanas en un lugar
determinado con la finalidad de decidir si
estas deben ser relocalizadas. En cualquiera
de los casos, un proceso de reasentamiento
debe respetar los derechos adquiridos de
las familias y empresas que se
constituyeron antes del crecimiento de la
ciudad, o cuando la zonificación lo permitía.
Para lo cual en algunos casos se podrán
generar incentivos, subsidios o canjes,
dependiendo del caso específico.
Para que exista un proceso de
reasentamiento deben estar claramente
identificadas las áreas de expansión urbana,
y reservadas las áreas que serían asignadas
para la compensación urbana. Es obvio
mencionar, que las áreas reservadas para la
compensación urbana deberán ser áreas
con factibilidad de servicios, en los que se
pueden aplicar los criterios de subsidio
aplicables a la renovación urbana.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
15
Por otro lado, un proceso de
reasentamiento podría representar un
shock económico y social para las familias
que se desplazan, por lo que los nuevos
modelos de localización deben ser
compatibles con aquellos en los que la
mayoría de las familias se encontraba
inserto. Otro aspecto de compensación
social urbana, puede estar dado por el
subsidio en transporte urbano a las familias
desplazadas, dado que, en el caso de pasar
de vivir de un extremo al otro de la ciudad,
los costos en transporte podrían
incrementarse a más del 30% de los
ingresos familiares, lo cual tendría un
impacto negativo muy fuerte en la
economía del hogar. Otro tipo de incentivos
deberán ser igualmente evaluados.
Existen casos de ciudades que han
reasentado sus zonas industriales de los
centros de sus ciudades a través de planes
específicos y normas claras, con incentivos
tributarios, en algunos casos, y con
subsidios en infraestructuras y uso de
servicios urbanos en otros. Esas
experiencias son perfectamente aplicables a
la ciudad de Lima y pueden tener un éxito
importante, complementándose con otras
iniciativas de gestión del territorio.
1.6. Vivienda económica urbana
La promoción de la vivienda económica
urbana es a la fecha un monopolio del
gobierno central. Las municipalidades
pueden establecer programas de vivienda
urbana, a través de los engorrosos
mecanismos de habilitación urbana y
podrían, de tener todos los papeles en
regla, promover la entrega de títulos de
propiedad en coordinación con la
Superintendencia de Nacional de los
Registros Públicos. Este mecanismo de
entrega de títulos incluso podría utilizarse
para regularizar la propiedad de poseedores
con todos los derechos adquiridos de
tenencia, e incluso podría ser una iniciativa
que podría nacer de la misma SUNARP y
que sería totalmente autofinanciable, pero
por el momento no existe la voluntad
política de crear un proceso que contribuya
a resolver el misterio del capital, lo cual
puede deberse a ciertas mezquindades e
intereses de particulares.
La debilidad de los programas de vivienda
municipales es el proceso de habilitación
física, es decir la provisión de
infraestructuras, equipamiento y servicios,
para lo cual las municipalidades no tienen
financiamiento, y por más PIP's que
preparen, será muy difícil que el sector
correspondiente los incorpore en el
presupuesto anual, que al final es
redefinido por el MEF y luego revisado en el
Congreso de la República. En adición, al
estilo de los gobiernos de facto con
instituciones extractivas, el gobierno
nacional busca que reemplazar el rol de las
municipalidades con programas dirigidos
desde los Ministerios, como el Programa de
Generación de Suelo Urbano, o el Programa
Nuestras Ciudades, que se convierten luego
en cuellos de botella de la inversión urbana,
y que se convierten en los únicos
intermediarios de los inversionistas
inmobiliarios. La vivienda económica
urbana puede generarse con financiamiento
del Ministerio de Economía y Finanzas, en
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
16
combinación con fondos multilaterales, que
podrían generar un cóctel financiero de baja
tasa, accesible a familias urbanas de bajos
ingresos, para que accedan a una vivienda
digna. Este financiamiento podría ser
colocado en el mercado a través de
organismos de micro-crédito, edpymes y la
banca local, directamente en materiales,
infraestructura básica, aparatos sanitarios o
muros pre-construidos, y cuyo uso eficiente
deberá darse con aprobaciones de las
propias edpymes y con inspecciones
inopinadas de fedatarios de la construcción
de la vivienda económica urbana.
El fenecido banco de materiales tuvo un
éxito relativo en colocar tarjetas de débito
que solo se podían usar en ferreterías
autorizadas para recoger ciertos materiales,
en donde un máximo del 30% podría ser
usado para pagar la mano de obra. Esto, sin
embargo, se convirtió luego en un incentivo
perverso, porque tal y como ocurrió en el
proceso post-terremoto de Pisco del 2007,
la necesidad de las familias obligó a que los
beneficiarios de las tarjetas de débito del
banco de materiales las vendieran a menos
de la mitad de su valor a las mismas
ferreterías autorizadas o a contructores,
generándose un ciclo vicioso de
empobrecimiento y desperdicio de fondos
del Estado. El camino al infierno está lleno
de buenas intenciones.
Una vivienda para familias de bajos ingresos
debe ser económica al momento de
construirla y al momento de habitarla. Para
lo cual deben escogerse materiales no
contaminantes de bajo precio, una
ubicación donde las distorsiones generadas
por la burbuja inmobiliaria artificial que se
da lugar en Lima no tengan mayor impacto,
y donde las familias y sus viviendas puedan
tener autonomía energética, pudiendo al
miso tiempo reciclar sus residuos sólidos y
reutilizar sus aguas tratadas.
En Francia, la Ley obliga que el 30% de las
viviendas en cada distrito sean orientados a
familias de bajos ingresos. Cuando un
distrito de familias ricas no quiere tener
pobres en su territorio paga una multa cada
año, y cuyos fondos van a compensar la
construcción de estas viviendas en otro
distrito. De esta manera, el flujo de
inversión hacia las viviendas económicas es
también parte de un aporte de quienes más
tienen.
Por otro lado, en el caso de viviendas
económicas en zonas urbanas consolidadas,
el valor del suelo será una barrera para el
acceso de los más pobres. Sin embargo,
ciertos subsidios cruzados son aplicables,
pero existe el riesgo de generar distorsiones
e incentivos perversos en estos
mecanismos. Sin embargo, la oferta de
viviendas económicas en zonas urbanas
consolidadas podría ser subsidiada solo
para casos de «emergencia», como
personas que necesiten atención médica
diaria en un hospital especializado, o
familias con niños que requieran atender a
un colegio especial, etc. La Ley deberá
especificar con cuidado los casos de
vivienda económica urbana que
correspondan. La diferencia entre este
modelo y el que promueve la beneficencia
pública, es que estos no se alquilarían al
mejor postor, o al amigo, sino que se
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
17
entregan como un apoyo a familias
impedidas de desarrollarse normalmente y,
y dado que estas viviendas serán
construidas con inversión pública, el Estado
deberá realizar permanentemente
inspecciones y auditorías inopinadas,
debiendo, a través de los hallazgos, mejorar
la calidad de la asignación de viviendas
económicas.
En el distrito de Ate Vitarte el alquiler de un
mini-departamento con una habitación, una
cocineta y un baño con ducha se encuentra
entre los 300 y los 500 nuevos soles. El
mismo espacio en el distrito de San Isidro
cuesta entre 400 a 500 dólares americanos.
El 80% de los propietarios que alquila
habitaciones o departamentos en San Isidro
no paga impuestos, y junto con Miraflores,
son los distritos con mayor volumen en el
mercado de alquiler de Lima. Es muy
probable que esto ocurra debido a que
muchos funcionarios de la SUNAT son
propietarios en San Isidro y Miraflores. La
SUNAT nunca ha hecho un operativo para
verificar que los propietarios de distritos de
los segmentos A y B, paguen impuestos por
el alquiler. Estos impuestos más que ir a las
arcas del gobierno central, deberían ir a
financiar la generación de suelo urbano o
viviendas de alquiler para segmentos D y E
de la población.
En el caso de la generación de vivienda
económica urbana el gobierno nacional con
ayuda de la municipalidad ha roto la cadena
de valor de este «commodity urbano», el
cual va más o menos de la siguiente
manera: No hay áreas de expansión → no
hay oferta de suelo para segmentos D y E →
no hay incentivos de inversión en
materiales económicos ni en viviendas de
alquiler para segmentos D y E → las familias
pobres siguen viviendo en tugurios y/o
barriadas → los costos de transacción y las
externalidades se mantienen y consolidan la
pobreza urbana. Ante esta situación es
válido preguntarse si ¿es ésta un política
intencionada del gobierno nacional y de la
municipalidad para promover solo la
inversión de grandes empresarios? o ¿es el
desarrollo natural de la dinámica urbana la
que genera el circulo vicioso de la pobreza
urbana?. Como es demostrado por Daron
Acemoglu en «¿Por qué fracasan los
países?, está probado y comprobado que en
muchos casos la pobreza en varios
territorios ha sido generada y gerenciada
artificialmente para favorecer a cierto grupo
de empresarios y favorecer las dinámicas
económicas extractivas. Es muy posible que
este también sea el caso en el Perú y en
Lima.
1.7. La Costa Verde
La Costa Verde es una porción de territorio
costero de la megalópolis de Lima en la cual
se desarrollan predominantemente
actividades recreativas estacionales (uso de
las playas), actividades recreativas
permanentes (actividades deportivas como
el fútbol, vóley, surf, atletismo, ciclismo,
etc), circulación vehicular, y en donde
además el valor ambiental (paisajístico y
ecológico) genera un valor agregado al
desarrollo residencial de ese sector de la
ciudad. La Costa Verde es actualmente
gestionada por cinco autoridades: i) Las
municipalidades distritales, que tienen
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
18
injerencia en la aprobación de licencias y el
desarrollo de actividades, ii) la
municipalidad metropolitana, que alberga a
la Autoridad Autónoma de la Costa Verde,
iii) la Dirección General de Capitanías y de
Puertos - DICAPI, iv) el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento, que
tiene control de las infraestructuras
sanitarias y de regular las normas de
ocupación urbana, y v) la DIGESA, que
supervisa la calidad del agua. Ello sin
mencionar las limitadas facultades de
ordenamiento territorial y de promoción de
la gestión de los sistemas marino-costeros
del Ministerio del Ambiente.
La Costa Verde es un espacio muy
demandado dado el valor inmobiliario que
representa, ya que tiene una ubicación
preferencial, satisface múltiples
necesidades urbanas y proporciona
bienestar o deleite, valor incrementado por
las ventajas paisajistas, ambientales (aire
limpio, ventilación, sonido armonioso, etc. )
y las vistas que ofrece. Diversas propuestas
de proyectos comerciales e inmobiliarios se
han presentado para construir edificaciones
en las playas, en los acantilados, en el mar,
etc. Existen también establecimientos
comerciales y recreacionales (algunos de
ellos impidiendo el uso y acceso a las
playas) que ya se han instalado de manera
ilegal y con dudosos procedimientos.
La Costa Verde tiene dos grandes
vocaciones públicas: i) Ser el eje vial costero
(de evitamiento) de la megalópolis de Lima
y ii) Ser el gran parque de la capital del país.
Fuera de algunas reparaciones y pequeñas
ampliaciones, (como por ejemplo: la
ampliación del malecón vial Costa Verde y la
mejora de mobiliario urbano, iluminación y
arenado perdido de la playa La Herradura),
ninguna de estas dos vocaciones
mencionadas ha sido potenciada
estructuralmente en los últimos 20 años.
Ningún servicio ecológico, eco-sistémico o
hidrológico o marino-costero ha sido
restablecido, y no se aprecia la existencia de
un Plan Específico de desarrollo, tan sólo
lineamientos generales e intervenciones
puntuales y sectoriales sin visión de
mediano o largo plazo.
La vocación privada de la Costa Verde se
encuentra en el potencial inmobiliario,
comercial y recreacional de este territorio.
Existen propuestas para urbanizar con
edificios los acantilados de la Costa Verde,
Marinas como la Lima Marina Club,
Proyectos de restaurantes (en casi todo el
litoral), acuarios, delfinarios, rascacielos en
el mar, teleféricos privados de lo alto del
acantilado hasta el mar, centro de
convenciones, etc.
Ante la gran demanda de este territorio, los
principios de urbanismo establecen que
debe primar «el principio del bien común y
el interés colectivo». El interés desde este
punto de vista no se centra en individuos
sino en comunidades o sociedades, el cual
debería ser el interés del desarrollo urbano
sostenible que incluya las variables
económica, ambiental, social y cultural. Al
mismo tiempo, el bien común se entiende
como la suma de las condiciones de la vida
social que permiten que los individuos
libremente den forma a sus vidas. El
propósito del Estado (entendido como la
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
19
sociedad políticamente organizada) sería
entonces proveer a los individuos de los
medios para que puedan efectivamente
acceder a estas condiciones. El bien común
no es la suma de los bienes de cada uno de
los miembros de la sociedad ya que ese
bien es indivisible y sinérgico, y constituye
más que la suma de sus partes, y sólo con la
colaboración de todos puede ser alcanzado,
aumentado y protegido. Por ello, la Costa
Verde debe ser considerada como un bien
común y deben primar las vocaciones
públicas de este territorio, que tiene un
impacto no sólo en su área de influencia
directa sino en toda la megalópolis. La Costa
Verde y el litoral de la megalópolis son un
bien urbano no renovable y escaso (es
decir único), por lo que toda intervención
de estos espacios se debe pensar con una
visión de mediano y largo plazo, y contar
además con el consenso público y con un
esquema de desarrollo sostenible.
Actualmente la Costa Verde se extiende a lo
largo de la franja costera de cinco distritos
limeños: San Miguel, Magdalena, San Isidro,
Miraflores y parte de Chorrillos. De manera
extraoficial, el Callao desea integrarse a la
Costa Verde «limeña», sin un plan ni nada, y
sin formar parte de la Autoridad Autónoma
de la Costa Verde. Por ejemplo, el morro
solar y las lomas que lo rodean, tampoco
forman parte del ámbito de gestión de la
Autoridad Autónoma de la Costa Verde. Sin
embargo, la Costa Verde no es el espacio de
playa sólo para los habitantes de estos
distritos mencionados. La Costa Verde sirve
de balneario a todos los habitantes de la
megalópolis de Lima, la cual es una urbe
que en la actualidad cuenta con alrededor
de 10 millones de habitantes, con un
continuo franco crecimiento poblacional y
con cada vez una mayor demanda de
territorio y de espacio público. Además, el
litoral de la megalópolis se extiende
actualmente por el sur hasta Cañete y por el
norte hasta Huacho, pasando por el Callao.
En estos momentos, el territorio costero de
uso recreativo intensivo de la megalópolis
se extiende desde el distrito de Lurín por el
sur y hasta el distrito de Santa Rosa por el
Norte. Esto indica que el territorio de
planificación y gestión costera debería
comprender en estos momentos desde el
distrito de Lurín hasta el distrito de Santa
Rosa por lo menos. Cualquier otra
aproximación o propuesta más limitada se
encontraría desfasada de la realidad y
desconocería la vocación pública y la
funcionalidad articuladora de este espacio.
Transversalmente la Costa Verde y el litoral
de la megalópolis abarcan el espacio del
acantilado, la playa y el mar. Sin embargo,
no se debe desconocer que los espacios
públicos en lo alto del acantilado (y
adicionalmente las lomas del Morro Solar,
las colinas de Santa Rosa y Ancón) pueden
servir de puntos de conexión y acceso a la
Costa Verde, lo que podría fortalecer una
conexión transversal Mar-Playa-Ciudad.
Esta conexión transversal podría tener
equipamientos especializados que permitan
una complementariedad entre las
actividades en el mar, la playa, el acantilado
y la ciudad.
Al ser el territorio costero de la ciudad un
espacio recreativo y de circulación para
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
20
toda la megalópolis, que abarca desde el
distrito de Santa Rosa hasta el distrito de
Lurín, se encuentra en los territorios
gestionados por el Gobierno Regional del
Callao, la Municipalidad Provincial del
Callao, la Municipalidad Metropolitana de
Lima, el Gobierno Regional de Lima y una
cincuentena de distritos. Esta combinación
multi-institucional obliga, por lo tanto, a
que sea un organismo supra local y regional,
el cual se encargue de la planificación y la
gestión del territorio costero de la
megalópolis de Lima. En ese sentido, la
realidad ha sobrepasado el ámbito de
actuación y las competencias de la
Autoridad Autónoma de la Costa Verde y
por ello ésta institución ya no tiene razón
de ser.
La demanda actual del territorio y de la
población de Lima hacen necesaria la
creación de una Autoridad que debe ser
creada por el consenso local, por el
Gobierno Nacional o por el Legislativo y que
debe responder a la situación y visión actual
de megalópolis de la capital del Perú y al rol
nacional de esta urbe.
Una autoridad supra local y regional
permitiría dar cohesión y coherencia a las
iniciativas locales, evitaría feudos de gestión
urbana y de aprobación de proyectos,
reduciría la corrupción local y se
mantendría una visión de conjunto a
mediano y largo plazo. Esta autoridad
debería tener un consejo formado por los
representantes de las municipalidades
distritales, provinciales y los gobiernos
regionales intervinientes y estar presidido
por un representante de la Presidencia del
Consejo de Ministros o el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento o el
Ministerio del Ambiente.
Deberá considerar además representantes
de la Sociedad Civil, al nivel local y regional,
así como de las organizaciones civiles y
profesionales. Este consejo, debería tener
una dirección ejecutiva y una estructura
institucional mínima que le permita
planificar, gestionar, implementar y
monitorear proyectos en coordinación con
los gobiernos locales y regionales. Por ello,
se recomienda que esta nueva autoridad
cuente con una Unidad Ejecutora y tenga un
pliego presupuestal independiente.
1.8. Paisajismo
La otrora llamada ciudad de los Reyes,
seguramente con la satisfacción de agradar
a los gustos coloniales, ha perdido hoy el
encanto que la hizo ganarse el apelativo de
la ciudad jardín, y esto no se refiere
solamente al decrecimiento del índice de
áreas verdes por habitante, sino a toda una
política de embellecimiento de la ciudad
que por supuesto pasa por tener espacios
públicos apropiados, y una combinación
estética armoniosa entre las edificaciones.
A través de algunos proyectos,
especialmente del gobierno nacional, se
llegó a comprobar que las mejoras de la
estética urbana y el paisaje generaron una
mayor apropiación del espacio urbano por
sus habitantes, generando al mismo tiempo
una mayor inversión de las familias,
especialmente en comercios locales, para
poder aprovechar el eventual fenómeno de
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
21
atracción que generaba la «nueva cara» del
espacio urbano.
Las normas actuales de urbanismo no
consideran un mínimo de espacio público
por habitante. Ni siquiera validan el famoso
8m2 por habitante que estableció la
Organización Mundial de la Salud, y muchas
veces se ha malentendido que el espacio
público es igual a tener áreas verdes. Tener
espacios públicos es como tener una sala
extra en la casa, pero que se comparte con
los vecinos. En algunos casos estos espacios
pueden ser semi-públicos o semi-privados,
pero de uso común, y se necesitan estos
espacios para desarrollar actividades
culturales, deportivas, activas, pasivas, o
simplemente para tener un lugar donde
conversar o hacer picnic.
La gestión paisajística de los espacios
públicos, incluyendo la señalética, forma
parte de la gestión física de la ciudad y debe
ser considerada como un aspecto
importante que complementa la imagen
urbana y que puede generar hitos urbanos
que permitan, no solo la fácil ubicación de
los usuarios de la ciudad, sino también
otorgarle el carácter que le pertenece a los
servicios y equipamientos urbanos.
La proporción y la escala son aspectos
básicos que deben ser respetados en la
generación de los entornos urbanos pero
que actualmente constituyen criterios
ignorados en las propuestas de zonificación,
por ello recorrer la ciudad puede resultar
ser monótono, aburrido y estresante, dado
que no se crean espacios atractivos ni
espacios virtuales que le den una dinámica
visual positiva a los entornos urbanos.
