El proceso político en perspectiva comparada1

Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg

3.1. La revalorización democrática

El período dado entre 1978 y 1990 fue crucial para la democracia en América Latina. Tras décadas de inestabilidad política y en contextos de profunda crisis económica, 15 países transitaron desde regímenes autoritarios a otros más democráticos, con la esperanza de que esta no fuera una etapa más de inestabilidad crónica en la región. Este proceso de cambio político se dio en el marco de altos niveles de movilización, consensos antiautoritarios, expectativas sociales y gran entusiasmo popular. La democratización exigía que los diferentes sectores sociales y económicos aceptaran las reglas de juego y que, en algunos casos, redefinieran su identidad, sus relaciones con el Estado y su manera de resolver los conflictos. Todos se enfrentaron a un nuevo escenario, de naturaleza incierta, en el que no estaban claros los compromisos, las alianzas ni los adversarios y en el que debieron articularse coaliciones multipartidistas, guiadas normalmente por un líder político que había surgido de las luchas contra la dictadura y por un “partido locomotora”, de carácter más o menos reformista o renovador, con experiencia democrática anterior que le permitiera guiar por el camino hacia la democracia. El paso desde regímenes autoritarios a otros de corte más pluralista no fue sencillo ni se llevó a cabo de la misma manera en cada uno de los países de la región. Los procesos estuvieron condicionados por la naturaleza de las relaciones entre civiles y militares; por el déficit democrático histórico de esos países; por las siempre latentes posibilidades de que se diera un regreso al régimen autoritario; por el recuerdo de las víctimas de la represión, la violencia política y el terrorismo de Estado; por la presión internacional y por la propia concepción de democracia política que los actores tenían en mente. Si bien la democratización fue de carácter procedimental y bajo los supuestos de que la democracia funciona como un mercado político; muchos de los actores que participaron en la definición de los nuevos regímenes tenían una visión más social de la democracia, aunque esta tensión entre democracia política y democracia substantiva no se hizo evidente sino años más tarde. Entre tanto, los países acordaron unas garantías mínimas que respetaban la libertad de expresión, la ciudadanía inclusiva, las elecciones libres, competitivas y universales y la participación de los ciudadanos de manera organizada en los partidos políticos. La celebración de elecciones competitivas se convirtió pronto en el indicador más claro respecto a la instauración democrática. Los primeros países en celebrarlas en el marco de la “Tercera Ola de democratización” fueron República Dominicana y Ecuador en 1978; Perú en 1980, seguido de Honduras (1981), Bolivia (1982), Argentina (1983), Uruguay y Brasil (1985); Paraguay, Panamá y Chile en 1989, Haití y Nicaragua en 1990. En el caso de El Salvador y Guatemala las elecciones que se consideran como inicio de la transición son las que fueron plenamente competitivas, libres y justas, que incluían a todos los grupos políticos en igualdad de condiciones, realizándose tras la celebración de Acuerdos de Paz en los que participaron actores internacionales. Así, en El Salvador hubo que esperar hasta 1994 y en Guatemala hasta 1996 para hablar de democracia.

1 Una versión revisada de este texto se ha publicado en Manuel Alcántara, Ludolfo Paramio, Flavia Freidenberg y José Déniz (2006): Reformas Económicas y Consolidación de la democracia, 1980-2006. Madrid: Editorial Síntesis, Vol. 6.

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Cuadro 3.1. Instauración democrática

País Fecha interrupción democrática

Fecha de instauración democrática*

Presidente elegido Duración del régimen

autoritario anterior

República Dominicana

1965 1978 Antonio Guzmán (PRD) 48 años

Ecuador 1972 1978 Jaime Roldós Aguilera (CFP) 7 años Perú 1968 1980 Fernando Belaúnde Terry (AP) 12 años Honduras 1963 1981 Roberto Suazo Córdova (PLH) 18 años Bolivia 1971 1982** Hernán Siles Suazo (UDP) 11 años Argentina 1976 1983 Raúl Alfonsín (UCR) 7 años El Salvador # 1984*** José Napoléon Duarte (DC) - Uruguay 1973 1985 Julio María Sanguinetti (PC) 12 años Nicaragua # 1990 Violeta Chamorro (UNO) - Brasil 1964 1985**** Tancredo Neves –José Sarney 21 años Guatemala 1954 1985***** Vinicio Cerezo Arévalo (DCG) 31 años Paraguay # 1989 Andrés Rodríguez (ANR) - Panamá 1968 1989 Guillermo Endara Galimany (Cruzada

Civilista Nacional) 21 años

Chile 1973 1990 Patricio Alwyn Azócar (Concertación para la Democracia)

16 años

Haití # 1990 Jean Bertrand Aristide (OPL) - # Debido a la ausencia de regímenes poliárquicos, resulta difícil establecer una fecha de inicio de un régimen autoritario. * Fecha elección fundacional. ** Fecha elección realizada por el Congreso a partir de los resultados de 1980. *** Hasta 1994 no fueron plenamente competitivas. En esa elección resultó electo Armando Calderón Sol (ARENA). **** Elecciones indirectas de presidente. La primera elección directa se realizó en 1989. ***** Hasta 1996 no fueron plenamente competitivas. Fuente: Elaboración propia.

3.1.1. Transiciones políticas: tipos y caminos hacia la democracia

Un primer grupo de países inició el proceso de transición por decisión de la coalición autoritaria de permitir la participación de los diversos actores sociales y políticos en el proceso decisional. Estas fueron transiciones “controladas desde arriba”. En Ecuador, Perú, Bolivia, Uruguay, Brasil, Paraguay y Chile, sectores de las Fuerzas Armadas o éstas como institución, decidieron transitar hacia la democracia y controlaron tanto la apertura del sistema autoritario; las reglas de juego que luego se iban a utilizar para la instauración del sistema democrático emergente e incluso, en algunos casos, definir quiénes podían participar en el nuevo escenario político. En Ecuador, los militares progresistas iniciaron gestiones para generar la apertura de una “dictablanda” que se había instalado en 1972, tras el golpe de Estado de Guillermo Rodríguez Lara, y para ello se convocó en 1977 a diferentes sectores civiles y militares para diseñar un nuevo marco institucional y legitimarlo en una Consulta Popular, la que fue realizada a inicios de 1978, y en donde se plasmó un régimen político centrado en los partidos políticos. También en 1978 se celebraron en Perú unas elecciones constituyentes sin la proscripción de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), luego de 10 años de dictadura militar y de que los militares pusieran en marcha el Plan Tupac Amaru que suponía la vuelta a los cuarteles de las Fuerzas Armadas, el cambio de modelo económico y la apertura política. Dos años más tarde, se cerraba el ciclo autoritario con la celebración de elecciones presidenciales y legislativas. En Bolivia en 1982, las élites políticas decidían reconocer los resultados de la elección que se había realizado en 1980 y el Congreso elegía Presidente al ganador de aquellos comicios,

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Hernán Siles Suazo, cuyos resultados habían sido desconocidos en su momento por sus contendientes. Chile es uno de los ejemplos más claros de una transición generada por la dinámica resultante de las propias reglas de juego del régimen autoritario. Aún cuando este país fue el último que instauró la democracia en la región, fueron las decisiones que adoptaron las élites autoritarias las que abrieron la posibilidad al cambio político. Tras el plebiscito de 1980 se comenzaron a sentar las bases del cambio de reglas de juego con la aprobación de una nueva Constitución que preveía que en ocho años más se debía consultar a la ciudadanía sobre la propuesta de designación del Presidente de la República que hiciera la Junta de Gobierno del régimen autoritario. Tras la derrota de la opción militar en el Plebiscito de 1988, centrada en el General Pinochet, los militares se vieron forzados a aceptar una reforma de la Constitución y del sistema electoral en julio de 1989 y llevaron a cabo la primera elección competitiva pocos meses después, lo que facilitó la reinstauración de la democracia en el país. Algunos procesos de transición “controlados desde arriba” fueron una sucesión de eventos electorales conducidos por los militares. Como en Honduras, donde tras 18 años de dictadura y en el marco de un proceso constitucional que condujo a la elección presidencial en 1981 de Roberto Suazo del Partido Liberal Hondureño, la ausencia de una guerra civil, como la que sí se dio en El Salvador o Guatemala, así como la ayuda militar norteamericana, favorecieron la apertura de la coalición autoritaria y el inicio del proceso de transición. En Uruguay, el cambio político se aceleraría con la realización de un plebiscito en 1980 con resultados adversos para los militares; una elección interna entre los partidos tradicionales con igual cariz; un pacto entre las élites (Fuerzas Armadas, Partido Colorado y Frente Amplio), en la que los militares impusieron proscripciones al Partido Blanco (en la persona de Wilson Ferreira Aldunate) y al Frente Amplio (en la de Liber Seregni) (Pacto del Club Naval); y, finalmente, una elección nacional general en 1984 en la que triunfó el colorado Julio María Sanguinetti. Del mismo modo, el largo proceso de “abertura” impuesto por los militares en Brasil, a través de diferentes consultas populares restringidas, llevó a configurar el régimen de la Nova República tras las elecciones presidenciales indirectas de 1985, la Convocatoria Constituyente de 1986; la nueva Constitución Política de 1988 y, finalmente, la elección directa de presidente en 1989, que permitió elecciones ampliamente competitivas y libres. En Paraguay, a diferencia de los anteriores, la transición política se llevó a cabo tras un Golpe de Estado perpetrado por un sector de las Fuerzas Armadas. Las disidencias dentro de la coalición entre el Partido Colorado y los militares llevaron al General Andrés Rodríguez a realizar un golpe contra su suegro, el dictador perpetuo, Alfredo Stroessner, que había gobernado el país durante 35 años. Con ello, se posibilitó el camino hacia la democracia, con la celebración de una Convención Nacional Constituyente que elaboró una Constitución en 1992. En Argentina, se dio una transición no convencional, “por colapso” del régimen autoritario y como resultado de una profunda crisis de legitimidad ocasionada por la derrota en un conflicto internacional (la Guerra de Malvinas en 1982), el vacío de poder que éste conflicto generó, la crisis económica que acuciaba al país y el enfrentamiento entre los propios miembros de la cúpula militar. Un tercer grupo de países tuvo “transiciones tuteladas desde afuera”. Panamá y Haití vivieron procesos de transición generados principalmente por influencia internacional directa. En el primer caso, la manipulación de los resultados electorales por parte del régimen de Manuel Antonio Noriega en 1989 originó intensas movilizaciones cívicas y dio pie a la invasión de Estados Unidos que restableció la vigencia de las instituciones democráticas. En el segundo, la transición fue tutelada tanto por organizaciones internacionales, -como la Organización de Estados Americanos- y potencias extranjeras como Estados Unidos y Francia. Estos fueron claves para controlar el proceso democrático en 1990 y la intervención de Estados Unidos fue la que posibilitó el regreso de Jean-Bertrand Aristide en 1994, tras el golpe de Estado que lo expulsó del poder en septiembre de

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1991. Un tercer caso que también experimentó influencia externa fue Nicaragua, donde se había generado un sistema de partido hegemónico durante el período del régimen revolucionario sandinista y fue la presión internacional y, fundamentalmente, la política de Estados Unidos, lo que llevó a que se realizaran elecciones, aunque estas no fueron ampliamente competitivas sino hasta 1990, cuando triunfó la opositora Violeta Chamorro (UNO). En República Dominicana, el proceso de transición se llevó cabo en un período de diecisiete años, desde la desaparición de Trujillo en 1961 hasta 1978, cuando se produjo la llegada al poder de la oposición. En el intermedio se dio una fuerte movilización popular; un golpe militar contra el vencedor de las primeras elecciones democráticas, Juan Bosch; un nuevo proceso de movilización y de insurgencia tendente a restablecer a Bosch en la Presidencia y a la Constitución aprobada en 1963; una invasión militar norteamericana; la promulgación de otra Constitución en 1966 y el dominio absoluto de Joaquín Balaguer entre 1966 y 1978. Debido a las tensiones propias de este proceso se hizo evidente el papel que jugaron las organizaciones internacionales partidistas (como la Internacional Socialista); el gobierno de Estados Unidos (la Administración Carter); los efectos de la inestabilidad y descomposición haitiana y la crisis generalizada de América Central, para conseguir finalmente la apertura del régimen. Junto a estos factores externos, tuvieron relevancia también la desradicalización del PRD y el mayor descontento de la élite empresarial y los sectores medios con el gobierno autoritario, debido a problemas en la gestión económica. Un cuarto grupo de países, también presionados desde el exterior, tuvieron “transiciones pactadas”. En El Salvador, tras el golpe de Estado de 1979 y la lucha armada dirigida por el Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN), el gobierno optó, apoyado por Estados Unidos, por la lucha antiguerrillera y la celebración de elecciones semicompetitivas que permitiesen una mayor legitimación internacional. A pesar de la desconfianza y sospecha mutua, finalmente se consiguió que el gobierno, los paramilitares y la guerrilla, bajo la mirada de la Organización de Naciones Unidas y de un grupo de países latinoamericanos, firmaran los Acuerdos de Paz de Chapultepec, el 16 de enero de 1992. Si bien en 1982 los partidos habían firmado el pacto de Apaneca, emulando al Pacto de Punto Fijo en Venezuela, y sentando las bases para un gobierno de transición, no puede hablarse de poliarquía sino hasta la elección de Armando Calderón Sol en 1994, con la inclusión de todos los actores políticos en la competencia electoral2. En Guatemala, la negociación fue más compleja, ya que a la negativa inicial a la intervención extranjera de las Fuerzas Armadas y URNG en el proceso de paz, le siguió la aceptación en 1991 de la participación de las Naciones Unidas a través del MINIGUA (Misión de Naciones Unidas para la Verificación de los Derechos Humanos en Guatemala). Si bien en 1995, un año antes de la firma del pacto, las Fuerzas Armadas continuaban considerándose vencedoras del conflicto y seguían teniendo poderes de veto significativo sobre las decisiones civiles, en 1996 se firmó el Acuerdo de Paz “firme y duradera”, lo que abrió la puerta hacia la instauración democrática. Finalmente, cinco de los países latinoamericanos se vieron fuera de esta oleada democratizadora, por la peculiar naturaleza de su evolución política que había asentado sus sistemas políticos de manera sólida, a pesar de sus disímiles características. México gozaba de un régimen que se había articulado sobre el legado de la Revolución acontecida a lo largo de la década de 1910 y que tenía en el papel articulador del Partido Revolucionario Institucional la clave de su existencia. De carácter hegemónico y claramente vinculado al 2 En 1989, el gobierno salvadoreño y el FMLN habían aceptado la intervención de Naciones Unidas y la creación en 1991 de la ONUSAL (Misión de Observación de la ONU en El Salvador), cuyo objetivo era velar por el respeto del Acuerdo sobre los Derechos Humanos firmado entre ambos actores en 1990. Para 1994, la misión cubría cuatro áreas fundamentales: a) el respeto de los Derechos Humanos; b) la reforma de las Fuerzas Armadas; c) la creación de una Policía Civilista y d) el perfeccionamiento del sistema electoral.

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Estado, este partido era el garante de una forma de hacer política que se proyectaba ininterrumpidamente en los sexenios presidenciales desde 1934 y que desarrollaba pautas no democráticas basadas en el más puro clientelismo de cariz nacionalista. A lo largo de la década de 1990, México incorporó mecanismos institucionales para posibilitar la celebración de elecciones competitivas sin precedentes, de manera que en las elecciones legislativas de 1997 y en las presidenciales de 2000 el cambio político fue efectivo. La transición fue de carácter gradual, iniciada y conducida por las élites políticas, con la participación de partidos de oposición que apoyaron las reformas electorales. El proceso careció de un momento simbólico de ruptura, de una línea divisoria entre el pasado autoritario y la democracia. Por ello, hay quienes como Palma (2004:30) se referente a éste como un proceso de profundización democrática y no de transición o democracia fundacional. Costa Rica había superado el enfrentamiento civil de 1948 sentando las bases de un régimen democrático, celebrando ininterrumpidamente elecciones desde el año siguiente y configurándose como uno de los países más estables de la región. Colombia y Venezuela, por su parte, culminaron los breves interregnos autoritarios de la década de 1950 mediante pactos políticos de distinta naturaleza que sentaron las bases de una política normalizada y de competencia partidista a partir de 1958. Por último, Cuba se alzó como un bastión revolucionario a partir de 1959, imponiendo un régimen personal-caudillista de carácter totalitario, extremadamente nacionalista y clara orientación comunista.

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Cuadro 3.2. Tipos de Transición

Factores internos Factores externos Transiciones controladas “desde arriba”

Transiciones por “colapso”

Transiciones tuteladas desde afuera

Transiciones pactadas

Ecuador Argentina Nicaragua El Salvador (sólo si se

considera como inicio el Acuerdo de Paz)

Perú Panamá Guatemala Bolivia Rep. Dominicana Brasil Haití

Paraguay Chile

Honduras Uruguay

México

¿Quiénes?

Militares abren el sistema y dan los primeros pasos hacia la transición

Coalición autoritaria abre el sistema

Blandos hacen un golpe para abrir el

sistema

Por guerra o conflicto internacional

Presión comunidad internacional (opinión pública, países,

organismos internacionales)

Ecuador Paraguay Argentina (Malvinas) Haití (OEA, EE.UU., Francia,

Canadá, Chile, Brasil) Bolivia Panamá (invasión

norteamericana) Brasil Nicaragua (comunidad

internacional) Perú Rep. Dominicana

Honduras Guatemala El Salvador

Chile (Constitución 1980 y Plebiscito 1988)

El Salvador (ONUSAL) Guatemala (MINIGUA)

Uruguay (Plebiscito)

Fuente: Elaboración propia.

