“ENCUENTRO DE SISTEMAS NACIONALES DE INVERSION

PUBLICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE”

MEF-ILPESEdgar Ortegón

LIMA, PERÚ

Octubre, 2009

Tres Focos de la Presentación

1. Transición hacia esquemas de segunda generación.

2. Desarticulación entre Objetivos y Prioridades.

3. Diferencias entre los modelos Plan y Modelos Presupuesto de seguimiento de la inversión.

Cinco objetivos generales y constantes en casi todos los países… pero con resultados dispares

e insatisfactorios

SNIP

Mejorar Calidad de La Información (1)

Facilitar Ejecución y Seguimiento (4)

Buscar MayorCoordinación (5)

Respaldar Toma deDecisiones ( 3)

Aumentar Eficiencia en Asignación de Recursos

PYEP (2)

Cuatro Enfoques históricos en el diseño de los SNIP

ENFOQUES CARACTERISTICAS

ENFOQUE RACIONAL • Homogeniza la realidad, estandariza comportamientos.• Supone conocimiento y capacidades a todo nivel• Enfoque de “caja negra”

ENFOQUE JERARQUICO

• Depende de la integración entre las partes • Burocratiza en exceso los procedimientos•Alarga los consensos y las consultas

ENFOQUE ESTADO-CENTRICO

• Minimiza la relación entre los sujetos públicos y privados • Minimiza la relación entre el Estado y la sociedad• Reduce la importancia de las alianzas

ENFOQUE DE REDES • Coalición de intereses, descansa en las interrelaciones entre instituciones, respalda el capital social y las sinergias.

ENFOQUE INCREMENTAL

• Poco margen de maniobra.• Solo cabe ofrecer el “incremento presupuestal”.

Desarticulación del Eje Estratégico…causa básica de los problemas

Visión política Presupuesto Programas Proyectos

ESTRATEGIA (Objetivos)

ESTRUCTURA (Entramado Institucional)

Plan

Integración y Coordinación

Otra desarticulación… vista desde los Sistemas y Subsistemas del SNIP

SNIP

Subsistema deAnálisis Técnico Económico

(1)

Subsistema Presupuestario de Formulación

(2)

Subsistema deEvaluación Ex Post(4)

Subsistema deEjecución Presupuestaria (3)

SUPRASISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL

La concepción integral del Ciclo Programático… tarea aún pendiente

Problema o Demanda (1)

Planificación por Programas (2)

Ejecución (3)

Seguimiento (4)

Evaluación (5)

Revisión de Programas (6)

Impacto en la Sociedad (7)

Programa Estratégico

Acciones

Proyectos

ActividadesOperaciones Especiales

Desarticulación de Objetivos entre niveles de

las Políticas, Programas y Proyectos

NIVELESTRATÉGICO

NIVEL PROGRAMATICO

NIVEL OPERATIVO

Objetivos Estratégicos

Objetivos Institucionales

Objetivos Operacionales

Diseño y Ejecución

Fuente: Ortegón, Pacheco 2008

Desarticulación entre Objetivos de Planes y Prioridades

PLAN NACIONAL DE

DESARROLLO

PLAN SECTORIAL DE

DESARROLLO

PLAN DE DESARROLLO

INSTITUCIONAL

PLAN DE DESARROLLO

REGIONAL

PRIORIDADSECTORIAL

PRIORIDAD INSTITUCIONAL

PRIORIDADREGIONAL

PRIORIDADLOCAL

En dichos procesos confluyen dos modelos

• Modelo Plan (Acento en la evaluación de Políticas Públicas): Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, México, República Dominicana.

• Modelo Presupuesto (Acento en la evaluación de Programas Gubernamentales): Argentina, Chile, Perú, Uruguay.

¿por qué no hay conexión entre objetivos?

• Dispersión de roles y responsabilidades entre el nivel nacional, regional y local.

• Discrepancia entre los objetivos de las políticas y programas : falta perspectiva estratégica.

¿Por qué no hay conexión entre objetivos?

• Catálogo de proyectos sin inter sectorialidad o intra sectorialidad: Atomización de ideas.

• Poca gestión de transversalidad: El desafío de la coordinación sigue pendiente.

Debilidades emergentes de los SNIP

• Atomización del presupuesto por inercia de antiguas prácticas (incrementalismo) y abuso de nuevas modalidades (presupuesto participativo).

• Diferenciar el seguimiento de las políticas (impactos y efectos) del seguimiento de los proyectos (gestión y productos).

Un ejemplo de amarre entre los componentes del Eje

PRESUPUESTO ANUAL

PLAN PLURIANUAL

PLANIFICACIÓN DE LARGO PLAZODirectrices Estratégicas en Base Regional

Programas y Acciones

Programas y Acciones

Normativo Indicativo1 4 8-20

PROGRAMAS ESTRUCTURANTEST

Fuente:Sigplan

Cuatro componentes básicos… pero hay que mirar otros aspectos

• Primera generación: Énfasis en cuatro componentes (legal, capacitación, sistemas, metodologías).

• Segunda generación: Vuelca la atención sobre la teoría del Agente-Principal y la Economía de Costos de Transacción.

Otros objetivos gravemente olvidados por los SNIP

1. Aumentar la eficiencia del “Contrato” :

Modelo Agente-Principal y Economía de Costos de Transacción.

2. Disminuir “Asimetrías de Información”

entre el centro y la periferia y mejorar capacidades de los Agentes locales y regionales.