Para incrementar el valor estético de los
espacios se le echa mano a la horticultura,
floricultura e inserción de especies
forestales, arbustivas y arbóreas. Las cuales
se pueden combinar con otros elementos
inertes, o no, y hacer que un espacio sea
verdaderamente memorable, y que bien
realizado se convierte en un patrimonio de
la comunidad y de la ciudad,
constituyéndose en un hito urbano, motivo
de orgullo de los vecinos, generándose así,
de forma inmediata, el sentido de
pertenencia del bien público. Los nuevos
«gustos» de Lima han evolucionado. En
algunos espacios públicos se copia lo que se
vio en otro país, pero se necesita que la
fusión cultural que tiene la megalópolis de
Lima, se combine con los enfoques del
diseño paisajístico peruano y se genere una
propuesta que proponga una imagen
urbana bella e inspiradora, pero sobre todo
originaria de la ciudad.
Las propuestas estéticas deberán en el
futuro conformar criterios de
acondicionamiento del entorno urbano que
luego deberían formar parte de los
reglamentos, perennizando de esa manera
la aplicación de estos criterios. Si bien es
cierto que de colores y sabores no han
escrito los autores, el diseño y la gestión del
paisaje han tenido siempre un efecto
positivo visual en el entorno de la ciudad y
un alto porcentaje de la población prefiere
espacio urbanos gestionados
paisajísticamente que no tenerlos.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
22
1.9. Calidad y ética constructiva
«Otorongo no come otorongo» es una frase
que se generalizó para caracterizar la
protección mutua entre representantes del
legislativo que cometían fechorías o actos
que la Comisión de Ética hubiera
encontrado sancionables. Lo mismo ocurre
en los colegios profesionales que albergan a
los miembros responsables del diseño y
construcción ilegal y anti-ético de
edificaciones en la ciudad, construcciones
en zonas ilegales como por ejemplo en la
playa de la Costa Verde, en los Pantanos de
Villa, en zonas culturales o parques de la
ciudad, o que simplemente, en total
conciencia de sus actos, violaron los
reglamentos, construyendo un piso más
para luego «regularizar» la construcción.
¿Cómo es posible que estas personas sigan
siendo miembros de una orden profesional
si han demostrado no tener ética en
construir la ciudad? ¿Es qué existe una
complicidad entre las autoridades de los
colegios profesionales con estos miembros?
¿O son parte de la misma «marmaja»? Las
ciudades, como Lima, no pueden de
ninguna manera dejar que funcionen
aquellos colegios «profesionales» con
integrantes que la destruyen. Sólo podrá
haber calidad ética y constructiva cuando
estas mafias no funcionen más en la ciudad.
¿Puede una Municipalidad sancionar a
aquellas órdenes profesionales que tienen
miembros que destruyen la ciudad?
Ciertamente si podría hacerlo, y por
supuesto debería.
El colegio profesional tiene como función
asegurar que el miembro que forma parte
es lo suficientemente bueno y ético para
desarrollar las tareas que caracterizan a la
profesión. Al tener miembros anti-éticos y
mediocres, el colegio profesional rompe su
contrato social y pierde sus derechos, por lo
cual merece ser sancionado en el lugar que
incumple sus responsabilidades.
El desarrollo de una ciudad es también
lograda por la calidad de los profesionales
que la acompañan, mantener profesionales
antiéticos que han hecho daño a una ciudad
es avalar la destrucción de la ciudad. Esto es
algo que no debe permitirse.
1.10. Los estacionamientos
Algunas municipalidades han decidido
permitir el establecimiento de
estacionamientos privados, algunos sobre
vías expresas o avenidas, y otros
subterráneos. En general, la idea de
establecer equipamientos complementarios
en la ciudad no es mala, por lo contrario es
en general" bienvenida. Sin embargo, el
caso de los estacionamientos es muy
especial y diferente que cualquier otro
equipamiento urbano, dado que localizado
en el lugar inadecuado generará más
problemas que beneficios a la ciudad.
Los estacionamientos son espacios
atractores de vehículos. La información de
la disponibilidad de estacionamientos es
siempre demandada por los usuarios
quienes fluyen los más rápido posible hacia
estos espacios, más aún en zonas de alta
demanda de circulación, como son las zonas
comerciales. Por supuesto la tasa de
atracción de un estacionamiento varía
dependiendo del lugar y el tiempo, y eso
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
23
debido a que la ciudad es un ente dinámico
que no se comporta por igual en cada parte
de ella. De esta manera tenemos
estacionamientos, por ejemplo en el Callao,
que atraen en promedio 4,6 vehículos
diarios, mientras en San Miguel, en
promedio la tasa es de 6,9, y en el distrito
de Miraflores, la tasa llega a 10,1. El
promedio de atracción de vehículos por
estacionamiento al día es distinto en cada
parte de cada distrito, siendo mayor en
zonas comerciales y menor en zonas
residenciales.
El estacionamiento «bouchon» (corcho o
atoro) es aquel grupo de estacionamientos
que ubicados incorrectamente generan
mayores atoros y congestión en las vías.
Estos estacionamientos en Lima son de
carácter esencialmente privado y cuyos
inversionistas muy probablemente
utilizaron argumentos poco convencionales
para convencer al alcalde o alcaldesa de
turno. Generalmente este tipo de
estacionamientos no forman parte de los
planes de desarrollo de los distritos y
cuentan con estudios de impacto ambiental
y vial manipulados para que la resultante
salga positiva.
Estacionamientos de este tipo podrían
encontrar mejor resultado un poco más
alejados de los núcleos comerciales y más
cerca a las zonas residenciales o
institucionales periféricas. Estos
estacionamientos, localizados de esta
manera, deberán contar con espacios
peatonales o ciclovías que los conecten a las
zonas de destino de los usuarios. De esta
manera el núcleo comercial estaría más
liberado de vehículos, se priorizaría la
peatonalización (dado que hay una gran
afluencia de peatones en las zonas
comercial) y se evitaría concentrar la
contaminación vehicular en un solo lugar.
Los estacionamientos tampoco funcionan
en red en la ciudad. Cuando un
estacionamiento se llena, no se sabe si el
que está a la espalda tiene espacios. Incluso
se podría crear una aplicación que podría
instalarse en un teléfono inteligente que
podrá indicar, en tiempo real, a que
estacionamientos podría dirigirse un
vehículo. Esta herramienta podría ayudar a
ahorrar miles de soles en gasolina al mes y
al mismo tiempo reduciría la contaminación
de la ciudad. También se podría planificar
mejor la ubicación de nuevos
estacionamientos en función a la demanda,
de manera que se localicen en zonas no
cubiertas por los actuales estacionamientos.
Adicionalmente, estos estacionamientos
podrían contar con bici-estaciones, de
manera que el usuario podría cambiar de
modo de transporte para movilizarse en
una zona con acceso limitado a vehículos, o
simplemente para disfrutar un paseo en
bicicleta. Ubicando mejor los
estacionamientos e integrando su gestión
se puede tener una ciudad más humana,
más amable y más sostenible.
1.11. Urbanización subterránea
Las experiencias de la urbanización
subterránea no son algo nuevo e incluso
una ciudad con cientos de años de
antigüedad como Capadocia, en Turquía,
cuenta con trece niveles bajo tierra. Una
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
24
ciudad que tenía comedores, cocinas,
bodegas, tiendas de abarrotes, una escuela,
numerosos salones y hasta un bar. En la
actualidad, la mayoría de la urbanización
subterránea se hace alrededor de los
sistemas de transporte masivos,
combinando corredores peatonales con
zonas comerciales, convirtiendo el subsuelo
en una especie de centro comercial con
amplios corredores que facilitan la
interconexión de los modos de transporte.
En Buenos Aires, una ciudad que no cuenta
con un sistema peatonal subterráneo
generalizado, construyó hace pocos años
una serie de corredores subterráneos que
iban a permitir en promedio un ahorro de
tres minutos por pasajero por viaje. Esto
multiplicado por los miles de pasajeros al
día representan un ahorro de varios
millones de dólares al año.
Ciudades como Montreal cuentan con el
sistema peatonal subterráneo más largo del
mundo, alrededor de 30 km de largo que
interconecta las estaciones de metro y que
genera una conexión entre el subsuelo y la
superficie en todos los «hubs» culturales,
administrativos y comerciales, y que
permite un ahorro en los desplazamientos
peatonales de alrededor de 22 minutos por
pasajero al día, lo que representa muchos
millones de dólares al año para la gente y
para la ciudad. En Kobe, en Japón, ciudad
muy castigada por los sismos, los
corredores subterráneos tienen varios
sótanos que intensifican la vida subterránea
y que desarrollan una vida comercial
intensa con mucha seguridad. Ciudades
como Paris, Toronto, Pekín o Hamburgo
cuentan con sistemas peatonales
subterráneos que facilitan la vida de las
personas integrando los distintos modos de
transporte.
Existen 51 sistemas peatonales
subterráneos en el mundo, construidos ya
sea por motivos climáticos, económicos o
sociales, que facilitan el desplazamiento de
millones de personas y al cual puede
sumarse el sistema de corredores
peatonales subterráneos que se pueden
desarrollar en Lima. En una ciudad como la
nuestra, en la que el suelo urbano es cada
vez más escaso, la urbanización
subterránea, con corredores peatonales, es
una opción viable para optimizar el tiempo
de viaje de los pasajeros, darles mayor
seguridad y promover nuevas
oportunidades de desarrollo económico. La
oportunidad de urbanización subterránea
actual, con corredores peatonales, en Lima,
solo considerando el sistema de Metro, es
de alrededor de un millón de metros
cuadrados, e interconectándose con el
Metropolitano, esta oportunidad podría
duplicarse.
Con la confluencia de sistemas de
transporte en Lima, se permitirá que los
pasajeros incrementen sus opciones de
destino, pudiendo estos nuevos «hubs» de
transporte, complementar otros modos de
transporte sostenible como las bicicletas o
corredores peatonales exclusivos. Esto
último es una gran oportunidad para Lima
que no debe ser desaprovechada. Las zonas
de intersección de las rutas del metro de
Lima y las zonas de confluencia entre el
Metro y el Metropolitano constituyen
espacios urbanos de oportunidad para
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
25
incrementar la intensidad del uso del suelo.
Una opción es incrementar la densidad
superficial, lo cual podría generar nuevas
edificaciones en altura que atraerían más
vehículos y demandarían más zonas de
estacionamiento, lo cual en algunos casos
esto no sería posible porque podríamos
estar cerca a zonas monumentales o de
importante valor urbanístico.
Sin embargo, otra opción es la urbanización
subterránea, lo que permitiría que los
usuarios de los sistemas de transporte
masivo de la ciudad, puedan desplazarse
libremente debajo de la ciudad sin tener
que detenerse por los vehículos
motorizados que utilizan la superficie,
ahorrando aún más tiempo en su
interconexión con otros modos de
transporte o simplemente para llegar a su
destino.
1.12. La dinámica urbana
La total desconsideración de la dinámica
urbana afecta mucho a la ciudad de Lima y a
otros centros poblados del país, por tratarse
de un tema común a los conglomerados
urbanos, y hago referencia a casos en Lima
y en el Perú.
La legislación actual impide que un distrito
de 1.506 habitantes elabore un Plan de
Desarrollo Urbano, pues este está
reservado para conglomerados o ciudades
con una población de 20.001 a medio
millón de habitantes. Así que el poblado
chico solo puede desarrollar, como máximo,
un Esquema de Ordenamiento Urbano
(EOU). No es broma y el caso está en
un informe del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento (Informe N°
034-2014-VIVIENDA/DNU-JOD). El pequeño
distrito había ya elaborado un Plan de
Desarrollo Urbano y lo enviaron a este
Ministerio para su revisión. La respuesta fue
desalentadora.
Lo ocurrido a este distrito del norte
peruano, un paraíso para los surfistas por
poseer la ola izquierda más larga del
planeta, es insólito. Anualmente arriban
unos cien mil visitantes para correr esa ola,
y solo en año nuevo recibieron
aproximadamente a diez mil turistas, que
no tenían dónde albergarse. ¿Cómo puede
un distrito prepararse para el futuro, si la
autoridad no se lo permite?
Algo muy distinto ocurre en dónde se
desarrollan proyectos de habilitación
urbana, como en Lima. Allí este mismo
Ministerio permite: un estacionamiento por
vivienda en zonas de densidad media; un
estacionamiento por cada dos viviendas en
zonas de densidad alta; un estacionamiento
por cada tres viviendas en proyectos del
Fondo Mi Vivienda; un estacionamiento por
cada cinco unidades de vivienda en zonas
de laderas, y en casos de densificación
urbana no se demandarán
estacionamientos. Caos y desorden
con normas que los amparan.
Estos criterios inhumanos e irracionales, son
hoy Decretos Supremos firmados por el
Presidente de la República. Un número de
estacionamientos limitado podría ser viable
donde la gente no posee automóviles o,
quizás, en algunas zonas urbanas
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
26
periféricas, pero no en distritos
consolidados y en consolidación de las
principales ciudades del país. Esto es un
“harakiri urbanístico”. ¿Cómo podrán
afrontar estos distritos su desarrollo futuro,
si las normas los limitan? Es por este tipo de
aberraciones que las ciudades peruanas
crecen de modo caótico y proyectándose
hacia un mañana inviable.
Las normativas mencionadas no toman en
cuenta la dinámica urbana. Este criterio
debe identificar las fuerzas centrípetas y
centrífugas de las zonas urbanas y las
ciudades para que su planificación y
construcción respondan a las verdaderas
necesidades de la población y su territorio.
La dinámica urbana es el conjunto de
fuerzas que caracterizan la evolución, en el
tiempo, de un sistema urbano: zona urbana,
ciudad o conjunto de ciudades. Esto en
relación con las causas que generan los
cambios de estado, sean físicas, (expansión
o densificación urbana, por
ejemplo); sociales (incremento de la
pobreza o del nivel de vida de un grupo
poblacional específico) o ambientales
(degradación o mejora de la calidad de
vida).
La dinámica urbana en Miraflores, por
ejemplo, no es igual a la de un distrito como
el de Ate-Vitarte. Miraflores atrae más
población y actividades económicas y tiene
una dinámica urbana más intensa que la de
Ate-Vitarte.
La demanda de estacionamientos e
infraestructuras será mayor en el primer
distrito mencionado, que en el segundo.
¿Debe corresponderle a ambos el mismo
volumen y nivel de estacionamientos? No,
pues el segundo requiere menos.
Un buen ejemplo nos lo dan los distritos de
Lobitos, Piura, y el de Toro, provincia de la
Unión, Arequipa. Los dos tienen alrededor
de 1.500 habitantes. Lobitos, sin embargo,
recibe más de cien mil visitantes al año y
tiene una mayor dinámica urbana que el
segundo. ¿Ambos distritos deben
desarrollar el mismo tipo de planificación
urbana? No, y contar con normas que dicen
lo contrario es pecar de ignorancia o de
maldad.
La planificación urbana sostenible pasa por
considerar criterios cómo la cantidad y
densidad poblacional combinada con el de
la dinámica urbana. Esto se calcula en
función al número de visitantes, la cantidad
de vehículos que circulan, el número de
operaciones bancarias y de llamadas
telefónicas, entre otros, que constituye un
factor que debe multiplicarse con los
requerimientos de estacionamientos, áreas
verdes, infraestructura y servicios: esos
requerimientos serán mayores en los
distritos con más dinámica urbana y más
bajo en los menos dinámicos.
Es responsabilidad de las autoridades
aplicar este criterio para lograr ciudades
más humanas, amables y habitables. Lima
es la ciudad que más que otras debe
considerar estos criterios. Las normas del
ministerio de Vivienda atan de manos hasta
al mejor y más bienintencionado alcalde.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
27
II. La gestión de las
infraestructuras
2.1. Agua potable y saneamiento
Si bien el agua potable y el saneamiento de
Lima son gerenciados por el gobierno
central, a través del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento, al cual
pertenece Sedapal, la Municipalidad tiene
también injerencia en promover la gestión
del agua potable y saneamiento sostenible,
y adicionalmente dar el marco de actuación
dentro del cual Sedapal deberá funcionar.
Un primer enfoque de gestión del agua
potable y saneamiento debe priorizar el
acceso de los más necesitados al agua
potable. Es cierto que existen varios
asentamientos informales e ilegales que
solicitan el agua y el saneamiento por
tuberías de manera definitiva, lo cual no
podrá ser posible si no resuelven antes los
derechos de tenencia de la tierra, de
manera que sea un proceso al mismo
tiempo que legal, que no afecte el
desarrollo integral y sostenible de la ciudad.
En la urgencia de desarrollar soluciones
alternativas temporales al abastecimiento
de agua potable se formaron las COVAAP's
en zonas periféricas urbanizadas de manera
informal e ilegal, lo cual ante la demora de
decisión sobre la tenencia del suelo y de
planificación urbana, se convierte en un
mecanismo permanente que no hace que
consolidar la pobreza, dado que el agua
potable cuesta entre 3 a 5 veces más que lo
que se paga por la misma cantidad de agua
potable en el distrito más caro de Lima. Las
COVAAP's no tienen ninguna relación de
trabajo con la Municipalidad de Lima ni con
ninguna Municipalidad distrital, lo cual
muestra el interés nulo de los responsables
de la gestión urbana en el abastecimiento
del elemento más importante sin el cual la
gente no puede vivir. La Municipalidad
podría por su parte registrar los camiones
cisterna que proveen este servicio;
asegurar, en coordinación con Sedapal y
Digesa, la calidad del agua potable; y
establecer también un mecanismo por el
cual la demanda del líquido elemento
pueda enviar una alerta a los proveedores
registrados a fin que abastezcan
rápidamente las demandas poblacionales.
En zonas urbanas más consolidadas, el
incremento desmedido de la zonificación ha
generado que la demanda de agua potable
se dispare y que en algunos distritos
colapse, existiendo edificaciones en donde,
si no tienen tanque de almacenamiento de
agua potable con una bomba que lo
impulse, el agua nunca llegara. Este
problema de servicios urbanos es
consecuencia de la complicidad de la
irresponsabilidad municipal con la
irresponsabilidad de Sedapal de proveer un
servicio de calidad. Nadie se hace
responsable de esta insuficiencia y el
poblador debe arreglárselas con sus
recursos y como pueda.
Al mismo tiempo, la Municipalidad no
desarrolla ni enfoques ni esfuerzos para
asegurar las fuentes de agua potable de la
ciudad. Los servicios ecosistémicos de las
tres cuencas que bañan a la provincia de
Lima, no entran en el planeamiento de la
ciudad. Ni la Municipalidad Provincial ni
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
28
Sedapal coordinan un planeamiento integral
de las cabeceras de cuenca, y le pasan la
pelota a la Autoridad Nacional del Agua.
La gestión del agua potable y del
saneamiento son dos cosas que deben ir de
la mano, son caras de la misma moneda. La
Municipalidad de Lima, y ahora también con
las otras municipalidades que conforman la
megalópolis, deben tener una estrecha
coordinación con Sedapal, el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento, y
con la Autoridad Nacional del Agua, con la
finalidad de asegurar las fuentes de agua
potable y desarrollar medidas coherentes
de adaptación al cambio climático. Por el
lado del abastecimiento de agua potable y
saneamiento por tuberías, el planeamiento
de la ciudad debería establecer los lugares
en donde se establecerán las próximas
plantas desalinizadoras, las plantas de
tratamiento de efluentes, las zonas de
tratamiento de lodos activados, los tanques
de agua, y toda la infraestructura sanitaria
de la ciudad, la cual debe naturalmente
complementarse con el crecimiento físico
urbano.
Las aguas tratadas de la ciudad deben ser
reutilizadas en el riego de zonas eriazas,
parques y jardines y en la recarga del
acuífero, estableciendo una sustitución
progresiva del agua potable. Al mismo
tiempo, debe generarse un programa
integrado de ahorro de agua que permita
reducir el consumo y las perdidas del
consumo de agua potable. La gestión
integrada del agua es clave para que una
megalópolis como Lima pueda crecer de
manera sostenible.
2.2. Energía
Lima es enteramente dependiente de la
energía hidroeléctrica y no produce ningún
tipo de energía alternativa. Sin embargo,
Lima tiene un especia potencial para el
desarrollo de energía solar, eólica, de
residuos sólidos y mareomotriz.
Los paneles de energía solar podrían
ubicarse en zonas por encima de los 1500
m.s.n.m. en zonas como Chaclacayo o
Chosica en donde la radiación solar es
importante, y donde se puede acumular
energía solar que puede ser directamente
utilizada o que pueden incorporarse a la red
nacional. Igualmente la energía eólica
puede obtenerse en algunas zonas costeras
de la megalópolis y puede también ser
directamente utilizada o integrarse a la red.
