EL RETO DE LA INMIGRACIÓN

Índice

Introducción .................................................................................................... 3

1. La evolución de la inmigración en las Islas Canarias, 1996-2006. Aspectos cuantitativos básicos .................................................................. 4

1.1. La inmigración exterior............................................................................. 4

1.2. El balance migratorio de Canarias con otras Comunidades Autónomas................................................................................................. 6

1.3. Las dificultades de las fuentes: la estimación de la población extranjera y de los inmigrantes .................................................................. 7

1.4. Población extranjera y flujos de inmigración según procedencias........... 9

1.5. Los flujos de inmigración según sus distintas características ................ 14

1.6. La movilidad de la población inmigrada................................................. 21

2. Inmigración y territorio .............................................................................. 23

2.1. La localización espacial de la inmigración ............................................. 23

2.2. El comportamiento territorial de las distintas nacionalidades................. 25

3. Inmigración y actividad económica. .......................................................... 28

3.1. Inmigración y mercado de trabajo. Las relaciones básicas.................... 32

3.2. Inmigración y segmentos del mercado de trabajo. ................................ 34

3.3. La inmigración irregular y mercado de trabajo....................................... 38

3. 4. Inmigración, sanidad y vivienda............................................................ 41

4. Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades (DAFO). ................ 42

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4.1. Debilidades. ........................................................................................... 42

4.2. Amenazas.............................................................................................. 44

4.3. Fortalezas. ............................................................................................. 44

4.4. Oportunidades. ...................................................................................... 45

5. El marco jurídico de ordenación de la inmigración en la Unión Europea: sus repercusiones en los diferentes Estados miembros y en las áreas regionales (en particular, en las regiones ultraperiféricas)....................... 45

5.1. Competencias comunitarias: nuevas posibilidades que ofrece el Tratado de Lisboa .................................................................................... 46

5.2. La distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de inmigración en el ordenamiento jurídico español. ............. 50

5.3. Dificultades y “perversidades” del sistema de autorizaciones para el trabajo de los inmigrantes: la inmigración irregular “sobrevenida”. ...... 53

6. Conclusiones y propuestas: respuestas a los interrogantes planteados por la Comisión ..................................................................... 54

Primera.- ¿Cómo pueden abordarse mejor los enormes retos que plantean la intensificación de la emigración hacia el continente?............ 55

Segunda.- ¿Cómo pueden reforzarse las medidas a favor de la integración de los inmigrantes legales en estos territorios, tanto a nivel comunitario como nacional? ............................................................ 57

Tercera.- ¿Qué medidas pueden adoptarse para atajar las causas que originan la inmigración ilegal en las RUP debido a su localización geográfica en su entorno regional menos desarrollado? ......................... 58

Cuarta.- ¿Es la promoción de la migración legal/circular la mejor manera de conciliar las medidas de control de la migración con el desarrollo económico y social de los Estados de procedencia? .............. 59

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Introducción

El dictamen se inicia con un epígrafe dedicado a describir la evolución de la inmigración en las Islas Canarias entre los años 1996 y 2006. Se estudia la inmigración exterior, el balance del saldo migratorio, las diferentes características de las migraciones y los problemas derivados de las fuentes. En este epígrafe se revela la importancia y características de los flujos migratorios.

El segundo epígrafe estudia la relación de la inmigración con el territorio desde la perspectiva de su asentamiento y localización.

El tercer epígrafe se dedica al estudio de los efectos de la inmigración sobre la actividad económica. Se tiene en cuenta en este epígrafe que la inmigración tiene una principal motivación laboral y, por tanto, permite una mayor disponibilidad de oferta de trabajo. Esta mayor oferta de trabajo permite el crecimiento de la producción de bienes y servicios a través de la ocupación. Pero la inmigración también produce efectos sobre la demanda de bienes y servicios, no sólo privados, también públicos. De entre los bienes y servicios públicos demandados, se estudian algunos indicadores sobre la demanda de servicios de salud y vivienda, habiéndose estudiado en el dictamen sobre demografía otras demandas.

El epígrafe cuarto presenta un DAFO que intenta sintetizar las ideas que se han ido desarrollando en los epígrafes anteriores.

En el quinto epígrafe se desarrollan las consideraciones jurídicas pertinentes en los diferentes ámbitos de competencias.

Por último, se exponen algunas conclusiones primeras que pueden orientar el debate.

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1. La evolución de la inmigración en las Islas Canarias, 1996-2006. Aspectos cuantitativos básicos

Los datos estadísticos de que se dispone en relación con los procesos de inmigración corroboran la creciente dimensión de los flujos de los últimos diez años (1997-2006), tal y como demuestra, por otra parte, el cálculo de los saldos migratorios.

1.1. La inmigración exterior

La Estadística de Variaciones Residenciales refleja un incremento sostenido de las corrientes de procedencia exterior (cuadro 1). El número de personas que se ha dado de alta en alguno de los municipios canarios ha sido creciente en los diez últimos años para los que se dispone de información. En estos contingentes los españoles procedentes del extranjero han tenido una participación variable (entre el 21% del año 1997 y el 7,8% de 2006), que ha contribuido a incrementar el tamaño de los flujos exteriores.

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Cuadro 1

Altas de españoles desde países extranjeros

Altas de extranjeros desde países extranjeros

Total de altas

1997 1.510 5.404 6.914

1998 1.630 7.229 8.859

1999 2.102 10.553 12.655

2000 2.590 20.826 23.416

2001 1.677 23.581 25.258

2002 3.587 24.734 28.321

2003 4.694 24.354 29.048

2004 3.459 32.247 35.706

2005 3.173 32.834 36.007

2006 3.016 35.801 38.817

Fuente: Estadística de Variaciones Residenciales. INE

No obstante, la mayor dificultad para evaluar la dimensión de la inmigración reside en la imposibilidad de contrastar estos datos con los de emigración. No podemos saber, por fuentes directas, qué dimensión han tenido las corrientes que, desde Canarias, se han dirigido hacia países extranjeros. La mayor parte de las bajas que se han producido (inmigrados que retornan a sus países de origen, inmigrados que se dirigen a otros países en un proceso de reemigración, residentes españoles que emigran al exterior…) no quedan registradas. El año 2006, por primera vez en la historia estadística española, se dio de baja a aquellos residentes no comunitarios que no habían renovado el permiso de residencia y ello nos permite estimar que dichos procesos de emigración pueden tener cierta importancia porque la cifra de aquéllos más la de los que se dieron de baja voluntariamente, así como la de españoles que lo hicieron, alcanzó las 2.720 personas, de las que un 61% eran extranjeros. Esta cifra se puede considerar indicativa de que se dan estos procesos, si bien es

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cierto que la dimensión de la emigración es, probablemente, mayor de la que refleja.

1.2. El balance migratorio de Canarias con otras Comunidades Autónomas

Desde la puesta en marcha del Padrón Continuo de Población se puede estimar con un menor margen de error el balance migratorio de Canarias con el resto del Estado. La información de las altas y bajas que se han producido en los diez últimos años señala un saldo decreciente, desde 1997 hasta 2006, con una cifra positiva de más de diez mil personas en el primer año de la serie y cifras negativas en los dos últimos años. Si atendemos al comportamiento de los distintos colectivos en los procesos migratorios interiores (personas nacidas en el extranjero, personas nacidas en otra Comunidad Autónoma o personas nacidas en Canarias) se puede concluir que manifiestan patrones parecidos a lo largo del período de estudio, aunque el balance, como se ha indicado, es decreciente.

Las personas nacidas en el extranjero son las que, en relación a la dimensión de este colectivo, presentan una mayor movilidad. Es considerable el número de los que llegan desde otras CCAA y también el de los que se van a otras CCAA desde Canarias. Por otra parte, es mayor el número de canarios que se marchan a otras CCAA que el de los que vuelven de otras CCAA y, por último, es mayor el número de personas nacidas en la Península o Baleares que se dan de alta en el archipiélago que el de personas que se dan de baja. Con ligeras variaciones ésta es la pauta del período, que se puede ver reflejada en el gráfico del año 2006 (figura 1).

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Figura 1

Variaciones residenciales en 2006

0 10.000 20.000 30.000 40.000

Movimientospadronales en el

interior deCanarias

Altas padronalesdesde otras

CCAA

Bajas padronaleshacia otras

CCAA

Extranjeros

Otra Com. Aut.

Canarios

Fuente: Estadística de Variaciones Residenciales. ISTAC

En cuanto a las Comunidades Autónomas con las que se produce un mayor intercambio éstas son, por este orden, Andalucía, Galicia y Madrid, siendo ligeramente superior el número de altas de los que vienen de estas Comunidades que el de los que se van a ellas, aunque las cifras se han ido aproximando en los últimos años. En cuanto a los extranjeros, es más numerosa la proporción de ciudadanos americanos que se da de alta o de baja entre los distintos municipios de Canarias y con otras Comunidades Autónomas que el de otras procedencias.

1.3. Las dificultades de las fuentes: la estimación de la población extranjera y de los inmigrantes

Se reserva el término de migración para aquellos desplazamientos que implican un cambio de espacio de vida, siendo el eje de referencia de este espacio de vida la residencia principal de la persona. Este proceso puede ser

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temporal o definitivo y lo pueden determinar motivos económicos, sociales, residenciales, políticos o culturales. En el ámbito de las migraciones internacionales, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística, se considera emigrantes a los españoles que se trasladan a un país extranjero por causas de trabajo o de actividad lucrativa1. En el caso de los inmigrantes extranjeros, consideramos como tales a las personas extranjeras que se empadronan en España. Para definir como extranjera a una persona utilizamos el criterio de su nacionalidad más que el de su lugar de nacimiento. Sin embargo, esta elección entraña ciertas dificultades dado que la condición de extranjero deriva del propio ordenamiento jurídico. Las personas que tras varios años de estancia en el Archipiélago adquieren la nacionalidad española o que la adoptan por ser descendientes de españoles desaparecen de este registro. Los hijos de extranjeros, aunque hayan nacido en Canarias, se consideran desde esta perspectiva inmigrantes, cuando no lo son en sentido estricto. Por último, más dificultades entrañan considerar tan sólo a los nacidos en el extranjero, pues hay muchos españoles entre ellos, o descendientes de españoles.

En el análisis demográfico de las migraciones y de la población resultante de la dinámica migratoria intervienen dos elementos conceptuales que conviene diferenciar. Por una parte, los flujos y, por otra, la población “stock”. Los flujos tienen un carácter variable y están dotados de dimensión temporal, mientras que los efectivos o “stocks” de población hacen referencia a una población dada, en un momento concreto. El reconocimiento de las características demográficas de estos fenómenos nos obliga a afrontar un análisis diacrónico en el caso de los flujos o de los procesos, mientras que, cuando hablamos de efectivos, analizamos un colectivo determinado mediante una descripción de carácter estático. Para estudiar la inmigración, en consonancia con la doble dimensión del fenómeno migratorio, atendemos a dos tipos de fuentes: caracterizamos los flujos, mediante la Estadística de Variaciones Residenciales y la población “stock”, con los datos del Padrón.

La utilización de estas fuentes demográficas implica que nuestra percepción de la migración y de la población resultante está mediatizada por su cobertura y fiabilidad, por los criterios de clasificación establecidos en cada una de ellas, por las modificaciones que han experimentado y por los cambios legislativos 1 El INE añade esta breve definición, “siempre que en su ejecución o ejercicio hayan de observarse, totalmente o a determinados efectos, disposiciones laborales o de Seguridad Social que rijan en dicho país o en España. Se consideran también emigrantes los familiares a cargo del trabajador y los marineros y tripulantes contratados para prestar sus servicios en buques de bandera extranjera”.

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que han afectado directa o indirectamente al recuento de personas de nacionalidad extranjera o a la propia condición de extranjería (Comité de Expertos, 2003). La utilización de dichas fuentes implica, por tanto, dificultades como la del subregistro de datos por ausencia voluntaria de inscripciones, los cambios entre las situaciones legales de irregularidad y regularidad, la falta de registro por razones de multirresidencialidad, las situaciones de desajuste cuando se producen procesos de nacionalización, la diferencia temporal entre la llegada de un inmigrado y su inscripción registral y, por último, el hecho de que la mayor parte de las bajas de extranjeros que se trasladan fuera de España no deje huella administrativa.

1.4. Población extranjera y flujos de inmigración según procedencias

El año 2006 había 233.447 extranjeros empadronados en los distintos municipios del Archipiélago. Más de la mitad eran ciudadanos europeos, de entre los que destacaban alemanes, británicos e italianos, con un contingente de 32.846 personas, de 29.912 y de 18.142, respectivamente. Como puede apreciarse en el cuadro 2, el continente americano ocupa la segunda posición en cuanto al origen de los extranjeros. De entre ellos sobresalen los residentes de nacionalidad colombiana (19.284), venezolana (11.518), argentina (10.084) y cubana (9.424). La nacionalidad más importante de entre las africanas es la marroquí, con 14.524 residentes. Con valores más modestos se sitúan otros países americanos (Ecuador, Uruguay, Bolivia, Chile…) y europeos (Francia, Bélgica, Portugal, Países Bajos, Rumania…) y las de los demás países africanos y asiáticos. De entre estos últimos descuella China, con 5.309 residentes, seguido de India, con 3.953 y dos nacionalidades africanas, la mauritana, con 3.115 residentes y la senegalesa, con 2.458.

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Cuadro nº 2

Residentes en Canarias de nacionalidad

extranjera en 2006

Proporción respecto al total de extranjeros

Europeos no españoles 119.642 51,25

Americanos 75.825 32,48

Africanos 25.466 10,91

Asiáticos 12.305 5,27

Apátridas 131 0,06

Oceánicos 78 0,03

Este reparto de nacionalidades contrasta con el que se aprecia en el conjunto del Estado. Así, por ejemplo, las proporciones de americanos y asiáticos son mayores en Canarias, mientras que el número relativo de ciudadanos africanos y de los países de Europa oriental es menor. Las diferencias más pronunciadas corresponden a los países del este de Europa, con escasa significación en Canarias. Por su parte, el que el número de africanos sea menor resulta una paradoja dada la proximidad geográfica del Archipiélago a las costas occidentales de dicho continente y pone de manifiesto que los inmigrados de esta procedencia son repatriados o derivados hacia otros puntos del Estado, cuando no existen convenios de repatriación con sus países de origen. Además, muchos otros, de entre éstos, no tienen como meta el establecerse en las Islas, sino que las utilizan como trampolín desde el que dar el salto hacia otros destinos de Europa.

