EL SISTEMA PENITENCIARIO CATALÁN: FUNDAMENTO Y EJERCICIO DE LA COMPETENCIA Josep M. Tamarit Sumalla Catedrático de Derecho Penal de la Universitat de Lleida y de la Universitat Oberta de Catalunya SUMARIO: 1. Introducción : autonomía y ejecución penal. – 2. Modelos de derecho com-parado en la ejecución penal. – 3. El alcance de la competencia de la Generalitat. – 3.1. Origen y fundamento de la competencia. – 3.2. La doctrina del Tribunal Constitucional. – 4. La actividad normativa de la Generalitat. – 4.1. Decretos. El Reglamento de 2006. – 4.2. Instrucciones y circulares. – 5. La singularidad catalana y la gestión de la compe-tencia. – 5.1. Evolución de la población penitenciaria. – 5.2. La explicación de la dife-rencia. – Bibliografía. 1. Introducción: autonomía y ejecución penal

El Estatuto de autonomía (EAC) de 1979 atribuyó a Cataluña, en el marco de la Constitución española (CE), la competencia ejecutiva en materia penitenciaria. Este hecho representa una singularidad en el Estado español, donde la Admini-stración del Estado gestiona los centros penitenciarios de todo el territorio salvo los catalanes, que se encuentran bajo la administración de la Generalitat. La exis-tencia de esta singularidad se explica, en buena parte, por el escaso interés que las comunidades autónomas han mostrado en ejercer esta competencia, que es costosa desde el punto de vista económico y no resulta atractiva ni rentable en términos electorales. No es sorprendente, en ese sentido, que la Comunidad Autónoma del País Vasco, a pesar de tener prevista la competencia en el Esta-tuto, no la haya asumido de manera efectiva, resultado al cual ha contribuido pro-bablemente tanto la desconfianza del Estado como la falta de voluntad de los dirigentes políticos vascos, vista la problemática que puede suponer la existencia de un importante colectivo de presos condenados por delitos de terrorismo.

El hecho de que la competencia sea meramente ejecutiva y, por lo tanto, esté subordinada a la competencia legislativa del Estado, obliga a plantearse hasta qué punto la Generalitat puede ejercer de actor en el ámbito de la política criminal. La doctrina reconoce que en la política criminal hay una pluralidad de actores, entre los que se encuentran, por una parte, los órganos con poder legis-lativo, y, por otra parte, los actores judiciales y administrativos. La autonomía de la Generalitat sólo puede tener efectos sobre una parte de la cadena de órganos y personas con capacidad de decisión, si tenemos en cuenta además que toda la legislación del sector, la penal, la procesal penal y la de ejecución penal, emana del Parlamento del Estado, y que el poder judicial es también un poder del Esta-do: la Generalitat no puede intervenir en ningún proceso relacionado con la selec-ción, el nombramiento y la organización judicial, ni puede dictar normas que con-dicionen el ejercicio de la función jurisdiccional, de acuerdo con el principio de independencia y de mera sujeción a la Ley. En estas condiciones está claro que no tiene sentido afirmar que pueda haber propiamente una política criminal cata-lana, pero puede tener interés examinar si hay elementos diferenciales en el fun-cionamiento real del sistema penal y penitenciario y si las eventuales diferencias pueden atribuirse al ejercicio de la competencia de ejecución de la Generalitat y a las decisiones de los diversos actores y a la influencia que el contexto social pue-da ejercer sobre estos. Eso sólo lo hacemos, en este trabajo, limitando los obje-tivos de nuestro estudio a aquello que puede derivarse de un estudio de los mate-riales normativos y de datos extraídos de fuentes judiciales. En Cataluña, como en la mayor parte de países del entorno, el sistema penitenciario es la parte más visible del sistema de ejecución penal, lo cual tiene como explicación el carácter central de las penas privativas de libertad en las san-ciones penales. Aunque en los últimos tiempos los servicios dedicados a la ejecu-ción de las penas de cumplimiento en la comunidad han tenido una relevancia creciente, especialmente en algunos países, los servicios penitenciarios siguen siendo la parte más destacable con respecto a los recursos humanos y materiales que dedica la Administración pública. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el derecho penitenciario no afecta sólo a la ejecución de penas privativas de libertad, dado que los centros penitenciarios son también lugar de cumplimiento de medidas cautelares, con la singularidad de que representan a los presos preventivos.1 2. Modelos de derecho comparado en la ejecución penal

El modelo predominante en el derecho comparado con respecto a la competencia en la ejecución penal es la gestión centralizada por parte de los estados. Esta es

1 Vid., en general, sobre los conceptos básicos del derecho penitenciario, Josep Tamarit, Ramón García, Francisco Sapena y M. José Rodríguez, Curso de Derecho penitenciario, Valencia, Tirant lo Blanch, 2004.

la realidad, particularmente en el ámbito de Europa, lo cual afianza la conside-ración de Cataluña como caso singular. La singularidad del caso catalán se hace evidente en las estadísticas que elabora el Consejo de Europa, donde se presentan de manera separada los datos de España referidos a la Administración del Estado (excluida Cataluña) y los de la Administración catalana.2 Sólo en el caso del Reino Unido son presentados los datos de una manera similar, apare-ciendo separadamente los de Inglaterra y Gales, los de Escocia y los de Irlanda del Norte. Incluso los datos de Suiza están referidos al conjunto de la Confede-ración, aunque la gestión es, en el país helvético, descentralizada, siendo la eje-cución penal competencia de los cantones,3 como también la legislación procesal penal; no así el Código penal, que es único para toda la Confederación. Podemos observar pues la existencia de cierta analogía entre el caso de Cataluña y el de Escocia. En el Reino Unido, el Servicio de Prisiones de Su Majestad (Her Majesty's Prison Service) gestiona sólo las prisiones de Inglaterra y de Gales (excluidas, como se acostumbra a subrayar, las prisiones privadas). Las prisiones escocesas y las de Irlanda del Norte tienen sistemas propios, el Scottish Prison Service y el Northern Ireland Prison Service, respectivamente. Hay que destacar en todo caso una muy sustancial diferencia del caso escocés con res-pecto al catalán, que es la existencia de una Ley penitenciaria propia, la Prisons Act de 1989. Un caso digno de atención, con respecto a la comparación entre sistemas, es Alemania, donde la legislación sobre ejecución penal había sido hasta hace poco una materia de competencia federal, como también la legislación penal y la legislación procesal penal, aunque la gestión de los centros penitenciarios es des-de hace tiempo competencia de los Länder. La ley básica es la Strafvollzugs-gesetz (Ley de ejecución penal), de 16 de marzo de 1976, que determina los derechos y obligaciones de los penados y otros internos en centros penitenciarios, las prestaciones de la Administración penitenciaria y responsabilidades de las autoridades de ejecución, así como los aspectos organizativos de la ejecución penal. Sin embargo, la Ley 52, de modificación de la Ley Fundamental de Bonn, de 28 de agosto, excluyó la ejecución penal de las competencias sobre las que la Federación puede legislar, en virtud del art. 74.1.1 de la mencionada Ley funda-mental, y la competencia pasó por lo tanto a los Länder. A partir de aquí, estos han ido elaborando leyes de ejecución, de manera que la Ley federal es sólo apli-cable actualmente en Berlín, Schleswig-Holstein y Sachsen-Anhalt. En eso, el modelo legislativo federal de Alemania se ha diferenciado del de Austria, que

2 Vid., entre otros, Council of Europe Anual Statistics, Space I [Consulta: 26-11-2015]. URL: http://wp.unil.ch/space/2014/10/prison-population-ratas-for-2014/. La comparación con los datos de la Administración penitenciaria del Estado no siempre es fácil, dado que en diversos ítems aparecen sólo los de Cataluña y no los del Estado. 3 Así lo establece la Constitución suiza (artículos 3 y 123.2). No hay, por lo tanto, una Ley de eje-cución penal federal, sino sólo leyes cantonales.

sigue teniendo, en cambio, una única Ley para todo el Estado, la Strafvollzugs-gesetz de 1969. En los modelos federales de fuera de Europa es más frecuente la exis-tencia de una estructura descentralizada. En los EE.UU. la gestión de las prisio-nes es esencialmente un poder de los Estados. No nos debe extrañar ese hecho si tenemos en cuenta que también la legislación penal es primariamente un asun-to de los Estados, que, desde un punto de vista histórico, han sido los titulares ori-ginarios del poder punitivo. En los EE.UU. coexisten prisiones estatales con prisiones federales. La mayor parte de personas internas están en estableci-mientos que dependen de los Estados (1.270.800, en comparación con los 215.000 en las prisiones federales).4 La evolución hacia un poder federal en materia penal ha sido un proceso gradual y limitado, con la creación de leyes que han establecido algunos delitos de carácter federal, la elaboración de un Código penal modelo en el año 1962, que tiene como finalidad servir de orientación y guía para la actividad legislativa de los Estados, o la elaboración de leyes que esta-blecen mínimos de penalización. A nivel federal se ha ido produciendo progre-sivamente una expansión y una intervención en determinados asuntos que son esencialmente competencia de los Estados. Así, por ejemplo, el número de delitos federales se ha incrementado a partir de los años sesenta del siglo XX. En el ámbito penitenciario, en el año 1980 se aprobó la Ley de derechos civiles de las personas institucionalizadas (Civil Rights of Institutionalized Persons Act - CRIPA). El objetivo de esta Ley federal es proteger los derechos de las personas internas en instituciones federales o locales, entre las que se cuentan los centros penitenciarios, además de centros de salud mental o de atención a personas con discapacidad. Para la ejecución de las previsiones de la CRIPA es competente una sección de la División de Derechos Civiles del Departamento de Justicia federal, con poder para investigar la existencia de violaciones de los derechos federales. El fiscal general tiene explícitamente atribuido por la ley el poder de iniciar procesos penales si tiene conocimiento de que se produce una pauta de abuso o formas graves de violación de los derechos de las personas institucio-nalizadas. Los procesos que se han iniciado en aplicación de la Ley federal se han considerado positivos por su valor tanto instrumental como simbólico. Algunos autores han destacado la función simbólica de educación moral y de modelo para los estados y la capacidad de inducir buenas prácticas que permitan mejorar las condiciones de las personas institucionalizadas en aspectos tan relevantes como la prevención de suicidios o la atención a los problemas de salud psíquica.5

4 El dato es de 2013 (US Bureau of Justice Statistics) URL: http://www.bjs.gov/. [Consulta: 26-11-2015]. Hay que añadir todavía a los internos en centros penitenciarios locales (local jails, dependientes generalmente de los condados). 5 Vid. en este sentido B. A. Stolz, “The Growth of Federal Criminal Justice Policy Making: The Role of U.S. Civil Rights Legislation”, Criminal Justice Policy Review, v. 26 (5), 2015, p. 479-480.

