DERECHO ADMINISTRATIVO

ADMINISTRACINUNIVERSIDAD

NACIONAL DE deTRUJILLO

de

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO:En este tema desarrollaremos el procedimiento administrativo como medio de produccin de los actos administrativos. El procedimiento, se concibe como el cauce formal de la serie de actuaciones en que se concreta la actuacin administrativa para alcanzar un fin. Ese fin adopta la forma de actos administrativos, estudiados en el tema anterior. Asimismo, es importante delimitar el concepto de interesado, es decir, de aquellas personas, fsicas o jurdicas, que se consideran legitimados para interactuar con la Administracin en ese proceso, al que llamamos procedimiento administrativoDesde un punto de vista material es toda manifestacin de la voluntad de un rgano del Estado, sea este administrativo, legislativo o judicial, con tal que el contenido del mismo sea carcter administrativo. Para Fernndez de Velasco el acto administrativo es toda declaracin unilateral y ejecutiva en virtud de la cual la administracin tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir una situacin jurdica subjetiva. Esta definicin es la que ms se ajusta a la caracterizacin del acto administrativo como una especie del acto jurdico. Gustavo Bacacorzo: Es la decisin de una autoridad en ejercicio de sus propias funciones, sobre derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas y/o de los administrados respecto de ellos. Roberto Dormi: Entendemos el acto administrativo como manifestacin especfica de voluntad, conocimiento, juicio u opinin de los rganos estatales realizada en ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos individuales inmediatos de relevancia jurdica. Pedro Patrn Faura: Es toda manifestacin de voluntad o decisin, general o especial, de una entidad estatal, de un funcionario o autoridad competente, en ejercicio de sus funciones, que producen efectos de derecho respecto al Estado o a particulares en el mbito de su autoridad y responsabilidad, susceptibles de impugnacin administrativa o judicial segn sea el caso.La Ley 27444 (LPAG), incorpora una definicin del acto administrativo en los siguientes trminos: Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin concreta.De igual manera menciona cuales no son actos administrativos Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo establezcan.El acto administrativo supone el ejercicio de una actividad concreta, se refiere a casos concretos; de ah que todo acto que tenga carcter general o abstracto no ser un acto administrativo, pero podr ser un acto de la administracin. Tampoco sern actos administrativos los que resulten de la actividad interna de la administracin, ni aquellos emitidos por los rganos consultivos, que son aquellos actos que no producen efectos jurdicos hacia terceros y, en general, hacia los organismos de la administracin. Ello es as, porque el rgano de la administracin activa, en ocasiones puede or el parecer de un rgano consultivo y en otras obligatoriamente debe requerirlo, pero siempre es responsable por su resolucin, por lo que conserva la libertad de seguir o apartarse del informe emitido.

DEFINICIN Y FUNCIONES DEL PROCEDIMIENTO:La definicin clsica se encuentra en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (en la exposicin de motivos), hoy derogada aunque se sigue empleando esta definicin:El procedimiento administrativo es un cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actividad administrativa para la realizacin de un fin, es decir, el modo de actuar de la Administracin PblicaLa ley 30/92 indica que si no existe este procedimiento, el acto administrativo queda anulado.Las funciones del procedimiento administrativo son dos: Funcin de garanta para los administrados respecto a la actuacin de que se trate. El procedimiento reconoce derechos a los ciudadanos (garanta).

Funcin de respuesta a las necesidades sociales de forma flexible, rpida y gil.