Los procesos de transición a la democracia se produjeron por la conjunción de diferentes factores, internos o externos, aunque aún no hay consenso en la literatura respecto a cuáles de ellos han tenido mayor peso explicativo. La pérdida de legitimidad autoritaria estuvo potenciada por los excesos represivos que los gobiernos autoritarios realizaron contra la ciudadanía, lo que contribuyó a una profunda revalorización de la democracia por parte de los ciudadanos como un valor diferenciado de experiencias de corte democrático anteriores. La concientización sobre la defensa de los derechos políticos y la materialización de sus exigencias a los gobiernos autoritarios fue un elemento fundamental para la generación de consenso hacia los acuerdos que buscaban celebrar las élites políticas y sobre las nuevas instituciones que iban a emerger. Esto fue claro en Argentina, Uruguay, Chile o Brasil, cuatro de los casos donde las Fuerzas Armadas llevaron adelante la “Operación Cóndor”, un plan sistemático de violación a los derechos humanos. Los cambios intelectuales e ideológicos también afectaron los procesos de transición, no sólo por la caída de algunos paradigmas dominantes provenientes de la izquierda sino también por la creencia de unos y otros en los beneficios de la democracia sobre otras formas de

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resolución de conflictos (como una revolución violenta). Esto se encuentra vinculado con la percepción de los que detentan el poder y de los que aspiran a él, respecto a las ventajas de que se de la vigencia de las instituciones y los procedimientos democráticos frente a la represión y las prácticas de los regímenes autoritarios. El cambio en los sectores de izquierda, que tras una extrema radicalización en las décadas de 1960 y 1970, llegaron a la conclusión de que era mejor abandonar la lucha armada y adoptar la democracia es ejemplo de ello. En este marco, la valoración de los intelectuales hacia la democracia liberal y su preferencia frente a la anteriormente pretendida revolución favoreció la instauración democrática así como también la moderación ideológica de los sectores radicales extremos. Esto ocurrió –con diversa intensidad- con diferentes agrupaciones con fuerza electoral como el Partido Socialista chileno, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) de Bolivia, el peronismo argentino, el salvadoreño Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN), el PRD Dominicano o el Frente Amplio en Uruguay. Llega un momento en que las guerrillas deben renunciar al uso de la violencia y aceptar el sistema político mientras que los militares deben aceptar la transformación de su papel, su “regreso” a los cuarteles y su sujeción al poder civil, así como también reconocer la necesidad de participación de los sectores de izquierda. Por tanto, el cambio incluye a la derecha. Si bien históricamente uno de los obstáculos más importantes para el establecimiento de la democracia ha sido el papel de los conservadores y sus actitudes conspirativas antidemocráticas, a medida que el comunismo desaparecía, comenzaron a respetar las reglas de la democracia. Ejemplo de ello ha sido el partido ARENA en El Salvador, el PMDB-PP en Brasil, los liberales en Argentina (UCD) o los socialcristianos en Ecuador, por mencionar algunos ejemplos. En tercer lugar, la unión de las fuerzas democráticas opositoras a la coalición dominante autoritaria, integrada por movimientos sociales, intelectuales, artistas, sectores de la Iglesia y grupos de derechos humanos fue crucial en algunos países al momento de dar sustento a los civiles opositores. En Argentina, por ejemplo, la Asociación de Madres de Plaza de Mayo, los cantautores de rock nacional y un centenar de intelectuales apoyaron desde sus espacios la lucha contra la dictadura. Lo mismo ocurrió en Chile, donde la Vicaría para la Solidaridad y el conjunto de fuerzas opositoras unidas en torno a la Campaña del NO en el Plebiscito de 1988 tuvieron un papel clave. En cuarto lugar, el desarrollo de un marcado contexto internacional proclive a la promulgación de los valores democráticos y a la defensa de los derechos humanos fue crucial para que algunos gobiernos autoritarios facilitaran la apertura política. La presencia de una opinión pública internacional a favor de la democracia presionó sobre los gobiernos para que no se dilataran los tiempos, fundamentalmente ya entrada la década de 1980. El contexto ideológico internacional es clave para entender los procesos de democratización así como también el papel de organismos internacionales (como la Organización de Estados Americanos; la Organización de Naciones Unidas), algunas agencias (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional), determinadas organizaciones no gubernamentales (como Americas Watch, Amnisty International, National Democratic Institute o International Institute for Democracy and Electoral Assistance –IDEA-), organizaciones partidistas internacionales (como la Internacional Socialista) y las fundaciones vinculadas a los partidos alemanes (la Konrad Adenaüer Stiftung, la Hans Seidel o la Friederich Ebert). En este marco jugó un papel clave la política exterior de Estados Unidos, al comprobar que los regímenes democráticos favorecían mucho más sus intereses que cualquier otro, toda vez que influyó sobre los gobiernos autoritarios para que se alejaran del poder (en El Salvador, República Dominicana o Panamá). Aún así, como lo muestra un estudio reciente (Smith 2005), no hay evidencia empírica suficiente para señalar la benevolencia de los Estados Unidos respecto a la instauración de la democracia. Los datos muestran que en aquellos países donde fue mayor la influencia de Estados Unidos se vivieron menos años de democracia entre 1900 y 2000. Un ejemplo claro en este sentido es el de Haití.

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La Unión Europea contribuyó a promover la democracia en la región; siendo la transición española un punto de referencia importante para los países del Cono Sur así como los liderazgos de Adolfo Suárez y Felipe González y la política exterior de Alemania un eje fundamental en la formación de líderes y en la construcción de instituciones políticas en la región. Para el caso de las transiciones surgidas de conflictos armados, como en Guatemala y El Salvador, el cambio de la coyuntura económica internacional, el fin de la Guerra Fría y las exigencias económicas del Consenso de Washington fueron importantes para que las Fuerzas Armadas y la guerrilla aceptaran la negociación como única alternativa viable para terminar el conflicto. La crisis económica que experimentó la región y la ineficacia en la gestión estatal de los programas económicos por parte de los militares erosionó la supuesta eficacia de los gobiernos militares. En Argentina, en 1982, antes de la Guerra de Malvinas, ya se habían realizado importantes manifestaciones para reclamar al gobierno por su errática política económica y su fracaso en resolver los problemas económicos y, en República Dominicana, también el mal manejo de los asuntos económicos generó un fuerte descontento popular que movilizó a los ciudadanos contra la coalición autoritaria. Finalmente, sobre los procesos de transición a la democracia en América Latina influyó el efecto contagio (también denominado efecto dominó) que hacía que las experiencias que iban viviendo unos países condicionaran las vivencias de los otros. En Paraguay la presión de los países vecinos y su pertenencia al MERCOSUR presionó en diferentes momentos para evitar un regreso autoritario pero también favoreció en el año 1991 el golpe de cuarteles que el yerno de Stroessner lideró contra el dictador. El hecho de que la mayor parte de los países de la región ya realizaran elecciones y tuvieran un sistema competitivo y abierto contribuyó a guiar el camino que se debía seguir. Si bien este efecto no explica la causa del origen o surgimiento de la democracia en un determinado país en un momento dado, si puede dar cuenta de los procesos vividos en los países de la región a partir de finales de la década de 1970. 3.1.1.1. Las reglas de juego

Uno de los elementos claves en todo proceso de transición es el vinculado a la instauración de las reglas de juego, ya sea en relación a la decisión de qué reglas adoptar y los mecanismos para hacerlo. Las coaliciones aperturistas de los países latinoamericanos llevaron a la práctica diversas estrategias durante la preparación de la transición. Algunos países optaron por recuperar el ordenamiento democrático anterior, reinstaurando la Constitución previa (Uruguay, Bolivia y Argentina); otros elaboraron un nuevo orden constitucional (Brasil, Ecuador, Honduras, Paraguay, El Salvador, Guatemala y Perú) o dieron paso a la coexistencia de ciertas normas procedentes del autoritarismo con las nuevas regulaciones democráticas (Chile). Para ello, se convocaron Asambleas Constituyentes (Perú en 1978, Honduras en 1980; Paraguay en 19923); se realizaron plebiscitos que permitieron saber la opinión de los ciudadanos respecto a qué reglas adoptar (Ecuador en 1978) o se transformó al Congreso en un órgano constituyente para que redactara una nueva Constitución (Brasil en 1986 donde se introdujo la votación directa presidencial que se hizo efectiva en la elección de 1989). Para facilitar las negociaciones, en algunos países, los militares firmaron pactos con los civiles, en los que establecían las directrices generales de cómo debía llevarse a cabo la transición. En Brasil, Chile y Nicaragua los acuerdos fueron hechos en base a los

3 La primera elección se llevó a cabo bajo el marco del Código Electoral de 1990 que autorizaba la participación de los partidos pero en diciembre de 1991 se convocó a una Asamblea Constituyente para que dictara una nueva Constitución, que finalmente sólo introdujo modificaciones al texto de 1967.

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dictámenes del régimen anterior. En Uruguay se mantuvieron las reglas de juego previas a la ruptura autoritaria, pese a que se había establecido la realización de una Asamblea Constituyente que finalmente no tuvo efecto, por lo que se llegó a un pacto explícito entre las Fuerzas Armadas, el Partido Colorado y el Frente Amplio. En Bolivia la negociación fue lenta. Desde 1980 a 1982 las confrontaciones en el seno de la clase política impidieron que los resultados electorales fueran respetados. Un acuerdo entre élites permitió garantizar la gobernabilidad del país durante la siguiente década. El problema se había iniciado al no satisfacer a los miembros del régimen autoritario el triunfo de la UDP (MNR-I, MIR y PC) en las elecciones de 1979, lo que generó seis golpes de Estado en un breve lapso. Con estos antecedentes, la élite boliviana concluyó que sin un acuerdo entre ellos no habría retorno a la democracia. A partir de los resultados de 1980, el Congreso decidió instalar en 1982 el gobierno de Hernán Siles Suazo y, desde allí, la política boliviana estuvo condicionada por el acuerdo entre los tres principales partidos políticos (Movimiento Nacionalista Revolucionario –MNR-, Movimiento de Izquierda Revolucionaria –MIR- y Acción Democrática Nacional). En Perú, además, la Asamblea Nacional Constituyente estuvo dominada por el APRA y el PPC, que habían pactado entre sí para establecer algunas reglas de juego (como la necesidad de alcanzar una mayoría del 36% para ganar la elección a Presidente de la República en una primera vuelta electoral). Los militares tuvieron incluso capacidad de establecer una serie de condicionantes no democráticos, llamados también “enclaves autoritarios”, a la realización de elecciones. En algunos países, impulsaron la proscripción de algunos líderes políticos (Uruguay, Perú y Ecuador); en otros, presionaron para contrarrestar las políticas de derechos humanos (Uruguay, Brasil y Argentina), para impedir que se abrieran procesos constituyentes que permitieran establecer regímenes políticos nuevos (Argentina) o para impedir que se implementaran algunas reglas de juego que podrían condicionar la competencia electoral (Brasil, Uruguay, Ecuador, Chile). En Uruguay, el principal líder opositor y dirigente del Partido Blanco, Wilson Ferreira Alúnate, y el líder del Frente Amplio, Líber Seregni, no fueron autorizados a presentar su candidatura presidencial. En Ecuador, los militares condicionaron (indirectamente) la elección a partir de apelar a una antigua disposición castrense que llevó a introducir el requisito de nacionalidad de los candidatos (y sus padres) para ser Presidente de la República. De esta manera, se evitó que Assad Bucaram Elmhalín, de origen libanés, se presentara como candidato de Concentración de Fuerzas Populares (CFP). En Perú, se limitó el proceso a partir del veto a la participación de los líderes apristas. En Brasil, los militares forzaron a que la selección del presidente se hiciera a través del Congreso donde contaban (supuestamente) con al menos la mayoría de los diputados. En la elección finalmente resultó electo el líder de la oposición, Tancredo Neves, aunque al fallecer pocas horas antes de asumir la presidencia fue reemplazado por su vicepresidente, José Sarney, quien había sido presidente del progubernamental PSD, que formaba parte del Partido Frente Liberal (PFL) y que había participado y beneficiado del gobierno militar. El caso más extremo en este sentido ha sido el de Chile, en donde la Constitución de 1980 estableció una serie de disposiciones que han condicionado el funcionamiento de las instituciones resultantes del proceso de transición. Si bien el propio texto constitucional autoritario fue el que obligó a Augusto Pinochet a convocar en 1988 a un plebiscito para que la ciudadanía aceptase o rechazase al candidato a Presidente propuesto por la Junta de Gobierno para un nuevo período de ocho años; la propia Constitución contó con una serie de disposiciones que afectó tanto al proceso electoral siguiente y al posterior funcionamiento de las instituciones democráticas. Entre otros, esos elementos eran los senadores designados por la corporación militar; el sistema electoral binominal; la autonomía indiscutida de las Fuerzas Armadas; la capacidad de veto del Consejo de Seguridad Nacional sobre una diversidad de temas, las limitaciones a la reforma constitucional, las barreras contra los procesamientos por causas relacionadas con los Derechos Humanos, entre otros.

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Cuadro 3.3. ¿Qué reglas de juego?

Recuperación ordenamiento democrático

anterior (reinstauración Constitución anterior) Elaboración de un nuevo

ordenamiento constitucional Coexistencia ciertas normas

procedentes del autoritarismo y de regulaciones democráticas

nuevas

Uruguay Brasil Chile Bolivia Ecuador

Argentina Honduras República Dominicana Paraguay

El Salvador Guatemala Perú

Mecanismos para definir las reglas de juego Convocaron a

Asambleas Constituyentes Consultaron a los ciudadanos en plebiscitos para ver que

Constitución querían

No se consultó sobre las reglas y directamente se eligió a quién iba a gobernar

Perú (1978) Ecuador (nuevo texto vs.

Constitución 1945, reformada) Argentina

Honduras (1980) República Dominicana El Salvador (1982, pero después se hicieron

los Acuerdos de Paz)

Guatemala (1984, pero después se hicieron los Acuerdos de Paz)

Paraguay (1992, introdujo modificaciones al texto de 1967)

Chile (Plebiscitos 1980, 1988)

Brasil: el Congreso elegido 1986 redactó una nueva Constitución que introdujo la elección directa del presidente (Diretas Ja)

Fuente: Elaboración propia.

3.1.1.2 La celebración de elecciones Las elecciones fueron el punto final de las transiciones a la democracia y el indicador más claro de que se iniciaba una nueva etapa en los sistemas políticos de América Latina. Los ciudadanos legitimaron ampliamente los procesos de transición con altos niveles de participación en Argentina, Chile, Brasil y Uruguay mientras que en otros casos esa participación fue mucho menor como en Haití, Paraguay, El Salvador y Guatemala. En general, se eligieron autoridades públicas a través del sufragio universal y secreto, en convocatorias libres y limpias, en un marco de libertad de expresión, de asociación y en el que se permitieron vías alternativas de información política. Pero en algunos países, como en El Salvador y Nicaragua, los primeros comicios se realizaron bajo un contexto de violencia política y hubo que esperar hasta años más tarde para que se celebraran las primeras elecciones competitivas. Además, en Panamá, las elecciones fueron impugnadas por fraude y, en Haití, fueron canceladas el día que debían celebrarse (el 29 de noviembre de 1987) debido a una cruel matanza de votantes. Se convocaron nuevamente para el 17 de enero de 1988 pero la oposición se abstuvo en bloque y sólo participó el 5% de los votantes. Finalmente, fueron realizadas el 28 de octubre de 1990, aunque ese año estuvo marcado por la violencia, los alzamientos militares y las protestas de la oposición civil.

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Cuadro 3.4. Participación electoral en América Latina (1978-2000)

País Elecciones Presidenciales

Participación (sobre %

de votantes registrados)

Participación (sobre %

de población en edad de votar)

Elecciones Legislativas

Participación (sobre %

de votantes registrados)

Chile 1989,93,97 92,0 80,3 1989,93,99 92,0 Uruguay 1984,89,94,99 89,8 95,6 1984,89,94,99 90,0 Argentina 1983,89,95,01 83,6 81,9 1983,85,87,89,91,93,95,97,99 83,0 Brasil 1989,94,98 82,9 76,0 1986,90,94,98 85,3 Nicaragua 1990,96 81,3 75,9 1990,96 81,7 Perú 1980,85,90,95,00 80,9 67,8 1980,85,90,95,00 73,4 Costa Rica 1978,82,86,90,94,98 79,6 79,8 1978,82,86,90,94,98 79,1 Panamá 1989,94,99 75,6 71,1 1994,99 74,0 Honduras 1981,85,89,93,97 74,7 70,9 1981,85,89,93,97 72,3 Bolivia 1980,85,89,93,97 74,7 58,0 1980,85,89,93,97 74,7 Dominicana 1978,82,86,90,94,96,00 73,2 61,2 1978,82,86,90,94,98 67,0 Venezuela 1978,83,88,93,98,00 72,9 61,8 1978,83,88,93,98,00 71,0 Ecuador 1978,84,88,92,96,98 72,7 61,7 1979,84,86,88,90,92,94,96,98 69,4 Paraguay 1989,93,98 68,0 54,2 1983,93,98 65,5 México 1982,88,94,00 66,5 58,3 1982,85,88,91,94,97,00 65,0 Guatemala 1985,90,95,99 56,6 41,4 1985,90,95,99 49,0 El Salvador 1989,94,99 47,7 41,9 1988,91,94,97,00 50,2 Colombia 1978,82,86,90,94,98 44,1 39,3 1978,82,86,90,91,94,98 41,1 Porcentaje Medio 73,2 65,5 Porcentaje Medio 71,2 Fuente: Payne et al. (2003).

3.2. De las transiciones políticas a la consolidación democrática

La praxis política enfrentó a los países con desafíos sustanciales vinculados con la capacidad de generar no sólo un cambio de régimen sino también una efectiva democratización de las instituciones estatales, de los procedimientos competitivos y de las instancias de participación. El gran desafío de la democratización fue asegurar la supervivencia de la democracia y, con este objetivo, desarrollar mecanismos que le ayudaran a reducir la probabilidad de colapso institucional y de una nueva intervención militar. Los países enfrentaron, por un lado, el dilema de traducir en términos constitucionales los procedimientos e instituciones que posibilitaran que la sociedad estableciera sus propias estructuras de poder mediante la garantía de los derechos civiles y políticos de los ciudadanos y, por otro, la paulatina eliminación de un retroceso autoritario. Los regímenes recién instaurados debieron juzgar las responsabilidades de los militares en la represión y el terrorismo de Estado y limitar el nivel de autonomía corporativa de las Fuerzas Armadas. Bajo el gobierno autoritario, los tribunales militares reclamaban jurisdicción sobre todos los infractores, tanto soldados como civiles. Con el retorno de la democracia, la cuestión se centró en si los oficiales podían ser demandados en tribunales civiles por haber cometido delitos contra los derechos humanos, o si debían ser juzgados por los órganos militares. Los fiscales argumentaron que los oficiales eran en primer lugar ciudadanos y estaban sujetos a las leyes superiores del país. Las Fuerzas Armadas se manifestaron en desacuerdo y señalaron que si se produjeron violaciones, éstas se realizaron en el transcurso de guerras de contrainsurgencia y, por ello, debían ser juzgados bajo esa jurisdicción. El ejemplo de Argentina es claro en este sentido, ya que aún cuando se juzgaron a las tres juntas militares del régimen autoritario (1976-1983), el gobierno de Raúl Alfonsín sufrió embates de diferentes sectores de las Fuerzas Armadas, con los levantamientos militares de 1985 y 1987, debido a su decisión de juzgar a los responsables de la represión, tras la investigación de la Comisión de la Verdad y el Informe “Nunca Más”. También el gobierno de Carlos Menem enfrentó un levantamiento en 1991. La presión generada durante los dos gobiernos condujo a que se promoviera un indulto a favor de las cúpulas militares golpistas y que se decretara dos Leyes, la de Punto Final y la de Obediencia Debida, bajo el propósito

