EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIN (PGN)

Es uno de los ms importantes instrumentos en materia de polticas pblicas con que cuenta el Estado.

Es un indicador de las prioridades que establece un gobierno, dados sus limitados recursos, y nos muestra la importancia que se le asigna a un determinado sector, regin o grupo social. Tambin nos puede indicar todo aquello que es excluido. En Guatemala encontramos que el PGN se analiza desde un punto de vista macroeconmico, con el fin de determinar el impacto del gasto pblico frente a diferentes variables que afectan la economa nacional. En el mismo sentido, se analizan los egresos del Estado utilizando la clasificacin oficial establecida en la Ley Orgnica del Presupuesto. Sin embargo, hay muy pocos esfuerzos por analizarlo teniendo como base relaciones de pobreza, pobreza extrema, gnero y, en especial, etnicidad.

El enfoque tnico del presupuesto constituye una ardua tarea. A partir de observaciones iniciales, se pasa a identificar posibles "espacios de incidencia" antes, durante y despus de su aprobacin. Teniendo claridad en torno al proceso presupuestario entramos a estimar el monto de recursos destinados a pueblos indgenas. En un primer momento se contempl analizar nicamente los egresos, pero resulta pertinente hacer mencin de los ingresos, a efecto de evaluar las fuentes que permiten su financiamiento.

Los egresos se analizan teniendo en cuenta dos dimensiones: el "gasto etiquetado"; relacionado directamente con los pueblos indgenas, del cual dependen en gran parte las "ventanillas indgenas" y los principios de equidad, en trminos del destino del gasto, bajo tres criterios presentados en relacin opuesta: urbano-rural, menor pobreza-mayor pobreza y no indgena-indgena. La poblacin ms vulnerable se encuentra ubicada en la zona rural y presenta los ms altos ndices de pobreza, lo que coincide con la ubicacin de la poblacin indgena.{footnote}De entre muchos trabajos que analizan esta problemtica podemos remitirnos al ndice de Desarrollo Humano del 2.005. Vase: PNUD: 2005.{/footnote} Dentro de esta lgica y dado que el Estado debe procurar el bienestar general, se esperara que sean destinados ms recursos hacia estos sectores.

Para realizar este anlisis se ha tomado como referencia el gasto pblico destinado a educacin y salud, por considerar que estas dos lneas de inversin son prioritarias. El presupuesto refleja la visin que los actores del sector pblico tienen del desarrollo social y econmico, los valores y las relaciones de poder que lesubyacen.Para que los presupuestos pblicos se orienten a disminuir las brechas en la sociedad es necesario incorporar programas y polticas gubernamentales basadas en la equidad tnica.

Observaciones iniciales

La informacin disponible sobre polticas pblicas y asignaciones presupuestaras resulta insuficiente para emitir juicios con mayor fundamento y certeza, pero del anlisis global del presupuesto puede deducirse que la exclusin histrica y la discriminacin econmica y sociocultur-al de la poblacin indgena persisten. Hay tendencias excluyentes y discriminatorias que se revelan en la falta de acceso de los indgenas a la toma de decisiones en asuntos trascendentales. En particular resulta an limitado el cumplimiento del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas y del Convenio 169. La ausencia de una poltica de Estado relacionada con la promocin, atencin y cumplimiento de los derechos de los pueblos indgenas, contina siendo uno de los obstculos ms importantes. Esto evidencia el escaso inters gubernamental y el limitado apoyo financiero hacia ese sector poblacional.

Respecto del tema presupuestario, las polticas pblicas no se han expresado en suficientes asignaciones para atender las necesidades del indgena. Esto constituye una limitante para evaluar el cumplimiento de la normativa fundamental y los compromisos estatales con los pueblos indgenas. Son pocos los programas y las actividades visibles vinculadas a diversos temas y compromisos especficos. La inclusin es relativamente marginal y son invisibles los pueblos indgenas en los principales instrumentos de la poltica pblica y presupuestaria, lo cual se refleja en la distribucin de los recursos financieros.

