elementos para la estructuración de políticas públicas ...€¦ · el reconocimiento emocional y...

Elementos para la estructuración de políticas públicas

MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Subdirección Académica

UNIDAD DIDÁCTICA 1Rubín Ariel Huffington Rodríguez - Jenny Elisa López Rodríguez

22



UNIDAD DIDÁCTICA1

2

Facultad: Posgrado

Denominación del programa: Maestría en Administración Pública.

Campo temático: Estado y poder

Nombre de la asignatura: Elementos para la estructuración de políticas públicas

Modalidad: A distancia

Tipo de asignatura2: Teórica.

Número de créditos3: 3

Horas presenciales: 36

Horas virtuales: 108

Nombre del autor: Rubín Ariel Huffington Rodríguez - Jenny Elisa López Rodríguez

Diagramación: Juan Ramírez

Diseño de portada: Juan Ramírez

Asesoría pedagógica y control de calidad: Equipo de Educación y Entornos Digitales - ESAP

Fecha última versión:

ISBN: 978-958-652-926-6

Contenidos producidos en el marco del contrato interadministrativo 273 celebrado entre la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

1 Presencial, distancia o virtual.

2 Teórico-Práctica o teórica.

3 Un crédito equivale a 48 horas distribuidas así: 12 horas de acompañamiento directo del docente y 36 horas de trabajo independiente, que involucra acompañamiento mediado y trabajo autónomo del estudiante (Decreto 1295 del 2010 y Decreto 1075 del 2015).

33



UNIDAD DIDÁCTICA1

3

CONTENIDO

Resumen ..................................................................................................................................................................................................................... 4

Competencias ........................................................................................................................................................................................................... 5

Unidad didáctica 1 – Formulación de políticas públicas 1. Configuración de problemas públicos y agenda de gobierno .......................................................................................................... 7

1.1. Democracia, participación ciudadana y gobernanza .................................................................................................................15

2. Modelos de decisión ........................................................................................................................................................................................18

2.2 Restricciones institucionales ................................................................................................................................................................19

2.3. La discrecionalidad administrativa en las decisiones de política pública ...........................................................................22

3. Actores ..................................................................................................................................................................................................................24

3.1. Análisis de actores con el software policy maker .................................................................................................27

4. Definición del problema ................................................................................................................................................................................34

5. Instrumentos de política pública ................................................................................................................................................................38

6. Construcción de alternativas de política pública y modelos descriptivos ...................................................................................41

7. Metodologías para formular política pública .........................................................................................................................................47

7.1 Marco lógico ...............................................................................................................................................................................................47

7.2 Planeación participativa (Plan Nacional de Educación 2006-2016 y 2016-2025) .............................................................55

Referencias bibliográficas ..................................................................................................................................................................................63

Revistas ................................................................................................................................................................................................................65

Webgrafía ...........................................................................................................................................................................................................65

Aplicaciones ......................................................................................................................................................................................................65

44



UNIDAD DIDÁCTICA1

4

RESUMEN

Esta unidad la componen siete competencias generales y nueve específicas. Se han propuesto con el fin de que el estudiante de la Maestría en Administración Pública inscrito en la asignatura Elementos para estructurar políticas públi-cas pueda acompañar y formular los procesos de políticas públicas.

La estructura de la unidad presenta un abordaje conceptual con el que se busca entender la complejidad de la formulación y la estructuración de políticas públicas desde el punto inicial de identificación, reconocimiento y agenda-miento del problema de las mismas.

Tal punto inicial vincula un entramado de actores e instancias en donde los factores políticos, económicos y cultu-rales inciden tanto en la definición del problema como en el camino a seguir para el diseño de alternativas. De este modo, la unidad presenta metodologías e instrumentos que los estudiantes deben conocer y emplear. Metodologías e instrumentos que permiten formular un problema público e identificar los actores y los intereses que los mismos persi-guen. Esto, con el fin de poder realizar un análisis de redes de política a través del software policy maker, el cual permite simular escenarios de apoyo y negociación de alternativas para la solución de los problemas públicos.

La unidad está compuesta por herramientas, instrumentos y métodos en casos o situaciones locales simuladas, en los que se enfatiza su utilidad dependiendo de los contextos y la naturaleza de la política.

Resumen

55



UNIDAD DIDÁCTICA1

5

COMPETENCIASUnidad didáctica 1: Formulación de políticas públicas

Tema Subtema Competencia general Competencias específicas

Tema 1: Con-figuración de problemas públicos y agendas de gobierno.

Subtema 1.1. Democracia, participación ciudadana y gobernanza.

Identifica, analiza y comprende la configuración de problemas públicos y de agenda de gobier-no en contextos políticos tanto del orden internacional como nacional y local.

Comprende el contexto de la democracia, participa-ción ciudadana y gobernanza en la estructuración de políticas públicas.

Tema 2: Mo-delos de de-cisión.

Subtema 2.1. Decisiones ra-cionales, decisiones públicas y neoinstitucionalismo.

Reconoce los modelos de deci-sión y su importancia subyacen-te en el proceso de formulación de políticas públicas.

Identifica y analiza las decisiones racionales, las deci-siones públicas y el enfoque teórico del neoinstitucio-nalismo en las políticas públicas.

Subtema 2.2. Restricciones institucionales.

Reconoce y valora las restricciones institucionales en la formulación de políticas públicas como problemas de gestión y dirección pública.

Subtema 2.3. La discreciona-lidad administrativa en las decisiones de política públi-ca.

Analiza los límites y alcances de la discrecionalidad ad-ministrativa en las decisiones de política pública en el marco de la gerencia pública.

Tema 3: Acto-res.

Subtema 3.1. Análisis de ac-tores con el software policy maker.

Identifica y realiza análisis de actores incluyendo las caracte-rísticas políticas, económicas y culturales de cada uno de estos en el momento de definición del problema de política pública y la construcción de la agenda de gobierno.

Utiliza el software policy maker para realizar análisis de actores.

Competencias

66



UNIDAD DIDÁCTICA1

6

Tema 4: De-finición del problema.

Analiza y define un problema de política pública y reconoce su importancia en la estructuración de una política pública que per-mita el desarrollo local.

Tema 5: Ins-trumentos de política pú-blica.

Identifica y aplica instrumentos de política pública.

Tema 6: Cons-trucción de alternativas de política pública y modelos des-criptivos.

Reconoce la construcción de al-ternativas de políticas públicas y modelos descriptivos que se pueden emplear para la formu-lación de una política pública co-mo insumos de una futura pro-puesta de consultoría, gerencia o gestión de políticas.

Tema 7: Me-todologías para formular política pú-blica.

Subtema 7.1. Marco lógico.Comprende y utiliza adecua-damente metodologías para formular políticas públicas in-cluyendo software en inglés que permita proponer alternativas de solución a problemas consi-derados socialmente problemá-ticos.

Comprende y utiliza la metodología marco lógico para abordar la planificación de políticas orientada a obje-tivos.

Subtema 7. 2. Planeación participativa (Plan Nacional de Educación 2006-2016 y 2016-

2015).

Comprende y utiliza la metodología 1. Planeación par-ticipativa con el ejemplo del Plan Nacional de Educa-ción 2006-2016 y 2016-2015).

Competencias

77



UNIDAD DIDÁCTICA1

7

Unidad didáctica 1 – Formulación de políticas públicas 1. Configuración de problemas públicos y agenda de gobierno

Configurar problemas públicos parece ser una tarea fácil, pero no es así. En este punto, se recuerda una regla muy popular de las matemáticas: “si te parece fácil, lo estás haciendo mal”. Para orientar el contenido de la configuración de problemas públicos es necesario responder a la pregunta:

Pregunta frecuente:

¿Qué es un problema público en el marco de las políticas públicas?

En el campo de la complejidad y de la teoría de sistemas existen múltiples problemas, pero estos son abordados de distintas maneras por las ciencias exactas y las ciencias sociales. Las ciencias exactas poseen laboratorios y otros am-bientes científicos en los cuales se experimenta para llegar a la solución de los problemas, se manipulan variables con la finalidad de obtener respuestas a los fenómenos.

El científico social no cuenta con laboratorios que le permitan experimentar de forma múltiple y con el margen de maniobra de manipulación de las variables que sí poseen las ciencias exactas. Cada experimento social no solo acarrea un costo político en las elecciones y en la pérdida de legitimidad institucional, también puede empeorar la problemá-tica inicial o generar otras problemáticas sociales, ya que el científico en la experimentación cuenta con infinitas po-sibilidades de realizar las pruebas ensayo-error, discrecionalidad y ética de la cual no se puede valer la administración pública (ver ejemplo 1).

Según Dunn (2004) hay dos momentos para identificar la problemática. El primer momento es la sensación proble-mática que es:

El reconocimiento emocional y psicológico que se desprende de vivenciar la presencia de la existencia de un problema, o de la ne-cesidad no satisfecha, unos valores o unas oportunidades de mejorar que solo se pueden alcanzar con la intervención del Estado. (Ordoñez, 2013, p. 107)

De este modo, se invoca que el cumplimiento de los fines del Estado de forma individual es un problema, pero es re-conocido, soportado y sentido por la persona afligida por una situación particular. En el segundo momento, se requiere el tránsito del problema individual o sensación problemática a una situación considerada socialmente problemática que se evidencia “en la escala política en la función del número de los afectados y la gravedad inherente” (Ordoñez, 2013, p. 107).

1. Configuración de problemas

públicos y agenda de gobierno

88



UNIDAD DIDÁCTICA1

8

Importante:“Es muy importante no confundir una situación problemática con un problema, dado que este último es una creación mental que resulta de transformar la experiencia en un juicio humano” (Ordoñez, 2013, p. 99).

De este modo, las situaciones problemáticas existen, pero no son necesariamente atendidas por el Estado, ya que solo las que son consideradas socialmente problemáticas son las que pueden llegar a ser atendidas por el mismo. Po-demos decir, con el apoyo de La genealogía de la moral de Nietzsche (2006), que las situaciones problemáticas en el contexto del espacio y el tiempo se transforman al ritmo de la ética y la moral, en donde los colectivos sociales han re-conocido, invisibilizado o controvertido la existencia de un problema y la vinculación de los grupos poblacionales1 a los mismos como sujetos de derechos de forma distinta. Lo que era inmoral hace unos años en el presente es moralmente aceptado como la portabilidad de ropas, religiones y otros símbolos de la exclusión de la diferencia y las minorías.

La genealogía de la moral de Nietzsche (2006) demuestra que a lo largo de la historia las minorías han sido excluidas, o bien, han sido atendidas de forma poco satisfactoria según sus necesidades y demandas2; aquí, los asuntos éticos y morales interfieren en las acciones públicas. Ejemplo de esto es el choque de trenes entre los representantes de las altas cortes y el representante del Ministerio Público en Colombia, con asuntos sensibles para la opinión pública como la eutanasia, eugenesia y el matrimonio entre parejas del mismo sexo.

1 Los grupos poblacionales se clasifican en grupos etarios, población con enfoque diferencial, grupos étnicos, sectores sociales, etc. En los grupos etarios se encuentra primera infancia, infancia, adolescencia, juventud, adultez y adulto mayor; en población con enfoque dife-rencial, se encuentran víctimas de la violencia, madres cabeza de familia y población en condición de discapacidad; en grupos étnicos se encuentran la población afrodescendiente, raizales, room, palenqueros, negritudes e indígenas; y en sectores sociales se encuentran arte-sanos, campesinos, mujeres, LGBTI, habitantes de calle, reinsertados/reincorporados, etc. Valga aclarar que los grupos poblacionales son distintos a políticas sectoriales, ya que estas últimas se refieren a los sectores de hacienda, medio ambiente, cultura, salud, educación, etc. A nivel distrital se pueden consultar las políticas sectoriales en: http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/SeguimientoPoliti-cas/PoliticasSectoriales/PoliticasPublicasSectoriales. A nivel nacional se pueden consultar en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/PND_Carlos_LLeras_Restrepo_Analisis_Polits_Sectoriales.pdf

2 Hasta la década del sesenta del siglo pasado la corte suprema de justicia de los Estados Unidos reconoció a los afrodescendientes como seres humanos. En Colombia hasta el año 1957 a la mujer se le otorgó el derecho al voto; y a la población indígena en la colonia española es controvertible el concepto de guerra justa traído del Segundo tratado del gobierno civil de Locke y afianzado por Ginés de Sepúlveda:

Es justa causa de guerra someter con las armas, si por otro camino no es posible, a aquellos que por condición natural deben obedecer a otros y renuncian a su imperio [pues] lo perfecto debe imperar sobre lo imperfecto [y] será siempre justo que tales gentes se sometan al imperio de príncipes y naciones más cultas y humanas, para que merced a sus virtudes y a la prudencia de sus leyes se reduzcan a vida más humana y al culto de la virtud. (Ginés de Sepúlveda citado por Mesa, 2010)



http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/SeguimientoPoliticas/PoliticasSectoriales/PoliticasPublicasSectoriales

http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/SeguimientoPoliticas/PoliticasSectoriales/PoliticasPublicasSectoriales

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/PND_Carlos_LLeras_Restrepo_Analisis_Polits_Sectoriales.pdf

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/PND_Carlos_LLeras_Restrepo_Analisis_Polits_Sectoriales.pdf

99



UNIDAD DIDÁCTICA1

9

De este modo, se encuentra en el contexto que los problemas

Pocas veces son resueltos, salvo en el sentido de que ocasionalmente se los purga del discurso común o se los discute en términos legales, sociales o políticos cambiados, como si fueran problemas diferentes […] la pobreza, el desempleo y la discriminación contra las minorías y las mujeres, son hoy en día aceptados como problemas, pero durante una parte considerable de la historia humana fueron considerados características del orden natural. (Edelman, 1991, p. 19)

Bajo esta premisa, y teniendo en cuenta que las políticas públicas se estructuran sobre situaciones consideradas socialmente problemáticas, se abordarán tres componentes para la identificación de problemas públicos: primero, la planificación de políticas3; segundo, la sensibilidad de asuntos públicos; y, tercero, la agenda de gobierno.

Recuerde:

Identificar el problema es distinto que definir el problema, ya que la identificación es realizada por los actores en respuesta a los intereses en la arena de acción, en donde se vinculan argumentos para per-suadir a los públicos de la existencia del problema. Mientras que la definición es un campo deliberativo que, además de argumentos, vincula las evidencias y la estructura teórico-conceptual del problema; lo que permite lograr consensos y abre posibilidades de negociar en el momento de formulación —cuya autoridad está en los actores gubernamentales—.

El primer componente para la identificación de problemas públicos es la planificación de políticas en economías centralizadas. Allí se identifican teorías o núcleos duros4, el ejemplo más claro es el de la desaparecida URRS —bajo la doctrina marxista— y el de otros países comunistas como Cuba, o China en su periodo maoísta —que posteriormente convergería en socialismo de mercado5—. En estos escenarios, con la instrumentalización del régimen político, y a partir de una teoría o núcleo duro, se define la política pública. Política en la que, bajo una racionalidad top down —es decir, que desde el mando jerárquico superior se dan órdenes que debe cumplir el mando inferior—, el régimen decide y la administración pública acata junto con la ciudadanía. En este orden de ideas, la democracia se entiende como un camino no racional, ya que el ser democrático en cuestiones de política pública obedecería a intereses individuales y no a los colectivos. De esta manera, no operaría el individualismo metodológico de Adam Smith que asocia la sumato-ria de intereses individuales en función del progreso colectivo.