La energía de residuos sólidos, es aquella
que se genera con la combustión de ciclo
cerrado, no contaminante y no generadora
de emisiones, que puede utilizar la basura
orgánica de Lima para generar un
importante cantidad de mega-watts para la
ciudad. Esta tecnología no es nueva y ya
funciona en muchos países del mundo.
La energía mareomotriz por otro lado
puede funcionar en Lima y convertirse en
una importante fuente de energía para la
megalópolis.
Este tipo de energía de bajo costo puede ser
utilizada para mejorar la iluminación pública
y la de los espacios recreativos de manera
que se promueva una iluminación
permanente que genere la maximización
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
29
del uso de los espacios y que genere mayor
seguridad. En caso se considere
conveniente esta energía puede ser
orientada a equipamientos urbanos que lo
requieran.
La principal debilidad de promover estos
proyectos no se encuentra en la capacidad
financiera o en el interés de privados de
invertir en nuevas fuentes de energía, sino
en los contratos de concesión que le
entregan exclusividad en la generación y
comercialización de la energía a las
empresas que negociaron con las
autoridades nacionales estos beneficios.
Estos términos contractuales, así como el
uso fijo en m3 de agua para generar energía
eléctrica son aspectos que figuran los
contratos de concesión que lesivos al
Estado y que deben ser renegociados.
2.3. Comunicaciones
La telefonía y el internet son aspectos que
en un futuro próximo deberán ser gratuitos
y públicos. Así por ejemplo, las llamadas
telefónicas gratuitas desde teléfonos
públicos podrían tener espacios de
propaganda -que serían los que pagarían el
total o parte de la llamada- durante el lapso
de la llamada telefónica que cada persona
efectúe. El internet igualmente podrá ser
irradiado de manera gratuita desde edificios
públicos o postes de parques y podría ser
utilizado igualmente por todos los
transeúntes, pudiendo el proveedor del
servicio colocar propaganda a las páginas a
las que acceda el usuario. En función a la
capacidad de proveer el internet y al ancho
de banda que provea cada municipalidad, el
servicio podría tener mayor o menor
restricción. Al mismo tiempo, las
municipalidades en asocio con empresas
podrían convertir los espacios públicos en
zonas de trabajo público en donde, con la
correspondiente seguridad, la gente podría
conectar sus teléfono inteligentes, tabletas
y sus laptops, y poder trabajar en un
espacio nuevo conectado al mundo, y con la
vista de un espacio público. Estos espacios
públicos podrían tener auspiciadores que
podrían colocar su propaganda, de manera
armónica, en lugares privilegiados de estos
espacios.
Con estas estrategias, que son negociadas
entre privados, y entre públicos y privados,
se puede generar un mejor acceso en
comunicaciones a los habitantes de las
megalópolis.
2.4. Residuos sólidos
No debería haber razón para que los
residuos sólidos vayan a los rellenos
sanitarios, que en realidad en Lima son en
su mayoría botaderos. Los residuos
industriales y químicos merecen un
tratamiento especial y por el riesgo de su
manipulación estos deben ser dispuestos y
asegurados en lugares preparados para ello.
Los residuos inorgánicos pueden ser
reutilizados con una previa segregación, casi
en su totalidad.
En lo que se refiere a los desechos
orgánicos, estando estos previamente
segregados, una parte de ellos puede ir a la
generación de energía y otra parte a la
generación de fertilizantes orgánicos. Para
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
30
esto la Municipalidad deberá identificar
mecanismos más eficientes de segregación,
recogida, centros de acopio, centros de
transferencia, tratamiento y reciclaje. La
segregación podría igualmente ser ex-ante,
de manera que la recogida pueda
especializarse y transferirse al centro de
tratamiento o reciclaje que corresponda. No
es necesario que la Municipalidad se
encargue de gerenciar todos los aspectos de
la gestión integral de los residuos sólidos. El
sector privado puede, a través de un
concurso, o de una alianza pública privada
adjudicarse la administración de la gestión
de un eslabón -o de todos los eslabones- de
la cadena de valor de la gestión de los
residuos sólidos en la megalópolis.
Es importante que la Municipalidad
identifique con cuidado cuales serán las
zonas y condiciones en las que funcionará
cada eslabón de la cadena de manera que
no afecte ni al desarrollo de la ciudad ni al
medio ambiente, y que sean atractivos de
gestionar para el sector privado.
2.5. El transporte urbano e interurbano
El transporte urbano e interurbano es
probablemente el aspecto más crítico y
sensible de la gestión de una ciudad. Un
eficaz manejo del transporte permitirá que
la gente sea más productiva y que se
contamine menos el ambiente. Una gestión
ineficiente del transporte generará pérdidas
económicas irreparables y la emisión de
gases de efecto invernadero y de
contaminantes sólido sedimentables que
harán de la ciudad un espacio donde no se
podrá vivir.
No existe a la fecha un reglamento nacional
de transporte urbano que regule como
deben circular los buses a nivel nacional,
que horarios deben tener, que tamaño, que
sistemas de integración modal o multimodal
deben ser considerados, que capacidad
mínima, etc. La ausencia de una política
nacional clara en este sentido dificulta el
accionar de las municipalidades y permite
que se mantenga un desorden y conflicto a
la hora de establecer mejoras estructurales.
En el caso de Lima, la ciudad será
estructurada por el Metro de Lima en los
lapso de los próximos diez años. Es lógico
que deberán existir rutas de buses
interconectadas al Metro para lo cual se
deberá utilizar un solo billete o una sola
tarjeta magnética o electrónica. Para ello
los buses deberán usar un sistema que
reconozca, admita y contabilice los viajes
integrados al Metro, y aquellos que no lo
son. El transporte urbano de Lima deberá
acercarse a un cada vez más integrado
sistema de transporte que permita que
bicicletas, buses, y Metro puedan ser parte
de una sola ruta.
Una tarea pendiente actual es el de
desarrollar todas líneas del Metro de Lima,
y el de acondicionar la ciudad a las ventajas
que traerá la circulación en un sistema de
transporte masivo público. Este es un
proceso progresivo que debe considerar las
necesidades de articular la vialidad y el
crecimiento físico urbano.
Para integrar las rutas de buses se requiere
que los buses puedan por un lado ofrecer
un servicio suficiente en cantidad y calidad,
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
31
y al mismo tiempo llegar a los paraderos
establecidos en la ruta a una hora exacta.
Esto permitirá que los usuarios pueden
planificar y aprovechar mejor su tiempo,
por un lado, y por otro, permitirá que otros
buses y el Metro puedan coordinar sus
horarios para que en determinado paradero
donde exista una conexión los usuarios que
llegan en un bus, o metro, sepan que pocos
minutos después partirá el bus o Metro de
conexión. Los paraderos de buses y el
Metro deberán tener publicados en cada
paradero e incluso en aplicaciones en los
teléfono inteligentes, los horarios en los
cuales pase cada bus o línea de Metro por
determinado lugar o estación.
En el caso de los buses en general debe
prohibirse la existencia de los denominados
«boleteros» o «cobradores» quienes se han
convertido más en «jaladores» que en otra
cosa, así que se vayan a jalar otra cosa.
Todos los buses deben tener horarios de
llegada y partida a un lugar o paradero,
debiendo tener también horarios de
madrugada con una diferencia máxima de
una hora en cada paradero en este período
de tiempo. Las sanciones a las empresas de
transporte deben ser drásticas. Si el chofer
o bus no cumple con lo establecido en el
reglamento, la empresa debería tener la
primera vez una sanción pecuniaria para
poder seguir funcionando. Una suspensión y
una sanción pecuniaria la segunda vez, y la
tercera vez, la cancelación definitiva de la
licencia de la empresa de transporte. Este
enfoque de sanciones drásticas tiene su
base en el hecho que estas empresas son
responsables de la vida de las personas que
transportan y que la pérdida de la vida de
los pasajeros es irrecuperable, por lo que
las sanciones no deben ser otra cosa que
drásticas.
Las empresas de buses deberán construir
paraderos que protejan a los pasajeros del
viento y la lluvia, los cuales deberán cumplir
exactamente con las especificaciones de
diseño de paraderos que serán establecidos
por la autoridad competente. En caso que
una o más empresas de transporte
coincidan en un paradero, las empresas
deberán coordinar los horarios de partida y
llegada para evitar congestión y sobre-
concentración de personas en los
paraderos, y podrán también coordinar, o
compartir gastos, en la construcción del
determinado paradero. Estos paraderos
podrán tener publicidad solo en el espacio
opuesto a la vía, de manera que la
publicidad no obstruya la visión ni de los
pasajeros ni de los vehículos.
Cerca a los paraderos de mayor afluencia
vehicular o estaciones de Metro se podrían
también construir bici-estaciones, que
permitan que puedan acceder ciclistas a los
«hubs» del transporte público. En el caso
del Metro, los ciclistas deberían poder
entrar con sus bicicletas dentro del Metro,
como ocurre en muchos países, en donde
los ciclistas son permitidos siempre en el
primer vagón del Metro. Es clave que la
Municipalidad reduzca el tránsito mixto de
la ciudad, especialmente en las avenidas
principales, debiendo priorizarse siempre el
transporte público.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
32
El transporte interurbano debe empezar a
considerar sistemas de transporte rápido,
tanto en las vías principales dentro de la
ciudad, como en las vías que conectan con
la periferia con los centros urbanos.
Opciones como trenes ligeros y los
corredores exclusivos de transporte público
deben ser considerados en el análisis de
determinar el sistema de transporte público
que más confort de a los pasajeros y que
convenga, ambiental y económicamente, a
cada ruta.
Por otro lado todos los taxis y mototaxis
deben registrar - en la Municipalidad que
autoriza su funcionamiento- el nombre de
la persona responsable que tendrá el uso o
posesión del vehículo a cada hora del día.
Este sistema de registro funcionar en
tiempo real, de manera que permita que la
policía o los inspectores municipales
puedan comprobar que quien utiliza el
vehículo es quién figura en el registro a la
hora en que es inspeccionado. De esta
manera, se pueden prevenir los robos que
realizan estos vehículos dado que el chofer
registrado debe ser quién conduzca el
vehículo en cuestión. En caso, los datos no
coincidan la sanción debe ser drástica, con
el internamiento inmediato del vehículo.
Medidas de este tipo deben ser
consideradas por las autoridades y deben
ser claramente establecidas de manera que
puedan iniciarse reformas estructurales por
el bien de la ciudad, por la calidad de vida,
tan echada a menos, y por la seguridad de
los vecinos.
2.6. Ciclovías
Las ciclovías han sido tremendamente
marginadas por todas las autoridades que
ha pasado por el sillón municipal.
Por mucho tiempo se consideró que las
ciclovías servían solo para realizar paseos en
bicicleta y no como un complemento al
sistema multimodal integrado del
transporte público urbano. Las primeras
más largas ciclovías de Lima fueron
construidas en la década de los 90 y fueron
realizadas con poca protección y pocas
defensas ante los vehículos. Las ciclovías se
establecieron por donde circulaban las
principales rutas de buses de transporte y
de combis, y al tener estos tanta
competencia entre ellos mismos, apareció
la famosa «china», es decir el precio del
pasaje a cincuenta centavos de sol. En estas
circunstancias era muy difícil que la bicicleta
compita con un transporte más rápido que
cobra 50 centavos por tramos de hasta
entre 2 a 4 kilómetros. Obviamente ganaba
la Ley del menor esfuerzo, como siempre ha
ganado.
Además muchas de estas rutas de ciclovías
atravesaban barrios peligrosos, por donde
pasar en bicicleta significaba correrse el
riesgo de perderla, ello sin mencionar que
el ancho de las ciclovías era muy limitado.
Con estos desincentivos, la promoción del
uso masivo del transporte en bicicleta
fracasó y muchas de estas ciclovías fueron
utilizadas como estacionamientos de
vehículos, como «zanjas» que usaron los
mecánicos para reparar autos o como
espacios para carretillas de emolienteros.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
33
Hoy se intenta promover a las ciclovías
como parte de la responsabilidad ciudadana
ambiental, pero el bolsillo es el que gana. El
costo de oportunidad de usar un modo de
transporte u otro, sea perdiendo tiempo o
dinero, determina la decisión de los viajeros
de escoger. Efectivamente una opción a la
identificación de rutas de ciclovías es que
estos sigan la ruta de las avenidas
principales, pero ¿por qué competir con los
transportes públicos? Quizás sería mejor
que, en mérito a las lecciones aprendidas,
se puedan usar rutas, paralelas o cercanas a
las rutas de transporte público, ello, por
supuesto, cumpliendo la demanda de
transporte origen-destino de los usuarios y
pasajeros. Otras opción es que las ciclovías
sigan tramos de rutas de transporte público
urbano.
Otra opción es que las ciclovías se
conviertan en corredores transversales que
lleguen a «hubs» en donde los pasajeros
puedan dejar su bicicleta en una bici-
estación y luego puedan tomar su bus o
metro. Un ejemplo muy claro de la
necesidad de este último se da mayormente
en las periferias de Lima, y para ilustrarlo
utilicemos el siguiente ejemplo.
Existen en la ciudad muchas zonas urbanas
que no son servidas por las rutas de
transporte público urbano. Llamaremos a
estas zonas las Bolsas Urbanas Sin
Transporte (BUST), existiendo en la
actualidad solo en la provincia de Lima,
alrededor de 400 de estos BUST's. Cada
BUST puede tener una cantidad variable de
familias y tiene una dimensión de entre 4ha
hasta de 50ha. Al no ser atendidos por el
transporte público urbano el mercado
provee sus soluciones: desde combis-
colectivo, autos colectivos, empresas de
taxis y moto-taxis.
Para hacer un análisis costo-beneficio y
costo de oportunidad tomaré como ejemplo
lo que ocurre en varios distritos de la capital
en bolsas urbanas sin transporte, en donde
el costo de un viaje por pasajero-kilometro
en una moto-taxi se encuentra en alrededor
de 1 a 2 soles, 2 soles con seguridad si es
más de 1 kilometro, y 1,50 si viajan de a
dos, lo cual ciertamente puede ser
peligroso, porque el acompañante, quién
podría ser cómplice del chofer de la moto,
podría hacer de las cuyas con el o la
pasajera. Si tomamos el caso de una familia
del segundo quintil de ingresos estándar
conformada por dos adultos, un joven
universitario, un escolar adolescente y un
niño encontramos que las demandas de
transporte hacia fuera de los BUST son de al
menos de 4 de los miembros de la familia
quienes deberán salir de su BUST para ir a
un paradero donde tomar el bus para llegar,
con suerte, a su destino, o si no para luego
tomar otro bus que lo dejará en un
paradero, donde tendrá que caminar para
llegar finalmente a su destino.
Si estamos hablando de cuatro personas de
la familia que deben usar la moto-taxi de
lunes a viernes a un costo máximo de 2
soles por viaje y que cada uno de los cuatro
requiere salir y regresar a su casa cada día,
hablamos entonces de un gasto diario de 4
soles por persona al día, 16 soles por familia
al día, 80 soles por familia a la semana, y
320 soles por familia al mes. Es decir, la
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
34
familia dejará de comer por un equivalente
a 320 soles cada mes, lo que para una
persona del segundo quintil
socioeconómico significa un gasto muy
importante, y que para una familia del
primer quintil socio-económico sería
catastrófico. Y ni hablar de aquellos debajo
del primer quintil, ellos simplemente no
pueden darse estos lujos.
Si cada uno de los miembros de la familia
adquiriese una bicicleta, de segunda mano
por ejemplo. El costo inicial de inversión en
cuatro bicicletas podría llegar a alrededor
de los 600 soles. Incluso, hay bicicletas
chinas nuevas más baratas. El problema no
sería el tener las bicicletas, si no el de
¿dónde dejar la bicicleta al momento de
tomar el bus que los llevara a su destino?
Esta situación existente en la capital del
Perú obliga a que ciertos paraderos
periféricos de la ciudad, y algunos dentro de
zonas consolidadas de la ciudad, se
conviertan en «hubs» del transporte
público.
De esta manera los paraderos de buses
tendrían, en el paradero o cerca al
paradero, una bici-estación la cual debería
cobrar -por guardar la bicicleta por 24 horas
por ejemplo- un monto menor al costo del
viaje más barato de su competidor más
cercano: la moto-taxi. Así, la tarifa por
guardar la bicicleta estaría entre 10
centavos a 50 centavos. Este monto serviría
para pagar parte del salario de la persona o
personas que cuidarán las bicicletas, y la
otra parte de salario se pagaría con el
alquiler o concesión de los mini-
restaurantes, tiendas y cajeros automáticos,
que formarían parte de la bici-estación.
Incluso se pueden colocar en la bici-estación
puestos de serenazgo.
La bici-estación, al contar con estas estas
tiendas, mini-restaurantes, cajeros
automáticos, y hasta con una caseta de
serenazgo, incrementa su nivel de
seguridad y el interés de los privados de
proteger los negocios que establezcan. Si
existiese la suficiente seguridad en cada
bici-estación, entonces no se necesitaría de
un cuidador y cada pasajero encadenaría
por su cuenta a la bicicleta a un anclaje,
arco o poste de bicicleta que debería ser
construido. Sin embargo, no siempre existe
este nivel de seguridad. De esta manera, se
demuestra que existe más de una opción
para facilitar el acceso a los más pobres al
transporte público y hacer los paraderos
periféricos más seguros. Existiendo aún más
posibilidades.
El uso de la bicicleta no solo genera
beneficios ambientales y de salud, es
especialmente, si está bien gerenciado, un
generador de ahorro a las familias. Lo cual
contribuye a mejorar sus ingresos.
2.7. Peatonalización
Los desincentivos para caminar en la ciudad
de Lima son parte de un fenómeno que por
un lado tiene sus causas en el incremento
de la facilidad del transporte urbano y los
automóviles, y de otro lado el transporte
urbano regido totalmente por el mercado,
en donde los usuarios, las combis y los
buses se acostumbraron a dejar a cada
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
35
pasajero en la puerta de su casa. Por otro
lado, caminar mucho en Lima es peligroso,
en el sentido que siempre habrá un vehículo
que querrá pasar antes que un peatón, aún
teniendo la luz roja o la roja señal
hexagonal de «Alto», la cual es más un
elemento decorativo que una señal de
tránsito. Y caminar también es peligroso por
lo altos niveles de criminalidad en la ciudad.
Caminar en la ciudad de Lima se ha vuelto
más peligroso que ir de safari, desarmado y
a pie, en el corazón de la selva más salvaje
de África.
Otro inhibidor de la peatonalización es el
hecho que no hay vías para caminar de
manera cómoda, continua y preferencial.
Ciertamente la ciudad tiene veredas en la
mayor parte de sus calles, pero siempre los
diseñadores urbanos asignaron el ancho
mínimo permitido a estas, y solo muy pocas
municipalidades, y en pocas zonas,
mantienen la continuidad de la altura de los
espacios peatonales en los cruces de calles,
y en muchos casos, esta continuidad está
diseñada para que pase solo un peatón a la
vez.
Lo que ha ocurrido con los diseñadores
urbanos es que han considerado que la
peatonalización es algo que se desarrolla de
manera natural, y que cuando no hay un
sitio para caminar los peatones se las
arreglarán como puedan y que de alguna
manera llegarán a su destino. En todo caso
no ha sido una razón, para estos
diseñadores, por la que cual preocuparse.
También estos diseñadores, muchos de
estos colegiados, han caído en la égida de
empresas inmobiliarias, y por quedar bien
con sus jefes, les dieron el mayor provecho
al uso del suelo, priorizando la edificación al
espacio público, priorizando la actividad
privada al interés público, y
consecuentemente deshumanizando la
ciudad.
Ninguna Municipalidad en Lima, ni la
provincial ni las distritales, tiene un Plan de
Peatonalización. Es decir, los peatones no
son integrados en los modelos de
transporte y no existen rutas y modelos de
viaje identificados que permitan saber que
vías deben priorizar el ancho y el paisaje,
dado que albergarán un mayor número de
peatones. Las personas que quieren hacer
deporte en Lima, van por donde pueden, y
lo más seguro es dar vueltas a la manzana
para no ser embestidos por algún vehículo.