El modelo federal basado en la coexistencia de prisiones federales y prisiones gestionadas por los Estados o por otras entidades territoriales existe en otras federaciones, como Canadá, México o Brasil. En estos tres casos, las prisiones federales acogen a las personas condenadas por delitos más graves, mientras que la mayor parte de la población penitenciaria se encuentra interna en prisiones estatales o provinciales. En Canadá, el Correctional Service es respon-sable de la gestión de las prisiones federales, donde se recluyen las personas condenadas a penas de prisión de más de dos años, siendo el resto de prisiones competencia de las provincias. Las condiciones de cumplimiento en los centros federales se encuentran reguladas por la Corrections and Conditional Release Act de 1998, que es aplicable sólo al sistema correccional federal. Las provincias dis-ponen de leyes correccionales específicas, adoptadas por sus asambleas legis-lativas, en ejercicio del poder legislativo en esta materia.6 3. El alcance de la competencia de la Generalitat

3.1 Origen y fundamento de la autonomía

El Estatuto de autonomía de 1979 preveía en el artículo 11 diversas materias a las que se atribuía a la Generalitat la ejecución de la legislación del Estado, sien-do una de ellas la penitenciaria. La atribución de la competencia ejecutiva partía de la limitación establecida en el art. 149.6 de la CE de 1978, que reservaba al Estado la competencia exclusiva sobre legislación penitenciaria, especificada expresamente de manera diferenciada respecto de la penal. Hay que destacar que la primera Ley orgánica aprobada después de la entrada en vigor de la Cons-titución fue la Ley orgánica 1/1979, general penitenciaria (LOGP). El hecho puede explicarse por la situación conflictiva que se vivía en aquel momento en las prisio-nes y por la necesidad urgente de un cambio de modelo, desarrollado a partir del artículo 25.2 CE, que establecía el mandato de que el cumplimiento de las penas y medidas privativas de libertad se debía orientar hacia la reinserción y reedu-cación social de los penados. De manera coherente con esta declaración, incluida en el capítulo dedicado en los derechos fundamentales y a las libertades públicas, la LOGP diseñó un sistema de cumplimiento donde el régimen penitenciario esta-ba subordinado al tratamiento penitenciario, entendido como el conjunto de activi-dades que deben permitir preparar al penado para la futura vida en libertad y para que pueda llevar una vida sin delitos (art. 59). La LOGP previó a la vez que a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias del Ministerio de Justicia le correspondía la dirección, la organización e inspección de las instituciones regula-das en la Ley, con la excepción de “las comunidades autónomas que hayan 6 Vid. L. Robert, “Regulating Prison Life: A Case Study of the Inmate Disciplinary System”, en Claes (ed.) et al., Facing the Limits of the Law, 2009, p. 126-141; y Riccardelli, Crichton y Adams, “Conditions of Canadian confinement”, en Sociology of Crime and Deviance, v. 19, 2014, p. 95-120.

asumido en sus respectivos Estatutos la ejecución de la legislación penitenciaria y la consiguiente gestión de la actividad penitenciaria” (art. 79).7 Al amparo de la previsión estatutaria se formalizó el traspaso mediante el Real decreto 3482/1983, de 28 de diciembre, que transfirió a la Generalitat las funciones y servicios de la Administración penitenciaria del Estado, con los corres-pondientes medios personales, materiales y presupuestarios. Posteriormente, el Real decreto 131/1986, de 10 de enero, amplió los medios adscritos a la Gene-ralitat, a partir de un acuerdo de la Comisión Mixta de Traspasos. En el ejercicio de esta competencia y sobre la base de la LOGP, el Departamento de Justicia inició una actividad de organización y ordenación de los servicios penitenciarios de Cataluña, por lo cual ha dictado numerosas instrucciones y circulares internas dirigidas a los órganos internos del Departamento y de los centros penitenciarios. El Estatuto de Cataluña actualmente vigente, en redacción del texto de 2006 aprobado por el Parlament de Cataluña, adopta un tratamiento más amplio del tema y dedica el artículo 168 al sistema penitenciario en los términos siguientes:

1. Corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva de la legislación del Estado en materia penitenciaria, que incluye en cualquier caso: a) La capacidad para dictar disposiciones que adapten la normativa penitenciaria a la realidad social de Cataluña. b) La totalidad de la gestión de la actividad penitenciaria en Cataluña, especialmente la dirección, la organización, el régimen, el funcionamiento, la planificación y la inspección de las instituciones penitenciarias de cualquier tipo situadas en Cataluña. c) La planificación, la construcción y la reforma de los establecimientos penitenciarios situados en Cataluña. d) La administración y la gestión patrimonial de los inmuebles y de los equipamientos adscritos a la Administración penitenciaria catalana y de todos los medios materiales que le sean asignados. e) La planificación y la organización del trabajo remunerado de la población reclusa, y también la ejecución de las medidas alternativas a la prisión y de las actividades de reinserción. 2. La Generalitat puede emitir informes en el procedimiento de otorgamiento de indultos.

La nueva norma estatutaria no altera en lo esencial la previsión del Estatuto de 1979. Parte de la distribución competencial derivada de la Constitución, que limita el poder de la Generalitat a la competencia ejecutiva y desarrolla aspectos referidos a la gestión, planificación, administración y organización que ya han formado parte de la actuación de la administración penitenciaria catalana hasta el momento de la reforma estatutaria, sin que se añadan ámbitos de actuación nue-vos. Hay sólo dos contenidos del art. 168 que podríamos destacar. Por una parte, la atribución a la Generalitat de la capacidad de dictar disposiciones que adapten

7 Además la disposición transitoria segunda de la LOGP estableció que en el despliegue regla-mentario de la Ley, hará falta tener en cuenta las previsiones que, en relación con la Adminis-tración penitenciaria, puedan incluir los estatutos de autonomía.

la normativa penitenciaria a la realidad social de Cataluña (1.a). El texto no precisa qué rango normativo podrían tener las disposiciones pero se debe interpretar bajo la premisa de que la competencia es ejecutiva y no legislativa y, por lo tanto, no habilita a la Generalitat a adoptar leyes, sino que sería en todo caso el Gobierno el que estaría facultado para emitir normas, no más allá de la capacidad funcional de auto-organización, de acuerdo con la Sentencia 31/2010, y en todo caso en el marco de la normativa (no sólo las normas con rango de ley sino también el complemento reglamentario) del Estado. Por otra parte, una novedad del EAC 2006 es la capacidad de emitir infor-mes en el procedimiento de otorgamiento de indultos. El procedimiento para la concesión de indultos sigue estando regulado básicamente en la Ley de 1870. La Ley prevé que el Gobierno del Estado, que tiene el poder de conceder el indulto, debe pedir un informe al tribunal sentenciador. El Código penal prevé además la posibilidad de que sea el propio tribunal quien haga la petición de indulto al Gobierno (artículo 4, números 3 y 4). Una vía especial para acceder al indulto es la prevista en el art. 206 del Reglamento penitenciario (RP 1996), en el que el juez de vigilancia penitenciaria puede “tramitar” un indulto particular a partir de una solicitud de la Junta de Tratamiento del centro penitenciario, y previa propuesta del equipo técnico, para los penados en quienes concurran, de manera seguida durante un tiempo mínimo de dos años y en un grado extraordinario, las circuns-tancias siguientes: a) buena conducta; b) desarrollo de una actividad laboral normal que se pueda considerar útil como preparación de la vida en libertad; y c) participación en actividades de reeducación y reinserción social. El indulto parcial supone un acortamiento de la condena en el tiempo que fije el Gobierno, según la propuesta que le haga llegar el juez.8 La duda que plantea el art. 168.2 del Estatuto es si la participación de la Generalitat se limita a la vía para acceder al indulto prevista en el RP 1996. La ubicación de esta norma estatutaria en un precepto dedicado al sistema peniten-ciario avalaría esta interpretación restrictiva, que además sería más realista, dado que estaría claro en qué casos la Generalitat podría emitir informe: todas aquellas peticiones originadas en la propuesta de una Junta de Tratamiento de un centro penitenciario catalán. Por otra parte, sin embargo, no tiene demasiado sentido que sea en estos casos en los que la Generalitat –hay que entender que el Gobierno– emita un informe, previsto sólo como facultativo, cuando el propio Reglamento estatal prevé que sea un órgano de la Administración catalana, la Junta de Tratamiento, quien inicie el procedimiento con una propuesta en que deben constar los motivos por los que se considera que hay que otorgar el indulto. Si se hace una interpretación que extienda la previsión del art. 168.2 a todos los procedimientos de indulto, se plantea la duda de cuáles serían los casos en que el Gobierno de la Generalitat estaría legitimado para informar: los de penados inter-nados en prisiones catalanas que tengan vecindad civil en Cataluña o que hayan 8 A esta vía especial de solicitud de indulto se refiere más extensamente C. Juanatey Doldado, Manual de Derecho penitenciario, 2011, p. 153-155.

sido condenados por cometer delitos en Cataluña, por enunciar sólo algunos de los posibles criterios de inclusión. Al fin y al cabo, la norma estatutaria tiene una función de carácter simbólico y, a no ser que en el futuro una norma estatal, la propia relativa a la ley de indulto, incluyera un trámite de consulta a la comunidad autónoma, su efecto se agota en la posibilidad de que el Gobierno, cuando lo crea conveniente, haga llegar un informe, en ningún caso vinculante, al Gobierno del Estado, cosa que nada le impedía hacer antes de la aprobación del Estatuto. 3.2. Doctrina del Tribunal Constitucional

El bloque normativo estatal está integrado, además de por la LOGP, por el Regla-mento penitenciario. El Reglamento vigente, aprobado por el Real decreto núm. 190/1996, de 9 de febrero (RP 1996), que sustituyó el Reglamento de 1981, modi-ficado en 1984, se ha considerado también parte integrante de la “legislación penitenciaria” competencia del Estado. Esta ha sido la doctrina del Tribunal Cons-titucional sobre las competencias ejecutivas, ya desde antes de la aprobación del EAC de 2006. De acuerdo con la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 103/1999, la competencia de legislación se debe entender en sentido material, referida no sólo a la ley en sentido formal, sino también a los reglamentos ejecu-tivos e incluso a las circulares, si tienen naturaleza normativa, y la competencia de ejecución abarcaría “todos los actos aplicativos, esto es, la potestad de adminis-trar que comporta, junto a las facultades de mera gestión, la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes en la medida en que estos sean necesarios para la mera estructuración interna de la organización administrativa” (FJ 4). En este mismo sentido, en la STC 51/2006 el Tribunal sostenía que “en el ámbito ejecutivo puede tener cabida una competencia norma-tiva de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia compe-tencia funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la pues-ta en práctica de la normativa estatal” (FJ 4)9. La STC 31/2010, sobre el Estatuto de 2006, ha mantenido esta doctrina cuando afirmó que la definición de compe-tencias ejecutivas del art. 112 es constitucional, siempre que se interprete de acuerdo con la concepción que el Tribunal ha sostenido sobre el término “legis-lación”, que integra también los reglamentos de ejecución, por lo cual rechaza que de las competencias ejecutivas se derive una potestad reglamentaria de alcance general. De acuerdo con la citada Sentencia: “Sólo entendida en esa concreta dimensión, la potestad reglamentaria a la que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica a la constitucionalidad del

