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EL NUEVO LIDERAZGO DE LOS PROFESIONALES DE LA FUNCIÓN PUBLICA

Carlos Samanamud Valderrama II Curso de Profesionalización del Empleo Público Instituto Nacional de Administración Pública -INAP España 2005

A mis hijas Samira y Siomara que iluminan mi andar cada día. A mi esposa Gianina por su infatigable compañía. A mis Padres por su paciente espera.

El nuevo liderazgo de los profesionales de la función pública 2

EL NUEVO LIDERAZGO DE LOS PROFESIONALES DE LA FUNCIÓN PUBLICA

INTRODUCCIÓN 4 CAPITULO I: LOS MODELOS DE GESTIÓN PUBLICA 5 1.1. El Modelo Burocrático de Administración Pública 5 1.1.1. El Significado de Burocracia 6

1.1.2. El Modelo Burocratico 7 1.1.2.1. Las características del Modelo Burocrático

Weberiano 7 1.1.2.2. El Grado de Burocratización 9 1.1.2.3 El desarrollo del Modelo Burocrático 10 1.2. El Modelo de La Nueva Gestión Publica 10 1.2.1. Orientaciones predominantes 12 1.2.2. características de la Nueva Gestión Pública 15 1.3. El Modelo del Nuevo Servicio Publico 21 1.3.1. Características del Nuevo Servicio Público 22

CAPITULO II: LA DISCUSIÓN SOBRE LOS NUEVOS MODELOS 24 2.1. El Papel del Ciudadano 24 2.2. El papel de la Administración 25 2.3. Importancia en resultados o procesos 26 2.4. Los mecanismos para la prestación de los servicios públicos 27 2.5. Cambio en los valores prioritarios 29 CAPITULO III: EL NUEVO LIDERAZGO PROFESIONAL EN LA GESTIÓN PUBLICA 31 3.1. Contexto de Desarrollo de los funcionarios Públicos 31

3.2. El Nuevo Liderazgo del funcionario público 34 3.2.1. El enfoque y las dimensiones clásicas del Liderazgo 35 3.2.2. Las Nuevas miradas y el cambio de Paradigma

del Liderazgo 36 3.3. El Liderazgo y la creación de valor en el Sector Público 37

3.4. El enfoque de liderazgo Transversal 40 3.5. El nuevo liderazgo de la Gestión Pública 42 CONCLUSIONES 43 BIBLIOGRAFÍA 44


INTRODUCCIÓN El presente trabajo hecho en el marco del II Curso sobre profesionalización del Empleo Público 2005, organizado por el Instituto Nacional de Administración Pública de España, y al cual pude acceder gracias al apoyo de una beca de la Agencia española de Cooperación Internacional, tiene el propósito de mostrar un aspecto que si bien no es precisamente un instrumento de la Profesionalización del Empleo Público si es de vital importancia dentro del manejo de los Recursos Humanos de la Gestión Pública. Este trabajo que lleva por título “EL NUEVO LIDERAZGO DE LOS PROFESIONALES DE LA FUNCIÓN PUBLICA” se circunscribe dentro de lo que debe acompañar a todo Planeamiento de los Recursos Humanos que busque modernizar a la Gestión Pública. El liderazgo debe ser un rasgo esencial de todos los profesionales de la Administración Pública, en ese sentido se ha tratado en este trabajo de ver como es ese rol, como debe ser desempeñado y en especial que nuevos requerimientos son necesarios para enfrentar los momentos actuales de cambio en el entorno social, económico y político. Por ello, he iniciado este trabajo con un análisis de aquellas tendencias o corrientes que sobre la Gestión del Estado existen a la fecha, tratando además de avizorar cual puede ser su evolución futura, para de esta forma mirar luego a los requerimientos de los lideres del futuro. Esta tarea representa de gran importancia, para la profesionalización pública, ya que ofrece un horizonte para la toma de decisiones en materia de Acceso, identificando que requerimientos deben cumplir todo aquel que desee formar parte del cuerpo de profesionales del Estado, en materia de perfiles de puestos de trabajo, en materia de promoción de funcionarios públicos, para determinar que características deben cumplir los que aspiren a una promoción, en materia de provisión de puestos para identificación de perfiles, en materia de planificación de la capacitación , etc. Agradezco a todos aquellos profesionales que nos ofrecieron con gran conocimiento, experiencia y entusiasmo, su aporte diario en este curso y a las personas que lo hicieron posible, en el nombre de Africa Carmona y Juan Alarcón coordinadores del curso en INAP.

