EL PROBLEMA AGRARIO EN EL PERU

EL PROBLEMA AGRARIO EN EL PERU

CAPITULO IV

1. LA FALTA DE POLTICAS ESTABLES PARA EL AGRO EN LAS LTIMAS CUATRO DCADASEl sector agropecuario peruano ha sido objeto, durante las ltimas cuatro dcadas, de permanentes vaivenes sociales, econmicos y polticos que han ocasionado ajustes y expansiones, pero que, en suma, no han permitido consolidar una senda de crecimiento sostenido en la actividad agropecuaria.

La dcada de los 60 comenz con una importante expansin de la produccin agraria, pero ya en 1962 se inici un estancamiento que durara hasta la realizacin de la Reforma Agraria, interrumpida con una breve expansin alrededor de 1967. La disminucin en la produccin no fue uniforme. Los productos de consumo mayoritariamente urbano s mostraron un crecimiento (de entre 3% y 4%), aunque muy similar a la tasa de crecimiento poblacional (de alrededor de 3%). Otros productos de consumo bsicamente local (yuca, trigo, carne de ovino, entre otros) estuvieron en situacin de estancamiento total o presentaron crecimiento slo los primeros aos de la dcada, seguido por una severa cada.

La poltica agraria durante la dcada de los 70 estuvo caracterizada por una fuerte expansin de la participacin del Estado en la actividad productiva. La Reforma Agraria peruana, impulsada por el gobierno militar de Velasco a partir de 1969, fue llevada a cabo bajo la figura de implantar las condiciones para el desarrollo industrial del pas. Se realiz de manera conjunta con una serie de medidas de nacionalizacin de los servicios pblicos y el financiamiento orientado al desarrollo de la industria nacional.

En el campo, esto se tradujo en la expropiacin de haciendas y su conversin en grandes unidades asociativas y de propiedad social, bajo el supuesto de que una mejor distribucin de tierras redundara en un mayor desarrollo de la actividad agrcola y rural. Y aunque en los inicios de esta dcada se logr una respuesta favorable en el sector, esta reforma perdi impulso a partir de 1974, lo que llev a su descomposicin durante las dcadas de los 80 y 90. sta tuvo como consecuencia el retiro del campo del empresariado agrario y de los tcnicos agropecuarios, pues esta reforma se orient ms bien al cambio de tenencia de la tierra y no al desarrollo de la productividad y la innovacin tecnolgica Resultado de ello fue la ampliacin de la llamada "agricultura familiar", con predominancia de las formas campesinas de cultivo, caracterizadas en su mayora por su baja productividad y dbil articulacin al mercado.En la dcada de los 80 se mantuvieron diversas formas de intervencin estatal en la actividad agrcola en medio de una profunda crisis econmica y el inicio de la actividad terrorista: sistemas de asistencia tcnica, manejo del sistema de precios, crditos a tasas de inters negativas en trminos reales, entre otros. Junto a ello, las restricciones para la operacin del mercado de tierras y la violencia poltica deprimieron la actividad agraria y bloquearon las posibilidades de inversin en el agro.

A ello deben sumarse los efectos perjudiciales del Fenmeno "El Nio". Luego de un ao de expansin del sector (1981: 9%) bsicamente por efecto estadstico (pues el ao anterior haba sido de sequa) y un ao de crecimiento moderado (1982: 2,2%), el producto agrcola se redujo en cerca de 10% en 1983 tanto por los efectos del clima como por la crisis general que ya se vislumbraba en todo el pas.

A lo largo de esa misma dcada, la poltica gubernamental mantuvo su sesgo proindustrial y antiagrario, que implicaba desproteccin a la produccin agraria nacional, control de precios para abaratar los alimentos para las ciudades y altos precios de bienes e insumos de origen industrial. Esto gener un entorno de trminos de intercambio desfavorables para el campo. Los altos niveles de inflacin predominantes en esa dcada, con la alta incertidumbre a la que ella conlleva, implicaron fuertes desincentivos a la inversin privada en todos los sectores, incluyendo, naturalmente, al agropecuario. Los impuestos a las exportaciones y a los insumos estrecharon an ms el margen del productor agrcola, y consolidaron el entorno de trminos de intercambio en declive.

La continua y elevada devaluacin de la moneda, agudizada por la existencia de mltiples tipos de cambio y tratamientos arancelarios discrecionalmente diferenciados, tuvo diversos efectos: el contrabando de exportaciones, el desaliento a los productos de exportacin no tradicionales, el abaratamiento artificial de las importaciones de alimentos (que en algunos casos ya venan con precios subsidiados) y, en suma, una asimetra en el tratamiento al agro que contuvo profundamente el desarrollo de dicha actividad.