Espacio verdes, aún privados, como el Golf
de San Isidro, por ejemplo, tiene veredas
que pueden servir muy bien para bailar
boleros, por el espacio reducido que tienen,
pero no para que la gente pueda caminar
cómodamente o para que los deportistas
puedan correr alrededor. En otras calles la
situación es similar o peor.
Lima necesita un Plan de Peatonalización
que por un lado integre los corredores
peatonales que se conectan con los
paraderos de transporte público, y que haga
más cómodos los recorridos hacia los
comercios de la comunidad, el barrio y el
distrito, los espacios de recreación y los
lugares de empleo. Por otro lado que
ofrezca a la ciudad un continuo peatonal,
donde la gente pueda caminar por toda la
ciudad si lo desea, y que este recorrido sea
vigilado por cámaras, con puestos de
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
36
seguridad, y actividades recreativas y
comerciales que le den dinámica al
recorrido. Estas vías que además pueden
ser compartidas con ciclovías, pueden
desarrollarse para unir hitos culturales,
como teatros, cines, salas de exposición, o
históricos, o comerciales, etc. De manera
que caminar sea también una opción para
aprovechar la ciudad, vivirla, gozarla y
disfrutarla.
Los peatones son la primera prioridad en la
escala de la movilidad de toda ciudad
civilizada. Coincidentemente, los países que
más respetan a sus peatones están
económicamente más desarrollados. Si el
Perú está en el camino del crecimiento
económico no hay razón para no impulsar
ciudades más humanas. Empecemos con los
peatones.
III. Gestión de los
equipamientos
Los equipamientos son parte estructural del
desarrollo de las ciudades. Muchos de estos
se desarrollan en función a las leyes de la
oferta y la demanda. Hace algo más de una
treintena de años, existía un documento
regulador de los equipamientos urbanos
denominado el Sistema Nacional de
Equipamiento o SISNE, por sus siglas, y fue
emitido por el entonces Ministerio de
Vivienda. Hoy la situación ha cambiado. El
mercado regula el establecimiento de
equipamientos, y la oferta pública compite
con la privada, y generalmente abandona
los lugares más alejados y donde hay más
pobres. Una de las debilidades en la gestión
de los equipamientos urbanos, por un lado,
es que no se consideran todos los
equipamientos que debe tener una ciudad.
Por otro lado, no se han identificado
alternativas mixtas y privadas sobre cómo
invertir y gestionar equipamientos de una
manera clara. De esta manera la ciudad
mantiene espacios subutilizados que
funcionan como estacionamientos,
instituciones públicas o terrenos
abandonados, que podrían ser más
rentables y útiles a la ciudad como
equipamientos urbanos.
3.1. Grandes mercados y
equipamientos comerciales
Desde la liberalización del comercio en el
Perú, la leyes del mercado han establecido
nuevos supermarkets. Cada uno de los
grupos de supermercados tiene planes de
entre 30 a 50 expansiones o nuevos
supermercados por año en el Perú. Lima es
el campo de batalla más codiciado por el
atractivo mercado de consumo que alberga
y por la creciente movilización poblacional
socioeconómica del sector C al B, en donde
por ejemplo, en los últimos 5 años, el 25%
de tarjetahabientes del sector C pasó al B.
Los emporios comerciales luchan por un
espacio más cercano a los mercados de
consumo, y una oportunidad está en los
espacio públicos, que pueden ser
subastados o alquilados a privados. Muchos
de estos, puede tener usos públicos que se
pueden combinar con privados para darle
sostenibilidad económica y seguridad. Así
por ejemplo tenemos el caso del Palacio de
Justicia, el cual tiene actualmente desde
archivos inundados, hasta carceletas,
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
37
juzgados y puesto policial, todo en una
lúgubre y desmerecida construcción que
por fuera semeja un palacio de la época
romana, y que por dentro recuerda a la
Bastilla, antes que fuera destruida por la
revolución francesa, y donde los abogados y
jueces creen todavía que esa edificación
simboliza el espíritu de la justicia y de la
Corte Suprema en el Perú.
Desde un enfoque que aplique los criterios
de desarrollo urbano sostenible, el uso y las
funciones actuales de esa edificación deben
ser trasladados a otro lugar de la ciudad,
más apropiado, en donde el servicio judicial,
policial y penitenciario funcione con
claridad y con calidad, y de una manera
integrada y rápida. El Palacio de Justica de
Lima inicio su construcción en 1929, cuando
la demanda judicial era mucho menor y
totalmente distinta a la actual. Este desfase
histórico en los servicios y la imagen judicial
del Perú nos obliga a reformular el uso de
esta edificación.
La actual ubicación de esta edificación y el
estilo que la caracteriza pueden funcionar
muy bien como un conjunto de
establecimientos comerciales y al mismo
tiempo como un espacio de integración con
el Metro de Lima y el Metropolitano,
permitiendo al mismo tiempo otros tipos de
conexión multimodal y a otros espacios
públicos cercanos. No hay a la fecha, sin
embargo, una propuesta formal, ni pública
ni privada, para relanzar esta edificación y
el entorno urbano que lo rodea. Así, como
el Palacio de Justicia de Lima, existen
numerosas edificaciones y terrenos que
pueden revalorizar el entorno urbano con
una gran rentabilidad en el desarrollo de las
actividades privadas. Este enfoque puede
no solo incrementar el desarrollo comercial
en la megalópolis, sino que crea dinámicas
locales positivas y complementarias a nivel
barrial y vecinal, incrementando la
oportunidad económica de las familias y
mejorando físicamente a la ciudad.
Se recomienda que la Municipalidad de
Lima, las distritales y el gobierno nacional
trabajen en conjunto para impulsar una
dinámica de reaprovechamiento de los
inmuebles del Estado, en concordancia con
el bien y el sentido común.
3.2. Equipamientos y zonas culturales
Lima adolece de equipamientos culturales,
los cuales son espacios muy distintos a los
monumentos históricos y arqueológicos.
Existen equipamientos culturales que
pueden desarrollarse en espacio públicos, o
tener usos mixtos con otros espacios. Otras
actividades culturales, más especializadas
pueden requerir espacios cerrados por el
tipo de necesidades que acarrean. Por
ejemplo, los espectáculos de ballet, o la
ejecución de música clásica pueden
desarrollarse de manera excepcional en
espacios abiertos, pero la necesidad de
intercambiar vestuarios o la necesidad de
mantener la calidad del sonido, hacen que
estas actividades requieran mayormente un
espacio cerrado. El acceso a teatros y salas
de exhibición es reducido en la megalópolis,
solo algunos distritos centrales cuentas con
esta oferta. Incluso nuevas zonas
residenciales, no consideran espacios para
equipamientos culturales. Así por ejemplo,
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
38
la zona este de Lima, no cuenta con un
teatro o sala de espectáculos importante.
Las Huacas, por ejemplo, podrían tener
edificaciones con materiales livianos (Quizas
en bambú, quincha, o madera) que no
requieran de cimentación, para evitar
afectar la zona arqueológica, que podrían
desarrollar actividades culturales vinculadas
a la historia de la huaca en cuestión, o de la
historia del Perú, así como otras temáticas.
Estas salas podrían convocar a las escuelas
del sector y desarrollar actividades y
exposiciones permanentes durante todo el
año y convertirse en los primeros focos
culturales de la ciudad. Todo está en la
capacidad de gestión que pueden
desarrollar en conjunto el Ministerio de
Educación, el Ministerio de Cultura, la
Municipalidad Distrital, y la Provincial.
Un lugar muy atractivo para convertirse en
un sitio multi-teatro y multi-exposición es el
espacio que actualmente ocupa el Cuartel
General del Ejército en el distrito de San
Borja, más conocido como el Pentagonito.
Para que este espacio pueda cumplir este
rol deberá cumplir con las medidas de
mitigación vial, ambiental y paisajística que
correspondan, para lo cual se sugiere que
sea rediseñado completamente, integrar
sus espacios verdes con los espacios
vecinales, en un juego de espacios reales y
virtuales, considerar ingresos y salidas en
lugares que lo conecten con los principales
flujos viales, y construir un estacionamiento
subterráneo para las miles de personas que
se puedan dar lugar, con el riesgo que a la
hora del movimiento de tierras se
encuentren las antiguas salas de
interrogación del SIN y que hoy se
encuentran completamente cubiertas de
concreto.
Los parques pueden también ser espacios
de espectáculos y exposiciones temporales
para facilitar a los vecinos el acceso y la
interacción con la cultura. Incluso los
espacios públicos pueden tener una
especialidad cultural. Por ejemplo, una calle
peatonal puede tener pintores, un parque
puede estar dedicada a los músicos de un
estilo de música, otro parque a otro estilo
de música, otro puede estar dedicado a los
escultores, otro parque puede estar
dedicado a la poesía, etc, las opciones son
infinitas.
Otra cosa son las bibliotecas municipales.
Todas las bibliotecas de los distritos y las
provincias, podrían a un bajo costo
funcionar en red y compartir entre
bibliotecas los libros que los lectores
demanden. Y no solo eso, podrían también
tener libros en otros idiomas y lenguas del
Perú, según la demanda existente en cada
barrio o distrito. Las bibliotecas pueden ser
también móviles, así por ejemplo, viejos
contenedores de carga marítima o buses
escolares pueden ser adaptados como
bibliotecas itinerantes que recorran zonas
en las que no existe acceso a estos
equipamientos, los cuales serían no solo
espacios para buscar libros y revistas, sino
también, lugares para estudiar, e incluso
espacios sobre los cuales, o alrededor de los
cuales se desarrollen actividades culturales,
escénicas, exposiciones, etc.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
39
Potenciar los espacios culturales es un
aspecto que re-dinamizará la vida cultural
en la ciudad. Estos espacios deben estar
acompañados no solo de la infraestructura
adecuada, sino también de una
programación, planificación y gestión
integrada entre los distritos, la autoridad de
la megalópolis y las autoridades nacionales.
3.3. Espacios feriales
El establecimiento de la Feria Mistura y la
Feria del Hogar han sido tema de debate
público dado que todo el mundo quiere ir,
pero nadie la quiere tener cerca. No
sabemos qué pasará si nace otra Feria
innovadora, creativa y masiva. Quiero decir,
no es que no las queramos, es solo que no
sabremos donde ponerlas, menos si se
dieran de manera simultánea. Y ello debido
a que la ciudad no está preparada para
eventos masivos y populares.
La dificultad de hacer un evento así de
masivo como los mencionados enfrenta no
solo una cuestión de disponibilidad de
espacio, sino también de acceso, entradas y
salidas, gestión de residuos, congestión,
seguridad ante ladrones y seguridad ante
desastres. No imagino, y nadie querrá
imaginar un evento como el de Mistura, en
una playa de Lima, en el momento que
ocurra un terremoto, con sus respectivas
réplicas y con un maremoto que lo
acompañe. No quiero ser el malo de la
película, ni crear miedo, ni nada por el
estilo, pero prevenir es precisamente
prepararnos ante un eventual desastre.
Es importante que se identifiquen las zonas
en las que pueden desarrollarse este tipo de
eventos, que puedan cumplir con los
criterios mencionados. Algunas alternativas
son los parques que mantiene el Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento, o
los parques que mantienen Serpar, los
cuales obviamente deberán ser adaptados
para poder cumplir con esta función, y
contar con un asocio justo entre las
instituciones. Las mencionadas ferias se han
convertido en ferias gitanas o nómades,
siempre en un lugar diferente.
Parte del concepto de consolidar las
actividades urbanas consiste en tener cierta
recurrencia en la localización de las
actividades que se desarrollan. De manera
que no solo se adapte el predio donde se
desarrollará la actividad, sino también que
el entorno urbano se adapte para un mejor
y complementario funcionamiento de la
actividad. El espacio destinado a la
actividad, y el entorno urbano deben contar
con espacio para equipamientos
(permanentes o temporales) de seguridad
(como puesto policial, de serenazgo y de
bomberos), de atención médica (como
puesto de salud, farmacias o ambulancias),
equipamiento y mobiliario para mejorar la
circulación vial, de ciclistas y de peatones,
así como la identificación clara de las zonas
de seguridad y las rutas de escape ante
eventualidades sísmicas o desastre
humanos. Establecer una actividad masiva
en lugar genera una afluencia vehicular
intensa que deteriora las vías más
rápidamente, por lo que una compensación
en el mantenimiento y reparación de las
vías
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
40
Podemos ignorar estos criterios y luego
lamentarnos de los desastres. Es mejor
prever que lamentar. La cultura de la
prevención ha demostrado siempre ser
mucho más económica que la de la
reconstrucción. Hagamos de la ciudad un
lugar más seguro donde vivir.
3.4. Equipamientos educativos
La educación en el Perú atraviesa un
proceso de reforma que parece que
mejorará la calidad y el rendimiento
escolar, técnico y universitario en el Perú en
el mediano plazo. Mientras el Ministerio de
Educación de la actual y anterior gestión
luchan en establecer las reformas, las
Municipalidades han estado lejos de
contribuir a mejorar los niveles educativos
de sus ciudades, y en donde Lima no es la
excepción.
La ley del mercado regula actualmente
mucha de la inversión privada en
educación. Y los inversionistas buscan los
lugares en donde la demanda insatisfecha
puede ser cubierta y generar réditos
financieros. Esto, sin embargo, coloca fuera
de la inversión a aquellas zonas de familias
ubicadas dentro y debajo del primer quintil
socio-económico urbano, que deben
conformarse con limitados servicios
educativos públicos o servicios educativos
de baja calidad provistos por el mercado.
Las municipalidades, los gobiernos
regionales y el gobierno nacional debería
cumplir un rol subsidiario en estos sectores
sociales, valorizando al mismo tiempo esta
inversión con el servicio y conexión con su
comunidad y otras comunidades,
estableciendo, desde muy temprano, redes
sociales y económicas que les permitan una
más fácil conexión con el mercado y con las
necesidades y oportunidades de la ciudad.
Es precisamente el fortalecimiento de estas
redes lo que permite que pueda generarse
un ascendencia social de quienes menos
tienen.
La educación es considerada por las familias
emergentes como una de las inversiones
más valorizadas al mediano plazo. La
Municipalidad de Lima no solo puede
beneficiarse de las redes educativas de la
ciudad, sino también que los centros
educativos pueden beneficiarse de
interactuar más y mejor con las
municipalidades de la megalópolis. Este
mecanismo de interacción que maximice
estas relaciones, sin embargo, no ha sido
aún establecido. Por un lado, para llegar a
dónde el mercado no llega, y por otro, para
mejorar y fortalecer la calidad e integración
de la educación con su ciudad, sus cuencas,
su territorio y su ambiente.
La Municipalidad puede modificar los usos
del suelo para promocionar servicios
educativos, e incluso puede combinar
actividades educativas en equipamientos
recreativos. Pudiendo al mismo tiempo, al
organizar grupos sociales comunitarios,
fortalecer e incorporar en estos grupos, el
cumplimiento de metas educativas que
puedan ser monitoreadas barrialmente o
comunalmente, pudiendo estos barrios o
comunidades, obtener incentivos de
cumplir las metas educativas.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
41
Municipalidad y educación son una
combinación win-win, en donde los colegios
pueden ser también los promotores de la
vida cultural que la Municipalidad desee
promover. Esta fórmula ganadora debe ser
fortalecida y el gobierno nacional debe
crear las condiciones, normar y
presupuestos que dinamicen esta
interacción. Todos resultaremos ganadores
de este esfuerzo.
3.5. Equipamientos de salud
En Lima, los equipamientos de salud
constituyen actualmente una combinación
municipal, del gobierno nacional, de otras
entidades públicas autónomas y del sector
privado. Por otro lado, los servicios
farmacéuticos son provistos por iniciativas
municipales, públicas nacionales, públicas
independientes y privadas. El gobierno
nacional desconoce por el momento los
beneficios de la medicina alternativa, y
especialmente de aquella proveniente de la
mega biodiversidad peruana, de las
distintas regiones naturales del Perú.
Un rol municipal en complementar los
esfuerzos existentes puede estar dado en la
formalización y registro, en asocio con las
autoridades competentes como el MINSA y
su subsidiaria DIGESA, de los servicios de
consulta alternativos y de la prescripción de
medicinas alternativas. Muchas de estas
medicinas tiene una aplicación de larga data
y son muy conocidas, y otras comienzan a
ser conocidas progresivamente. Incluso, la
idea de generar de manera organizada un
cluster de medicina alternativa, es una
posibilidad, que puede favorecer a muchas
personas, mientras al mismo tiempo esta
experiencia puede servir para por una lado,
fortalecer un mercado bio-farmacéutico
netamente peruano, facilitar el acceso de
muchos potenciales clientes, posicionar a
Lima como un cluster bio-farmacéutico,
promover la obtención de evidencia
mediante el método científico, y contribuir
al registro de patentes y denominaciones de
origen locales.
Para lograr esto, el gobierno nacional debe
flexibilizar sus normas a productos
peruanos, deben ser eliminadas las mafias y
mecanismos que obstaculizan la obtención
de permisos farmacéuticos, y deben
generarse incentivos tributarios que
permitan facilitar la inversión basada en la
mega-biodiversidad peruana.
Al identificar a los productores establecidos
en Lima, la municipalidad puede pasar a
identificar las zonas más favorable para el
establecimiento de un cluster y luego
generar la normativa urbana que permita
generar los usos del suelo, la infraestructura
y los servicios que permitan el
establecimiento de varios clusters. Si bien el
tema de la salud es tratado principalmente
dentro de la agenda sectorial del gobierno
nacional, la Municipalidad puede hacer lo
suyo y complementar el esfuerzo nacional y
adaptarse y generar condiciones en el
ámbito local. La responsabilidad de la salud
no es solo del gobierno nacional, la
Municipalidad de Lima y las de la
megalópolis, son igualmente responsables
de generar los mecanismos colaborativos
que deben establecerse.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
42
3.6. Equipamientos recreativos y
deportivos
Muchas veces confundimos los
equipamientos recreativos con las áreas
verdes. Ciertamente las áreas verdes son
consideradas como recreación pasiva, pero
no necesariamente generadores de
actividades deportivas o de recreación
activa. Más aún muchos de los distritos de
Lima prohíben pasar por los jardines.
La deficiencia de equipamientos recreativos
de la capital nos obliga a buscar nuevos
espacios para que se puedan desarrollar.
Por ejemplo, tal y como está la ciudad y sus
equipamientos deportivos, no podrá
albergar los juegos Panamericanos, y ni
hablar de ser la sede de un mundial de
futbol o de las Olimpiadas. Lima es una
capital que debe adaptarse a hacer grandes
cosas, tiene la capacidad, pero poca
voluntad.
Para satisfacer la demanda local, se puede
evaluar cómo convertir vías locales en áreas
deportivas, o establecer convenios con
colegios, centros educativos y
universidades, para compartir las áreas
deportivas.
En el caso de equipamientos recreativos
para niños en barrios que no cuentan con
espacios, la Municipalidad puede cambiar
de uso, o adquirir lotes, u obtenerlos
transferidos de los bienes del Estado en
espacios recreativos para niños con
administración mixta, es decir una
administración municipal combinada con la
de la organización barrial o comunal. Esto
por un lado generará el sentido de
propiedad comunal del espacio y generará
mayor protección a los niños que asistan,
pudiendo incluso reducir los costos de
mantenimiento que podrían inclusive ser
compartidos. De esta manera pueden
amplificarse el acceso a equipamientos
recreativos seguros de todas las personas,
lo cual puede incluso extenderse al uso de
terapias de rehabilitación física, en donde
los pacientes muchas veces no cuentan con
un espacio de trabajo físico cerca a sus
zonas de residencia.
3.7. Equipamientos de transporte
Los equipamientos de transporte son
muchas veces sub-dimensionados o
inexistentes. Lima debe contar con
estaciones de Metro y del Metropolitano
espaciosas de manera que desplazarse no
sea una competencia, y ante la ocurrencia
de un sismo, no se generen cuellos de
botella en la circulación peatonal.