9 Sobre esta cuestión, vid. X. Bernardí Gil, “La doctrina de la Sentència 31/2010 sobre les compe-tències executives (sostenella e no emmendalla)”, Revista catalana de Dret públic, número espe-cial sobre la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de autonomía de Cataluña de 2006, 2010, p. 262 y s.

art. 112 EAC” (FJ 61). Esta posición ha sido criticada por diversos constitu-cionalistas, puesto que la negación de la existencia de esta potestad regla-mentaria se fundamenta a partir de la jurisprudencia constitucional anterior, ela-borada a partir del Estatuto de 1979, que no la preveía de manera expresa.10 La doctrina constitucional que limita la capacidad normativa de la Genera-litat consolida, en el ámbito penitenciario, el papel que ha tenido siempre en el Estado la actividad reglamentaria de la Administración en materia penitenciaria. El Código penal (CP) reconoce esta actividad cuando, en el art. 3.2, a la hora de referirse a la garantía de ejecución, una de las dimensiones del principio de lega-lidad dispone que no se podrá ejecutar ninguna pena ni medida de seguridad de otra forma más que la prescrita por la ley y reglamentos que la desarrollan”. La referencia al Reglamento contrasta con el hecho de que en las otras dimensiones del principio de legalidad (las garantías criminal, penal y jurisdiccional) no se hace ninguna referencia a otras fuentes distintas de la ley (artículos 1, 2 y 3.1 del CP). Aspectos bastante relevantes y que inciden en derechos fundamentales, como la tipificación de las infracciones disciplinarias o la regulación de los supuestos en que la Administración puede hacer uso de medios coercitivos contra los internos, no se encuentran regulados por la Ley sino que han sido desarrollados por vía reglamentaria, lo cual ha suscitado precisamente algunas críticas doctrinales.11 Sobre la base de esta doctrina constitucional, el RP 1996 determina, en su artículo 1.1, su ámbito de aplicación: “El presente Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, regula la ejecución de las penas y medidas de seguridad privativas de libertad, así como el régimen de los detenidos a disposición judicial y de los presos preventivos, siendo de aplicación directa en todo el territorio del Estado”. De todos modos, el art. 1.2 hace una excepción con respecto a los apartados del Reglamento dedicados a la organización, donde reconoce su carácter de derecho supletorio en relación con las normas que dicten las comunidades autónomas que ejerzan competencias ejecutivas: “No obstante, en aquellas Comunidades Autónomas que ejerzan competencias de ejecución de la legislación penitenciaria estatal, en virtud de su potestad de auto-organización, será de aplicación supletoria lo dispuesto en aquellos preceptos de los Títulos XI y XII que regulan cuestiones organizativas o relativas al régimen económico-administrativo de los establecimientos penitenci-arios, así como aquellas disposiciones contenidas en otros Títulos que regulan aspectos de la misma naturaleza”.

10 Vid. M. Corretja Torrens, “Els efectes de la sentencia sobre ladefinició estatutària de les compe-tències: la ‘devaluació’ jurídica dels Estatuts d’autonoma”, en Revista catalana de Dret públic, 2010, p. 281. También en este sentido, M. Barceló Serramalera, “La doctrina de la sentència 31/2010 sobre la definició estatutària de les categories competencials”, en Revista catalana de Dret públic, número especial sobre la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de autonomía de Cataluña de 2006, 2010, p. 251 y s. 11 Así se puede ver, por ejemplo, en Tamarit, García, Sapena y Rodríguez, Curso de Derecho…, 2004.

La STC 104/1988, de 8 de junio, resolvió un conflicto positivo de compe-tencia planteado por el Gobierno vasco, que entendió que el Real decreto 1436/1984, de 20 de junio, sobre normas provisionales de coordinación de las administraciones penitenciarias, no respetaba el orden competencial establecido en la Constitución y en el Estatuto de autonomía del País Vasco. La Sentencia parte de la ya conocida interpretación material del término “legislación” en lo que se refiere el art. 149.1.6) de la CE cuando reserva al Estado la competencia exclusiva en legislación penitenciaria, del cual deriva la inclusión del poder de dictar reglamentos ejecutivos en desarrollo de la ley, y eso constituye un título suficiente para que el Estado regule in toto la materia. La Sentencia va más allá y reconoce al Estado la capacidad normativa plena para establecer, con una finali-dad de coordinación, condiciones en el ejercicio de las competencias de las co-munidades, respetando siempre las competencias ejecutivas de estas e introducir formas de control directo y jerárquico. La Sentencia considera la LOGP parte integrante del “bloque de cons-titucionalidad”, pero interpreta el art. 79 no como una norma de distribución de competencias, sino que entiende la referencia que se hace a las comunidades autónomas que tengan competencias de dirección y control de los estableci-mientos penitenciarios como una excepción (“una salvedad”, en el texto original). Según el TC, no debe suponerse que la competencia del Estado quede congelada en el momento de dictar la ley penitenciaria y, por lo tanto, no es contrario a la Constitución ni al Estatuto que el Estado imponga a todas las comunidades autónomas deberes adicionales de información, notificación y otros no previstos originariamente en la LOGP. El Real decreto impugnado por el Gobierno vasco establecía una obligación para todas las administraciones penitenciarias de disponer de un número de plazas reservadas a los penados clasificados en primer grado de tratamiento (aquellos sometidos a “régimen cerrado”, de carácter más restrictivo) no inferior al 10% del total de las plazas de cumplimiento. También preveía que las comunidades autónomas deben informar a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias del Ministerio de Justicia de los ingresos, traslados, salidas, clasificación y otros datos que afecten a la situación penitenciaria de los internos. La STC sostiene que ninguna de estas normas supone una invasión competencial por parte del Estado y vincula los deberes de información a la nece-sidad de transparencia y al principio de colaboración entre el Estado y las comuni-dades autónomas. Aun así, reconoce la existencia de límites a la imposición de obligaciones de información: “aunque el Estado pueda imponer obligaciones de información a las Comunidades Autónomas en materia penitenciaria, ello no supo-ne que le esté permitido el establecimiento de un control genérico indeterminado que implique una dependencia jerárquica de la Comunidad Autónoma respecto al Estado, ni un control estatal, con facultades de dirección, rectificación o repren-sión, sobre las autoridades autonómicas de los establecimientos penitenciarios”. Este deber genérico, que deje a la discreción del órgano administrativo central la facultad de solicitar todo tipo de informaciones que considere convenientes, no es,

sin embargo, lo que prevé, según el TC, el Decreto recurrido: “La información se refiere sólo a la situación penitenciaria del interno y a datos que afectan a la misma, por lo que se determina con suficiente precisión el ámbito de los deberes de información que se establecen, sin que nada de ello lesione las competencias de ejecución de la Comunidad Autónoma”. Con respecto a los deberes de cola-boración, el TC los fundamenta en que todas las instituciones penitenciarias inte-gran un sistema único: “todas las Instituciones Penitenciarias se integran en un sistema único, y, además, realizan una actividad administrativa que constituye un instrumento al servicio de otros fines, de la aplicación de un Derecho Penal único y de la ejecución de decisiones judiciales en materia penal, y están implicadas también otras autoridades, tanto gubernativas del Estado en relación con la segu-ridad pública (art. 149.1.29) CE) como los órganos del Poder Judicial”. 4. La actividad normativa de la Generalitat

4.1. Decretos. El Reglamento de 2006

El Gobierno de la Generalitat ha dictado el Decreto 235/2003, de 23 de septiem-bre, sobre el régimen de autonomía económica de los centros penitenciarios de Cataluña (DOGC núm. 3987, de 14 de octubre de 2003). Esta norma parte de la disposición adicional 31ª de la Ley 30/2002, de 30 de diciembre, de presupuestos para el año 2003, que había previsto el establecimiento de un régimen de autonomía económica para los centros penitenciarios de Cataluña, y determina los centros penitenciarios a los que se les aplica este régimen, con la normativa que debe regir la gestión. En el preámbulo del Decreto se invoca el carácter supletorio del régimen económico y administrativo de los establecimientos peni-tenciarios regulado en el Título XII del Reglamento penitenciario, que hace nece-saria la regulación específica de algunos aspectos del mencionado régimen. El Decreto detalla los ingresos que son objeto de gestión económica en régimen de autonomía12 y prevé que se deben destinar a financiar los gastos corrientes de su funcionamiento y actividad, el mantenimiento y la conservación de sus equipa-mientos, y a las ayudas a los internos y a las internas, sin que en ningún caso se puedan destinar a gastos de inversión ni a retribuciones de personal (art. 3). Se prevé una serie de gastos que pueden acordar los directores de los centros

12 Los ingresos, previstos en el art. 2, son: a) Los ingresos procedentes de las ventas en los eco-nomatos de los centros penitenciarios. b) Los ingresos obtenidos por la venta de mobiliario ob-soleto o deteriorado. c) Las subvenciones que pueda recibir. d) Los ingresos financieros de las cuentas corrientes, incluso los de las cuentas de peculio. e) Las asignaciones con cargo a los presupuestos de la Generalitat de Cataluña para atender los gastos corrientes de su actividad y las transferencias de otras administraciones o de otras entidades. f) Los remanentes de ejercicios anteriores, de acuerdo con lo que prevea la normativa de aplicación. g) Otros ingresos no financieros derivados de la actividad ordinaria de los centros penitenciarios.

penitenciarios y la elaboración de un presupuesto anual por parte del Departa-mento de Justicia que autorice la asignación que le corresponde a cada centro. Un paso de más trascendencia ha sido la aprobación del Reglamento de organización y funcionamiento de los servicios de ejecución penal en Cataluña, mediante el Decreto 329/2006. La necesidad del Decreto se justifica, si tenemos en cuenta lo que declara el preámbulo, por los cambios producidos desde que la Generalitat había asumido las competencias en materia penitenciaria. Los objetivos del Reglamento serían: dotar a la Administración de una organización flexible y eficaz con unos servidores públicos con alto grado de cualificación profe-sional; promover vías de colaboración basadas en el principio de corresponsa-bilidad y favorecer una mejor participación ciudadana en los servicios de ejecu-ción penal. El texto del Reglamento es largo y detallado y puede sorprender que no haga ninguna referencia al RP 1996, ni en el sentido de dejar clara la subor-dinación a este ni en el contrario, de declarar su carácter supletorio, lo que hace pensar que se ha pretendido precisamente esa ambigüedad. El artículo 1 aclara que el Reglamento tiene como objeto central establecer la estructura orgánica y funcional de los centros penitenciarios de Cataluña, así como la organización y el funcionamiento del resto de servicios de ejecución penal que hay en Cataluña de acuerdo con la potestad auto-organizativa de que dispone la Administración de la Generalitat. La mayor parte del contenido del Reglamento catalán no es contra-dictorio con el texto del RP 1996 –incluso es en buena parte redundante– y se concretan aspectos de organización de los servicios penitenciarios o cuestiones que en el Reglamento estatal quedaban abiertas o estaban contempladas con una cierta imprecisión. También se hacen declaraciones programáticas y un desarrollo de vías de participación social y ciudadana, como la Mesa cívica penitenciaria. Es significativa, en este sentido, la definición que se hace en la Disposición adicional primera del Decreto 329/2006, incluida con carácter previo en el texto del Regla-mento, del Centro directivo, concepto al que hace mención de manera reiterada el RP 1996, y que se debe entender, tal como ya se hacía en la práctica antes de aprobarse el Decreto, como “los órganos superiores, altos cargos y órganos activos, de los servicios centrales o periféricos del Departamento de Justicia, a los que las normas de organización y funcionamiento de la Generalitat de Cataluña vigentes en cada momento atribuyan las competencias de dirección, organización e inspección de las instituciones de ejecución penal existentes en Cataluña”. Sin embargo, en algunos aspectos como los relativos a los órganos de los centros penitenciarios, el Reglamento catalán toma distancia con respecto a las previsiones del RP 1996. Cabe remarcar que el art. 265.2 del RP 1996 añade a la previsión general de su art. 2.1, antes mencionada, una norma que reconoce que las comunidades autónomas con competencias ejecutivas en materia peniten-ciaria, vista su potestad de auto-organización, pueden establecer los órganos colegiados y unipersonales que consideren convenientes. La particularidad más destacable introducida por el Reglamento catalán es la figura del o la gerente, no