La figura de intervencin preponderante en los 80 fue invertida drsticamente a partir de julio de 1990, en que la orientacin de la poltica econmica, incluida la agropecuaria, fue la de dejar "a las fuerzas del mercado" el desarrollo de la economa nacional.

Previamente se aplic un fuerte programa de estabilizacin destinado a acabar con la hiperinflacin, que en el mbito agrario haba conseguido desplomar los precios reales de los productos, as como los trminos de intercambio campo-ciudad, para acentuar la pobreza de las familias rurales. En esta dcada tambin se produjo la derrota del terrorismo, lo que contribuy sin duda al mejoramiento de las condiciones de vida en el campo y, por ende, al desarrollo de la actividad agropecuaria.

Paralelamente, se aplic un programa de reformas estructurales que pretendi modificar la organizacin y el funcionamiento del sector pblico y de los principales sectores de la economa. Parte de los efectos de estas reformas fue la notable reduccin de personal en las entidades pblicas, lo cual ha tenido tanto efectos positivos, como la "desburocratizacin" de dichas instituciones, pero tambin negativos, como la prdida de servicios importantes para los agricultores.

En el mbito de las reformas econmicas con fuerte impacto en el sector agropecuario, destacan:

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La eliminacin de los controles de precios agropecuarios: precios de refugio y de garanta.

La liquidacin del Banco Agrario, que era la fuente de financiamiento del agro por excelencia, y con ello la eliminacin de las tasas de inters preferenciales para la agricultura.

La eliminacin de empresas pblicas de comercializacin, como ENCI y ECASA.

La apertura comercial, que implic la eliminacin de barreras paraarancelarias y cuotas a la importacin, y la eliminacin de la exclusividad para la importacin y exportacin de productos agropecuarios e insumos a las empresas pblicas.

Respecto de la desaparicin del Banco Agrario, cabe mencionar que el crdito al sector se redujo a lo largo de la dcada de los 90 a menos de la cuarta parte de su mximo de US$ 2 000 millones alcanzado en 1987, y a menos de la mitad de lo que promedi durante la dcada de los 80 (ver grfico 1).

Fuente: Ministerio de Agricultura.

Con referencia a la apertura comercial, debe decirse que sta fue especialmente traumtica para el sector en el sentido de que haba estado hasta ese momento orientado hacia el mercado interno. As, cuando la apertura comercial implic, adems, el ingreso de importaciones de productos agropecuarios subsidiados en sus pases de origen, los agricultores vieron reducidas sus capacidades de negociacin y de accin en el mercado, capacidades cuya existencia ya era limitada en la medida en que las organizaciones de productores se encontraban fuertemente debilitadas.

No obstante, finalizado el efecto traumtico del ajuste, la produccin agropecuaria, as como las exportaciones de productos agrcolas no tradicionales, mostraron una respuesta positiva, respuesta que se prolong hasta 1997, cuando el pas se vio nuevamente sacudido por los efectos del fenmeno El Nio, que junto con la crisis externa y el estancamiento de la demanda interna terminaron por deprimir al sector, situacin de la cual an no puede recuperarse.

De este modo, en los ltimos cuarenta aos se aprecia una serie de polticas errticas e inconsistentes, que junto con shocks de carcter exgeno, han determinado el desenvolvimiento del sector, no slo por influir directamente en sus ciclos productivos (tal como se observa en el grfico 2, que muestra la evolucin de la produccin agropecuaria), sino principalmente porque tuvieron un impacto determinante en la rentabilidad del mismo. Es ste el indicador por excelencia que terminar por determinar si se realiza o no, y en qu condiciones, una actividad productiva.

En este sentido, es posible concluir que la inestabilidad provocada en principio por estas polticas y agravada por factores externos ha impedido que en el Per se desarrolle una senda estable de crecimiento sostenido para el sector.

Fuente : Ministerio de Agricultura.2. Los Problemas del AgroEl problema central que afronta la actividad agropecuaria en el Per es su bajo nivel de rentabilidad, que se ve directamente reflejada en la cada de sus precios reales y relativos. Estos, en los ltimos cuatro aos, se han reducido ya en aproximadamente 30% (ver grfico 3).

Fuente: Minag /DGIA

Como se indica en la seccin anterior, la inestabilidad a la que ha estado expuesta el agro en las cuatro ltimas dcadas es, en parte, responsable del problema de rentabilidad, en la medida en que nos ha dejado un agro con una serie de elementos adversos que impiden el desarrollo competitivo del sector. As mismo, aparecen algunos factores coyunturales que, conjugados con estas caractersticas, vienen redundando en la crisis actual del agro.