“Cuando el gato sale, los ratones

bailan”

3. Evitar “Riesgo Moral”: Conducta irresponsable de los Agentes y desvío del contrato original: El Estado paga.

4. Evitar “Selección Adversa” de proyectos: Ante las limitaciones de supervisión del Principal, el Agente no revela todo y no se eligen a los mejores proyectos.

“Decir la verdad, toda la verdad y nada

más que…”

5. Evitar “Fallas Sistémicas”: Ausencia de información sobre solvencia de los Agentes para ejecutar proyectos.

� Al final el Estado paga: Presencia “providencial”.

� Costo de observar, fiscalizar y corregir acciones de la contraparte.

Los riesgos de la delegación sin supervisión: “salirse con las suyas”

6. Corregir “comportamientos oportunistas”:

priman otros intereses.

a) Cuándo no se revela toda la información,

b) Cuándo se distorsiona la información,

c) Cuando se incumple o altera un proyecto o contrato.

El modelo nos sugiere dos mensajes para

mejorar el impacto sobre pobreza

�Bajar costos de transacción mediante la eliminación de trabas, tramites y corrupción.

�Maximizar la capacidad de monitorear y controlar las transacciones de los Agentes responsables de proyectos.

¿Qué hacer para mejorar el modelo?

• Transparentar información sobre proyectos.

• Informar y divulgar resultados.

• Crear Escrutinios, fiscalizar, establecer estándares y dar certificación.

• Hacer señalización, fianzas, pagos retrasados, comparaciones independientes, garantías, licitaciones, incentivos.

¿Qué más se puede hacer para mejorar el modelo?

• Ejercer derechos de los ciudadanos, de modo crítico, para mejorar desempeño de las instituciones.

• Usar las nuevas tecnologías de información.

• Efectiva y estratégica participación en el presupuesto.

La disponibilidad de recursos adicionales para enfrentar la crisis… no es excusa.

PAÍS INVERSIÓN PÚBLICA APROBADA US $ (2009)

ARGENTINA 17.000 millones

BOLIVIA 1.871 millones

BRASIL 40.800 millones

CHILE 7.000 millones

COLOMBIA 10.000 millones

COSTA RICA 850 millones

ECUADOR 1.000 millones

EL SALVADOR 400 millones

MÉXICO 50.500 millones

PARAGUAY 1.240 millones

PERÚ 5.800 millones

TOTAL 136.371 millones

Cepal: “La reacción de los gobiernos de A.L. y el Caribe frente a la crisis” (2009)

La contabilidad del crecimiento y la “medida de nuestra ignorancia” (PTF)

La contabilidad tiene tres orígenes:

• Acumulación de capital físico.

• Mayor utilización de mano de obra.

• Productividad total de los factores empleados (PTF).

¿Qué hay detrás del cálculo?

PIB = PTF + (Participación del trabajo en el PIB)(Crecimiento en la fuerza laboral) + (Participación del capital en el PIB)(Crecimiento en el acervo de capital)

5,0= 2,9 + 0,4(2,4) + 0,6(1,9)

PTF

La medición de la PTF (Residuo de Solow) es una “medida de nuestra propia

ignorancia”

• Factor que resume todas las variables no explicadas del crecimiento: la estructura político-institucional de la inversión, la tecnología, el nivel de corrupción, la coordinación de los proyectos.

El crecimiento y la pobreza estan asociadas a Fallas Sistémicas

• Las fallas sistémicas enfatizan la coordinación e integraciintegracióón n entre los distintos agentes involucrados en el proceso de inversión.

• Fallas en la provisión de infraestructura complementaria, encadenamientos y cuellos de botella.

(Rosenstein-Rodan, Myrdal, Nurke, Lewis, Hirschman).

Condiciones para la inversión público-privada y el financiamiento de proyectos (2009)

RANK PAIS PUNTAJE RANK PAIS PUNTAJE

1 CHILE 64.3 11 HONDURAS 23.7

2 PERÚ 58.9 12 TRINIDAD & T. 22.9

3 BRASIL 57.8 13 PARAGUAY 22.3

4 MÉXICO 47.5 14 ARGENTINA 21.9

5 COSTA RICA 45.1 15 PANAMÁ 21.0

6 COLOMBIA 39.1 16 GUATEMALA 18.0

7 URUGUAY 27.3 17 ECUADOR 14.5

8 REP. DOMIN. 25.2 18 NICARAGUA 10.0

9 JAMAICA 25.1 19 VENEZUELA 7.1

10 EL SALVADOR 23.9

Fuente: BID/Fondo Multilateral de Inversiones/EIU

Factores del nuevo Índice (INFRASCOPE) para medir calidad de inversión (PPP)

• Marco legal y regulatorio para los proyectos.

• Calidad institucional para preparar, evaluar y supervisar proyectos de inversión.

• Habilidad gubernamental para apoyar concesiones y contratos.

• Clima político, empresarial y social para la inversión.

• Facilidad financiera para el financiamiento.

NUEVOS CRITERIOS PARA JUZGAR A LOS SNIP

• Capacidad para favorecer cooperación e integración entre instituciones y actores.

• Capacidad para reducir costos de negociación.

• Capacidad para reducir costos de monitoreo.

• Capacidad para reducir incertidumbre.

Las palabras que triunfan y las políticas que fracasan: “la operación fue un éxito,

pero el paciente murió”

• Devolver a los SNIP el protagonismo en la gestión integral del presupuesto de inversión.

• Los SNIP como pieza fundamental de procesos o sistemas de planificación.

MUCHAS GRACIAS