Si descendemos en nuestro análisis a las procedencias según países, se pueden observar estas diferencias con mayor nitidez. Por lo que respecta a Latinoamérica, al mismo tiempo que nacionalidades como Colombia o Argentina tienen proporciones equivalentes en Canarias y el conjunto del Estado, Ecuador, una de las más importantes en España, tiene una posición secundaria en Canarias. Por el contrario, la presencia de Cuba y Venezuela,

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destinos históricos de la emigración canaria, es más destacada que en el resto del Estado, dada la dimensión de la inmigración de retorno que procede de estos países, en una época en la que sus condiciones políticas y socioeconómicas favorecen la emigración exterior de aquellos orígenes.

Los contrastes en Europa también son significativos. Rumania, por ejemplo, un país con un fuerte peso en el conjunto nacional, participa de forma insignificante entre las nacionalidades de los extranjeros residentes en el Archipiélago, mientras que la proporción de los comunitarios, como ya se ha indicado, es mayor en Canarias, sobre todo de alemanes.

Con respecto al continente africano, la hegemonía marroquí se ve atenuada en las Islas y, aunque con escasa proporción, los grupos de mauritanos, senegaleses, guineanos, etc. vuelven más heterogéneo el panorama de la inmigración africana. Por último, en el continente asiático, las minorías china e india están más equilibradas en cuanto a su participación en el caleidoscopio migratorio de Canarias, la primera por su mayor protagonismo reciente en todo el Estado y la segunda por razones de carácter histórico, vinculada a las franquicias y a un régimen comercial especial del Archipiélago. Sin embargo, el papel emergente de la primera es mayor en el conjunto nacional y la segunda ha perdido la hegemonía que tenía en Canarias.

El análisis de la inmigración exterior también puede realizarse a partir de la evolución de las altas de extranjeros que se han producido en Canarias en los últimos años. Desde esta perspectiva, la trayectoria de muchas de las nacionalidades se manifiesta enormemente dispar, con momentos álgidos muy pronunciados y momentos de declive también manifiestos. Ello obedece a circunstancias propias de los países de origen y, otras veces, a coyunturas determinadas del país de acogida. Las primeras, por ejemplo, sirven para interpretar la evolución del flujo de inmigración colombiana, coincidente con la situación de postración económica y política de principios del siglo XXI (elevadísima deuda externa, tasa de inflación considerable, índice de paro de más del 20 por ciento de la población activa, devaluaciones del peso frente al dólar y, por otra parte, la guerra interna, el narcotráfico, las muertes por violencia política o social, los secuestros, los desplazamientos...) Esta crisis llevó aparejada el mayor número de empadronamientos de colombianos en Canarias. La reducción que se aprecia en los años 2002 y 2003 es probable que obedezca a la entrada en vigor de la normativa por la que se instituyó la exigencia de visado de entrada en España para los nacionales de este origen y que redujo sensiblemente la corriente migratoria. No obstante, la consolidación

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de una colonia numerosa ha garantizado la persistencia de este flujo así como el hecho de que las condiciones en origen no hayan variado de forma significativa. La reagrupación familiar es otro de los factores que sigue alimentándolo.

Figura 2

Flujos de inmigración más numerosos (2000-2006)

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Reino Unido Alemania Italia Colombia Venezuela

Fuente: Estadística de Variaciones Residenciales. ISTAC

En la evolución del flujo de población venezolana podemos apreciar un incremento notable en los años 2002 y 2003; esta circunstancia puede deberse a que en octubre de 2002 fue aprobada la modificación del Código Civil español, por la que se facilitaba la recuperación de la nacionalidad española para los descendientes de emigrantes españoles (Ley 36/2002) sin que hubieran de renunciar a la nacionalidad adquirida, lo que tuvo un notable impacto en las corrientes de emigración exteriores procedentes de este país.

Más difícil resulta interpretar la evolución de los flujos de británicos, alemanes e italianos que, por otra parte, presentan una evolución ascendente a lo largo del período analizado, lo que pone de manifiesto que Canarias sigue siendo un territorio atractivo para el turismo residencial y que ofrece, además, un cierto mercado de trabajo para la población comunitaria.

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En cuanto a las corrientes que denominamos secundarias, también se aprecian las mismas tendencias, por ejemplo, en lo que concierne a la inmigración argentina y uruguaya.

La primera la originó, fundamentalmente, la crisis financiera política e institucional que estalló en Argentina a fines de 2001, la más grave que ha experimentado dicho país desde su independencia. La cancelación de la entrega de un préstamo por el Fondo Monetario Internacional en diciembre de 2001, cuando esta institución consideró que Argentina se hallaba en suspensión de pagos, la fuga de capitales y el “corralito” (imposibilidad de sacar dinero en efectivo de las cuentas bancarias más allá de una cantidad establecida), entre otras circunstancias económicas, desencadenaron una intensa corriente de emigración exterior.

La evolución de la inmigración procedente de Uruguay también ha guardado un estrecho paralelismo con la crítica situación económica del país, una situación que fue empeorando paulatinamente en los primeros años del siglo XXI. La reducción de las exportaciones a Brasil y Argentina, sus principales compradores, así como el descenso de los precios mundiales de sus principales productos de exportación (carne, lana, arroz) originaron tal desaceleración del crecimiento que la deuda externa ascendió considerablemente y se produjo una huida fraudulenta de capitales.

Figura 3

Flujos de inmigración secundarios (2000-2006)

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Cuba Marruecos Bolivia Argentina Uruguay

Fuente: Estadística de Variaciones Residenciales. ISTAC

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Otra de las corrientes que señala una evolución errática es la de marroquíes, colectivo cuya presencia se manifiesta más significativa en ciertos momentos, no tanto por razones vinculadas al origen de este grupo, cuanto por la existencia de una normativa que les permite visibilizarse (proceso de regularización de 2000 y de normalización de 2005).

En relación al flujo de población cubana, ha tenido un papel importante como factor de atracción la posibilidad de recuperar la nacionalidad española para muchos descendientes de canarios, lo que unido a la crisis económica y a una cierta inestabilidad política nos permite interpretar la intensidad de esta corriente en los últimos años.

Por último, en relación a la población boliviana, la intensidad de su evolución es paralela a la que se ha registrado en el conjunto de España y que ha tenido que ver con la posibilidad de no tener que presentar un visado de entrada para los nacionales de este país hasta el año 2007, lo que favoreció extraordinariamente la inmigración irregular de este origen hasta aquella fecha.

1.5. Los flujos de inmigración según sus distintas características

1.5.1. Los flujos laborales

Un total de 96.341 extranjeros figuraban como afiliados a la Seguridad Social en el mes de junio de 2007, según el Instituto Canario de Estadística (ISTAC). La Comunidad Autónoma de Canarias concentraba el 4,7% del total de extranjeros afiliados en España, lo que la situaba, en esa fecha, en el séptimo lugar del ranking nacional. Por provincias, en Las Palmas figuraban 52.590 extranjeros afiliados a la Seguridad Social y 43.751 en Santa Cruz de Tenerife. Estas afiliaciones se habían realizado mayoritariamente en régimen general (73.619), mientras que 15.755 figuraban en el de autónomos. En régimen agrario se contabilizaban 2.078 afiliaciones, 542 en régimen del mar y 4.347 en lo que respecta al régimen de empleados del hogar. Sólo en los años 2005 y 2006 se habían concedido 59.512 autorizaciones de trabajo. Eso explica que el número de extranjeros con tarjeta o autorización de residencia en vigor haya pasado de 161.470 en 2005 a 172.644 en 2006 y que entre los años 2004 al

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2006 la tasa anual de crecimiento alcanzara, respectivamente, valores del 10,8; 28,6 y 6,9 por ciento. Piénsese que tan sólo en 2006 se registraron en nuestra región 151.784 contratos, de los que 70.027 correspondían a trabajadores de América del Central y del Sur2; 47.146 a trabajadores procedentes de Europa3; 27.554 de África4 y 6.354 de Asia5.

Cuadro nº 3: Autorizaciones de trabajo concedidas según ocupación (2005-2006)

Años Trabajadores

cualificados

Empleados domésticos

y otro personal de limpieza

Peones de la

Agricultura y pesca

Otro personal no cualificado

Trabajadores no clasificables

2005 3.498 7.594 2.490 4.166 5.766

2006 3.215 7.583 1. 932 3.873 2.539

Fuente: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2006

De acuerdo con el cuadro nº 4 la evolución de los trabajadores extranjeros afiliados a la Seguridad Social en alta laboral entre 2001 y 2006 en Canarias ha experimentado un crecimiento absoluto de 44.256 nuevos ingresos, lo que en cifras relativas supone un 88,6%. Comparativamente con el resto del Estado español la cifra es bastante menor porque, en conjunto, se habían incrementado por este mismo concepto 1.216.899 altas, lo que supone un 200,4% más.

2 Entre los países de origen más destacados figuran Colombia (24.344); Cuba (9.719); Argentina (7.263); Venezuela (7.189) y Ecuador (6.775). 3 Pese a las restricciones vigentes, los contratos concedidos a búlgaros y rumanos ya suman nada menos que 3.397. 4 La mayoría procede de los países más próximos a Canarias como Marruecos (14.376), Mauritania (3.256), Senegal (2.847) y Nigeria (1.982). 5 Las contrataciones de chinos (3.723) superan ampliamente a los indios (1.239).

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Cuadro nº 4

Evolución del número de trabajadores extranjeros afiliados a la Seguridad Social en alta laboral del 31/12/2001 al 31/12/2006 en España y Canarias

2001 2006 Variación Absoluta

2001-2006

Variación relativa en %

España Canarias España Canarias España Canarias España Canarias

Europa 210.573 28.531 632.683 40.450 422.110 11.919 200,5 41,7

África 168.452 6.998 352.397 11.908 183.945 4.910 109,2 70,2

A. del Norte

4.809 159 6.617 200 1.808 41 37,5 25,8

A. Centro y Sur

172.816 9.651 706.855 34.330 534.039 24.679 309,0 255,7

Asia 47.429 4.214 120.384 6.901 72.955 2.687 153,8 63,7

Oceanía 446 24 827 23 381 -1 85,4 -4,2

Apátridas 195 47 214 38 19 -9 9,7 -19,1

No Consta N.

2.354 304 3.996 334 1.642 30 62,1 10,8

Total 607.074 49.928 1.823.973 94.184 1.216.899 44.256 200,4 88,6

Fuentes: Anuarios de Estadísticas Laborales y Asuntos Sociales 2001-2006 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (http://www.mtas.es). Elaboración propia.

Según el origen de estos trabajadores la mayoría procede de Europa, seguida de los procedentes de América Central y del Sur y a gran distancia de africanos y asiáticos. Durante los años 2001-2006 el incremento más destacado tanto en términos absolutos como relativos se ha producido entre los iberoamericanos, con 24.679 nuevas altas en la Seguridad Social, lo que ha supuesto un crecimiento del 255,7% respectivamente en sólo cinco años. Entre los restantes trabajadores extranjeros, son los trabajadores africanos y asiáticos los que más se han acercado al promedio general del quinquenio, con 70,2% y 63,7% de crecimiento.

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1.5.2. La inmigración marítima de carácter irregular

El desembarco de polizones y falsos tripulantes ha sido en Canarias una vieja práctica que se ha convertido en rutina. En las islas el contrabando de personas en barcos pesqueros o en cargueros tampoco constituye ninguna novedad. Tanto que hasta 1998 se registraron más de una docena de atraques de estas embarcaciones que dejaron su cargamento humano casi siempre procedente de África. Aunque se ha especulado con los llamados “barcos nodriza” que se acercarían con centenares de personas a bordo hasta las proximidades del Archipiélago, portando o arrastrando pateras y cayucos para luego lanzarlos a las playas, no existe aún constancia probada de su existencia. Sin embargo, el temor que se siente en las islas es hacia los llamados “barcos fantasmas”6 que pueden traer cientos de inmigrantes de un solo golpe, como ya sucedió, entre otros, con los célebres Ashva (1999), Noé (2002), Olomne (2005) o el Al Mari (2006). Otras embarcaciones como el Hollgan Star (2004) o el N.T. Conakry (2004) fueron detenidas, desviadas o huyeron al ser detectadas por las autoridades españolas.

En lo que se refiere a la llegada de indocumentados por vía marítima, distinguimos desde 1998 hasta el momento presente dos etapas claramente diferenciadas: una primera, en la que la mayor parte del tráfico marítimo de inmigrantes irregulares se hizo en embarcaciones pequeñas (pateras y alguna que otra lancha neumática), en las que se pueden transportar entre 20 y algo más de 40 pasajeros. La mayoría de estos irregulares procedían del sur de Marruecos o del Sahara, predominaban los varones, con edades comprendidas entre 17 y 45 años y con cualificación laboral baja. Desde finales de los noventa las llegadas a las playas de Fuerteventura y Lanzarote empezaron siendo un hecho esporádico hasta convertirse en un diario goteo. Con la instalación del primer SIVE7 en Fuerteventura se pudo estrechar más el control en las aguas canario-saharahuis. Con todo, en 2002 llegaron unas 9.929 personas en pateras, en 2003 fueron unas 9.555 y en 2004 unas 8.514. Su número se redujo en 2005 a tan sólo 4.751.

La segunda etapa se puede dar por iniciada a mediados de 2005. El recrecimiento de las vallas y el reforzamiento de la seguridad en Ceuta y

6 Se trata casi siempre de barcos-chatarra pertenecientes a la flota pesquera o mercantil de los países del extinto bloque soviético. También se incluyen mercantes de bandera de conveniencia abandonados en diversos puertos del África occidental. 7 Siglas de Sistema Integrado de Vigilancia Exterior

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Melilla, junto a una mayor colaboración del gobierno marroquí, provocaron un desvío de la emigración africana, desde el Estrecho, hacia las costas atlánticas. La colaboración de Marruecos impidiendo las salidas y poniendo

Figura 4

Llegada de irregulares por vía marítima

0100002000030000400005000060000700008000090000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

A Canarias A España

Fuente: Ministerio del Interior (inmigrantes detenidos tras alcanzar las costas en barquillas procedentes del litoral africano). Elaboración propia.

dificultades a los traficantes empezó a dar resultados positivos inmediatamente. Las fuerzas de seguridad mauritanas también pasaron a la acción vigilando con más eficacia sus costas después de los acuerdos alcanzados con España en marzo de 2006. Pero la cuestión de las llegadas de irregulares no se solventó tras los acuerdos con los gobiernos de Marruecos, Mauritania, Senegal y otros, con contrapartidas económicas para la defensa de la frontera sur de la Unión Europea, ni siquiera con el despliegue temporal del dispositivo del FRONTEX8 o instalando SIVEs en todas las islas.