LOS SUJETOS QUE INTERVIENEN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOLa existencia de un procedimiento administrativo supone que existe alguien que acta y otro que es receptor, esto se supone siempre, habiendo as dos sujetos.Los Procedimientos Administrativos se tramitan y resuelven por la Administracin competente en la materia a la que el procedimiento se refiere, y normalmente la resolucin de los procedimientos est en manos de los rganos superiores de la Administracin, que normalmente estn ocupados por personal de confianza poltica. La tramitacin est, sin embargo, en manos de las unidades administrativas que dependen de dicho rgano superior. En esas organizaciones administrativas hay personas que se supone son imparciales, as pueden existir circunstancias en las que el personal no pueda participar en la tramitacin del Procedimiento Administrativo por estar vinculadas econmica, personal o profesionalmente (estas causas vienen reflejadas en los artculos 28 y 29 de la Ley 30/92, abstencin y recusacin).Las causas personales, econmicas y profesionales entre el funcionario y el ciudadano que determinan que el funcionario no pueda considerarse como sujeto del procedimiento son las siguientes:Parentesco de consanguineidad dentro del 4 grado o de afinidad dentro del 2.Existencia de amistad ntima o enemistad manifiesta entre el funcionario y el ciudadano.Cuando el funcionario tenga una causa litigiosa pendiente con el ciudadano.Compartir despacho profesional o tener una relacin de servicio en los dos ltimos aos.Tener un inters personal en el asunto o haber participado en el procedimiento como perito o testigo. Pero, cmo el funcionario se aparte del Procedimiento Administrativo? A travs de: Abstencin: el propio funcionario reconoce que se dan una de estas circunstancias, se lo comunica a su superior jerrquico y este decide. Recusacin: el propio interesado puede recusarlo comunicndoselo al superior jerrquico del mismo, siendo l el que decide. Orden de abstencin: ni el funcionario ni el interesado, es el superior jerrquico el que ordena al funcionario que se aparte del procedimiento.Una figura importante dentro del Procedimiento Administrativo es la del INTERESADO. Puede ser tanto una persona fsica como una jurdica (tanto pblica como privada, se puede dar el caso de que las dos partes sean de la Administracin). Las clases de interesados son:Las personas a las que se refiere directamente el procedimiento en su calidad de destinatarios primarios de la potestad administrativa.EL ORDEN NORMATIVO ADMINISTRATIVO:Es el conjunto de normas y principios que regulan la funcin administrativa, vinculadas entre si y ordenadas de acuerdo a la importancia de las fuentes que generan dichas normas.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO:Podemos encontrar una variedad de autores que nos exponen sus pensamientos y definiciones sobre el acto administrativo igual sucede respecto al tema de los elementos del acto administrativo.El profesor Marienhoff, dice que son elementos esenciales del acto administrativo: sujeto, causa, objeto, finalidad, forma y moralidad. El elemento sujeto comporta la competencia, segn el tratadista citado, que hay que considerar por razn de la materia, del grado, del territorio, e inclusive del tiempo. Sobre este particular la competencia es tan importante que merece ser considerada, a juicio del autor, como el elemento esencial autnomo, y lo dice Marienhoff, debe apreciarse la capacidad del funcionario o empleado que acta y, en su caso del administrado cuando colabore en la creacin del acto, como es en los casos contractuales. El sujeto del acto administrativo es el rgano que, en representacin del Estado formula la declaracin de voluntad: Dicho rgano cuenta con una competencia, la cual constituye el conjunto de facultades del mismo. La competencia es la cantidad de poder pblico que tiene el rgano para dictar un acto. No es una cualidad, sino una cantidad; por ello se considera como la medida de poder que pertenece a cada rgano. As el rgano nicamente ejerce el poder del Estado que se encuentra en su competencia. Hay, en los actos administrativos, una persona fsica que formula la declaracin de voluntad, persona que se encuentra investida de poderes pblicos y, precisamente, por esa caracterstica no expresa su voluntad particular, sino ejercita el poder de su dignidad. De aqu que concluyamos que la competencia corresponde al rgano, no a la persona titular de la funcin. La causa, en medio del debate objetivista y subjetivista, debe apreciarse la norma y en las circunstancias que han dado motivo al acto, lo que es vinculado al inters pblico y significa lo mismo que el motivo o motivos dominantes. El objeto es el contenido del acto, es decir, la disposicin concreta del administrador, lo que ste manda y dispone, pudiendo ser positivo o negativo. La forma (o formacin) de la voluntad administrativa es, por ende, no solo requisito de procedimiento, sino la generacin de la decisin, de la voluntad, por manera que tiene un aspecto formal propiamente dicho y otro material o sustantivo. La finalidad es un elemento dirigido a satisfacer las exigencias del inters pblico, al cual se dirige y su desviacin puede originar la nulidad del acto y las responsabilidades del funcionario. Expresa Marienhoff que la finalidad constituye la razn que justifica la misin del acto, acta teleolgicamente, criterio que el mismo afirma coincidir con Cretella Junior. La Moral se basa en el recto comportamiento o la buena fe, la pureza de intenciones, el respeto al orden jurdico y la presencia del inters pblico.La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento de ciertos elementos esenciales: competencia, objeto, voluntad y forma, los cuales deben concurrir simultneamente de acuerdo al modo requerido por el ordenamiento jurdico. Caso contrario se afecta la validez del acto.En todo acto administrativo hay ciertos elementos esenciales, de los cuales depende su validez y eficacia; ellos son: causa, objeto, finalidad, forma y moralidad.

INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOEl procedimiento administrativo se puede iniciar de tres maneras:a. DE OFICIO: Se presenta este supuesto cuando una autoridad superior dispone el inicio del procedimiento basndose en el cumplimiento de un deber legal o en mrito de una denuncia. Se notifica a los administrados cuyos intereses o derechos pueden ser afectados. Esta comunicacin debe contener informacin sobre la naturaleza, el alcance y, de ser previsible, la duracin del procedimiento, as como sobre sus derechos y obligaciones en el mismo.b. DENUNCIA DE PARTE: Los administrados estn facultados para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que fueran contrarios al ordenamiento sin necesidad de alegar la vulneracin o afectacin de un derecho. Es fundamental indicar claramente los hechos, precisando circunstancias de tiempo, lugar y modo, adems de identificar a los presuntos autores.c. EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIN: Cualquier administrado, de forma individual o colectiva, puede promover el inicio de un procedimiento, ejerciendo el derecho reconocido en l. Artculo 2 inciso 20) de la Constitucin. El derecho de peticin permite presentar solicitudes por un inters particular y legitimo del administrado o por el inters general de la comunidad.

LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Cada vez que cada uno de nosotros vamos a una entidad pblica a efectos de conseguir alguna licencia, autorizacin o certificado para poner o constituir alguna empresa, estamos poniendo en marcha el procedimiento administrativo.Este procedimiento administrativo est compuesto por etapas, requisitos, reglas y plazos, pero Qu hacer ante la accin o inaccin del funcionario pblico o ante el abuso o arbitrariedad de mismo en perjuicio de nosotros? Esta pregunta se la hizo el legislador no solo normando las etapas, requisitos, reglas y plazos, sino tambin plasmo normativamente reglas o principios rectores que se aplican al procedimiento administrativo.Estos principios estn contemplados en la ley 27444, que es la ley de procedimiento administrativo general, en la parte del ttulo preliminar. Cabe mencionar que esta lista que se presenta a continuacin no es una lista cerrada, sino abierta, debido a que la sociedad est en continuo movimiento y evolucin.Estos principios son:

A. PRINCIPIO DE LEGALIDADEl articulo IV numeral 1.1 de la ley 27444 dice: Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.Es decir, cada funcionario pblico debe limitar su actuacin a lo sealado en la constitucin y la ley, de no hacerlo, sea esto por accin u omisin, estaramos ante faltas administrativas, civiles y penales.

B. PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTOEl articulo IV numeral 1.2 de la ley 27444 dice: Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en derecho. La institucin del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable slo en cuanto sea compatible con el rgimen administrativoEste principio es similar al que existe en el proceso jurisdiccional, no por el hecho que la administracin pblica tenga el ius imperium tienen que estar desprotegidos los administrados, estos poseen derechos como el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en derecho. Si no se respetan dichos derechos se podra cuestionar dicho procedimiento administrativo.

C. PRINCIPIO DE IMPULSO OFICIOEl articulo IV numeral 1.3 de la ley 27444 dice: Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias.

D. PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD.El articulo IV numeral 1.4 de la ley 27444 dice: Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfaccin de su cometido.Este principio implica que la facultad que tiene el funcionario pblico de calificar infracciones, imponer sanciones o limitacin a los administrados debe ser proporcionar a la infraccin cometida, a los daos cometidos, a la gravedad de la conducta , entre otros parmetros, como ejemplo por una infraccin leve no se debe imponer una sancin grave.

E. PRINCIPIO DE IMPARCIALIDADEl articulo IV numeral 1.5 de la ley 27444 dice: Las autoridades administrativas actan sin ninguna clase de discriminacin entre los administrados, otorgndoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurdico y con atencin al inters general.Es decir los administrados deber ser tratados y tutelados por igual, no se puede hacer distinciones por razones de sexo, condicin econmicas y otras, no hacerlo implicara ir en contra de lo sealado en la Constitucin, siendo pasible el funcionario pblico de las responsabilidades civiles, administrativas y penales.F. PRINCIPIO DE INFORMALISMOEl articulo IV numeral 1.6 de la ley 27444 dice: Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el inters pblico.En todo procedimiento administrativo existe la posibilidad de que el administrado cometa errores en el procedimiento iniciado, los mismos que pueden ser subsanados.

G. PRINCIPIO DE PRESUNCIN DE VERACIDADEl articulo IV numeral 1.7 de la ley 27444 dice: En la tramitacin del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presuncin admite prueba en contrario.Una de las facultades de la administracin es poder fiscalizar posteriormente la documentacin presentada por el administrado, en el caso de que sea falso puede la administracin denunciarlo en la va penal, independientemente de las sanciones administrativas y civiles.