prevista en el Reglamento del Estado, a quien se le otorga rango de subdirector, y se le atribuye la responsabilidad de la gestión de los recursos humanos, econó-micos, materiales y patrimoniales asignados al centro penitenciario, así como el funcionamiento del ámbito administrativo y de servicios (art. 13). Como conse-cuencia de las funciones atribuidas al gerente, el Reglamento catalán no prevé la figura del administrador ni la Junta económico-administrativa del RP 1996. Otro órgano unipersonal que no aparece en el Reglamento estatal es el subdirector de Interior, responsable de la seguridad interior y la convivencia ordenada y pacífica en los establecimientos y que asume funciones que en el RP 1996 corresponde-rían a los cargos de los subdirectores de Régimen y de Seguridad, además de que pierde importancia la figura de jefe de Servicios. El Reglamento de 2006 precisa además las funciones del subdirector de Interior y las del subdirector de Tratamiento, con lo cual va mucho más allá en el desarrollo detallado de lo que prevé el RP 1996. Con respecto a los órganos colegiados, las particularidades del Regla-mento catalán son menos relevantes. Además de la Junta de Tratamiento, se regulan la composición y las funciones de los equipos multidisciplinares, denomi-nación que reciben los equipos técnicos del RP 1996. En lugar de figuras como un sociólogo, el Reglamento catalán prevé la posibilidad de incorporar a las reunio-nes del equipo a un psiquiatra, un enfermero, un pedagogo y un criminólogo en las unidades que dispongan de ellos (art. 37). La Comisión Disciplinaria se prevé que la integren, además del director, que la preside, los subdirectores de Interior y de Tratamiento (art. 33), en lugar de los de Régimen y Seguridad. La inclusión del subdirector de Tratamiento es un hecho que cabe destacar porque hace patente una concepción más integrada de las dimensiones de régimen y tratamiento penitenciario, lo cual resulta coherente con el principio de que las necesidades del régimen penitenciario se deben entender subordinadas a las exigencias del tra-tamiento, convirtiéndose este en la columna vertebral del sistema penitenciario diseñado en la LOGP. Por otra parte, el Reglamento catalán se muestra más dirigista que el RP 1996 al disponer que el jefe de Servicios y el funcionario de la plantilla del centro penitenciario que formen parte de la Comisión Disciplinaria serán designados por el director a propuesta de los empleados públicos del esta-blecimiento (art. 33.4), mientras que el RP 1996 establece directamente que estos dos miembros serán elegidos por los mencionados empleados. Además de los aspectos institucionales referidos a los órganos de gobier-no, el Reglamento catalán trata ampliamente el régimen económico de los esta-blecimientos (título VI), al amparo del RP 1996, que reconoce a las comunidades autónomas con competencias ejecutivas la potestad de regulación sobre aspectos económicos. También trata las prestaciones de la Administración en el ámbito sanitario y de educación en los centros sanitarios (título V), además de aspectos relativos al trabajo penitenciario, a la formación ocupacional y a la inserción socio-laboral (capítulo IV). Sobre este punto, atribuye al Centro de Iniciativas para la

Reinserción (CIRE), empresa pública con personalidad jurídica propia, la planifi-cación, organización, gestión y dirección del trabajo penitenciario. 4.2. Instrucciones y circulares

Una de las peculiaridades del derecho penitenciario es la relevancia que tienen las instrucciones y circulares emitidas por el centro directivo, a las que a menudo se les ha reconocido carácter normativo. Desde el punto de vista formal, son órdenes dictadas por el secretario de Servicios Penitenciarios o por el director general, que se dirigen a los órganos y funcionarios de la Administración peniten-ciaria y, en este sentido, tienen carácter vinculante para ellos. La Administración penitenciaria de la Generalitat ha seguido en este aspecto la tendencia propia de la Administración del Estado, que sigue dictando estas instrucciones escritas que vinculan a los órganos y a los funcionarios de los centros penitenciarios que gestiona. Se les reconoce naturaleza normativa, aunque se trataría de “normas internas”, sin que se pueda establecer una diferencia entre las instrucciones y las circulares con respecto al rango ni tampoco a la materia que tratan.13 En todo caso, unas y otros, para poder ser reconocidos como fuente secundaria de derecho, deben cumplir con el requisito de la publicidad. Para preservar esta garantía el Reglamento catalán de 2006 establece que habrán de ser publicadas en un lugar visible de la web del Departamento de Justicia.14 En la tabla 1 se puede ver una recopilación de las instrucciones y circulares dictadas en el seno del Departamento de Justicia. La amplia actividad desplegada por la Administración de la Generalitat a la hora de dictarlas ha generado un importante cuerpo normativo diferenciado con respecto al de las normas internas emitidas por la Administración del Estado, dictadas también en forma de instruc-ciones y de circulares, que son aplicables a los centros penitenciarios que ges-tiona. Los órganos que dependen de la Generalitat aplican los criterios dictados por el Departamento de Justicia, sin tener en cuenta de hecho las disposiciones de rango análogo dictadas por la Administración del Estado, aunque en general no se aprecian diferencias relevantes de contenido. Puede sorprender, en todo caso, que si bien en el Ministerio del Interior, en general, las instrucciones las firma el director general de Instituciones Penitenciarias y las circulares un subdi-

13 M. Moreno Rebato, “Circulares, instrucciones y órdenes de servicio: naturaleza y régimen jurídi-co”, Revista de Administración Pública, núm. 147, 1998. La autora cita la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1994, referida a una instrucción de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias del Ministerio del Interior sobre participación de asociaciones, grupos y personas en actividades de resocialización penitenciaria, como ejemplo del criterio jurisprudencial favorable a considerar las instrucciones y circulares como reglamentos internos y no meramente como actos administrativos. 14 Sobre esta cuestión se pueden plantear objeciones con respecto a la facilidad de acceso. No hay una entrada directa referida a las Instrucciones y Circulares, sino que esta se encuentra den-tro del apartado “Centros penitenciarios”. URL: http://justicia.gencat.cat/ca/ambits/reinsercio_i_serveis_penitenciaris/serveis_penitenciaris/instruccions_i_circulars/ [Consulta:18-11-2015].

rector general, en el Departamento de Justicia no ha habido un criterio claro al respecto, e incluso durante un tiempo las instrucciones las firmaba el director general, y las circulares, el secretario general del Departamento. En todo caso, este es un hecho más que muestra la irrelevancia de la diferencia formal entre instrucciones y circulares. Tabla 1: Instrucciones del Departamento de Justicia de la Generalitat, ordenadas cronológicamente

INSTRUCCIÓN CONTENIDO Instrucción 1/2003, de 18 de febrero Implantación de un programa piloto de intercambio

de jeringas en el Centro Penitenciario de Tarragona como método de prevención y asistencial para garantizar la salud y la integridad de las personas privadas de libertad.

Instrucción 2/2003, de 16 de junio Revocación o suspensión de los permisos de salida a internos detenidos durante el permiso o por ruptura de condena, unificando los criterios de actuación en este ámbito.

Instrucción 2/2004, de 17 de mayo Implantación de un programa piloto de intercambio de jeringas en el Centro Penitenciario Ponent como estrategia preventiva y asistencial para garantizar la salud y la integridad de las personas privadas de libertad.

Instrucción 1/2005, de 27 de abril Regulación del derecho a recibir asistencia religiosa en el ámbito penitenciario. Esta Instrucción revisa y actualiza los mecanismos de organización de este servicio tanto para los internos como para aquellas personas que prestan la asistencia religiosa y aque-llas que, vinculadas a comunidades religiosas, acce-den a los centros como voluntarios.

Instrucción 2/2005, de 15 de junio Utilización por parte del personal de los centros peni-tenciarios de documentación protegida por el deber de reserva.

Instrucción 3/2005, de 22 de abril Criterios a seguir para la elaboración de la normativa interna de los departamentos especiales.

Instrucción 4/2005, de 13 de julio Condiciones para el acceso a permisos de salida y a salidas programadas de internos en régimen ordi-nario.

Instrucción 5/2005, de 20 de septiembre

Internamiento en centros de deshabituación de drogodependencias, de acuerdo con el artículo 182 del Reglamento penitenciario, que actualiza y desa-rrolla los trámites necesarios para el internamiento en centros específicos extrapenitenciarios de pena-dos clasificados en tercer grado para recibir una atención especializada y adecuada a su proble-mática.

Instrucción 6/2005, de 21 de noviembre

Pena de localización permanente, estableciendo los criterios para la aplicación de esta pena, que sus-tituye los arrestos de fin de semana y se aplica a infracciones penales leves.

Instrucción 3/2006, de 16 de mayo Gestión de los talleres artísticos en los centros penitenciarios que revisa y actualiza el programa marco de actuación en este ámbito ante el creci-miento de estas actividades en los establecimientos penitenciarios.

Instrucción 4/2006, de 16 de mayo Aplicación del programa marco de idiomas en los centros de formación de personas adultas en los centros penitenciarios, para homogeneizar la oferta formativa en lenguas y adecuar la intervención docente a las necesidades de los establecimientos penitenciarios.

Instrucción 7/2006, de 24 de octubre Regulación de la disposición de teléfonos móviles para los internos en las unidades semiabiertas, sec-ciones abiertas de los centros penitenciarios y centros abiertos penitenciarios. Esta Instrucción establece los criterios y límites de disposición de dicha tecnología.

Instrucción 8/2006, de 15 de diciembre

Elecciones de miembros electos de la Comisión Disciplinaria de los centros penitenciarios y desig-nación de determinados miembros de la Junta de Tratamiento, adecuando la estructura de los centros al Reglamento de organización y funcionamiento de los servicios de ejecución penal en Cataluña, apro-bado por el Decreto 329/2006, de 5 de septiembre.

Instrucción 1/2007, de 18 de mayo Procedimiento de evaluación continuada de los internos que dependen de las unidades de régimen abierto.