8 Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, fue creada por el Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo (26.10.2004, DO L 349/25.11.2004).

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Mientras perduren las causas estructurales en África, que determinan una permanente expulsión de población, miles de personas siguen estando dispuestas a embarcar. Los notables resultados económicos de los años 2006 y 2007 en los países de África Occidental, especialmente en los productores de petróleo y otras materias primas, no ha sido suficiente para generar un cambio de expectativas respecto a la inmigración.

Los puntos de salida se han ido desplazando más hacia el Golfo de Guinea9, con lo que la travesía se ha hecho cada vez más larga, cara y peligrosa. La mayoría de los irregulares que están llegando desde finales de 2005 a Canarias lo hacen en cayucos que son embarcaciones de hasta 23 metros de eslora, resistentes y dúctiles, y que pueden transportar hasta cien personas en un solo viaje. El primer cayuco con indocumentados alcanzó las costas canarias en noviembre de 2005. Con esta embarcación se abre una nueva etapa para decenas de miles de subsaharianos que se han arriesgado en una travesía que ha hecho que pierdan su vida miles de ellos. El año 2006 será recordado como el de la gran crisis inmigratoria toda vez que llegaron 31.678 irregulares prácticamente a todas las islas. Tenerife fue el principal punto de destino, seguida de Gran Canaria, La Gomera, Fuerteventura, Lanzarote y El Hierro. Durante 2007 la entrada de irregulares por mar se redujo en un 60,5% respecto del año anterior, alcanzándose los 12.478, es decir la segunda anualidad en importancia desde el comienzo del fenómeno. La diplomacia española se está empleando a fondo para presionar a los países africanos más afectados por este fenómeno a una mayor colaboración en la lucha contra el tráfico de personas. Con todo, conviene subrayar que durante 2007 se constató también que Canarias sigue siendo la mayor puerta de entrada de indocumentados africanos que accedieron al territorio español por vía marítima10, puesto que recibió al 65% de los 17.038 indocumentados que arribaron a nuestras costas.

1.5.3. La inmigración de menores extranjeros no acompañados (MENA)

De acuerdo con el artículo 3º de la Convención de los Derechos del Niño las administraciones públicas tienen la obligación de proteger sus intereses como

9 Nuadibú, Nuakchot, Dákar, Saint Louis, etc. y más al Sur todavía en travesías de de 1.800 kilómetros y más de largo que dejan centenares de vidas, en el intento de alcanzar las costas insulares. 10 Ministerio del Interior: Balance de la lucha contra la inmigración ilegal 2007.

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los de cualquier otro ciudadano menor de edad que se encuentre en territorio español (Ley 1/1996 de protección jurídica del menor). Establece además la referida Convención (Art. 2.1) una expresa prohibición de cualquier tipo de discriminación del menor por razón de origen nacional. De otra parte no puede obviarse que el ordenamiento jurídico español establece claramente que los menores son ante todo menores, principio llamado a prevalecer sobre la condición de extranjero. En congruencia con ello las administraciones públicas de la Comunidad canaria tienen entre sus obligaciones el deber de ejercer la tutela efectiva de los extranjeros menores no acompañados de forma inmediata a la llegada, y la gestión de su estancia en las Islas cubriendo todas sus necesidades socioeducativas y económicas.

La llegada de inmigrantes extranjeros menores no acompañados (MENA) es un fenómeno que se observa en Canarias desde el año 1998 y su importancia no ha descendido hasta el momento presente. Es más, se aprecia como a más repatriaciones de inmigrantes adultos la respuesta es el envío de más menores.

Podemos no obstante distinguir claramente en estos años dos etapas bien diferenciadas. Una primera que comprende los años 1998-2000 en que el número de inmigrantes (MENA) no era excesivamente alto y se componía básicamente de jóvenes originarios del sur de Marruecos o de los territorios ocupados en el Sáhara Occidental, con débil presencia de naturales del área subsahariana. Estos menores arribaban en frágiles pateras a las costas de Lanzarote y Fuerteventura y en menor medida a las de Gran Canaria. Los Servicios Sociales del Gobierno de Canarias estimaron en 345 el número de menores atendidos en esos años. Entre los jóvenes marroquíes predominaban los varones, mientras que entre los menores nigerianos, liberianos, sierraleoneses y ghaneses las niñas cuentan con una cierta mayor presencia. Su acomodo en centros de acogida y su correspondiente escolarización supuso inicialmente un elemento de confrontación entre diferentes administraciones públicas pero se pudo normalizar su gestión de alguna forma gracias al activismo de las ONGs y a que el número de menores no era excesivamente abultado.

La segunda etapa se abre a partir del año 2000 en adelante. Los menores extranjeros no acompañados que llegan a las Islas aumentan vertiginosamente su número, especialmente en 2006, que pasó a ser un año de gran convulsión, por el impacto que tiene este fenómeno en la sociedad insular. Pero ahora predomina el componente subsahariano, el medio de transporte más

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frecuentado es el ‘cayuco’, las travesías son más largas y arriesgadas desde Senegal o más al sur todavía, y sigue prevaleciendo el componente masculino si bien el femenino está ahora mejor representado y el destino es prácticamente todo el Archipiélago.

En medio de un clima de improvisación, la confrontación entre las administraciones del Estado y la Comunidad canaria vuelve a incrementarse. De nuevo la carencia de recursos ante esta situación desborda a la Dirección General de Protección del Menor y la Familia11, que se vio forzada a crear Centros Habilitados de modo provisional para albergar al casi millar de menores extranjeros no acompañados que se acumularon en el Archipiélago. Ante la saturación de las instalaciones de acogida se tuvo que recurrir a los Dispositivos de Emergencia para acoger a menores extranjeros no acompañados en Canarias (DEAMENAC) y a otras medidas complementarias que desarrollaron Cabildos y Ayuntamientos de todas las Islas puesto que este fenómeno abarca ya a toda la región. Pero con todo ello la Red de Acogida se desborda cada vez que se producen nuevas llegadas y eso sucede con cierta frecuencia. Por ejemplo, en 2006, en sólo unos pocos meses llegaron 700 menores, cuando en 2005 sólo lo habían hecho unos 250. La gravedad de la situación obligó al Gobierno canario otra vez a solicitar la colaboración del Gobierno central y la solidaridad de las restantes Comunidades para trasladar un creciente número de éstos, dejando en las Islas una cantidad razonablemente gestionable. Con tal motivo se aprobó el “Programa Especial para el traslado y atención de MENA desplazados desde Canarias”, con el que se envían en determinadas condiciones niños fundamentalmente a Cantabria, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura y Galicia. El especial perfil de estos jóvenes12 y las sucesivas llegadas al Archipiélago suponen un motivo más de debate social, de confrontación política y un reto administrativo de difícil asunción dada su complejidad e imprevisibilidad.

1.6. La movilidad de la población inmigrada

Según la teoría migratoria la decisión del cambio residencial se toma por individuos o grupos que utilizan este desplazamiento en el territorio como 11 Departamento inserto dentro de la Consejería de Empleo y Bienestar Social del Gobierno de Canarias. 12 Parlamento de Canarias. Diputado del Común: “Estudio sobre la inmigración irregular proveniente del Magreb y el África subsahariana en la provincia de Las Palmas”. Apartado 5.1. Santa Cruz de La Palma, junio de 2001

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instrumento para alcanzar diversos objetivos relacionados con las distintas trayectorias vitales (laborales, familiares, residenciales, formativas, etc.) En otras palabras, la migración no es un fin en sí mismo, sino uno de los varios instrumentos empleados para satisfacer objetivos personales o grupales (Godenau, D. y Arteaga, S, 2003).

Desde esta perspectiva se puede apreciar que los migrantes de nacionalidad extranjera manifiestan una mayor movilidad residencial que las personas de nacionalidad española. Es decir, una vez superadas las fronteras exteriores, las segundas y terceras variaciones residenciales de los inmigrados, que se registran dentro del país de acogida, son mucho más numerosas que las que se dan entre la población autóctona. Ello se debe a la mayor importancia que adquieren para los inmigrantes de procedencia foránea los mercados como mecanismos de asignación de recursos, en especial de trabajo y residencia. Por tanto, las oportunidades de empleo y la disponibilidad de vivienda condicionan definitivamente sus decisiones migratorias frente al peso que suelen adquirir, entre los residentes no extranjeros, los factores relacionados con el sistema familiar. Este último reduce la propensión a migrar y maximiza las posibilidades que ofrecen los desplazamientos diarios frente al cambio de residencia, dado que la familia española desarrolla ciertas estrategias que conducen a una menor movilidad espacial (los hijos una vez emancipados intentan residir lo más próximo posible a los progenitores para valerse de su ayuda, en condiciones laborales desfavorables retrasan la emancipación familiar, etc.) (Godenau, D. y Arteaga, S, 2003). En cambio, los inmigrados de procedencia exterior no sienten ese “apego” territorial o familiar y se guían de la información que tejen ciertas redes de apoyo que intentan garantizar las condiciones de empleabilidad y de ahorro de compatriotas y amigos, en el caso de los migrantes laborales, o la elección residencial, de claro perfil turístico, en la de los multirresidentes.

Sin embargo, conviene interpretar la mayor movilidad geográfica de los inmigrados extranjeros como un signo de los nuevos tiempos, en consonancia con la intensificación que la caracteriza en los países desarrollados y que hace que Canarias, aunque con cierta timidez, haya ido desarrollando un mayor número de intercambios demográficos con el exterior en los últimos años.

Según datos de la Estadística de Variaciones Residenciales, en Canarias, durante el año 2005, se empadronaron en sus distintos municipios 32.834 personas que llegaron directamente desde el extranjero. Sin embargo, desde otras provincias del Estado llegaron 19.855 personas, al mismo tiempo que

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unas 20.201 dejaron constancia de que abandonaban el Archipiélago y se dirigían en una proporción del 96 por ciento (19.378) a otros destinos de España. Entre estos intercambios tuvieron una gran importancia los que afectaron a las propias islas, de tal forma que 7.136 residentes de municipios de la provincia de Santa Cruz de Tenerife se trasladaron a otros municipios de la misma provincia y 5.571 de la de Las Palmas, lo hicieron en esta otra. Los intercambios entre ambas provincias fueron menores (788 residentes en Las Palmas cambiaron su residencia por un municipio de la provincia de Santa Cruz de Tenerife y 617 residentes en Santa Cruz de Tenerife por un municipio de la provincia de Las Palmas).

En cuanto a los destinos y zonas de origen de estas migraciones, tras cada una de las propias provincias canarias, Madrid se sitúa en primera posición, con un mayor número de altas y de bajas, un número que supera, incluso, el de intercambios entre las dos provincias canarias; en tercera posición, a considerable distancia, se halla Barcelona; le sigue Baleares y, tras este último origen y destino, se encuentran, con cifras muy próximas entre sí, las provincias de Málaga, Alicante y Valencia.

Estos intercambios contrastan con los que caracterizan al conjunto de la movilidad de la población que residía en Canarias, en la que Galicia y otras provincias andaluzas tienen un peso considerable, además de Madrid, y refleja un perfil diferenciado de las migraciones interiores que desarrollan los extranjeros, es decir, revela un tipo de migraciones condicionadas por la especialización turística y por los grandes centros metropolitanos, los factores que asimismo explican la localización espacial de los residentes extranjeros en las islas.

2. Inmigración y territorio

2.1. La localización espacial de la inmigración

La distribución de la población extranjera en Canarias es cuanto menos tan irregular como la de los mismos residentes insulares. No obstante, se aprecia una propensión muy nítida a concentrarse en aquellas islas, comarcas y municipios en donde el binomio construcción-turismo ha dinamizado al conjunto de la economía, ya que no debemos olvidar que es el empleo y las

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oportunidades económicas que posibilita, lo que explica la presencia de extranjeros en las Islas.

Esa tendencia genera, a nuestro juicio, un modelo bipolar de ocupación del territorio consistente en una mayor concentración de extranjeros en unos municipios determinados, en tanto que en otros su presencia es comparativamente mucho menor. Eso a su vez contribuye a proyectar una mayor o menor visibilidad de los mismos, lo que suele avivar el debate social sobre la densidad de población que pueden soportar las islas.

Cuadro nº 5: Distribución de la población en Canarias según la nacionalidad (2007)

Extranjeros empadronados Territorio Población total

empadronada

Valores absolutos

En % Km2 %

36 municipios con más del 10% de extranjeros

659.572 175.896 26,6 4.665,09 62,6

51 municipios con menos del 10% de extranjeros

1.366.379 74.840 5,5 2.781,53 37,3

Total regional 2.025.951 250.7361 12,4 7.446,62 100,0

Fuente: Padrón de Habitantes de 2005 y 2007 (INE)

De acuerdo con el cuadro 5, en Canarias, 36 de los 87 municipios culminaron su Padrón de Habitantes de 2007 registrando entre sus 659.572 residentes más de un 10% de personas de diferente nacionalidad13. En efecto, en ellos viven nada menos que 175.896 de los 250.736 extranjeros. Eso arroja una 13 En el 2005 eran sólo 27 municipios canarios los que contaban con una relación residentes/extranjeros igual o superior al 10% del total de empadronados.

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proporción de 26,7 extranjeros inscritos por cada cien empadronados (una cifra que duplica la media regional), sobre una superficie de 4.665,09 km2, lo que representa el 62,6% del Archipiélago. En pocas palabras, ‘muchos’ extranjeros conviven con ‘pocos’ residentes en municipios de densidades moderadas o bajas, compartiendo una superficie insular importante. Es verdad que en este grupo nos encontramos con situaciones muy variadas que van desde municipios con muy fuerte presencia de extranjeros, como Santiago del Teide, Adeje, Tías o Arona (cada vez más cerca de contar con poblaciones mitad residentes insulares y mitad extranjeros), con otros muchos en que esa proporción se circunscribe a porcentajes del 10-20%.