CAPITULO I LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

Podemos identificar una primera corriente imperante en la mayor parte del siglo XX, que es la corriente del Modelo Burocrático Weberiano con todos sus matices posteriores, pero cuyo fundamento principal es su dimensión jurídica y la sujeción al Derecho Público y el nacimiento de la Administración Pública como parte del funcionamiento político. De esta surgen dos corrientes, una llamada la Nueva Gestión Pública o Neo Empresarial que busca adoptar los lineamientos de la teoría económica racional, imperante en el ámbito de la actividad privada. Otra es la corriente del Nuevo Servicio Publico o Neo Institucional que propugna, un entendimiento mas cabal de la función del Estado a partir del concepto del ciudadano y de la cultura política. Hay que reconocer, que en la literatura la mayoría de las aportaciones pueden considerarse neo empresariales y, en cambio, las contribuciones neo institucionales representan una minoría. La asimetría se agudiza a un nivel de impacto real de ambas corrientes, ya que las aportaciones neo institucionales son mucho menos atractivas para los gestores políticos y para los gestores profesionales que las aportaciones neo empresariales. En este sentido, los valores asociados a la ética pública (corrientes neo públicas) son “sólo” valores que pueden aparecer en el plano normativo (códigos deontológicos, declaraciones de principios, etc.) y que, como mucho, pueden incorporarse en un nivel formal de discurso. Es decir, los valores y la ética públicos están en franca desventaja con los valores neo empresariales de carácter instrumental que van acompañados de herramientas que favorecen su inmediata implementación. No hay que asumir unos valores gerenciales neo empresariales, sino que hay que implantar determinadas técnicas y recetas y, con el tiempo, se asumen consciente o inconscientemente estos nuevos valores (conceptualmente mucho más pobres que los públicos) asociados a estos instrumentos. En cambio, con los valores y la ética públicos hay primero que interiorizarlos como valores y después “cargar” con los inconvenientes de gestionar con tantos miramientos deontológicos. En efecto, la asimetría es desalentadora.

Modelos y corrientes de Gestión Pública y el rol de los ciudadanos Modelo Burocrático

Corrientes Neoempresariales

Corrientes Neopúblicas

Dimensión Política

Votante (ideológico)

Votante (calidad de los servicios)

Ciudadano (mecanismos variados de influencia política)

Dimensión económica

Contribuyente Contribuyente por servicios

Accionista

Dimensión de servicios públicos

Usuario Cliente Ciudadano, accionista y cliente

Rol de los ciudadanos

Pasivo Activo en la recepción de servicios, pasivo en el resto de las dimensiones

Activo en todas las dimensiones

Fuente: Ramió, Mas, Santolaria (1999). Veamos a continuación cada una de estas corrientes en detalle.


1.1. EL MODELO BUROCRÁTICO DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA.- Max Weber en sus escritos dice: “La experiencia tiende a demostrar universalmente que el tipo de Organización administrativa puramente burocrático, es decir, la variedad monocrática de burocracia es, desde un punto de vista técnico, capaz de lograr el grado más alto de eficiencia, y en este sentido es el medio formal más racional que se conoce para lograr un control efectivo sobre los seres humanos. Es superior a cualquiera otra forma en cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y operabilidad. Por tanto, hace posible un alto grado en el cálculo de resultados para los dirigentes de la Organización y para quienes tienen relación con ella. Finalmente, es superior tanto en eficiencia como en el alcance de sus operaciones, y es formalmente capaz de realizar cualquier tipo de tareas administrativas". 1.1.1. EL SIGNIFICADO DE BUROCRACIA.- La palabra (burocracia) parece que ha tenido siempre un cierto carácter despectivo; se dice que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y francesas. El término latino burrus, usado para indicar un color oscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa «bure», utilizada para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia, especialmente públicas. De ahí derivaría la palabra «bureau», primero para definir los escritorios cubiertos con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina. A un ministro del gobierno francés del siglo XVIII, se le atribuye la acuñación de la voz «bureaucratie» para referir, en un sentido más bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas públicas. Evidentemente, la palabra «burocracia», derivada de “bureaucratie”, lleva implícitos dos componentes lingüísticos: «bureau»: oficina y «cratos»: poder. Por lo tanto, la voz de marras apela a la idea del ejercicio del poder a través del escritorio de las oficinas públicas. Sin embargo, el término burocracia al decir de otros autores, fue acuñado por el propio Weber, quien lo hizo derivar del alemán «büro», que también significa “oficina”. En este sentido, para Weber, una burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales. El término “burocracia” ha pasado a formar parte del lenguaje cotidiano. Preferentemente se le usa en el ámbito de las organizaciones públicas que constituyen al Estado, olvidando que las burocracias, en cualquiera de sus sentidos, operan también en el sector privado. El propio Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su “clase en el poder”, la clase dominante. El aparato organizatorio es el de la burocracia, un marco racional y legal donde se concentra la autoridad formal en la cúspide del sistema. Los medios de administración no son propiedad del administrador intermediario. Sus competencias no son sujeto de herencia o venta. El término burocracia tendrá tres connotaciones: a) Burocracia en el sentido de vulgata: su significado ordinario, popular y