3 Entendida la planificación de largo plazo en las economías centralizadas, similar a la de los regímenes socialistas; y de corto o mediano plazo en las economías descentralizadas de mercado.

4 “Todas las teorías expresan alguna clase de regularidad o invariación, y así imponen límites al alcance de fenómenos observables. La reali-dad —señaló Einstein— restringe la riqueza de las posibilidades; la ciencia trata de descubrir estas restricciones” (Majone, 1997, p. 113).

5 Pasos que sigue Cuba con las reformas progresivas y progresistas de Raúl Castro, como el trabajo por cuenta propia, el desbloqueo eco-nómico por parte de Estados Unidos y la apertura a las tecnologías de la información y comunicación —principalmente con el acceso a Internet—, entre otras cosas.



1010



UNIDAD DIDÁCTICA1

10

La importancia de dedicarle un espacio amplio al contenido del problema público radica en lo trascendental que “en la práctica es más común de lo que se esperaría que los gobernantes fracasen en sus políticas públicas, más por-que han resuelto el problema equivocado que porque le hayan dado una solución equivocada al problema correcto” (Ordoñez, 2013, p. 98). De este modo, es importante vincular la definición de problema, esto para que al momento de formular una política pública, los puntos de partida sean la epistemología y los conceptos acordes con la naturaleza de los asuntos públicos.

Según el diccionario de la Real Academia Española (RAE), el problema se define como el “conjunto de hechos o cir-cunstancias que dificultan la consecución de algún fin o el planteamiento de una situación cuya respuesta desconoci-da debe obtenerse a través de métodos científicos” (RAE, 2016). Ahora bien, la definición no es completamente satisfac-toria según los intereses de esta unidad didáctica, ya que no se está tratando tan solo ‘problemas’, se están abordando los ´problemas de las políticas públicas’ que, según Dery, “son necesidades, valores u oportunidades de desarrollo que no están resueltas y que son posibles de alcanzar mediante la acción pública” (Dery citado por Ordoñez, 2013, p. 97). En conclusión, se define un problema público como “toda situación que afecta negativamente los valores materiales e inmateriales de una colectividad, o amenazan con afectar el bienestar de la misma en el futuro cercano, y sobre las que se espera que el Estado actúe” (Ordoñez, 2013, p. 97).

El segundo componente para identificar problemas públicos es la sensibilidad de asuntos públicos. Este componente permite identificar y reconocer situaciones consideradas socialmente problemáticas en donde el papel mediático y político es fundamental, ya que “el lenguaje es claramente vital para la maniobra política y la construcción de la subje-tividad” (Edelman, 1991, p. 22). En la sensibilidad de asuntos públicos suele pasar que los problemas provenientes de intereses privados se constituyen como problemas públicos.

Problemas que en los medios masivos de comunicación son utilizados como medios para transmitir y reproducir mensajes a las masas acentuando una información e invisibilizando otra: “una gran proporción de los problemas que aparecen en las noticias están presentes durante largos periodos de tiempo o solo intermitentemente ausentes” (Edel-man, 1991, p. 21). Esto es recurrente en medios de comunicación en los que los robos, la violencia intrafamiliar y otras desgracias de los pobres son el show de todos los días. Intermitentemente como la equidad de género, movilidad y atención de otros servicios públicos —incluyendo la salud—, y poco se tratan temas relacionados agendas legislativas, políticas y económicas globales.

El tercer componente para identificar problemas públicos es la agenda de gobierno, así que en este apartado la pregunta central es:

Pregunta frecuente:

¿Qué es una agenda de gobierno?

1111



UNIDAD DIDÁCTICA1

11

La agenda de gobierno es la carta de navegación de los gobernadores que guía las prioridades de atención en política. Como ejemplos de este tipo de agendas se encuentran la agenda de paz del Presidente de la República Juan Manuel Santos, la agenda de movilidad del Alcalde Mayor de Bogotá Enrique Peñalosa, o la agenda de seguridad y convivencia de Federico Gutiérrez en Medellín. La agenda de gobierno recae en un instrumento del ordenamiento ins-titucional colombiano que se denomina programa de gobierno, que vincula la racionalidad técnica en lo administrativo público y la racionalidad política.

El programa de gobierno es un documento que inscribe el candidato a ocupar un cargo de elección popular en la rama ejecutiva del poder público y al momento de ser elegido debe realizar lo propuesto en el documento. El progra-ma de gobierno contiene las propuestas de políticas a desarrollar en el mandato otorgado por sufragio universal y que se materializan en el plan de desarrollo.

Los programas de gobierno están vinculados al sistema electoral y político colombiano del voto programático. Esta es una figura de participación ciudadana que consiste en que los candidatos a ser mandatarios —que serían elegidos mediante el voto popular— deben inscribir un programa de gobierno en la Registraduría Nacional del Estado Civil que deben desarrollar al ser electos. La ciudadanía puede invocar mediante la recolección de firmas la revocatoria del mandato mediante un proceso electoral por el incumplimiento de dicho programa6.

En términos de política pública, el programa de gobierno es importante, no solo porque es la agenda de gobierno, sino también porque la interpretación de esta agenda puede llegar a satisfacer objetivos para la política pública, ya que los políticos:

Son quienes deciden los grandes objetivos y lineamientos del gobierno que encabezan […] tienen que ofrecer pruebas convin-centes a los ciudadanos acerca de la significación y utilidad pública de sus decisiones y políticas […]. La función administrativa, de carácter técnico y subordinado, se concentra en identificar los instrumentos y procedimientos eficaces para hacer realidad los grandes compromisos y proyectos de los políticos y gobernantes. (Aguilar, 1997, p. 15)

De este modo, se supone que los mandatarios electos por mayorías tradujeron todos los problemas y los convirtie-ron en propuestas que, al ser las ganadoras, están investidas de autoridad y legitimidad.

Por otro lado, es común escuchar los términos: agendas de Estado y agendas de gobierno. Las primeras son de largo plazo y las segundas de corto plazo. Estas últimas obedecen a periodos de gobierno y las primeras a agendas progra-máticas planificadas —enunciadas en la página anterior—.

6 La figura solo aplica para alcaldes y gobernadores. Desde la aparición de esta figura en la Constitución Política de 1991, solo ha sido efectiva en Mogotes, Santander; en donde la ciudadanía ganó el premio nacional de paz al usar la desobediencia civil para presionar a la guerrilla del ELN para que liberara al Alcalde, quien iba a recibir un juicio político por parte del grupo guerrillero. Como resultado se obtuvo un lla-mado a votaciones en el que fue destituido el alcalde —entendido este proceso como poder constituyente—.

1212



UNIDAD DIDÁCTICA1

12

En ese orden de ideas, el Estado también cuenta con una agenda que resulta de una deliberación pública que bus-ca el cumplimiento de sus fines en un proceso inacabado. Mientras que las agendas de gobierno buscan respuestas coyunturales para solventar situaciones consideradas socialmente problemáticas en un periodo determinado y con la propuesta política puesta en el campo electoral, ya que:

El electorado analiza programas y candidatos, y se expresa mayoritariamente en favor de uno de ellos; la mayoría legislativa traduce los programas en leyes, en un debate constante con la oposición; por último, la discusión se traslada al jefe del ejecutivo y el gabinete, donde se traduce en políticas específicas. (Aguilar, 1997, p. 15)

La construcción de agendas tiene una relación directa con la identificación de problemas. Este ejercicio dentro de la política no es del todo altruista ya que, como lo señala Edelman (1991), los problemas suelen presentarse como ne-gaciones de otros problemas. Un ejemplo de ello es la agenda de gobierno del primero y segundo periodo de Álvaro Uribe, en el que se afirmó que no existía conflicto interno en Colombia y que no existían desplazados sino migrantes, esto hizo que la política de Estado se formulara bajo tal principio. La Corte Constitucional se pronunció posteriormente con la Sentencia C-025 de 2004 con el estado de cosas inconstitucionales, situación jurídica que definió que el Estado colombiano no estaba cumpliendo con sus fines.

Las agendas también poseen la connotación de problema y de crisis. El problema indica resistencia a una solución fácil porque se deriva de rasgos institucionales o debilidades de carácter enraizados. La crisis anuncia inestabilidad, por lo general, significa que habrá que soportar nuevas formas de privación durante cierto tiempo. Los problemas son crónicos —aunque en el principio son curables— y las crisis son agudas, pero la distinción resulta arbitraria cuando se examinan los catalizadores de las crisis (Edelman, 1991, p. 39).



1313



UNIDAD DIDÁCTICA1

13

Importante:

¿Qué sucede con los asuntos considerados socialmente problemáticos que no quedaron inscritos en el programa o en la agenda de gobierno? La respuesta está en la capacidad de base y construcción de po-der constituyente, que logra visibilizar la importancia del sector o del asunto para que sea incluido en la agenda. Un ejemplo de esto, es el paro agrario del gobierno del Presidente Santos, en el que la agenda agraria era inexistente y fue vinculada posteriormente como objetivo prioritario, no solo por lo que se esperaba con el Proceso de Paz en La Habana que pronto iniciaría, sino también por el empoderamiento del campesinado a nivel nacional que logró desestabilizar al Gobierno.

De esta forma, el poder constituyente es fundamental para la democracia, ya que se critica la dictadura de las decisiones impuestas por la voluntad unilateral del poder constituido del gobernante —esto por el simple hecho de que “ganar las elecciones implica que son las decisiones de las mayorías”, de esta manera, se limita la participación ciudadana de las minorías a la participación efectiva en las decisiones públicas—. Desde la perspectiva de Jürgen Habermas, se podría definir el poder constituido en la facti-cidad y validez del Estado como la razón práctica en donde se “busca la manera que sus individuos sigan las reglas normativas que deben cumplir como ciudadanos, y evitar una acción práctica proveniente de su razón” (Vidal, 1998, p. 3).

Paralelamente a la agenda de gobierno que emana de la rama ejecutiva del poder público, también existen agendas legislativas en las que se desarrollan los proyectos de actos legislativos y proyectos de Ley. Estas agendas son muy im-portantes para dar trámite a la legitimación de las políticas públicas formuladas que, según la competencia del sector y nivel de administración —nacional o territorial—, se transcriben a normas u otros actos administrativos. Ocurre una situación similar con la rama judicial, que tramita los conceptos de constitucionalidad y las interpretaciones residuales de la Constitución Política y la ley, en los casos en los que las formas de actuación estatal para atender las problemáticas públicas no son explicitas o correctas.

Las agendas de gobierno no son estáticas, son cambiantes. Esto depende de que el poder constituyente demande la atención a situaciones consideradas socialmente problemáticas. También depende de las agendas que se desarro-llan en organismos multilaterales que influyen en la formulación e implementación de políticas públicas. Ejemplo de esto último son las agendas permanentes y accidentales de la Organización de Naciones Unidas y sus organizaciones filiales, junto con los organismos multilaterales como Unasur e incluso las negociaciones con grupos de presión o con los denominados grupos de interés —en caso de agendas gremiales—. De lo anterior se vincula la expresión “agenda política” que según Muller (1998), existen tres condiciones para que un problema sea inscrito en la agenda: “que unas élites definan una situación como problemática, que esta situación sea de la esfera de intervención de la autoridad pública y que intervenga la sociedad política, incluso sin hacer nada” (Arias, 2013, p. 73).

1. Configuración de Problemas

Públicos y Agenda de Gobierno

1414



UNIDAD DIDÁCTICA1

14

A continuación se muestran dos ejemplos que llaman a la reflexión; el primero, sobre la importancia de identificar acertadamente los problemas; el segundo, sobre la trazabilidad de agendas:

Ejemplo N. ° 1. Problema público mal identificado y consecuencias:

La política pública de salud sexual y reproductiva en el periodo de gobierno de Luis Eduardo Garzón en Bogotá, periodo 2004-2007, identificaba como problemática los embarazos no deseados en menores de dieciocho años. Al final de esa administración se invirtieron recursos financieros, administrativos y políti-cos. No obstante, el resultado fue el aumento de embarazos en menores de dieciocho años, en vez de su disminución, se pasó del 17 al 22 % (Jiménez, 2014). La siguiente administración, Samuel Moreno 2008-2011, reformuló el problema reconociendo que existían menores de dieciocho que “deseaban” quedar en embarazo, lo cual dio paso a reconfigurar la política, después mejoraron los indicadores.

La mala identificación del problema trajo como consecuencia el aumento de deserción escolar, las unio-nes conyugales de mujeres con hombres seis años mayores que ellas en un 60 % y mayores de cuarenta en 33 % (Flórez & Soto, 2007), y la limitación de capacidades futuras de las madres adolescentes como acceso a educación, empleo, etc.

Ejemplo N. ° 2. Trazabilidad de agenda.

En el ejemplo anterior sobre política pública de salud sexual y reproductiva en Bogotá, el problema público no solo fue reconocido y agendado por el Distrito. La problemática se había discutido desde los años cincuenta del siglo pasado, por medio de movimientos feministas, principalmente, localizados en Europa y los Estados Unidos. Solo hasta 1994 fueron agendados los problemas en la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo de las Naciones Unidas, lo cual dio paso a que en 1995, en la Cuarta Conferencia mundial sobre la mujer, se discutieran y se fijaran lineamientos que se vincularían en acciones concretas y metas con los Objetivos del Desarrollo del Milenio del año 2000. La agenda a nivel nacional se configuró en la misma temporalidad internacional y promovió la inclusión de algunas propuestas de la Conferencia en la Ley 100 de 1994 (del mismo año). Posteriormente, fue formulada la Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva en el año 2003, constituyéndose la política pública na-cional que daría impulso a la formulación de la política distrital.

De este modo, desde el análisis de políticas públicas se evidencia un contexto internacional de la pro-blemática.



1515



UNIDAD DIDÁCTICA1

15

Para leer

Edelman, M. (1991). La construcción del espectáculo político, pp. 235-248. Editorial Manantial, Buenos Aires. Primera edición en inglés (1988), University of Chicago Press.

1.1. Democracia, participación ciudadana y gobernanza

La democracia es una noción que fortaleció el campo de las ciencias políticas y la disciplina de las políticas públicas. En el proceso de formulación de políticas el ‘deber ser’, desde el punto de vista normativo de la ciencia, es ser democrá-tico. Pero el concepto de democracia depende del sistema y del régimen político, ya que de estas variables depende la configuración de las políticas.

Los sistemas políticos que permiten la deliberación pública de los asuntos considerados socialmente problemáticos pro-pician un ambiente ideal para la estructuración de políticas públicas. En ese contexto, tanto Amartya Sen (2001) como John Elster (1998) promueven la educación de públicos; lo que da lugar a la alteridad y posibilita consensos, ya que una ciudadanía educada puede decidir libremente, es menos ignorante y evita ser persuadida al momento de tomar decisiones.

Se entendería que los sistemas políticos autoritarios de orden represivo tienden a limitar la participación ciudada-na, ya que las decisiones no requieren de consulta o que la ciudadanía le diga al Gobierno qué tiene que hacer, pero en el ámbito de las políticas públicas es común encontrar que los hacedores de política —o policy makers— ya tienen prescripciones o políticas prediseñadas que se socializan a la ciudadanía. Este fenómeno ocurre a pesar de que la es-tructura del régimen político sea democrática, de que cuente con elecciones populares, y que existan partidos políticos y medios masivos de comunicación. Por esto, Elster propone que, para que exista la democracia, deben establecerse mecanismos que promuevan la deliberación en los que se logren consensos a través de los argumentos de los actores políticos, económicos y sociales en una articulación del concepto de gerencia pública de la gobernanza.