Son mayoría los municipios canarios (61) que no llegan al 10% de extranjeros en su población empadronada (aquí se incluyen las dos capitales provinciales, las grandes ciudades de La Laguna y Telde) y que alcanzaron en 2007 la cifra de 1.366.379 habitantes. Con esa población conviven 74.840 extranjeros, en una relación de 5,5 residentes extranjeros por cada cien residentes insulares lo que viene a suponer menos de la mitad del promedio regional. Se da la circunstancia de que entre todos ocupan un espacio de sólo 2.781,53 km2, lo que representa el 37,3% del Archipiélago. Nos encontramos, pues, con ‘pocos’ extranjeros que viven junto a ‘muchos’ isleños en municipios muy poblados, con escasa extensión territorial y que soportan fuertes densidades demográficas, los lugares en que, obviamente, pasan más desapercibidos.

2.2. El comportamiento territorial de las distintas nacionalidades

Si analizamos con un cierto nivel de detalle la localización de la población extranjera en Canarias, podemos advertir que la inmigración tiene una enorme repercusión en un ámbito territorial cuyas dimensiones se circunscriben a las áreas de mayor especialización turística, zonas en las que se suma el turismo residencial al mercado laboral que origina la propia actividad económica: Valle Gran Rey en La Gomera, la zona costera de los municipios de Arona y Adeje en Tenerife y de San Bartolomé de Tirajana y Mogán en Gran Canaria, así como una gran parte de las urbanizaciones de La Oliva, Antigua y Pájara en Fuerteventura, y de Teguise, Tías y Yaiza en Lanzarote. No obstante, las distintas nacionalidades ofrecen comportamientos residenciales dispares.

En lo que respecta a los comunitarios, podemos señalar que alemanes y británicos, con una dimensión cuantitativa parecida, mantienen elevadas tasas

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de localización en los distritos turísticos de Gran Canaria, Tenerife y Fuerteventura. La misma situación se reproduce en el caso de los británicos, en Mogán (Gran Canaria) y Santiago del Teide (Tenerife). La presencia de italianos es más notable en los municipios turísticos del sur de Gran Canaria y Tenerife mientras que los franceses se asientan especialmente en la franja turística tinerfeña que va desde Arona a Santiago del Teide. Por consiguiente, en Gran Canaria, Tenerife y Fuerteventura la localización de los ciudadanos comunitarios atiende a un modelo concentrado en los distritos turísticos. Sin embargo, en el resto de las islas el modelo es disperso, como sucede especialmente en Lanzarote.

En segundo lugar, salvo para el caso de Maspalomas, las nacionalidades tienden a concentrarse en distritos diferentes, sobre todo en lo que respecta a alemanes y británicos. Por ejemplo, en Gran Canaria, los británicos están en los distritos costeros de Mogán, mientras que los alemanes han elegido los de San Bartolomé de Tirajana. En Fuerteventura, por citar otro caso, los alemanes están en los distritos de Pájara mientras que los británicos se radican en La Oliva y Antigua. Hay por tanto una cierta diferenciación social del espacio de las áreas turísticas en función de la nacionalidad, lo que puede reflejar que se han seguido pautas diferenciadas de promoción inmobiliario-residencial en ellas.

Y tercero, como matización a la evidente relación que mantienen estas nacionalidades con los destinos turístico-residenciales, británicos e italianos presentan una distribución territorial estrechamente vinculada a las áreas de turismo de masas, mientras que alemanes y franceses, además, se reparten en otros ámbitos en los que tiene mucho peso el mercado residencial de carácter rural. Esto es lo que explica los elevados coeficientes de localización de ambas nacionalidades en ciertos distritos de Fuencaliente, Garafía, Puntagorda, El Paso o Los Llanos de Aridane, en La Palma, y en algunos otros del norte de Tenerife (Los Silos) y sur de Gran Canaria (San Bartolomé de Tirajana) en el caso exclusivo de los alemanes.

Los residentes rumanos ofrecen unas pautas de localización claramente diferenciadas de las de los colectivos anteriores, circunstancia que deriva de la confluencia de cuatro factores: la actividad turística, el mercado inmobiliario, la agricultura de exportación y un incipiente ciclo migratorio. Por ello, no sólo los hallamos en los municipios turísticos del sur de Tenerife (Adeje), Gran Canaria (Mogán) y La Palma (Breña Baja), sino que también están representados en los distritos colindantes, en Santa Lucía de Tirajana, en Gran Canaria; en

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Tuineje, en Fuerteventura, o en San Bartolomé, en Lanzarote, donde el precio de la vivienda es menor. De igual modo, la ocupación laboral de este grupo en tareas vinculadas a la agricultura de exportación provoca que se registren unos elevadísimos coeficientes en algunas zonas especializadas en esta actividad, como sucede en San Nicolás de Tolentino, en Gran Canaria.

En cuanto a las nacionalidades extracomunitarias, los marroquíes empadronados presentan un comportamiento territorial un tanto más disperso que el de los analizados anteriormente. Es probable que haya influido en ello la antigüedad de esta corriente migratoria, la propia dinámica urbana de las grandes capitales insulares, así como la participación de este grupo en una gama más amplia de actividades económicas, entre las que ha tenido una considerable importancia el comercio de marroquinería, el mercado de contratación agrícola, la especialización hostelera, etc. Por ello, los coeficientes son elevados en los distritos urbanos (sector portuario de Las Palmas de Gran Canaria), en los turísticos, así como en los de su entorno, y en zonas con cierta importancia del empleo agrícola.

En lo que respecta a las comunidades latinoamericanas con mayor número de residentes en las Islas, colombianos y argentinos, no cabe reconocer pautas comunes para toda Canarias, aunque en términos generales su comportamiento es más disperso en el territorio, a causa de una incorporación más completa al conjunto de actividades económicas y de una mayor integración social de estos inmigrados. De este modo, si bien es cierto que el fenómeno turístico condiciona la localización en distritos turísticos y en sus aledaños, los elevados coeficientes que se registran en zonas céntricas de Las Palmas de Gran Canaria, Santa Cruz de Tenerife, Arrecife y Puerto del Rosario evidencian el papel que estos extranjeros desempeñan en actividades vinculadas al sector servicios, propias del desarrollo urbano (servicios personales, comercio, etc.) y la implicación que tiene el propio mercado inmobiliario de alquiler en la localización de estos grupos.

En síntesis, se advierte una cierta diferenciación social del territorio en función del nivel de inserción y especialización laboral de cada colectividad de inmigrados y de su demanda residencial, lo que refuerza la idea de la importancia que tiene el mercado laboral de Canarias en la atracción de mano de obra inmigrada mucho más allá de los factores de expulsión de estos inmigrantes desde sus respectivos países de procedencia.

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3. Inmigración y actividad económica.

La inmigración es una hecho con efectos múltiples en el orden social y económico, jurídico, moral y ético, cuyo estudio exige, por tanto, la colaboración de especialidades científicas diversas. De ello se deriva que la amplitud de ámbitos científicos requeridos convierta cualquier intento de exposición sintética en una aspiración especialmente problemática. Sin embargo, conociendo las limitaciones del propósito, expondremos brevemente las principales implicaciones.

En primer término, puede ofrecerse una síntesis de los resultados obtenidos por la amplia bibliografía sobre los resultados de la inmigración sobre el mercado de trabajo. Siendo el principal motivo de la inmigración en Canarias la de carácter laboral, expondremos en primer término los efectos generales sobre el mercado de trabajo.

La bibliografía sobre los efectos de la inmigración en el mercado de trabajo puede ser resumida en los siguientes resultados.

a) Efectos sobre la oferta.

Por el lado de la oferta se reconocen tres efectos:

1) En una primera fase los trabajadores inmigrantes tienen un mayor grado de movilidad que los trabajadores locales. Esta mayor movilidad se identifica con que las empresas establecen relaciones laborales buscando al menos tres efectos: a) mejor ajuste del número de horas contratadas a las fluctuaciones de la cartera de pedidos; b) mayor versatilidad, mayor flexibilidad de las retribuciones, tendencia a tipos de contratos con mayor grado de “flexibilidad”, mayor disponibilidad a la ampliación de jornada. En una segunda fase, una vez que los inmigrantes están establecidos, las características anteriores se van situando a un nivel homogéneo con el de los trabajadores locales. Mientras, el establecimiento de trabajadores determina “externalidades negativas” desde la perspectiva del conjunto de las sociedades de acogida en términos de mayores necesidades de bienes públicos y semipúblicos (sanidad, enseñanza, vivienda social, etc.).

2) Algunos estudios se interesan por los efectos de la inmigración sobre las oportunidades de trabajo y los salarios de los trabajadores locales. La respuesta obtenida es que cuanto más alto sea el grado de sustitución de inmigrantes y locales, más fuerte será el efecto de los flujos sobre el salario y el

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paro de los locales. Por esto, el efecto es mayor en aquellos segmentos del mercado de trabajo de mayor nivel de competencia. Especialmente en el segmento secundario del mercado de trabajo14

3) Otra parte de la literatura especializada se ha preocupado de los efectos de la inmigración de alta cualificación. Los efectos positivos para los países receptores se perciben en relación con el ahorro de coste de formación. Sin embargo, este ahorro de coste no debe implicar un abandono de la formación superior local, porque forzaría costes de largo plazo derivados de pérdidas de oportunidades de los locales, especialmente en momentos y áreas de alto paro.

b) Efectos sobre la demanda.

Por el lado de la demanda los estudios realizados se fijan en la función de los inmigrantes como consumidores.

Los inmigrantes determinan un crecimiento de la demanda de bienes y servicios. De esta forma contribuyen al crecimiento del PIB. Sin embargo, la inmigración no tiene siempre un efecto positivo sobre el crecimiento del PIB per cápita. Sólo cuando los flujos de inmigrantes están relacionados con la utilización de nueva tecnología, con vistas a facilitar la reestructuración de la economía y conseguir modelos productivos más eficientes, especialmente relacionados con la producción para el mercado externo, se obtendría una más intensiva utilización del capital y mayor productividad.

c) Efectos sobre el ajuste de oferta y demanda.

En relación con los efectos sobre el ajuste de oferta y demanda, la inmigración no presenta un efecto claro sobre el nivel de paro, pero sí sobre su estructura.

En la mayor parte de los países desarrollados, la tasa de paro de los trabajadores inmigrantes es más alta que la de los locales. Esto es así porque la inmigración se concentró en el pasado en el sector de la industria hoy sometida a procesos de pérdida de empleo, especialmente en empleos de baja cualificación que son los más afectados. Ahora bien, un incremento de la oferta de trabajo no implica necesariamente mayor tasa de paro en los países de destino: puede ocurrir que se incremente el número de trabajadores en la franja de empleos periféricos.

d) Inmigrantes irregulares. 14 El segmento secundario se caracteriza por tener una alta rotación, salarios relativamente bajos, pocas posibilidades de promoción

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Respecto a los trabajadores irregulares, la literatura disponible señala que el incremento de los trabajadores inmigrantes en situación de irregularidad se produce desde principios de los años ochenta por la paradójica situación del crecimiento del empleo de baja formación y experiencia, de una parte, y las políticas restrictivas en los países receptores.

La situación de irregularidad puede ser de tres tipos: irregular residencia y trabajo; residencia y trabajo no declarado; irregular empleo y prácticas de trabajo. Es evidente que las dos últimas modalidades pueden ser también utilizadas por trabajadores locales. El trabajo clandestino se presenta en determinadas actividades que tienen características que favorecen la utilización de contratos individuales y trabajos atípicos. Estas actividades se caracterizan porque la probabilidad de que se localicen estas actividades es baja o porque las sanciones lo sean en relación con las ventajas de la evasión de impuestos o los salarios más bajos. La experiencia indica que las medidas que tratan de legalizar a los trabajadores irregulares, establecer controles más rigurosos en las fronteras o sobre los permisos de trabajo, pueden tener efectos a corto plazo, pero, en el medio y largo plazo el nivel de irregularidad se reproduce15.

e) Efectos privados y sociales.

Ahora bien, la inmigración, además de los efectos sobre la oferta, demanda y ajuste entre oferta y demanda, genera efectos privados y sociales. Veamos cuáles son:

Respecto de los beneficios privados, los inmigrantes esperan obtener mayores utilidades a lo largo de toda su vida en el lugar al que emigran que en el de origen.

Los estudios realizados determinan una tasa de rendimiento de entre el 10 y el 15%, por tanto, similar al de otros tipos de inversión en capital humano. Pero debemos reconocer cuatro limitaciones a los beneficios privados:

a) Las decisiones de emigración se basan en información imperfecta y un alto grado de incertidumbre. Por lo tanto, los beneficios netos esperados en muchas ocasiones no son tales. De ahí que existan importantes flujos de retorno. Se hayan cumplido las expectativas o no, el retorno tiene efectos importante porque permite una información más cabal en el lugar de origen, de lo que se deriva que las decisiones que toman los nuevos emigrantes potenciales estén sujetas a menores niveles de error. 15 En el año 2005, tanto la Unión General de Trabajadores como Comisiones Obreras realizaron dos estudios sobre economía sumergida en Canarias.

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b) El plazo en el que se empiezan a obtener ganancias superiores en el lugar de destino pertenece al espacio de incertidumbre. Los inmigrantes pueden aceptar menores ganancias durante un tiempo si la información recibida les transmite que en el futuro obtendrán ganancias que más que compensen las pérdidas de ese período.

c) Las ganancias de los inmigrantes pueden ser mayores que en el lugar de origen a lo largo de la vida laboral pero no hay una conclusión sobre si son mayores o menores a las de los trabajadores locales. En muchos casos la formación y experiencia adquirida en el lugar de origen es transferible al lugar de destino y supone un incremento neto de productividad, pero en otros existe imposibilidad de transferir cualificaciones porque hay diferencias de formación específica o por razones culturales o meramente ligüísticas.

d) Las mayores ganancias familiares pueden determinar comportamientos diferentes respecto a la oferta de trabajo de los miembros de la familia. Un incremento de la renta familiar derivada de las rentas obtenidas por uno sólo de los miembros puede determinar una reducción de la oferta de otro (efecto renta).

Ahora bien, además de estos efectos privados, se producen efectos externos. Las externalidades, recordemos, se producen cuando las decisiones individuales provocan efectos a terceros. Las externalidades de la inmigración pueden ser reales o pecuniarias y positivas o negativas.

La inmigración provoca efectos externos negativos derivados del incremento de las dotaciones de bienes públicos y semipúblicos necesarios para atender el incremento de la población. Los empresarios y trabajadores son conscientes de los beneficios privados pero no tienen en cuenta las cargas que suponen sus decisiones para el conjunto de la sociedad.