Generalmente cada proyecto de transporte,
como el Metro o el Metropolitano, tiene su
estación identificada como parte del
proyecto. Sin embargo, cuando se
combinan varios modos de transporte,
como autos, taxis, motos, bicicletas, con el
metro o con los buses, las estaciones no
estás preparadas. Es importante que la
ciudad tenga varias estaciones
multimodales que puedan ser los «hubs»
del transporte público y así combinar y
armonizar los diferentes modos, que a la
hora de funcionar independientemente
pueden tener carriles exclusivos, pero que
llegan un momento en el que se integran
para intercambiar pasajeros.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
43
Algo similar ocurre con las bicicletas. Se
necesitan bici-estaciones que puedan
albergar las bicicletas de miles de usuarios
que desean usar este medio de transporte.
Estas bici-estaciones pueden estar
adyacentes a estaciones de metro o de bus,
y pueden, en zonas periféricas por ejemplo,
estar cerca a paraderos de bus importantes,
albergando además de bicicletas, pequeños
negocios con demanda en la zona de
manera que ayude a cubrir los costos de
mantenimiento de las bici-estaciones.
De igual modo, los estacionamientos, son
equipamientos que pueden funcionar en
franjas intermedias entre zonas comerciales
y residenciales, o en zonas residenciales, y
que pueden contribuir a la seguridad y
ornato de la ciudad sin congestionarla más
de lo que está.
Estos y otros equipamientos que son
desconsiderados por los proyectos pueden
contribuir de una manera importante a
hacer de la ciudad una ciudad más humana
para todos.
3.8. Equipamientos de seguridad
pública
Otra debilidad en los equipamientos se
encuentra en aquellos de seguridad pública.
Es sabida la necesidad de nuevos puestos
policiales, de estaciones de bomberos y de
serenazgo. Sin embargo, algo que no se ha
considerado son los puestos de seguridad
comunitarios, administrados por la
comunidad, gerenciado por los vecinos,
aprobados por la Municipalidad Provincial y
certificados por la Policía Nacional del Perú.
Una norma que apruebe el establecimiento
de puestos comunales o vecinales de
seguridad, con capacidad de detener
personas hasta la llegada de la policía, debe
partir del gobierno nacional.
Este tipo de equipamientos puede ser una
alternativa a la ausencia policial en zonas
periferias o en Bolsas Urbanas Sin Servicios
(BUSS) que demandan mayor seguridad en
el desarrollo de sus actividades.
Los vecinos y la Municipalidad pueden
identificar lotes vacíos que pueden
convertirse en parte de la red del sistema
de equipamientos de seguridad pública de
la ciudad. Con la respectiva comunicación y
capacitación, tanto en aspectos legales
como en técnicas de disuasión desarmada,
los vecinos pueden claramente encargarse
de tomar la seguridad de una manera
responsable y como parte integrada de la
seguridad de la megalópolis.
3.9. Equipamientos de seguridad
alimentaria, infantil y comunitaria
Por otro lado, los equipamientos de
seguridad alimentaria, infantil y comunitaria
como los establecimientos de vasos de
leche, clubes de madres, comedores
populares, locales comunales, y wawawasi,
deben fortalecer su presencia en
colaboración con el Ministerio de Desarrollo
e Inclusión Social. A nivel de los
equipamientos, muchos de estos funcionan
en edificaciones comunales y vecinales de la
periferia sin mayor seguridad, en algunos
casos bajo techos y paredes de esteras o
otro material frágil, que pueden ser
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
44
mejorados con asistencia técnica y con
inversión municipal.
Estos equipamientos deben funcionar en
una red de servicios que reduzca los costes
de funcionamiento, mantenimiento y
transacción, aprovechando las economías
de escala y localización en la demanda de
insumos para la prestación de sus servicios
sociales. Esta coordinación puede realizarse
desde la Municipalidad. Al mismo tiempo, el
sistema de organización de estos
equipamientos de seguridad alimentaria,
infantil y comunitaria deben convertirse en
el primer frente de respuesta ante un sismo
de magnitud importante, debiendo cada
vecino de cualquier zona, estar registrado
en un comedor popular en caso de un
desastre natural, y saber, por ejemplo, en
que comedor popular podrá encontrar
comida cuando vengan los primeros días de
la emergencia. Así, estos equipamientos
pueden cumplir el rol de atención de la
emergencia de las zonas que habitualmente
no están cubiertas por sus servicios.
3.10. Equipamientos de seguridad
personal
Algo que no promueven en general las
Municipalidades son los equipamientos de
seguridad personal como las Casas refugios
de mujeres abusadas, Casas refugio de
niños(as) abandonados(as) y abusados(as),
los albergues de ancianos y los orfanatos
comunitarios. Este enfoque parte por
combinar la presencia de equipamientos y
la previsión de espacios por parte de las
municipalidades, así como una inversión
que permita el arranque de estos
equipamientos, la cual puede ser
complementada con financiamiento
nacional, regional y privado; contando
además con una administración comunal-
municipal combinada, de manera que se
puedan proveer servicios a menor costo, y
en casos de alto riesgo o alto daño social,
sicológico o moral, cubrir el total del
tratamiento de la persona afectada. Esto
implicará que la relación de trabajo entre el
MIDIS, la policía femenina, donde
corresponda, y las municipalidades y las
comunidades urbanas sea más cercano y
complementario.
Los planes urbanos por su lado, deben
considerar este tipo de equipamientos, que
no forman parte de la norma, pero que son
una necesidad importante de los grupos
vulnerables de la sociedad. La
municipalidad de Lima y el trabajo conjunto
con las municipalidades de la megalópolis,
puede reducir considerablemente la
vulnerabilidad de los grupos sociales más
sensibles. Este tipo de equipamientos debe
trabajar en red con otros de seguridad
alimentaria de manera que complementen
sus esfuerzos, y en donde tengan objetivos
comunes, reducir el esfuerzo y los costos,
constituyendo así la integración de varias
redes de distintos equipamientos.
3.11. Equipamientos de
adaptación social
Por alguna razón a los centros de detención
se les llama lugares de readaptación, como
si una persona se adaptara primero y luego
se readaptara, o como si la readaptación
fuera un proceso mecánico por el cual una
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
45
persona al salir de un penal sale
readaptado, y como si las personas tuvieran
una gran capacidad de resiliencia carcelaria,
y donde es mecánica y matemáticamente
posible que una persona pueda adaptarse
una y otra vez a la sociedad, cómo si no
fuera suficientemente traumático estar
recluido en un penal peruano. Sin embargo,
considero que debe haber un objetivo claro
en la adaptación a la sociedad, y es aquel
que convierta a quienes incumplieron su rol
en la sociedad en personas correctas,
seguras y productivas y útiles a una
comunidad.
En el caso urbano, y en caso funcionen los
puestos de seguridad comunitaria, estos
requerirá de espacios o establecimientos de
detención temporal comunitaria, para luego
entregar a los detenidos a la policía
nacional. Los correccionales para menores
de edad deben incorporar la reinserción de
los niños realizando trabajos necesarios
para la comunidad y adaptados a su edad.
Por ello, un programa en el cual los niños
con mejor evolución en los correccionales,
deben ser entregados a comunidades que
tengan planes de trabajo comunitarios en
marcha, para que puedan vivir con la
experiencia, la reinserción y el valor de su
presencia en una comunidad activa por su
desarrollo.
Los correccionales, por otro lado pueden
ser de tipo masivo, que pueden albergar a
muchos niños y adolescentes, y de tipo
especializado, en donde, parecería la
versión de un correccional comunitario o
vecinal, y que es manejado por la
comunidad con la cercana supervisión de
las autoridades competentes, para
promover y facilitar la reintegración a la
sociedad de estos menores.
Esta estrategia y estos equipamientos
pueden ser desarrollados de manera
conjunta entre el MIDIS, el MINJUS, el
MINSA, y las municipalidades y gobiernos
regionales de la megalópolis de Lima. Los
penales deberían estar fuera de la ciudad,
en lugares intermedios entre centros
urbanos y en donde la dinámica de
crecimiento urbano no los alcance en el
largo plazo. Los espacios actualmente
ocupados por los penales pueden
convertirse en espacio públicos o en
equipamientos urbanos, según la
necesidad.
En caso no se presenten necesidades
comunitarias, lo cual en Lima será muy
difícil, podrían concesionarse a privados, y
en caso de un muy bajo retorno de la
inversión con un flujo de caja negativo y con
un TIR negativo, quizás entonces podrían
ser subastados.
El enfoque de sustitución inmobiliaria debe
priorizar el bien común y no el interés
privado, que hasta la fecha es el que ha
tenido más éxito gracias al parece al trabajo
del lobby feroz..
Igualmente importante es el hecho que la
ciudad aproveche el valor y la ubicación de
sus inmuebles en concordancia con la vida
en común, para de esta manera generar
ciudades más atractivas económicamente, y
más inclusivas socialmente y mas vivibles
ambientalmente.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
46
IV. La gestión del ambiente
4.1. La autoridad autónoma ambiental
de Lima
Cuando una ciudad como Lima se expande
en el territorio empieza a ocupar las áreas
de las cuales podía obtener agua, recursos
naturales, y ocupa los espacios en donde se
ubicaban los bosques y los pantanos,
perdiendo la flora y la fauna de sus
ecosistemas. Al mismo tiempo, sus
habitantes y las actividades económicas
generan emisiones, residuos sólidos y
efluentes que afectan la totalidad ambiente
en donde se desarrolla la ciudad. La
megalópolis de Lima es ahora un sistema
ecológico urbano que constituye una mega-
unidad ambiental. Gerenciarla de manera
desintegrada, solo producirá que las
visiones y las decisiones parcializadas
atomicen las inversiones, se pierda la
coherencia y se incremente la crisis
ambiental de la megalópolis.
La metrópolis de Lima estuvo atravesada
por tres cuencas, la del Chillón, la del Rímac
y la del Lurín; hoy la megalópolis de Lima, es
atravesada además por las cuencas del
Cañete, el Chancay y el Huaura. Si el
crecimiento de la ciudad continúa como ha
sido hasta ahora, a estos tres últimos ríos
les espera el destino de los tres primeros.
Siendo el Chancay y el Huaura dos cuencas
con un volumen de agua importante, y con
agua todo el año.
Po otro lado también tenemos el Mar de
Grau que baña Lima y a sus millones de
veraneantes todos los años, y que es
también parte del ecosistema urbano,
aunque ha sido discriminado por muchos
funcionarios municipales en la planificación
de la ciudad durante mucho tiempo.
Estas potencialidades ambientales se ven
amenazadas cuando el tema ambiental esta
subyugado a los temas urbanísticos, a la
agenda de obras de concreto y a la
popularidad de la autoridad de turno.
Ninguna gestión municipal de Lima ha
tomado en serio el tema ambiental en su
agenda. Es claro que la megalópolis se
desarrolla en un territorio lleno de
bondades y belleza escénica que de no
gestionarse de manera integrada corren el
riesgo de perderse. La megalópolis de Lima
es un conjunto de áreas y centros urbanos
ubicados sobre una reserva natural, sobre
un parque. Un crecimiento inorgánico, con
la presión que ejerce ahora en cada uno de
sus movimientos, producirá ciertamente la
pérdida de alguno de sus ecosistemas.
Estos argumentos solo nos dicen que Lima
necesita de una Autoridad Ambiental
Autónoma de la Megalópolis. La magnitud
de población y de territorio, y el riesgo de
perder los ecosistemas en donde se
desarrolla la ciudad justifican esta
propuesta. Esta iniciativa debe ser
implementada con consenso entre las
municipalidades y gobiernos regionales de
la megalópolis, el Ministerio del Ambiente y
el Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento. Las normas que eliminan las
exigencias de las declaraciones y de los
estudios de impacto ambiental para
proyectos de vivienda en la creencia que
generarán una mayor y más rápida
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
47
inversión inmobiliaria, sobre todo en Lima,
están equivocadas. La inversión inmobiliaria
no se retrae por normas que ya estaban en
funcionamiento por muchos años y que ya
todos los especialistas y empresarios de la
construcción conocían, y de manera
contraproducente la autoridad nacional
solo ha satisfecho el capricho de un grupo
de empresarios inmobiliarios, al parecer a
cambio de algún tipo de retribución. Esto
afecta a todas las ciudades del Perú y
especialmente a Lima, la capital del país,
porque se permitirá construcciones sin
considerar las medidas de prevención de
desastres y de la contaminación, necesarios
para evitar afectar el ambiente del entorno.
Por ello con mayor razón se justifica una
Autoridad Ambiental Autónoma de la
Megalópolis.
4.2. Los servicios eco-sistémicos de la
ciudad y sus cuencas
Toda persona y todo ser vivo dependen del
agua y de los recursos naturales que existen
en el territorio donde se emplaza. Para
mantener el agua y los recursos naturales es
clave que no se reduzcan las dinámicas bio-
físicas que los mantienen y de los cuales
dependemos. Para que se mantengan estas
dinámicas bio-físicas es muy importante
que la calidad y las relaciones entre
ecosistemas, especialmente a través del
agua no se deterioren, dado que un
ecosistema genera beneficios que
aprovecha otro ecosistema y así
sucesivamente, y el ciclo del agua y de la
naturaleza contribuyen a mantener estos
beneficios que se llaman servicios eco-
sistémicos. La ciudad, es en la cuenca, quién
más consume y se beneficia de los servicios
ecosistémicos, y que en el Perú no
contribuyen en nada a mantenerlos.
La megalópolis de Lima consume los
servicios ambientales de siete cuencas que
nacen en la cordillera de los andes. Algo
Sedapal ha intentado hacer, especialmente
para mantener el flujo de agua hacia las
zonas de extracción de agua, pero sería
mucho decir que exista un manejo y una
inversión integral de las cabeceras de
cuenca que proveen los servicios
ambientales de la región capital del país.
El manejo de las cabeceras de cuenca y de
los servicios ambientales es algo que
comienza en el Perú de manera formal, la
ley recién salió este año 2014, y no es que
obligue a mantener y contribuir con los
servicios ecosistémicos, pero permite que
se generen esquemas de contribución, algo
en lo que el conglomerado institucional de
gobiernos regionales y municipales de la
megalópolis debería liderar, en
coordinación con autoridades competentes
como la ANA y el MINAM.
Esto implicaría no solamente
infraestructura de canalización e
infiltración, sino también establecer
mecanismos formales y tradicionales de
siembra y cosecha de agua, como amunas,
terrazas, zanjas de infiltración, pozos de
infiltración y percolación, con la colocación
estratégica de «plantas madre» que
atraigan el agua, lagunas de retención y
almacenamiento, etc, etc. Esto se podría
desarrollar a nivel de las cabeceras de las
siete cuencas, con la participación
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
48
comunitaria como líderes del proceso de
gestión y eventuales beneficiarios de la
compensación por los servicios eco-
sistémicos, estableciendo un mecanismo de
gobernanza a lo largo de la cuenca.
La manutención de los servicios
ecosistémicos son aspectos claves en la
supervivencia ambiental de la ciudad. Es
vital su consideración e inclusión en las
políticas de gestión local y regional.
4.3. Gestión del agua
El crecimiento físico y poblacional de una
megalópolis como Lima ha generado un
consumo de agua en mayor volumen y con
mayor intensidad, lo que ha generado que
se convierta en el consumidor principal de
los ríos que la atraviesan, llegando a ser
insuficiente -en la actualidad- la oferta de
agua provista por la naturaleza, por lo que
se han realizado transvases y se planifican
por lo menos cinco nuevos transvases
multimillonarios para los próximos 10 años.
La gestión del agua potable y el
saneamiento de la megalópolis cuenta con
la presencia de tres empresas de
abastecimiento como son Sedapal, Emapa
Huacho y Emapa Cañete.
Ninguna de las tres sabe lo que hace la otra
y aunque ya son parte del mismo territorio
urbano, la coordinación interinstitucional es
algo que no forma parte de la agenda. No
coordinan dentro de la misma empresa,
menos van a coordinar con otras, en fin. Es
importante que las tres establezcan un
mecanismo de integración, especialmente
cuando las dos últimas están al pie de ríos
que tienen agua todo el año.
Las cuencas no forman parte integral de la
gestión del agua de las empresas del agua
potable y saneamiento, y aunque no son su
entera responsabilidad legal, dado que con
la creación de la ANA deben establecerse
los mecanismos de coordinación y
gobernanza de las cuencas con la
participación de estas empresas. Sin
embargo, tratar a estas cuencas por
separado, es planificar destinos
independientes cuando ya son parte del
mismo continuo urbano, de la misma
megalópolis.
Al mismo tiempo, no es una política en el
ámbito de gestión de estas empresas de
servicios de saneamiento la promoción del
ahorro de agua. Algunas de estas empresas
lanzaron campañas comunicacionales para
promover el ahorro de agua y el cambio de
aparatos sanitarios, los cual era muy
positivo, pero tuvieron corta duración.
Incluso, en una época el Ministerio de
Vivienda y Sedapal firmaron convenios con
bancos para promover créditos de baja tasa
para que las familias puedan financiar la
reparación de sus instalaciones y el cambio
de aparatos sanitarios de alto consumo por
otros ahorradores, lo que se pagaría con el
ahorro que se lograría al reducir el consumo
de agua. Sin embargo, esta iniciativa fue
también detenida y encarpetada en el
sueño de los justos.
La planificación de la infraestructura
sanitaria de la megalópolis tiene cada vez
más la necesidad de generarse de manera
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
49
integrada, por lo cual ya es necesario un
plan de manejo optimizado integrado de la
megalópolis, en donde las municipalidades,
especialmente la de Lima y los gobiernos
regionales, formen parte.
El modelo de gestión del agua, que parece
especialmente complejo, puede ser
manejado de manera bastante simple con
roles diferenciados y bien claros. Un
Consejo del Agua de la Megalópolis debe
integrar la gestión del agua potable y el
saneamiento con la gestión del territorio y
la gestión de las cuencas, y debe ser
liderado por el grupo de las empresas de
agua potable y saneamiento de la
megalópolis, el grupo de las
municipalidades y los gobiernos regionales,
y la Autoridad Nacional del Agua. Cada uno
debe cumplir eficientemente su rol y puede
obtener recursos de fondos propios,
proyectos de inversión pública y de las
tarifas que se generen.
Deben al mismo tiempo, unificarse los
criterios tarifarios en las siete cuencas con
la finalidad de eliminar los incentivos
perversos, y la tarifa d agua potable debe
incorporar criterios de sostenibilidad y de
dinámica urbana.
De esta manera, luego de sobrepasar un
nivel de consumo moderado por predio, el
precio marginal del agua potable debe
incrementarse, primero de manera lineal y
luego de manera exponencial, para así
evitar premiar a quienes consumen más y a
quienes desperdician el agua. Recordemos
que Lima es la segunda ciudad más grande
asentada en un desierto.
Eso implicará cuidar de forma muy celosa
los cuerpos de agua que pasan por la
megalópolis, debiendo las autoridades
competentes establecer las sanciones que
correspondan a quienes correspondan y
como correspondan.
4.4. Recuperación de los ecosistemas
frágiles de la megalópolis
La megalópolis alberga muchos ecosistemas
frágiles que necesitan ser conservados, no
solo por la belleza escénica que proveen,
sino porque representan un hito en las
características ecológicas de esa particular
zona de vida y que merece ser mostrado
siempre. Algunos de estos ecosistemas
frágiles son puntos de paso de aves
migratorias, o espacios de flujo y rebose de
las aguas subterráneas, albergan especies
de flora y fauna muy originarias y
características de la zona que no podrían
encontrarse en otro lugar. Dejar que la
urbanización destruya estos espacios
afectaría la estabilidad de estas especies
que se desarrollan e interactúan a un nivel
global, pero especialmente porque la
riqueza es algo que se cuida. Para ello la
municipalidad puede trabajar en varios
niveles.
El primero, a nivel de la planificación de los
usos del suelo urbano del sitio y del
entorno, buscando que los usos aledaños
funcionen como un colchón de la presión
urbana. Un segundo nivel, focalizado en la
inversión para la puesta en valor, lo que
puede incluir infraestructura y
equipamientos combinados.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
50
Tercero, al nivel de la gestión, combinando
las capacidades municipales con las
comunitarias, compartiendo las
responsabilidades y los beneficios de
manera responsable. Y un cuarto nivel,
promoviendo estos espacios frágiles en un
circuito de turismo sostenible. Esto
promovería un balance entre la
preservación y el uso sostenible de los
ecosistemas frágiles de la megalópolis.