Los factores que ocasionan la falta de rentabilidad y competitividad del agro se pueden resumir en

a. Precios bajos y distorsionadosDiversos factores inciden en la formacin de los bajos precios al productor. Se observa una tendencia decreciente de los precios a partir de mediados de la dcada del 80, explicados por las distorsiones del mercado internacional de alimentos debido a la aplicacin de subsidios; la mayor productividad global por el acelerado desarrollo del componente tecnolgico en las ltimas tres dcadas; la persistencia de una demanda deprimida, particularmente en la ltima dcada por los efectos de la recesin mundial; los excesos de oferta estacional producto del desorden de la produccin y la falta de informacin agraria; y la escasa calidad de la produccin por la ausencia de mercados de servicios y de cadenas de valor acorde con el desarrollo de mercados, particularmente externos.

Como se puede apreciar en el grfico 4, durante las tres ltimas dcadas, los precios reales de los productos agrarios han disminuido, y registraron para el ao 2000 un nivel equivalente al 33% del nivel de 1971. Dentro de este proceso de deterioro de los precios reales agrarios, destaca lo ocurrido durante el episodio de alta inflacin que experiment la economa peruana a fines de los ochenta (1988-1990). En estos aos se registr la mayor cada de los precios agrarios en todo el perodo (nivel de 1990 menor en 45% respecto del nivel de 1987).La manifestacin de este comportamiento se muestra en las tasas de crecimiento negativas de los precios al productor, que siguen en todos los casos un comportamiento declinante a lo largo del perodo, as como un acelerado deterioro producido durante los aos de alta inflacin (1988-1990). En el caso de la papa, durante toda la dcada de los ochenta se observa una alta variacin del precio real. La prdida de paridad de compra de los productos agrarios afect negativamente a la rentabilidad al sector. A modo de ejemplo, se muestran grficamente los siguientes casos (grficos 5 y 6):

FUENTE : MINAG/DGIA Elaboracin :MINAG/OGPA

b. Dbil articulacin de la oferta con el mercado y la demanda urbana e industrialLa propia fragmentacin de la tierra, la dispersin del agricultor peruano a lo largo del territorio nacional, la geografa peruana que dificulta el establecimiento de vas de comunicacin y transporte entre el agricultor y sus mercados, entre otros factores, han ocasionado un vnculo muy dbil entre el productor y el consumidor final. Bsicamente, la produccin nacional est de alguna manera desligada de los patrones de consumo locales. Ms del 40% del VBP no tiene al mercado como destino; un porcentaje muy alto de la produccin es destinado al autoconsumo, sobre todo en las pequeas chacras en el interior del pas. En el caso de la Sierra, este fenmeno es bastante ms notorio que en la Costa o en la Selva. En efecto, del monto de productos agropecuarios que se transa en el mercado, slo el 15% proviene de la Sierra, y visto de otro modo, en dicha regin slo el 23% de la produccin est destinada a los mercados. Esta falta de relacin con el mercado es causa y consecuencia del bajo poder de negociacin con el que cuenta el productor agropecuario en las cadenas de comercializacin. La clara posicin de dominio del comprador puede ser vista como una falla de mercado que afecta al agricultor.

c. Alta exposicin a los mercados externosLigado con el problema anterior, dada la escasa relacin entre la oferta y la demanda nacional, el sector agropecuario peruano se ha visto altamente expuesto a los vaivenes de los mercados internacionales, en primer lugar, porque en trminos de provisin de alimentos la dependencia externa no es despreciable, y en segundo lugar, porque en trminos de exportaciones an siguen primando los productos tradicionales en cuya formacin de precios nuestra capacidad de influir es mnima. As, el productor nacional se somete a los cambios en la oferta mundial, ya sea por variaciones en la productividad o producto de crisis financieras, entre otros. Desde que surgi la crisis internacional de 1998, iniciada en Asia, los mercados externos an no se han recuperado, y con ellos, los precios internacionales continan manteniendo una tendencia a la baja. Un entorno como el sealado exige al productor agropecuario una alta rentabilidad y competitividad. Esto resulta complicado en el caso del agricultor peruano, dada su dispersin y poca capacidad de organizacin y gestin empresarial.

d. Precios y atraso cambiario

Durante varias dcadas, la poltica en el sector agrcola se bas en el manejo y el control de precios, ya sea por fijacin de precios de garanta o por precios de refugio para el productor. Las consecuencias de estas polticas significaron el desencuentro entre la oferta y la demanda de bienes agrcolas. Ello gener el vicio de producir bienes a un precio diferente del valor real del mercado de los mismos. Al producirse bienes que el mercado no demanda, se genera una sobreoferta que, al eliminar los controles de precios, provoca un grave desplome de precios, que muchas veces no llega a cubrir los costos de produccin.