parroquial. b) Burocracia como clase social dominante incrustada en el Estado. c) Burocracia como modelo de organización, en el sentido weberiano del término. El sentido de modelo organizacional burocrático, desde la concepción primero sociológica y luego administrativa, la burocracia es todo lo contrario de lo que el sentido vulgato pregona en su contra. El lego pasó a dar el nombre de “burocracia”


justamente a los defectos (las disfunciones) del sistema y no al sistema en sí mismo.

1.1.2. EL MODELO BUROCRÁTICO.- El tercer pilar fundamental en el desarrollo de los conceptos Organizacionales clásicos lo proporcionó el modelo burocrático de Max Weber. Aunque el punto de vista de este pensador alemán tuvo un profundo efecto entre los Sociólogos y Politólogos, no ha sido sino hasta en años recientes que se han utilizado sus conceptos en los planes de estudio de la carrera de administración de empresas. Para Max Weber, la burocracia es la organización eficiente por excelencia, la organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización burocrática esta diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada, no más, no menos. Para conseguir esta eficiencia planeada, el modelo burocrático necesita detallar y precisar por anticipado cómo deben hacerse las cosas. Los malentendidos sobre el concepto de burocracia afectan, quizá aún con mayor fuerza, a la comprensión de las ideas de Max Weber. Y lo paradójico es que al intentar Weber exponer sus ideas con la mayor claridad empleando distinciones tan detalladas para evitar esos malentendidos, quizá los haya provocado en quien no penetre en todo su sistema. Sobre todo, sus "tipos ideales" han sido sujetos a interpretaciones realmente erróneas. 1.1.2.1.LAS CARACTERÍSTICAS DEL MODELO BUROCRÁTICO WEBERIANO.- El modelo básico de Weber es aquél que se ajusta a las 10 caracterizaciones enunciadas. Asumir todas o algunas de tales configuraciones implica que el diseño organizacional es o tiende a la burocratización. Recordemos que todas y cada una de las alineaciones sugeridas por Weber buscan la eficiencia y la racionalidad. Las características del Modelo Webwriano son la consecuencia del desarrollo de las economías monetarias, el crecimiento y la expansión de las tareas administrativas del Estado moderno y la superioridad técnica del tipo burocrático de administración. Weber sugiere que el modelo de la burocracia debe estructurarse sobre la base de las siguientes características: a) El carácter legal de las normas y reglamentos La organización burocrática esta cohesionada por normas y reglamentos consignados por escrito y que constituyen su propia legislación. Para una empresa, sus estatutos equivalen a la Constitución para un Estado. La reglamentación organizacional lo prevé todo, como a la manera de los códigos; es exhaustiva, toca todas las áreas de la organización y procura minimizar las «lagunas». Además, las normas son racionales: están adecuados a los fines de la organización. También son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad el poder de coacción sobre los subordinados. El objetivo de la reglamentación es la «estandarización» de las funciones de la organización, precisamente para que hayan economía y racionalidad. b)La formalización de las comunicaciones Además de normas y reglamentos, las comunicaciones escritas son el otro “cemento” que une a la estructura organizacional. Las decisiones, las reglas y las acciones administrativas se formulan y registran por escrito para poder comprobar, documentar y asegurar la correcta y unívoca interpretación de los actos legales. Las formas reiteradas de comunicación suelen establecerse por medio de “formatos” para rutinizar su cumplimiento.