De este modo, formular problemas de política pública requiere de la participación ciudadana, lo que no debe en-tenderse acotadamente como un proceso de legitimación, sino de construcción colectiva. Pensar en la participación ciudadana como el proceso de socialización de las políticas estructuradas ‘ya decididas’ no es la finalidad de la demo-cracia y de las políticas públicas.

La práctica recurrente de socializar decisiones —como la fallida reforma a la educación del primer periodo de la ad-ministración de Juan Manuel Santos— queda inscrita en el historial del fracaso al no contar con la voz, las propuestas y el apoyo de los implicados. Los ejemplos en Colombia de este tipo de prácticas abundan tanto en el nivel nacional como en el territorial, incluyendo recientemente el Código Nacional de Policía, las ZIDRES, el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, tratados de libre comercio, políticas públicas de infancia y adolescencia, entre otras.

La teoría vinculada a los elementos autoritarios del poder constituido se encuentra en el enfoque top down, donde una autoridad decide y los implementadores e implementados acatan. En el siglo XIX se requería establecer procesos



1616



UNIDAD DIDÁCTICA1

16

constituyentes que permitieran a la ciudadanía expandir sus capacidades —en términos de Amartya Sen (2000)— y que promovieran el desarrollo y la libertad al crear ciudadanías y al educar públicos. Esto es más cercano a un enfoque bottom up o de abajo hacia arriba. Ejemplos de este enfoque se encuentran en las mingas indígenas, las mesas agrarias campesinas, los procesos constituyentes de zonas de reserva campesina, entre otros.

Permitir la democracia desde el poder constituyente es una gran ventaja o conveniencia para los hacedores de política pública, ya que hace posible vincular actores al proceso de política pública. Les otorga importancia, “sus ideas cuentan” desde el momento de definición del problema, pues con la participación ciudadana se amplía el conocimiento del problema, se identifican problemáticas asociadas y afianzan los análisis de los actores desde un enfoque narrativo7.

Para esto último, se requiere tanto de experticia en el manejo de públicos, como de la identificación previa del pro-blema. Es necesaria tal identificación para poder direccionar correctamente el abordaje del problema y no tomar cami-nos indeterminados en discusiones que no son del interés de las situaciones consideradas socialmente problemáticas. Como se identificó en el contenido anterior “la democracia se mueve en el plano de la voluntad política colectiva, no en el plano del conocimiento probado” (Majone, 1997, p. 19), y también como “un ejercicio interactivo o participativo; un ejercicio en que el conocimiento disponible sobre el tema, tanto de expertos como de no expertos, así como de las opiniones de los actores relevantes, tiene mucho que ofrecer” (Ordoñez, 2013, p. 88).

Pragmáticamente, el policy maker debe contar con evidencia, argumentación y habilidad de persuasión para llevar el proceso participativo a niveles manejables. Proceso en el que es necesario permitir la deliberación; contemplar el uso de tecnologías de la información y la comunicación más allá de los canales comunes —prensa, televisión, radio—; intercambiar información en redes sociales, social media y crowfounding, así como con bases de datos tanto de agentes gubernamentales como no gubernamentales.

El proceso participativo debe permitir la construcción de consensos a través del proceso deliberativo en el cual se discuten los asuntos públicos, por lo que se debe estructurar muy bien el problema. “La democracia un sistema de gobierno mediante la discusión” (Majone, 1997, p. 35). Esto puede lograrse con el ejercicio participativo o con una de-liberación sobre una prescripción o acerca de un problema que previamente ha publicado el policy maker durante el proceso de participación para la posible redefinición de tal prescripción o problema. En el caso colombiano, se pueden vincular experiencias como los planes de desarrollo participativos, los presupuestos participativos y las auditorias visi-bles —que son el ejercicio de control social a la gestión pública—.

En el contexto de la complejidad se encuentran los tipos de problemas y su estructuración, que deben ser analiza-dos por el policy maker al momento de llamar a la participación ciudadana para definir la situación considerada social-mente problemática. De este modo, se clasifican los problemas como bien estructurados o débilmente estructurados. Para tener un margen de maniobra adecuado al momento de diseñar la política pública, quien participe en tal proceso, debe tener en cuenta las variables de la siguiente tabla, esto con el objetivo de lograr consensos sin dejar de lado la finalidad de estructurar lo mejor posible el problema:

7 Roe (1997) y Majone (1997) son referentes del enfoque.



1717



UNIDAD DIDÁCTICA1

17

Tabla 1. Tipos de problema según su estructura (Ordoñez, 2013, p. 102).

Elementos Problemas bien estructurados (simples) Problemas débilmente estructurados (complejos)Tomadores de decisiones Uno o pocos MuchosAlternaticas de solución Limitadas MuchasValores (*definir) Consenso ConflictoResultados Certeros InciertosProbabilidades Calculables No calculablesAdaptado de Dunn (2004).

Para leer

Elster, J. (1998). Democracia deliberativa. Cambridge University Press.

Importante:

La teoría racional choice se reencauchó en los años setenta del siglo XX con el denominado public choice, reforzando la noción clásica del rational choice en la que las relaciones costo/beneficio definen las deci-siones de las personas. Si los beneficios son mayores a los costos, hay motivación para decidir; mientras que, si los costos son mayores a los beneficios, no se decide o la decisión no es acertada.

Se reitera entonces que la relación de costo y beneficio depende de la información con la que cuente el decisor. De este modo, coexiste la lucha por el poder y por la información, así que quien cuente con ma-yor información tomará decisiones más acertadas y tendría mayor poder, y quien no tenga la suficiente información incurriría en malas decisiones.

Para contextualizar el contenido, la teoría Rational choice o de decisiones racionales es una teoría am-pliamente acogida por la corriente neoinstitucionalista, que se basa en la interpretación del comporta-miento político desde las teorías conductistas que tratan de predecir el comportamiento económico de los individuos. John Nash y Douglas North son los referentes más importantes, junto con James Bucha-nan & Gordon Tullock (1962).

La teoría amplía la noción liberal de Adam Smith, quien argumentaba que la maximización de los inte-reses individuales (egoístas) en efecto cascada generaba desarrollo de los colectivos sociales a partir de la competencia propiciada por el egoísmo. En conclusión, la teoría asocia el comportamiento egoísta individual del empresario privado con el comportamiento político que busca maximizar beneficios.



1818



UNIDAD DIDÁCTICA1

18

2. Modelos de decisión

En la estructuración de una política pública participan una pluralidad de actores que persiguen intereses, ideas y valores distintos, lo que Surel & Palier (2005) llaman las tres ies: ideas, intereses e instituciones. Frente a esta situación, quien acompañe o formule una política pública debe tener en cuenta que durante el proceso, no solo la autoridad competente para firmar los actos administrativos —como el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde— es la que decide, sino que también intervienen distintos actores que activan mecanismos de acuerdos, consensos y negociaciones en cada uno de los momentos de la política pública.

La complejidad de tomar decisiones depende de muchas variables. Las más importantes son la naturaleza de la política, el nivel de incidencia o poder de los actores dentro del proceso de decisión, el margen de maniobra de los go-biernos para realizar acuerdos y negociaciones en la arena política, y las afectaciones externas. En esta última variable se señala el comportamiento político y macroeconómico internacional.

2.1. Decisiones racionales, decisiones públicas y neoinstitucionalismo

La teoría de decisiones racionales establece que las personas son racionales y que toman decisiones para maximizar sus beneficios reduciendo costos y riesgos. Esta teoría proviene de la microeconomía. Está vinculada a la administra-ción pública, su principal crítico fue Helbert Simon; este autor mostró, desde el análisis organizacional, que no existe racionalidad plena en la toma de decisiones. Para tomar decisiones racionales se debe contar con información comple-ta sobre lo que se quiere decidir, pero en la realidad lo que existe es información incompleta y posesión asimétrica de la misma por los actores. Esta limitación de información también se asocia con el hecho de que quienes toman las de-cisiones o las autoridades que tienen el poder, no conocen de fondo los problemas y, finalmente, estos son instruidos por asesores u otros funcionarios públicos que tienen intereses y, en algunos casos, los más preocupantes, no conocen las dimensiones de los problemas que tratan.

Los valores y creencias también influyen para que los decisores no tomen decisiones plenamente racionales, ya que las instituciones transforman a las personas y generan imaginarios colectivos. La iglesia, la familia, los centros educati-vos y demás establecen prescripciones que chocan con el interés general. Muestra de esto es el caso de los múltiples conflictos entre los objetivos de la dirección del Procurador General de la Nación y los fines del Estado protegidos constitucional y legalmente por medio de políticas públicas. En teoría, según Cante (2010), esto se denomina como problemas de formación de preferencias.

La ola neoliberal, promovida por la teoría neoclásica de Friedrich Hayek (1960) y Robert Nozick (1974), fomentaron las teorías de juegos de Nash y demás bases del neoinstitucionalismo en las que se trata de predecir el comportamiento de los actores económicos y políticos, los cuales se orientan bajo la premisa de que ellos actúan a través de estímulos.

2. Modelos de

decisión

1919



UNIDAD DIDÁCTICA1

19

La teoría de public choice o decisiones públicas argumenta que las autoridades públicas lo único que buscan es maximizar sus intereses individuales. Intereses que pueden tener relación con el aumento de clientela política o con ensanchar sus bolsillos sirviéndose de las distorsiones administrativas públicas, de fenómenos de corrupción, o de otros comportamientos que se denominan como rent seekers o cazadores de rentas públicas8.

Para leer:Resnik, M. (2009). Elecciones: Una introducción a la teoría de la decisión. Editorial Gedisa.

2.2. Restricciones institucionales

Las autoridades públicas y los actores pueden tener voluntad para resolver los problemas, pero no todo lo deseable es lo posible en las políticas públicas. De esta forma, existen restricciones para poder realizar los propósitos y objetivos planeados. Pero esto no es un aspecto del todo pesimista, ya que para superar estas restricciones, los hacedores de política y las organizaciones junto a sus burocracias deben ser creativas en su capacidad técnica para emplear los ins-trumentos de política a su alcance. Esta creatividad es entendida como estrategia9.

Importante:

El problema de las restricciones no radica en que existan, sino en no descubrirlas y en no poderlas supe-rar por medio de la creatividad humana, ya que:

Las restricciones son, al mismo tiempo, condiciones esenciales para el comportamiento racional y pue-den emplearse para descubrir nuevas posibilidades. Además de buscar soluciones dentro de restriccio-nes dadas, el analista o asesor de políticas debe ayudar a expandir las fronteras de lo posible. (Majone, 1997, p. 156)

Una de las restricciones presentes “con frecuencia son de un tipo que Alvin Weinberg ha llamado “transcientífico”: cuestiones de hecho que pueden enunciarse en el lenguaje de la ciencia pero que, en principio o en la práctica, es im-posible que esta los resuelva” (Majone, 1997, p. 37). El ejemplo más cercano es el del Zika y la microcefalia vinculante en el contexto vecino cercano de los Juegos Olímpicos en Rio de Janeiro, ya que Brasil es uno de los países más afectados por el virus y hay un alto riesgo de propagación para los deportistas —incluso, algunos declararon su ausencia por la amenaza de la pandemia—.

8 El caso más sonado en Colombia de los rent seekers es el del carrusel de la contratación en Bogotá y la Nación. Puntualmente, el caso de la familia Nule y las redes políticas con Samuel Moreno y otras autoridades públicas. Eduardo Wiesner (1998, 2004) y Juan Carlos Echeverry (2003) realizaron estudios interesantes aplicando la teoría, de allí que se transitara el concepto de ‘repartir la torta’ del presupuesto al de ‘repartir mermelada’ en el caso de los dos periodos del gobierno Santos.

9 “En efecto Max Weber nos recuerda que, a lo largo de la historia, “el hombre no habrá alcanzado lo posible si una y otra vez no hubiese buscado lo imposible” (Majone, 1997, p. 135).

2. Modelos de

decisión

2020



UNIDAD DIDÁCTICA1

20

Para superar el dilema de las restricciones se requiere de evidencia, esta es “una información seleccionada entre un conjunto disponible e introducida en cierto punto del argumento para persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de una afirmación” (Majone, 1997, p. 45). De este modo, es necesario que las alternativas de solución al pro-blema no solamente sean viables sino también factibles. Los estudios técnicos y financieros pueden ser viables en las relaciones de impactos y de costo-beneficio, pero en la arena política si no existen evidencias tanto implícitas como explícita no es factible10 el desarrollo de la política, ya que la factibilidad en las políticas públicas vincula elementos complejos de relaciones de actores como la arena de acción política11.

En el contexto de las estrategias ejercidas por los actores, estos “no solo persiguen sus metas dentro de restricciones institucionales, políticas y culturales, sino que también se esfuerzan por cambiar estas restricciones en su favor” (Majo-ne, 1997, p. 156). Por esto Majone detalla:

1. “A menudo resulta más fructífero preguntarse qué es lo que no se puede hacer y por qué, en lugar de qué es lo que se puede hacer.

2. Ningún problema puede considerarse soluble o insoluble mientras no entendamos con claridad cuáles méto-dos de solución se admiten y cuáles no. Un problema puede ser soluble en un sentido técnico bien definido, pero no bajo las restricciones adicionales, se aplica a una situación histórica concreta. Podemos encontrar problemas para los que se sabe que existen soluciones óptimas, pero tales soluciones no se pueden aplicar porque exigen un nivel de conocimientos y flexibilidad institucional que no se encuentra.

3. En la política, hay casos en los que un problema para el que se conoce una solución, con un conjunto dado de medios, se vuelve insoluble (por lo menos temporalmente) por una repentina restricción de los medios. Las limita-ciones pueden ser procesales o sustantivas. Las leyes físicas son ejemplos de restricciones sustantivas. La realidad social restringe la riqueza de lo posible. Pero basta tratar de enumerar los obstáculos que afrontará el analista en las actividades más simples para advertir que el ambiente está lleno de ellos” (Majone, 1997, p. 111).

De este modo, Majone contempla que existen restricciones objetivas y autoimpuestas12, (Majone, 1997, p. 124):

1. “Restricciones que se adoptan para un propósito limitado o durante cierto tiempo (contractuales, promesas, términos en un documento).

10 “Un análisis competente de factibilidad trata de identificar todas las restricciones reales o potenciales, separarlas de los obstáculos ficticios, evaluar su importancia para diferentes estrategias de ejecución y estimar los costos y los beneficios del relajamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas”. (Majone, 1997, p. 109)

11 “Todos los buenos asesores de políticas dedican su tiempo y energías no solo al desarrollo de lo económicamente viable, sino a expandir el campo de lo políticamente posible” (Majone, 1997, p. 135).

12 El concepto que le otorga el autor es el de seudorestricciones.

2. Modelos de

decisión

2121



UNIDAD DIDÁCTICA1

21

2. Restricciones que se aceptan “hasta nuevo aviso” porque se consideran importantes o útiles (compromisos es-tratégicos, rutinas administrativas).

3. Restricciones que se consideran indispensables para el logro de ciertas metas, de políticas (restricciones distri-butivas).