Instrucción 2/2008, de 10 de diciembre

Aplicación del acuerdo del grupo de trabajo peni-tenciario sobre asignación de horarios y servicios al personal de los cuerpos de servicios penitenciarios asignados a determinados puestos de trabajo de los ámbitos administrativo y de vigilancia de los centros penitenciarios.

Instrucción 1/2009, de 30 de marzo Procedimiento de notificación y coordinación con los Mossos d'Esquadra, de las evasiones, no reingresos y reingresos de los internos.

Instrucción 2/2009, de 6 de mayo Documentación relativa a los internos que ingresan en los centros penitenciarios de Cataluña y a las personas que deban cumplir una pena de localiza-ción permanente.

Instrucción 3/2009, de 9 de octubre Separación interior y peculiaridades del régimen de vida de las personas transexuales en los centros y unidades penitenciarias de Cataluña.

Instrucción 1/2010 Aplicación del Programa marco de violencia de género.

Instrucción 2/2010, de 15 de enero Reguladora de los objetos autorizados y prohibidos para las personas internas en los centros peniten-ciarios.

Instrucción 3/2010, de 15 de enero Reguladora de la tenencia y procedimiento de adqui-sición de equipos informáticos y aparatos electrodo-mésticos por parte de los internos de los centros penitenciarios.

Instrucción 1/2013, de 29 de julio Gestión de las ayudas económicas a internos y a sus familias.

Instrucción 1/2014 Certificados de estancia en prisión de las personas internas liberadas.

Instrucción 2/2015, de 11 de junio Reguladora de las comunicaciones íntimas de las personas internas en centros penitenciarios.

Instrucción 3/2015, de 30 de junio Determinadas reformas introducidas por la Ley orgá-nica 1/2015, de 30 de marzo, por la cual se modifica el Código penal.

Elaboración propia. Tabla 2: Circulares del Departamento de Justicia de la Generalitat, ordenadas cronológicamente

CIRCULARES MOTIVO Circular 1/1999, de 22 de enero Creación de un sistema de evaluación continuada e indi-

vidual de los internos, que facilite la elaboración de progra-mas y modelos de intervención individuales para la rehabi-litación y reinserción de personas sometidas a medidas de privación de libertad.

Circular 2/1999, de 17 de marzo Asistencia jurídica en el ámbito penal al personal que pres-ta servicios en la Administración penitenciaria en cumpli-miento del deber de la Generalitat de proteger a los trabaja-dores en el ejercicio de sus funciones.

Circular 1/2001, de 20 de febrero Gestión del voluntariado en los centros penitenciarios a fin de que los ciudadanos puedan participar y colaborar activa-mente en los objetivos de la rehabilitación y la reinserción de sentenciados a penas y medidas privativas de libertad.

Circular 2/2001, de 20 de febrero Determinación del órgano competente para aprobar la apli-cación del régimen de vida previsto por el artículo 10 de la LOGP a los internos preventivos. Establece que el equipo de observación y tratamiento del centro penitenciario es el órgano competente para hacer la propuesta y la Secretaría de Servicios Penitenciarios, Rehabilitación y Justicia Juve-nil es competente para aprobarla.

Circular 3/2001, de 20 de febrero Garantías que deben presidir los cacheos en las celdas de los internos e internas, unificando criterios y adecuando es-ta práctica a la doctrina consolidada por los jueces de vigi-lancia penitenciaria en los autos y en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Circular 5/2001, de 7 de diciembre Programa marco de intervención en las unidades y depar-tamentos de régimen cerrado de los centros penitenciarios de Cataluña, con el fin de garantizar la seguridad y la con-vivencia en estos espacios, y, al mismo tiempo, potenciar el

aprendizaje de conductas que faciliten al interno su adapta-ción al régimen de vida ordinario.

Circular 1/2002, de 9 de octubre Criterios para mejorar la coordinación entre el Centro de Iniciativas para la Reinserción (CIRE), como patrón, y las responsabilidades de los órganos de los centros peniten-ciarios en el ámbito de la prestación de este servicio.

Circular 1/2003, de 22 de septiembre

Medidas a adoptar ante la entrada en vigor de la Ley orgá-nica 7/2003, de 30 de junio, de medidas de reforma para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas.

Circular 3/2004, de 29 de diciembre Reguladora de los procedimientos de actuación ante situa-ciones de agresividad repentina de los pacientes ingresa-dos en las unidades de psiquiatría de los establecimientos penitenciarios, con el objetivo de unificar criterios, mejorar el servicio y dotarlo de una planificación multidisciplinar.

Circular 5/2004, de 3 de diciembre Traslado de internos en situación de urgencia, que adecua la normativa en esta materia y prevé las medidas de segu-ridad para asegurar el equilibrio necesario entre la garantía del respeto a la dignidad y los derechos de los internos, y la seguridad de la conducción y la integridad de bienes y personas.

Circular 1/2005, de 17 de enero Reguladora de la aplicación del artículo 100.2 del Regla-mento penitenciario, que establece los criterios y requisitos de aplicación de esta medida excepcional para favorecer un sistema penitenciario más flexible, siempre que esté fundamentada en un programa específico de tratamiento y sea aprobada por el juez de vigilancia penitenciaria.

Circular 2/2005, de 17 de enero Reguladora de la aplicación del artículo 117 del Regla-mento penitenciario, que establece los requisitos para la aplicación de las medidas adecuadas que faciliten la ejecu-ción de programas especializados a personas penadas clasificadas en segundo grado penitenciario.

Circular 1/2008, de 14 de marzo Cacheos y aplicación de medidas de control adecuadas. Circular 2/2008, de 14 de marzo Sistemas de control del personal autorizado a acceder a los

establecimientos penitenciarios. Circular 1/2010 Derecho de información previsto en la Ley orgánica

15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal.

Circular 3/2010 Aplicación del Protocolo de coordinación interna para la gestión de las medidas de protección a víctimas.

Circular 4/2010 Modificaciones introducidas por la Ley orgánica 5/2010, que modifica el Código penal de 1995, y que afectan deter-minados aspectos del sistema de ejecución penal.

Circular 2/2011 Código ético de los profesionales de la ejecución penal en Cataluña.

Circular 2/2012 Gestión, ejecución y seguimiento de la libertad condicional. Circular 1/2013 Extranjería en los centros penitenciarios.

Elaboración propia.

5. La singularidad catalana y la gestión de la competencia

En este último apartado examinamos los elementos singulares que podemos ob-servar en el sistema penitenciario catalán, en comparación con el español, y analizaremos hasta qué punto pueden vincularse con la forma en que la Gene-ralitat de Cataluña ha ejercido su competencia en la gestión de los servicios penitenciarios. Cuando Cataluña reclamó la competencia sobre la gestión peni-tenciaria, la reivindicación no se planteó como consecuencia de una singularidad catalana en este ámbito. No se alegó la existencia de una especificidad con respecto a la criminalidad o a una manera diferente de responder, ni la conve-niencia de desarrollar una política criminal autónoma. Sin embargo, treinta años después de la asunción de la competencia, hay elementos que podrían apuntar a la hipótesis de una singularidad en la actitud de la sociedad catalana ante la cuestión criminal o en la forma de ejercer la competencia penitenciaria, de manera que, si no había conciencia de una singularidad de origen, podría haber una singularidad de ejercicio. Un análisis de los datos penitenciarios más relevantes nos permitirá comprobar si se puede verificar esta hipótesis y conocer sus causas e implicaciones. 5.1. Evolución de la población penitenciaria

Los datos de población penitenciaria muestran una diferencia constante entre la tasa catalana y la del resto del Estado. La primera es inferior a la segunda en tér-minos relativos, teniendo en cuenta el número de internos por cada 100.000 habi-tantes, que es la medida utilizada en el ámbito internacional. Si tomamos la serie de los últimos 12 años (2003-2014) podemos ver que ha habido una evolución ascendente del número de internos hasta el año 2009 y una posterior disminución (tabla 3). La diferencia entre la tasa catalana y la española se acusa en los años de más crecimiento (llega hasta casi 27 presos por 100.000 habitantes en el año 2008 y hasta 26 en el año 2009), y se atenúa en los últimos años, cuando la población española disminuye más deprisa que la catalana, llegando a una distancia de menos de 18 presos.15 En todo caso, lo más relevante es que la dife-rencia se mantiene esencialmente a lo largo de los años y la evolución de las dos tendencias (la catalana y la española) es paralela, de manera que los dos siste-mas penitenciarios responden parecidamente a las causas que determinan el incremento y el decremento poblacional. En comparación con los países de la Eu-ropa occidental, la tasa de población penitenciaria española es muy elevada. Durante muchos años ha sido la segunda, después de Inglaterra y Gales, y llegó 15 Los datos se han extraído de los descriptores estadísticos de los servicios penitenciarios publicados por el Departamento de Justicia de la Generalitat. URL: http://www.gencat.cat/justicia/estadistiques_serveis_penitenciaris/. La estadística es más completa y elaborada que la que ofrece la Secretaría de Instituciones Penitenciarias del Ministerio del Interior (http://www.institucionpenitenciaria.es/web/portal/documentos/estadisticas.html) e incluye los datos comparativos entre Cataluña y los datos estatales. En cualquier caso, los datos de las dos fuentes son concordantes.

incluso en algunos momentos a ser la más alta de este grupo de países. La tasa catalana está más próxima a la media de los países del Sur de Europa (Portugal, 136; Francia, 102, e Italia 88, en el año 2014), zona donde siempre es más eleva-da que en los países nórdicos.16 En la investigación criminológica la población penitenciaria se ha consi-derado un indicador del grado de “punitividad” o dureza punitiva de un sistema penal, aunque a menudo se haya advertido sobre la necesidad de relativizarlo. El número de personas internas en establecimientos penitenciarios se encuentra determinado básicamente por tres clases de factores: a) la ley; b) la forma en que los jueces y otros actores del sistema de justicia penal, como por ejemplo las autoridades competentes en materia de ejecución penal, toman decisiones en el ejercicio de su actividad discrecional; y c) factores propios del contexto social, como la evolución de la presión social sobre las cuestiones relacionadas con la seguridad y la delincuencia, o rasgos de carácter cultural difícilmente evaluables. En general, la doctrina criminológica coincide en afirmar que la evolución de la po-blación penitenciaria es un fenómeno independiente de la evolución de la delin-cuencia y, en ese sentido, no se puede considerar como indicador de aquella. La elevada tasa penitenciaria española es un fenómeno que tiene sus orí-genes en las postrimerías de los años noventa del siglo pasado. El crecimiento más acusado se produce en el periodo comprendido entre los años 2000 y 2009, pasando de una tasa de 113 a una de 169. En números totales, el incremento de presos fue de un 68,7%,17 mientras que el crecimiento de la población residente en España fue de un 14,4%. Cabe subrayar que durante esos años la delincuen-cia se mantuvo estable, incluso con cierta inclinación a disminuir en los últimos años. Las causas del incremento son diversas. La primera es el efecto de la apro-bación del Código penal de 1995, que aumentó las penas por diversos delitos, entre los que destacan los delitos de tráfico de drogas y robos, que motivan la mayor parte de condenas penales. Aunque el nuevo Código entró en vigor en el año 1996, su impacto se manifestó de manera retardada, como muestra el hecho de que durante unos años en los centros penitenciarios hubiera todavía más penados que cumplían condena por el anterior Código. La confirmación de esta causa se encuentra en el tiempo de permanencia en prisión, que pasó de 13 meses en el año 2000 a 19,3 en el año 2010.18 El incremento del tiempo de están-cia fue muy superior al del número de altas, de manera que, a pesar de haber aumentado el número de penas de prisión impuestas por los tribunales, en la