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de la reconciliación nacional. A pesar de la fuerte oposición de las asociaciones de los derechos humanos y del estupor de la ciudadanía, con estas leyes se buscaba poner un punto de no retorno en las investigaciones sobre los desaparecidos de la dictadura. Finalmente, esas leyes fueron derogadas por el Congreso en agosto de 2003. Esto ocurrió luego de que el presidente peronista Néstor Kirchner revocara un Decreto del Poder Ejecutivo Nacional que impedía la extradición de los acusados por violación de los derechos humanos, solicitada por el juez español Baltasar Garzón en 1999 y reiterada en julio de 2003. En Uruguay, inicialmente se aprobó una Ley de Amnistía en marzo de 1985 que benefició a militantes del Movimiento de Liberación Nacional (tupamaros) y se rehabilitó a Liber Seregni en sus grados militares. Aún así, debido a la presión de la ciudadanía, la justicia uruguaya comenzó a actuar contra los militares acusados de violación de derechos humanos en la dictadura. Se intentó que una ley de amnistía abarcara también estos casos pero, la dificultad de conseguir apoyo legislativo para ello, no posibilitó que la misma progresara. En diciembre de 1986, un cambio de actitud del líder del Partido Nacional, Wilson Ferreira desbloqueó la situación y los votos de su lema “Por la Patria”, junto a los del Partido Colorado, consiguieron la aprobación de la “Ley de caducidad de la pretensión punitiva del Estado”, a pesar de la oposición del resto del Partido Nacional, Frente Amplio, la Unión Cívica e importantes sectores de la sociedad. Por ello, rápidamente se creó la Comisión Nacional Pro Referéndum con el efecto de promover una consulta para que se derogase esa ley, bajo el amparo del artículo 79 de la Constitución. Luego de dos años, y tras la revisión por parte de la Corte Electoral de las firmas necesarias para convocar a dicha consulta, se llevó a cabo un referéndum en abril de 1989. Los resultados fueron un 58% a favor de no derogar la ley frente a un 42% que promovía su derogación. Montevideo votó mayoritariamente a favor de la derogación pero una coalición más amplia en el interior del país determinó que se mantenía la ley y se cerraba una vía para el esclarecimiento de la desaparición, secuestro y asesinato de personas. En Chile, las Fuerzas Armadas impusieron una serie de disposiciones institucionales que condicionaron al régimen democrático emergente, al punto de ser considerado como una "democracia tutelada". La Ley de Amnistía de 1978 proveía inmunidad judicial a quienes ejecutaron la represión en su período de mayor virulencia e impidió el juicio inicial por violación de los derechos humanos. La presencia de agentes autoritarios en la cúpula del poder militar, la absorción por parte del ejército del personal de inteligencia -DINA y CNI-, junto con sus archivos, y las prerrogativas legales y constitucionales que otorgan un alto grado de autonomía profesional y política a quienes mantuvieron puestos de responsabilidad en el período autoritario, han dificultado el esclarecimiento de los hechos. Durante el primer gobierno postransición, el Presidente Alwyn instruyó por decreto a la Comisión para la Verdad y la Reconciliación que investigara los casos de violación a los derechos humanos ocurridos durante el régimen autoritario pero esas investigaciones no originaron procesos legales como se esperaba y fue simplemente en un primer momento un hecho simbólico. Ha sido recientemente, tras la causa por la “Caravana de la Muerte” y el arresto de Augusto Pinochet en Londres a demanda del juez de la Audiencia Nacional española Baltasar Garzón, que se ha podido percibir un cierto cambio en la correlación de fuerzas de las élites chilenas y una importante apertura para el juicio de los responsables de la violación de los derechos humanos durante la dictadura. En Paraguay, las investigaciones por las desapariciones y violaciones a los derechos humanos se publicaron en 1990, bajo el nombre de “Paraguay: Nunca más”, donde se indicó que cerca de 360.000 personas estuvieron presas y más de un millón debieron salir al exilio durante los más de cuarenta años de dictadura. En Bolivia, el presidente Siles Suazo creó en 1982 la Comisión Nacional de Desaparecidos para que investigara lo sucedido durante los años de dictadura; mientras que en Brasil las investigaciones estuvieron a cargo de sectores de la Iglesia Católica, a través de un grupo de treinta personas vinculadas a la Arquidiócesis de Sao Paulo, que trabajaron por más de cinco años en el más absoluto silencio para obtener

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los documentos, analizarlos, comprobar la información y procesarla. La investigación comenzó en agosto de 1979 y concluyó en marzo de 1985. En ese período se logró sistematizar informaciones contenidas en 707 expedientes de procesos. Una característica del Informe es que se basa, fundamentalmente, en documentos oficiales de los procesos judiciales llevados a cabo por los Tribunales militares contra activistas y opositores políticos. Los resultados de esa investigación se presentaron en el informe “Brasil Nunca Mais”. En la década de 1990, las Fuerzas Armadas continuaban teniendo una importante capacidad de veto en algunos países de la región (Chile, Perú, Guatemala, Paraguay y Honduras), lo cual suponía una fuerte limitación para la consolidación democrática de esos sistemas políticos, lo que llevaba a preguntarse si todos los actores significativos estaban de acuerdo con este tipo de reglas y ponía en duda la propia capacidad de los civiles para asegurar la supervivencia democrática. En la actualidad, aún hay países que no han podido plantear en la agenda política la cuestión de las responsabilidades frente a la violación de los derechos humanos (Guatemala), donde si bien se han investigado a través de una Comisión de la Verdad y presentado los informes con las acusaciones, no se prosiguen juicios a los responsables (Perú) o donde los civiles han tenido dificultades para reorganizar a las Fuerzas Armadas (Chile), aunque esta situación ha ido cambiando a partir del momento crítico generado en el país por el arresto del General Pinochet en Londres en 1998 y por la decisión del gobierno Lagos de que se investigara la desaparición de personas a través de la Mesa del Diálogo, un grupo plural que tuvo a su cargo la recogida de información, su sistematización y presentación a la Presidencia de la República sobre 184 casos de detenidos-desaparecidos. Junto a la cuestión militar y el castigo por las violaciones a los derechos humanos, los sistemas políticos latinoamericanos también enfrentaron otra serie de constricciones, como la necesidad de hacer reformas estructurales para enfrentar las crisis económicas y las propias limitaciones formales del sistema político, básicamente respecto al funcionamiento de la forma de gobierno presidencialista y las continuas reformas electorales, lo que llevó a los diferentes actores a negociar cambios para intentar mejorar el rendimiento de las instituciones.

3.2.1. Las reformas constitucionales Desde inicios de la década de 1990, un gran número de países de América Latina llevaron a cabo reformas relacionadas con su forma de gobierno, con el sistema electoral o con los partidos políticos. Algunos realizaron reformas totales (Colombia en 1991, Paraguay en 1992, Perú en 1993, Ecuador en 1997 y Venezuela en 1999); otros llevaron a cabo cambios parciales fuertes, a través de un Plebiscito o de una Asamblea Constituyente (Chile en 1989, Argentina en 1994); algunos hicieron reformas parciales, desde el propio Congreso (Brasil en 1988 y durante la década de 1990, México desde 1977 y durante la década de 1990, Nicaragua en 1995, República Dominicana y Bolivia en diferentes momentos de la década de 1990 y Uruguay en 1996). Los orígenes de esas reformas fueron diferentes. Entre los sistemas donde las reformas fueron resultado de negociaciones entre los partidos está Argentina (1994), con el "Pacto de Olivos", a partir del acuerdo de modificar la Constitución de 1853 sólo en lo que señalaban las disposiciones del Núcleo de Coincidencias Básicas; México (1995), con el "Acuerdo Político Nacional" en donde las principales fuerzas legislativas pactaron una serie de cambios para mejorar la competitividad electoral; Chile, donde Pinochet debió negociar con la "Concertación Democrática" la reforma constitucional de 1989. En Guatemala fueron los Acuerdos de Paz de 1996 los que establecieron las Reformas Constitucionales y Régimen Electoral (ANCRE) y creaban la Comisión de Reforma Electoral (CRE). Esta Comisión elaboró el informe “Guatemala, Paz y Democracia”, en el que se proponían una serie de reformas que

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fueron aprobadas tras tres años de deliberaciones, en la que participaron diversos sectores de la sociedad civil (indígenas, mujeres, entre otros). Estas propuestas se agruparon en el “Espacio de Coordinación para la Reforma Electoral”, que se presentó en el Congreso para su discusión. El órgano legislativo estaba controlado por una mayoría del FRG, que modificó la propuesta y desechó varias de las cláusulas presentadas. En Nicaragua, en 1995, se llevó a cabo un pacto entre los sandinistas y otros grupos políticos para reformar la Constitución (el que llevó el nombre de “Ley Marco”) y en 1999 se dieron negociaciones para realizar cambios constitucionales relacionados con el sistema de partidos, el control de las instituciones estatales como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Supremo Electoral o la Oficina de Contraloría y la distribución administrativa de Managua. Después de once reuniones, en agosto de ese año, las dos fuerzas políticas (PLC y FSLN) elaboraron un borrador de acuerdo político que sería sometido a consideración de la Asamblea Nacional para su aprobación, a pesar de la oposición de la opinión pública que se realizara un pacto. Las reformas fueron negociadas y publicadas en enero de 2000. En otros países, la necesidad de la reforma fue consultada a la ciudadanía. En Colombia, se introdujo una papeleta extra en las elecciones legislativas de 1990 para preguntar respecto a la oportunidad de la reforma constitucional por la vía extraordinaria y el 86% de los electores colombianos mostraron su opinión favorable para convocar a la Asamblea Nacional Constituyente, que fue la que dio origen a la Constitución de 1991. En Ecuador, se realizaron consultas populares en 1986, 1994, 1997 sobre diversos temas electorales e institucionales con la intención de conocer la opinión de los ciudadanos sobre las reformas. Finalmente, los textos constitucionales y las reformas realizadas fueron presentados a la ciudadanía para su aprobación en Chile en 1989, Perú en 1993 y Venezuela en 1999. En Bolivia, las reformas fueron discutidas en comisiones multipartidistas que debían alcanzar el consenso como previa condición para poder ser aprobadas en el Congreso. En El Salvador, las propuestas de reforma electoral se han propuesto desde el Tribunal Electoral, una Comisión Nacional para el desarrollo, un Movimiento Independiente Pro Reforma Electoral (MIRE), aunque su aprobación y discusión se dio en el seno de la Asamblea Legislativa. 3.2.1.1. Reformas a los mecanismos de gobierno Un primer grupo de reformas han estado relacionadas con la intención de atemperar el presidencialismo. Si bien ningún país cambió radicalmente su forma de gobierno, reemplazando el presidencialismo por el parlamentarismo, sí hubo intentos por disminuir la concentración de poder del presidente. En los casos en que se discutió en profundidad el tema respecto al cambio efectivo de forma de gobierno, la medida fracasó. Por ejemplo, en Brasil, en abril de 1993, se realizó un referéndum siguiendo lo establecido en la Constitución de 1988 sobre la necesidad de adoptar el parlamentarismo y el sistema monárquico. Los ciudadanos se manifestaron a favor de la República en más del 66% y a favor del presidencialismo en un 44,4%. En Argentina, el debate alcanzó el máximo nivel institucional al crearse bajo el gobierno de Raúl Alfonsín un organismo de asesoramiento del Poder Ejecutivo, el Consejo para la Consolidación de la Democracia, presidido por el jurista Carlos Nino, que entre otras materias propuso un sistema semipresidencialista de gobierno (el que nunca prosperó) y en Costa Rica el Presidente Miguel Ángel Rodríguez propuso un cambio en esa misma dirección en 2001, aunque tampoco consiguió un resultado positivo. En Chile, sin éxito alguno, se han debatido diversas reformas también para mejorar las relaciones entre esos poderes, e incluso en agosto de 1988, el denominado Grupo de Estudios Constitucionales, presentó un proyecto de “Régimen de Gobierno Semipresidencial”. Meses después de reinstaurada la democracia, en mayo de 1990, la Cámara de Diputados mandó a conformar una Comisión Especial del Régimen Político

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Chileno, para promover un amplio debate sobre el sistema de gobierno. Si bien había claros indicios respecto a la adopción de un sistema semipresidencialista, el informe final de la Comisión resultó ser vago y general y sin una clara posición respecto a cuál era el régimen que se debía adoptar. En Bolivia, el Congreso buscó una salida hacia el parlamentarismo con la reforma constitucional de 1994 pero finalmente optó por hacer ciertas modificaciones a su sistema, quedando un híbrido, al que algunos denominan como “presidencialismo parlamentarizado”. Debate Presidencialismo vs. Parlamentarismo

Una de las principales líneas de debate intelectual y político en la región ha girado en torno a la capacidad del presidencialismo para dar respuesta a las crisis políticas. Por una parte, los críticos del presidencialismo como Juan Linz (1984/1989) señalaron que una de las causas de la quiebra de las democracias había estado en la rigidez del mandato del cargo de presidente; en la presencia de una doble legitimidad interna dado por la elección directa por parte de los ciudadanos tanto del Presidente como de los diputados; en la tendencia a un juego de suma cero en la dinámica política, caracterizado por el hecho de que “el que gana se lleva todo”; en la formación de gobiernos de minoría que no tienen peso en el Legislativo y/o que no tienen capacidad para controlar a sus partidos en ese ámbito, generando esto conflictos entre ambas instituciones. Con un gobierno débil deben aguardar hasta el final de sus mandatos con poca capacidad para implementar programas. Por todas estas cuestiones, defendían las reformas hacia una mayor parlamentarización de la forma de gobierno. En la línea opuesta, los defensores del presidencialismo, como Nohlen y Fernández (1991) o Shurgart y Carey (1992) señalaron la estabilidad del Ejecutivo también podía verse como una virtud, ya que la rigidez del mandato fortalecía la rendición de cuentas, contribuía a que un partido desarrollara políticas a largo plazo y desalentaba las rupturas y maniobras partidistas. Señalaban que era posible reducir el mandato si se quería pero que esta razón era insuficiente como para cambiar el sistema en su conjunto. Respecto a la doble legitimidad, los defensores del presidencialismo señalan que con ella no sólo se da un procedimiento más democrático de elección sino que además es la que asegura una mayor separación entre los poderes y un mayor control entre ellos (a diferencia de ello, los sistemas parlamentarios tienden a su fusión y a que se de “la tiranía de la mayoría”). Por tanto los problemas del presidencialismo más que cuestiones referidas a sí mismo tenían que ver con otros elementos como la combinación entre un presidencialismo y un sistema de partidos multipartidista (Mainwaring 1993), ya que es la fragmentación; los gobiernos de minoría y la debilidad de los partidos lo que lleva al inmovilismo.

En la práctica, ningún sistema político cambió su estructura presidencialista (Cuadro 3.5.), aún cuando algunas Constituciones introdujeron algunos elementos de corte más parlamentario o semipresidencialista como la censura de ministros y la posibilidad del Ejecutivo de disolver el Parlamento como respuesta a esa medida (Uruguay en 1966, Guatemala en 1985, Colombia en 1991, Argentina en 1994, Ecuador en 1997 y Venezuela en 1999); la creación de una figura mediadora entre los dos poderes (Ejecutivo-Legislativo) como en Argentina con la inclusión del jefe de Gabinete en 1994, que en la práctica no modificó el hiperpresidencialismo existente o en Bolivia donde la elección del Presidente a través del Congreso forzó a un esquema de corte más parlamentarizado por la naturaleza de las coaliciones partidistas en el Legislativo, lo cual facilitó la estabilidad institucional hasta 2003. En el período estudiado tampoco se han realizado cambios significativos respecto a la estructura del Estado. De entre los países latinoamericanos, cuatro continúan siendo federales (México, Argentina, Brasil y Venezuela) y 14 unitarios, aunque sí ha habido intentos por descentralizar la gestión administrativa del poder en Bolivia, Colombia y Ecuador. Asimismo, se ha dado en dos casos el paso desde sistemas bicamerales a unicamerales (Perú en 1993; Venezuela en 1999) como una manera de asegurar mayorías parlamentarias por parte de los Ejecutivos (Fujimori y Chávez en cada uno de los casos). En la actualidad, nueve países tienen una sola Cámara (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela) y diez tienen dos Cámaras (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Haití, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay) (Cuadro 3.5.).

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Cuadro 3.5. Forma de gobierno y Poder Legislativo en América Latina País Año de

instauración Estructura del

Estado Forma de gobierno Estructura

Poder Legislativo Argentina 1983 Federal Presidencial Bicameral Bolivia 1994, 1997 Unitaria Presidencial parlamentarizado Bicameral Brasil 1986 Federal Presidencial Bicameral Chile 1989 Unitaria Presidencial Bicameral Colombia 1974 Unitaria Presidencial Bicameral Costa Rica 1953 Unitaria Presidencial Unicameral Dominicana 1978 Unitaria Presidencial Bicameral Ecuador 1978 Unitaria Presidencial Unicameral El Salvador 1984 Unitaria Presidencial Unicameral Guatemala 1985 Unitaria Presidencial Unicameral Haití 1990 Unitaria Presidencial Bicameral Honduras 1981 Unitaria Presidencial Unicameral México 1994 Federal Presidencial Bicameral Nicaragua 1984 Unitaria Presidencial Unicameral Panamá 1989 Unitaria Presidencial Unicameral Paraguay 1993 Unitaria Presidencial Bicameral Perú I 1980-1992 Unitaria Presidencial Bicameral Perú II 1993 Unitaria Presidencial Unicameral Uruguay 1984 Unitaria Presidencial Bicameral Venezuela I 1958-1999 Federal Presidencial Bicameral Venezuela II 1999 Federal Presidencial Unicameral Fuente: Elaboración propia.

Los conflictos generados en el seno del sistema político a partir de la existencia del principio de doble legitimidad, como consecuencia de la realización de procesos electorales separados para el Ejecutivo y el Legislativo, han llevado a los analistas a buscar mecanismos de ingeniería política para reducir al mínimo las posibilidades de crisis institucional. Por una parte, se buscó que el Presidente contara con una "mayoría presidencial" en el Legislativo, que le diera fuerza para aprobar leyes y que le ayude a gobernar. La presencia de “gobiernos divididos”, donde los presidentes no cuentan con mayorías estables en el Congreso, fue una de las características centrales de la política latinoamericana desde la década de 1990. Ejemplos claros se encuentran en los gobiernos de Ecuador desde 1979; en México desde el 2000; Brasil o Bolivia. A pesar de los intentos por evitar gobiernos de minoría, hasta el momento en Chile, con un sistema de partidos fragmentado, ha podido generar gobiernos de coalición que dieran estabilidad al Presidente y apoyaran sus proyectos de políticas públicas así como también Uruguay. Aunque siendo presidencialistas, la forma de gobierno de los diversos sistemas políticos latinoamericanos manifiestan diferencias importantes, siendo estas tan significativas como las que podría haber entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Si bien el presidente es el que domina la arena política y el poder legislativo ha tendido ha ser históricamente débil, es cierto que no todos los presidencialismos son iguales y que existen diferencias importantes entre sí, así como también al interior de un mismo sistema político en diferentes momentos en el tiempo. Mainwaring y Shugart (1997) han propuesto diferenciar al presidencialismo en función de los poderes constitucionales y los poderes partidistas con los que cuente el presidente. El primero de ellos tiene que ver con la autoridad, capacidad del presidente para asignar funciones y sus niveles responsabilidad de acuerdo a lo que señala la Constitución de cada país (y, de manera menos formal, las reglas informales que son reconocidas por los diferentes actores políticos). En este sentido, según la legislación, los presidentes pueden ser “proactivos” – que son los que tienen capacidad de decreto -; “reactivos” –que son los que tienen capacidad de veto o de otras herramientas para bloquear las iniciativas legislativas-. Los poderes partidistas están relacionados con la capacidad del presidente por controlar al bloque de su partido en el Congreso; con el nivel de disciplina interna y la influencia que el presidente tenga sobre los partidos.

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Hay sistemas como Chile, Brasil y Colombia donde el Presidente cuenta con importantes poderes constitucionales para establecer la agenda política y gobernar por decreto pero, a su vez, tienen poca capacidad para disciplinar a su partido en el Congreso. A diferencia de ello, en México, la Constitución no le otorga poderes tan significativos al Presidente pero éste ha tenido tradicionalmente mayor control de su partido en el Congreso, situación que se modificó en 2000 y que terminó de acentuarse en las legislativas de 2003. En Venezuela antes de 1998, la Constitución tampoco otorgaba importantes poderes constitucionales pero el presidente tenía mayor fuerza partidista; lo mismo que en Uruguay, donde el presidencialismo se ha caracterizado por su contenido pluralista y por la capacidad de formar gobiernos de coalición.

Cuadro 3.6. Poderes constitucionales y partidistas en América Latina (década de 1990) Poderes constitucionales Poderes partidistas del Presidente Muy Bajo Medio Bajo Medio Alto Muy Alto Potencialmente dominante Chile

Ecuador Argentina

Proactivo Brasil Colombia Perú

Reactivo Bolivia El Salvador Uruguay

República Dominicana

Potencialmente marginal Costa Rica Paraguay Venezuela

Honduras México

Nicaragua Fuente: Elaboración de Mainwaring y Shugart (1997: 432), adaptado por Smith (2005: 163).