4. Restricciones que se aceptan implícitamente, pero cuya existencia se reconoce solo cuando se ven cuestiona-das o violadas (normas culturales, reglas de etiqueta, patrones profesionales)” (Majone, 1997, p. 156).

Las metas propuestas en la política —que son los indicadores que permiten medir los impactos en momentos y territorios determinados— pueden ser:

El criterio para decidir si un valor debe tratarse como meta o restricción de las políticas es claro: si el elaborador de políticas está dispuesto a cambiar ese valor particular por otros valores, deberá tratarse como meta, en caso contrario, como restricción. (Ma-jone, 1997, p. 156)

Majone propone establecer instrumentalmente un sistema de clasificación de restricciones para realizar un estudio de factibilidad en donde:

La tarea más decisiva es diferenciar entre las restricciones reales y los obstáculos ficticios o seudorrestricciones impuestos por la inercia institucional, el temor al riesgo, la falta de imaginación o determinación, o los que se crean como pantalla ideológica para proteger intereses creados […] Cuando un analista afirma que algo es imposible desde el punto de vista técnico o económico, políticamente inviable o legalmente inadmisible, se está comprometiendo de manera implícita a producir argumentos y pruebas. (Majone, 1997, p. 156).

Por otro lado, aparecen restricciones autoimpuestas, por ejemplo, implementar instrumentos de organismos mul-tilaterales como la presupuestación basada en el desempeño de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), restricciones que impactan la estructuración de políticas públicas, ya que busca:

1. Coordinación para la integración de prioridades.2. Generación de información de desempeño.3. Ajuste de la relación entre insumos, procesos y productos.4. Adecuación de las oficinas de presupuestos.5. Cambio en los mecanismos de control.6. Cambios en las instancias políticas para la integración de la información de desempeño (DNP, 2014, p. 8).

2. Modelos de

decisión

2222



UNIDAD DIDÁCTICA1

22

En la siguiente gráfica se visualiza cómo se estructura la presupuestación en la gestión financiera para asegurar las metas estratégicas de política pública.

Gráfica 1. Presupuestación basada en desempeño (DNP, 2014, p. 8).

Metas estratégicasde política pública

Info

rmac

ión

sobr

e de

sem

peño

Com

pete

ncia

s de

gest

ores

para

logr

o de

resu

ltado

s

Ges

tión

mot

ivad

a po

rre

sulta

dos

Uso

de

info

rmac

ión

en to

ma

de d

ecis

ione

s

Para leer

Majone, G. (1997). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. México: Fondo de Cultura Económica.

2.3. La discrecionalidad administrativa en las decisiones de política pública

La potestad de la autoridad que genera el acto administrativo de política pública no exime que:

El poder administrativo de un Estado de Derecho es siempre, más todavía el poder discrecional, un poder funcional, un poder obligado a dar cuenta de su efectivo servicio a la función para la cual fue creado, a justificarse en su ejercicio y a justificar, también su conformidad con la ley y con el derecho, a los que esta expresa y plenamente sometido por la norma fundamental. (Fernández, 1994, p. 84)

Así que se otorga la discrecionalidad a las autoridades en el ordenamiento jurídico del Estado —y per se de la admi-nistración pública—. Pero es una discrecionalidad limitada para evitar que los actos administrativos, en el caso particu-lar de política pública, sean actos arbitrarios:

2. Modelos de

decisión

2323



UNIDAD DIDÁCTICA1

23

Es una potestad jurídica del Estado de Derecho, expresamente atribuida o prevista por la norma, que autoriza a la administración para apreciar, valorar y juzgar circunstancias de hecho a fin de escoger dentro del orden jurídico, la oportunidad y el contenido de su decisión dentro de varias posibles13. (Sentencia C-031, 1995)

De este modo, la estructuración de políticas en el marco de toma de decisiones debe ser motivada respetando la Constitución Política y la Ley.

En parte, esta facultad discrecional, las decisiones de las autoridades deben estar soportadas por los principios re-guladores de la administración pública de la Constitución Política de Colombia, de la Ley 489 de 1998 y las demás que otorgan competencias, funciones y otras atribuciones a los mandatarios incluidos en la planeación pública. El propósi-to es que tales mandatarios no sean sujetos de omisiones14 o de extralimitación de sus funciones o de sus actuaciones fuera del orden jurídico.

13 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 031 del 2 de febrero de 1995. M.P: Hernando Herrera.

14 “No hacer nada también se considera una solución. Sin embargo, esta debe ser una conclusión derivada de un ejercicio analítico y no el resultado de la indecisión o la negligencia” (Ordoñez, 2013, p. 112).

2. Modelos de

decisión

2424



UNIDAD DIDÁCTICA1

24

3. Actores

Pregunta frecuente:

¿Qué es un actor?

El concepto de actor es usado en el ámbito de la ciencia política y proviene de las artes escénicas, de la “actuación”. De este modo, el término se refiere a un personaje que interpreta un acto o que actúa de forma diferencial frente a los demás en un mismo escenario, caso puntual en el proceso de políticas públicas. Según Max Weber:

El rasgo fundamental de los actores, y en primera instancia, de los individuos, es el ideal de la conducta racional. La orientación racional implica el cálculo exacto y la adopción de los medios más efectivos para el fin u objetivo que ha elegido el actor. (Weber citado por Vargas, 2009, p. 66)

Esto supone expectativas de comportamiento, la racionalidad en torno a valores, afectividad en relación con las emociones y la legitimidad tradicional, conforme con la costumbre arraigada.

Los actores son fundamentales en la estructuración de políticas públicas y se pueden encontrar como actores eco-nómicos (industriales, comerciales, bursátiles, etc.), políticos (partidos políticos, movimientos políticos, etc.) y sociales (líderes comunitarios, sindicatos, etc.). Todos los actores son importantes en el proceso de política pública, ya que estos son los representantes visibles del escenario público en el que se dirigen las acciones públicas desde los roles tanto de beneficiados como de afectados.

Importante:

En todo el proceso de política pública es trascendental identificar los actores que entran y salen en cada momento. Por ejemplo, si en el instante en que se debe llamar a la participación ciudadana para construir el problema de la política, en efecto, no se invita a la ciudadanía, la misma puede sentir me-nosprecio por la autoridad pública responsable. Puede que de ahí en adelante los aliados pasen a ser opositores, situación que también puede darse si la ciudadanía ocupa una posición indiferente respecto a la política.

La situación más complicada es cuando no se invita a participar a un opositor, ya que este fortalece los argumentos en desacuerdo y genera opiniones de autoritarismo antidemocrático sobre los responsa-bles de la política.

3. Actores

2525



UNIDAD DIDÁCTICA1

25

Según Santibañez, Barra y Ortiz (2015), los actores se clasifican como públicos o privados. Esta clasificación es útil en la medida en que previamente se puede establecer un marco de coaliciones gubernamentales y, para el plano de ac-tores privados, un marco de gestión bajo el enfoque de gobernanza o de coaliciones público-privadas. La clasificación es propuesta de la siguiente forma:

Tabla 2. Clasificación de actores que inciden en el proceso de políticas públicas (Santibañez, Barra y Ortiz, 2015, p. 3).

Actores públicos Actores privados

1. El Gobierno 1. Empresa privada

2. Adminstración pública 2. Grupos de interes

3. Partidos políticos 3. Centros de interés

4. Organismos internacionales 4. Medios de comunicación

La clasificación anterior, permite además identificar los recursos con los que cuenta cada uno de los actores y esta-blecer previamente el esquema de análisis de los aportes de los mismos en la política. En el momento en que el analista ubica los recursos, puede dar cuenta de la importancia del actor o, en caso contrario, la poca relevancia del mismo. A continuación se describe el esquema:

Gráfica 2. Esquema de análisis de política pública (Santibañez, Barra y Ortiz, 2015, p. 17).

RECURSOS COGNITIVOSY TECNOLÓGICOS

RECURSOS NORMATIVOS

RECURSOS FINANCIEROS

RECURSOS HUMANOS

RECURSOS ORGANIZATIVOSY POLÍTICOS

Centros de Investigación, Universidades,Organismos internacionales, Medios de Prensa

Estado, Gobierno,Administración Pública

Emresa Privada, Estado, Gobierno,Organismos Internacionales

Administración Pública,Empresa Privada, Gobierno

Grupos de Interés,Movilización Social

Puedeposeer yutilizar

ACTORDE

POLÍTICAPÚBLICA

3. Actores

2626



UNIDAD DIDÁCTICA1

26

Ordoñez (2013) propone un modelo de análisis de “involucrados”15. El modelo que propone es una matriz donde se identifican los actores que son afectados o que les interesa la política, con este se contrastan los roles de los actores, la percepción de ellos frente al problema, la capacidad de incidencia (ponderada) y los acuerdos o conflictos potenciales de los mismos. Este modelo permite contar con un mapa de actores y es útil para generar estrategias de coaliciones o negociaciones.

Tabla 3. Modelo de tabla de análisis de involucrados (Ordoñez, 2013, p. 133).

Actor involucrado Características estatuto o rol del actor

Percepción del actor respecto del problema Interés del actor Capacidad de incidir Acuerdos

o conflictos potenciales

Identificación de los grupos relevantes de actores afectados o con un interés en el problema

¿Qué tipo de persona y organismo es el actor?

¿Qué rol y funciones tiene a su cargo?

¿Cuáles son sus características principales relacionadas con la problemática dada?

¿Cómo percibe cada actor el problema?

¿Cuáles son desde su punto de vista las causas principales y los problemas asociados que determinan el problema?

Este análisis implica entender las representaciones que el actor ha constituido respecto de la problemática.

¿Cuales son los intereses que cada actor posee y defiende en relación con el problema fundamental?

En algunos casos los intereses surgen de mandatos formales definidos por la ubicación del actor en un contexto institucional y en otros, reflejan intereses subyacentes del actor.

¿Cuáles son los recursos de poder sean económicos, políticos, institucionales o de cualquier otra índole que poseen los actores para imponer o defender sus intereses o sus mandatos en relación con la problemática analizada?

¿Cuáles son las relaciones del actor con otros actores involucrados?

¿Cómo el actor se podría ver afectado por las alternativas de solución?

¿Qué acuerdos o conflictos se podrían generar con cada uno de los actores involucrados?

Ejemplo:

A continuación se visualiza el modelo de análisis de involucrados en el problema de consumo de heroí-na según el modelo anterior:

15 Los actores son también llamados involucrados o stakeholders, pero este concepto es propio de la formulación de proyectos, por lo que no es una buena transcripción conceptual intentar aterrizarlo al contexto de políticas públicas cuyo concepto más cercano es: actores.

3. Actores

2727



UNIDAD DIDÁCTICA1

27

Actor involucrado Características estatuto o rol del actor

Percepción del actor respecto del problema Interés del actor Capacidad de incidir Acuerdos

o conflictos potenciales

Consumidores

Individuos afectados por el problema.

Son el objetivo de la política.

A veces no reconocen su existencia y cuando lo hacen se piensan víctimas.

Gozar de la libertad de decidir qué es mejor para ellos (incluso consumir).

Interés en recuperar miembro.

BajaNo desean que se les penalice, sino que sean tratados como enfermos.

Familias y comunidad

Afectados por el problema.

Pueden contribuir a su solución.

Su existencia afecta la paz, la seguridad y la armonía familiar.

Interés en recuperar miembro. Media Demandan

solución integral

PolicíaÓrgano llamado a ser parte de la solución a través de la represión.

Es responsabilidad de los narcotraficantes y de los adictos mismos.

Interés en disminuir el narcotráfico y demás delitos asociados.

Alta Prefieren la represión.

NarcotraficantesOrganizaciones clandestinas causantes del problema.

Es una oportunidad. Interés económico en expandir el consumo. Alta No están interesados

en una solución.

Autoridades de salud pública

Órganos llamados a ser parte de la solución a través de sus servicios

Es responsabilidad compartida.

Interés social por mitigar efectos del consumo.

Media

Privilegian la prevención, la dosis mínima en casos necesarios, y el acompañamiento psicoafectivo.

Fuente: Ordoñez (2013, p. 134).

3.1. Análisis de actores con el software policy maker

Policy maker es un software gratuito que está disponible para su descarga gratuita en: http://www.polimap.com/download.html. Este software permite analizar actores al generar mapas de coaliciones y al simular el cambio de posi-ciones de los actores —de oposición a apoyo y viceversa—. En primer lugar, el usuario tiene que indicar los objetivos de la política, la prioridad de los mismos, los mecanismos o estrategias y los indicadores de seguimiento. En segundo lugar, el usuario diligencia los campos en los que indica cuáles son los actores, estos serán identificados en un modelo de simulación junto con su nivel de administración, el sector al que pertenecen, su posición de apoyo y su nivel de po-der de influencia en la decisión. De ahí en adelante el usuario puede simular posiciones de actores, identificar quiénes poseen mayor poder e intervenir con estrategias de negociación.

3. Actores

http://www.polimap.com/download.html


2828



UNIDAD DIDÁCTICA1

28

Este instrumento es muy útil en dos aspectos: en primer lugar, sirve para la identificación y el análisis de actores, ya que permite generar un mapa digital en el que es posible ubicar visiblemente sus estrategias. En segundo lugar, per-mite generar un instrumento de factibilidad de políticas, esto a través de la simulación de estrategias con mecanismos dinámicos de posibles escenarios de cambio de posiciones, para lo que se sirve de un mapa de redes de política que es generado por el software.

Importante: El software se encuentra en inglés.

Pregunta: ¿Cómo se utiliza el software policy maker?

A continuación se muestra el menú de inicio del software con el ejemplo de la política de salud del gobierno Clinton en Estados Unidos.

Imagen 1. Menú de inicio.

En el menú de la parte inferior se selecciona: ‘abrir último proyecto’ o ‘crear un nuevo proyecto’, en la parte superior. Enseguida, se elige el plan de salud de Clinton como ejemplo prediseñado, en este punto se visualiza el menú principal en donde está el resumen de la política, los actores, las estrategias, los impactos y el reporte, tal como se ilustra en la siguiente imagen.

3. Actores

2929



UNIDAD DIDÁCTICA1

29

Imagen 2. Menú principal.

En el contenido de la política se diligencian todos los campos con cada uno de los objetivos, la prioridad de los mis-mos, los mecanismos o estrategias y los indicadores de seguimiento como se ilustra en la siguiente imagen.

3. Actores

3030



UNIDAD DIDÁCTICA1

30

Imagen 3. Contenido de la política.

En el siguiente contenido se registran los actores. En un modelo de simulación se identifica el actor, el nivel de ad-ministración, el sector de actores al que pertenece, la posición de apoyo y el nivel de poder de influencia del mismo en la decisión.

3. Actores

3131



UNIDAD DIDÁCTICA1

31

Imagen 4. Actores.

Después de registrar la información de los actores, se genera la primera información de apoyo de los mismos con el nivel de viabilidad. Por ejemplo, el caso de salud de Clinton tiene un alto grado de oponentes. El objetivo del modelo es identificar con qué actores es más eficiente negociar para que la política tenga apoyo; en el ejemplo en cuestión —como se ilustra en la imagen anterior— la asociación médica, los congresistas republicanos, el Senador Bob Dole, entre otros.

3. Actores

3232



UNIDAD DIDÁCTICA1

32

Imagen 5. Viabilidad frente a los actores.