16 Vid. los datos completos del Consejo de Europa en M. Aebi y N. Delgrande, Council of Europe Annual Penal Statistics Space I: Survey 2011, Estrasburgo, Council of europe / University of Lausane, 2013. La media de los países del Consejo de Europa es 145,8. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que los países del Este, especialmente Rusia y los de su área de influencia, han tenido siempre una población mucho más elevada que los países occidentales. 17 El número de presos en los centros penitenciarios españoles en el año 2000 era de 45.104 y en el año 2009 llegó a 75.079 (estas cifras incluyen los centros de Cataluña). 18 M. Aebi y N. Delgrande, Council of Europe…, 2013, p. 71 y s.

práctica eso no se tradujo en un incremento sustancial de personas ingresadas. La población penitenciaria catalana evolucionó de la misma manera. La impresión del endurecimiento punitivo en el nuevo Código penal queda bien patente en un sistema legal como el español, caracterizado por una rigidez penológica y un automatismo de los mecanismos de imposición y ejecución de penas superior al del resto de países de la Europa occidental.19 La segunda causa se encuentra en el aumento de la población inmigrante. El impacto de este hecho en la población penitenciaria no deriva tanto de que las personas inmigrantes cometan más delitos, sino de que el sistema penal actúa sobre ellas con más rigor, especialmente a la hora de tomar decisiones en las que el juez o la Administración penitenciaria disponen de un amplio margen de discre-cionalidad y, en uso de ese poder discrecional, valoran criterios como el arraigo social del sujeto. Así sucede cuando deben pronunciarse sobre una solicitud de prisión provisional o de libertad condicional de los penados que se encuentren en la última fase de condena. Significativamente, el número de presos extranjeros pasó de representar un 33,7% en el año 2003 a un 45,8% en 2011. Eso quiere decir, en cifras absolutas, que la población extranjera en las prisiones catalanas aumentó más del doble en este periodo (de 2.207 a 4.818) e hizo que se incre-mentara el porcentaje de presos preventivos con respecto al total de internos, si tenemos en cuenta que la mayor parte de preventivos son extranjeros. En el año 2011, más de una cuarta parte de los presos extranjeros eran preventivos (26%), mientras que entre los de nacionalidad española sólo un 12% se encontraban en prisión preventiva. También cabe tener en cuenta otros factores, como la política criminal más represiva que se ha adoptado en estos años en sectores como la delincuencia vial y la violencia doméstica, singularmente la violencia de género. Tanto las modifi-caciones legales que ha habido en esta materia (años 1999, 2003, 2004 y 2007) como una menor tolerancia social con respecto a estos fenómenos han tenido como efecto la entrada en los centros penitenciarios de infractores con un perfil criminológico diferenciado con respecto al que había predominado de manera abrumadora entre la población reclusa. También cabe apuntar a la influencia que pueden haber tenido factores relacionados con el “gerencialismo”. La consoli-dación, el crecimiento y la tecnificación de la burocracia penitenciaria, la preocu-pación por la eficacia como elemento de presión sobre las personas responsables de los procesos de decisión, o la construcción de nuevos centros penitenciarios que han de aportar mejores condiciones de vida para los internos, son factores

19 La previsión en el Código penal de mínimos más elevados en los marcos penales y la inexis-tencia de menos mecanismos que permitan a los jueces dejar de imponer o de ejecutar las penas privativas de libertad, indican una menor flexibilidad del derecho penal español en comparación con los códigos de los países vecinos y con los códigos de los países nórdicos y centroeuropeos. Un estudio comparativo evidencia que la mayor flexibilidad está asociada con una mayor suavidad punitiva, medida en población penitenciaria. Para más detalle sobre la cuestión, vid. J.M. Tamarit, “Sistema de sanciones y política criminal”, Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 2007, p. 7 y s.

que favorecen en la toma de decisiones el alargamiento del control penal, como han señalado algunos autores que explican el aumento del control penal más en términos de gerencialismo (managerialism) que de la evolución social hacia una mentalidad más punitiva.20 A partir del año 2010 se ha producido una disminución de la población penitenciaria, tanto en el conjunto de las prisiones del Estado como en las de Cataluña. Este hecho se ha explicado por el impacto de la reforma del Código penal de 2010, que afectó a la pena mínima por los delitos de tráfico de drogas, y por razones de carácter gerencial relacionadas con el contexto de crisis econó-mica. Así lo revelarían datos como el aumento del número de personas que han obtenido la libertad condicional. Se estaría así manifestando que, ante la nece-sidad de reducir el gasto público y atendiendo al coste elevado que supone el mante-nimiento de los internos, las administraciones se muestran más inclinadas a adoptar decisiones que comportan una disminución de la población reclusa.21 Es sintomático que en Cataluña la disminución de presos haya ido en paralelo a la del número de funcionarios penitenciarios.22 Hay que suponer, de entrada, que eso ha sido consecuencia de la disminución del número de internos, pero la pre-sión que ha afectado a las administraciones para ahorrar gasto permite razona-blemente creer que los dos fenómenos interactúan al mismo tiempo como causa y efecto. Un hecho concordante con los anteriores ha sido el aumento de las expul-siones de extranjeros. De todos modos, un factor a menudo mencionado, como la disminución de la población migrante, aporta poco a la explicación del descenso, dado que, a pesar de disminuir la proporción de presos extranjeros, hay también una reducción destacable de la población de nacionalidad española. Más impor-tante es la disminución del número de preventivos, que afecta tanto a la población extranjera como a la española. 5.2. La explicación de la diferencia

En la tabla 3 y en el gráfico 1 se puede ver la evolución de la población peniten-ciaria en Cataluña y en el resto del Estado entre 2003 y 2014. Se puede com-probar que se mantiene la diferencia, que llega a su punto máximo en el año 2009 (26,1). A partir de 2010, la disminución de la población es más fuerte en el resto del Estado que en las prisiones catalanas. A octubre de 2015, la diferencia es de 20 Vid. en este sentido R. Mathews, “The Myth of Punitiveness”, Theoretical Criminology, 9(2), 2005, p. 175-201. En relación con España, vid. J. A. Brandariz García, “La evolución del sistema penitenciario español, 1995-2014: transformaciones de la penalidad y modificación de la realidad”, Revista Crítica Penal y Poder, núm. 9, 2015, p. 12-15. Este autor ha destacado la relevancia de hechos como la construcción de nuevos centros penitenciarios, que tuvo una expansión muy importante durante la primera década del siglo XXI hasta el estallido de la crisis económica. 21 En este sentido, Branadariz, ”La evolución...”, 2015, p. 19-22. El autor pone el acento, a la hora de explicar la disminución de la población penitenciaria y las transformaciones sobre la penalidad, en las explicaciones de carácter económico, relacionadas con el impacto de la “Gran Recesión”. 22 En el año 2011 el número de funcionarios era de 5.050, cifra que bajó hasta 4.677 en 2014. Fuente: Descriptors estadístics, Departamento de Justicia.

20,5 puntos (117,3 en Cataluña y 137,8 en las prisiones gestionadas por el Gobierno del Estado). Tabla 3: Evolución de la población penitenciaria en Cataluña y en el resto del Estado

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Cataluña 110,6 118,8 118,7 125,7 130,3 136,5 140,8 140,7 139,9 133,5 129,7 123,0

Resto del Estado

131,2 139,6 142,0 146,4 152,3 163,6 166,9 162,0 147,8 147,8 144,0 141,2

Fuente: Descriptors estadístics, Departamento de Justicia23 Como ya se ha indicado, no cabe esperar que la tasa de población peni-tenciaria refleje el nivel de delincuencia de un país. Aun así, puede sorprender una diferencia tan destacable de los datos de Cataluña con respecto al resto del Estado, si observamos que las cifras de criminalidad, medida según datos oficiales extraídos de denuncias, son siempre superiores en Cataluña (70,7 delitos por cada 10.000 habitantes, siendo en el conjunto de España 44,7 en el año 2014). En el gráfico 1 se puede ver cómo a lo largo de los años la criminalidad evoluciona de manera paralela en los dos ámbitos geográficos,24 como lo hace también la población penitenciaria, tomando como referencia las denuncias, puesto que con respecto a datos no oficiales, no hay instrumentos que permitan hacer una comparación interanual. Aparte del problema de la fiabilidad de los datos policiales cuando no pueden ser contrastados con otros medios de medida de la delincuencia, las cau-sas de que esta sea más elevada en Cataluña las podemos encontrar en el impor-tante peso que tiene el elemento metropolitano, como demuestra el que la tasa de victimización en Barcelona llega a ser el doble que en territorios menos urbani-zados. Un instrumento de medida más fiable son las encuestas de victimización, pero si bien en Cataluña hay una herramienta consolidada que permite la compa-ración interanual, la encuesta de seguridad pública que realiza el Departamento de Interior, para el conjunto del Estado los únicos datos no oficiales que podrían tenerse en cuenta son los del año 2005, aportados por la encuesta europea de

23 Los datos publicados por el Departamento de Justicia concuerdan con los del Ministerio del Interior, pero no con los del Consejo de Europa, donde consta una tasa de 132,5 en Cataluña y de 143,6 en el conjunto del Estado (145,7 en el territorio español administrado por el Gobierno del Estado), con datos referidos a 1 de enero de 2014. La desviación es consecuencia de un error de cálculo en la tasa de población penitenciaria de Cataluña por habitante que aporta el Consejo de Europa. 24 Pueden verse los datos oficiales de los hechos delictivos (delitos y faltas) en el conjunto de España (por 1.000 habitantes), basados en denuncias, en el Anuario Estadístico del Ministerio del Interior. Los datos oficiales de hechos delictivos (delitos y faltas) en Cataluña (por 1.000 habi-tantes), basadas en denuncias, se encuentran en los informes anuales de seguridad del Depar-tamento de Interior de la Generalitat. En el caso de Cataluña, también hay los datos derivados de encuestas de victimización, de la Encuesta de seguridad pública del Departamento de Interior.