3.2.1.2. Reformas a los mecanismos de representación y participación

Dos han sido los objetivos generales que han guiado la mayor parte de las reformas electorales que se han realizado en América Latina. Por una parte, dotar de una mayor gobernabilidad al sistema político y, por otra, mejorar la representación. En términos específicos, puede observarse a través de diferentes grupos de temas en qué consistieron esas reformas: a) la fragmentación de los partidos políticos y/o sistema de partidos (Chile, Bolivia, Brasil, Uruguay, El Salvador y Ecuador); b) la estructuración interna de los partidos políticos (Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, República Dominicana, El Salvador, Panamá, Honduras, Uruguay, Paraguay, Perú, Bolivia y México); c) la polarización ideológica, confrontación política y capacidad del sistema electoral para permitir la concertación política (Chile, Ecuador, El Salvador) y d) la relación entre el sistema electoral y la forma de gobierno (presidencialismo y parlamentarismo) (Argentina, Bolivia, Brasil, Perú, Uruguay, República Dominicana y Chile). También ha habido reformas que han tenido como objetivo la mejora de la administración electoral a través de la formalización y tecnificación de los procesos electorales. Esto ha sido claro a partir de la creación de organismos electorales y la redacción de normativa que garantice la transparencia de los comicios y contribuya a un mayor control de los mismos. Las reformas se han centrado en mejorar la calidad de los procedimientos electorales, de la mano de los organismos internacionales de cooperación con el afán de mejorar la confianza de los ciudadanos en la democracia. Los aspectos que han sido objetos de reforma en esta materia han sido varios. A continuación se presenta de manera no exhaustiva algunos de los temas más importantes que se han tratado:

1. la elaboración de un censo o padrón electoral que permita conocer de manera efectiva la población electoral (República Dominicana, Bolivia, México, El Salvador – controlado por Naciones Unidas-);

2. el establecimiento de un Documento de Identidad que facilite la actualización del padrón electoral (El Salvador, Guatemala) o la incorporación de fotografías a la cédula de votación (México, Honduras);

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3. el derecho a voto de los analfabetos (Brasil, Ecuador), el derecho a voto de los extranjeros (Bolivia en las elecciones municipales) y el derecho a voto de los ciudadanos que viven en el extranjero (El Salvador, Ecuador, Honduras, México y Panamá – donde está en discusión-);

4. la disposición de incorporar cuotas femeninas a las candidaturas (Argentina, Bolivia, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Venezuela, Panamá –donde está en discusión-);

5. el voto electrónico (Brasil, Ecuador, Paraguay); 6. la creación de organismos de administración electoral independientes (México,

Paraguay, Bolivia y Perú), su transformación (Venezuela), su control por parte de los partidos (Nicaragua) o el mejoramiento de su independencia con la asignación de mayores recursos (República Dominicana, El Salvador);

7. la creación de la “Controladuría Ciudadana”, a partir de la introducción de la observación electoral por parte de la ciudadanía (El Salvador, aún en discusión);

8. el control de la publicidad y el gasto electoral, donde se incluye el acceso a los medios de comunicación (Argentina, Bolivia, Panamá, El Salvador y Guatemala -aún en discusión-, Ecuador, México, Perú; Brasil);

9. el reconocimiento de los partidos (Brasil, México, Chile); 10. el estímulo a la participación de los partidos de oposición (México); 11. la organización interna de los partidos, en cuanto a los mecanismos de

selección de candidatos (Argentina, Colombia, Costa Rica, Paraguay, Honduras, Panamá, República Dominicana, Uruguay, Venezuela, Perú y El Salvador, donde aún se continúa discutiendo).

a) La elección del Ejecutivo En cuanto a la manera en que se elige al Presidente o jefe del Poder Ejecutivo en la región, las reformas han estado dirigidas mayoritariamente hacia la inclusión de una segunda vuelta electoral. En la mayoría de los sistemas políticos latinoamericanos el Presidente se elige de manera directa, aunque ha habido períodos en los que algunos países han empleado la elección indirecta a través de Colegios Electorales como en Argentina (hasta 1994) o Brasil (hasta 1989). En donde se elige al Presidente de manera directa se pueden emplear dos métodos (o fórmulas electorales) diferentes: la fórmula de mayoría simple o la de mayoría a dos vueltas. Bajo la primera fórmula resulta ganador el candidato que obtenga la votación más elevada entre los participantes en una única vuelta. Esto es lo que ocurre en Panamá, Paraguay, Honduras, México y Venezuela. Bajo la segunda fórmula, el candidato requiere un determinado nivel de votación para ganar la elección en la primera vuelta. Si éste no se logra, se va a una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados. A partir de la década de 1970 se introdujo este mecanismo en Ecuador (1978) y Perú (1979); seguidos por El Salvador (1983), Guatemala (1985), Haití (1989), Brasil (1988), Chile (1989) y, finalmente, en la década de 1990, Colombia (1991), Argentina (1994), Nicaragua (1995), República Dominicana (1996) y Uruguay (1996) (Cuadro 3.6). Para el año 2005, 14 sistemas políticos empleaban la fórmula de mayoría absoluta (10 países con 50% más uno) o una mayoría (con una mayoría entre 35% y un 45% de los votos) para ganar la primera vuelta. En este sentido es que hay diferentes subtipos: los sistemas de mayoría absoluta a dos vueltas tradicionales (Uruguay, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Perú, El Salvador, Guatemala, Haití, República Dominicana); sistemas con mayoría a doble vuelta sin mayoría absoluta pero con doble exigencia (en primera vuelta un porcentaje mínimo exigido más una distancia determinada respecto al segundo más votado) (Argentina); sistemas de doble vuelta con mayoría absoluta en primera o una mayoría especial (sino alcanza la absoluta) más una distancia determinada respecto al segundo más votado (Ecuador); sistemas con doble vuelta con mayoría absoluta en primera pero con segunda vuelta parlamentaria (Bolivia) y sistemas

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de doble vuelta sin mayoría absoluta en primera pero con un porcentaje mínimo exigido (Costa Rica) y puntos porcentuales de diferencia con el segundo candidato (Nicaragua).

Cuadro 3.7. Doble vuelta y elecciones en América Latina País Elecciones Número elecciones ¿Hay DV en

sistema electoral?

Resolución de las elecciones en la ... (sólo en las que existía la posibilidad

de la doble vuelta) NO SI Primera vuelta Segunda vuelta

Argentina 83,89,95,99,03 2 3 95, 99, 03** Bolivia* 80,82,85,89,93,97,02, 05 0 7 80,05 85,89,93,97,02 Brasil 85,89,94,98,02, 06 1 5 94, 98 89,02, 06 Chile 89,93,99,05 - 4 83,89 99,05 Colombia 70,74,78,82,86,90,94,98,02,

06 6 4 06 94,98,02

Ecuador 79,84,88,91,96,98,02, 06 - 8 - 79,84,88,91,96,98,02, 06

Costa Rica 49,53,58,62,66,74,78,82,8690,94,98,02,06

- 14 49,53,58,62,6674,7882,86,90,94,98

02,06

El Salvador 82,84,89,94,99,04 - 6 89,99,04 84,94 Guatemala 85,90,95,99 - 4 85,90,95,99 Honduras 80,85,89,93,97,01,05 7 - - México 94,00,06 3 - - Nicaragua 90,96,01,06 2 2 90,96 01 Panamá 89,94,99,04 4 - - Paraguay 89,93,98 3 - - Perú 80,85,90,95,00,01,06 - 7 80,85,95 90,00,01,06 Rep. Dominicana 78,82,86,90,94,96,00,04 5 3 00,04 96 Uruguay 85,89,94,99,04 3 2 04 99 Venezuela 73,78,83,88,93,98,00,06 8 - - * La segunda vuelta la dirime el Congreso. ** Se resolvió en primera vuelta por el abandono de candidato más votado en el período interelectoral. En negrita las elecciones donde el sistema electoral establecía la posibilidad de una segunda vuelta. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Alcántara (1999; 2003); Molina (2000; 2002).

La simultaneidad o no de las elecciones presidenciales y legislativas ha sido otra de las cuestiones de mayor discusión en el período analizado. En la mayoría de los países las elecciones son totalmente simultáneas (Brasil, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay) o con simultaneidad parcial (Argentina y México). En tanto, las elecciones son separadas en Chile, Colombia, República Dominicana, El Salvador y Venezuela, lo que hace que no está presente el efecto de arrastre del voto presidencial y muchas veces no ayudan a que se dé una mayoría legislativa que apoye al Presidente desde el Legislativo, situación que ha contribuido a la ingobernabilidad (México, Ecuador, Bolivia) e incluso a la inestabilidad democrática (Ecuador, Bolivia). La tendencia en las últimas décadas indica un cambio hacia la separación de las elecciones (Chile, República Dominicana, Uruguay y Venezuela) mientras que en Argentina el cambio fortaleció el carácter parcial de las mismas y en Ecuador la modificación realizada en 1998, con la eliminación de las elecciones de diputados de medio período, generó desde 2002 un sistema completamente simultáneo. En Brasil también se realizaron cambios para conseguir que las elecciones fueran concurrentes, lo cual benefició al Presidente Cardoso porque le evitó agravar los problemas de gobernabilidad que se hubieran generado al enfrentar unas elecciones legislativas de medio período. La duración del mandato presidencial también ha sido una cuestión central, tomando en cuenta la rigidez del presidencialismo. En 2004, ocho países de América Latina tenían mandatos de cuatro años (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, Guatemala y Honduras); en siete, el mandato era de cinco años (Bolivia, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Uruguay y Perú) y en tres países (Chile, Venezuela

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y México) tenían seis años. Durante las dos últimas décadas, 7 países efectuaron cambios en la duración de los cargos presidenciales: cinco acortándolo (Argentina de 6 a 4; Brasil de 5 a 4; Chile de 8 a 6; Guatemala de 5 a 4 y Nicaragua de 6 a 5) y dos ampliándolo (Bolivia de 4 a 5 años y Venezuela de 5 a 6 años). Otro de los temas que ha estado en la palestra de la discusión reformista ha sido el de la autorización o prohibición de la reelección presidencial. En el período 1980-2004, diferentes países han realizado reformas en este sentido, al punto de que éste fue un eje central de la agenda política latinoamericana por los intentos de diversos presidentes de perpetuarse en el poder. Esto fue claro en Argentina, tras la reforma constitucional en 1994 para poder reelegir a Carlos Menem y, en Perú, en beneficio de Alberto Fujimori, lo que llevó a la reforma constitucional en 1993. En el período, cinco países han introducido la reelección presidencial (Argentina, Ecuador, Perú, Brasil y Venezuela), de los cuales cuatro la permiten de manera inmediata (Argentina, Perú, Brasil y Venezuela); dos han pasado de una reelección inmediata a otra con un período de por medio (República Dominicana y Nicaragua); uno la ha rechazado tras consultarle a los ciudadanos en un referéndum en agosto de 1998 (Panamá); otro pasó de posibilitar la reelección inmediata a prohibirla (Paraguay); otro de una reelección alternada pasó directamente a prohibirla, para luego recuperar la reelección inmediata (Colombia en octubre de 2005) y Ecuador aceptó la reelección con un período intermedio tras dos consultas populares fallidas en las que se incluyó este tema (1986 y 1994) y una reforma constitucional en 1995. En Costa Rica, donde estuvo prohibida desde 1969, fue reinstalada vía judicial por la Sala Constitucional en 2003 (en su modalidad alterna). Finalmente, el 5 de noviembre de 2000, Perú reformó nuevamente la Constitución para suprimir la reelección inmediata del Presidente de la República. Donde directamente se prohíbe (y no se discute) sobre ella es en México, cuestión muy vinculada a la propia cultura política y legados históricos del país.

Cuadro 3.8. Reglas de reelección presidencial

No reelección Inmediata Después de un período

Después de dos períodos

Dos consecutivas, y luego no reelección

Dos consecutivas y posibilidad de

reelección luego de un período

Guatemala Colombia Bolivia Panamá Brasil Argentina Honduras República

Dominicana Chile Venezuela Perú

México Ecuador Nicaragua El Salvador Paraguay Uruguay

Costa Rica Fuente: Carey (2003:19), con actualizaciones.

b) La elección del Legislativo Del conjunto de reformas realizadas en los sistemas electorales legislativos latinoamericanos ha habido una tendencia generalizada a favorecer la proporcionalidad y, por tanto, el valor de la representación más que el de la eficacia, provocando esto diversas consecuencias al sistema político. Las reformas han sido sobre el principio de representación, la fórmula matemática de asignación de escaños, la estructura de voto, la duración de los mandatos y el ciclo electoral, entre otros. La representación proporcional ha sido la fórmula mayormente adoptada por los países de la región (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay), sólo uno se dirigió hacia un sistema no proporcional (Ecuador), para regresar a él a los dos años (reforma de 2000) y el resto cuentan con sistemas mixtos, que combinan diferentes tipos de circunscripciones con fórmulas de elección distintas.

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De los países con representación proporcional, en diez de ellos (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Honduras, Paraguay, República Dominicana, Perú, Uruguay y Ecuador desde 2002) se estila dividir el territorio nacional en diversas circunscripciones plurinominales que corresponden a la división político-administrativa. A cada distrito se le asigna un número variable de escaños en función de su población o de sus electores (como en Paraguay) sobre el total nacional. En algunos casos, un número de escaños se elige a partir de una lista nacional (Guatemala, Nicaragua, El Salvador hasta 2005) y el resto se divide en circunscripciones regionales, distritales o provinciales. En Venezuela, tras la reforma de 1999, al cuerpo de legisladores debe agregarse tres diputados que son elegidos en representación de las comunidades indígenas. En Nicaragua a los 90 diputados fijos que se eligen en cada elección se les debe agregar aquellos candidatos presidenciales que hayan perdido pero que su porcentaje de votos sea igual o superior al promedio de los cocientes regionales. Respecto a la fórmula matemática para la asignación de escaños, un mayor número de países emplea la del método D’Hondt (Argentina, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela) y otro grupo el sistema de cuotas y restos (Hare) (normalmente complementado con el criterio denominado resto mayor para asignar escaños restantes) (Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua). Hay un caso de tendencia claramente mayoritaria, que emplea la fórmula de mayoría absoluta (Haití) mientras otros tres, Bolivia, México y Panamá, son sistemas mixtos, con diferentes tipos de distritos, estructura de voto y principio de representación. En Bolivia, 68 diputados son elegidos en distritos uninominales por mayoría relativa y otros 62 en 9 distritos regionales plurinominales a partir de emplear un sistema proporcional, asignando escaños a través de la fórmula D’Hondt, dirigido a compensar disparidades que puedan producir los resultados de la elección uninominal. En México se da un sistema segmentado, en donde se eligen diputados por representación proporcional y otros por mayoría relativa, con un cociente electoral corregido, con la intención de construir mayorías claras pero dentro de un margen establecido. Ningún partido o coalición puede obtener más del 60% de los 500 escaños, para evitar que cualquier mayoría tenga para sí la prerrogativa de reforma constitucional y además asegura la proporcionalidad con una medida extraordinaria en América Latina, la que establece que la diferencia entre votos-escaños de un partido no pueda superar un 8%. En Panamá también coexisten los principios de mayoría relativa (distritos uninominales) y de representación proporcional (distritos plurinominales de distinto tamaño) pero no hay un mecanismo de compensación ni garantía de proporcionalidad. En relación a la estructura de voto, la tendencia general ha sido la de implementar el sistema de listas cerradas y bloqueadas, toda vez que once países cuentan con ella (Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Uruguay); aunque ha habido intentos importantes en aumentar la capacidad de los electores en decidir los candidatos de los partidos. Algunos han empleado el sistema de voto preferente, listas cerradas pero no bloqueadas (Perú, Brasil); otros un sistema de listas y entre listas (Ecuador; Honduras); otro segmentado, donde se eligen a candidatos en distritos uninominales y se usan listas cerradas y bloqueadas en los plurinominales (México); donde cada elector vota a un candidato (Chile y Haití); mixto (Venezuela, Panamá y Bolivia) mientras que ningún país cuenta con un sistema completamente abierto para la elección de sus diputados. En Perú, el sistema de voto preferencial fue empleado para la elección de la Asamblea Constituyente de 1978, eliminado para la de 1980 y reestablecido en 1984. Actualmente se emplean listas cerradas y no bloqueadas, con doble voto preferencial dentro de una lista. En resumen, si bien ha habido intentos importantes por asegurar una mayor decisión de los ciudadanos en la elección de sus representantes, con algún tipo de voto preferencial; en la práctica, el alto número de partidos y el hecho de que los electores

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continuaran votando “por listas” más que por candidatos, no ha conseguido fortalecer esa relación. Respecto a la duración de los mandatos de los diputados, también es variable. En El Salvador y México el período es de tres años; en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras y República Dominicana es de cuatro años; en Bolivia, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela es de cinco años. Los diversos países tienden a permitir a los diputados la posibilidad de reelección en su cargo, tanto de manera inmediata para un período consecutivo (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Venezuela) o luego de un período intermedio (México y Costa Rica). En cuanto a los países que tienen dos Cámaras, en el Senado hay dos maneras de elegir a sus miembros: de manera directa (Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay) y de manera mixta (Chile, donde además de los 38 senadores elegidos por votación directa, la Constitución establece que se integre también por los ex presidentes de la República que hayan desempeñado el cargo durante seis años de manera continua y por 9 designados de la siguiente manera: 3 por la Suprema Corte, 4 por el Consejo de Seguridad Nacional y dos por el Presidente de la República, de los cuales uno debe haber sido rector de una Universidad estatal o reconocida por el Estado y otro ex ministro de Estado en un gobierno anterior). Respecto a la fórmula electoral predominante, los senadores son elegidos por la de representación mayoritaria (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y República Dominicana); seguidos por la de representación proporcional (Colombia, Paraguay y Uruguay), aunque también hay un sistema mixto (México). Entre el primer grupo, tanto en Argentina como en Bolivia, se aplican los principios de mayoría relativa y primera minoría de la misma forma, ya que la elección se basa en circunscripciones trinominales. De los tres escaños que le corresponden a cada circunscripción, dos se le asignan al partido con mayor votación y el tercero a la primera minoría. En Brasil, la cuestión es diferente porque si bien hay circunscripciones trinominales el procedimiento varía debido a que el Senado se renueva cada cuatro años (un tercio y dos tercios, alternativamente). Así se encuentra en disputa un escaño por circunscripción, el cual resulta asignado a la primera fuerza electoral y, cuando se renuevan dos tercios, se eligen dos escaños por cada distrito, los que son asignados a las dos fórmulas más votadas. En Chile, los 38 escaños que se eligen de manera directa se distribuyen en 19 distritos electorales. En principio los dos escaños de cada circunscripción le corresponden a las dos fórmulas más votadas pero la ley establece que si la primera fuerza obtiene más del doble de los votos que la segunda, obtiene ambos escaños. En República Dominicana a cada distrito les corresponde una senaduría que se elige por mayoría relativa. Entre los Senados que se integran por representación proporcional, los legisladores son electos sobre la base de una sola circunscripción nacional, lo que garantiza un alto grado de proporcionalidad y la representación de las grandes fuerzas políticas, pero no ayudan a construir lazos fuertes con los electores debido a la gran magnitud del distrito ni tampoco contribuye a la generación de gobiernos efectivos. Lo que algunos Senados si han conseguido es fomentar la participación de minorías. En el caso de Colombia, existe una circunscripción electoral especial para que dos senadores sean elegidos por las comunidades indígenas y las negritudes y en Argentina y Bolivia se establecieron reglas tras las reformas destinadas a ellas. En México, la reforma constitucional de 1996 introdujo el principio de representación proporcional para elegir a 32 de los 128 senadores. Se fijó en tres el número de escaños que se asignan en cada una de las 32 entidades federales (dos por el principio de mayoría y el tercero asignado por la primera minoría), en tanto que los restantes son electos por el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción nacional.