Otra información que genera el software es el mapa de coaliciones en un modelo simulatorio tanto de quienes apoyan como quienes se oponen a la política. En el mapa se puede visualizar a los actores con mayor poder, lo que es estratégico en el momento de negociar las medidas públicas o las alternativas de solución a las situaciones considera-das socialmente problemáticas.

3. Actores

3333



UNIDAD DIDÁCTICA1

33

Imagen 6. Mapa de coaliciones.

3434



UNIDAD DIDÁCTICA1

34

4. Definición del problema

Pregunta frecuente: ¿Cómo se define el problema de política pública?

El problema se define, una vez estructurado, con el empleo de los métodos enunciados y descritos anteriormente. En términos de Sen (2000), el empleo de la participación ciudadana en los métodos de talleres permite educar públicos y expandir las libertades ciudadanas. Además, la participación ciudadana es un insumo fundamental para la definición del problema, ya que cuando ha surgido la racionalidad técnica, se debe emplear la racionalidad política para que sea posible la factibilidad y se vinculen los actores que hacen parte de la política.

El ejercicio participativo realizado debe compaginar con la racionalidad técnica. Esta última permite establecer la relación de la identificación de problemas con sus causas y consecuencias, que se asocian en términos de la magnitud del problema o de lo que se entiende como línea base:

Aquí se escribirá la dimensión que tiene el problema actualmente, con base en la descripción de la situación existente, con una expresión cualitativa o cuantitativa observable, que permite describir características, comportamientos o fenómenos de la reali-dad, a través del establecimiento de una relación entre variables, que comparada con períodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar el desempeño y su evolución en el tiempo. (DNP, 2013, p. 7)

Con la construcción de la línea base hay un salto de los argumentos políticos a los argumentos técnicos, que ade-más son soportados teórica y conceptualmente al establecer las razones de los problemas “las explicaciones de los problemas sociales que persisten son notables por la diversidad de causas y de ideologías a las que apuntan, no por su vigor, verificabilidad o poder explicativo” (Edelman, 1991, p. 24). Dentro de un esquema argumentativo se genera la metanarrativa en la que se compaginan las narrativas dominantes y contranarrativas. En este caso, la tesis y la antítesis de lo político y lo técnico dan paso a la síntesis en la conjugación de los discursos (Roe, 1997).

La conjugación de los discursos en la definición del problema permite un margen de maniobra considerable para que la autoridad competente oriente el camino de decisión del abordaje de la situación considerada socialmente pro-blemática. Pero el escenario no está totalmente resuelto para que se tomen decisiones al respecto, ya que:

En la práctica se parte de dos escenarios: el escenario de la simplicidad y el escenario de la complejidad. En el primero se ven fe-nómenos desde el punto de vista disciplinario. En el segundo, se ven desde la perspectiva multidisciplinaria u holística. (Ordoñez, 2013, p. 112)

Así que es posible que dentro de las estructuras organizativas públicas se generen discusiones y otros procesos de negociación para la definición del problema, ya que de esto depende el futuro protagonismo de las burocracias. Incluir

4. Definición del

problema

3535



UNIDAD DIDÁCTICA1

35

a las burocracias en el proceso de definición del problema genera legitimidad y a su vez la apropiación de las medidas públicas.

Importante:

La línea base es la información más importante que evidencia la existencia del problema, razón por la que se deben consultar bases de datos de entidades que generen información como fuente de informa-ción secundaria. Esto siguiendo principios de calidad, confiabilidad y caducidad para abordar adecuada-mente el problema sin sobredimensionarlo o subestimarlo.

Por ejemplo, según los cálculos del DANE, la pobreza extrema para el 2015 en el departamento de Chocó fue del 37,1 %, mientras que en Antioquia fue del 7,3 % y la media nacional para el mismo año fue de 7,9 %. Estos son datos que habría que transformarlos en información. De esta manera, por medio de un proceso lógico se puede afirmar que en el departamento del Chocó hay casi ocho veces más pobreza extrema que el promedio del país y de la región.

No es correcto afirmar simplemente la existencia del dato, hay que convertirlo en información que pue-da nutrirse muchísimo más si se vincula la correlación de tiempo. Si al ejemplo se vinculan los datos del 2014 —que muestran que ese año la pobreza en Chocó fue del 39,1 %—, se evidencia que aunque la pobreza disminuyó, pero no es suficiente el avance para cerrar la brecha con la nación e incluso con el promedio mundial.

Por otro lado, si no se cuenta con la información secundaria mensurable que evidencie la existencia o la argumentación del problema, es conveniente solicitar a las entidades que son cabeza del sector a inves-tigar o responsables del seguimiento a grupos poblacionales, enviar la sistematización de información o archivos digitales para poder realizar ejercicio de minería de datos, para poder realizar una lectura de la información por medio de paquetes informáticos, lo que posibilita realizar operaciones de contabilidad y matemáticas con el fin de obtener información primaria.

Se recomienda no realizar sacrificios para obtener información ya existente, así que es prudente recurrir al portal del Estado Colombiano en donde se orienta al servidor público y al ciudadano para la consulta de información pública o a la que pueden acceder los servidores públicos. Por ejemplo, para consultar bases de datos sobre la atención a población víctima de la violencia, sobre los hechos que vivenciaron y otras variables recurrentes en la política, se debe ingresar al Registro Único de Víctimas en el siguiente enlace: http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV, y si se requiere información en profundidad, se solicita un usuario a la entidad como corresponda.

Pregunta frecuente: ¿Cuáles autoridades públicas definen el problema de política pública?

4. Definición del

problema

http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV

3636



UNIDAD DIDÁCTICA1

36

Con la participación ciudadana y la recolección de información —que da cuenta tanto de la dimensión del problema como de la incidencia de conocimiento e información de la misma—, en términos de Majone (1997), a esta altura la expre-sión de preocupaciones generales termina en decisiones concretas. También, en este punto de definición del problema, sí es necesario retroceder o esperar el tiempo necesario para definir el problema, se debe tomar esta decisión. Esto se da porque implementar medidas sobre un problema mal definido implicaría malgastar tiempo y recursos valiosos para dar cuenta de que los resultados no son los deseados16, no solo es botar a la caneca estos recursos, también es restar gober-nabilidad al mandatario. Tal consecuencia, posteriormente, pasaría cuenta de cobro mediante el electorado, más allá de las responsabilidades acarreadas en términos de accountability o rendición de cuentas del new public managment.

Tradicionalmente, se atribuye a la rama ejecutiva del poder público la definición del problema, y se deja al debate en la rama legislativa o con quien cumpla su competencia a nivel territorial. En cuanto la rama judicial, algunos analistas y hacedores de política desconocen su rol, el cual es sumamente importante porque los tribunales definen la problemá-tica e incluso definen las medidas a adoptar en la política pública, ya que hay disputas residuales y normas subyacentes definidas por los tribunales17.

En el caso particular de Colombia, se encuentra la definición del problema por parte de la rama judicial en la política de atención a víctimas de la violencia, entre otras. Esto a través de la Sentencia C-025 de 2004 de la Honorable Corte Constitucional, en donde se estableció el estado de cosas inconstitucionales, que promovió la creación de la Ley 1448 de 2011 para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno:

En las situaciones en que se comparte el poder, los dirigentes públicos, planificadores y analistas de las políticas dependen de los foros para la discusión, de los ámbitos para la formulación y aplicación de políticas, y de los tribunales para que se encarguen de las disputas residuales y apliquen las normas subyacentes en el sistema. (Bryson & Crosby, 1998, p. 430)

A su vez, se presentan argumentos que defienden que el capitalismo financiero o corporativista define el problema por medio del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, o incluso, por medio de agentes gremiales o demás delegados, controversias que no serán abordadas en el presente documento. A continuación, el gráfico detalla el ciclo de maduración del problema previo a la formulación de alternativas de solución en un modelo secuencial:

16 Se puede tomar como ejemplo la política pública de salud sexual y reproductiva de la administración de Luis Eduardo Garzón en Bogotá, descrita anteriormente en la política pública de salud sexual y reproductiva.

17 Las disputas residuales son las controversias jurídicas que son resueltas por los tribunales, en las que este actor define la ruta para interpre-tar, proteger y cumplir la Constitución Política y la Ley; como también la de establecer lineamientos sobre cómo atender la política pública. La teoría se encuentra en Bryson y Crosby (1998).

4. Definición del

problema

3737



UNIDAD DIDÁCTICA1

37

Gráfica 3. Ciclo de maduración del problema previo a la solución (Ordoñez, 2013, p. 107).

Input psicológico

Sociedad tomadora de decisiones Analista de políticas públicas

Sensaciónproblemática

Input poliítico

Situaciónproblemática

Input académico

Objetivizacióndel problema

Input técnico

Formalización

Solución

Importante:

En la definición del problema se deben establecer enfoques poblacionales y territoriales. Al comienzo de la unidad se mencionaron los grupos poblacionales en los que se profundiza más adelante. Por otro lado, lo territorial se refiere a la identificación del entorno geográfico con sus características socioeconó-micas, socioculturales, sociopolíticas y sociambientales.

Además, hay que reconocer:

El papel importante de los medios de comunicación, de las redes sociales, de los círculos académicos y científicos, de los actores sociales y políticos y sus organizaciones, y en particular de la burocracia estatal, para la realización de la labor de definición de problemas mediante el etiquetaje y la intervención de categoría. (Roth, 2014, p. 121)

La intervención se encuentra con “los partidos políticos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tri-bunales, los medios de difusión, los grupos de interés y los expertos independientes intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasión” (Majone, 1997, p. 35). Como ejemplo del problema se puede enunciar el desplazamiento forzado de familias campesinas en el municipio de Sandoná.

4. Definición Del

Problema

3838



UNIDAD DIDÁCTICA1

38

5. Instrumentos de política pública

Los instrumentos de la política pública posibilitan tanto la construcción de la misma, como la identificación de las restricciones y de las seudorrestricciones que ya se mencionaron con Majone. La identificación de instrumentos da lugar a entender que existe un óptimo condicionado que muestra que los gobernantes tienen menos poder de lo que se supone18.

El hecho de que exista un óptimo condicionado significa que, dentro del marginalismo, la autoridad que detenta el poder de decisión no puede escoger las decisiones óptimas, sino las que sean factibles de realizar y hay “que contentar-se con otras de menos ambición o “subóptimas”. El teorema del óptimo condicionado (second best) de la economía del bienestar provee una prueba formal de este hecho” (Majone, 1997, p. 156). Como soporte para tomar decisiones sobre la empleabilidad de instrumentos está la curva de Phillips y el óptimo Paretto.

Instrumentos normativos

Los instrumentos normativos son los más empleados en Colombia para legitimar las políticas públicas. Sin embargo, este institucionalismo normativo no es empleado adecuadamente, ya que administrativamente se tiene el imaginario de que las leyes y las normas lo solucionan todo a pesar de ser inoperables. Esto sucede porque, en principio, no se considera que la política pública exista con la expedición de una norma19. Lo anterior lo manifiestan las organizaciones sociales, por ejemplo, Cesar Jeréz —miembro de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC) y vocero de la Cumbre Agraria— manifiesta coherentemente que el Gobierno Nacional se especializó en firmar acuerdos y leyes sin ningún campo de implementación.

Sin dejar de lado la anterior aclaración, las normas son un instrumento de gran ayuda para materializar las políticas públicas. Pero las normas se deben emplear responsablemente y con la noción de que se implementarán medidas fu-

18 Al evaluar el poder de todo gobernante, deben tenerse en cuenta ciertos límites: las políticas previas y la inercia institucional, la infor-mación inadecuada, absoluta o equivocada, las limitaciones cognoscitivas, los planes de otros gobernantes y la resistencia de la propia burocracia, los intereses creados y las demandas y aspiraciones de diversos grupos sociales, los límites del espacio de control, del tiempo y de los recursos disponibles, la fuga de autoridad y la pérdida de legitimidad, los compromisos extranjeros y las presiones internacionales. (Majone, 1997, p. 156)

19 Si bien es necesario expedir un acuerdo municipal, una ordenanza departamental, una ley o un decreto para legitimar la política pública o, en otros casos extremos, es necesario un documento Conpes para dejar claro el marco institucional. Las normas no son suficientes para la existencia de una política.

El curso más común es la puesta en vigencia de una Ley que promete resolver o paliar el problema aunque haya pocas probabilidades de que logre su pro-pósito. Aunque este recurso es vastamente reconocido, tiene una eficacia perenne para obtener la inactividad de los descontentos y la legitimación del régimen. (Edelman, 1988, p. 32)

5. Instrumentos de

política

3939



UNIDAD DIDÁCTICA1

39

turas que no solo transformarán el comportamiento de las personas y de las instituciones, sino que también salvarán vidas, sacarán a personas de la pobreza, así como salvarán a miles de niñas y niños de caer en la prostitución, en la desnutrición, en la pobreza y en la guerra.

De este modo, el acto administrativo que legitime la política instrumentalmente debe contener un diagnóstico —que incluya datos e información con los criterios señalados anteriormente—, fines20, objetivos —enunciados claros y verbos que indiquen acción concreta—, instrumentos —fiscales, administrativos, normativos, etc.— y metas —que sean cuantificables— de la política. Y tal como se enunció anteriormente, se debe garantizar que en tal diagnóstico se consigne la voluntad constituyente emanada de la participación ciudadana. Después de la elaboración del documento por la autoridad competente, se debe radicar y realizar el trámite correspondiente al ordenamiento jurídico para su legitimación.

Los documentos de política pública que incluyan grupos poblacionales deben vincular los criterios de focalización del gasto público social, Conpes 100 de 2006. Lineamientos que provienen desde el consenso de Washington que bus-ca la eficiencia del gasto público del Estado.

El instrumento normativo más utilizado para estructurar políticas públicas es la Ley 152 de 1994. Esta ley provie-ne del plan de desarrollo y es la que se articula de mejor forma con la realización del trámite institucional, ya que “el proceso de formulación de políticas nacionales no está definido, no existe una ruta clara” (Whittingham, 2016, p. 193). Además, es importante enunciar la utilidad de la Ley 134 de 1994 sobre participación ciudadana y la Ley 136 de 1994 sobre la rendición de cuentas que permiten a las políticas realizar el control social.

Instrumentos fiscales

Los instrumentos fiscales son muy importantes, ya que garantizan la implementación de las medidas públicas. Cuando se diseñan políticas públicas se comete el gran error de no contabilizar los costos y las fuentes de financiación de las mismas. Esto último denota una falta de planeación e implica que al momento de hacer seguimiento a la política no se cuenta con estimaciones certeras de lo programado y ejecutado. El Decreto 111 de 1996 establece el estatuto orgánico de presupuesto mediante el cual se pueden programar inversiones, la Ley 715 de 2001 establece las compe-tencias de las entidades territoriales para planear inversiones en el Sistema General de Participaciones y la Ley 1473 de 2011 establece la regla fiscal para evitar el déficit fiscal en ejercicios de deficiente planeación en los que se incluye la planeación de políticas.

Instrumentos de información

La estructuración de políticas públicas debe realizarse con bases de datos que permitan al policy maker y al decisor

20 Distinción entre fin y objetivo: logro de algo que se persigue mediante el empleo de algunos medios (Cuadrado, 2009).

5. Instrumentos de

política

4040



UNIDAD DIDÁCTICA1

40

de política pública obtener información de la línea base y de los impactos futuros de las medidas a adoptar por alter-nativa. También debe permitir la definición de la información que se requiere para el monitoreo, seguimiento, control y evaluación de las medidas públicas en términos de indicadores. Para retomar el contenido, el manejo de bases de datos se abordó en el capítulo de identificación del problema.