4.5. Gestión de la contaminación
La gestión de la contaminación es un asunto
multisectorial en donde el gobierno
nacional no se da abasto, en donde los
recursos son insuficientes, y en donde las
Municipalidades, como Lima, tienen un rol
especial que no aplican.
La contaminación atmosférica y por
efluentes encuentra sus debilidades en la
débil aplicación de los limites máximo
permisibles, los cuales además están
incompletos y en algunos casos no son
drásticos. Este marco regulatorio debe ser
fortalecido por el gobierno nacional. En
donde ciertamente existe un organismo
fiscalizador nacional pero que puede actuar
de manera arbitraria a favor y en contra de
sancionar a un contaminador. Por ello la
función fiscalizadora ambiental debe ser
compartida, por organismos socios, como
las Municipalidades y Gobiernos Regionales,
que puedan ampliar el espectro de la
vigilancia y también con organismos
comunitarios certificados. Pueden entonces
crearse comités vecinales y comunitarios de
vigilancia ambiental, organizados por las
municipalidades y certificados por el
Ministerio del Ambiente o por la Digesa, por
ejemplo, cuyos informes de inspección sean
vinculantes con las funciones de
fiscalización y sanción de los organismos
competentes. Estos centinelas del
ambiente, contribuirán a extender la
vigilancia de la calidad ambiental y a
encontrar una respuesta a las demandas y
dudas de la población respecto a la
contaminación. Estos comités requerirán de
equipamiento y reactivos para poder hacer
una buena vigilancia ambiental.
Existen también casos en los que los
agentes causantes de la contaminación no
pueden ser identificados, como cuando
arrojan basura o desmonte en la calle.
Muchas veces no se puede identificar quién
causó el daño ambiental y las autoridades
siempre llegan a la «escena del crimen»
mucho después de ocurrido. Por ello, la
importancia de estos centinelas
ambientales, que pueden, en tiempo real,
dar cuenta de los delitos ambientales, de la
magnitud de las ocurrencias y de sus
causantes.
4.6. Espacios públicos y áreas verdes
Lima tiene un déficit de áreas verdes
importante, así como de espacios públicos.
Los espacios privados de alquiler se han
convertido en la respuesta ante la
atomización inmobiliaria que se da lugar en
la capital del país. Antes las familias,
incluyendo aquellas con muy bajo nivel de
ingresos disponían de un espacio, que con
las modestas posesiones, donde podían
llevar a cabo las fiestas familiares de rigor,
como la fiesta de 15 años de la hija, el
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
51
bautizo del nuevo hijo, el cumpleaños del
abuelo, etc. en donde no faltaba la casa de
un familiar en donde hacer la reunión. Hoy,
la tendencia es de pequeños apartamentos,
en donde la quinceañera tendrá que bajar
por la escalera de servicio porque más
espacio ya no hay. Pero no son solamente,
estos espacios los que se reducen al colocar
más viviendas una sobre otra en la misma
zona. También los espacios verdes, que
antes eran para una cantidad de personas,
deben ahora soportar esa misma cantidad
multiplicada al menos por cuarenta. Ello
debido a que el edificio de 10 pisos con
cuatro departamentos por piso reemplaza a
la casa unifamiliar, y esa historia es la
misma en casi todos los edificios nuevos de
la ciudad. Al poner más gente en la ciudad
no se desarrollan automáticamente nuevas
áreas verdes, simplemente se saturan, y la
gente se ve obligada a buscar otros espacios
fuera de la ciudad o el barrio. Antes los
espacios públicos eran parte de la
comunidad, eran un preciado bien común. Y
hoy esto ha generado la aparición de
servicios privados que son la respuesta del
mercado ante la ausencia de los servicios
público. Así por ejemplo, ¿dónde tienen
éxito los gimnasios privados?, la respuesta
es en zonas donde no hay espacios públicos
y donde la gente no tiene donde caminar, o
es inseguro, o donde no hay donde correr y
menos donde hacer ejercicio.
Existe la oportunidad de crear parques
zonales importantes en zonas periféricas de
la megalópolis y establecer cordones verdes
recreativos. Al mismo tiempo las riberas de
los ríos son espacios que se pueden
recuperar y convertir en parques de la
ciudad, en corredores verdes que se
integren a las vías que deseen darle la cara
al río. Esto deberá realizarse en
coordinación con la Autoridad Nacional del
Agua, quién deberá dar un visto a los
expedientes que se presenten, así como
otorgar los permisos donde sea necesario
modificar el cauce para adaptarse mejor a la
ciudad.
Combinar el incremento de áreas verdes
con la peatonalización de la ciudad, es
también parte de la estrategia de ganar
áreas verdes. De esta manera, se crearían
corredores peatonales verdes combinados
con otras áreas verdes que conformarían un
continuo verde interminable y donde se
interrelacionen muchos corredores y
cinturones verdes de la ciudad.
Las mascotas deben también ser permitidos
de manera apropiada en los espacios
públicos. Así, se pueden establecer áreas
verdes cercadas, dependiendo de la
demanda, en donde las mascotas puedan
correr libremente e interactuar con otras
mascotas sin afectar a los transeúntes. En
algunos países, los parques de mascotas
están ubicados en áreas verdes localizadas
en zonas menos atractivas de la ciudad,
como por ejemplo al costado de
servidumbres de energía eléctrica, o en
extremos de áreas verdes con poca
circulación peatonal.
Los áreas verdes públicas deberán contar
con el correspondiente equipamiento
urbano, como bancas, tachos de basura,
cabinas telefónicas, ornamentos apropiados
y motivadores, y otros equipamientos en
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
52
función de la demanda y del análisis
urbano, como juegos para niños, gimnasios
públicos, equipamiento para músicos, pistas
para skaters, etc.
La demanda de áreas verdes en Lima se
concentra en las zonas más antiguas de la
ciudad y en los distritos consolidados con
familias de bajos ingresos. Algunas zonas
periféricas, han considerado espacios para
áreas verdes debido a la obligatoriedad
establecida para aprobar las habilitaciones
urbanas, y que hoy son espacios baldíos
abandonados. Otras zonas ocupadas de
manera informal tienen importantes déficits
de áreas verdes y las opciones de estos
grupos de población para acceder a
espacios verdes apropiados son nulos.
Existe la idea equivocada que tener y
mantener áreas verdes es muy costoso y
que es mejor tener concreto encima. Nada
más equivocado. Las áreas verdes son los
espacios públicos que mayor impacto
tienen en el desarrollo mental y social de
los niños.
Las áreas verdes urbanas son los más
grandes contribuyentes a la calidad de vida
de la ciudad, permitiendo una mejor
protección ante los vientos, control de la
húmeda, absorción de contaminantes,
protección ante el calor y la lluvia, y en
muchos casos secuestro de carbono, y
generación de oxígeno.
4.7. Gestión de riesgos
Lima ha pasado ya por varios terremotos y
también hemos visto de cerca las penosas
imágenes de terremotos en Pisco y
Arequipa.
Lima ha identificado sus áreas de riesgo
como manchas en un plano en las que se
identifica donde se debe y donde no se
debe construir. Sin embargo, por ejemplo
en algunas zonas costeras se identifican
zonas de alto riesgo, pero no se identifican
que obras civiles deben llevarse a cabo para
poder mitigar el riesgo ante desastres.
La gestión de riesgos en la ciudad de Lima,
en el mejor de los casos, se ha convertido
en un plano de colores que solo los
especialistas entienden, que la población
desconoce y que está alejada de las
demandas que necesita la ciudad.
En el caso de un desastre existen varios
momentos. Un primer momento es la
ocurrencia misma del fenómeno, en donde
la gente debe buscar refugio inmediato.
Esto es algo que pobremente se ha estado
ensayando a través de los simulacros de
sismo, y diera la impresión que ahí acaba la
preparación ante un sismo. Pero luego
viene un segundo momento que es el de
comunicarse con los seres queridos y
decirles donde están y que están bien.
Cuando ocurrió el terremoto en Pisco, en
Lima, a 250 kilómetros de distancia, las
comunicaciones de telefonía fija y celular se
cortaron. Solo funcionaron -y no muy bien-
los sistemas de radio telefonía móvil. Por
ello, como medida de prevención debe
establecerse un sistema o núcleo de
comunicaciones alterno en cada barrio o
vecindario, que permita a la gente
comunicarse dentro de la ciudad.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
53
Un tercer momento, es la atención a la
emergencia. Las cosas primordiales que
necesita la población son agua, alimentos,
refugio y seguridad. Agua es lo más básico,
dado que es algo que todos necesitan todo
el tiempo y que debe proveerse a toda la
población, máximo dentro de las seis horas
siguientes a la ocurrencia del sismo. Los
comedores populares y las municipalidades
distritales deben registrar de antemano a
las familias a las que atenderán con agua y
alimentos, debiendo establecerse núcleos
de abastecimiento barrial, y un sistema de
registro verificable en línea para evitar
repeticiones. Las familias en situación de
habitabilidad precaria deben ser
inmediatamente reubicados en parques o
espacios públicos claramente identificados
como zonas de seguridad.
La seguridad luego de un sismo es clave y es
más que claro que la policía no se dará
abasto en el caso de la Megalópolis de Lima.
Por ello, tanto el ejército peruano, como la
infantería de marina y la infantería aérea
deberán zonificar la ciudad antes de la
ocurrencia de un sismo, e identificar en que
zonas estarán presentes de manera
inmediata al sismo, dando seguridad a cada
uno de los sectores de la megalópolis.
Parte de la atención a la emergencia
comprende la liberación de vías para que
por estas puedan circular los vehículos de
asistencia y socorro, y la identificación de
las zonas de ubicación de escombros. En el
caso de Pisco fue lamentable ver que los
escombros se arrojaron en cualquier parte
sin ningún criterio, incluso en la playa, y en
la ribera y en el delta del río, o en zonas de
pantanos. También dentro de la atención a
la emergencia deben proveerse viviendas
de tipo temporal a las familias afectadas,
sean estas propietarias, inquilinas o
poseedoras. Por ello, la municipalidad debe
hacer un llamado a las familias para que se
inscriban llenando una ficha, bajo
juramento, que podrán necesitar una
vivienda temporal en caso de un sismo
destructivo.
En caso de repetición de la dirección actual,
se evaluará si efectivamente todas las
familias viven bajo un solo techo, o si es una
vivienda multifamiliar. Y en caso de una
ocurrencia sísmica que justifique desplegar
las viviendas temporales se deberá hacer
una evaluación del grado de afectación de
la vivienda. Luego de quince días, como
máximo, deben estar re-establecidos todos
los servicios públicos y privados de la
ciudad, cómo los servicios básicos de agua
potable, saneamiento, energía, transporte y
correos, así como los servicios bancarios y
de comercio de alimentos. No
necesariamente estarán reconstruidas
todas las infraestructuras pero si los
servicios deben estar funcionando.
Un cuarto momento es la reconstrucción,
en donde se han identificado ya todas las
infraestructuras y espacios a reconstruir, y
para ello debe generarse un plan, en un
lapso máximo de tres meses, el cual debe
contener una reorientación de los usos del
suelo, y el perfil de todos los proyectos que
se implementarán luego del sismo. El
financiamiento de este plan debe estar
disponible y todos los proyectos deben
implementarse en un máximo de dos años.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
54
4.8. Adaptación y mitigación al cambio
climático
Lima será una de las ciudades más
afectadas por el cambio climático. El
proceso de deglaciación de los Andes
afectará las fuentes de agua y
consecuentemente se reducirá la
disponibilidad de agua en la ciudad. La
deglaciación generará que las lagunas
altoandinas se llenen dando la impresión
que existe una abundancia del recurso
hídrico. Al desbordarse este recurso hídrico,
y al saturar el cauce superficial y
subterráneo, se generarán huaycos, o flujos
de agua que buscarán una salida en su
camino al océano, llevándose lo que
encuentren a su paso.
El cambio climático, un fenómeno global,
causado por las emisiones de gases de
efecto invernadero, es mitigado a través de
metas de reducción de emisiones a los que
muchos países se han comprometido,
incluyendo el Perú.
La mitigación, en lo que se refiere a la
reducción de emisiones, puede ser logrado
con la implementación de muchos
proyectos urbanos que pueden generar
certificados de reducción de emisiones y
que pueden ser comercializados
internacionalmente. Proyectos de
transporte, urbanismo sostenible, vivienda,
etc, pueden fácilmente demostrar la
adicionalidad y presentar el proyecto a la
autoridad nacional designada.
El otro lado de la moneda es el hecho que el
cambio climático demandará que la ciudad
reduzca su vulnerabilidad ante la ocurrencia
de desastres y el stress hídrico urbano. Esto
implicará el desarrollo de reservorios
estratégicamente ubicados, transvases,
incentivos para el ahorro de agua, etc.
La reducción de la vulnerabilidad, conocido
como adaptación al cambio climático,
requiere que los proyectos de
infraestructura se adapten a esta situación,
así como los hábitos de los habitantes de
Lima.
Este proceso de adaptación no excluye a la
empresa de abastecimiento de agua
potable y saneamiento de Lima, la cual
debería considerar mecanismos de
almacenamiento, transporte y
abastecimiento de agua potable de
urgencia, lo cual puede organizarse con las
municipalidades de la megalópolis y con
comunidades organizadas. Estos
mecanismos deben preverse debido al
incremento de las probabilidades de
ocurrencia de desastres como consecuencia
de la modificación drástica de los
fenómenos climáticos.
Las políticas municipales de adaptación al
cambio climático pueden concentrarse en
programas de infraestructura, incluyendo la
siembra y cosecha de agua, de organización,
de prevención, de contribución a la gestión
de las cuencas y de identificación de
acciones inmediatas. Es clave que las
municipalidades y gobiernos regionales de
la megalópolis de Lima, junto al gobierno
nacional se asocien e implementan
proyectos conjuntos, dado que son
proyectos de implicancia común.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
55
No es que exista la posibilidad remota que
el cambio climático ocurra, ya está
confirmado que va a ocurrir y debemos
prepararnos ante este fenómeno global.
V. Economía urbana y
financiamiento de la ciudad
5.1. La gestión de la contribución
pública
Los recursos públicos provienen de
transferencias del gobierno central, del
canon, de recursos extraordinarios y de
recursos propios. Los aportes de la sociedad
civil son generalmente canalizados a través
de los impuestos, y en otros casos a través
de multas o sanciones pecuniarias.
Los niveles de recaudación municipal son
bajos y los costos administrativos y de
ejecución de los programas pueden ser
optimizados. Sin embargo, la inversión de
las municipalidades no se percibe como un
logro de los ciudadanos sino como un logro
del alcalde, aunque el 100% de los recursos
municipales sean aportes de todos quienes
pagamos impuestos, y aunque estos
recursos provengan de transferencias del
gobierno central, son igualmente recursos
que aportaron todos los peruanos.
Es importante generar un sentido de
propiedad ciudadano más fuerte en la
inversión pública municipal. La recursos y la
inversión no son un logro exclusivo del
alcalde, son sobre todo un logro gracias a
los aportes de los vecinos. Como tal, los
recursos públicos, es decir recursos de los
vecinos, deberían tener un manejo
responsable y una rendición social
permanente de su uso.
El presupuesto participativo, que apareció
por primera vez en Brasil, es un
instrumento de inclusión económica que ha
funcionado muy bien y que ha sido
extendido en muchos países llegando a ser
parte de la normativa municipal en el Perú.
Esta herramienta, sin embargo, tiene sus
debilidades porque la población no
participa en cuestiones estratégicas, y las
convocatorias pueden realizarse de manera
casi arbitraria.
Pero la gestión de la contribución pública es
no solamente una cuestión de
responsabilidad social y accountability, es
un tema también de saber si toda la
inversión pública en la ciudad está haciendo
que esta valga más y a qué ritmo. Por ello
es importante que se establezca un reporte
económico periódico que mida la economía
urbana.
Entre los aspectos a medir están el PBI
urbano, la balanza comercial urbana, la
balanza de pagos urbana, el valor del suelo,
la depreciación inmobiliaria y de sus
infraestructuras, etc. No se puede mejorar
lo que no se mide, por ello la economía de
la ciudad debe medirse.
De esta manera, es importante mejorar la
calidad de uso de la contribución pública
incluyendo a los ciudadanos en la
gobernanza financiera, lo cual permitirá
mecanismos más inclusivos y responsables
de la gestión y uso de los recursos públicos.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
56
5.2. Políticas urbanas competitivas
La generación de políticas urbanas
competitivas, tan necesarias en Lima, y en
otras ciudades, son responsabilidad de las
municipalidades que las conforman, y del
gobierno nacional.
Las municipalidades de la megalópolis y el
gobierno nacional deben crear los
incentivos para promover mayor inversión
en la ciudad, por un lado combinando las
políticas urbanas y de usos del suelo con
políticas fiscales y tributarias. Así por
ejemplo, debería haber un «incentivo»
municipal y del gobierno central a las
empresas que deseen establecerse en las
zonas que haya designado la municipalidad,
en donde por ejemplo, el pago de ciertos
servicios básicos podrían ser deducibles de
impuestos municipales por un período de
tiempo determinado. Sin embargo, para
generar estos incentivos se requiere que la
normativa marco sea formulada en el seno
del gobierno nacional, pero también se
requiere que las administraciones de las
megalópolis tengan un plan claro para
atraer inversión, consolidar la existente y de
contribuir con asistencia técnica, desarrollo
de ferias, eventos informativos, y asistencia
en la articulación de mercados para hacer
que las empresas que se establezcan en la
ciudad sean más competitivas.
Habrán aspectos de la competitividad que
se fortalecerán con el aprovechamiento de
economías de escala y localización, aspectos
que deben ser incorporados en la
planificación territorial de la megalópolis,
con el desarrollo de proyectos de
infraestructura denominados «punta de
lanza» o «ancla» según sea el caso, y que
permitirán generar mejorar la calidad de las
cadenas de valor de los commodities que se
desarrollen por las empresas que se
establezcan en la ciudad. No todos los
aspectos de la cadena de valor de los
commodities podrán ser resueltos por
políticas urbanas, fiscales o tributarias. Para
ello, las empresas deberán también
fortalecer sus cualidades empresariales y
buscar mecanismos asociativos,
cooperativos, financieros y publicitarios,
entre otros, que les permitan tener mejor
éxito en el mercado.
Por otro lado, algunos especialistas
consideran que para mejorar la
competitividad es necesario eliminar las
trabas de acceso al mercado, con lo cual
todos podemos estar de acuerdo, pero que
equivocadamente han considerado a los
aspectos ambientales como trabas de
acceso al mercado, o trabas a la inversión
privada. Esto además de ser ridículo es
risible. Así por ejemplo, en el caso de un
edificio en una zona urbana consolidada a la
que le correspondía hacer una declaración
de impacto ambiental, es decir no tenía
siquiera que entrar en el detalle del
diagnostico o el análisis ambiental, y el cual
era un documento que cualquier
especialista ambiental podía preparar. Hoy
este requerimiento ha sido derogado.
¿Cómo podemos ser competitivos si un
aspecto clave como el ambiental es
derogado y pasado a segundo plano?,
¿Cómo podemos ser competitivos si se
permitirá que cualquier proyecto aún con
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
57
debilidades ambientales pueda ser
implementado.
5.3. La dinamización de los PIP's
Para articular las iniciativas municipales y
las políticas urbanas se requiere una
capacidad importante de formulación de
proyectos de inversión pública. Esta
capacidad debe combinarse con las
facilidades que deberá establecer el
gobierno central para que puedan
generarse proyectos multi-institucionales
con varias unidades ejecutoras, lo cual se
justifica con el hecho que la megalópolis de
Lima está conformado por varias
municipalidades y gobiernos regionales.
No está asegurado si los proyectos que
constituirán el presupuesto por objetivos de
las municipalidades de la megalópolis serán
todos incluidos en el «paquete» que el MEF
seleccionará y que enviará al congreso para
su aprobación. El MEF tiene la lógica de
generar «premios» y «castigos» a las
instituciones públicas que tienen,
respectivamente, buena y mala ejecución,
es decir capacidad de gasto. Es decir que si
ejecuta bien, le da más presupuesto, y si
ejecuta poco, le quita presupuesto. Eso
podría pasar una evaluación objetiva si las
transferencias se realizaran el 1 de enero,
pero ocurre que se ha inventado la excusa
que «no hay calendario» y que «no
transfieren» y los recursos del primer
trimestre son recién transferidos con suerte
en el segundo trimestre. Y ni hablar de los
PIP's de envergadura, como por ejemplo,
los de agua potable y saneamiento, que
deben antes pasar por el «filtro» de
selección de las autoridades del sector
vivienda.