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La duración de los mandatos de los senadores varía entre aquellos en los que permanecen cuatro años (Colombia y República Dominicana, siendo esta idéntica a la de los diputados y a la del presidente); cinco años (Bolivia, Paraguay y Uruguay, también es similar a la de los otros cargos); seis años (Argentina, México) y ocho años (Brasil y Chile). En la mayoría de los casos se ha permitido la reelección sin mayores constricciones, puesto que en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Paraguay, República Dominicana y Uruguay se permite la reelección de manera inmediata mientras que en México la reelección sólo es factible con un período intermedio. c) Partidos políticos: financiación y democracia interna

Las reformas realizadas con relación a los partidos políticos se enmarcan preferentemente en dos áreas: la financiación y la democracia interna. Respecto a la financiación de las actividades internas, las reformas han estado dirigidas hacia un mayor financiamiento público de los partidos y de las campañas electorales (Ecuador en 1978 y posteriores, Colombia en 1991, Paraguay en 1993 y 2005, México en 1996; Panamá, República Dominicana en 1997 y Guatemala, aunque aún está en discusión). También las reformas han buscado incrementar los controles de los gastos electorales (Argentina, Panamá, Ecuador, Bolivia, México, Perú y Guatemala, donde todavía se sigue discutiendo sobre este tema). En Panamá, en 2001, a pesar de contar ya con financiación pública para los partidos, hubo fuertes argumentos en contra de desestimar un porcentaje del gasto público para el financiamiento partidista mientras que en Brasil y El Salvador también se está discutiendo sobre la necesidad de financiamiento público.

Cuadro 3.9. Mecanismos de selección de candidatos, autoridades y representación de minorías en el régimen electoral de los países de América Latina

Mecanismos de selección de candidatos a cargos de elección popular

Mecanismo de selección de autoridades

Representación de género por discriminación positiva en la Ley

País Constitución Ley ¿Elecciones Internas en la ley?

Convención Reguladas por Constitución o Ley

¿Sí o No? Listas%

Ubic. Cargos %

Argentina No Si Si, abiertas No Si (1991) 30 Sí Bolivia No No Si, leg. electoral Si (1997) 30 Sí 30 Brasil No No No Si (1997) 30 No Colombia No Si Si, abiertas No Si (2000) 30 No Costa Rica Si Si Si, partido elige si

abiertas o cerradas Si Si

(1997/2000) 40 Sí 40

Chile No Si Si, cerradas No No Ecuador No No No Si (2000) 40 Sí El Salvador No No No No Guatemala No Si Si Si, leg. electoral No Honduras No Si Si, abiertas Si, leg. electoral No México No No No Si (1996) 30 No Nicaragua No No No No Panamá No Si Si, cerradas No Si (1997) 30 Sí 30 Paraguay No Si Si, cerradas Si, leg. electoral Si (1996) 20 Sí 20 Perú No Si Si, partido elige si

abiertas o cerradas Si Si, leg. electoral Si (1997 y

2003) 25 No 30

Dominicana No Si Si, abiertas Si, leg. electoral Si (1997) 25 No Uruguay Si Si Si, abiertas Si, leg. electoral No Venezuela Si Si Si, cerradas No Si 30 Listas % = Porcentaje de puestos mínimos que deben ser previstos como cuota de género en las listas de candidatos a cargos de elección popular. Ubic. = Exigencia de ubicación de las mujeres en determinados puestos de la lista. Cargos % = Porcentaje de cargos mínimos que deben ser previstos como cuota de género en los órganos de dirección del partido. RM = Mecanismo de Revocatoria de Mandato deben estar establecidos en los Estatutos por normativa electoral nacional. Fuente: Freidenberg (2005).

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Respecto a los niveles de democracia interna de los partidos, las reformas han estado relacionadas con la necesidad de regular la incorporación de mecanismos más participativos en la selección de los candidatos. En Honduras (1985-1989); Paraguay (1996), Bolivia (1996), Uruguay (1999), Panamá (1999), Argentina (2002, aunque fue suspendida por decreto presidencial en diversas ocasiones) y Perú (2003) introdujeron la obligación de que los partidos realizaran elecciones internas (abiertas o cerradas) para seleccionar a sus candidatos; aunque ha habido partidos que adoptaron mecanismos competitivos sin que la legislación electoral los obligara, ya sea por necesidad de legitimar sus procedimientos internos (PRI en 1999 y 2005, PAN 2005, FSLN en 1996); para dirimir conflictos de liderazgos tras formar coaliciones electorales con otros partidos (la Alianza en Argentina en 1999, la Concertación en Chile en 1993 y 1999) o para resolver conflictos de liderazgos (ID en Ecuador en 1984; ANR-PC de Paraguay en 1992 y en 1997; FMLN en 1999; PRD en República Dominicana en 2000). Estos procesos fueron originados desde el interior de los partidos, sin afectar a otras agrupaciones del sistema y los mismos manifiestan cierto "componente privado" sin participación de instancias electorales nacionales en su control y organización.

Cuadro 3.10. Selección de candidatos presidenciales en América Latina (año de realización)

Elecciones internas (abiertas)

Elecciones internas (cerradas)

Convenciones Junta Ejecutiva

Líder

Argentina FREPASO (94) IU (89) UCR (02), ALIANZA (99)

PJ (88)a

PJ (83,94,99,02)a UCR (82,89,94)

Bolivia MNRb (99,02), MIR (99,02), MAS (02) ADN (85-02)b

UCS (97,02)b

Brasil PT (02) PDT, PMDB, PSDB, PT, PFL

Colombia PLC (90,94)a PCC (98) PCC(90,94,02), PLC (98,02)a

Costa Rica PLN(desde 85, 89,93,97,01) PUSC (89,93,01)a

PFD (89, 93,97,01) PUSC (97)

Chile Concertación (93,99,01,05) PS PPD (93,99,01), RN (93,99,01)e, PDC (93,99,01)e UDI (93,99,01)e

Ecuador ID (87), DP (02) PSC, DP, ID MUPP PRE (desde 84)

El Salvador FMLN (94,99,03) ARENA (94,99,03)

Guatemala PAN (03) FRG (02), PAN

Honduras PLH (85,93,97,00,05) PNH (85,93,97,00,05)

México PRI (99)a PAN (99,05)a

PRI (05) PRD (99)a, PAN (antes de 99) PRI (hasta

99) Nicaragua FSLN (96,01)d PLC (96, 01) PLC

Panamá PA (98), PRD (98,03) PP (98)

PA (93, 03)b, PRDb (93) MOLIRENA

Paraguay ANR-PC (90,94,99) PLRA (90,94,99) PEN (90, 94,99)

Perú APRA (85, 00), AP (04) APRA, PP

R.Dominicana PRSC (96) PRD (desde 82) PRSC (02)

PLD (99)c PRSCb PRSC (99)

Uruguay EP-FA (96,99, 03), PC (99,03) PN (99,03)

EP-FAb, PCb, PNb*

Venezuela COPEI (98) AD (68,78,83,93) COPEI (93)

AD(98), COPEI (73,87,98) MAS (88,98)

MVR (98,00) PPT, PT

* Antes de la reforma electoral, los candidatos se elegían por el sistema de ley de lemas, tras el acuerdo entre las élites para las nominaciones. a Indica que hay más de un actor que participa en el proceso de selección de candidatos y que los Estatutos posibilitan la elección del mecanismo a emplear en cada oportunidad. b Señala que ese mecanismo fue empleado hasta que se realizó una reforma electoral en el sistema y, con ellos, se modificaron las normas de elección. c. Los órganos nacionales precalifican a las candidaturas y luego éstas compiten entre sí. d. Convenciones o Directorio ratifican resultados elecciones internas. e. Convenciones o Directorio del partido proponen y luego hay elecciones internas. Fuente: Freidenberg (2005).

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3.3. Los sistemas de partidos latinoamericanos 3.3.1. Los sistemas de partidos de cara a la instauración democrática Tras los procesos de transición a la democracia, y a raíz de la primera elección presidencial, América Latina contaba con cuatro escenarios muy diferentes en cuanto a sus sistemas de partidos. Un primer escenario recogía a aquellos países con unas tradiciones político-partidistas sólidas, tanto en términos de la existencia de maquinarias partidistas como de capacidad de las mismas para movilizar el apoyo de importantes sectores de la población. El segundo contemplaba un modelo mixto en el que partidos antiguos iban a cohabitar con partidos nuevos surgidos del propio proceso transicional. El tercero encuadraba a los casos definidos por el mantenimiento de organizaciones partidistas históricamente vacías, tanto en términos políticos como sociales. Finalmente, el cuarto recogía a los países en que, sumando a la debilidad histórica partidista los efectos de las políticas de los gobiernos autoritarios, apenas si se contaba con un marco mínimo de partidos. Estos escenarios pueden verse claramente en la parte izquierda del Cuadro 3.10. El primer caso integraba a los países del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay). En ellos, el universo partidista prácticamente respetaba el esquema anterior a la quiebra de la democracia: radicales y justicialistas en Argentina; socialistas, democristianos, radicales y conservadores en Chile y colorados, blancos y frenteamplistas en Uruguay, eran una continuación de la política nacional de inicios de la década de 1970, absorbiendo valores superiores al 85% de apoyo electoral entre esos partidos. En un primer momento postransicional éste también sería el caso de Perú, ya que los dos partidos que se alternaron en el poder en la década de 1980 y que lo usufructuaron eran anteriores al proceso autoritario (se trata del APRA y de Acción Popular), aunque posteriormente el propio sistema de partidos sufriera uno de los cataclismos más serios de la región. Igualmente puede incorporarse aquí a Ecuador que reproduce en la primera elección (1978-1979) el sistema de partidos anterior a la quiebra de la democracia. Los socialcristianos, la Democracia Cristiana (luego Democracia Popular) y la Izquierda Democrática, que habían sido fundados entre las décadas de 1950 y 1960, convivieron en la elección fundacional con el CFP, PLRE, PSE y PCE, todos ellos anteriores a la quiebra democrática de 1972. El segundo escenario, más complejo, recogía a partidos nacidos a mediados del siglo XX que mantenían una estructura muy sólida y sobre los que todavía giraba el nuevo sistema político democrático. Tal era el caso del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) en Bolivia y la vieja matriz de los partidos de trabajadores originados en el período de Getulio Vargas en Brasil. Ellos convivieron con una pléyade de nuevos partidos surgidos, bien durante el período autoritario, bien durante la propia transición. Son ejemplo de ello los casos de ADN y MIR y, más adelante, CONDEPA y UCS en Bolivia, y de PMDB, PSDB, PDT y PFL en Brasil. El tercer escenario acoge a Paraguay, donde la continuada presencia del fraude electoral afectó la existencia de Acción Nacional Republicana (Partido Colorado) y del Partido Liberal Radical Auténtico. Solamente después de las primeras elecciones constitucionales de 1993, el juego partidista quedó más claramente legitimado. Algo similar podría decirse de los Partidos Liberal y Nacional en Honduras; Nicaragua, aunque en lo relativo al Partido Liberal, o a Panamá, con el PRD y el Partido Arnulfista. El cuarto grupo integraría a aquellos sistemas de partidos en los que se produjo un clarísimo proceso de refundación paralelo al proceso transicional. Esto parece evidente para el caso de El Salvador y Guatemala, puesto que en el primero ARENA y el FMLN son hijos del conflicto armado e igualmente en el segundo con FRG, PAN y URNG. Así como parcialmente para Nicaragua con el FSLN y para República Dominicana aunque aquí la presencia del PRD

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databa de la dictadura trujillista. Finalmente, no todos los países latinoamericanos entran en esta tipología. Quedan fuera los tres casos que tuvieron procesos transicionales anteriores: Costa Rica, Colombia y Venezuela; y aquellos dos, Cuba y México, que han vivido inmersos, todavía hasta muy recientemente el segundo, en un sistema de partido hegemónico.

Cuadro 3.11. Tipología de sistemas de partidos en América Latina Sistema de partidos al inicio de la transición. Partidos con mayor apoyo en la elección fundacional legislativa

Sistemas de partidos en la actualidad. Partidos con mayor apoyo en la última elección legislativa

PAIS Año Partidos y % de escaños que controlan*

Año Partidos y % de escaños que controlan

Grupo I Argentina 1983 UCR-PJ (95%) 2005 PJ (52%)

UCR (15%) Chile 1989 Concertación- Unión por Chile (85%) 2005 Concertación – Alianza por Chile (95%) Uruguay 1984 PC-PN- Frente Amplio (98%) 2004 Frente Amplio –PN (89%) Perú 1980 APRA – AP (87%) 2006 UPP- APRA (67%) Ecuador 1979 CFP-ID-PCE- PLRE (84%) 2002 PSC-ID-PRE-MUPP-PRIAN (75%) Grupo II Bolivia 1985 MNR-ADN-MIR (76%) 2005 MAS-PODEMOS (88%) Brasil 1986 PMDB-PFL-ARENA/PDS (84%) 2002 PT- PFL-PMDB-PSDB-PPB (72%) Grupo III Paraguay 1993 ANR/PC-PLRA (96%) 2003 ANR/PC-PLRA (72%) Honduras 1981 PLH – PNH (95%) 2005 PLH – PNH (91%) Nicaragua 1990 FSLN – UNO (98%) 2001 FSLN – PCL (98%) Panamá 1994 PRD – Arnulfista (73%) 2004 PRD – Arnulfista (74%) Grupo IV El Salvador 1994 ARENA – FMLN - PDC (93%) 2006 FMLN – ARENA – PCN (91%) R.Dominicana 1978 PR/PRSC-MMP (100%) 2002 PRD – PLD - PRSC (99%) Guatemala 1995 PAN – FRG (90%) 2003 GANA – FRG – UNE – PAN (88%) Colombia 1982 PC-PL (99%) 2006 PC-PL (%) Costa Rica 1982 PLN – UNIDAD/PUSC (91%) 2002 PLN – PUSC – PAC (87%) Venezuela 1973 AD – COPEI (86%) 2005 MVR (71%)

MVR-PODEMOS-PPT (88%) México 1985 PRI (73%) 2006 PRI (%)

PRI – PAN – PRD (%) * Las cifras entre paréntesis señalan la concentración de escaños entre los principales partidos de ese momento. Este % permite observar también en qué medida los electores distribuyen sus preferencias entre un número elevado o reducido de formaciones políticas. Los partidos están colocados según el tamaño de su bloque (de mayor a menor, de izquierda a derecha). El ordenamiento en grupos responde a la tipología construida en función de los escenarios existentes en los sistemas de partidos al inicio de la transición. En el caso de que hubiera dos cámaras se incluye el dato de la Cámara Baja. El criterio de inclusión es que los partidos tuvieran una representación mayoritaria en la Cámara. En Chile, los partidos son por la Concertación (PDC, PD, PS) y por Unión por Chile y Alianza por Chile (RN y UDI). En El Salvador se considera la elección de 1994 como inicio debido a que es donde comienza a darse un régimen competitivo, en el que participa el FMLN, antes excluido. Fuente: Elaboración propia.

3.3.2. Los sistemas de partidos tras veinticinco años de competencia Los cambios producidos en los sistemas de partidos latinoamericanos entre 1979 y 2005 permiten la estructuración de cuatro nuevos escenarios. Un primer grupo se refiere a aquellos países en donde el sistema de partidos ha cambiado de manera radical (Perú, Venezuela) y el poder se ha distribuido mayoritariamente en un nuevo conjunto de fuerzas, aún cuando como en Perú, tras el colapso inicial, algunos partidos históricos han reaparecido en la escena electoral o, por lo menos, se han adaptado estratégicamente para sobrevivir (APRA y AP). Así y todo, en ambos países se dio una refundación del sistema partidista, con la emergencia de movimientos que buscaban ser “taxis” para liderazgos de corte bonapartista. El caso peruano fue, por más de diez años, el intento más claro de que se

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podía “vivir sin partidos”. En tanto, en Venezuela, se experimentó la mayor desinstitucionalización de un sistema de partidos consolidado. En este esquema también podría incluirse a Guatemala, pero más por un cambio en la oferta partidista (por el cambio de partidos), que hace que en cada nueva elección los electores se enfrenten con nuevos partidos o coaliciones de partidos entre las cuales seleccionar su voto. Un segundo grupo lo constituyen aquellos sistemas donde un partido mayoritario se ha mantenido estable desde la elección fundacional y su polo opositor ha sido fluido o se ha fragmentado en múltiples opciones partidistas (el FSLN en Nicaragua4, el PRI en México e incluso el PJ en Argentina), actuando ese partido en un escenario incluso con características de sistema predominante. Un tercer grupo lo integran los sistemas en los que ha habido un crecimiento en el número de partidos, se constituyen como sistema multipartidistas extremos y la fluidez en el sistema de partidos es constante, quizás más por el fraccionamiento en el nivel de las élites que genera una multiplicación en la oferta partidista que por el cambio en las preferencias de los votantes (Brasil, Ecuador, Bolivia). Un cuarto escenario es el de aquellos sistemas de partidos que se han mantenido inalterables o con cambios mínimos en el período analizado (Paraguay, Panamá, Uruguay, Honduras y Chile), y también aquellos donde si bien la estructura de la competencia se mantiene según el esquema transicional, han emergido terceras fuerzas que ponen en duda la naturaleza tradicional histórica del bipartidismo (Costa Rica). El caso de Colombia se presenta aparte, ya que si bien hay una estabilidad que hace creer en la permanencia del bipartidismo; en realidad, el funcionamiento de los dos grandes partidos tradicionales en microempresas electorales esconde un multipartidismo extremo. Por lo tanto, si uno analizara los datos electorales sin asignar a cada lista a los dos grandes partidos que le prestan su nombre, la transformación del sistema de partidos sería absoluta desde la reforma constitucional de 1991 pero esto sólo si se considerara a las etiquetas como partidos y no como meras rúbricas que sólo compiten en el momento electoral. Finalmente, hay que destacar la relativa continuidad en la composición de los sistemas de partidos latinoamericanos. Esa estabilidad en las opciones partidistas es una nota sorprendente que contradice la visión que habitualmente se ofrece por la existencia de cambios dramáticos o por la crisis del orden anteriormente existente. La continuidad dada permite matizar la supuesta crisis de los partidos en la medida en que si “estos siguen siendo los que eran”, su propia existencia, gracias en definitiva a los procesos electorales, invalida la tesis genérica del rechazo de los electores. La clase política sigue manteniendo las viejas etiquetas sin buscar otro tipo de reacomodo, lo cual no minimiza la hostil percepción que la población manifiesta hacia los partidos pero relativiza la crisis de representación existente, si se la mira desde los partidos políticos. Esta relativa estabilidad puede observarse por ejemplo en el Cuadro 3.10, donde es factible corroborar los altos niveles de concentración de voto de los partidos, siendo en muchos de los casos analizados los mismos partidos los que se benefician de las preferencias tanto al inicio del período como en la última elección legislativa.

3.3.3. La estructura de la competencia de los sistemas de partidos La caracterización de los sistemas de partidos, en cuanto a los diversos escenarios existentes tanto en un primer momento postransición como en la actualidad, debe ser complementada por el análisis de una serie de dimensiones que muestran de manera más clara la dinámica de los partidos y las relaciones entre ellos. Así resulta necesario analizar: el formato del sistema de partidos; el nivel de cambio de los electores en los apoyos que brindan a los

4 Existe una estructura de la competencia de corte bipartidista, en la que el FSLN se enfrenta a una coalición de centro-derecha que mantiene sus bases y dirigentes a pesar de los cambios de etiqueta partidista (en 1996 fue denominada como Alianza Liberal y en 2001 Partido Liberal Constitucionalista).

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partidos y el grado de polarización ideológica existente a nivel de las élites partidistas que integran el Poder Legislativo.