Por otro lado, al tratarse de uno de los sectores ms transables de la economa, el sector agrcola se encuentra, como ya se seal, en una condicin de alta vulnerabilidad ante las fluctuaciones de los precios internacionales, al no tener una posicin fuerte en el mercado mundial. Si a ello se le suma el atraso cambiario, se observan algunas de las causas que generan enormes prdidas a buena parte del sector exportador agrcola, bsicamente por el deterioro de los trminos de intercambio.

e. Deficientes canales de comercializacin agrcola

El mercado agrcola tiene una estructura caracterizada por la abundancia de intermediarios en el proceso de distribucin. Antes de la llegada del bien al consumidor final, los canales son numerosos. Existe en el pas una seria deficiencia en infraestructura de mercados mayoristas. Al mismo tiempo, existe el problema de las desventajas en informacin de los productores respecto de los intermediarios y los acopiadores, lo cual implica asimetras en el momento de la negociacin de precios. Todos estos problemas se acentan ms con la escasa capacidad organizativa de los productores.

En el caso de los pequeos productores, el problema es ms crtico debido a la precariedad o ausencia de mercados en los sectores rurales, fundamentalmente debido a la carencia de infraestructura bsica en tales regiones.

Como consecuencia de ello, las prdidas poscosecha de los productos agrcolas de consumo natural, que se canalizan a travs de los mercados mayoristas de Lima, los principales del pas, representan el 10% del total comercializado, lo que le cuesta a la sociedad alrededor de US$ 50 millones en prdidas anuales. Ms an, algunos estimados ubican las mermas producidas por un deficiente manipuleo, almacenamiento y transporte de las cosechas, en valores entre el 15% y 30% de la produccin.

f. Mal funcionamiento de los mercados agrarios intangibles (informacin e investigacin y difusin de tecnologa)La actividad agrcola se caracteriza por presentar elevados niveles de riesgo, dado que su rendimiento se halla fuertemente condicionado por los avatares de la naturaleza. En este sentido se torna clave la provisin de informacin oportuna sobre mercados, cultivos potenciales, condiciones climticas, entre otras. No obstante, debe tomarse en cuenta que la informacin es un bien pblico. De este modo, se plantea todo un debate respecto de los incentivos para su produccin, que deriva en la delimitacin de las funciones atribuibles al sector pblico y aquellas atribuibles al sector privado sobre la provisin de la informacin.

Del mismo modo, la inversin en investigacin agrcola presenta tambin deficiencias. En la medida en que los frutos del trabajo de investigacin agrcola son en parte bienes pblicos, no existen los incentivos suficientes para que los agentes decidan invertir en ella. Mientras algunos productores que se deciden a invertir en investigacin y aplicacin de innovaciones tecnolgicas asumen nuevos riesgos, existen otros productores cercanos que una vez observados los resultados deciden o no ponerlo en prctica. Si bien es cierto que ha existido por parte del Estado una poltica de promocin a la investigacin agraria, tambin lo es el hecho que sta ha fracasado, lo cual se refleja en el escaso nivel tecnolgico de las unidades agropecuarias. La escasa articulacin de la investigacin con las necesidades y las demandas de los productores, la escasa participacin del sector privado, entre otras, son las principales causas para este fracaso.

g. Escaso capital humano, organizacional e institucionalA pesar de los notables avances en trminos de educacin en el pas, los niveles de educacin en el sector rural an se mantienen muy por debajo del resto de la poblacin. Segn el ltimo Censo Agropecuario, casi el 60% de los productores tiene slo educacin primaria, mientras que el 4% afirma tener educacin superior. Ello genera poca capacidad de los productores para la innovacin tecnolgica. As mismo, debilita su capacidad de gestin y de aprovechar exitosamente las oportunidades que se presentan.

De igual forma, la heterogeneidad de los productores impone numerosos obstculos a su organizacin para la gestin. En 1994, slo el 35% de los productores agropecuarios declararon pertenecer a alguna organizacin, y entre ellos predomin la pertenencia a organizaciones sin injerencia directa en la organizacin de la produccin agropecuaria, tales como las juntas de usuarios de agua y rondas campesinas. Existe poca conciencia de parte de los productores sobre la responsabilidad de ellos mismos para resolver sus demandas. La falta de preocupacin de la poblacin y el poco reconocimiento de sus propios derechos redunda en una pobre capacidad organizativa.