c)La racionalidad de la división del trabajo El proceso de burocratizar una estructura implica una sistemática división del trabajo en orden de la racionalidad, esto es, en atención a la adecuación con los objetivos buscados. Se divide el trabajo, el derecho y el poder, estableciendo las atribuciones de cada participante, los medios de obligatoriedad y las condiciones necesarias. Los “puestos” o “cargos” deberán estar perfectamente definidos, cada uno con su nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y responsabilidad y todos ellos adheridos a un manual de organización o de procedimientos, con las rutinas claramente especificadas, ni un paso más, ni un paso menos; es el equivalente tayloriano de los «tiempos y movimientos». El resultado será un organigrama capaz de representar la perfecta disposición de niveles, jerarquías, líneas de autoridad-responsabilidad, hacia arriba, hacia abajo y a los lados. d)La Impersonalidad en Las Relaciones La división del trabajo, o sea, la distribución de funciones, actividades y tareas, es absolutamente impersonal, se habla de “puestos” y de “funciones”, no de personas. Las personas son ocupantes de cargos y no individuos dotados de anhelos, emociones, etc. Asimismo, el poder de cada «persona» también es impersonal, puesto que se deriva del cargo que desempeña. En consecuencia, también es impersonal la obediencia prestada al superior. Se obedece al «superior», no en atención a la “persona”, sino al puesto que ésta ocupa. De esta manera, burocrática es la expresión: “Las personas van y vienen, las instituciones permanecen”. Es decir, la organización burocrática privilegia la impersonalidad en adecuación a garantizar dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización del trabajo en dos áreas: la estandarización de rutinas y de desempeño. De rutinas porque todo el trabajo, en el puesto y nivel que corresponda, “debe” realizarse de igual manera; y estandarización de desempeño porque no importando quien lo realice, de todos modos debe hacerse. e)Jerarquía de autoridad El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas o tramos de control -las jurisdicciones-. Sobre la base de la jerarquía se construyen los escalones y la pirámide burocrática. La jerarquía es en orden y en subordinación y se define con reglas limitadas y específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al cargo y al “nivel” y no a la persona y su distribución en la estructura reduce al mínimo los “roces”, protegiendo al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, dado que la acción de ambos se procesan dentro de un conjunto mutuamente reconocido de reglas. f)Estandarización de rutinas y procedimientos El desempeño de cada cargo esta burocráticamente determinado por reglas y normas técnicas. Todo esta establecido, ningún ocupante de algún cargo puede hacer lo que quiera, sino lo que la burocracia le impone hacer de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los estándares de desempeño son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predefinidos para cada puesto y en todos los niveles del aparato. Los manuales de organización, procedimientos y políticas son la viva expresión de esta característica del modelo burocrático. g)Competencia técnica y meritocracia La selección de las personas, en un modelo burocrático, se basa en el mérito y en la competencia técnica y jamás en preferencias personales. Los procesos de admisión, promoción y transferencia del personal son iguales para toda la organización y se basan en criterios generales y racionales, siempre tomando en