Las acciones de gobierno para los ejercicios fiscales 2004-2006 han estado enmarcadas, por un lado, dentro de los "Li-neamientos de Gobierno, Perodo 2004-2008" y por otro, en el "Programa de Reactivacin Econmica y Social (PRES) Vamos Guatemala!"{footnote}En su versin original, el Programa de Reactivacin Econmica y Social -PRES- Vamos Guatemala; se concibi como plan de corto plazo para el perodo 2004/2005, segn la propia denominacin del documento base (INAP, 26 pginas); pero ante la carencia de un Plan de Gobierno ms completo e integral, el mismo se continu usando como documento de referencia para el ejercicio 2006.{/footnote}. Para el ejercicio 2006 no se elabor un nuevo documento; slo se modific el nombre del programa y su estructura, as como el monto de las asignaciones. A los componentes estratgicos originales: "Guate Solidaria", "Guate Crece" y "Guate Compite" se adicion el de' 'Guate Verde", reasignando en ste algunos rubros que para el 2005 se clasificaron en los tres primeros.

Muchos de los componentes y asignaciones especficas del Programa de Reactivacin constituyen un replanteamiento o readecuacin de partidas que existan en ejercicios anteriores; con el agravante de haberse suprimido el "Programa de Gasto Pblico Prioritario" y las "Asignaciones Presupuestarias para la Estrategia de Reduccin de la Pobreza", cuyos rubros en su mayora se incorporaron al componente "Guate Solidaria", el cual no compensa diversas asignaciones de inters para los pueblos indgenas. La no incorporacin de los pueblos indgenas en las polticas-programas y asignaciones especficas supone la reproduccin de los factores de exclusin econmica y social. En el caso de los instrumentos especficos, las principales orientaciones y directrices sectoriales e institucionales para la formulacin presupuestaria no hacen referencia explcita a los pueblos indgenas ni los considera sujetos prioritarios.

En la "Estrategia para la Formulacin del Presupuesto" (2006) se hace referencia al cumplimiento de los compromisos de gobierno; pero los lincamientos son generales y las instrucciones son bsicamente de ndole institucional. En la "Poltica Presupuestaria y Normas para la Formulacin del Proyecto de Presupuesto" tampoco se toma en cuenta el tema de los pueblos indgenas. Por otro lado, las "Orientaciones de Poltica Sectorial" se basan en los Lincamientos de Gobierno 2004-2008, que tampoco aportan mayores elementos a esta problemtica. Los aspectos especficos a ese respecto son tratados en el apartado "Multiculturalidad e interculturalidad" de la seccin que trata sobre "Descentralizacin y participacin"{footnote}Entre otros temas, en dicha seccin se hace referencia acampanas de comunicacin social, certeza jurdica para tierras y recursos naturales comunitarios indgenas; prcticas de economa indgena como modelos de desarrollo econmico local, acceso a mercados, educacin bilinge intercultural e investigacin de medicina tradicional.{/footnote} y en especial en el que describe la "Inversin social". No existe evidencia de que la inclusin formal trascienda de manera efectiva al mbito de las prioridades gubernamentales. Casi todo queda en el plano del discurso poltico.

El Plan Operativo Anual (POA) de cada entidad establece actividades y metas de ejecucin de los programas institucionales, pero en muchos casos slo representa un requisito formal ante la carencia de lineamientos especficos vinculados a los indgenas. Por eso se asume que los POA constituyen otro factor de exclusin. El "Manual de Formulacin y Evaluacin de Proyectos" y las "Normas e instrucciones para postular proyectos de inversin", del Sistema Nacional de Inversin Pblica, son instrumentos que regulan aspectos tcnicos y requisitos formales de los proyectos, pero no desarrollan particularidades sobre la inversin destinada a los pueblos indgenas.

Se concluye en que los instrumentos que sirven de base para formular el presupuesto no consideran de manera suficiente y adecuada muchas necesidades importantes de los pueblos indgenas, ni diversos compromisos de Estado y de gobierno relacionados con ellos. Dado el enfoque y orientacin de las directrices poltico-presupuestarias, desde la perspectiva de los pueblos indgenas, ello constituye una limitacin que va a reflejarse en el nivel y composicin de los recursos financieros asignados.