3.3.3.1. El formato numérico de los sistemas de partidos El número y la fuerza relativa de los partidos en una circunscripción electoral (ya sea nacional o local) permiten conocer más detalladamente la estructura de la competencia partidista. El nivel de fragmentación de un sistema de partidos indica el número de agrupaciones que obtienen una proporción importante de los votos y de los escaños y se encuentra asociado con una amplia gama de factores políticos, sociales y económicos. Altos niveles de fragmentación del sistema de partidos, junto a altos niveles de polarización, hacen al sistema menos gobernable; predispone a bloqueos entre el Ejecutivo y el Legislativo; dificulta las posibilidades de generar coaliciones gobernantes así como también facilita la ruptura democrática o las crisis institucionales. Es más, de manera específica, hay quienes alertan que un alto número de partidos compitiendo en un contexto presidencialista dificulta la gobernabilidad. Y esto aún cuando ha habido contraejemplos claros como el chileno, en el que la democracia fue estable durante cuarenta años con un sistema multipartidista o el argentino en el que la práctica bipartidista entre radicales y peronistas no evitó continuos golpes de Estado, por lo que se muestra que más que el multipartidismo a secas, el peligro está en la falta de cooperación de las élites y en su incapacidad para facilitar la construcción de mayorías y coaliciones que permitan gobernar. El número efectivo de partidos, esto es, el indicador que señala cuál es el número relevante de partidos que compiten en el sistema, muestra que América Latina ha ido hacia un mayor multipartidismo en los últimos veinticinco años. Los análisis muestran que al inicio de la transición el NEP medio era de 2,82 y que, en la última elección legislativa analizada para la presente investigación, ese número ha ascendido a 3,66 (Cuadro 3.11). Esta mayor fragmentación podría pensarse en diferentes términos: a) como la representación natural de diversas tendencias ideológicas en el sistema de partidos; b) como la incorporación de nuevos actores en la política (guerrilla, indígenas, paramilitares, movimientos sociales) que han estado excluidos y c) desde una visión más pesimista, como el resultado del uso de los partidos como vehículos personales y/o vías de resolución de conflictos internos de los partidos. El hecho de que haya más partidos también puede suponer un mayor pluralismo en el sistema democrático, debido a la inclusión en el juego político de todos los actores que deben estar en él pero también puede ser un indicador de la dificultad de los políticos para cooperar con los otros miembros de su partido cuando pierden una elección interna y prefieren competir por fuera antes que subordinarse al competidor. Los niveles de fragmentación política de los sistemas de partidos son variables. Los datos del Cuadro 3.12 señalan que apenas un número muy reducido de países se acerca al bipartidismo puro que traduce con más simpleza la lógica gobierno-oposición (actualmente sólo Honduras, Nicaragua y Paraguay). República Dominicana, Costa Rica5 y Colombia, se encuentran en la situación de dos partidos y medio; a pesar de la fuerte fragmentación de los partidos tradicionales de éste último, especialmente el Partido Liberal. En Argentina, El Salvador, Panamá, Venezuela y Guatemala se da un sistema de partidos de multipartidismo limitado, aunque en la práctica en El Salvador o en Chile se está en un juego de dos. Por tanto, el valor del NEP no está reflejando los rasgos de la competencia real. El caso de Chile es peculiar, porque si bien manifiesta un alto número de partidos, lo que le llevaría a estar

5 El bipartidismo histórico de Costa Rica se ha visto afectado en la elección de 2002, con la emergencia del Partido Acción Ciudadana (PAC), fruto de una escisión del PLN, que aglutina parte del sentimiento antipartidista tradicional.

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en el grupo de multipartidismo extremo, la lógica coalicionista en dos polos hace que el sistema funcione con rasgos bipartidistas. En Brasil y Ecuador tienen sistemas multipartidistas extremos, donde más de cinco partidos –incluyendo alguno de ellos con posiciones antisistema- tienen presencia significativa en el Congreso y capacidad de chantaje, lo que aumentan las dificultades para construir mayorías estables que respalden al presidente. La observación muestra que en seis países existen más de cinco partidos que tendrían capacidad similar para acceder al ejercicio del gobierno (lo que suele llamarse como “partidos orientados al gobierno”), lo cual dificulta la gobernabilidad del sistema político y muestra el fracaso de muchas reformas electorales implementadas en las últimas décadas respecto a la reducción del número de partidos en América Latina. Bolivia también se integra en este grupo de sistemas de partidos, a pesar de que en la última elección se ha visto una reducción de fuerzas en competencia (el número efectivo de partidos de la elección inicial fue de 4,31 y el de la última elección 2,39). La magnitud del cambio en cuanto a la fragmentación del sistema de partidos ha sido de carácter positivo, lo que significa que en términos comparados, en los sistemas de partidos latinoamericanos, la oferta partidista se ha incrementado; han surgido nuevas agrupaciones o las vigentes se han dividido; los ciudadanos han fijado sus preferencias entre más opciones y muchos más actores participan en la dinámica política; con excepción de algunos países donde el número efectivo de partidos se ha reducido, siendo esto de manera significativa en Panamá donde la magnitud del cambio es de -1,41 y en Bolivia, donde la reducción del sistema de partidos ha sido de -1,92.

Cuadro 3.12. La fragmentación de los sistemas de partidos en América Latina

País Elecciones Legislativas NEP p inicial

NEP p Última elección

magnitud cambio

media país

Honduras 1981,85,89,93,97,01,05 2,17 2,37 0,24 2,18 Nicaragua 1984,90,96,01 2,28 2,08 -0,2 2,24 Paraguay 1989,93,98,03 1,89 3,18 1,29 2,37 Dominicana 1978,82,86,90,94,98,02, 06 1,99 2,78 0,79 2,48 Costa Rica 1978,82,86,90,94,98,02,06 2,38 3,68 1,3 2,52 Colombia 1982,86,90,91,94,98,02,06 1,98 2,17 0,19 2,52 México 1985,88,91,94,97,00,03,06 1,83 3,01 1,18 2,57 Argentina 1983,85,87,89,91,93,95,97,99,01 2,19 3,43 1,24 2,91 Uruguay 1984,89,94,99,04 2,92 2,39 -0,53 3,00 Venezuela 1978,83,88,93,98,00,05 2,65 1,93 -0,72 3,30 Perú 1980,85,90,95,00,01,06 2,46 4,37 1,91 3,34 Panamá 1994,99,04 4,33 2,92 -1,41 3,50 El Salvador 1994,97,00,03,06 3,06 3,54 0,48 3,55 Bolivia 1985,89,93,97,02,05 4,31 2,39 -1,92 4,11 Guatemala 1995,99,03 2,35 4,57 2,22 4,82 Chile 1989,93,97,01,05 5,07 4,96 -0,11 5,05 Ecuador 1979,84,86,88,90,92,94,96,98,02 4,03 7,54 3,51 5,86 Brasil 1986,90,94,98,02,06 2,83 8,49 5,66 7,06

Media regional 2,82 3,66 3,52 Nep p = Número efectivo de partidos parlamentarios, calculado según la fórmula de Laakso y Taagepera (1979), en el momento de conformación de la Legislatura tras los resultados de la elección. La fórmula de NEP empleada es la siguiente: N= 1/∑ei2 donde e es el porcentaje de escaños del partido i. En sistemas mixtos (Bolivia, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Venezuela) está calculado sobre el total de la Cámara, sin considerar las diferencias en la fórmula electoral por medio de la cual se elige a cada diputado. Magnitud cambio: es la diferencia entre Nep p t +1 – Nep p t En Nicaragua, UNO y Alianza Liberal son considerados como un único partido. En Argentina, la Alianza se considera como un partido en las elecciones de 1997 y 1999. Fuente: Elaboración propia a partir de datos electorales.

En el análisis por países es posible ver que la tendencia al crecimiento del número de partidos (en comparación al momento postransición) se ve claramente la magnitud del cambio positiva en Brasil (5,66), Ecuador (3,51), Guatemala (2,2), Perú (1,91), Paraguay

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(1,29) o Argentina (1,24) que contaba con un bipartidismo claro en la década de 1980 pero con el paso de los años se fue fragmentando cada vez más, fundamentalmente, por la escisión del Partido Justicialista y la fluidez de su oposición. En Perú se dio un sistema de naturaleza bipartidista durante los dos primeros gobiernos post-transición para luego pasar bruscamente al multipartidismo durante los períodos de Fujimori, empleándose a los partidos como meros “taxis” electorales, para luego racionalizarse una vez más a partir de la caída de éste. En Ecuador, aunque su sistema de partidos presentaba rasgos multipartidistas en la elección fundacional, con el pasar de los años, la fragmentación se fue acentuando hasta llegar al multipartidismo extremo de corte polarizado en los comicios de 2002, debido a la incorporación de nuevos actores en la política (como en el caso de MUPP/NP desde 1996) así como también por la presencia de políticos y electores volátiles, que utilizan la creación de nuevos partidos como vehículos de participación electoral (como en Perú) o como una manera de resolver conflictos en el interior de los partidos. 3.3.3.2. ¿Cómo ha cambiado su voto el electorado? Otro de los indicadores relacionados con la estructuración de la competencia partidista y el nivel de vinculación de los partidos con el electorado es el de la volatilidad electoral agregada, la cual permite conocer el nivel de alineamiento de los ciudadanos con los partidos así como también la estabilidad de las preferencias de los electores hacia un sistema de partidos determinado. Ésta es una medida que representa el cambio neto en la proporción de votos o escaños que cada uno de los partidos gana o pierde de una elección legislativa a otra. Una volatilidad alta representa a un electorado que ha desplazado de manera significativa sus preferencias de unos partidos a otros, lo que puede estar vinculado tanto a un cambio natural de las preferencias de los ciudadanos como a un cambio de la oferta partidista. Una volatilidad baja, por contraparte, indica una mayor estabilización y consolidación del sistema de partidos. Los sistemas de partidos más estables en términos comparados son Honduras, Dominicana, Chile y Uruguay, a pesar de que en éste último país la elección realizada en 2004 supuso un aumento de la volatilidad electoral por el triunfo del Frente Amplio; mientras que los más volátiles de todo el período son Perú, Bolivia, Nicaragua y Venezuela. Estos datos se presentan significativos al compararlos con los de otras regiones como la europea, donde el nivel de volatilidad electoral agregada alcanza niveles relativamente bajos6. Al analizar la volatilidad electoral es necesario también mencionar una serie de consideraciones. En primer lugar, que muchas veces los cambios en las preferencias de los votantes se deben más a modificaciones en la oferta partidista, que en los electores, como puede esperarse de Perú, Guatemala y Venezuela. En segundo lugar, se necesita recordar que también ha habido cambios en el número de votantes, tanto debido al crecimiento de la población como a la extensión de derechos políticos a los jóvenes y a los analfabetos. En tercer lugar, un fenómeno que afecta el cálculo de la volatilidad es el de la abstención, una práctica cada vez más presente en la política latinoamericana. Finalmente, que hay casos donde si bien el apoyo a los partidos en términos nacionales son volátiles; al analizar los niveles subnacionales o regionales, esos partidos suelen gozar de apoyos estables que permanecen en el tiempo como ocurre en el ejemplo ecuatoriano, en el brasileño e incluso en los partidos provinciales argentinos.

6 En Alemania el nivel medio de la volatilidad electoral agregada total para el período 1972-1998 es de 6,4; en Bélgica el nivel medio en el período 1971-1999 es de 7,83; en España en el período 1979-1996 es de 15,32; en Finlandia en el período 1972-1999 es de 8,07; en Francia en el período 1962-1997 es de 14,5 o en Grecia en el período 1977-2000 de 11,4. Estos datos proceden de los diversos capítulos del libro de Alcántara (2000) sobre los sistemas políticos de la Unión Europea.

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Cuadro 3.13. Volatilidad Electoral Agregada Legislativa

País Períodos Índice de volatilidad electoral agregada

Honduras 1981-2005 7,01 R. Dominicana 1978-2002 7,92 Chile 1989-2001 14,10 Uruguay 1984-2004 15,22 Costa Rica 1978-2002 17,73 El Salvador 1985-2003 19,12 Brasil 1986-1998 23,94 Colombia 1982-1998 24,27 Panamá 1994-2004 24,40 Ecuador 1979-2002 26,60 Paraguay 1989-2003 27,25 Nicaragua 1984-2001 29,37 Bolivia 1985-2005 30,42 Venezuela 1978-2005 31,49 Perú 1980-2001 42,38 En Ecuador se calcula a partir de los resultados electorales para los diputados provinciales; figura que estuvo vigente hasta la elección de 1998. A partir de 2002, ya no se eligieron diputados a través del distrito nacional, por lo que se calculó para toda la cámara. En México y Guatemala no se calcula a raíz de la combinación de los sistemas de elección y la dificultad de conseguir datos totales por cada partido. En Argentina no se calcula debido a la dificultad en la obtención de los datos electorales por partido, frente o coalición electoral, debidos a los cambios de una elección a otra. Se puede medir de diferentes maneras, aunque se suele utilizar el índice de volatilidad electoral agregada de Pedersen (1983). La fórmula es: VT = ∑ [Pi t - Pi(t+1)]/z siendo Pi t el apoyo electoral en porcentaje de votos a un partido en una elección dada y siendo Pi(t+1), el apoyo electoral en porcentaje de votos de ese partido en la siguiente elección. Fuente: Elaboración propia.

3.3.3.3. La polarización ideológica de los sistemas de partidos Las imágenes izquierda y derecha que son empleadas en Europa también pueden ser utilizadas en otros regiones como América Latina para caracterizar el universo político y para tener información respecto a las categorías que los políticos emplean para ordenar y comprender la política. Si bien el contenido de esas categorías varía debido a las peculiaridades de los contextos nacionales (e incluso dentro de ellos), la investigación empírica realizada hasta el momento señala la adecuación de emplear la dimensión espacial de la política para describir el espacio político latinoamericano. Tanto las élites políticas como los ciudadanos han sabido identificarse en las diferentes posiciones espaciales en un continuo de izquierda-derecha y han podido utilizar esas etiquetas para señalar su posición; la de sus partidos y las de otras agrupaciones políticas; aún cuando ésta no sea la única que diferencie a los actores políticos entre sí ni tampoco la más importante (hay países en los que la cuestión religiosa, étnica, e incluso la territorial puede llegar a ser más significativa). El uso de este indicador permite conocer cual es la distancia existente entre los partidos que son relevantes dentro del sistema. Puede ser que un partido esté muy radicalizado ideológicamente pero que sea minoritario y, por tanto, su papel (aunque importante) debe ser considerado de manera diferente a si fuera un partido grande. Por ello, usamos la fórmula de polarización ponderada que, tras calcular las distancias entre las autoubicaciones ideológicas medias de los miembros de los partidos, pondera la misma por el porcentaje de escaños de cada agrupación.

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Cuadro 3.14. Polarización ideológica ponderada según el peso de los partidos principales

País Período Legislativo

Partidos más distantes*

Según autopercepción miembros partidos

Según percepción de los otros partidos

Distancia Media país Distancia Media país

Panamá 1999-2004 PRD-Arnulfista 0,12 0,12 1,71 1,71 1998-2003 PLRA-ANR 0,41 1 Paraguay 2003-2008 PLRA-ANR 0,16

0,29 0,79

0,90

1995-1997 FREPASO-PJ 0,29 1,79 Argentina 1999-2001 FREPASO-PJ 0,77

0,53 2,66

2,23

1994-1998 PLN-PUSC 0,84 2,03 Costa Rica 1998-2002 PLN-PUSC 0,80

0,82 3,13

2,58

1993-1997 PLH-PNH 0,22 3,43 1997-2001 PLH-PNH 0,53 1,71

Honduras

2002-2006 PLH-PNH 1,98

0,91 2,18

3,66 1993-1998 MAS-COPEI 0,41 3,19 Venezuela 2000-2005 MAS-COPEI 1,14

0,78 4,36

3,78

1995-1999 FDNG-PAN 1,12 3,64 Guatemala 2000-2004 URNG-PAN 0,91

1,02 2,85

3,25

1995-2000 APRA-C’90 1,56 3,83 Peru 2001-2006 Perú posible-UPP 0,58

1,07 1,91

2,87

1994-1997 PRD-PAN 0,58 3,48 1997-2000 PRD-PAN 1,44 5,19

México

2000-2003 PRD-PAN 1,24

1,09 5,31

4,69 1994-1999 EP/FA-PC 0,75 4,45 Uruguay 1999-2004 EP/FA-PC 1,66

1,21 6,04

5,25

1994-1998 PLD-PRSC 1,54 2,68 R. Dominicana 1998-2001 PLD-PRSC 1,27

1,41 1,30

1,99

1993-1997 CONDEPA-ADN 1,47 2,46 Bolivia 1997-2002 MIR-ADN 1,73

1,60 1,80

2,13

1996-1998 MUPPNP-PSC 2,03 5,69 Ecuador 1998-2002 MUPPNP-PSC 1,40

1,72 2,69

4,19

1993-1997 PS-RN 1,90 4,12 1997-2001 PS-UDI 2,81 5,28

Chile

2001-2004 PS-UDI 2,51

2,41 6,86

5,42 1994-1998 PLC-PCC 3,14 4,46 Colombia 1998-2002 PLC-PCC 3,06

3,10 4,57

4,52

1994-1997 FMLN-ARENA 3,25 7,86 1997-2000 FMLN-ARENA 5,85 12,46

El Salvador

2000-2003 FMLN-ARENA 5,59

4,90 12,30

-

1996-2001 FSLN-PLC 3,90 12,44 Nicaragua 2001-2006 FSLN-PLC 6,53

5,22 12,66

-

* Partidos más distantes según la autopercepción de los miembros considerados sólo los partidos más relevantes del sistema. La polarización ponderada media en términos de la autoubicación ideológica de los miembros de los partidos para toda América Latina alcanza el nivel de 1,77. La polarización se mide en una escala en la que 1 es izquierda y 10 derecha de acuerdo con la resta de los valores medios de los partidos que se sitúan en el extremo ideológico del arco parlamentario, ponderada por el peso de cada partido en el Legislativo. Los datos para la ponderación son calculados al momento en que se constituye el Congreso. Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por Manuel Alcántara (dir.). Proyecto de Elites Parlamentarias de América Latina (PELA). Universidad de Salamanca (1994-2004).

La heterogeneidad de las sociedades latinoamericanas se expresa en una polarización ideológica relativamente alta entre los partidos políticos presentes en el Poder Legislativo. Una excesiva polarización suele ser interpretada como una situación que alerta respecto a una cercana ruptura del sistema político pero, como también se ha señalado, puede indicar la incorporación de las fuerzas radicales en el sistema político. El Salvador, Nicaragua, Panamá, Ecuador, Colombia y Chile son los casos con un mayor grado de polarización. Los dos primeros reflejan la integración de la guerrilla en el sistema político bajo la forma de un partido. Colombia muestra la diferenciación existente entre las dos “familias partidistas”, aún cuando la ciudadanía denuncia que cada vez se distinguen menos las diferencias entre

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liberales y conservadores. En Chile se proyecta la profunda división que durante el largo período autoritario sufrió su sociedad y que se articuló en un eje pinochet-antipinochet. Si en algunos países a pesar de los niveles de polarización la política comienza a encauzarse a través de espacios de competencia y diálogo democrático; en muchos otros la política puede ser un diálogo de sordos. Un ejemplo de ello parece ser Ecuador donde los estereotipos, cierta irresponsabilidad de algunos sectores de las élites políticas y la presencia de fracturas latentes (cleavages) que no han terminado de incorporarse en la comunidad nacional -como la regional y la étnica- llevan a un clima de tensión política constante. En estos casos, la polarización presiona hacia la ingobernabilidad del sistema político, toda vez que cuenta con un sistema de partidos multipartidista extremo. Finalmente, se encuentran casos donde el nivel de polarización es bajo como Paraguay, Argentina, Costa Rica y Honduras, los cuatro sistemas de partidos que tienen formatos en torno a dos o tres partidos y que suelen competir de manera centrípeta. El nivel de polarización, junto a la fragmentación, son claves para diferenciar a unos sistemas de partidos de otros y también, como han señalado diversos autores, para explicar las quiebras de las democracias y su ingobernabilidad. Niveles altos de fragmentación del sistema de partidos, combinado con altos niveles de polarización, afectan la gobernabilidad y la estabilidad de un sistema democrático. Cuando el sistema está escasamente polarizado, la competencia política tiende a ser centrípeta, porque para poder ganar la mayoría, los partidos deben ubicarse en el centro del espacio político. Por el contrario, altos niveles de polarización dificultan el juego político; obstruyen la construcción de alianzas interpartidistas y acuerdos legislativos y es menos favorable para la estabilidad de la democracia.