cuenta el mérito y la capacidad del funcionario. Los exámenes, los concursos, las pruebas y las medidas de desempeño, son vitales en el modelo burocrático. h)Especialización de la administración La administración está separada de la «propiedad» en una organización burocrática. Los miembros del cuerpo administrativo no son los mismos que los miembros de la junta de accionistas, que son los propietarios de la empresa. Es decir, en el modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los dueños del negocio; esto permite el surgimiento del administrador como «profesional especializado» en dirigir la organización y de ahí el retiro gradual del dueño o capitalista de la gestión de la empresa. Los medios de producción, los recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de los burócratas, pero sin embargo éstos están arriba de ellos. Ni los administradores pueden vender, comprar o heredar su posición o cargo dentro de la estructura, ni los capitalistas pueden administrar la empresa. i)Profesionalización de los funcionarios administradores Ninguna burocracia “puede funcionar”, según Weber si no cuenta con administradores profesionales. Un administrador es profesional por las siguientes razones: Es un especialista en el desempeño de las actividades a su cargo; en los altos mandos tiende a ser generalista, mientras que en los mandos bajos se va transformando en un especialista. Es asalariado y el trabajo en la organización burocrática suele ser su principal fuente de ingresos. Es ocupante de un cargo y la actividad que realiza en la estructura suele ser la principal. Es designado por en superior sobre la base de sus méritos y desempeños. Su trabajo habla por él. Su cargo es por tiempo indeterminado no porque el cargo sea vitalicio, sino porque la única norma de permanencia es su desempeño. La organización es el ámbito de su carrera y dentro de ella la realiza escalando las diversas posiciones. No es el dueño de los activos ni de los medios de producción de la empresa. Es fiel al puesto y se identifica con los objetivos de la empresa. j)Completa previsibilidad del funcionamiento En general, lo que busca el modelo burocrático, en la idea de Weber, aparte de la eficiencia vía la racionalidad, es la más completa y absoluta previsibilidad del comportamiento de sus miembros. La premisa weberiana básica es esta: «El comportamiento humano laboral es perfectamente previsible» de donde se deducen todas las consecuencias posibles que el modelo burocrático exige. Si todas las anteriores características son modelables y ajustables a cualquier estructura de organización, entonces la burocracia es un esquema perfecto. 1.1.2.2. EL GRADO DE BUROCRATIZACIÓN.- El grado de la burocratización se puede determinar midiendo las seis dimensiones siguientes: - División del trabajo basado en la especialización funcional - Jerarquía de autoridad perfectamente definida. - Sistema de reglas que especifiquen los derechos y Obligaciones de cada puesto. - Sistema de procedimientos para controlar las situaciones de trabajo. - Impersonalidad de las relaciones interpersonales. - Promoción y selección de los empleados con base en su competencia técnica.


En un tipo ideal de burocracia las seis dimensiones deben existir en alto grado, mientras que en Organizaciones menos burocráticas, estarán presentes en menor grado. 1.1.2.3.EL DESARROLLO DEL MODELO BUROCRATICO.- Cuando se inicia el Estado-nación era indispensable dar certidumbre y coherencia institucional a las nuevas reglas acatadas por la sociedad y los gobernantes en términos de “pacto social”. Ello da paso al Estado y gobierno clásicos en el sentido de ser configurados y caracterizados por una alta estructura normativa, una administración “del hacer” en referencia a las regulaciones jurídicas para el ejercicio administrativo. Son los tiempos de administrar estrictamente con apego a las leyes, reglas, decretos e instrumentos jurídicos del “deber hacer”. Es, en consecuencia, la época de las estructuras burocráticas, en el más estricto sentido formal y la época de los bandos “de buen gobierno” en términos de un respeto absoluto a la estructura formal-jurídica de las administraciones publicas. El paradigma era, en consecuencia, el ejercicio público estrictamente ligado a los acuerdos previos normativos El desarrollo de la burocracia weberiana clásica bajo el estado de bienestar keynesiano ha comportado, entre otras cosas, la aparición del 'profesionalismo'. En otras palabras, las organizaciones de gobierno locales y de prestación de servicio fueron pobladas por profesionales (ingenieros, economistas, trabajadores sociales...), quienes eran expertos, no sólo en la detección de problemas, sino también en la estructuración de soluciones. En este contexto de monopolio público de prestación de servicios, los ciudadanos sólo podían tener un rol pasivo y paciente: el trabajo era hecho por burócratas expertos y los ciudadanos sólo tenían que esperar su turno. Estas reflexiones se han sintetizado en la idea del 'paternalismo burocrático', un síndrome que aparece vinculado con el desarrollo de organizaciones burocráticas bajo la eclosión del estado de bienestar keynesiano. De esta manera, cualquier idea de participación era vista como una alergia organizativa. En este contexto, participación ciudadana debe identificarse con participación política, es decir, cómo una forma de reclamar un modelo alternativo de gobierno. Por esta razón, la participación ciudadana fue impulsada y defendida por grupos altamente politizados y reivindicativos. Sin embargo, hoy en día ya no se puede afirmar que las organizaciones sean típicamente weberianas. Efectivamente, procesos de descentralización han significado, entre otras cosas, una reforma organizativa. Reforma en el sentido de conseguir organizaciones menos jerárquicas, más orientadas hacia los clientes (o ciudadanos), más flexibles y polivalentes. En otras palabras, se puede afirmar que han habido procesos de desburocratización (o de post-burocratización), creándose, así, un nuevo contexto organizativo. En este nuevo contexto se abre la posibilidad de establecer mecanismos o canales institucionales de participación ciudadana como mecanismos consultivos en la elaboración de políticas públicas. Hoy en día, pues, parece más apropiado plantear la participación ciudadana en el ámbito de las políticas, como una fórmula complementaria para mejorar la elaboración de las políticas públicas. Estos argumentos han mantenido su validez durante más de un siglo, pero hoy día están agotados y superados. Burocracia se ha convertido en sinónimo de ineficiencia, lentitud, rigidez y derroche de recursos. Lo que era un concepto con una connotación positiva se ha transformado en atributo negativo y casi ofensivo.