Las externalidades pecuniarias son actos que redistribuyen la renta de unos individuos o grupos a otros. Podemos considerar cuatro: las pérdidas de producción, ya mencionadas, en la región de origen16, la reducción de los salarios de los trabajadores locales, los beneficios del capital, y las contribuciones fiscales17.

16 Estas pérdidas de producción son cero cuando quienes emigran son parados, especialmente parados de larga duración. También cuando quienes emigran son inempleables en la región de destino. 17 Si la inmigración es de profesionales y personas con alta cualificación, serán contribuyentes netos; pero si son analfabetos o sin estudios, con baja cualificación, incrementarán la demanda de servicios sociales, lo que será una carga para los locales.

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3.1. Inmigración y mercado de trabajo. Las relaciones básicas.

La inmigración en las Islas Canarias de las dos últimas décadas se ha producido en un contexto económico interno cuyas características principales son las siguientes:

a) Altas tasas de crecimiento económico en las fases de expansión, especialmente, desde 1985 a 1989 y desde 1994 a 1999, y relativamente suave fase de crecimiento moderado en el último ciclo de corto plazo.

b) Alta intensidad de empleo en el crecimiento económico desde 1994, incluso en la última fase de moderado crecimiento, 2000-2004.

c) Baja productividad aparente del factor trabajo. Caída en casi todos los años desde 1994.

d) Cambio en la distribución espacial-insular de la actividad económica respecto a la de los años cincuenta y sesenta. Lo que se expresa bien en la dimensión de los ingresos de Fuerteventura y Lanzarote respecto a las demás Islas.

e) Crecimiento de la población activa como consecuencia de la oferta de trabajo externa y del incremento de las tasas de actividad de las mujeres.

f) Crecimiento de la población ocupada hasta el orden de los más de novecientos once mil actuales.

g) Caída de la tasa de paro desde el 28’66% (mujeres, el 37’57%) del primer trimestre de 1993 hasta los límites actuales del 10’74% (no homogénea con la anterior tasa de 1993).

h) Evolución moderada de los salarios.

En este contexto, la contribución de la población extranjera a la base demográfica de la oferta de trabajo ha ido creciendo en los últimos años. De las 99.100 personas que se han sumado a la población de dieciséis años o más desde 200518, 62.900 son extranjeros no comunitarios. En términos de participación relativa, la población extranjera no comunitaria era el 7,1% de la población total con edad legal para trabajar y ha crecido hasta el 10’45% en el mismo periodo. Este crecimiento de la población de dieciséis años y más no

18 Fuente: Encuesta de Población Activa, nueva serie desde el primer trimestre de 2005. Desde enero de 2007 se excluyen de los países no comunitarios a Rumanía y Bulgaria que se integran en la Unión Europea.

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comunitaria (55’81%) ha sido mucho más rápido que el de la misma población de todos los orígenes (6’2%).

La comparación de las variables básicas de mercado de trabajo de la población total y la de la población extranjera de países no pertenecientes a la Unión Europea revela resultados esperados: la oferta de trabajo de la población inmigrante mantiene mejores estándares de inserción en el mercado de trabajo, medidos en relación con la base demográfica, pero parece que en el último año presenta un excedente en términos de tasa de paro. El excedente de oferta se deriva de la moderación en las tasas de crecimiento económico y del relativamente menor ritmo de creación de empleo. Pero también del efecto de la caída en los ritmos de crecimiento sobre determinados segmentos de empleos ocupados por los inmigrantes procedentes de países no comunitarios.

Algunos elementos descriptivos son los siguientes:

a) Población Activa.

La población activa ha tenido un crecimiento de 80.100 personas en el periodo considerado, de las cuales 46.500 son extranjeros no comunitarios. El crecimiento total en ese periodo ha sido muy superior en la población activa de no comunitarios que en la población activa total, 54’01% y el 8’52% respectivamente.

La fuerza de trabajo procedente de otras comunidades autónomas se ha mantenido aproximadamente estable en el último año. La oferta de trabajo procedente de la Unión Europea y de países no comunitarios, junto a la de nacidos en Canarias, ha crecido ligeramente.

Las tasas de actividad general y de los no comunitarios tienen diferencias notables. La inmigración normalmente tiene tasas de actividad superiores por las cohortes de edad de los inmigrantes. En el año 2007, las tasas de actividad descienden respecto a los años anteriores y, probablemente, estén recogiendo los efectos de los cambios producidos en la economía en el segundo semestre del año.

El diferencial de tasas de actividad entre hombres y mujeres es inferior en el caso de los no comunitarios que en el de la población activa total. En los dos géneros se supera el objetivo del 70% establecido por la Unión Europea en el caso de la población no comunitaria. Las tasas de actividad de los dos géneros se han reducido en el último año respecto a los años anteriores.

b) Población ocupada.

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La población ocupada ha ido creciendo durante el periodo considerado, pero en el último año ha permanecido aproximadamente estable, en el entorno del doce por ciento del total de la ocupación.

La población ocupada ha crecido en el último año. De nuevo, la población ocupada procedente de otras comunidades autónomas ha sido muy estable. En cambio la población ocupada de otros lugares de nacimiento ha crecido

La tasa de empleo, como cabe esperar, es superior en el caso de la población no comunitaria a la tasa de empleo total. En el último año, la tasa de empleo de los no comunitarios es ligeramente menor que en años anteriores.

c) Población parada.

La población parada ha sido en el último año inferior a la correspondiente a los cuatro trimestres anteriores para todos los lugares de nacimiento.

Las tasas de paro en los últimos cuatro trimestres están siendo inferiores a las correspondientes a los mismos trimestres del año anterior. Las tasas de paro de los procedentes de otras comunidades autónomas y de la Unión Europea son notablemente más bajas que las de los canarios y de otros países no comunitarios.

Las tasas de paro de los no comunitarios están siendo desde la segunda mitad de 2006 superiores a las totales. Las tasas de paro de las mujeres son también superiores.

d) Población inactiva.

La población inactiva ha crecido ligeramente. La mayor parte del incremento se debe a la población de otros países.

3.2. Inmigración y segmentos del mercado de trabajo.

La inmigración produce complejos efectos sobre el mercado de trabajo y sobre el conjunto de la economía19. Uno de los problemas de comprensión más importante de la inmigración es el diferente efecto que producen los flujos de oferta de trabajo sobre los diferentes segmentos del mercado de trabajo.

19 Para una presentación de las relaciones entre inmigración y mercado de trabajo, ver, GODENAU, D. [2007]: Inmigración y mercado de trabajo: una relación interactiva y dinámica, Seminario inmigración, “Investigación sobre migraciones, diversidad y convivencia en España”, CSIC.

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El estudio de la contratación puede ofrecer notables indicadores acerca de las motivaciones y efectos sobre los segmentos del mercado de trabajo.20

La oferta de trabajo de extranjeros se ha ido incrementando desde que se inició la fase de crecimiento cíclico a mitad de los años noventa, como ya se ha expresado en el epígrafe anterior. La contratación de esta oferta también se ha ido incrementando en términos absolutos y relativos. Del total de contratos suscritos en Canarias durante el año 2007, el 20’3% lo fueron por extranjeros, esto es un punto más que en el año anterior.

Algunas características de la inmigración son típicas de un proceso de crecimiento como el producido en las Islas en las dos décadas últimas: la oferta de trabajo inmigrante se especializa en grupos de edad que tienen mayor facilidad para insertarse en el empleo; se orienta a las actividades en las que la demanda de trabajo es de alto volumen y nivel de expansión; se dirige a Islas y municipios de alto nivel de crecimiento y densidad de población inicialmente baja; la mayor parte son empleos del segmento secundario del mercado de trabajo, esto es, empleo de alta rotación (contratos temporales) y bajos requerimientos de formación inicial (contratos de no cualificados).

Como ocurre generalmente, y respecto al origen de la oferta de trabajo, la mayor oferta y contratación responde a la eficiencia de las cadenas de migración que se constituyen con diferente nivel de formalidad respecto a cada país de origen. De hecho, según OBECAN, casi la mitad de los contratos se suscribieron por nacionales de Colombia (15’6%), Marruecos (9’1%), Italia (8’4%), Cuba (6’3%), Venezuela (4’7%) y Alemania (4’6%).

Los oferentes de trabajo tienen mayoritariamente edades en las que su empleabilidad es máxima. Existe pues una selectividad ampliamente detectada en los colectivos de inmigrantes que se refiere a la calidad de la oferta de trabajo. Más del cincuenta por ciento de todos los oferentes de todas las nacionalidades tienen edades comprendidas entre 25 y 44 años.

Como cabría suponer, el ajuste entre oferentes y demandantes se produce mayoritariamente en las actividades que gestionan mayor volumen de empleo en las Islas. Hostelería, construcción y comercio, son las actividades que tienen mayor volumen de empleo asalariado y, por tanto, las que revelan una mayor contratación de extranjeros.

20 El Observatorio Canario de Empleo y Formación Profesional (OBECAN) elabora el informe Informe sobre la migración laboral en Canarias. Esta es la fuente que se utiliza para la redacción del epígrafe.

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La contratación de trabajadores extranjeros en el segmento secundario del mercado de trabajo (no cualificados) es significativa, especialmente, trabajadores africanos (54’2%), iberoamericanos (45’3%), y de países de la ampliación de la Unión Europea (42’1%). La mayor parte de los contratos son temporales, especialmente entre los africanos (92’7%).

Por supuesto, teniendo presente el cambio que se ha producido en las dos últimas décadas en la distribución espacial-insular de la actividad económica en Canarias, la contratación de extranjeros está siendo relativamente más numerosa en las Islas de mayor crecimiento, como Fuerteventura y Lanzarote, en las que se supera el cuarenta por ciento del total de contrataciones.

Desde una perspectiva más desagregada, los municipios de mayor crecimiento de Fuerteventura, Lanzarote, el sur de Gran Canaria y Tenerife, también son los de mayor contratación relativa de extranjeros. En Yaiza el porcentaje de contratos suscritos por extranjeros supera el cincuenta por ciento y en Tías, Pájara, La Oliva, Teguise, Antigua, el 45%.

Teniendo en cuenta la especialización relativa de la economía de Canarias en el sector servicios, no puede sorprender que la mayor parte de los contratos suscritos por extranjeros lo sean con demandantes de trabajo de estas actividades. Una excepción significativa es la de los africanos que tienen una especialización relativa en las actividades dedicadas a la construcción. Un cambio significativo señalado por el citado informe de OBECAN se refiere a las personas procedentes de países de nueva incorporación a la Unión Europea, esto es, a las mujeres contratadas en servicios se les une la contratación de hombres en la construcción.

Desde la perspectiva de los ingresos21, la población de nacionalidades no comunitarias tiene el ingreso medio más bajo (914 euros por 1.315 euros de los comunitarios pertenecientes a los 25 estados miembros en 2004 y 1.009 euros de la población española).

La misma fuente, la Encuesta de Ingresos y Condiciones de Vida de los Hogares Canarios, 200422, ofrece información sobre los ingresos por ocupaciones. Esta información permite encontrar un patrón de segmentación del mercado de trabajo. Un primer criterio de segmentación es la especialización de los ocupados de países no comunitarios en las ocupaciones sin cualificación y el bajo porcentaje de los comunitarios.

21 Fuente: Encuesta de Ingresos y Condiciones de Vida de los Hogares Canarios, 2004. ISTAC. 22 El ISTAC realizó una explotación específica para este dictamen.

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Un segundo criterio de segmentación se refiere a las pautas de ingresos. En todas las ocupaciones, los ingresos resultan ser más elevados para la población ocupada comunitaria que para el resto. Comparativamente, los ingresos de los no comunitarios son también superiores a los de los españoles en todas las ocupaciones salvo en la de “directivos, técnicos y profesionales” y en “servicios personales y protección”.

El análisis de la afiliación a la seguridad social23 ofrece algunas posibilidades de estudio de los segmentos del mercado de trabajo. Una primera aproximación indica que en Canarias hay 97.724 afiliados extranjeros a la seguridad social (3’7% de incremento anual)24. De estos, 56.144 proceden de países no miembros de la Unión Europea.

En el régimen general están acogidos el 75’77%, el régimen de autónomos se encuentran el 16’79%, en el hogar el 4’32%, en el agrario 2’6% y el mar el 0’52%

Las cuatro actividades que superan el diez por ciento de los afiliados al régimen general son hostelería (37’78%), el comercio (16’67%), construcción (15’02%), actividades inmobiliarias y de alquiler (11’69%).

En el régimen general, las personas no que no pertenecen a estados miembros de la unión europea son cuantitativamente más importante en construcción (8.780), hostelería (16.690), comercio (8.082), actividades inmobiliaria y servicios a empresas (4.813). Los servicios personales y las actividades sanitarias y servicios sociales tienen también un número de afiliados superior a mil personas.

En el régimen de autónomos están afiliados 16.499. De estos, los no comunitarios son 4.960. Las actividades más importantes cuantitativamente son las mismas.

En cuanto a las nacionalidades, el mayor número de afiliados de Estados miembros de la Unión Europea son de Reino Unido (9.401), Alemania (8.838), Italia (8.134). El orden de las nacionalidades de países no pertenecientes a la Unión Europea es Colombia (10.901), Marruecos (6.543), Cuba (5.285), Argentina (4.063), Venezuela (3.911).

23 La fuente que se utiliza es el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. 24 31 de diciembre de 2007.

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En definitiva, la contratación de inmigrantes se produce con más intensidad en aquellos sectores de la actividad económica con mayor volumen de empleo y posibilidades de crecimiento.

3.3. La inmigración irregular y mercado de trabajo.

Si con frecuencia se señala como una de las dificultades esenciales para el estudio de la inmigración la escasez de información cuantitativa y cualitativa de calidad suficiente, cuando se trata de la inmigración irregular la dificultad es aún más condicionante.25

Pero lo cierto es que la inmigración irregular ha ido adquiriendo una presencia cada vez más acentuada en el debate sobre los problemas sociales en Canarias. Sin duda la llegada de barcos con inmigrantes irregulares y las noticias sobre muertes y desaparecidos, han despertado la preocupación entre los residentes en las Islas.