Mientras el MEF se queja que no hay
ejecución, no hace nada para generar lo
contrario. Al parecer el MEF está a la espera
que por un acto de magia las
municipalidades (e incluso los ministerios)
desarrollen capacidades de la noche a la
mañana, aceleren procesos de selección, se
eliminen las instancias de la OSCE, y que las
obras sean todas prefabricadas, y encima
les transfieren los recursos tarde. En otras
palabras, cualquiera podría pensar que la
lógica de los «premios y «castigos», es solo
de «castigos».
Los PIP's pueden dinamizarse para facilitar
la inversión pública y la articulación de las
políticas con el territorio y el desarrollo
duradero. El MEF en consulta con las
municipalidades de la megalópolis puede
generar mecanismos que mejoren la calidad
de la inversión pública.
5.4. La privatización y las APP's
La privatización, es una palabra que asusta a
muchos pensando que los menos
favorecidos serán siempre perjudicados. La
privatización es solo pasar la inversión y la
administración a un privado. Se da en el
caso de la infraestructura de transporte en
donde el Estado por ejemplo construye la
infraestructura y luego la da en concesión,
mediante concurso a un privado para que la
administre. O puede darse el caso que el
Estado construya algo y luego lo opere para
luego venderlo a un privado, lo que fue en
parte el proceso de venta de empresas
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
58
estatales en el decenio pasado y
antepasado.
A nivel municipal es también posible llegar a
desarrollar procesos como los
mencionados. Son especialmente los
proyectos de infraestructura los más
atractivos.
Las Alianzas Público Privadas o APP's son
una manera de promover servicios y
equipamientos urbanos con una inversión
realizada de manera compartida entre el
sector público y el privado, y generalmente
con la administración de éste último. Este
tipo de asociación se genera cuando las
condiciones del servicio a prestar no son
totalmente rentables para un privado y es
necesario algún tipo de participación del
sector público, y cuyas condiciones de
participación deben ser siempre analizadas
cuidadosamente para aportar de manera
justa a la iniciativa. Cualquier organismo del
sector público, incluyendo las
municipalidades, es susceptible de
promover procesos de APP.
En el caso de la megalópolis de Lima existen
innumerables oportunidades de promover
nuevos servicios públicos por privados y
otros de manera mixta, entre ellos las
APP's. En otros casos, se pueden generar
otros mecanismos de participación privada
con inversión inicial pública y luego la
transferencia, vía concurso a privados. En
cualquiera de los casos, es importante
poner mucha atención a la definición de las
tarifas. Las cuales deben tener ciertamente
criterios de mercado, así como también
criterios sociales. Proyectos como
teleféricos, plantas de tratamiento de
residuos sólidos, inversión en
infraestructura, aeropuertos, mercados, etc.
son susceptibles de entrar en el esquema
de una APP.
Un aspecto clave en la gestión urbana es
tener claramente definido el «menú» anual
de proyectos que solicitan participación
privada complementaria. Este menú debe
ser ofrecido en varios idiomas y publicado y
promovido de manera internacional a
través de los consulados peruanos en el
extranjero, ferias de negocios, matchs,
showrooms, etc. y que incrementen la
cantidad y la calidad de los inversionistas.
5.5. Iniciativas privadas
Toda iniciativa privada se genera cuando
hay una oportunidad de hacer negocio y de
ganar dinero en el proceso. En el caso
urbano la mayoría de iniciativas privadas
son sobre la infraestructura y los servicios
de la ciudad, a través de convocatorias a
concurso en proyectos identificados por el
sector público, y a través de oportunidades
existentes identificadas por privados y
presentadas en ideas de proyecto
concebidas también por privados.
La iniciativa privada debe ser bienvenida y
promovida, y mejor aún si las posibilidades
de iniciativa privada son identificadas ex-
ante la elaboración de los planes urbanos,
de manera que se puedan establecer las
medidas y los costos de adaptar la ciudad a
las nuevas inversiones. Por ello, es que
debe funcionar en la megalópolis un
sistema de información de oportunidades
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
59
de negocio que abra las puertas a los
inversionistas, y al mismo tiempo
preparando a las ciudades para recibir de
manera sostenible las nuevas inversiones.
Un sistema de información de este tipo
contribuirá a dinamizar la economía local y
a prepararse con anticipación para las
nuevas inversiones que se darán lugar en la
ciudad.
Las iniciativas privadas deben ser
contrastados con los planes urbanos y con
la factibilidad del territorio urbano de
adaptarse a una nueva actividad. Muchas
veces se establecen iniciativas privadas que
pueden ser muy concurridas y aceptadas,
pero que finalmente son contraproducentes
y generan más problemas a la ciudad, como
es el caso de algunos estacionamientos que
incrementan la congestión. En este caso en
particular por ejemplo, el inversionista no
se ha tomado la molestia de identificar
todos los impactos viales y ambientales
negativos que creará su inversión, y menos
aún deberá invertir en mitigar estos
problemas. Este tipo de inversión
irresponsable debe evitarse en la ciudad de
Lima, porque los costos futuros de
adaptación de la ciudad a estos
equipamientos e infraestructuras serán más
caros que la inversión misma, y ni toda la
«cutra» (Compensación Única por el
Tiempo y la Responsabilidad de las
Autoridades) que haya sido recibida por el
alcalde y sus funcionarios alcanzará para
solucionarlos.
Por otro lado, es importante tener respeto
por la inversión privada, y a veces quienes
están ocupando puestos en el sector
público municipal no se dan cuenta del
esfuerzo que los privados hacen para
establecer una actividad económica que
genera empleo. Sin embargo, vemos
muchos casos en la ciudad en donde se
cambia muy seguido la zonificación. En un
primer momento se incrementa, en un
segundo momento se restringe, o en un
tercer momento se cambia la zonificación
para darle cualquier otro uso, afectando a
quienes invirtieron en el primer momento.
Así por ejemplo una zonificación que
permite establecer locales de bingo
obviamente genera que se establezca un
bingo en la mencionada zona, pero luego,
ante la ocurrencia de un funcionario
municipal, o de su alcalde o alcaldesa, se
decide cambiar la zonificación y se
convierte en residencial de densidad baja,
que es incompatible con el bingo. Y los
dueños del pequeñito bingo ya no pueden
ni transferirlo porque no podría otorgarse
una licencia de bingo a una nueva razón
social en una zona residencial baja, porque
es incompatible con los usos y los
parámetros urbanísticos. Si de esta manera
se quiere generar inversión privada,
entonces los resultados serán desastrosos.
Indecopi debería denuncias a estas
municipalidades que chantajean a las
empresas o que con los cambios de
zonificación constituyen trabas de acceso al
mercado.
Lo importante a considerar, en relación al
ordenamiento urbano, de la privatización, la
generación de alianzas público privadas y
las iniciativas privadas, es que estas deben
ser coherentes con la capacidad de
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
60
desarrollo de cada particular zona urbana,
que los privados deben también aportar en
adaptar y mejorar las zonas y grupos
sociales de las zonas urbanas en donde
ingresan, y que el resto de sistemas de
infraestructuras y equipamientos debe
armonizar con las demandas de la nueva
inversión o gestión privada, para lo cual los
privados deben también contribuir. Este
enfoque de responsabilidad además les
permitirá mejorar el clima de diálogo y
negociación entre los actores locales, los
cuales siempre serán vecinos de los
inversionistas.
5.6. Banca multilateral y el MEF
Una fuente de financiamiento importante
de las municipalidades es la banca
multilateral. En el Perú existen varios
organismos financieros de cooperación y
otros de préstamo, internacional y varios de
ellos hacen las dos cosas o están asociados.
La disponibilidad de financiamiento
multilateral se ha incrementado y con la
estabilidad macroeconómica actual se
ofrecen al país líneas de muchos miles de
millones de dólares.
Los que más interesan a la banca
multilateral son los proyectos de
infraestructura. Para ello la Banca
Multilateral puede otorgar financiamientos
no reembolsables para la elaboración de los
estudios, los cuales deben cumplir la
normativa de elaboración de PIP's del MEF y
que son especiales para casos de futuras
operaciones crediticias multilaterales, y que
luego podrían convertirse en préstamos al
gobierno peruano.
Sea que el gobierno nacional sea
responsable del repago de la deuda o no,
este debe dar siempre su aprobación para
que pueda proceder el acuerdo de
préstamo. Así por ejemplo, si la
Municipalidad de Lima desea financiar un
proyecto de vialidad o transporte que sería
enteramente pagado por las tarifas, aun
pudiendo cubrir el total del repago con las
tarifas, el MEF debe dar siempre su ok. Cosa
distinta ocurriría si el crédito se obtiene a
través de alguna institución de la banca
local, en ese caso no es necesario que el
MEF se pronuncie, pero sí la operación de
crédito debe ser autorizada por la mayoría
del concejo municipal.
La ventaja es que el financiamiento
multilateral es mucho más barato que el
ofrecido por la banca local, y en algunos
casos puede ser más rápida que la banca
local, y en todo caso se pueden reconocer
los gastos efectuados luego de la
aprobación del endeudamiento y antes que
los recursos sean transferidos. Sin embargo,
en los documentos de gestión del MEF se ha
hecho explicito el deseo de reducir el nivel
de endeudamiento público de fuente
internacional, lo que podría limitar el acceso
de las municipalidades a fuentes
multilaterales.
Lima, la megalópolis, conformada por varias
municipalidades provinciales, distritales y
regionales, requiere de un gran nivel de
financiamiento que debe traducirse en
proyectos sobre el territorio. Es cierto que
en las municipalidades la capacidad de
elaborar proyectos y realizar el gasto es
limitada, pero dinamizando estas variables,
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
61
se puede llegar a niveles formidables que
redundarán en el beneficio de todos sus
habitantes.
El financiamiento multilateral es importante
para complementar aquellos provenientes
de recursos propios y de las transferencias
del gobierno central, no solo por el dinero
que puedan proveer, sino también porque
el nivel de profesionalidad, responsabilidad
y exigencia de los organismos multilaterales
contribuye a mejorar la calidad de la
inversión y la ejecución.
5.7. Emisión de bonos para financiar la
infraestructura
La emisión de bonos es un proceso de
endeudamiento con un pago que debe
efectuarse a futuro según lo indicado en el
bono. La municipalidad de Lima ha ya
emitido bonos para varios proyectos,
algunos sociales y otros de infraestructura,
lo cual es importante para beneficiar a la
población.
Lo que no se ha evaluado en Lima es si la
emisión de bonos y los intereses que se
pagarán son algo más costoso que hacer los
PIP's, que acceder a fondos multilaterales, o
más caro que los beneficios sociales y
económicos que debieron generar los
proyectos que financió.
Por ello, es importante evaluar y tener claro
los objetivos y las prioridades de desarrollo,
y no generar procesos de endeudamiento
que puedan ser más costosos y que al final
afectan las arcas a las que aportaron los
vecinos.
5.8. Agricultura urbana
La agricultura urbana ha sido promovida en
muchos países como una respuesta
complementaria a los productos del
mercado, y como una opción productiva en
la ciudad. Debe reconocerse que en ninguna
parte de América Latina, la agricultura
urbana, ha podido reemplazar la escala y las
cadenas de valor de la agricultura no
urbana, y además la escala de la agricultura
urbana es muy especializada y en la mayoría
de casos muy barrial, o solo para la
satisfacción familiar.
Existen algunos productos con una cadena
de valor poco costosa y fácil de articular al
mercado limeño y de exportación. La
mayoría de estos productos están dentro
del rubro bio-farmacéutico, y en el caso de
Lima, y de algunos de los proyectos de
agricultura urbana que se han elaborado en
la capital, se ha probado que funcionan.
Los beneficios que la agricultura urbana
genera a los pobladores de bajos ingresos,
constituyen un alivio a la economía familiar
deteriorada, y además promueven el uso de
espacios urbanos de una manera
productiva.
Las municipalidades de la megalópolis
pueden organizar a las comunidades y, con
compromisos serios en la producción,
generar la producción agrícola urbana,
orientada a las necesidades familiares y al
mercado. En caso las posibilidades lo
permitan, las municipalidades pueden
generar apoyo en por ejemplo proveer
semillas, en ayudar a los productores a
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
62
presentarse a los mercados nacionales e
internacionales. Con este enfoque la
agricultura urbana puede generar cierta
escala, si se llegan a acuerdo multi-
comunitarios para especializarse en uno o
pocos commodities.
5.9. Articulación de mercados
Lima y el Callao, como parte de región
capital del país, son la puerta de entrada y
salida de la mercadería nacional e
internacional. Lima es de esta manera un
continuo urbano de articulación de
mercados de la producción del país, a nivel
continental e internacional.
Para articular la oferta con la demanda
nacional se requiere, además de una calara
identificación de las cadenas de valor de
cada commodity, e identificar las
necesidades de infraestructura,
equipamiento y servicios. De esta manera,
por ejemplo la producción agrícola nacional
no tradicional, necesitará espacios
permanentes donde presentarse, sistemas
de refrigeración, espacios para
comercialización, y mecanismos de
distribución, tanto para el consumo de la
megalópolis, como para la exportación.
En el caso forestal, se requerirán espacios
para talleres de producción, que pueden
convertirse en clusters locales, espacios
feriales de exposición, almacenes y espacios
para la preparación de la estiba.
En el caso turístico, se necesitarán, centros
y sistemas de información turística,
formación en turismo y ecoturismo,
sistemas hoteleros de calidad, sistemas de
guiado, sistemas de transporte multimodal
óptimos y sistemas de seguridad, entre
otros.
De esta manera, podríamos mencionar
todos los sectores y subsectores, con cada
especialidad, y con sus respectivos
productos y subproductos, constituyendo
cada uno una cadena de valor que para
articularse al mercado, nacional o
internacional, necesita de un espacio en la
megalópolis de Lima, de equipamiento y
servicios que la ciudad puede brindar para
hacer del comercio un sector más
competitivo.
Para elaborar un plan urbanístico de
articulación de mercados -que considere el
acceso al suelo urbano, la infraestructura,
equipamientos y servicios- es importante
tener en cuenta el estado de arte de los
commodities que se van a articular, los
plazos de articulación y las cadenas de
valor. Se puede comenzar priorizando
aquellos productos en mejor situación de
ser comercializados y preparar la
infraestructura para ello. El acceso a esta
infraestructura puede ser concursable y
puede incluso promoverse una gerencia
privada de los recursos que se desean
concesionar a los emprendedores. El acceso
a bienes públicos para la articulación de
mercados debe generar un repago de la
inversión o servicios públicos que lo
compensen.
La articulación de mercados es un trabajo
combinado entre las municipalidades de
origen del producto, el gobierno nacional,
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
63
los gobiernos regionales, las
municipalidades de la megalópolis de Lima,
y el trabajo y la inversión decididos de los
emprendedores del Perú.
5.10. Fondos de servicios urbanos
El financiamiento de los servicios urbanos
es una manera de mejorar el acceso de
quienes menos tienen, a través de fondos
que financien la prestación de servicios
urbanos vecinales y comunitarios y que
permitan servicios que puedan ser
cofinanciados con aportes vecinales o
comunitarios y municipales. Servicios como
la seguridad ciudadana, la recogida de
basuras, la creación y manutención de
espacios deportivos públicos, etc.
La creación de estos fondos pueden ser
otorgados por edpymes, o bancos locales, y
con cofinanciamiento municipal, el cual
puede a su vez provenir de fondos
multilaterales. La combinación de estos
fondos generaría un cocktail financiero de
baja tasa para financiar algunos
equipamientos y servicios urbanos que
pueden ser mantenidos con el aporte
comunitario. Es un enfoque parecido al de
generar una APP, solo que con
comunidades o asociaciones vecinales.
5.11. Promoción de negocios
urbanos comunitarios
En general, no solo los servicios urbanos
pueden ser promovidos por la comunidad, o
por asociaciones comunitarias. También
pueden generarse empresas comunitarias,
cooperativas, asociaciones en participación,
o asociaciones productivas que
desarrolladas con el esfuerzo de algunos
miembros de la comunidad pueden mejorar
los ingresos de algunas familias asociadas
de manera continua. Estas empresas
comunitarias necesitan apoyo público, que
puede ser municipal, y recursos disponibles
en el mercado para poder desarrollarse.
El sistema de información y asesoría que
tienen las municipalidades de la
megalópolis contribuirán pueden servir de
apoyo a las iniciativas empresariales
comunitarias. También las municipalidades
de la megalópolis pueden organizar eventos
como ferias comerciales de productos
comunitarios, como artesanías, muebles,
vestidos, especies forestales, e incluso
comida, no solo para llegar mejor al público,
sino también para conectar comerciantes
de insumos con productores, y mejorar de
esta manera las cadenas de valor.
Este esfuerzo debe, más que promover
iniciativas individuales o familiares,
promover iniciativas multifamiliares o de
todas las familias de la comunidad, de
manera que el beneficio pueda redundar en
el desarrollo comunitario, más que en el
desarrollo individual.
5.12. Generación de clusters
La megalópolis de Lima tiene una gran
capacidad para el desarrollo de clusters de
alta rentabilidad. Los clusters, definidos
como aglomeraciones económicas urbanas
especializadas, pueden relanzar la
economía de la ciudad, generar empleo,
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
64
darle dinamismo a sus zonas abandonadas y
hacerla más competitiva.
Existen distintos temas en los que se
pueden desarrollar clusters en la ciudad, y
ante esa posibilidad y el deseo de los
inversionistas de establecerse, las
municipalidades de la megalópolis pueden
facilitar condiciones para el acceso al suelo
y para que cuenten con los servicios
urbanos que permitirán que esos espacios
se puedan desarrollar plenamente.
La existencia de clusters permite que los
emprendedores puedan abaratar la
adquisición de insumos, y por el nivel de
especialización, atraer más consumidores.
También los clusters permiten elevar la
competitividad entre los productores,
mejorando la calidad, y especialmente
llegar a una escala productiva que les
permita alcanzar mercados internacionales
de manera sostenible, sin baches ni
sobresaltos en la producción ni en la
exportación. Los casos de Gamarra, en ropa,
y Villa el Salvador, en muebles, son solo dos
de los casos que pueden multiplicarse,
mejorarse con una gestión integrada entre
municipalidades, gobierno nacional y
emprendedores privados.
Los nuevos clusters deben estar basados en
el mercado y en la demanda concreta
proyectada de bienes y servicios. Ello
debido a que la justificación de la inversión
pública debe tener un sustento en el
potencial del desarrollo económico que se
va a generar. No es que se creen las zonas y
luego se piense que actividades se van a
poner ahí. Hacer algo así sería irresponsable
y la historia peruana está llena de muchos
elefantes blancos que se construyeron y
que luego no funcionaron.
VI. Desarrollo social inclusivo y
participativo en Lima
6.1. Las asociaciones vecinales
Un trabajo municipal integrado y con
servicios comunitarios demanda que exista
un nivel de organización vecinal y
comunitario básico. Esto no excluye la
existencia de un liderazgo múltiple en un
vecindario o comunidad, porque no se trata
de generar monopolios comunitarios ni
feudalismos barriales, sino de promover el
emprendimiento individual, con un aval
comunitario y vecinal, y con un
reconocimiento municipal. Esfuerzo al cual
pueden sumarse los gobiernos nacional y
regionales.
De esta manera y dependiendo de las
iniciativas y de las capacidades de
gestionarlas, se pueden iniciar muchos
proyectos comunitarios y vecinales que
provean servicios urbanos.
Existen muchas experiencias de
comunidades autogestionarias, y de otras
que de manera grupal, se encaminan al
mercado. Hay experiencias que pueden ser
alentadoras e inspiradoras a otras
comunidades y que pueden ser facilitadas
por los gobiernos locales.
Las municipalidades de la megalópolis
deben generar criterios claros y únicos de
asocio con las comunidades y asociaciones
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
65
vecinales, de manera que los incentivos y
las responsabilidades en una localidad y
otra sean muy similares y de esta manera se
eviten incentivos perversos que ocasionen
que la gente reduzca su capacidad de
emprendimiento.