victimización, y los del año 2008, derivados de la encuesta de victimización reali-zada por el Observatorio Andaluz de la Delincuencia. Además de las reservas en cuanto a la viabilidad de hacer comparaciones en estas condiciones, los resul-tados no permiten establecer una diferencia clara: en Cataluña la tasa de victimi-zación era de 16 en el año 2005, y en el conjunto de España, de 9,1; en el año 2008 fue de 16,9 en Cataluña y, para el conjunto de España, de 17,4.25 En todo caso, lo que nos interesa destacar aquí es que los datos de delincuencia refuerzan la hipótesis de que hay una diferencia sustancial y, por lo tanto, una singularidad en la respuesta al delito, y que convendría concretar sus causas, dado que estas no son de carácter legal ni están relacionadas con la estructura del poder judicial, sino que sólo pueden relacionarse con el ejercicio de las funciones por parte de los diversos agentes del sistema penal en general, incluido el sistema penitenciario, y/o con el contexto social y cultural en el que son llevadas a cabo. Los datos estadísticos penitenciarios no nos aportan una explicación sufi-ciente sobre las causas de la diferencia. Las características de la población re-clusa son parecidas en los establecimientos penitenciarios catalanes y en los gestionados por el Gobierno español. La distribución con respecto a la situación procesal ha oscilado durante muchos años en torno a un 80% de penados y de un 20% de presos preventivos, con una disminución del número de preventivos en los últimos años, tanto en el sistema penitenciario catalán como en el español. En Cataluña los preventivos representaban en el año 2009 el 21% de la población penitenciaria, y el porcentaje bajó hasta un 14,28% en el año 2014. Más acusada todavía ha sido la bajada en España, pasando de un 23,8% a un 13,7% en el mis-mo periodo.26 Descartamos así cualquier causa relacionada con las decisiones de los jueces instructores a la hora de resolver las peticiones de prisión preventiva. El porcentaje de extranjeros es también similar e incluso más elevado en Cataluña, hecho destacable dado que el efecto esperado de un número más alto de presos extranjeros sería un incremento de la población reclusa. La proporción de extranjeros con respecto al total de internos aumentó hasta el año 2011, cuando llegó al 45,8%, y ha disminuido después hasta un 43,8% en el año 2014. En el conjunto de España el porcentaje de extranjeros llegó al máximo en el 2010 (un 35,6%) y ha bajado hasta un 31,4% en el año 2014. Lo único que puede

25 La tasa de victimización mide el número de delitos sufridos por 100 habitantes en un año. Sobre la tasa de victimización en España, vid. García España et al., “La evolución de la delincuencia en España. Resultados de la encuesta nacional de victimización 2008”, Boletín Criminológico, núm. 116, 2009. Hay que tener en cuenta que en los años posteriores a 2008 la victimización subió en Cataluña, llegando al punto más alto en el año 2009, en que superaba el 20. La tasa de 9,1 en España de la última Encuesta europea de victimización que se ha realizado, correspondiente a 2004, no tiene en cuenta todos los delitos sino los diez delitos más importantes. La victimización es de las más bajas entre el grupo de países europeos donde se realizó la encuesta, que tuvo como resultado una media de 14,9. Vid. J.J.M. Van Dijk et al., The Burden of crime in the EU, EUICS Consortium, 2005. 26 Fuente: Secretaria General de Instituciones Penitenciarias, del Ministerio del Interior. URL: www.institucionpenitenciaria.es/web/portal/documentos/estadisticas.html.

explicar este dato es la razón que ha hecho que el descenso de la población penitenciaria en el periodo 2010-2014 haya sido más moderado en Cataluña. También en cuanto a las libertades condicionales las cifras son similares. En Cataluña el número de liberados condicionales era muy bajo en proporción al número de penados durante los primeros años del siglo, incluso inferior al de las prisiones del resto del Estado, y fue aumentando progresivamente hasta llegar a 1.071 en el año 2014.27 Lo que más llama la atención es el aumento en el número de libertades condicionales concedidas a partir de 2010: si en el año 2009 se concedieron 587, en el año 2012 llegaron a ser 1.020, dato que se ha mantenido prácticamente igual en los dos años siguientes. Las cifras reflejan un cambio de criterio de la Administración penitenciaria catalana, de acuerdo con la Circular 2/2011, y las necesidades surgidas como consecuencia de la crisis económica. En todo caso, la Administración catalana y la española no muestran una actitud esencialmente diferente en este punto y las dos siguen criterios restrictivos si lo comparamos con lo que es habitual en otros países europeos, donde, con una legislación parecida sobre libertad condicional, las cifras de liberados condijo-nales son mucho más elevadas.28 La diferencia más destacable que puede influir sobre la población peniten-ciaria total la encontramos en las tipologías delictivas de las condenas. En las pri-siones catalanas un 42,6% de penados han sido condenados por delitos patrimo-niales o económicos, mientras que en las prisiones del resto del Estado los penados por estos delitos son el 36,9%. La diferencia es en sentido inverso entre las personas que cumplen condenas por delitos contra la salud pública, que representan un 19,1% de los penados en el sistema penitenciario catalán y un 24,5% de los internos de las prisiones del resto del Estado.29 Los porcentajes con respecto a los delitos violentos y al resto de infracciones penales son similares en los dos sistemas. Si tenemos en cuenta las penas mínimas más elevadas previstas en el Código penal para los delitos de tráfico de drogas, en comparación 27 La cifra representa casi el doble en términos absolutos que la de los años 2003 y 2004 (542). Fuente: descriptores estadísticos. Departamento de Justicia, Descriptors estadístics… La tasa de personas en libertad condicional ha sido, tanto en España como en Cataluña, muy baja en compa-ración con otros países europeos. La diferencia ha llegado al punto de que si aquí era en torno a un 10% de liberados en proporción a la población de penados, en los países escandinavos se encuentra en torno al 100%, hecho que contribuye a explicar que estos países tengan las pobla-ciones penitenciarias más bajas de Europa (y prácticamente del mundo), a pesar de tener tasas de criminalidad superiores a las de España y Cataluña. 28 Este hecho puede explicar, por ejemplo, que los países escandinavos y Finlandia sean los que tienen una población penitenciaria más baja. La diferencia con nuestro sistema es mucho acu-sada. Si el número de personas en libertad condicional se encuentra en estos países en torno a un 100% con respecto al de presos, tanto en Cataluña como en España el porcentaje ha ido oscilando entre un 10 y un 20%. Vid. Tamarit, “Sistema de sanciones y…”, 2007. 29 Datos referidos a 2015 elaborados a partir de los publicados por el Ministerio del Interior (web de la Secretaría de Estado de Instituciones Penitenciarias, cit.). Los datos mantienen la tendencia de años anteriores: en el año 2013 los penados por delitos patrimoniales eran 43,1% en Cataluña y 36,4% en el resto del Estado, y los penados por delitos contra la salud pública, 20,6% y 26,8% respectivamente; en el año 2014, los patrimoniales eran 42,9% en Cataluña y 36,4% en el resto del Estado, y los de salud pública, 18,2% y el 25,7% respectivamente.

con las de los delitos patrimoniales más comunes (hurtos y robos), hay motivos razonables para pensar que la diferencia entre los dos territorios refleja en cierta medida una diferencia en la estructura de la delincuencia que llega al sistema penitenciario. Lo confirma el hecho de que a partir de la reforma del CP de 2010, que permite a los tribunales imponer una pena más reducida por los delitos de tráfico de drogas (art. 368.2), disminuye más la población penitenciaria en el territorio gestionado por el Ministerio del Interior que en Cataluña. Por otra parte, una diferencia destacable entre el sistema penitenciario catalán y el del resto del Estado se encuentra en la gestión de la progresión a tercer grado. En Cataluña el porcentaje de penados clasificados en tercer grado había sido casi el doble: un 25,4% contra un 13,7% en las prisiones gestionadas por el Ministerio del Interior en 1999. Este hecho evidencia un modelo diferente de gestión, caracterizado por una opción para favorecer una transición más gradual a la libertad por parte de la Administración catalana, pero no tiene relación con la población penitenciaria, dado que los internos en tercer grado están incluidos en el cómputo de internos penados. En los últimos años ha habido una aproximación de los datos catalanes y los españoles. La proporción de internos en tercer grado sobre el total de clasificados se ha mantenido estable en Cataluña, bajando hasta un 22% en el año 2014, mientras que en el conjunto del Estado ha aumentado hasta un 17%. En todo caso, eso reforzaría la hipótesis de una actitud menos punitiva por parte de la Administración catalana, en el sentido de que no sólo hay menos presos, sino que las personas reclusas disfrutan de periodos más largos en régimen de cumplimiento en semilibertad. Al margen de los datos penitenciarios, la comparación de los datos de per-sonas condenadas no permite apreciar diferencias en las cifras de Cataluña con respecto a las del Estado. El número de personas condenadas ha aumentado en más del doble entre los años 2000 y 2014, tanto en Cataluña como en el conjunto del Estado, llegando este último año a una tasa de 444 por cada 100.000 habitantes en Cataluña, mientras que la tasa en el conjunto de España es de 470.30 En todo caso, el incremento fue sostenido hasta el año 2009, y después ha disminuido el número de condenados a partir de 2012 en Cataluña y a partir de 2013 en el conjunto de España. Las diferencias son poco acusadas, pero en todo caso concuerdan con la evolución de la población penitenciaria. La observación de las penas de prisión impuestas por los tribunales nos permite afinar un poco más el análisis. En Cataluña, la tasa de personas sobre quienes se dictó una sentencia de prisión fue, en el año 2014, de 329,8 por cada 100.000 habitantes, ligeramente inferior a la del conjunto del Estado, de 337,6.31

30 En Cataluña el número de personas condenadas pasó de 15.167 en el año 2000 a 32.840 en el año 2014. En el mismo periodo, la cifra pasó de 98.500 a 218.827 en el conjunto del Estado. Fuente: Instituto Nacional de Estadística, www.ine.es. Los datos hacen referencia al número de personas condenadas a alguna pena, incluidas las privativas de libertad y las penas de otra natu-raleza. 31 Fuente: INE. Las cifras absolutas son: 24.378 en Cataluña y 156.799 en el conjunto del Estado.