Importante:

Al momento de formular política pública algunas personas o actores incluyen conceptos de ejes, dimensiones, componentes u otros conceptos que son contradictorios e incomprensibles con los conceptos del marco jurídico, institucional y organizacional. Se recomienda utilizar principal-mente los conceptos desarrollados por la Ley 152 y normatividad asociada a la planeación.

5. Instrumentos de

política

4141



UNIDAD DIDÁCTICA1

41

6. Construcción de alternativas de política pública y modelos descriptivos

Para formular políticas públicas no existe una fórmula mágica o un recetario que indique el paso a paso sobre cómo se debe hacer, por ejemplo: seleccione 50 actores sociales e ingréselos a un aula acondicionada junto con un tallerista, combínelos durante 120 minutos, agréguele 120 gramos de proteína, carbohidratos e hidratante, mézclelos muy bien para que participen sin discusiones, incorpore democracia al gusto y tendrá una política pública muy fresca y decorada. La realidad es compleja y, si algún documento propone el recetario o fórmula mágica, hay que hacer una lectura muy atenta de lo que se propone21.

Recuerde:

Es prudente recordar de nuevo la regla popular número uno de las matemáticas: “si te parece fácil, lo estás haciendo mal”.

En esta unidad didáctica se presenta un modelo descriptivo que puede llegarse a emplear en la formulación de una política pública. Estos modelos soportan cognitivamente futuros escenarios de impacto generado por decidir o no sobre las alternativas construidas o las que estén disponibles para solucionar el problema público. Antes de detallarlos es necesario que el formulador o quien acompañe el proceso de la política pública construya alternativas de decisión.

En las alternativas se deben tener en cuenta las seudorrestricciones mencionadas por Majone, no solo para viabili-zar políticas, sino también para vincular elementos de factibilidad. Es importante resaltar que existe un óptimo condi-cionado que muestra que no todo lo deseable es posible en las políticas públicas. De este modo, la factibilidad en la construcción y la votación de alternativas no consiste en hacer las elecciones óptimas, sino aquellas que son factibles política y operativamente hablando. De esta manera, hay que contentarse en decidir alternativas sub-óptimas en las que se pueda emplear instrumentos como la curva de Phillips y el óptimo paretiano.

21 La reflexión de Duverger de que la práctica se ve obligada a adelantarse a la teoría es un clásico ejemplo del modelo de anticipación de soluciones prescritas o del cumplimiento del modelo secuencial o de fases de política pública.

6. Construcción de alternativas de

política pública

4242



UNIDAD DIDÁCTICA1

42

Importante:

Las políticas públicas se diferencian temporalmente de otros instrumentos administrativos públicos. Cuadrado (2009) maneja los siguientes criterios:

Corto plazo: de dieciocho a veinticuatro meses (proyecto). Ejemplo: construcción de una carretera en una vereda.

Mediano plazo: de cuatro a cinco años (plan). Ejemplo: un plan de desarrollo.

Largo plazo: mayor a ocho años (política). Ejemplo: la política pública de adulto mayor, del 2014 al 2026, en el municipio de El Colegio.

En la construcción del problema y de las alternativas es fundamental incluir un componente teórico-conceptual me-diante el cual se pueda deliberar adecuadamente sobre la política. Para mencionar un ejemplo, la noción de bienestar puede ser entendida de forma distinta desde diferentes teorías, unas la asocian con crecimiento económico, otras con la riqueza material, o con la riqueza inmaterial, con la cobertura de necesidades básicas insatisfechas, con la expansión de capacidades, con el vitalismo cósmico, etc. Para superar estos dilemas, el marginalismo encuentra útil describir el comportamiento predecible o calculable de las variables vinculadas bajo modelos. A continuación, se describe el com-portamiento del interés o del ahorro desde la microeconomía:

Gráfica 4. Ejemplo de modelo descriptivo (Ordoñez, 2013, p. 117).

Ahorro

Interés

Si hablamos de política pública de vivienda, uno de los objetivos es otorgar subsidios directos condicionados a tra-vés del crédito, las variables de ahorro e interés son las que se asocian. En cuanto mayor ahorro, mayor tasa de interés,


política pública

4343



UNIDAD DIDÁCTICA1

43

pues no existiría dinero circulante en el mercado. Este fenómeno se debe prever y calcular en la política pública para mitigar impactos negativos como las burbujas inmobiliarias —en las que Colombia es un claro ejemplo por el boom de la política pública de vivienda en la administración de Juan Manuel Santos—.

Otro ejemplo de modelo descriptivo es el empleo de simuladores e infografías con las que, por medio de aplica-ciones, es posible realizar cálculos de variables y generar líneas de tiempo. Esto permite que visualmente se puedan analizar los fenómenos o el comportamiento de la situación considerada socialmente problemática.

A continuación, se encuentra el ejemplo de la calculadora de la desigualdad de OXFAM, una fundación del orden internacional, publicada y validada por CLACSO (Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales). Allí se puede simular el nivel de desigualdad en el promedio del percentil de mayores ingresos del país, por ejemplo, con el salario mínimo de Colombia durante el 2016 y en familia promedio de cuatro personas.

Imagen 7. Calculadora de la desigualdad22.

22 Disponible en: http://www.clacso.org.ar/calculadora_desigualdad/calculadora.php


política pública

4444



UNIDAD DIDÁCTICA1

44

Imagen 8. Resultado calculadora de la desigualdad con salario mínimo Colombia.

Recuerde:

Hay un acuerdo general de los hacedores de política pública, a saber: “si el problema no es bien identifi-cado se corre el riesgo de ser ineficaz a la hora de ofrecer soluciones, pues se pueden ofrecer soluciones a problemas incorrectos” (Ordoñez, 2013, p. 95). No identificar bien un problema rompe el hilo conduc-tor de la definición y la solución del mismo. Esto presiona para que la identificación en búsqueda de con-sensos y la incorporación de las variables trascendentales para el abordaje deban ser actividades muy rigurosas. Esto último debe incluir un momento inicial de reconocimiento de las teorías y conceptos que soportan los argumentos de la identificación del problema; momento que posibilita construir redes de política policy networks y coaliciones advocacy coalitions framework que acompañen al decisor a definir el problema y argumentar sobre las soluciones del mismo.

El diseño de alternativas permite realizar una evaluación ex-ante o anticipada a la implementación de medidas pú-blicas. El diseño de alternativas parte de un enfoque cognitivo que también hace parte de la toma de decisiones. De este modo, se pueden modelar las soluciones frente al problema de desconexión entre centros comerciales de una ciudad, como se relacionan en las siguientes gráficas.


política pública

4545



UNIDAD DIDÁCTICA1

45

Gráfica 5. Ejemplo de problema: desconexión entre centros comerciales (Ordoñez, 2013, p. 121).

A

D

G

B

E

H

C

F

I

Gráfica 6. Ejemplo de solución: conexión creativa entre centros comerciales (Ordoñez, 2013, p. 131).

A

D

G

B

E

H

C

F

I

Adaptado de DUNN, 2004.

A continuación, se relaciona un ejemplo de modelo simulatorio para la toma de decisiones a través de un esquema racional en el que se tienen en cuenta dos alternativas con probabilidades y valoraciones frente a la contaminación:

Gráfica 7. Ejemplo de modelo simulatorio (Ordoñez, 2013, p. 120).

Modelo simulatorio

Regularindustria

Contaminaciónsube(0,5)

Más regulación

Más regulación

Más regulación

Más regulaciónMás regulación

Más regulación

Más regulación

Más regulación

Contaminaciónbaja(0,5)



Educarconsumidores

= Decisión bajo análisis = Consecuencia ( ) = Probabilidad de la consecuencia Probable punto de decisión futuroAdaptado de Dunn (2004).


política pública

4646



UNIDAD DIDÁCTICA1

46

Este último modelo de alternativas más estructurado se diferencia del anterior en la vinculación de futuros impactos de las decisiones. Aspecto en el que se debe evaluar y decidir no solo sobre la decisión que tiene mayores impactos sobre la problemática de la contaminación, sino también sobre la factibilidad de que la administración cuente con un margen de maniobra de actuación, ya que por lógica regular la industria tiene costos económicos y políticos.


política pública

4747



UNIDAD DIDÁCTICA1

47

7. Metodologías para formular política pública

Esta instancia aborda tres momentos de formulación de políticas, como se visualiza en la siguiente gráfica:

Gráfica 8. Momentos de la formulación de políticas (Velázquez, 2006, p. 49).

Momentos de la formulación

Momento 1: Filtración del problema

Momento 2: Definición del problema (diagnóstico, causalidad)

Momento 3: Definicion de objetos

Momento 4: Análisis y selección de instrumentos

METAPOLÍTICA

Importante:

Una política pública dentro del campo normativo del de-ber ser cuenta con fines, objetivos, instrumentos y metas. Si la política no cuenta con la totalidad de estos elemen-tos, como mínimo tiene que contar con objetivos, que son los que orientan el accionar de las autoridades pú-blicas y el comportamiento de los ciudadanos.

7.1. Marco lógico

El marco lógico es una metodología de planeación orientada a objetivos diseñada para la formulación, el seguimien-to y la evaluación de proyectos de cooperación internacional23, lo que quiere decir que se puede utilizar después de la definición de los fines y objetivos o para definir los mismos. Hay un marco institucional constitucional para definir los fines, en el caso colombiano, por ejemplo, está el artículo segundo de la Constitución Política de 1991. En el momento

23 A nivel nacional presentó gran acogida y es ampliamente utilizado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), en donde existen soportes del Banco de Proyectos Nacional (BPIN) del orden territorial y de los proyectos de inversión del Sistema General de Regalías (SGR). Ver: ILPES (2005).

7. Metodologías para formular

política pública

4848



UNIDAD DIDÁCTICA1

48

de la formulación de la política estos fines comúnmente son ajustados de acuerdo con las necesidades de la política; pero, junto con los objetivos, se requiere que sean fines claros y precisos, esto para evitar ambigüedades24.

El Marco lógico permite realizar una evaluación ex ante o antes de implementar un proyecto que, en este caso, se aterriza con una política. La estructura inicial permite establecer los fines y medios para solucionar el problema por me-dio del árbol de objetivos, el cual parte de un árbol de problemas. En lo metodológico, se parte de una lluvia de ideas que tiene dos caminos, el del individualismo y el del proceso participativo.

La finalidad del método es identificar un problema central25, sus causas y sus consecuencias bajo el efecto cascada y la metáfora-esquema del árbol. El problema central identificado es el tronco; y las raíces, las causas de ese problema central. Estas causas pueden tener subcausas y así sucesivamente, así se conforman las raíces del esquema, siempre en una orientación de abajo hacia arriba (como se observa en la gráfica 9). Por otro lado, los efectos del problema central son las ramas que conforman la parte superior del árbol en el esquema. A continuación, el ejemplo del árbol cuyo pro-blema central —o también llamado nudo crítico— se encuentra en color rojo:

24 En la gráfica 13 hay un ejemplo de árbol de problemas del cual se desprenden los objetivos del árbol de objetivos que se ejemplifica en la gráfica 14.

25 “Un proyecto nace de la intención o necesidad de solucionar un problema y tenemos como definición de problema una situación existente que tiene efectos negativos en la población afectada. Aquí se debe escribir el problema que el proyecto exactamente pretende resolver. Es muy importante considerar que, en cualquier caso, el problema no debe ser expresado como la negación de una solución, sino que debe dejar abierta la posibilidad de encontrar múltiples alternativas para resolverlo”. (DNP, 2013, p. 7)


política pública

4949



UNIDAD DIDÁCTICA1

49

Gráfica 9. Árbol de problemas (DNP, 2013, p. 14).

EF

EC

TO

SC

AU

SA

S

Mayor inseguridadciudadana

Alto grado deviolencia familiar

Problemas deconvivencia en la comunidad

Alta densidadpoblacional por

vivienda

Problemas deadquisiciónde vivienda

Oferta devivienda

insu�ciente

Pocacapacidadde ahorro

Desaprovecamientode programas

gubernamentalesde vivienda

Insu�cienteorganizacióninstitucional

a nivelcomunitario

Baja implementaciónde programas

servicios públicospor parte de

autoridades locales

Di�cultad deacceso a servicios

básicos

Malas condiciones habitacionalesen las Margaritas

Proliferación deasentamientos

irregularesAumento de

promiscuidad

Propensión al alcoholismoy drogadicción

Altavulnerabilidadhacia riesgos

naturales

Alto riesgosanitario

© Het Kleinde Loo -www.hetkleineloo.nlwww.schoolplaten.com

Como método participativo se emplea el metaplan26, este es un taller orientado a generar consensos para solucionar problemas, con este se invita a los agentes de los sectores sociales y políticos involucrados en el problema previamente identificado27. El taller debe ser orientado por un moderador experto, que cuente con competencias de manejo de gru-

26 En el siguiente enlace se puede consultar la metodología de Giorgio Martinelli: https://www.youtube.com/watch?v=buuGW4FpBDQ27 Según los recursos técnicos y financieros se realizan talleres, los cuales pueden ser con grupos selectos de agentes representativos o, en

otros casos, pueden ser actividades descentralizadas en las que se realizan múltiples talleres con el objetivo de que se amplíe la participa-ción. Es importante que los grupos no sean muy grandes (máximo cincuenta personas) y que se realice una caracterización previa de los asistentes —entre otras, esta metodología es utilizada para formular el Plan Nacional de Desarrollo incluyendo mesas participativas a nivel


política pública

https://www.youtube.com/watch?v=buuGW4FpBDQ

5050



UNIDAD DIDÁCTICA1

50

pos. Es de suma importancia que el moderador no influya en las decisiones o en los argumentos de los participantes, su rol es de facilitador, lo que le quita cualquier investidura de intereses y de valores prescritos. Si el moderador interviene sobre los argumentos, contamina el instrumento de recolección de la información.

El moderador entrega cartulinas a los asistentes en donde se consignan las percepciones de la pregunta ¿Cuál es el principal problema?, esto respecto a la situación considerada socialmente problemática identificada previamente. Tal pregunta posibilita una ‘lluvia de ideas’ o ‘ideas fuerza’ de parte de cada uno de los asistentes, quienes sintetizan y, en un ejercicio interactivo construido colectivamente por medio de la visualización permanente de las ideas, se le da forma al árbol en las relaciones causa y efecto28.

Según Martinelli (2010), al dar forma al árbol se identifica el problema central evitando el cruce de diálogos que disipa la concentración y priorización: “el debate sin regulación conduce con facilidad a la discusión interminable e incluso a la violencia. Un organismo deliberante que carece de organización puede padecer diversas perturbaciones, tales como el obstruccionismo” (Majone, 1997, p. 37).

Después de pegar las tarjetas o cartulinas de cada uno en una pared o superficie vertical, el moderador contará con una visualización que le permite quitarlas y ponerlas. La gran ventaja de esta metodología es que propicia resultados breves y es ampliamente participativa, ya que las ideas de todos los actores y participantes cuentan. Es importante que haya una orientación previa muy breve con instrucciones sobre cómo formular un problema29 y, si es necesario, el mo-derador puede proponer al participante una mejor forma de redacción para el entendimiento colectivo sin interferir en sus argumentos.