1.2. EL MODELO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA.- La Nueva Gestión Pública (NGP) o Modelo Neo Empresarial parte de estudios y desarrollos originados en la teoría y la práctica de la Administración Pública en los Estados Unidos, nación cuyo marco institucional se caracteriza, entre otros rasgos, “por la primacía del individuo sobre cualquier otro actor social, lo cual implica que el gobierno haya sido visto como un mal necesario para la sociedad norteamericana” (Ramírez y Ramírez, 2002: 5), por lo que los “Padres Fundadores” de Estados Unidos afirmaron que había que controlarlo manteniéndolo pequeño y limitado pero, en una sociedad industrial, en pleno crecimiento, esto era imposible, argüía Wilson en 1887. La burocracia weberiana del capitalismo industrial requería del desarrollo de una compleja infraestructura, procesos e instituciones, no sólo para el seguimiento de las acciones a través de detallados expedientes, sino para la capacitación y, más aun, para el establecimiento de una estrecha vigilancia que “asegurara la neutralidad política y la solvencia técnica de tales procedimientos”, además de la distribución colectiva de recursos, aspectos que ni los mecanismos “naturales” de mercado ni las mejores intenciones de los políticos podían asegurar. La NGP pretende ser una alternativa tanto a la gestión tradicional como al gerencialismo clásico. Aunque sus fuentes de inspiración son muy diversas, trata de construir un cuerpo de conocimientos y técnicas para el sector público, orientándolo hacia el rendimiento y los resultados. Uno de los temas más recurrentes de este enfoque es la alusión a la emergencia de un nuevo paradigma. «El cambio paradigmático general, con su fuerte prejuicio ideológico contra el Estado, el gran gobierno, las abotargadas burocracias y las soluciones universalistas» (V. WRIGHT, 1996-97) propone una transformación radical del ámbito público en La dirección del Estado hueco (MILWARD, PROVAN, ELSE, 1998). Más difícil es intentar sistematizar el contenido de las orientaciones predominantes de las NGP. Como se ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones, con la idea de gerencia pública estamos invocando un conjunto difuso de supuestos, conceptos, tecnologías y prácticas de indudable pujanza y difusión, pero de más que discutible coherencia, que en los últimos años se ha convertido en el aliado imprescindible de la nueva administración pública. A pesar del notable desacuerdo que sobre sus contenidos o sus resultados se observa la jungla teórica del gerencialismo (HOOD, 998) no cabe duda de que ciertas orientaciones son predominantes. Entre ellas, la retensión de aproximar las formas de producción del sector público al privado o el cuestionamiento de los «privilegios» de la burocracia. Lo característico de estas propuestas es que la preconizada aproximación se traduce en a práctica en la desaparición del medio específicamente público o, si se prefiere la puesta en marcha de un rediseño del sector público que lo alinea al sector privado. La aproximación público-privado o la introducción de técnicas de la gerencia privada significan introducir en el sector público las condiciones de funcionamiento del sector privado. El fenómeno de la Nueva Gestión Pública (NGP), o también referenciado como New Public Management (NPM), aunque se inserta en un proceso global de transformación del Estado, se ha difundido enérgicamente en el ámbito mundial como eje central para el cambio y la modernización de las administraciones públicas, en países con tradiciones institucionales tan disímiles como Estados