H. PRINCIPIO DE CONDUCTA PROCEDIMENTALEl articulo IV numeral 1.8 de la ley 27444 dice: La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partcipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y la buena fe. Ninguna regulacin del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.

Este principio se debe entender en el sentido que los administrados deben adecuar su comportamiento al respeto mutuo, la colaboracin y la buena fe, evitando la mala fe, el entorpecimiento o la falta de respeto en las etapas en que se desarrolla el procedimiento administrativo.

I. PRINCIPIO DE CELERIDADEl articulo IV numeral 1.9 de la ley 27444 dice: Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuacin de tal modo que se dote al trmite de la mxima dinmica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisin en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.Al igual que en proceso judicial donde se indica que justicia que tarda no es justicia, en el procedimiento administrativo se debe de desarrollar dentro de un plazo razonable, evitando actuaciones de ,mala fe por parte de las partes.

J. PRINCIPIO DE EFICACIAEl articulo IV numeral 1.10 de la ley 27444 dice: Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realizacin no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisin final, no disminuyan las garantas del procedimiento, ni causen indefensin a los administrados.En todos los supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deber ajustarse al marco normativo aplicable y su validez ser una garanta de la finalidad pblica que se busca satisfacer con la aplicacin de este principio.La eficacia implica llegar a un objetivo previamente establecido, aun si existen formalismos cuya realizacin no incida en su validez, este trmino est vinculado al trmino eficiencia, que es realizar un objetivo previamente establecido al menor tiempo y costo posible.

K. PRINCIPIO DE VERDAD MATERIALEl articulo IV numeral 1.11 de la ley 27444 dice: En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deber verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deber adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estar facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitucin del deber probatorio que corresponde a stas. Sin embargo, la autoridad administrativa estar obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar tambin al inters pblico.La bsqueda de la verdad sea en una instancia administrativa o jurisdiccional est vinculada a los hechos que se pueden probar, por eso dichos hechos deben de ser verificados plenamente, incluso de oficio en caso de procedimientos trilaterales.

L. PRINCIPIO DE PARTICIPACINEl articulo IV numeral 1.12 de la ley 27444 dice: Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la informacin que administren, sin expresin de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participacin de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusin, el servicio de acceso a la informacin y la presentacin de opinin.Este principio est relacionado con el derecho al acceso a la informacin pblica, que solo est limitado a la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley.

M. PRINCIPIO DE SIMPLICIDADEl articulo IV numeral 1.13 de la ley 27444 dice: Los trmites establecidos por la autoridad administrativa debern ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos debern ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.Se debe eliminar requisitos engorrosos e intiles, debiendo contemplarse solo requisitos racionales y proporcionales para conseguir el acto administrativo requerido.

N. PRINCIPIO DE UNIFORMIDADEl articulo IV numeral 1.14 de la ley 27444 dice: La autoridad administrativa deber establecer requisitos similares para trmites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no sern convertidos en la regla general. Toda diferenciacin deber basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.Ante trmites similares se deben exigir requisitos similares, en base a criterios objetivos, no hacerlo ira en contra de derecho procesal administrativo.

O. PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDADEl articulo IV numeral 1.15 de la ley 27444 dice: La autoridad administrativa deber brindar a los administrados o sus representantes informacin veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el resultado final que se obtendr.Este principio implica que un administrado puede predecir si su trmite va a tener o no xito, incluso la figura de los precedentes de observancia obligatoria tiene relevancia en este aspecto.

P. PRINCIPIO DE PRIVILEGIOS DE CONTROLES POSTERIORESEl articulo IV numeral 1.16 de la ley 27444 dice: La tramitacin de los procedimientos administrativos se sustentar en la aplicacin de la fiscalizacin posterior; reservndose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la informacin presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la informacin presentada no sea veraz.No por el hecho de presentar documentos adjuntos a una solicitud en un trmite administrativo se considera que dichos documentos son autnticos o acordes con el trmite, la entidad tiene la facultad de comprobar la veracidad de la informacin presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso de incumplimiento, inclusive denunciar este hecho en la va penal.A modo de conclusin, diremos que estos principios nos ilustran de manera interpretativa para resolver cuestiones que quizs no este contemplada en las normas, o ante normas confusas o ambiguas y son aplicables no solo al procedimiento administrativo general, sino tambin a los procedimientos especiales administrativos, a efectos de conseguir el tan ansiado acto administrativo.

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