La disminución que se observaba en los últimos años en el número de conde-nados no se produce entre las condenas a penas de prisión. En todo caso, la diferencia entre la tasa catalana y la española es demasiado pequeña como para explicar la diferencia de población penitenciaria y, por lo tanto, habría que buscarla en el número de altas en los centros penitenciarios, teniendo en cuenta que el encarcelamiento efectivo depende de que no se haya apreciado una sus-pensión de la ejecución de la pena o una sustitución de la prisión por una pena alternativa, o del tiempo de permanencia. De acuerdo con datos del Consejo de Europa, la ratio de entradas es de 95 por 100.000 habitantes en Cataluña y de 96,6 en las prisiones españolas gestionadas por el Estado. Según datos de la Administración catalana, el número de altas en Cataluña fue, en el año 2014, de 6.047 internos.32 El tiempo de estancia de los internos en las prisiones catalanas es, según fuentes del Consejo de Europa, de 17,9 meses, ligeramente inferior al de las prisiones bajo la Administración del Estado, que llega a los 19,233 meses, 997 días.34 Hay aquí una concordancia con la población penitenciaria y se confirma que si hay menos presos en las prisiones catalanas que en las del resto del Estado no es, esencialmente, por el hecho de que haya menos entradas, sino porque el tiempo de estancia en prisión es inferior. Tabla 4: Media de días de estancia en prisión de la población penitenciaria catalana en el último día de cada año

2010 2011 2012 2013 2014

Total presos 911,6 916,8 930,7 941,7 996,9 Preventivos 289,8 272,2 275,4 302,6 295,4 Penados 1.070,0 1.079,3 1.083,6 1.071,2 1.124,4 Total excarcelados 587,6 473,4 441,6 387,4 473,5 Preventivos 127,3 125,5 145,4 126,1 95,2 Penados 908,4 756,1 615,8 542,4 657,6

Fuente: Descriptors estadístics. Departamento de Justicia En todo caso, el análisis hace falta completarlo con una visión retrospectiva que permita entender las razones por las que en Cataluña hay menos condenas a

32 Fuente: Descriptors estadístics. Departamento de Justicia de la Generalitat de Cataluña. Eso representa una cuarta parte de las condenas de prisión dictadas por los tribunales. El número de altas se incrementó hasta el año 2012, en que llegó a 7.267, y después ha disminuido. El número de bajas ha sido inferior al de altas hasta el año 2014, en que ha habido más bajas (6.079). No disponemos de datos referidos al sistema español. 33 Aebi y Delgrande, Council of Europe…, 2013; datos referidos a 2012. 34 Si se miran las penas que están cumpliendo los presos, en Cataluña predominan las penas más altas: un 52% cumple penas de más de 10 años (un 47% en España), mientras que un 21,6% cumple penas de menos de tres años (un 28,7% en el resto del Estado). Eso permite suponer que en las prisiones gestionadas por el Ministerio del Interior el número de presos cumpliendo penas de menos duración sería bastante alto, en términos relativos, como para compensar el tiempo de estancia más prolongado de los internos en las prisiones catalanas.

pesar de denunciarse más delitos. Los datos de la Memoria de la Fiscalía General del Estado permiten comparar el número de diligencias incoadas, el número de calificaciones (casos con respecto a los cuales el Ministerio Fiscal ha calificado los hechos investigados y ha formalizado una acusación) y el número de sen-tencias penales.35 En la tabla 5 se pueden ver las cifras absolutas referidas a Cataluña y a España, así como las tasas por 1.000 habitantes, lo cual permite descubrir que hay una diferencia inicial en las diligencias penales incoadas. En Cataluña, las denuncias tienen menos probabilidad de convertirse en procesos penales que en el conjunto del Estado, pero esta diferencia no afecta después a las condenas, puesto que la tasa catalana de calificaciones no presenta desviación con respecto a la española y, por lo tanto, la menor tasa de condena debe o bien considerarse insignificante, o bien atribuirse a la decisión de los jueces o tribunales sentenciadores. Tabla 5: Número de diligencias previas incoadas, calificaciones, sentencias penales, personas condenadas y personas sobre quienes se ha dictado pena de prisión, y tasa por 1.000 habitantes DP DP/

h. Cal. Cal.

/h. Sent. S/h. Cond. C/h. Prisión P/h.

Cataluña 553.887 73,3 52.916 7 36.572 4,8 32.840 4,44 24.378 3,29

España 3.540.953 75,1 312.311 6,6 231.849 4,9 218.827 4,7 156.799 3,37

Elaboración propia. Fuente: Memoria de la Fiscalía General del Estado 2014 e INE36 Una explicación de las diferencias en el número de altas en los centros penitenciarios podemos buscarla en los criterios de los jueces y tribunales a la hora de decidir sobre las propuestas de suspensión de la ejecución de las penas de prisión. La suspensión ha sido normalmente la vía más utilizada por los tribu-nales para evitar el ingreso efectivo en prisión de los delincuentes primarios. El número de suspensiones ha disminuido en los últimos años, tanto en Cataluña como en España, de manera que los jueces se han ido mostrando progresi-vamente más restrictivos. De todos modos, puede resultar sorprendente constatar que en Cataluña el tanto por ciento de penas de prisión suspendidas es más bajo que en el conjunto de España, 37,5% frente a 41,6% para el periodo 2008-2011.37

35 Los datos son de 2013, publicados en la memoria de la Fiscalía General del Estado. URL: https://www.fiscal.es/memorias/memoria2014/FISCALIA_SITE/. 36 Los datos de diligencias previas, cualificaciones y sentencias son de la memoria de la Fiscalía, referidos a 2013. Los datos de personas condenadas y de personas sobre quienes se ha dictado una pena de prisión son del INE, referidos a 2014. 37 La información es aportada por J. Barquin y J. Luna del Castillo, “Aplicación práctica de la sus-pensión y la sustitución de las penas privativas de libertad: una aproximación estadística”, Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, núm. 10, 2013, p. 434-435, a partir de datos suministrados por el Registro de Penados en noviembre de 2012. Cataluña se encuentra entre las comunidades autónomas con un número más bajo de suspensiones y se aprecia una gran variación entre territorios, que va de Navarra, con un 58,5%, a las Islas Baleares, con un 25,6%.

El porcentaje de penas realmente ejecutadas es, por lo tanto, relativamente alto en Cataluña, de un 15,16%. Por otra parte, no hay datos que permitan avalar la hipótesis de una dife-rencia condicionada por criterios de carácter gerencial. El presupuesto por habi-tante era superior en Cataluña (63,7 v. 49,8% en el Ministerio), pero a lo largo del primer decenio de este siglo se invirtió la tendencia a consecuencia del aumento en el gasto del Gobierno del Estado, de manera que si en Cataluña el presu-puesto no ha sufrido modificaciones relevantes, en el resto del Estado llegó a 82,6 en el año 2010, bajando hasta 78,8 en el año 2012.38 Más significativos son todavía, en este sentido, los datos de densidad penitenciaria, calculados a partir del número de presos sobre cada cien plazas disponibles, que es de 82,8 en Cataluña y de 84,5 en el resto del Estado. La diferencia es muy escasa, pero pocos años atrás era mucho más acusada, y las prisiones del resto del Estado se contaban entre las de los países con superpoblación penitenciaria; no así Cata-luña, con datos cercanos a la media europea.39 Si tenemos en cuenta que la superpoblación puede llevar a los decisores a mitigar el rigor punitivo o a favo-recer las excarcelaciones, este hecho no sólo no permite explicar la diferencia entre los dos sistemas penitenciarios, sino que más bien subraya su valor cualitativo. A menudo se ha destacado que la Administración de la Generalitat ha hecho un esfuerzo mayor en dotarse de medios relacionados con la ejecución de las penas de cumplimiento en la comunidad, como por ejemplo los trabajos en beneficio de la comunidad o las reglas de conducta impuestas en caso de sus-pensión de la ejecución de la pena. Los datos sobre personal dedicado a la ejecu-ción de estas penas y medidas penales publicadas por el Consejo de Europa así lo avalan: en Cataluña, la tasa de empleados públicos es del 5,4, mientras que en el territorio gestionado por el Ministerio del Interior es del 1,3, mucho más alejada todavía de la media europea, situada en el 9,8. Sin embargo, hay una relación inversa con los datos sobre personas sometidas a penas y medidas no privativas de libertad, que eran más en el territorio español bajo la administración del Minis-terio del Interior que en Cataluña, con una tasa de 195,5 y 122,5, respectiva-mente.40 Esta diferencia no está condicionada por decisiones de las administra-ciones responsables de la ejecución, puesto que es un reflejo de la diferencia en 38 Vid. www.ine.es/ [Consulta: 20-11-2015] 39 Los datos son del Consejo de Europa. Vid. Aebi y Delgrande, Council of Europe…, 2013. En las prisiones gestionadas por el Gobierno del Estado, la densidad era en el año 2009 de un 153 y aparecía en la estadística del Consejo de Europa entre los países que superaban con creces la media europea (98,4). 40 Vid. Council of Europe Anual Penal Statistics SPACE II (2014). [Consulta: 26-11-2015.] URL: http://wp.unil.ch/space/space-ii/annual-reports/. Los datos publicados por el Consejo de Europa, basados en la información aportada por los Estados, son: 76.444 personas sometidas a penas y medidas no privativas de libertad en España (territorio administrado por el gobierno del Estado) y 9.254 en Cataluña, lo cual representa 195,5 y 122,5 por 100.000 habitantes, respectivamente. Los datos corresponden a 31 de diciembre de 2013, y la mayor parte corresponden a personas condenadas a trabajos en beneficio de la comunidad.

el número de demandas que llegan al sistema de ejecución, es decir, de las condenas impuestas por los tribunales, donde la diferencia entre Cataluña y el resto del Estado todavía es mayor.41 Si todos los datos son un reflejo fiel de la realidad, el hecho evidente es que la menor severidad en el uso de la pena de prisión en Cataluña no se explica por una tendencia a recurrir a penas no privativas de libertad, sino que es un elemento más de la menor intervención punitiva. Como conclusión, no podemos aportar una explicación clara, con los datos disponibles, sobre la existencia de una posible singularidad catalana en términos que permitan definir, no ya un sistema penitenciario diferenciado en el derecho aplicado (Law in action), lo que en cierta medida sí es, sino una política criminal propia. La Generalitat de Cataluña, en el ejercicio de su competencia ejecutiva, ha desarrollado y aplicado en general criterios poco diferenciados con respecto a los de la Administración del Estado. Son pocos los ejemplos donde se han adoptado criterios diferentes, el más relevante de los cuales es una inclinación más acu-sada a facilitar la progresión a tercer grado. Hay diferencias más claras entre las decisiones de los diferentes órganos jurisdiccionales que entre la actuación de cada una de las administraciones penitenciarias. Más allá de estos ejemplos, hay indicios de una actitud menos punitiva y/o menos intervencionista por parte de los actores del sistema penal que operan en Cataluña. De todos modos, los datos oficiales y los que hasta ahora ha podido aportar la investigación criminológica no permiten identificar una causa que explique por qué en Cataluña la población penitenciaria es menor que en el resto del Estado. Más bien este hecho es resul-tado de una agregación de diversos factores, cada uno de los cuales tiene un poder explicativo discreto por sí solo. En Cataluña hay menos presos porque hay menos encarcelamientos y, sobre todo, porque los internos pasan menos tiempo en prisión. No hay ninguna prueba de que eso sea debido a que los jueces y otros actores con capacidad de decisión tengan más confianza en las penas alter-nativas a la prisión o tiendan en mayor medida a evitar la ejecución de la pena, dado que el menor número de personas encarceladas corresponde a un menor número de condenas penales y a ciertas diferencias en el tipo de delincuencia que llega al sistema penitenciario. Una recomendación para la futura investigación criminológica es realizar un estudio de procesos y sentencias judiciales que permita averiguar las causas de este hecho, que no puede explicarse sólo con los datos policiales y judiciales.

41 En números absolutos serían 144.479 demandas en el conjunto del Estado y 11.296 en Cata-luña, que representarían 311 y 152 por 100.000 habitantes, respectivamente. El dato catalán es del Departamento de Justicia (Descriptors estadístics) y el español, del Anuario estadístico del Ministerio del Interior (2014). Ambos están referidos al año 2014 e incluyen tres conceptos: penas de trabajos en beneficio de la comunidad, reglas de conducta impuestas en casos de suspensión o sustitución de la pena, y medidas de seguridad.

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