Mucho más cuando las actuales generaciones que conviven en las Islas actualmente tienen memoria sólo de una preocupación inversa: la experiencia de los emigrantes canarios en los años posteriores a la Guerra Civil española de 1936. De esta forma, la intensificación de los flujos por vía marítima y aérea, impactan sobre una sociedad que no encuentra precedentes en su memoria y, si los encuentra, se refiere a una dramatización de hechos de signo inverso como es la emigración.

Ahora bien, la inmigración irregular es un hecho complejo en el que se mezclan variables determinantes en la economía de destino y de origen difícilmente sintetizables.

Entre las variables determinantes en las economías de destino como las Islas Canarias podemos citar las siguientes:

- Extensión de la economía informal, uno de cuyos elementos de informalidad son las relaciones laborales. Este hecho se refiere al establecimiento de 25 Una excepción notable son los trabajos publicados por el OBITEN del Cabildo Tenerife: GODENAU, D. Y ZAPATA HERNÁNDEZ, V.M. (coordinadores) 2005]: La inmigración irregular. Una aproximación multidisciplinar,; GODENAU, D. Y ZAPATA HERNÁNDEZ, V.M. (coordinadores) [2007]: La inmigración irregular en Tenerife, ZAPATA HERNÁNDEZ, V.M. [2002]: La inmigración extranjera en Tenerife, y el de DOMÍNGUEZ MUJICA, J., DÍAZ HERNÁNDEZ, R. Y PARREÑO CASTELLANO, J. M. (2001): Inmigración extranjera e integración. La inmigración irregular en Canarias (1999-2000), Págs. 249. Gobierno de Canarias. Consejería de Empleo y Asuntos Sociales.

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relaciones de asalarización no sujetas a las normas laborales habituales, sistemas de contratación no normalizados, regímenes salariales informales, no afiliación al sistema de seguridad social, entre otras razones.

- Crecimiento de la economía informal destinada a la producción y distribución de bienes y servicios que tienen condiciones favorables a la informalidad. Por ejemplo, la proliferación de trabajos de autónomos dedicados a la rehabilitación y mantenimiento de los hogares, la distribución de bienes de artesanía, los trabajos de corta duración en la agricultura, trabajos de corta duración en los servicios.

- Cambios en la estrategia de renta de los hogares. La proliferación de estrategias de los hogares orientadas a la obtención de rentas múltiples genera demanda de servicios domésticos de variada consideración. Desde la satisfacción de necesidades de los cuidados del hogar hasta las que se derivan de la atención a personas dependientes.

- Necesidad de cobertura de cobertura de vacantes de determinados empleos en sectores de rápido crecimiento.

- Gestión selectiva de las fronteras. Entre otras variables que son clave para la gestión se encuentran: la existencia de reglas de entrada y salida con distinto grado de permisibilidad, la aplicación de las reglas de entrada y salida en la gestión diaria de las fronteras y sus posibilidades de eficacia, la vinculación de las reglas con otras normas de regulación como son las que se refieren a los permisos de trabajo, la residencia y la ciudadanía, la pertenencia a organizaciones como la Unión Europea.

Entre las variables de las economías de origen pueden distinguirse las siguientes:

- Las diferencias de retribución del trabajo entre los lugares de origen y Canarias, lo que permite la transferencia de una parte.

- Las diferencias en las oportunidades de empleo.

- El salario indirecto derivado de la cobertura del sistema educativo y de salud.

- La posibilidad de transporte aéreo y marítimo en condiciones de accesibilidad.

Algunas características destacables de la inmigración irregular en los países desarrollados son las siguientes26:

26 GODENAU, D. [2005]: “La inmigración irregular interpretada desde una visión económica”, La inmigración irregular. Una aproximación multidisciplinar, págs. 143-144, OBITEN, Cabildo de Tenerife.

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“- Es habitual que los emisores sean de menor grado de desarrollo económico y social que los países de destino.

- Gran parte de los inmigrantes irregulares migra por motivos laborales y con el objetivo de mejorar sus niveles de renta. En consecuencia, tienen altas tasas de actividad y necesitan trabajar en destino.

- La estructura por edad y sexo de la inmigración irregular se suele caracterizar por la juventud y elevados índices de masculinidad, aunque en los últimos decenios se ha incrementado sustancialmente la participación femenina en determinados orígenes.

- Una baja permeabilidad de las fronteras fomenta el traspaso irregular de forma organizada, en grupos y con ayuda de intermediarios.

- Los inmigrantes irregulares usan en el diseño de su estrategia de inmigración básicamente información procedente del boca a boca dentro de las mismas procedencias y destinos.

- La situación irregular se tiende a interpretar como fase temporal que se resolverá con el tiempo. Muchos inmigrantes no están detalladamente informados sobre las condiciones formales y reales de la regularización.

- Una parte sustancial de los inmigrantes irregulares inicia su movilidad con el consentimiento y la cofinanciación de las unidades familiares a las que pertenecen. Muchos tienen entre sus objetivos migratorios poder contribuir a través de las remesas a la mejora de la situación económica de las familias.

- La inmigración irregular conlleva una significativa movilidad posterior, dentro del mismo país de destino, a nuevos países con mejores oportunidades o incluso de vuelta al país de origen.

- Especialmente en regiones fronterizas los flujos migratorios irregulares pueden adquirir carácter circular, es decir, una parte sustancial de los inmigrantes intercalan estancias laborales en el país de destino con otras en origen.”

Las Islas Canarias, por su propia condición ultraperiférica, reúnen determinadas características que determinan su calidad de región de destino y paso de la inmigración irregular:

- España pertenece al grupo de estados firmantes del Tratado de Schengen. Este hecho convierte a las Islas en una posibilidad de cruce de frontera favorecida además por las características de su economía.

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- Las Islas Canarias es una región de economía abierta, en la que la movilidad de bienes, servicios, capitales y personas, ha sido tradicional.

- La intensa movilidad de medios de transporte, derivada del tráfico de mercancías y personas, entre otros, de turistas, hace especialmente permeables sus fronteras.

- La cercanía relativa al continente africano convierte a las Islas Canarias en territorio frontera de paso hacia mercados de trabajo de mayor dimensión en el continente europeo.

La cercanía del continente africano ha convertido a las Islas Canarias en lugar de paso de la migración hacia el continente europeo. La ruta marítima para la entrada irregular en las Islas Canarias se intensificó cuando la vía del Estrecho de Gibraltar fue controlada más eficazmente. Esta vía tuvo su momento de mayor afluencia en el año 2006. En el 2007 la entrada de irregulares por vía marítima procedentes del continente africano en las Islas Canarias se redujo en un 40%.

Pero los efectos pueden ser importantes. La Comisión Europea señala, cuando sanciones aplicables a los empresarios de residentes ilegales nacionales de terceros países, que la inmigración irregular tiene efectos tales como: “pérdidas para la Hacienda Pública, puede conducir a una reducción de los sueldos y degradación de las condiciones laborales, puede falsear la competencia entre las empresas y dejar a los trabajadores sin seguro de enfermedad ni pensiones”.

3. 4. Inmigración, sanidad y vivienda. Habiendo hecho referencia en el documento sobre demografía a los efectos sobre el sistema de enseñanza, haremos algunos comentarios sobre la información disponible en materia de sanidad y vivienda27.

La demanda de servicios de salud que efectúan los españoles es relativamente superior a la demanda de la población con nacionalidad de los estados miembros de la Unión Europea y de otros países. Posiblemente se deba a la diferente estructura de edad. Como es bien conocido, los estudios sobre

27 Fuente: Encuesta de Salud de Canarias, 2004. ISTAC y Servicio Canario de Salud. Explotación específica. Encuesta de Ingresos y Condiciones de Vida de los Hogares Canarios, 2004. Explotación específica.

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demanda de servicios sanitarios revelan una mayor demanda de los niños y personas de edad avanzada.

En lo que se refiere a la demanda de consultas de medicina general, el porcentaje de población que no demandó tales servicios es mayor en el caso de los comunitarios (37%) y no comunitarios (29%) que en el de españoles (21%).

Respecto a consultas de especialistas, los no comunitarios tienen el porcentaje más alto de población no demandante de estos servicios (71%), seguidos de los comunitarios (60%) y los españoles (52%).

La población que no ha utilizado los servicios de urgencia en mayor porcentaje son los nacionales de los estados miembros de la Unión Europea (75%), seguidos de los no comunitarios (70%) y españoles (69%).

En cuanto a la demanda de vivienda, un pequeño porcentaje del total corresponde a hogares de personas con nacionalidad de países no comunitarios (6%), en orden relativo le sigue los hogares de personas con nacionalidades de los estados miembros de la Unión Europea (3%) y, por último, los españoles (91%).

En régimen de propiedad sólo el uno por ciento del total de hogares en este régimen de tenencia pertenece a los extranjeros no comunitarios y el dos por ciento a los comunitarios. En régimen de alquiler, el veintiuno por ciento del total de hogares en régimen de alquiler corresponde a no comunitarios y el siete a comunitarios.

4. Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades (DAFO).

4.1. Debilidades.

a) Vulnerabilidad de los inmigrantes irregulares.

- Alto número de muertos y desaparecidos, derivado de las vías marítimas de inmigración irregular procedente del continente africano.

- Respecto al mercado de trabajo, condiciones de trabajo irregulares, salarios más bajos que los regulados, ausencia de protección eficaz de los derechos

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laborales, imposibilidad de acceso a las prestaciones del sistema de seguridad social.

- Problemas de acceso a los sistemas de salud y enseñanza, vivienda.

- Limitación de derechos y deberes ciudadanos.

- Imposibilidad para la reagrupación familiar.

- Orden de expulsión no ejecutada.

b) Efectos sobre las sociedades de origen.

- Pérdida de capital humano.

- Efectos negativos sobre la oferta de trabajo y la emprendeduría.

- Efectos negativos sobre la demanda agregada.

c) Efectos sobre la economía de las Islas Canarias.

- Caída del PIB per cápita.

- Fortalecimiento de la economía irregular derivado de la contratación también irregular de inmigrantes.

- Posible efecto sobre los salarios de los nativos que compiten en el segmento secundario del mercado de trabajo difícilmente regulado.

- Posible efecto sobre las tasas de paro de los nativos con baja formación y experiencia.

d) Efectos sobre la intervención institucional en la gestión de flujos migratorios.

- Organización, gestión y financiación de la movilidad de inmigrantes desde Canarias al continente europeo.

e) Efectos territoriales en las Islas Canarias.

- Dispersión de la residencia en áreas rurales de los flujos de población procedente de Europa continental.

- Concentración de la población inmigrante por motivos laborales en las comarcas con crecimiento mayor de empleo, fundamentalmente, en construcción, hostelería, comercio, actividades inmobiliarias.

- Demanda sobre la vivienda de alquiler disponible.

f) Efectos sobre el gasto público.

- Efecto sobre la demanda de servicios sanitarios públicos.

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- Efectos sobre la demanda de servicios educativos públicos.

- Gastos relacionados con la gestión de fronteras.

- Gastos relacionados con la gestión de la acogida y repatriación.

- Gastos relacionados con la gestión de servicios sociales.

g) Efectos de la acogida de los menores no acompañados.

- Necesidades de gasto público.

- Demanda de servicios educativos de los menores.

- Demanda de servicios sociales (centros de acogida, cuidadores, etc.)

4.2. Amenazas.

- Recesión en las economías de América Latina y África que podría reforzar los flujos migratorios irregulares, especialmente, en Colombia, Venezuela, Senegal, Mauritania, Marruecos y los países del Golfo de Guinea.

- Recesión en la economía de Europa continental que podría afectar a la demanda de servicios relacionados con el turismo.

- Moderación del crecimiento en la economía de Canarias por debajo del 2’5%, que podría producir una caída del empleo.

- Crisis humanitarias ante llegadas masivas de inmigrantes de países de África continental.

4.3. Fortalezas.

- Incremento del PIB vía crecimiento de la demanda agregada interna.

- Incremento del PIB vía crecimiento de la disponibilidad de la oferta de trabajo.

- Mejor nivel de la capacidad de emprendiduría.

- Moderación de los costes laborales vía incremento de la oferta de trabajo en algunas ocupaciones.

- Incremento de la oferta de trabajo en los servicios personales.

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- Mayor versatilidad laboral de la primera generación de inmigrantes.

- Mayor movilidad laboral interna y externa de la primera generación de inmigrantes.

- Diversidad poblacional y multiculturalidad en relación con la internacionalización de la economía de Canarias.

4.4. Oportunidades.

- Lucha contra la economía informal.

- Progresiva homogeneización de las condiciones de trabajo entre inmigrantes y nativos.

- Desarrollo de los programas fundamentales de la Unión Europea referidos a los inmigrantes.

- Reforzar el funcionamiento del Foro de la Inmigración.

- Desarrollo de los programas de inmigración circular con los países de América Latina y África Occidental.

- Inserción social e internacionalización.

- Programas de disuasión de la inmigración irregular.

5. El marco jurídico de ordenación de la inmigración en la Unión Europea: sus repercusiones en los diferentes Estados miembros y en las áreas regionales (en particular, en las regiones ultraperiféricas).

La Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, y al Comité de las Regiones, [COM (2007), final 507, 12/09/2007] Estrategia para las regiones ultraperiféricas: logros y perspectivas, pretende abordar las bases jurídicas, políticas y económicas para acometer una eventual acción comunitaria que atienda, entre otros extremos, los desafíos que para las RUP plantea en estos momentos la evolución demográfica y los flujos migratorios. Las variaciones ocasionadas por la evolución demográfica y los flujos migratorios se presentan en dicha Comunicación como “prometedoras” y al propio tiempo “inquietantes” y se

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advierte del impacto y consecuencias que ambos elementos representan para una triple ordenación jurídica: del territorio, del mercado de trabajo y de la educación y otros servicios públicos (epígrafe 4.2).

A través de la Comunicación de referencia, la Comisión somete a debate cuatro cuestiones que, no siendo de resolución posible únicamente con instrumentos exclusivamente jurídicos, sin embargo, requieren ineludiblemente considerar cuál es el marco jurídico de eventual actuación de las instituciones comunitarias, los Estados miembros de la Unión Europea, así como de las entidades regionales que, de conformidad con el marco constitucional de referencia y en el Derecho interno de cada Estado miembro, dispongan de competencias de actuación relacionadas con el fenómeno de los desplazamientos transnacionales de personas y ordenación de flujos migratorios.