Un registro unificado e integrado ayudaría a
focalizar bien los incentivos que se quieren
crear, así como cualquier otro mecanismo
de ayuda a las comunidades o asociaciones
vecinales.
Es muy probable que solo las familias de
bajos ingresos sean las que desean
beneficiarse de mecanismos colaborativos
multifamiliares que permitan mejorar sus
ingresos y su calidad de vida, pero ello no
debería ser una limitante para que familias
en quintiles socioeconómicos elevados,
puedan desarrollar otros servicios urbanos,
o facilitar aquellos provistos por familias de
menores ingresos. El mercado es lo
suficientemente grande como para permitir
la integración socioeconómica vertical con
beneficios comunes.
6.2. Las asociaciones distritales
Las asociaciones distritales pueden
conformar organismos de segundo nivel, en
el nivel asociativo productivo de servicios
urbanos, que pueden ayudar a proteger,
asesorar, facilitar y acompañar a
productores de servicios urbanos
comunitarios y vecinales. O si lo desean,
pueden llegar a la producción de un servicio
urbano en mayor escala. Estas asociaciones
son también un espacio de diálogo para
proponer mecanismos inclusivos al nivel
local. Siempre existirá la tendencia de
generar monopolios asociativos como parte
de la ambición para acaparar poder y
recursos económicos de pocos vecinos, por
ello, estas asociaciones distritales no deben
ser únicas, deben crearse varias y deben
tener igual acceso al mercado, y deben
poder ser sectoriales y multisectoriales, si
las capacidades de producción de los
servicios y la gestión pueden ser manejados
apropiadamente.
6.3. La consulta participativa del diseño
urbano y cambios de zonificación
En el proceso de fortalecer el desarrollo de
la comunidad y en el derecho de participar
en el destino de la ciudad, se hace
imperativo generar mecanismos por los
cuales las propuestas diseño urbano y los
cambios de zonificación puedan ser
consultados a los vecinos.
Un mecanismo de este tipo no tiene por
qué ser burocrático ni un obstáculo a la
ejecución de proyectos. Los proyectos de
diseño urbano pueden ser mostrados en
línea, es decir en internet, y los ciudadanos
registrados -por ejemplo en la ONPE-
pueden acceder a un sitio web, ingresando
con un usuario único y su correspondiente
código de acceso, y expresar su acuerdo o
desacuerdo a un proyecto, o en todo caso
expresar las observaciones que deben
tomarse en cuenta por la autoridad
municipal. Todo esto en un período de
plazo determinado para no alargar
innecesariamente la ejecución del proyecto,
y saber si el proyecto cuenta con aceptación
o desaprobación vecinal. De esta manera,
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
66
por ejemplo, si es un proyecto que
concierne a solo unos pocos vecinos, la
ONPE, solo consideraría el voto de los
vecinos del barrio o distrito determinado, al
cual el proyecto afecta directa o
indirectamente.
En el caso de los cambios de zonificación, la
historia es diferente. La urgencia de
cambiar la zonificación puede denotar la
existencia de una fuerte presión de un
grupo empresarial para incrementar la
zonificación, o una legítima y verdadera
urgencia de poder establecer una
importante inversión pública que
beneficiará a todos los vecinos.
En cualquiera de los casos la
democratización del espacio urbano, y la
participación ciudadana en las decisiones
del destino de su ciudad son aspectos que
deben impulsarse para que el sentir y deseo
de los vecinos sea respetado al momento
de establecer cambios en la ciudad.
La ausencia de respeto por los vecinos
genera conflictos que enfrentan a los
vecinos con las autoridades. Las
municipalidades de la megalópolis tienen la
oportunidad de convertir a la ciudad en un
espacio activo de participación y cohesión
de las decisiones de la ciudad.
6.4. Inversión social mixta y subsidios
cruzados
La inversión social es algo que las
municipalidades de la megalópolis deben
desarrollar en asocio con los gobiernos
regionales y el gobierno nacional. Esta
inversión social puede orientarse a la
provisión de infraestructura, equipamientos
o servicios urbanos, e incluso a actividades
de alivio a la pobreza, los cuales deben, sin
embargo, tener una finalidad concreta y
bien definida, que permita mejorar el nivel
y la calidad de vida de la población de una
manera sostenible.
Si los objetivos, las metas y los productos de
los proyectos sociales están bien definidos,
entonces incluso pueden generarse
subsidios públicos directos, que deben
verse retribuidos en el incremento del
consumo, o en el incremento de la
capacidad de ahorro. Si el retorno social y
económico de la inversión es importante,
entonces incluso se podría llegar a
promover subsidios cruzados, que
complementen las demandas de inversión y
la de los emprendimientos locales, de ser
necesario.
La inversión social sin focalización ni
justificación es un desperdicio de recursos.
Por ello debe tenerse bien claro, los grupos
objetivo meta, y las maneras y plazos en los
que se darán lugar las retribuciones sociales
y económicas del proyecto.
6.5. Cooperativas urbanas de mercado
Las cooperativas urbanas de mercado son
solo mecanismos asociativos comunitarios y
multifamiliares para desarrollar
emprendimientos empresariales,
incluyendo servicios urbanos,
multifamiliares, que pueden producir bienes
o servicios transables en el mercado, de
manera que se obtengan beneficios
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
67
económicos y financieros del mismo. Estos
esfuerzos de promover la riqueza de los
más pobres busca concentrar los esfuerzos
en promover las causas de la riqueza -de
quienes menos tienen en la ciudad- en lugar
de aliviar las causas de su pobreza.
Las cooperativas urbanas de mercado son
esfuerzos que pueden generar escala para
llegar en mejores condiciones al mercado.
Algunos de estos esfuerzos podrán
constituirse en clusters, y otros podrán
llegar a ser esfuerzos comunitarios o
vecinales con miras al desarrollo.
El estilo cooperativo de gestión debe
retribuir los beneficios en función al
esfuerzo y a los aportes de los miembros, si
los miembros lo creen conveniente, o a
través de otros mecanismos.
El esfuerzo cooperativo no es algo que deba
necesariamente mantenerse en todas la
etapas de la cadena de valor de la
producción de bienes o servicios. Sin
embargo, debe ser considerado en aquellos
aspectos en donde llegar a un volumen
importante es clave para fortalecer las
transacciones. Son más las municipalidades
rurales las que promueven e integran
procesos productivos desde el seno de la
institución.
En el caso de las municipalidades de la
megalópolis de Lima, estas no se animan a
dar el salto a promover de manera más
agresiva, la capacidad productiva de sus
habitantes, y especialmente la de aquellos
de menores ingresos.
6.6. Gestión de la historia, la cultura y
tradiciones
La historia, la cultura y las tradiciones son
aspectos muy valiosos en el desarrollo de la
identidad de una ciudad, así como en el
marketing urbano. Estos se complementan
con espacios públicos adecuados y la puesta
en valor de inmuebles de valor histórico y
cultural.
Todos los espacios, públicos y privados, en
donde exista valor histórico, en donde se
puedan desarrollar actividades culturales, y
en donde se desarrollen actividades
tradicionales, deben estar integrados, por
recorridos peatonales, y además ser parte
de una red de información pública, no solo
en internet, sino también, debe estar
indicada en la señalética urbana de manera
apropiada. Para lograr esta integración en la
gestión deben también tomarse decisiones
integradas. Es decir, tanto el Ministerio de
Cultura, como los gobiernos regionales y las
municipalidades de la megalópolis de Lima
deben integrar el proceso de toma de
decisiones, y tener un solo mecanismo
ejecutivo, de planificación y de
implementación de las iniciativas de gestión
de la historia, la cultura y las tradiciones.
6.7. Titulación de predios
Actualmente los procesos de titulación de
predios recaen en las municipalidades
provinciales, con la debida coordinación
que debe realizarse con la Sunarp. No existe
poblador que sea poseedor de un terreno y
que no quiera ser propietario. Más aún si
tiene permanencia en el terreno, si el
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
68
terreno esta desafectado y si el valor del
predio se incrementa permanentemente o
tiene un valor expectante.
Muchas de las limitaciones a la titulación no
se encuentran solo en las barreras
burocráticas, sino también en los líderes de
los asentamientos humanos, a quienes les
conviene que los poseedores de estos
terrenos sigan aportando económicamente
a una «eventual titulación» o
reconocimiento municipal, o para así
mantener el poder del destino del uso de
los terrenos.
La titulación, si están dadas las condiciones
legales, es un proceso que puede realizarse
de manera rápida entre la municipalidad
provincial que corresponda, la Sunarp, y un
tercero que debe ser el agente técnico-legal
privado que debe organizar los expedientes
técnicos de cada predio y realizar el
correspondiente «barrido legal» que
asegure la legalidad del proceso que
justifique el otorgamiento del deseado
título de propiedad.
Muchos inmuebles de la ciudad tienen una
posesión de muchos años y pueden, a la luz
de los establecido en el Código Civil, iniciar
igualmente sus procesos de titulación.
En otras palabras, tanto en asentamientos
humanos, como en zonas consolidadas de la
ciudad sin títulos de propiedad, se pueden
iniciar los procesos de titulación a través de
agentes técnico-legales, los cuales deben
contar con los profesionales especializados
en desarrollar estas tareas.
No se necesita de un marco legal especial
para facilitar este proceso, solamente un
acuerdo entre la Sunarp, la municipalidad
provincial, y el agente técnico-legal. Éste
último haría todo el trabajo de
coordinación, verificación, topografía, y la
revisión legal correspondiente, y podría
recibir beneficios económicos de los
aportes voluntarios o de aquellos que se
establezcan y que los interesados en
titularse puedan efectuar.
Más que un gran cuello de botella que
resolver, el tema va por una cuestión de
voluntad política y deseo de hacer las cosas,
dado que es un proceso que se autofinancia
y que no consume recursos municipales. Así
que no hay excusa, la titulación hoy es
posible.
VII. Reingeniería de la gestión
municipal
7.1. Gestión integrada del territorio
El espíritu de los argumentos vertidos en
este documento no hacen otra cosa que
sostener que debe existir una gestión
integrada del territorio y de la ciudad.
Debe estar integrada, en un primer nivel, en
el ámbito de la megalópolis de Lima, en
donde muchas autoridades provinciales y
distritales y varios gobiernos regionales
comparten responsabilidades de
ordenamiento territorial,
acondicionamiento territorial y desarrollo
urbano en un solo continuo urbano.
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
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No puede continuar la gestión de un solo
territorio con muchas autoridades
municipales y regionales, que constituyen
en la actualidad feudos de la gestión
territorial, y que promueven la división de
las decisiones, la reducción de las
inversiones, el retraso de los procesos de
desarrollo y la pérdida de muchos millones
de soles.
Un segundo nivel dónde se requiere
integración es en el relacionamiento entre
las organizaciones públicas locales y las
comunidades, es decir la sociedad civil.
Éstas, trabajando de manera conjunta,
pueden ayudar a incrementar la
productividad, la seguridad y la calidad
ambiental del territorio de la megalópolis.
Varias opciones de asocio público,
comunitario y privado constituyen
oportunidades invaluables de desarrollo
que deben ser impulsadas y que son
explicadas previamente en este documento.
Un tercer nivel, que requiere integración, se
encuentra en el débil relacionamiento entre
las instituciones públicas locales, regionales
y el gobierno central. Lima es una ciudad
que no podrá despegar si estos niveles de
gestión no integran su trabajo, si no
comparten proyectos e iniciativas, y sobre
todo si no comparten políticas y
presupuestos. El actual estilo de gobierno
genera una falsa dicotomía entre la gestión
local y la nacional, solo perjudicando de
esta manera a los millones de pobladores
de la región capital del país.
Un cuarto nivel se encuentra en la
necesidad de la integración multisectorial.
En donde vemos que los sistemas de
transportes no conversan con la
zonificación, la gestión de espacios no
conversa con la gestión cultural, la gestión
comercial no participa en la articulación de
mercados, etc. Esto lo único que genera es
caos por un lado, y pérdida de recursos por
el otro. Por ello deben establecerse los
mecanismo de coordinación interna, y
fusión donde corresponda, entre los
distintos sectores y dependencias que
promueven el desarrollo, sostenible, de la
megalópolis de Lima.
7.2. Gestión integrada y sostenible de
las infraestructuras
Las infraestructuras igualmente son
susceptibles de fortalecer su gestión
integrada y coordinada. Por un lado,
generando escala para abaratar los costos
de adquisición de insumos, y por otro lado
para reducir o unificar los procedimientos
administrativos comunes, optimizando al
mismo tiempo los criterios de calidad de
servicio. En Lima, y con varios territorios
político-administrativos, se requiere que las
infraestructuras unifiquen su gestión. En el
caso del agua potable, las varias empresas y
sistemas locales pueden mejorar su gestión
si integran su trabajo, y no para que todas
sean gerenciadas por Sedapal, sino
solamente para crear ventanas de
oportunidad que optimicen el manejo de
los aspectos comunes. Y ni hablar del
transporte. Mucho se habla de unificar el
transporte o de tener una sola autoridad
del transporte entre Lima y el Callao. No es
una mala propuesta, pero está incompleta.
Esta autoridad debe incorporar a todos los
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
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gobiernos de la megalópolis. ¿Y una norma
de este tipo serviría solo para Lima, o podría
aplicarse a todas las demás conurbaciones
del país?, ¿y qué pasará con otras
infraestructuras, equipamientos y servicios
también fracturados en su gestión y que
requieren fortalecer su integración?, ¿se
quedarán como están?.
7.3. Nuevo modelo de gobernanza del
espacio público
Con una mayor participación el espacio
público fortalecerá su gestión. Esta manera
de democratizar las decisiones sobre el
territorio constituye un nuevo modelo de
gobernanza que tiene mucho éxito en
países desarrollados, y a dónde pareciera
que el Perú todavía no tiene las intenciones
de llegar. La gobernanza del espacio
público busca darle un mayor sentido de
apropiación a los vecinos, lo cual creará un
efecto positivo en el cuidado de los bienes
comunes urbanos.
7.4. Interacción municipal-gobierno
nacional
Probablemente la alianza que más se
sugiere en este documento es aquella entre
el nivel local y el nacional. Pueden realizarse
cientos de reuniones entre las autoridades
locales de Lima y las del gobierno nacional
para conversar sobre todos los temas
posibles, incluyendo fotos a todo color, y
que no servirán para nada, si no se llegan a
generar medidas efectivas, con los
respectivos decretos supremos y las
ordenanzas que correspondan para unificar
políticas, proyectos, decisiones y
presupuestos. Muchas reuniones de trabajo
deberán pasar, pero serán un esfuerzo
necesario. Una iniciativa de este tipo está
que se posterga cada vez más y la urgencia
y la gravedad de la situación se hacen cada
vez más irresolubles. Es hora de pasar a la
acción.
7.5. Mirada al futuro y al mundo
La megalópolis de Lima, por su tamaño, por
su volumen poblacional, por su diversidad, y
por su potencial de crecimiento económico
es una ciudad que no tiene otra opción que
mirar al mundo, como mercado natural e
inmediato de interacción para así favorecer
su crecimiento económico y asegurar la
provisión de servicios que genera.
Mirar al mundo es preparar a la ciudad para
competir a nivel mundial. Prepararnos para
competir a nivel mundial es mirar al futuro.
No es algo irreal, no es un sueño. Es una
situación concreta de desarrollo y bienestar
a la que, de efectuarse los ajustes
necesarios en la hoja ruta, puede llegar la
región capital del Perú. El desarrollo
económico, social y ambiental son los
criterios que toma el desarrollo urbano
sostenible y con los que se dimensionan las
necesidades de ocupación del territorio, y
cuya visión integrada constituye la base de
una mirada sostenible al futuro.
VIII. El futuro urbano diferente
El Perú está próximo a celebrar los
doscientos años de vida independiente
desde que Don José de San Martín, aún con
la oposición de la Iglesia de muchos
Ensayo de una hoja de ruta para Lima: Propuesta de agenda para una gestión duradera
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pobladores, promulgó la libertad del Perú.
Lima, la capital de ese país que nos legó San
Martín se encuentra hoy de cara al
bicentenario en una desorganización,
desintegración y con una baja calidad en las
inversiones, que se asemejan a aquellos
territorios en época de crisis económica o
política. Celebremos el bicentenario con las
reformas que hoy deben llevarse a cabo y
que llevarán a Lima por un camino de
desarrollo continuo y permanente. Y eso
pasa por el cambio de enfoques y
prioridades de quienes tienen
responsabilidad en el futuro de la
megalópolis de Lima.
Por otro lado, la municipalidad debe ser una
organización inclusiva y menos extractiva,
reduciendo así las restricciones que
debilitan la inversión, pero incorporando a
los ciudadanos en la toma de las decisiones.
De esta manera, la municipalidad debe ser
más que una institución sumisa ante las
inversiones, debe preverlas para poder
dinamizarlas, siendo sobre todo la
defensora del interés público. Todos
soñamos con una Lima más desarrollada y
con más proyectos que la hagan más
funcional y más bella. Todo esto es
totalmente posible y, tanto las críticas como
las propuestas vertidas en este documento
son solo un modesto aporte a las cuestiones
acuciantes de las cuales depende el
desarrollo de la región capital.
La aplicación de esta hoja ruta, si es
considerada por los tomadores de
decisiones traerá muchos beneficios
económicos sociales y ambientales, además
de beneficios políticos para quienes
impulsen esta propuesta. De esta manera
tenemos, por ejemplo, que aplicar esta hoja
de ruta logrará que Lima genere una
reducción total promedio de emisiones
aproximada de 900.000 Tm de CO2e por
año, durante los primeros cinco años,
equivalente a las reducciones generadas
por el sector hidroeléctrico, lo cual se
incrementará significativamente luego del
quinto año.
En el ámbito económico, la implementación
de esta hoja de ruta, y la promoción de una
institucionalidad inclusiva permitirán que la
inversión y el crecimiento económico
urbano de la megalópolis de Lima pueda
pasar de 43,2 MMM en la actualidad a 57,4
MMM en diez años, el cual corresponde al
nivel actual de Curitiba, y en menos de 20
años superar los 80 MMM, el nivel actual de
Dubai y Belo Horizonte.
Una capital de un país, como el Perú
necesita, que crece progresivamente no
debe tener menos que una visión integral
de las cosas y esta hoja de ruta es un
esfuerzo de ir en esa dirección. El país se
acostumbró a planificar ciudades con un
enfoque de alivio a la pobreza,
estableciendo solo los mínimos de servicios
urbanos. La situación es distinta ahora, y las
ciudades, como Lima, deben ser enfocadas
como generadores de riqueza. Este
documento es consciente que el esfuerzo
de sacar a Lima adelante no es solo
responsabilidad de la Municipalidad
Metropolitana, sino de todas aquellas que
constituyen la megalópolis y del gobierno
nacional, dado que Lima es una ciudad que
da servicios a todo el país.
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La Sociedad de Urbanistas del Perú es una asociación sin fines de lucro, que agremia en el territorio peruano a los profesionales urbanistas, y aquellos con grado de maestría y doctorado en urbanismo, planeamiento urbano y afines. La SURP tiene como misión principal, promover el desarrollo sustentable de las ciudades a través de un gremio de profesionales Urbanistas, influyendo en la toma de decisiones y canalizando recursos para tal fin.
La SURP, Sociedad de Urbanistas del Perú es una persona jurídica de Derecho Público Interno, autónoma, con personería y patrimonio propio, creada en 1997 e inscrita en Registros Públicos, con sede en la ciudad de Lima, se rige por la Constitución Política del Estado, por las Leyes que le amparen, su Estatuto y Reglamentos.
La SURP, Sociedad de Urbanistas del Perú viene promoviendo en el territorio peruano diferentes iniciativas en pro del desarrollo urbano sostenible. Realiza, en coordinación con diferentes instituciones del sector público y privado foros de discusión de la realidad y perspectivas del desarrollo urbano sostenible en el Perú. En asocio con organismos privados locales y organismos públicos viene prestando asistencia técnica a varias ciudades costeras, andinas y amazónicas. En asocio con universidades viene capacitando a profesionales de diferentes disciplinas en urbanismo y en la gerencia del desarrollo urbano sostenible.
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