Las organizaciones permiten a los productores aprovechar las economas de escala, y permiten por tanto una reduccin de costos. El capital institucional de los productores organizados es importante para ordenar y organizar la produccin, y para evitar consecuencias indeseables, tales como la sobreproduccin y la cada de precios.

h. Marcado deterioro de los activos agropecuarios

El territorio peruano, a pesar de su gran extensin, es escaso en tierras aptas para la agricultura (5,9%). La escasez de tierras cultivables se ve agravada por dos procesos paralelos: la urbanizacin de las reas agrcolas cercanas a las ciudades y la erosin de suelos. El 6,4% de los suelos en el Per tiene problemas de erosin severa, lo que representa 8,2 millones de hectreas, de las cuales el 31% se encuentra en la Costa y el 65% se encuentra en la Sierra. Paralelamente, existe un problema de subutilizacin de tierras agrcolas. En cultivos transitorios y permanentes se utiliza slo el 45% de la capacidad de uso de la superficie agrcola.

De otro lado, la fragmentacin de la tierra, expresada en el reducido tamao de las unidades agropecuarias y la dispersin de las parcelas, es un gran obstculo a la rentabilidad del agro. Segn el III Censo Nacional Agropecuario (1994), ms del 70% de las unidades agropecuarias cuenta con una extensin menor a las 5 hectras, y ocupa menos del 6% del total de la superficie agrcola nacional. El tamao promedio de la unidad agropecuaria en el Per es 3,3 parcelas con una extensin de 3,1 hectreas. La fragmentacin cuenta entre sus efectos ms perjudiciales la imposibilidad de trabajar a escala, trabajo dificultado ms an por la geografa nacional.

As mismo, la complejidad para la organizacin de los productores tambin tiene entre una de sus causas a la atomizacin de la tierra, con su consecuente prdida de capacidad de negociacin a lo largo del proceso productivo y de comercializacin de los productos agrcolas. La reducida extensin de las parcelas genera obstculos para el desarrollo de cultivos de exportacin, adems de ser una traba para la obtencin de crditos. Si a ello le sumamos los problemas en los mercados de tierras, tales como elevados costos de transaccin e informacin y los problemas en la definicin de los ttulos de propiedad, se imponen nuevas restricciones a la inversin en el sector.

El agua es otro de los recursos bsicos para el desarrollo de la actividad. La provisin y la distribucin de agua requiere de una considerable inversin inicial que implica costos hundidos, mientras que los beneficios pueden considerarse bienes de apropiacin colectiva y con problemas para generar tarifas de agua reales. Existe en el pas un deficiente sistema de administracin de riego y un bajo nivel de organizacin de las juntas de usuarios y comits de regantes debido a la falta de manejo de instrumentos y procedimientos tcnicos y administrativos. Una de las razones de esta situacin son las reducidas tarifas por derechos de agua que pagan los usuarios, las cuales no cubren los costos de operacin y mantenimiento de la infraestructura de riego y no permiten la recuperacin de las inversiones pblicas en nuevas irrigaciones.

i. Escasa capacidad de respuesta del sector pblico agrarioComo se vio a lo largo de la primera parte de este documento, el sector agrario ha sido expuesto a numerosos vaivenes en las decisiones de poltica, sin establecerse un rumbo para las mismas que conduzca al sector por la senda del desarrollo sostenido. Pero ms all de eso, como resultado de todos los avances y retrocesos en el funcionamiento del sector pblico, y ms directamente de las reformas llevadas a cabo y no concluidas en la ltima dcada, se tiene a un sector pblico con poca o casi nula capacidad de accin frente a muchos de los problemas del agro. Varios de los mecanismos con los que para ello contaba (lase empresas pblicas como ENCI, ECASA o el propio Banco Agrario) fueron desarticulados, y el sector en su mbito privado no ha sido capaz de suplir eficazmente esta falta, en parte porque no se encontraba preparado para ello. En ese sentido, la baja capacidad de respuesta del Estado radica en buena parte en la ausencia de mercados, y en parte importante, tambin, en deficiencias normativas.

En suma, se observa, entonces, que la ausencia de mercados, o las fallas de los mercados, provocadas en muchos casos por intentos forzados de creacin de los mismos, ante una apertura brusca y traumtica en lo que concierne al sector, constituyen fuente importante de los problemas del sector, que redundan, nuevamente, en falta de rentabilidad y competitividad para el agricultor y el empresario agrario. La solucin para estos problemas, entonces, pasa por la creacin o el perfeccionamiento de estos mercados, solucin que en algunos casos puede estar en manos del sector privado y en otras demanda de un esfuerzo conjunto de los distintos agentes del sector, incluyendo al sector pblico. PAGE 10