Las Islas Canarias, en particular, presentan una doble condición: como RUP en el entorno de la UE, lo que les confiere un estatuto especial dentro del ordenamiento jurídico comunitario (art. 299.2 TCE), y como Comunidad Autónoma que, dentro del ordenamiento jurídico español, dispone estatutariamente de ciertas competencias (art. 148 de la Constitución española, en adelante CE) relativas a la residencia, trabajo y servicios sociales de atención a los inmigrantes (Estatuto de Autonomía de Canarias28, art. 30.13 y art 37.1, en adelante EACA).

5.1. Competencias comunitarias: nuevas posibilidades que ofrece el Tratado de Lisboa

El Título IV del TCE por el que se crea en la UE un “espacio de libertad, seguridad y justicia” establece, entre los instrumentos adecuados para la consecución de aquel objetivo, competencias específicas de las instituciones comunitarias para intervenir en el ámbito de la inmigración y del asilo y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas (arts. 61 a 69 TCE).

El sistema comunitario de ordenación de la inmigración conduce en líneas generales, a que la propia gestión de los flujos migratorios y la condición jurídica de los inmigrantes (legales e ilegales) sea, fundamentalmente, territorio normativo propio de los Estados miembros. Sólo allí donde el “espacio de 28 Ley orgánica 10/1982, de 10 de agosto, reformada por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre.

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libertad, seguridad y justicia”· permite actuar a las instituciones comunitarias, en particular, al Consejo, éste puede adoptar medidas destinadas a regular los controles en las fronteras exteriores, fundamentalmente, en materia de visados y otros documentos en relación con la entrada en territorio comunitario de nacionales de terceros países . En este ámbito o parcela específica puede decirse que se ha producido una “comunitarización” de la inmigración por parte de la UE, que, como es sabido, entró en vigor en mayo de 2004 (arts. 61 y 62 TCE).

Pero no puede decirse que la Unión Europea se haya limitado a ordenar jurídicamente los aspectos relativos al control de las fronteras exteriores en relación con la inmigración (y el asilo). En la medida en que este fenómeno ha pasado a situarse como uno de los elementos más significativos e indispensables del desarrollo económico de la Unión, pero con importantes repercusiones en otros órdenes, como son el social y el político, se ha puesto en marcha toda una amplísima gama de medidas de actuación en sede comunitaria, pero que tiene por destinatarios los Estados miembros de la UE.

Desde la Cumbre de Tampere en octubre de 1999, la UE ha venido impulsando una serie de medidas (legislativas, económicas, etc.) tendentes a configurar una política común de asilo e inmigración. Ese conjunto de medidas es susceptible de distinción en torno a dos fases diferenciadas.

Primera.- Etapa que cronológicamente podría extenderse entre los años 1999-2003, en la cual todos los esfuerzos comunitarios se encaminaron a establecer un riguroso sistema de control de fronteras exteriores, al tiempo que se extendía la libre circulación en las fronteras interiores entre los Estados miembros de la UE (inicial desarrollo de los Acuerdos de Schengen, 1985 y posterior Convenio de aplicación de 1990). En esta primera fase, las medidas que comunitariamente se adoptan están enfocadas básicamente al “control” de la llegada de inmigrantes al territorio de los diferentes Estados-miembros.

Segunda.- Etapa que puede temporalmente situarse desde 2004 hasta la actualidad, fase en que la inmigración no constituye sólo un problema de “control”, sino que, debido a las magnitudes que ha alcanzado y al carácter transversal con que se manifiesta, exige poner en marcha todo un conjunto de medidas enfocadas hacia la recepción de migración legal, lucha contra la inmigración ilegal y políticas de integración económica y social de los inmigrantes.

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En el año 2001, en ejecución de los acuerdos de Tampere de octubre de 1999, para avanzar hacia una efectiva política común de asilo e inmigración, la Comisión decidió adoptar un método abierto de coordinación en relación con la política europea de inmigración29, lo que supuso un cambio importante, puesto que dicho método implicaría trabajar a partir de ese momento en una doble línea de actuación: a) visión transversal de la inmigración (confluencia de factores de diferente índole: demográfica, económica, social, política, etc); b) presentar propuestas a los Estados miembros sobre la política común de asilo e inmigración que les permitiera actuar de manera relativamente organizada, coherente y con tendencia a la homologación; es decir, tratando de asegurar la coordinación de las políticas nacionales e incentivando el intercambio de información y de mejores prácticas sobre el impacto de la política de inmigración comunitaria, abriendo consultas, de forma regular, con los países afectados.

En el momento actual, las competencias fundamentales en materia de inmigración siguen quedando residenciadas en los Estados miembros (la gestión de flujos –contingentes, autorizaciones, acuerdos bilaterales- y la posición jurídica de los inmigrantes –legales e ilegales-), por tratarse de cuestiones muy vinculadas a la noción clásica de soberanía estatal, mientras que en el ámbito comunitario las instituciones correspondientes desempeñan funciones de coordinación y acompañamiento de las políticas nacionales, como pone de manifiesto la Comunicación de la Comisión de 12 de septiembre de 2007, por la que se define la Estrategia para las regiones ultraperiféricas: logros y perspectivas30, de acuerdo con lo señalado en el epígrafe 4.2, párrafo cuarto.

Con carácter reciente, la Comisión ha lanzado una ulterior Comunicación significativamente titulada: “Una política común de inmigración”31, en la cual se declara que la inmigración, en el momento actual, constituye para Europa un reto, pero también una oportunidad, poniendo el énfasis en el impacto que la misma supone para la economía, la sociedad y las relaciones exteriores de la Unión, todo ello en el contexto de una sociedad europea fuertemente envejecida y con crecientes necesidades provenientes del mercado laboral. Se

29 COM (2001) 387 final: Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre un método abierto de coordinación para la política comunitaria de inmigración. Bruselas, 11 de julio de 2001. 30 COM (2007) 507 final, Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. 31 COM (2007) 780 final, Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 5 de diciembre de 2007.

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concluye en dicha Comunicación que Europa debe apoyarse aún más en los inmigrantes para equilibrar la oferta y la demanda en el mercado laboral y, en general, para impulsar el crecimiento económico. La Comunicación antes citada incide, asimismo, en el carácter transfronterizo de la inmigración, lo que justifica un planteamiento integrado para ayudar a los Estados miembros a gestionarlo con éxito.

Como quiera que las políticas de inmigración están estrechamente ligadas a las políticas de integración, existen diferencias importantes (insalvables) entre los distintos Estados miembros. Por ello la COM (2007) de 5 de diciembre de 2007 propone avanzar en una línea de adopción de principios y bases comunes:

a) Bases comunes, pero de carácter sectorial: los sectores afectados son, en particular, tres: trabajadores muy cualificados, migración circular y sanciones a empresarios que contraten irregularmente inmigrantes.

b) Principios comunes sobre qué derechos para los trabajadores de terceros países (acceso a la ciudadanía)

c) Bases comunes para la gestión del control en fronteras (revisión del acervo de Schengen en el año 2008: Código común de control en fronteras exteriores, Código común de visados); es decir, avanzar hacia un control integrado del acceso al territorio de la Unión.

d) Compromiso firme con la efectividad de las funciones encomendadas a la Agencia FRONTEX.

La mayor dificultad que en estos momentos plantea la inmigración a la UE es, sin duda, la inmigración ilegal: desde la carencia de datos fiables en cuanto a su dimensión, las reticencias inherentes a los diferentes procedimientos de regularización en los diferentes países en donde esta fórmula ha sido ensayada, a la lucha contra los factores de atracción de este tipo de inmigración, especialmente, el trabajo clandestino. Sobre este extremo, la reciente COM (2007) 780 final, recuerda que las medidas aisladas establecidas por los diferentes Estados miembros “pueden debilitar la coherencia y solidaridad europea” (pág. 6), por lo que viene a proponer una intervención comunitaria que pasa por la obligada cooperación entre los países de origen y tránsito de los flujos migratorios, lo que no hace más que consolidar la práctica institucional ya iniciada de establecer un diálogo político y una cooperación con dichos países (los Acuerdos internacionales bilaterales continúan

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desplegándose por parte de los Estados miembros), especialmente, África y el Mediterráneo.

La Comunicación antedicha insiste enérgicamente en la necesidad de poner en marcha políticas de integración, como el instrumento más eficaz para combatir la exclusión social, haciendo depender la obtención de significativos resultados sobre la inmigración del éxito en las políticas de esta naturaleza y realzando cuatro ámbitos específicos de actuación en materia de integración: educación, salud, vivienda y mercado laboral (pág. 9).

5.2. La distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de inmigración en el ordenamiento jurídico español.

La competencia que sobre la regulación jurídica del amplio campo de la inmigración tiene asumida el Estado español deriva de lo dispuesto en el art. 149.2ª CE, precepto constitucional que atribuye en exclusiva a éste la competencia sobre "Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo". La atribución de competencias en exclusiva al Estado sobre dichas materias hay que ponerla en relación con lo dispuesto en otro pasaje constitucional, mediante el cual se establece el marco de actuación sobre la ordenación jurídica del mercado de trabajo en España. En efecto, el art. 149.7ª CE establece la competencia exclusiva estatal sobre la "legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas". A lo anterior se puede añadir que el art. 149. 17ª CE dispone que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la “Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”.

La distribución competencial establecida en los términos reseñados permite afirmar que la Constitución española establece una atribución de competencias en los siguientes términos:

a) Legislación y ejecución en exclusiva para el Estado en materia de nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

b) Legislación laboral

c) Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social

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De lo anterior se deriva que las Comunidades Autónomas en relación con las materias aquí tratadas, disponen de las siguientes competencias:

a) Ejecución de la legislación laboral

b) Legislación no básica de Seguridad Social y ejecución de la legislación básica de Seguridad Social

En España, al igual que en el resto de países europeos, ha sido tradicional establecer un doble canal de autorización en relación con los inmigrantes: autorización para residir y autorización o permiso para trabajar. Históricamente, los procedimientos de obtención se han articulado separadamente, obligando a obtener autorización de residencia previa y posterior de trabajo o viceversa. En la actualidad, se dispone de un procedimiento administrativo unificado que permite obtener simultáneamente ambas autorizaciones con validez y efectos temporales idénticos. En todo caso, la falta de autorización para trabajar impide que pueda obtenerse autorización para residir, salvo que se cuente con medios económicos suficientemente acreditados.

En el discurso jurídico desarrollado en nuestro país con ocasión de la delimitación de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de inmigración, una corriente de interpretación ha entendido que la expedición de autorizaciones para trabajar constituye un acto administrativo de ejecución de la legislación laboral, no un acto de legislación. Por consiguiente, dicha actuación administrativa es susceptible de desarrollarse por las CC.AA.; ello equivale a afirmar que es constitucionalmente admisible que las CC.AA. asuman la competencia relativa a la expedición de autorizaciones para trabajar. El acto de expedición del permiso o autorización para trabajar no supone un acto de ordenación jurídica de los movimientos o flujos migratorios en sí misma considerada (actos de legislación). Se trata, por el contrario, de un acto de estricta naturaleza laboral, pues laborales son las valoraciones que han de tomarse en consideración para otorgar o no dicha autorización. Está completamente desvinculado de la materia de extranjería, ya que no contribuye a la consecución del fin de la ordenación de los flujos migratorios; esa función se lleva a cabo a partir de las autorizaciones relativas a la entrada, la estancia o la residencia en territorio nacional. La autorización para trabajar es, en definitiva, un instrumento de ordenación del mercado de trabajo32. Si no

32 M. I. RAMOS QUINTANA, “El trabajo de los inmigrantes extracomunitarios: situaciones administrativas y posición jurídica” en Derechos y Libertades de los extranjeros en España. XII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. T. I, Edita Gobierno de Cantabria y Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. 2003, pp. 489-571.

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constituye un acto normativo, ya que ni tiene carácter general ni innova el ordenamiento jurídico, y confirmado su carácter de acto de ejecución, es susceptible de integrarse en la esfera de competencias de las Comunidades Autónomas. Cuestión diferente es que el propio procedimiento de obtención del permiso de trabajo sea, sin duda alguna, de competencia estatal, lo que trae como consecuencia que la aplicación del mismo por parte de éstas deba sujetarse a los principios, elementos y condiciones en él establecidos.

Esta opción conllevaría, como efecto añadido, la explicación de la presencia de las Comunidades Autónomas en el proceso de elaboración anual del contingente de trabajadores inmigrantes por el Gobierno. Las propuestas que según lo dispuesto en le art. 39 LOE deben elevar anualmente las Comunidades Autónomas tendrían entonces verdadera efectividad, en el sentido de fijarse atendiendo a los niveles de empleo de inmigrantes que cada Comunidad puede asumir por medio del lanzamiento de ofertas efectivas de empleo. Téngase en cuenta que todas las Comunidades Autónomas no presentan el mismo grado de permeabilidad a la llegada de inmigrantes y que son las próximas territorialmente al continente africano o las que cuentan con un desarrollo de ciertos sectores productivos especialmente proclives a la importación de mano de obra inmigrante (recolección de frutos, hostelería, construcción, etc.) las que mayor incidencia de población inmigrante presentan.

La posible atribución de competencias a las Comunidades Autónomas para la autorización del trabajo de los extranjeros facilitaría la colocación efectiva de éstos y, desde luego, proporcionaría mejores cauces jurídicos para controlar las condiciones de contratación bajo las cuales se desarrolla el trabajo de los inmigrantes (actuaciones inspectoras, empresas infractoras, afiliación y altas a la Seguridad Social, etc.). Esta competencia ha sido conferida a la Comunidad Autónoma de Canarias en el Proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias (en fase de tramitación), pero inicialmente ya fue incorporada al art. 138.2 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. La atribución competencial comprendería la tramitación y resolución de autorizaciones iniciales de trabajo, así como los recursos que procedan frente a las mismas y el correspondiente régimen de inspección y sanción. Todo ello, consolidando la participación efectiva de las Comunidades Autónomas en la determinación del contingente anual de inmigrantes acordado pro el Gobierno de la Nación (art. 39 Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en adelante LOE).

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5.3. Dificultades y “perversidades” del sistema de autorizaciones para el trabajo de los inmigrantes: la inmigración irregular “sobrevenida”.