Cuadro 3.15. Sistemas de Partidos en América Latina

Polarización ponderada Baja Alta

Baja

(0 a 2,5)

Honduras Paraguay

Dominicana

Nicaragua

Media ( + 2,5 a 4,5)

Argentina Costa Rica México Perú

Panamá Uruguay Venezuela

El Salvador Colombia

Bolivia

Fragmentación

Alta (+ 4,5)

Guatemala Chile

Ecuador La ausencia de Brasil se debe al hecho de que no se cuenta con datos de la ideología de los diputados como para poder calcular la polarización ponderada. En términos de la fragmentación Brasil estaría ubicado en el cuadrante, junto a Guatemala, Chile y Ecuador, ya que la media para todo el período es de 7,06, siendo el más fragmentado de América Latina. Fuente: Elaboración propia.

El Cuadro 3.15 resume las dos variables analizadas, fragmentación y polarización, en los sistemas de partidos de América Latina y permite diferenciar a los sistemas entre sí. Los datos permiten diferenciar diversos grupos, ubicando la mayor parte de los sistemas en una posición de fragmentación media (entre 2,5 y 4,5) y con una polarización baja (Argentina, Costa Rica, México, Perú, Uruguay y Venezuela). Es destacar la ubicación de Guatemala, Ecuador y Chile en un mismo cuadrante, tres países con altos niveles de fragmentación partidistas y polarización ideológica pero con diferencias entre sí debido al marco de la competencia real. La lógica coalicional chilena y la tendencia a la negociación política

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otorgan un nivel de estabilidad al sistema de partidos que no es posible ver en los otros dos casos.

3.3.3.4. Viejos y nuevos partidos Durante la década de 1990 en diferentes países se crearon nuevos partidos. Un grupo significativo de esos partidos nació con la expectativa de transformar a los sistemas políticos vigentes, pero los resultados de su participación no fueron los esperados. Primero fue el M-19 colombiano que no supo (o no pudo) mantener el tirón que le llevó a posicionarse como una tercera fuerza en la Constituyente de 1991; después Causa R en Venezuela que, tras un impulso significativo en la década de 1990, casi fue fagocitado por otras fuerzas de izquierda; Encuentro Nacional nació en Paraguay en la década de 1990 para romper el bipartidismo tradicional existente aunque todavía no ha conseguido alcanzar cotas de apoyo nacional significativas y el FREPASO argentino muy diluido en el seno de la Alianza frente a la histórica UCR y casi a punto de desaparecer debido a la ausencia de liderazgo y la emergencia de otras fuerzas de izquierda como el ARI. Estos partidos con vocación de cambio y espíritu ético, no consiguieron (por el momento) alcanzar el ejercicio del gobierno, salvo en el caso de la Alianza, con su conocido fracaso. También han emergido partidos neopopulistas de izquierda en Bolivia como UCS y CONDEPA que no han conseguido convertirse en una opción electoral mayoritaria y se han mantenido sólo como agrupaciones condicionadas por sus liderazgos carismáticos, aunque CONDEPA ni siquiera a podido sobrevivir a la muerte de su líder, Carlos Palenque. A diferencia de ellos, viejos partidos tradicionales de izquierda, con legados históricos importantes y pasados revolucionarios en algunos casos, consiguieron acceder al poder a través de elecciones competitivas. Ricardo Lagos (PS) en Chile, Lula (PT) en Brasil, Leonel Fernández (PLD) en República Dominicana, Martin Torrijos en Panamá y, recientemente, Tabaré Vázquez (FA) en Uruguay son ejemplos de ello. También es el caso del Polo Democrático en Colombia, que controla actualmente la Alcaldía de Bogotá. El acceso de estas agrupaciones a las máximas instancias ha supuesto una fuerte adaptación por parte de sus dirigentes y estructuras organizativas así como también en sus posicionamientos programáticos. La izquierda que hoy está en el poder ha cambiado respecto a la combativa y radicalizada de las décadas de 1960 y 1970. Se ha aggiornado, se ha moderado y ha abandonado la lucha armada; ha decidido adoptar la democracia y competir según sus reglas. En este marco, la valoración de los intelectuales hacia la democracia liberal y su preferencia frente a la anteriormente pretendida revolución, favoreció la instauración democrática. Los políticos e intelectuales que antes combatían a la democracia; ahora la defienden como su principal arma de acción y se han hecho adeptos a la realpolitik. Esta situación sin precedentes ha hecho que antiguos revolucionarios sean hoy demócratas convencidos. Por lo menos, la mayoría de ellos; aunque algunos no tanto, lo cual indica que las diferencias existentes entre estos dirigentes son significativas. Hugo Chávez y Lucio Gutiérrez fueron militares golpistas que llegaron al gobierno de la mano de partidos creados expresamente con el propósito de aglutinar apoyos en torno a sus figuras, pero sin vida organizativa autónoma e institucionalizada. En tanto, Lula o Lagos lucharon contra las dictaduras de sus países siendo defensores de la democracia; moderaron sus discursos (o el de sus partidos) con la intención de ampliar su base electoral hacia el centro-izquierda y ganaron las elecciones gracias al apoyo de partidos densamente institucionalizados. Otra diferencia se encuentra en el liderazgo populista de algunos de estos dirigentes. Chávez, Gutiérrez y Kirchner se manejan políticamente al mejor estilo de los populistas clásicos: apelando a la unidad del pueblo, prometiendo esperanzas y distribuyendo recursos de manera patrimonialista. Y entre ellos, Chávez, a golpe de chequera petrolera, financiado vías alternativas y movimientistas contra las instituciones democráticas de algunos de sus países vecinos.

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Mientras la izquierda ha cambiado, los viejos partidos de derecha también se han adaptado. Los políticos y partidos conservadores han aceptado los resultados de la democracia; han ido aprendiendo a hacer oposición y sobre todo, han reconocido que los derechos humanos son tan importantes como los índices macroeconómicos. Precisamente, uno de los obstáculos para el establecimiento de la democracia han sido las actitudes conspirativas antidemocráticas de los políticos conservadores. Su cambio debe reconocerse como una garantía hacia la estabilidad de la democracia. Ahora bien, tampoco hay que olvidar que han sido estos mismos políticos conservadores los que han impulsado las políticas neoliberales de las últimas décadas, lastre al cual deben hacer frente los nuevos gobiernos. Al mismo tiempo, mientras que los viejos partidos se han ido adaptando, han surgido nuevos partidos. Algunos de ellos han nacido como cáscaras vacías. Es decir, partidos creados como “taxis” para llevar a sus líderes al poder pero que no contienen estructura organizativa, grupos de militantes que se movilicen en todo momento (aunque sí en época electoral) ni infraestructura territorial permanente. Ejemplo de estas agrupaciones son el Partido de Reconstrucción Nacional, que llevó al poder a Fernando Collor de Mello en 1989 en Brasil; Cambio 90-Nueva Mayoría, que sirvió a Fujimori para alcanzar el poder en 1989 en Perú en la década de 1990 o Perú Posible con respecto a Alejandro Toledo; el Partido Unidad Republicana que permitió la llegada a la presidencia del exsocialcristiano Sixto Durán Ballén en Ecuador y Sociedad Patriótica, que gobernó hasta abril de 2005, bajo el liderazgo de los hermanos Gutiérrez e, incluso, el Movimiento V República de Hugo Chávez que le ha servido como plataforma para incursionar en la democracia venezolana. Estos partidos, una vez superada la etapa en el gobierno o la desaparición de su líder, tienden a desaparecer. Otro grupo de nuevos partidos han surgido, a diferencia de los anteriores, con gran vida organizativa y asentados en la diferenciación étnica. Estos nuevos partidos, creados en Ecuador, Bolivia, Colombia y Venezuela, representan una nueva articulación de intereses y promueven, primordialmente, la defensa de los derechos y la identidad cultural indígena. El más exitoso de todos estos partidos ha sido el Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik – Nuevo País (MUPP-NP) creado en 1996 por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), en alianza con sectores no indígenas (Freidenberg 2004). En Bolivia, ya en la década de 1980, había surgido el Movimiento Revolucionario Tupaj Katari de Liberación (MRTKL); más tarde, la Asamblea de la Soberanía del Pueblo (ASP), que utilizaba el cobijo de Izquierda Unida por dificultades burocráticas o el Instrumento político por la Soberanía de los Pueblos (IPSP), que funciona bajo el registro del Movimiento al Socialismo (MAS) y que consiguió movilizar a un importante grupo de votantes en las elecciones de 2002 y en las municipales de 2004, bajo el liderazgo del sindicalista cocalero Evo Morales y, finalmente, el Movimiento Indígena Pachakutí (MIP) bajo el liderazgo del aymará Felipe Quispe. En Colombia, los intentos de participación electoral de los indígenas han sido diversos. La Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), que fuera fundada en 1982, se presentó en las elecciones para la Asamblea Constituyente y luego en los comicios nacionales de 1991, pero dos años más tarde se retiró de la política electoral7. Finalmente, en Venezuela, la Organización Regional de los Pueblos Indígenas del Amazonas creó en 1997 el grupo Pueblo Unido Multiétnico de Amazonas (Puama), que en la elección de 2000, en coalición con otros partidos, ganó la gobernación del Estado de Amazonas, donde la población indígena constituye el 43% de los habitantes, y un escaño para la Asamblea Nacional por fuera del distrito reservado a los indígenas.

7 También han participado el movimiento social Autoridades Indígenas de Colombia (AICO), la Alianza Social Indígena (ASI), creado por el Consejo Regional Indígena del Cauca en 1991, y el Movimiento Indígena Colombiano.

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Aún cuando todas estas experiencias presentan diferencias significativas entre sí, un elemento común a ellas ha sido el de su tendencia a conseguir mayor éxito electoral en espacios locales de fuerte presencia indígena. Estos movimientos se distinguen por estar más cercanos a las bases sociales, por introducir nuevas fórmulas para gestionar la política local y por generar espacios de deliberación en la formulación de las políticas públicas. A diferencia de los partidos tradicionales no funcionan como vehículos electorales de sus élites, lo cual hace que los ciudadanos los identifiquen más como partidos de integración de masas con programas de corte ideológico e, incluso, lleguen a sentir que estos movimientos se presentan como una alternativa más cercana a sus necesidades cotidianas. Asimismo, resulta curioso que países con presencia indígena (aunque variable entre sí) como Perú, Honduras, México o Guatemala no cuenten con partidos étnicos de implantación nacional exitosos. Si bien hay algunos ejemplos, estos no son de gran peso político-electoral8. La presencia de estos movimientos políticos muestra sociedades en proceso de formación en las cuales las divisiones sociales (cleavages) no se “congelaron” en los momentos fundacionales del sistema de partidos y estuvieron latentes sin traducirse políticamente en organizaciones ni comportamientos políticos. Por tanto, no puede hablarse de nuevas líneas de tensión sino de la traducción política de divisiones sociales existentes con anterioridad, que no tuvieron posibilidades de manifestarse como ejes de las competencia electoral hasta hace poco. Esta incorporación del conflicto étnico como parte de la redefinición del Estado y lo nacional se ha dado en un momento de expansión del electorado a través de la extensión del sufragio y en plena liberalización de los sistemas políticos, ayudados por los cambios provenientes desde el Estado, la apertura de las élites y la presión internacional. Con ello se ha permitido que grupos que no se reconocían como partes constitutivas de un todo societal pasaran a ser actores del proceso político y canales de representación de intereses en el sistema de partidos. Ahora bien, a pesar de la presencia de estas nuevas formas de organización partidista, los viejos partidos han conseguido adaptarse y sobrevivir a las presiones electorales y a los desafíos cotidianos del sistema político. Ejemplos en este sentido han sido el Partido Justicialista en Argentina que es un excelente caso de adaptación programática y organizativa; de superación camaleónica de un partido fraccionado internamente pero que consigue, una y otra vez, enfrentar cualquier crisis. También el APRA en Perú que, tras la catastrófica gestión de Alan García y el constante embate fujimorista, consiguió sobrevivir sin perder su aceitada estructura organizativa nacional, lo cual le ayudó a instalarse cómodamente en la segunda vuelta electoral presidencial de 2001, tras el regreso de su líder desde el exterior. Igualmente, ocurre con Izquierda Democrática en Ecuador, que luego de su gestión gubernamental, entró en una profunda crisis interna de la cual ha conseguido sobrevivir al punto de ser hoy la segunda fuerza política del país y encontrarse inmersa en proceso de competencia interna sin precedentes tras el retiro de Rodrigo Borja de la palestra interna. Todos estos partidos han conseguido superar crisis profundas y adaptarse constantemente a las transformaciones económicas, sociales y políticas de un entorno hostil, producto del descontento generalizado que la ciudadanía les manifiesta y de las críticas respecto a su naturaleza y práctica oligárquica.

8 En Perú sólo se ha organizado el Movimiento Indígena de la Amazonía Peruana (MIAP) que si bien en las elecciones de 2000 ganó 12 alcaldías, en términos nacionales no tiene un papel significativo.

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4. La supervivencia de la democracia América Latina ha vivido en las dos últimas décadas el período de mayor estabilidad política de su historia. La democracia, entendida como la forma por medio de la cual se elige al personal político a través de procesos electorales competitivos, limpios y libres, se encuentra ampliamente asentada en la región. Una importante mayoría ciudadana acepta estas reglas de juego, compite bajo sus reglas y, sectores que anteriormente tenían gran capacidad de veto sobre los procesos de toma de decisiones, han visto mermada su capacidad de incidencia. Éste ha sido un período democrático sin precedentes en la región, tanto en extensión temporal como en la dimensión espacial. Los datos del Informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD 2004) son esclarecedores en este sentido, ya que al utilizar el índice de democracia electoral sitúan para el periodo 1990-2002 a todos los países de la región en una horquilla comprendida entre 0,80 y 1, con las únicas excepciones de Colombia (0,57) y de Guatemala (0,60)9. Si bien los diversos sistemas políticos han tenido que enfrentarse a profundas crisis económicas, ajustes estructurales, constantes reformas institucionales, conflictos armados, violencia política y pujas entre diversos actores; la democracia continúa siendo el sistema empleado para dirimir los conflictos. Es cierto que existen sectores críticos respecto a cómo ha funcionado la democracia y cómo se han comportado los actores políticos en este período10 y no hay duda de que aún esfuerzos para profundizar la democratización; pero las elecciones y los valores que entrañan la convivencia democrática, son aceptados y ejercidos así como también los resultados que se generan de la competencia electoral. Sin embargo, a pesar de esta extensión democrática en la región, los niveles de desarrollo democrático son muy distintos entre los países. Si bien la democracia está presente, la intensidad de su presencia, en términos de su calidad, presenta diferencias, las cuales están avaladas por los análisis anuales realizados por Freedom House y otra serie de organismos similares. Un estudio reciente establece para 2002 una clasificación por la que 9 de los 17 países suspenderían en esta materia, de acuerdo con la clásica tabla de calificaciones entre 1 y 10, y tres países recibirían una nota de sobresaliente: Uruguay, Chile y Costa Rica (Poliat-com 2003). Desde una perspectiva comparada la historia siempre ha marcado el excepcionalismo de estos tres, pero también se registran diferencias en el seno de un mismo país de una época a otra y ello sin necesidad de que hubieran transcurrido muchos años, como puede verse en Perú o en Argentina. En este sentido, aunque la visión es positiva respecto a lo que supone la estabilidad de un marco competitivo y unas reglas de juego por más de dos décadas en una región históricamente inestable y conflictiva, aún hoy los sistemas políticos democráticos latinoamericanos deben enfrentarse a una serie de desafíos, de cara a mejorar su calidad y satisfacer las expectativas de los ciudadanos. Entre los retos que destacan se pueden mencionar los siguientes: el de permanecer en el tiempo; el de la extensión de la ciudadanía, que está relacionado con el cumplimiento del Estado de Derecho; el de la reforma política de las instituciones y el de la tensión entre participación y representación de los ciudadanos.

9 El índice de democracia electoral está construido a partir de cuatro variables: el derecho al voto, la limpieza y libertad de las elecciones y los cargos públicos electos. 10 Hay sectores que entienden la democracia en sentido diferente a la visión shumpeteriana dominante e incluso manifiestan comportamientos antisistema. Por ejemplo, en Ecuador o Bolivia, los indígenas sostienen que la democracia no es tal si sólo se dedica a celebrar elecciones. Su visión sobre lo que debe ser la democracia es en algún sentido antagónica al modelo representativo vigente. Algo similar ha ocurrido con las movilizaciones ciudadanas que se dieron en Argentina en 2001 o en Ecuador en abril de 2005, que tras el grito de “¡Que se vayan todos!” hay una profunda crítica a los políticos y, fundamentalmente, al carácter procedimental de la democracia.

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El primero de los retos que debe enfrentar la democracia tiene que ver con su propia capacidad para permanecer en el tiempo. Los ciudadanos aprenden a ser demócratas cuando practican la democracia y, por tanto, el ejercicio de la democracia, trae más democracia. Esta práctica debe ir acompañada de la creencia de que este sistema de reglas de juego y de valores estará en el futuro. Es decir, que los ciudadanos crean que estas son las únicas reglas de juego posibles (o, por lo menos, las menos malas) y que los conflictos deben dirimirse en el marco de ese espacio democrático. La ausencia de otra posibilidad real es lo que impide el cambio o ruptura del sistema. Por ello, el aprendizaje democrático junto a la socialización política que exige, debe ser constante y el Estado tiene que tener junto a los medios de comunicación un papel fundamental en la promoción de estos valores. El segundo de los retos está vinculado con la extensión de la ciudadanía y la inclusión social y civil de los ciudadanos. Con leves diferencias nacionales, la ciudadanía política está prácticamente alcanzada desde la perspectiva de la responsabilidad vertical que se ejerce mediante el voto y algo menos lograda en los mecanismos de responsabilidad horizontal que suponen el desarrollo del Estado de Derecho. Cuestiones relativas a la independencia y profesionalización de los jueces, al control de la gestión de los funcionarios públicos, al uso de mecanismos de democracia directa y a la eliminación de prácticas de corrupción y de clientelismo en la gestión de los asuntos públicos (PNUD 2004: 86) están todavía pendientes de implementarse debiendo enfrentarse a la falta de voluntad política para abordarlas y, en otras ocasiones, a la pesada inercia del legado histórico. A pesar de que la ciudadanía civil ha tenido el mayor desarrollo doctrinario y normativo, teniendo las mujeres y las comunidades indígenas pleno reconocimiento de sus derechos civiles y habiéndose avanzado mucho en el respeto a los derechos humanos; en la práctica, la realidad es muy diferente. La desigualdad de facto por motivos económicos, culturales y étnicos y la violencia imperante que restringe la seguridad y pone en peligro muy frecuentemente la integridad física son una constante cotidiana ante la que el funcionamiento de la administración de justicia nada hace por falta de medios o de capacidades (PNUD 2004:110). Grupos indígenas, campesinos, negros, de sectores rurales y un significativo número de población de algunos cordones suburbanos de las populosas ciudades latinoamericanos carecen de la capacidad de hacer efectivos sus derechos formales11. En la mayoría de los casos latinoamericanos, el Estado no consigue satisfacer las demandas básicas de los ciudadanos e, incluso, hay zonas donde no consigue imponer el imperio de la ley y son grupos no estatales (paramilitares y guerrilla como en Colombia o, simplemente, grupos contratados de los caciques o patrones como en el interior de Ecuador, Brasil, Bolivia y Argentina) los que imponen su ley. En cuanto a la ciudadanía social, ésta representa uno de los retos más serios que enfrenta América Latina. Las carencias en prestaciones sociales básicas son generalizadas a prácticamente todos los apartados coincidiendo con otras limitaciones de ciudadanía civil12. Este panorama ofrece una ciudadanía incompleta con un sesgo que, por primera vez, favorece a la ciudadanía política, instancia en la que se han alcanzado importantes logros en las dos últimas décadas, pero cuyo éxito puede terminar siendo irrelevante si no se avanza

11 La propia opinión pública lo tiene muy claro en la medida en que para el 82% y el 77% de los latinoamericanos un pobre y un indígena, respectivamente, casi nunca o nunca logran hacer valer sus derechos (PNUD 2004: 106). 12 En este marco deben generar condiciones de seguridad ciudadana. El temor es un elemento importante que influye en las prácticas políticas, especialmente en países donde ha habido (o actualmente hay) enfrentamientos civiles importantes (El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Colombia, Perú); donde las Fuerzas Armadas continúan teniendo capacidad de veto sobre las instituciones políticas (Chile, Ecuador, Perú) y, de una manera indirecta, por ejemplo a través de los Servicios de Inteligencia y la Policía (Argentina y México). La inseguridad ciudadana es un fenómeno que socava la legitimidad del sistema democrático, toda vez que en su nombre se consiguen legitimar liderazgos fuertes y la reducción de las libertades individuales.