El árbol de objetivos se construye después del árbol de problemas, del que es antítesis. Dentro del árbol de proble-mas se proponen acciones para solucionar los problemas, así, el problema central identificado en la gráfica 9, titulada Malas condiciones habitacionales en las Margaritas, pasa al árbol de objetivos como Mejorar las condiciones habitacio-

nacional. Se puede consultar al respecto al Consejo Nacional de Planeación—. 28 “La complejidad que se dé en la conformación del árbol dependerá de las dificultades que presente el tema que vamos a abordar. A veces

sucede que se pueden encontrar numerosas causas que originan el problema, y lo mismo para los efectos. Por lo tanto, el árbol se irá cons-truyendo con raíces más profundas y con un follaje más frondoso… Por ejemplo, una situación relativa a la inocuidad de alimentos puede parecer en un primer momento una causa del problema central, pero a medida que se avanza en el análisis puede que resulte en realidad un efecto del mismo. Se entiende que una deficiencia en el crecimiento y desarrollo de los niños constituye un efecto del alto porcentaje de niños que contraen enfermedades transmitidas por alimentos y no la causa” Fuente: Organización Panamenicana de la Salud, disponi-ble en: http://www.paho.org/hq/index.php?option=com_content&view=article&id=10439%3A2015-la-construccion-del-problema&cati-d=7638%3Aeducacion-diagnostico&Itemid=41300&lang=es

29 Al respecto se puede consultar: http://datateca.unad.edu.co/contenidos/204011/204011_CONTENIDO_EXE/leccin_1_seleccin_y_defini-cin_del_tema__planteamiento_y_formulacin_del_problema.html y, http://www.unsj.edu.ar/unsjVirtual/comunicacion/seminarionuevas-tecnologias/wp-content/uploads/2015/06/01_Planteo-del-problema-SI.pdf.


política pública

http://datateca.unad.edu.co/contenidos/204011/204011_CONTENIDO_EXE/leccin_1_seleccin_y_definicin_del_tema__planteamiento_y_formulacin_del_problema.html

http://datateca.unad.edu.co/contenidos/204011/204011_CONTENIDO_EXE/leccin_1_seleccin_y_definicin_del_tema__planteamiento_y_formulacin_del_problema.html

http://www.unsj.edu.ar/unsjVirtual/comunicacion/seminarionuevastecnologias/wp-content/uploads/2015/06/01_Planteo-del-problema-SI.pdf

http://www.unsj.edu.ar/unsjVirtual/comunicacion/seminarionuevastecnologias/wp-content/uploads/2015/06/01_Planteo-del-problema-SI.pdf

5151



UNIDAD DIDÁCTICA1

51

nales de las Margaritas. Es importante que el moderador utilice la misma estructura del árbol de problemas, pero los enunciados cambian a acciones como en el siguiente ejemplo:

Gráfica 10. Árbol de objetivos (DNP, 2013, p. 15).

FIN

ES

ME

DIO

S

Reducir lainseguridadciudadana

Reducir laviolencia

intrafamiliar

Erradicar los problemas deconvivencia en la comunidad

Disminuir la densidadpoblacional por

vivienda

Aumentar laadquisición de

vivienda

Mejorar laoferta devivienda

Aumentarcapacidadde ahorro

Aumentar elaprovechamiento de

programas de viviendagubernamentales

Optimizar laorganización

institucional a nivelcomunitario

Incrementar laimplementación de

programas de serviciospúblicos por parte deautoridades locales

Mejorar el accesoa servicios básicos

Mejorar las condiciones habitacionalesde las Margaritas

Reducir la proliferaciónde asentamientos irregulares

Disminuirla promiscuidad

Disminuir lapropensión al

alcoholismo y ladrogadicción

Reducir lavulnerabilidadhacia riesgos

naturales

Disminuir losniveles de

riesgo sanitario

© Het Kleinde Loo -www.hetkleineloo.nlwww.schoolplaten.com

Definidos los árboles, se establece la cadena de valor, cuya tarea es “presentar de manera secuencial y jerarquizada los elementos mínimos que hacen parte de la formulación del proyecto de inversión” (DNP, 2014, p. 10). A continuación, se detalla cada uno de los elementos de la cadena de valor:


política pública

5252



UNIDAD DIDÁCTICA1

52

Gráfica 11. Cadena de valor (DNP, 2014, p. 13).

Insumos ActividadesResultados

ProductosImpactos

Insumos: factores

productivos, bienes o

servicios con los que se

cuenta para realizar la

intervención pública

Actividades: acciones que

contribuyen a la transformación de insumos en

productos

Productos: bienes oservicios

generados en un proceso

productivo, que se obtienen mediante el proceso de

transformación de los insumos

Resultados: son los efectos intencionales o no de la intervención pública, una vez se han consumido

los productos

Impactos: son los efectos exclusivamente atribuibles a la intervención pública

Identificados los elementos, “se recoge en una matriz llamada de marco lógico, llamada también matriz de planifica-ción, los elementos principales del programa para facilitar su ejecución y seguimiento”. A continuación se detalla este proceso:

Gráfica 12. Marco lógico y la cadena de valor (DNP, 2014, p. 14).

Marco lógico (Niveles)

Fin

Propósito

Componentes

Actividades

Observaciones

Es el objetivo de política en el que se inscribe la operación de inversión. Responde la pregunta ¿para qué?Efecto esperado de la intervención. Es el cambio que fomentará la operación. Responde la pregunta ¿por qué?Son los bienes o servicios de la operación de inversión. Responde a la pregunta ¿qué?Son las acciones necesarias para desarrollar cada componente o producto. Responde a la pregunta: ¿cómo?Son los factores productivos, bienes o servicios para realizar la intervención pública. Responde a la pregunta: ¿con qué?

Cadena de valor(Eslabones)

Resultados finales

Resultados inmediatos e intermediosProductos

Actividades

Insumos


política pública

5353



UNIDAD DIDÁCTICA1

53

La estructura analítica del proyecto es otro insumo que vincula los elementos de la cadena de valor, en donde se esquematiza el mismo, “se representa en un gráfico similar el árbol de objetivos, en donde permanece inalterado el objetivo central. Sin embargo, en el nivel de los medios, se incluyen las actividades correspondientes a la alternativa óptima” (Sánchez, 2013, p. 38).

Gráfica 13. Estructura analítica

Por último, encontramos la matriz de marco lógico, la cual posee una lógica vertical y una lógica horizontal, “la lógi-ca vertical establece la relación causa-efecto entre las distintas partes de un problema” (Sánchez, 2013, p. 42). El fin es entendido como el objetivo general; el propósito, como los objetivos específicos; los componentes, como los productos o resultados; y las actividades, como las acciones principales.

La lógica horizontal relaciona cada uno de los elementos de la lógica vertical. A continuación se relaciona la matriz de marco lógico con la descripción detallada de cada uno de los elementos:


política pública

5454



UNIDAD DIDÁCTICA1

54

Gráfica 14. Matriz de marco lógico (Sánchez, 2013, p. 45) .

Tabla 4. Matriz de marco lógico detallada (Sánchez, 2013, p. 47).

Resumen narrativo de objetivos Indicadores verificables objetivamente Fuentes de verificación Supuestos

Fin(Objetivo general)El fin es una definición de cómo el proyec-to o programa contribuirá a la solución del problema (o problemas) del sector

Miden el impacto general que tendrá el proyecto. Son específicos en términos de cantidad, calidad y tiempo (grupo social y lugar si es relevante).

Fuentes de información que se pueden utilizar para verificar que los objetos se lograron. Puenden incluir material publi-cado, visual, encuestas por muestreo, etc.

Indican los acontecimientos, las condicio-nes importantes necesarias para la susten-tabilidad (continuidad en el tiempo) de los beneficios generados por el proyecto.

Propósito(Objetivo específico)El propósito es el impacto directo a ser lo-grado como resultado de la utilización de los componentes producidos por el pro-yecto. Es una hipótesis sobre el impacto o beneficio que se desea lograr.

Describen el impacto logrado al final del proyecto. Debe incluir metas que reflejan la situación al finalizar el proyecto. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar.

Fuentes que el ejecutor y el evaluador pueden consultar para ver si los objetivos se están logrando. Pueden indicar si exis-te un problema y surge la necesidad de cambio de los componentes del proyecto. Pueden incluir material publicado, inspec-ción visual, encuestas por muestreo, etc.

Indican los acontecimientos, las condicio-nes o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya efectiva-mente al logro del fin.

Componentes(Resultados)Obras y servicios y capacitación que se requiere que complete el ejecutor del proyecto de acuerdo con el contrato. Estos deben expresarse en trabajo terminado (sistemas instalados, gente capacitadda,, etc).

Solo descripciones breves, pero claro que cada uno de los componentes que tiene que terminarse durante la ejecucion. Cada uno debe especificar cantidad, calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc., que deberán entregarse.

Indica dónde un evaluador puede obte-ner información para verificar que los re-sultados han sido producidos. Las fuentes pueden incluir inspección en sitio, infor-mes de auditor, etc.

Acontecimientos, condiciones o las de-cisiones que tienen que ocurrir para que los componentes del proyecto alcancen el propósito para el cual se llevaron a cabo.

Actividades(Acciones)Tareas que el ejecutor debe cumplir para completar cada uno de los componentes del proyecto y que implican costos. Se ha-ce una lista de actividades en orden crono-lógico para cada componente.

Presupuesto para cada componente a ser producido por el proyecto.

Indica dónde un evaluador puede obte-ber información para verificar si el presu-puesto se gastó como estaba planeado. Normalmente constituye el registro con-table de la unidad ejecutiva.

Acontecimientos, condiciones o desi-ciones (fuera del control del gerente del proyecto) que tienen que suceder para completar los componentes del proyecto.


política pública

5555



UNIDAD DIDÁCTICA1

55

7.2 Planeación participativa (Plan Nacional de Educación 2006-2016 y 2016-2025)30

Lastimosamente, la participación ciudadana no se desarrolla plenamente en el sistema político colombiano, ade-más, los ejercicios de socialización de política pública abundan, usualmente, las decisiones ya están tomadas y se rea-lizan ejercicios de legitimación poco ortodoxos.

Con este crítico escenario, el MEN realizó un ejercicio de planeación que se puede llegar a realizar exitosamente para garantizar la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas. Se busca que estas políticas en la legitimación y que también permitan profundizar en las entrañas de lo territorial, es decir, en las realidades socioeco-nómicas que enmarcan la revolución de necesidades públicas de millones de ciudadanos.

Importante: La aclaración inicial es que la metodología que se presenta fue empleada para la formulación de un plan, pero esto no le resta valor para ser empleada también en la formulación de una política pública. Ade-más, se vincula el ejercicio al mismo tiempo en el que el MEN está creando el nuevo plan para el periodo 2016-2025.

Según el MEN, el Plan Decenal de Educación (PNE) 2006-2016 fue el resultado de la voluntad política de establecer una metodología que congregara una amplia participación con un estimativo oficial de veinte mil participantes. Se invirtió aproximadamente un año de preparación y ejecución de la metodología bajo la dirección de ocho expertos. A continuación, se detallan las fases y metodologías empleadas:

Primera fase: consulta institucional en línea

Esta fase consiste en el uso de medios de comunicación virtual con el objeto de recolectar inquietudes, deliberar so-bre ellas y establecer canales de comunicación para consignar las propuestas de los ciudadanos. El MEN habilitó líneas telefónicas gratuitas y correos electrónicos para que la población expresara su opinión frente a unas preguntas prescri-tas, a saber: ¿Usted qué propone para mejorar la educación en Colombia?, ¿Qué es lo más importante en la educación de los jóvenes de hoy? y ¿Qué debemos aprender los colombianos en los próximos diez años?”.

Según cifras oficiales, después del tiempo de recolección de información se consignaron trece mil propuestas. La metodología empleó mecanismos de consulta del proyecto Voces Ciudadanas de la Facultad de Periodismo Público de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín (UPB).

30 Fuente: Ministerio de Educación Nacional (MEN). Un ejemplo a seguir: Plan decenal de educación 2006-2016. Información disponible en: http://www.plandecenal.edu.co/cms/index.php/como-participar


política pública

http://www.plandecenal.edu.co/cms/index.php/como-participar

5656



UNIDAD DIDÁCTICA1

56

La información se sistematizó para permitir programar las agendas deliberativas de la siguiente fase31.

Segunda fase: “Conversaciones ciudadanas”

Identificadas las prescripciones por medio de las agendas temáticas y de problemas, se realizan conversatorios, o lo que denomina el MEN como ‘conversaciones’. Según el MEN se realizaron treinta conversaciones en diez municipios, que según cifras oficiales permitieron que cuatrocientos veinticuatro ciudadanos deliberaran sobre las agendas de la primera fase.

Tercera fase: debate público o de espacios territoriales

Esta fase la denomina el MEN como espacios territoriales, en ella se ubican mesas en las que se discuten temática-mente las problemáticas con la finalidad de formular los propósitos del plan —que en el caso de la política pública se puede elevar a esta distinción—. En la metodología empleada por el MEN se ubicaron mesas de trabajo con prioridad en los departamentos con mayores desarrollos socioeconómicos (no se indican los criterios) y otras mesas en los de-más departamentos

Acompañada de una metodología para que especialistas y público en general discutieran, los primeros, eran invitados periódi-camente para dar unos puntos de vistas ilustrados con los cuales abrir la discusión, mientras los segundos que llegaron a más de 1700, hacían sus aportes durante la sesión y en el transcurso de la semana. Más tarde, un coordinador se encargaba de recoger y consolidar las propuestas de unos y otros. Interesante es que pasado el tiempo, se alimentaban por los coordinadores y especia-listas los aportes, para irse transformando en conclusiones hasta llegar a un documento general. (MEN, 2006, p. 3)

Simultáneamente por medios virtuales el MEN creó la plataforma http://www.plandecenal.edu.co/ en donde se abrieron foros temáticos y, de igual forma, se recolectó la información del debate.

Cuarta fase: asamblea

Esta fase consta de invitar a las personas representativas del sector, a las personas que participaron en las fases an-teriores y las demás interesadas a una amplia asamblea participativa. Según el MEN “a la asamblea asistieron 1477 ciuda-danos procedentes de 266 municipios del país en calidad de representantes. Podían integrar la Asamblea aquellos que hubieran participado en fases precedentes” (MEN, 2006, p. 4).

La asamblea se realizó en cinco días: El primero de instalación, el segundo de deliberación por grupos de trabajo, el tercero de plenarias temáticas, el cuarto de plenaria general y el último de cierre del evento. Así mismo,

31 Este proceso permite que a partir de discusiones generales se llegara a discusiones particulares. Con la identificación previa del problema el equipo del MEN formuló prescripciones de agendas al igual que las preguntas de consulta de la fase. La gran ventaja de la prescripción inicial es que en el proceso deliberativo aparecen problemas no imaginados o no pensados por los policy maker.


política pública

http://www.plandecenal.edu.co/

5757



UNIDAD DIDÁCTICA1

57

“Organizativamente se crearon grupos de trabajo temáticos con coordinadores y correlatores, y los cuales para ir unificando el Plan, debieron paulatinamente definir objetivos, metas, acciones y mecanismos de seguimiento. Sobre la base de la igualdad, todos los participantes contaban con tiempos iguales para sus intervenciones sin importar las credenciales portadas. Para la dis-cusión, tanto en los grupos como en la plenaria, se aprobó una metodología deliberativa pero centrada requerimientos precisos que debían salir de la discusión. Al final, tras las plenarias de carácter aprobatorio, se definían los contenidos que debían quedar inscritos en el Documento Final del Plan Decenal” (MEN, 2006, p. 4).