Esta solución aportaría agilidad a los procedimientos (sobre todo, iniciales) de autorización para residir (cuya competencia sigue desarrollando el Estado a través de los órganos correspondientes del Ministerio del Interior) y trabajar en Canarias. Y ello porque, sin duda alguna, los vigentes procedimientos de autorización son no sólo lentos sino muy complejos. El sistema de autorizaciones contiene elementos perversos, porque en muchas ocasiones aboca a los inmigrantes a caer en la irregularidad, ya que la rigidez con que están concebidas tales autorizaciones impide la movilidad geográfica, el cambio de sector productivo o la empresa para la que se trabaja, en particular, las autorizaciones iniciales, cuya renovación queda condicionada a que el inmigrante permanezca durante todo el tiempo de vigencia de la autorización en situación de absoluta legalidad (art. 38 LOE). Es lo que se podría denominar “irregularidad sobrevenida”, la cual aparece cuando el trabajador inmigrante es objeto de extinción anticipada de su contrato de trabajo por el empresario, en cuyo caso el sistema de autorizaciones le impide generalmente acceder a una nueva autorización, debiendo abandonar el territorio español para volver a entrar con el correspondiente visado y autorización.

Es indispensable poner en marcha a nivel comunitario medidas de coordinación en materia de autorizaciones para residir y trabajar en los diferentes Estados miembros de la Unión. Tal sistema de autorizaciones debiera contemplar importantes elementos de flexibilidad y de accesibilidad que permitan resolver con agilidad los supuestos de obtención, prórroga o renovación de las autorizaciones correspondientes.

Hasta ahora, el juego de competencias existente en España ha conducido a que el marco jurídico de ordenación de la inmigración “legal” haya correspondido en exclusiva al Estado y, por consiguiente, las autorizaciones administrativas de acceso al estatuto de inmigrante “legal” también se las ha reservado el Estado. Por su parte, las CCAA, especialmente, aquellas que son objeto de llegada de inmigrantes en situación irregular (Canarias, Andalucía y Cataluña, principalmente) pero también aquellas otras autonomías que cuentan con un importante número de inmigrantes en situación de irregularidad (sobrevenida) deben desarrollar las competencias relativas a atención,

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acogida, inserción de la población inmigrante irregular, etc., utilizando para ello los servicios sociales correspondientes. En igual medida, la situación de los menores inmigrantes –especialmente, los no acompañados- ha sido fundamentalmente atendida y financiada con recursos propios de las Comunidades Autónomas. Simplificando el discurso, podría decirse que el “coste” de la inmigración irregular que permanece en territorio nacional es mayoritariamente asumido por las Comunidades Autónomas.

6. Conclusiones y propuestas: respuestas a los interrogantes planteados por la Comisión

Canarias se encuentra en una situación de extrema vulnerabilidad ante la dificultad que entraña el controlar y gestionar de forma adecuada los flujos incontrolados de inmigración no legal, desde un territorio fragmentado y alejado del continente, que en los últimos años se ha convertido en lugar de llegada y tránsito al resto del continente europeo. A lo anterior se añade, la importante responsabilidad de atender debidamente la llegada de inmigrantes menores de edad en condiciones jurídicas de obligada protección y tutela.

La inmigración es, por naturaleza, un fenómeno transfronterizo, que precisa de un planteamiento integrado y global, en el que, siguiendo el principio de subsidiariedad, deberían estar integrados todos los actores implicados en la gestión de los flujos migratorios – autoridades regionales, estatales, organismos internacionales, terceros países y Unión Europea – ya que de esta forma podría ser gestionada con más éxito.

Las medidas de represión de flujos irregulares tradicionalmente ensayadas de retorno, devolución y expulsión, como es sabido, no han dado resultados positivos, entre otras razones, por la dificultad de llevar a la práctica tales medidas sancionadoras. Combatir la inmigración irregular sólo con instrumentos de carácter sancionador es completamente insuficiente, porque los procesos migratorios una vez que se desatan son muy difíciles de controlar33. Por ello, a este esfuerzo de control debe unirse otro tipo de medidas, tal como ha definido la UE en su planteamiento general sobre la inmigración, basado en reforzar el diálogo y la cooperación con terceros países, la solidaridad y la responsabilidad compartida. 33 CASTLES, S., “Globalización e inmigración” en AA.VV., AUBARELL, G, y ZAPATA, R. (eds.), Inmigración y procesos de cambio, Barcelona, Icaria-Antraziyt-IEed, 2004,, p. 34.

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Es necesario desarrollar un nuevo compromiso y establecer una política común de inmigración, en la que los niveles regional, nacional y europeo se complementen y trabajen coordinadamente.

En el ámbito específico de las cuatro cuestiones que la Comisión ha planteado en su Comunicación relativa a la Estrategia para las regiones ultraperiféricas: logros y perspectivas, punto 4.2 es posible concluir con una serie de proposiciones:

Primera.- ¿Cómo pueden abordarse mejor los enormes retos que plantean la intensificación de la emigración hacia el continente?

Desde la perspectiva más general, las ideas esenciales sobre las que evaluar y modificar el conjunto de las estrategias, políticas y medidas pueden ser:

a) El respeto escrupuloso y modélico de los derechos humanos y las convenciones internacionales en materia de inmigración.

b) En el caso de la inmigración regular, la orientación prioritaria de las políticas y medidas hacia la integración, el retorno voluntario a sus países de origen en las mejores condiciones y el fomento de las acciones tendentes a sentar las bases de una exitosa política de migración circular.

c) En el caso de la inmigración irregular, las políticas y medidas deben tender a la persecución de la economía informal, la mejora de las condiciones de acogida y la mejora de los procedimientos de repatriación. Este último aspecto, el de la repatriación, se ha revelado como uno de los puntos débiles de los dispositivos establecidos hasta ahora por la UE. Como la propia Comisión reconoce, sólo una orden de expulsión de cada tres se ejecuta. Es necesario y urgente que se fijen normas europeas en este ámbito, que permitan el establecimiento de una cooperación operativa de las autoridades de los Estados miembros con las autoridades consulares y servicios de inmigración de los terceros países, y el desarrollo de las operaciones conjuntas de retorno a nivel europeo.

d) En el caso de los menores no acompañados, se requiere un tratamiento urgente y específico a nivel europeo, por lo que consideramos que en base al principio de solidaridad, las autoridades regionales, nacionales y europeas deben asumir sus responsabilidades en la gestión de este fenómeno y en el reparto de la carga financiera correspondiente.

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A su vez, esta problemática requiere un tratamiento en origen del flujo de menores inmigrantes no acompañados por medio del fomento de la educación y la inserción profesional, evitando así que deban salir de su entorno familiar.

Por último se han de orientar las políticas y medidas hacia la mejora de los centros, la integración eficaz en el sistema educativo, la inserción profesional y la repatriación. Especial importancia tiene la revisión de la política de Estado en materia de asunción de responsabilidades efectivas.

Teniendo en cuenta estas ideas esenciales, sería necesario seguir avanzando en una triple perspectiva:

a) Reforzar el desarrollo de una amplia y extensa cooperación internacional, dotando a los países de origen de las infraestructuras necesarias para la gestión de los flujos migratorios y desplegando los medios precisos por parte de los Estados de recepción (delegaciones gubernamentales): gestión en origen de las ofertas de trabajo y de las autorizaciones para residir y trabajar; establecimiento de visados temporales para búsqueda de empleo, específicamente en ciertos sectores productivos, como el servicio doméstico, cuidado de personas dependientes, etc.

b) Intensificar campañas de información dirigidas a la población potencialmente emigrante sobre todas las posibilidades de la migración legal, combatiendo con ello la influencia de las redes de tráfico de personas de forma ilegal. Llevando a cabo acciones de formación en los países de origen, facilitando a quienes las hayan podido superar, el acceso en condiciones de regularidad al mercado de trabajo europeo.

c) Configurar contingentes amplios y coherentes con las verdaderas necesidades del mercado de trabajo y las posibilidades de integración económica y social de los inmigrantes que llegan a Europa a través de ellos. Los contingentes deben dotarse de los instrumentos de diálogo social institucionalmente aceptados en toda Europa, de modo que las organizaciones sindicales y empresariales participen activamente en su diseño asegurando así su verdadera efectividad.

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Segunda.- ¿Cómo pueden reforzarse las medidas a favor de la integración de los inmigrantes legales en estos territorios, tanto a nivel comunitario como nacional?

La visión de la inmigración como un fenómeno positivo y necesario, requiere avanzar en la integración exitosa de los inmigrantes legales. En este ámbito, las autoridades locales y regionales juegan un papel fundamental, ya que se enfrentan más directamente al desafío que supone la integración de los recién llegados, asumiendo la mayor parte de las responsabilidades y costes asociados.

La integración efectiva que desde la Unión Europea se trata de reforzar, requiere avanzar en varios frentes posibles de actuación:

a) Fomentar la idea de la diversidad como un enriquecimiento mutuo y beneficioso para ambas comunidades.

b) Reforzar los derechos económicos, sociales y políticos de los inmigrantes que residen en situación de regularidad, especialmente, los residentes de larga duración.

c) Simplificar y agilizar los procedimientos de acceso al mercado de trabajo europeo, a través de una mayor desconcentración o “regionalización” de las competencias para expedir autorizaciones de trabajo.

d) Combatir la discriminación por razón de origen con todos los instrumentos de tutela antidiscriminatoria disponible.

e) Modernizar la estructura de las embajadas y consulados, orientando parte de su actividad hacia el hecho relativamente nuevo de la gestión de los flujos de inmigrantes.

f) Establecer para las RUP condiciones más favorables de acceso al Fondo de Integración y al Fondo de Retorno, sobre todo en lo que se refiere al reparto de dicho Fondo dentro de cada Estado miembro y a la aplicación del criterio establecido en las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 12.

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Tercera.- ¿Qué medidas pueden adoptarse para atajar las causas que originan la inmigración ilegal en las RUP debido a su localización geográfica en su entorno regional menos desarrollado?

a) Reforzar la cooperación al desarrollo de los países de origen, aprovechando el potencial que suponen las RUP como plataformas de cooperación respecto de los terceros países vecinos, explotando las posibilidades que ofrece la estrategia de Gran Vecindad y la iniciativa piloto de programación concertada FEDER – FED entre las regiones ultraperiféricas y los países terceros vecinos.

b) Mejorar el conocimiento de las condiciones demográficas, económicas y sociales de los países de origen y sus potencialidades de crecimiento económico, así como de los elementos que contribuyen a alimentar el deseo de emigrar, especialmente en los jóvenes, tratando de verificar si la pobreza es un factor indiscriminado de migración o si es una práctica o uso social indiferenciado.

c) Fortalecer las actuaciones de formación contempladas en los diferentes programas de cooperación, teniendo en cuenta que la formación en origen con frecuencia encuentra dificultades derivadas de la debilidad institucional de los países emisores de emigrantes. Los flujos de personas con fines formativos con frecuencia son difíciles debido a los problemas para obtener visados, por tanto, se necesita mayor agilidad en los trámites burocráticos.

d) Explotar las posibilidades que ofrece el Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo para la cooperación con los países de los que proviene la inmigración que llega a las RUP.

e) Desarrollar campañas de información sobre las expectativas reales que ofrece el mercado de trabajo europeo.

f) Fomentar una eficaz “política de movilidad” hacia el resto del continente europeo, en particular, para las regiones fronterizas, como es el caso de las Islas Canarias, convertidas en “zona de tránsito” hacia el resto del continente europeo.

g) Reforzar la capacidad de Frontex, ya que esta agencia ha aportado una dimensión muy operativa al control de las fronteras exteriores de la Unión Europea y también juega un importante papel en el control de las fronteras marítimas y en la coordinación de las actividades de los Estados miembros para reducir los flujos de inmigración irregular. No obstante, su potencial

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solo será alcanzado plenamente si existe un compromiso más firme de los Estados miembros y una implicación real de los países terceros afectados en sus actividades operativas. Las operaciones conjuntas realizadas por FRONTEX en determinadas áreas, como el HERA en las Islas Canarias, han demostrado ser un instrumento eficaz de control, aunque sigue resultando claramente insuficiente, por lo que solicitamos que estas operaciones tengan un carácter permanente y sean dotadas de mayores recursos.

h) Desarrollar lo antes posible la idea lanzada por la Comisión europea sobre la creación de un sistema europeo de vigilancia de fronteras (EUROSUR) con el propósito de impedir que se atraviesen las fronteras de manera no autorizada, reducir el número de inmigrantes irregulares que pierden su vida en alta mar y reforzar la seguridad interna de la UE contribuyendo a prevenir la actividad delictiva transfronteriza. Entre las acciones previstas, la Comisión propone crear unos centros nacionales de coordinación (CNC) en los ocho Estados miembros que forman las fronteras marítimas de la UE en el Mar Mediterráneo y en el Océano Atlántico meridional. Tales centros deberán tener la capacidad de proporcionar un conocimiento de la situación de las condiciones y actividades a lo largo de las fronteras exteriores, así como de todos los instrumentos necesarios para reaccionar en consecuencia. Sería del interés de la UE que uno de estos centros se sitúe en Canarias, por su estratégico enclave geográfico y su experiencia en la gestión de flujos migratorios.

i) Aplicación específica en las Regiones Ultraperiféricas del Fondo para las Fronteras Exteriores. Como se ha puesto de relieve, uno de los aspectos más trágicos de la inmigración irregular lo constituye la pérdida de vidas humanas que se da en la inmigración por vía marítima que llega a las costas canarias. La UE debe incrementar su capacidad para detectar pequeñas embarcaciones en mar abierto, contribuyendo a aumentar las posibilidades de búsqueda y rescate.

Cuarta.- ¿Es la promoción de la migración legal/circular la mejor manera de conciliar las medidas de control de la migración con el desarrollo económico y social de los Estados de procedencia?

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Una política de inmigración que tome en consideración no sólo los “focos de recepción”, sino también los denominados “focos de salida” debiera contemplar la migración circular como trasvase transfronterizo que exige, necesariamente, compensación a los países emisores de fuerza de trabajo inmigrante. Es indispensable evitar la descapitalización de los recursos humanos de los países de origen, imprescindibles para su desarrollo económico y su cohesión social. La compensación aún debiera tener mayores dimensiones si se trata de migración cualificada, como se pretende en la reciente Directiva que trata de poner en marcha este mecanismo selectivo de migración legal.

Es preciso fomentar políticas de reconocimiento y compensación que aseguren la cooperación de los países pobres que carecen de adecuada gestión de sus recursos económicos, pero que cuentan con un potencial indispensable para Europa y su futuro, población en edad activa y con importantes capacidades para el mundo del trabajo. La compensación debiera incluir políticas específicas de retorno para desplegar en los lugares de origen las capacidades y experiencia profesionales adquiridas.

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