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en la ciudadanía social y se consigue hacer real la ciudadanía civil (actualmente meramente formal). No progresar en la persecución de estos dos tipos de ciudadanía puede concluir con el fracaso de la primera, ya que el entramado sobre el que se monta la democracia electoral puede derrumbarse como consecuencia del desencanto generalizado convertido en anomia política cuando no en franca hostilidad abierta al sistema democrático, como ha podido verse en Argentina en 2001, en Bolivia en 2003 y en Ecuador en 2005. El tercero de los desafíos al que se enfrentan las democracias tiene que ver con el constante cambio de sus reglas de juego, esto es, la tendencia a vivir constantemente en medio de la reforma política de las instituciones. La obsesión por incidir en las instituciones, como panacea para articular mejores gobiernos y mejorar la capacidad de gobernar, ha sido el denominador común a lo largo de la década de 1990, donde, como se ha visto más arriba, prácticamente todas las Constituciones y las principales leyes políticas fueron reformadas con mayor o menor profundidad. Animada en gran medida por organismos multilaterales, algunos de ellos con vocación de cooperación para el desarrollo, e incentivada notablemente por la consultoría internacional que encontró un fértil terreno para su expansión, los reclamos en favor de la reforma han sido un mantra que han consumido recursos financieros, esfuerzos, ilusiones y vanas promesas de efectos precarios inmediatos. Sin desvalorizar la necesidad de algunos cambios de sentido muy diferente en función de las necesidades de los distintos países, la oleada homogénea de reformas, a veces por imperativos de organismos y de países donantes y otras por demandas miméticas de las élites políticas nacionales13, no parece haberse detenido. Y muchas veces se pretende que la modificación de las reglas resuelva problemas que con cambios de actitud y comportamiento de las élites podrían solucionarse. El cuarto tiene que ver con la tensión entre participación y representación política, en los términos acuñados por Touraine (1989:443). En algunos países se continúa viendo a la democracia como el espacio privilegiado de la participación por encima de la representación, lo que explica las turbulencias movimientistas propiciadas, sobre todo, en el mundo andino14. Como respuesta a ello, en algunas situaciones, se han organizado nuevas alternativas de representación y en otras se vislumbran redes asociativas que vinculan a los actores con centros de poder a través de lazos interpersonales, mediáticos y/o interorganizativos. Ejemplos en este sentido se encuentran en los movimientos de mujeres pobres en las villas miserias chilenas; grupos vecinales o barriales en el interior de Perú vinculados a la izquierda; asociaciones voluntarias o movimientos eclesiales de base de la Iglesia Católica en Brasil15; en los movimientos de lucha por la tierra en Brasil y Paraguay; movimientos de desocupados como los “piqueteros” en Argentina o plataformas ciudadanas de lucha por la democracia (como Conciencia en Argentina; Corporación Participa en Chile; Participación Ciudadana en Ecuador y República Dominicana y Asociación Civil Transparencia en Perú). Es cierto que muchos de estos mecanismos están ocupando un

13 Un estudio realizado por PRODDAL (2002) sobre 231 líderes latinoamericanos ha puesto de relieve que la “reforma política” es el principal problema a enfrentar para fortalecer la democracia, como lo señalan el 45 por ciento de los entrevistados. 14 Las diferencias entre los países son importantes. Por una parte se encuentra Venezuela al sostenerse sobre la renta petrolera y haberse elevado sobre un liderazgo caudillesco y, por el otro, Bolivia y Ecuador al tratarse de expresiones más difuminadas y heterogéneas. Además, Colombia y Perú se enfrentan a una situación de práctica desaparición de sus partidos. En Colombia los partidos están desconcertados por el liderazgo uribista que pugna por la insólita reelección presidencial, pero también continúan atomizados por liderazgos clientelares regionales y con enormes dificultades para estabilizar un espacio político de izquierda. En Perú la crisis de finales de la década de 1980 no hizo sino profundizarse durante el periodo de Fujimori y en la actualidad el país se enfrenta a un grave vacío partidista donde únicamente el Partido Aprista se reconstruye sirviendo de plataforma a la posible vuelta de Alan García a la Presidencia, tres largos lustros después de su ignominiosa salida. 15 Muchos de estos grupos se originaron en momentos de proscripción de los partidos durante las dictaduras y luego se mantuvieron como redes alternativas de participación social.

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espacio que en una democracia liberal deberían ser monopolio de las instituciones de intermediación como los partidos políticos. En algunos escenarios incluso muchos ciudadanos culpan a los partidos de todos los males de la política y esperan que sean estas redes las que canalicen sus demandas (Argentina, Ecuador) y resuelvan sus problemas. La tarea de los partidos en este contexto no es sencilla. Los políticos (y sus partidos) se enfrentan a una creciente “descapitalización” frente a los ciudadanos. El capital político, entendido como el grado de confianza en las diferentes instituciones y actores políticos, se ve afectado por el pobre desempeño de la economía, en lo atinente al mantenimiento de tasas de crecimiento continuadas en la década de 1990 y al fracaso en la disminución de la brecha de la desigualdad; y por el crecimiento de la percepción de corrupción generalizada. El índice regional de confianza en las instituciones (los tres Poderes del Estado y el poder municipal) y actores (élite política y partidos) era en 2002 de 1,91 (en una escala de 1 a 4) con grandes diferencias entre los países. En ese momento concreto Argentina (1,43), inmersa en una seria crisis, era el país que se situaba muy claramente en la posición inferior de la escala, lejos de Guatemala (1,71), Ecuador (1,72) y Colombia (1,77). Los valores más altos los tenían Honduras (2,24) y Costa Rica (2,23) (PNUD 2004: 241). Esta desconfianza enfrenta a los propios partidos con la tarea de convencer a un número cada vez mayor de ciudadanos respecto a la relevancia de su papel como mecanismos de representación así como también la fuerza a mejorar su funcionamiento interno en términos de transparencia, capacitación y generación de propuestas programáticas alternativas. La ausencia de procedimientos efectivos de rendición de cuentas en momentos no electorales -esto es, la carencia de accountability horizontal siguiendo las propuestas de O’Donnell (1996)-, la acuciante crisis económica, la falta de ilusión respecto a la posibilidad de que realmente se genere un cambio en las condiciones de vida de sectores cada vez más extensos de la población; los reiterados casos de corrupción, la preeminencia de las relaciones informales por sobre las formales, y una cierta impunidad de las causas judiciales pendientes no contribuyen a aumentar la confianza de estos ciudadanos en las instituciones políticas y en la democracia en su conjunto. Un nuevo fantasma planea sobre América Latina y es el grito de “Que se vayan todos”. En Argentina, Bolivia y Ecuador, junto a la caída de sus presidentes, los ciudadanos se han organizado en asambleas vecinales y barriales para exigir un cambio en la manera de hacer política e, incluso, la ausencia de los políticos en las instituciones. Esta exigencia extrema se enfrenta a una dificultad real que tiene que ver con la imposibilidad de gobernar en un sistema representativo sin una clase política que lidere las instituciones. Lo que convierte a esta exigencia en un desafío para los políticos y sus partidos que deben encontrar nuevas maneras de gestionar de cara a sus ciudadanos.

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Anexo. La elección del Ejecutivo en América Latina

Sistema político Período Fórmula electoral Elecciones Período Reelección Argentina I 1983-1994 Mayoría relativa, x colegio electoral Mixto 6 Sí, luego de un período Argentina II 1994 Doble Vuelta (>45%, o 40% y + 10

puntos con el segundo) Mixto 4 Inmediata y un período

intermedio para otra vez Bolivia I 1967-1994 Doble vuelta (>50% y Congreso:

tres + votados). Concurrentes 5 No reelección

Bolivia II 1994 Doble vuelta (>50% y Congreso: dos + votados)

Concurrentes 5 Sí, luego de un período

Brasil I 1945-1964 Mayoría Relativa Concurrentes 5 Sí, luego de un período Brasil II 1954-1964 Mayoría Relativa No concurrentes 5 Sí, luego de un período Brasil III 1985 Mayoría relativa, x colegio elect. No concurrentes 5 Sí, luego de un período Brasil IV 1987 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 5 Inmediata por única vez Brasil V 1994 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 4 Sí, luego de un período Brasil VI 1997 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 4 Inmediata Chile I 1925-1975 Doble Vuelta (>50% y Congreso) No concurrentes 6 Sí, luego de un período Chile II 1980 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 8 Sí, luego de un período Chile III 1994 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 6 Sí, luego de un período Chile IV 2005 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 4 Dos períodos Colombia I 1974-1991 Mayoría relativa No concurrentes 4 Sí, luego de un período Colombia II 1991 Doble vuelta (>50%) No concurrentes 4 No reelección Colombia III 2005 Doble vuelta (>50%) No concurrentes 4 Reelección Costa Rica 1962 Doble vuelta (>40% en primera) Concurrentes 4 No reelección Ecuador I 1978 Doble Vuelta (>50%) Mixto 5 No reelección Ecuador II 1983 Doble Vuelta (>50%) Mixto 4 No reelección Ecuador II 1996 Doble Vuelta (>50%) Mixto 4 Sí, luego de un período Ecuador III 1998 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 4 Sí, luego de un período Ecuador IV 2002 Doble Vuelta (>50%, o 40% + 10 p.) Concurrentes 4 Sí, luego de un período El Salvador I 1983-1997 Doble Vuelta (>50%) No concurrente 5 No reelección El Salvador II 1997 Doble Vuelta (>50%) No concurrente 5 Sí, luego de un período Guatemala 1985 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 4 No reelección Haití 1989 Doble Vuelta (>50%) No concurrentes 5 No reelección Honduras I 1981-1985 Mayoría relativa Concurrentes 4 No reelección Honduras II 1985-1989 Variante ley de lemas Concurrentes 4 No reelección Honduras III 1989 Mayoría relativa Concurrentes 4 No reelección México 1917 Mayoría relativa Mixto 6 No reelección Nicaragua I 1984-1995 Mayoría relativa Concurrentes 6 Inmediata Nicaragua II 1995-2000 Doble Vuelta (>45% en primera) Concurrentes 5 No reelección Nicaragua III 2000 Doble Vuelta (>40%, o 35% y 5 p.) Concurrentes 5 No reelección Panamá 1983 Mayoría relativa Concurrentes 5 Dos períodos

intermedios Paraguay I 1967-1992 Mayoría relativa Concurrentes 6 Inmediata e ilimitada Paraguay II 1992 Mayoría relativa Concurrentes 5 No reelección Perú I 1963-1968 Mayoría relativa Concurrentes 6 Sí, luego de un período Perú II 1980 Doble Vuelta (>36% y Congreso) Concurrentes 5 Sí, luego de un período Perú III 1985-1992 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 5 Sí, luego de un período Perú IV 1993 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 5 Inmediata y un período Perú V 2000 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 5 Si, luego de un periodo R Dominicana I 1978-1995 Mayoría relativa Concurrentes 4 Inmediata e ilimitada R Dominicana II 1995-2001 Doble Vuelta (>50%) No concurrentes 4 Sí, luego de un período R Dominicana III 2001 Doble Vuelta (>45% en primera) No concurrentes 4 Sí, luego de un período Uruguay I 1966 Mayoría relativa Concurrentes 5 Sí, luego de un período Uruguay II 1996 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 5 Sí, luego de un período Venezuela I 1961 Mayoría relativa Concurrente 5 Dos períodos

intermedios Venezuela II 1999 Mayoría relativa No concurrente** 6 Inmediata, una sola vez.

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Datos cerrados a enero de 2006. Mayoría relativa = Sistema en el que gana aquel candidato que saca más votos. * Mixto: que una parte de la Cámara se renueva con la elección presidencial y otro a medio período. ** Las elecciones de 2000 fueron concurrentes y desde 2004 no concurrentes. Puesto que la Asamblea Nacional tendrá un período de 5 años y el presidente de 6, cada seis elecciones cinco serán separadas y una simultánea (Molina, 2000:41). *** En El Salvador hubo una reforma electoral en 1992, que entró en vigencia en 1993, a partir del Nuevo Código Electoral pero que mantuvo en las variables analizadas los elementos anteriores. **** En Perú en 1980 se exigió el 36% de los votos para ser electo presidente en primera vuelta. La fórmula fue empleada por única vez y luego se exigió mayoría absoluta. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Jones (1995); Nohlen (1988); Alcántara (1999; 2003); IFE (2000); Molina (2000; 2002); Zovatto (2002); Chasquetti (2001a); Base de Datos Políticos de las Américas (PDBA); Instituto Interuniversitario de Iberoamérica y AECI (2005).

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Anexo. La elección de la Cámara Alta en América Latina

País Principio de representación

Fórmula electoral m Cámara

distritos

Estructura de voto

Mandato Reelección

Argentina Mayoritario con representación de la minoría

Mayoría relativa y primera minoría

72 24 trinominales

Lista cerrada y bloqueada

6 Inmediata

Bolivia Mayoritario con representación de la minoría

Mayoría relativa y primera minoría

27 9 trinominales Lista cerrada y bloqueada

5 Inmediata

Brasil Mayoritario Mayoría relativa 81 27 trinominales

Listas abiertas 8*** Inmediata

Chile Binominal Dos escaños a dos listas + votadas, pero si primero supera x + del doble a la segunda se lleva los dos.

48* 19 binominal 1 voto por un candidato

8 Inmediata

Colombia Proporcional D`Hondt 100 2

1 nacional + dist. indígena

Lista cerrada y bloqueada

4 Inmediata

Dominicana Mayoritario Mayoría relativa 32 32 Voto por un candidato

4 Inmediata

México Segmentado: mayoría relativa y minoría proporcional

Mayoría relativa y primera minoría Hare corregida y restos mayores

128 96

32

32

trinominales

1 nacional

Cand.uninom. Lista cerrada y bloqueada

6

Sólo tras un período intermedio

Paraguay Proporcional D’Hondt 45 1 nacional Lista cerrada y bloqueada

5 Inmediata

Uruguay Proporcional D’Hondt 30+1 Único Lista cerrada y bloqueada

5 Inmediata

Datos cerrados a enero de 2006. * 38 son elegidos por el voto ciudadano y el resto son designados y vitalicios. ** Junto a la circunscripción única nacional, hay una circunscripción especial para las comunidades indígenas y las negritudes (dos senadores). *** Renovación parcial cada cuatro años, primero se renueva un tercio (un escaño por estado) y se entrega el escaño a la fórmula ganadora. Cuando se renuevan dos tercios (dos escaños por estado) se le entrega a los dos candidatos más votados. En Uruguay, el escaño número 31 es para el Vicepresidente, que preside el Senado como la Asamblea General. Fuente: Elaboración propia con datos de IFE (2000); Payne et al. (2003); Alcántara (2003).

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Anexo. La elección de la Cámara Baja en América Latina

País Principio de representación

Fórmula electoral m cámara

distritos electorales Estructura de voto Mandato

Argentina* Proporcional D´Hondt 257# 23 + 1 Capital Lista cerrada y bloqueada 4 Bolivia Mixto:

Proporcional personalizado Mayoritario

D´Hondt Mayoría relativa

130 62 68

1 nacional 9 regional pl. 68 unim.

Lista cerrada y bloqueada Candidatos dist. unim.

5

Brasil Propocional Hare y resto mayor 513# 27 pl. Lista Abierta 4 Chile Binominal* D’Hondt 120 60 binominales Un voto por candidato en

listas de partido 4

Colombia Proporcional Hare y restos mayores 166# 33 pl. + 1 esp.*** Múltiples Lista cerrada y bloqueada Lista abierta, voto preferencial

4

Costa Rica Proporcional Hare modificada, 50% subcociente y resto más alto

57 7 pl. Lista cerrada y bloqueada 4

Ecuador Proporcional D´Hondt 100 22 pl. De listas y entre listas 4 El Salvador Proporcional Hare y restos mayores 64

20 14 dept. pl. 1 nac.

Lista cerrada y bloqueada 3

Guatemala Proporcional D´Hondt 158# 23 dept. + 1 nac. Listas cerrada y bloqueada

4

Honduras Proporcional Hare y restos mayores 128 18 pl. Un voto por candidato, en listas de partido

4

México Segmentado: Mayoritario Proporcional

Mayoría relativa Cociente corregido. Hare y resto mayor

500 300 200

300 unim. 5 pl. (40 escaños)

Candidatos dist.unim. Lista cerrada y bloqueada

3

Nicaragua Proporcional

Hagenbanch-Bischoff (desde 2000)

93**** 70 20

17 dept.pl. 1 nac.

Lista cerrada y bloqueada

5

Panamá Mixto: Mayoritario Proporcional

Mayoría relativa Hare y medio cociente

78#

26 unim. 14 pl.

Candidatos dist.unim. Lista cerrada y no bloq.

5

Paraguay Proporcional D´Hondt 80 17 + 1 Capital Listas cerradas y bloq. 5 Perú Proporcional D´Hondt 120 25 pl. Listas cerradas y no bloq. 5 Dominicana Proporcional D´Hondt 150# 47 pl. Lista cerrada y bloqueada 4 Uruguay Proporcional D´Hondt modificada 99 19 pl. Listas cerrada y

bloqueada 5

Venezuela Mixto: Proporcional personalizado

D´Hondt Mayoría simple

165# 27 24 pl. 3 unim.indígenas

Lista cerrada y bloqueada Candidatos dist. unim.

5

Los datos están cerrados a enero de 2006. pl. = distritos plurinominales unim. = distrito uninominal En Nicaragua, El Salvador y Guatemala un determinado número de escaños se elige en una lista nacional y el resto se divide en circunscripciones regionales con un número variable de escaños según su población. En Guatemala y Nicaragua, el elector vota dos veces: una por una lista de su partido de su circunscripción departamental y otra por una lista de partido para la circunscripción nacional. # Indica las legislaturas donde el número de diputados es variable. En los casos donde ocurre esto se indica el número de la legislatura vigente en 2005. * Renovación por mitades cada dos años. ** Los dos escaños los obtienen las dos listas más votadas. Si la primera supera en el doble de votos al segundo partido más votado, se lleva los dos escaños del distrito. *** Son 161 elegidos por la vía de la representación territorial (cada departamento y el distrito capital de Bogotá son circunscripciones) y los 5 restantes son por circunscripciones especiales. **** El número fijo de diputados es de 90, pero la ley establece que los candidatos a la Presidencia que no resulten electos pero que hayan obtenido un número de votos igual o superior al promedio de los cocientes regionales formen parte de la Asamblea Legislativa. Para 2000 era de 93 miembros. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Alcántara (1999; 2003); IFE (2000); Base de Datos Políticos de las Américas (PDBA); Payne et al. (2003); Base de Datos “Poder Legislativo en América Latina” (2005).

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