Quinta fase: “seguimiento del plan”

Establecido previamente el documento, se conforma una comisión de seguimiento al mismo. En el caso del MEN es la Comisión Nacional de Seguimiento al Plan. Según la metodología, la comisión debe ser elegida popularmente entre quienes asistieron a la asamblea. De esta manera, por ejemplo, en el caso del MEN son elegidas las personas para pe-riodos de dos años. La comisión debe evaluar y hacer seguimiento a los avances del documento y, además:

Para el monitoreo permanente de la consecución de las metas, se apoya la Comisión en el Observatorio del Plan y en la Plata-forma Virtual, configurada esta, para generar información y permitir encuentros entre los actores. Se suma como instrumento de seguimiento al Plan, la Red Nacional de Seguimiento, integrada por todos los asambleístas participes, la cual tiene por función hacer control social y promover pactos en relación al Plan para ser incorporados en los Planes de Desarrollo Municipales y Depar-tamentales (MEN, 2006, p. 4).

Importante: Ventajas de la metodología.

1. Se establece la participación como criterio orientador para la inversión y la eficiencia.

2. Se garantiza la formación de ciudadanos para la participación. En términos de Amartya Sen (2000), permite expandir capacidades y promover el desarrollo y la libertad.

3. Permite un ejercicio más transparente.

4. Permite el uso de códigos éticos con reglas de juego con vistas a la rendición de cuentas.

5. Permite realizar una evaluación de proceso:

Tras revisar las unidades y funciones explícitamente definidas, puede decirse que el Ministerio de Edu-cación no cuenta con mecanismos y procedimientos expresamente formulados para que de manera permanente y programada se garantice que las preferencias y decisiones de los ciudadanos tengan pe-so a la hora del despliegue de acciones y tomas de decisiones. No hay funciones donde se obligue la participación y donde se digan qué se espera y hasta dónde que llegue la acción de la ciudadana. (MEN, 2006, p. 6)


política pública

5858



UNIDAD DIDÁCTICA1

58

Importante: Recomendaciones para el empleo de la metodología

1. Reglas claras para los mecanismos de participación y para los ambientes destinados para la misma desde el inicio de la metodología, ya que la improvisación o el cambio metodológico le resta credibili-dad y legitimidad al proceso.

2. Educar a los públicos antes de los debates, para esto es muy valiosa la convocatoria a las conversacio-nes con expertos (no políticos).

3. Vincular sistemas de información que cuenten con algoritmos de clasificación y tabulación de infor-mación cualitativa y cuantitativa.

4. Vincular sistemas de información confiables para que al momento de ingresar a la plataforma se pue-da diligenciar la información sin contratiempos como fallas del instrumento, colapso de la plataforma o mal manejo del web master o gestor de contenidos.

5. Capacitación y acompañamiento para que todos puedan participar en medios virtuales con el fin de cerrar brechas digitales.

6. Hacer uso de puntos de acceso ciudadano a medios virtuales como Vive digital, colegios, bibliotecas con acceso a internet, etc. Si no se cuenta con los anteriores accesos, se puede utilizar Compartel en las alcaldías y otros puntos.

7. Si es necesario, contratar acceso remoto de internet e incluso transporte de encuestadores y recolec-tores de información para visitar sitios rurales dispersos.

8. Las mesas de trabajo territorial deben ser dinámicas y comprensibles sin abrirse a otros temas o discu-siones que dispersen la concentración.

9. Para la representatividad se debe enviar invitación a los actores identificados previamente, esto inclu-ye a los opositores. Se registra la participación o la delegación si fuese el caso.

10. La metodología del MEN formuló ejes, algunos de los cuales no son recomendables a utilizar ya que son conceptos ambiguos y en el Sistema Nacional de Planeación no existen.

11. Tener claras las ideas y experticia en las conversaciones ciudadanas o conversatorios.

12. Evitar la representatividad política oficial. Esta sirve de protocolo para la apertura de eventos, pero no de discusión, ya que puede generar tensiones con los actores y desconcentra la atención.

7. Metodologías

Para Formular Política Pública

5959



UNIDAD DIDÁCTICA1

59

Para reflexionar: Si la metodología fue exitosa ¿Por qué no se utilizó en la reforma de la Ley 30 de educación superior?

Actualmente se está formulando un nuevo PDE proyectado para el periodo 2016-2025. La metodología es la misma, pero cuenta con dos grandes ventajas: la primera es la experticia del PDE vigente y la segunda es que en los diez años siguientes a la formulación del primer ejercicio se han cerrado brechas digitales con los ciudadanos. Hay más acceso a internet y a herramientas ofimáticas, se cuenta con medios masivos de divulgación más amplios como Facebook, Twitter, Youtube, Urna de cristal, Portal del Estado Colombiano, etc. Además, las plataformas tecnológicas son más modernas y permiten sistematizar mejor la información, así como facilitan un diligenciamiento más amigable de los instrumentos por parte de los ciudadanos.

A continuación se visualiza un instrumento que no había sido diseñado virtualmente para el PNE como la encuesta nacional (primera fase):

Imagen 9. Introducción web site MEN, encuesta nacional de educación PDE. Fuente: web PDE


política pública

6060



UNIDAD DIDÁCTICA1

60

Imagen 10. Campos de diligenciamiento ciudadano encuesta nacional educación PDE Fuente: web PDE.

Además, el instrumento de recolección cuenta con un chat e intercambio de información 2.0 que vincula Twitter y Facebook, lo cual es muy valioso y económico para recolectar y sistematizar información por medio del empleo de algoritmos —la asistencia la puede realizar un ingeniero o técnico de sistemas—.


política pública

6161



UNIDAD DIDÁCTICA1

61

Imagen 11. Instrumentos de recolección de información 2.0 PDE. Fuente: web PDE.

Por otro lado, el principio de información de la estrategia Gobierno en Línea permite consultar todos los avances del plan, la normatividad, lineamientos y otros documentos en la denominada Biblioteca para la Construcción del PND 2016-2015. Esto permite educar públicos. A continuación se resume en la imagen la metodología de formulación del nuevo plan junto con el cronograma de actividades:


política pública

6262



UNIDAD DIDÁCTICA1

62

Imagen 12. Presentación del PDE. Fuente: web PDE.


política pública

6363



UNIDAD DIDÁCTICA1

63

Referencias bibliográficasArias, A. (2013). Políticas públicas sectoriales: El comercio en Pereira. Universidad católica de Pereira. Recuperado de: http://biblioteca.ucp.edu.co/

OJS/index.php/coleccionmaestros/article/view/2057

Bardach, E. (2001). Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas: un manual para la práctica. México: CIDE.

Bozeman, B. (comp.). Bryson, J. y Crosby, B. (1998). La planeación de políticas y el diseño y uso de foros, ámbitos y tribunales. En: La gestión pública su situación actual. México: Fondo de Cultura Económica. pp. 428-454.

Buchanan, J. Tullock, G. (1962). The calculus of consent. University of Michigan Press.

Cuadrado, J. (2006). Política económica: Objetivos e instrumentos. Madrid: Mc Graw Hill.

DNP. (2014) Creando valor público: hacia un sistema de medición de la eficiencia y efectividad del gasto público en Colombia. Recuperado de: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/portalDNP/.../Presentación_Oscar_Ordoñez.pdf

DNP. (2013). Manual de soporte conceptual metodología general para la formulación y evaluación de proyectos. Recuperado de: https://www.sgr.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=z2spt4SLbKQ%3D&tabid=186&mid=941

Dunn, W. (2004). Public policy analysis. Person Prentice Hall, New Jersey.

Echeverry, J; Fergusson, L y Querubin, P. (2003). La Batalla Política por el Presupuesto de la Nación: Inflexibilidades o Supervivencia Fiscal. Uni-versidad de los Andes, Bogotá.

Edelman, M. (1991). La construcción del espectáculo político. pp. 235-248. Editorial Manantial, Buenos Aires. Primera edición en Inglés (1988), University of Chicago Press.

Elster, J. (1998). Democracia deliberativa. London: Cambridge University Press..

Exadaktylos, T y Zahariadis, N. (2012). Policy implementation and political trust: Grece in the age of austerity. London: LSE.

Fernández, T. (1994). De la arbitrariedad de la administración. Madrid: Editorial Civitas.

Flórez, C. y Soto, V. (2007). Fecundidad adolescente y pobreza. Diagnóstico y lineamientos de política. Departamento Nacional de Planeación, Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad (MERPD) Banco Mundial. Bogotá. Recuperado de: https://www.researchgate.net/publication/238742866_Fecundidad_adolescente_y_pobreza_Diagnostico_y_lineamientos_de_politica

Hayek, F. (1960). The Constitution of Liberty. London: Routledge.

ILPES. (2015). Marco lógico. Recuperado de: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5607/S057518_es.pdf

Jiménez, C. (2014). Análisis de los alcances y limitaciones de la implementación de la política pública de salud sexual y reproductiva del distrito “Sexualidad sin indiferencia” en el componente de nacimiento en adolescente durante la alcaldía de Luis Eduardo Garzón 2004 a 2007 [Tesis de pregrado]. Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Bogotá. Recuperado de http://repository.urosario.edu.co/bits-tream/handle/10336/5049/1110502522-2014.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Littlejohn, J. (1983). La estratificación social. Alianza editorial. Buenos Aires.

Referencias bibliográficas

https://www.sgr.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=z2spt4SLbKQ%3D&tabid=186&mid=941

https://www.sgr.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=z2spt4SLbKQ%3D&tabid=186&mid=941

http://repository.urosario.edu.co/bitstream/handle/10336/5049/1110502522-2014.pdf?sequence=1&isAllowed=y

http://repository.urosario.edu.co/bitstream/handle/10336/5049/1110502522-2014.pdf?sequence=1&isAllowed=y

6464



UNIDAD DIDÁCTICA1

64

Majone, G. (1997) Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. México: Fondo de Cultura Económica.

Memorias II Cátedra Internacional de Administración Pública. ESAP, Fundación Ortega y Gasset, Bogotá agosto 12 al 15 de 2013.

Mesa, G. (2010). Derechos ambientales en perspectiva de integralidad. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.

Ministerio de Educación Nacional. (2006). Un ejemplo a seguir: El plan decenal de educación 2006-2016. Bogotá.

Módulo Análisis y gestión de políticas públicas, especialización en gerencia pública, ESAP 2015.

Nietzsche, F. (2006). Genealogía de la moral. Buenos Aires: Editorial alianza.

Nozick, R. (1974). Anarchy, State and Utopia. London: Blackwell Oxford.

Ordoñez, G. (2013). Manual de análisis y diseño de políticas públicas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Palier, B. y Surel, Y. (2005). Les « trois I » et l’analyse de l’État en action. Revue française de science politique, (55), pp. 7-32.

Roe, E. (1994). Narrative policy analysis. North Caroline: Duke University.

Roth, A. N. (2014). Políticas públicas. Bogotá: Ediciones Aurora.

Sánchez, M. (2013). Metodología de la investigación. Universidad de la Amazonía. Recuperado de: http://es.slideshare.net/MiguelSanchez14/marco-lgico-exposición.

Santibáñez, A. H.; Barra, M.; Ortiz, P. M. (2015). La racionalidad de los actores en políticas públicas: un esquema teórico para entender el funciona-miento de las democracias modernas. Diplomado actores en política pública, Colegio de Posgrados de México, Ciudad de México. Recu-perado de: http://www.colpos.mx/tabasco/diplomado/3y4demarzo/actores_en_politica.pdf

Sen, A. (2000). Desarrollo y libertad. Buenos Aires: Editorial Planeta.

UNFPA. (2004). Guías metodológicas 1, 2, 3 y 4. Metodología Bit-Pase. Recuperado de: http://www.minvivienda.gov.co/POTPresentaciones-Guias/Gu%C3%ADa%20Analisis%20de%20Tensiones,%20Interacciones%20y%20Balances.pdf

Vargas, A. (2009). Control social a la gestión pública. Actores, gobernabilidad y participación. Carlos Medina Gallego editor. Universidad Nacional de Colombia.

_________. (1999). Notas sobre el Estado y las políticas públicas. Bogotá: Editorial Almuneda.

Velásquez, Raúl. (2006). Módulo gestión de políticas públicas. Bogotá: Escuela Superior de Administración Pública.

Velásquez, R. (2009). Hacia una nueva definición del concepto política pública. Revista Desafíos (20). pp. 149-187.

Vidal, L. (1998). El derecho como categoría de la mediación social entre facticidad y validez: jürgen habermas. P1-8. Revista pensamiento penal (sin número). Recuperado de: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5498872.pdf.

Wiesner, E. (2004). El origen político del déficit fiscal en Colombia. Recuperado de: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Estudios%20Econmi-cos/251.pdf

Wiesner, E. (1998). La efectividad de las políticas públicas en Colombia. Bogotá: Editorial tercer mundo.

Whittingham, M. (2016). Apuntes sobre políticas públicas. Unidad didáctica maestría en administración pública ESAP.

http://www.colpos.mx/tabasco/diplomado/3y4demarzo/actores_en_politica.pdf

https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5498872.pdf

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Estudios Econmicos/251.pdf

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Estudios Econmicos/251.pdf

6565



UNIDAD DIDÁCTICA1

65

Normatividad

Ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley orgánica del plan de desarrollo”.

CONPES 100 de 2006 y CONPES 117 de 2008. “Lineamientos para la focalización del gasto público social”.

Jurisprudencia

Corte Constitucional. Sentencia C-031 de 1995. M.P.: Antonio Barrera Carbonell.

Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 2004. M.P.: Manuel José Cepeda.

Revistas

FLACSO. (2015). Revista Estado y Políticas Públicas, (5).

Software Policy maker http://www.polimap.com/download.html

Webgrafía

http://www.dane.gov.co/

http://www.esap.edu.co/

https://www.dnp.gov.co/

http://www.mineducacion.gov.co/1759/w3-channel.html

http://www.plandecenal.edu.co/cms/index.php

http://www.rae.es/

Martelli. G. (2010) Metaplan. Disponible en : https://www.youtube.com/watch?v=buuGW4FpBDQ

Redes sociales

Facebook: #recursoseducativos https://www.facebook.com/groups/243569925833979/?fref=ts

Aplicaciones

Clacso

http://www.clacso.org.ar/calculadora_desigualdad/calculadora.php

Referencias Bibliográficas


http://www.dane.gov.co/index.php/esp/estadisticas-sociales/pobreza/87-sociales/calidad-de-vida/6507-pobreza-monetaria-y-multidimensional-2015

http://www.esap.edu.co/

https://www.dnp.gov.co/Paginas/inicio.aspx

http://www.mineducacion.gov.co/1759/w3-channel.html

http://www.plandecenal.edu.co/cms/index.php

http://www.rae.es/

https://www.facebook.com/groups/243569925833979/?fref=ts

http://www.clacso.org.ar/calculadora_desigualdad/calculadora.php

elementos para la estructuración de políticas públicas ...€¦ · el reconocimiento emocional y...

Documents