Unidos, Suecia, Gran Bretaña, Francia, Australia, incluyendo los de la propia región de América Latina. Nueva Zelanda es el ejemplo por excelencia de la Nueva Gestión Pública. Las reformas se inspiraron en la idea de que los mecanismos del sector público estaban errados y podían ser mejorados, copiando lo que había en el sector privado. Las medidas que se implementaron fueron las siguientes: instituir un programa de gran envergadura para corporatizar primero y privatizar después una gran parte del sector público (servicios públicos, manufactura, actividades de servicios). Las reformas han estado dominadas por la idea del establecimiento de relaciones de tipo contractual entre el gobierno como "comprador" y los organismos gubernamentales como "proveedores". En esta dirección se ubican distintas medidas como el desmembramiento de las grandes organizaciones públicas o la creación de mercados o cuasi-mercados. Nos ocuparemos mas adelante de los no pequeños problemas que esto supone; de momento quiero llamar la atención sobre un aspecto de la cuestión. Las actuales reflexiones sobre como hacer efectiva la responsabilidad de los gestores por su gestión o sobre los mecanismos más idóneos para garantizar los derechos de los ciudadanos involucrados en la prestación de los servicios públicos son la consecuencia más clara de la disolución del medio específicamente público. En cierto sentido se puede advertir que la NGP ha tomado nota de las limitaciones y el escaso recorrido que tuvo el gerencialismo clásico. Si éste mostró un claro desentendimiento de las constricciones que singularizan al sector público, la NGP reconoce su especificidad. Esto no supone admitir una bondad específica a este ámbito. En buena medida las propuestas de la NGP reaccionan ante la «ineficiencia» pública comenzando por la reducción de su tamaño. Las propuestas de la NGP tienen además un alto grado de contingencia. Debe entenderse este término en la acepción dada por Luthans (1980, 30) como la «relación funcional entre determinadas condiciones circundantes y los conceptos y las técnicas administrativas apropiadas para lograr el objetivo propuesto». La contingencia toma en cuenta la estructura, técnica y de producción, y el entorno social, político y económico. La NGP actuaría más como un depósito de orientaciones, métodos y técnicas diversas que como un conjunto sistemático y ordenado de propuestas a los que acudir en función de los problemas propios, los objetivos a alcanzar y las fuerzas de apoyo y resistencia al cambio. Puede decirse que esta idea describe bien la situación, si nos atenemos a la diversidad de procesos de reforma que se han emprendido. En este sentido se puede constatar que la NGP actúa como una suerte de ideología propiciando una única respuesta –contenida en la caja de herramientas de la nueva gerencia- frente a la diversidad de los problemas y las situaciones. 1.2.1. ORIENTACIONES PREDOMINANTES.- De acuerdo a Aucoin (1990) son dos las principales fuentes teóricas de las cuales provienen la mayoría de las ideas y cambios propuestos en el contexto de la reforma de la gestión pública iniciada a fines de los años setenta, la teoría de la elección pública y el llamado managerialismo (o neo managerialismo). La Teoría de la Elección Pública es una corriente que se ha venido desarrollando desde la mitad del siglo pasado, pero que fue tomada con mayor interés por la clase política a propósito de la emergencia de la denominada “Nueva Derecha”.


Tanto con la llegada de Margaret Thatcher como Primer Ministro de Inglaterra y con la de Reagan como Presidente de Estados Unidos, produjo en el debate político, que algunas ideas planteadas por los teóricos del “Public Choice”, se tomaran en cuenta, y se adoptaran políticas tomando en consideración muchas de sus asunciones y prescripciones. Su discurso estuvo muy marcado por una fuerte defensa de los valores y principios del mercado como asignador de recursos en la sociedad. La segunda fuente de ideas tomadas en consideración para delinear los procesos de reforma de la gestión pública es el llamado managerialismo. La nueva visión de la gestión asume que “las complejidades de las organizaciones complejas modernas para darse cuenta de sus objetivos pueden ser mejoradas mediante estructuras de gestión y procedimientos con sistemas organizacionales desburocratizados” Managerialismo7 o neo-managerialismo se refiere a la noción de que las organizaciones, tanto públicas como privadas, deberían cambiar su gestión hacia una nueva y más dinámica forma de gestión, que tome en consideración las distintas dimensiones que conforman una organización. La década de los ochenta marcó el inicio de una explosión en la literatura sobre gestión, inicialmente en el área privada. Tanto académicos como gestores publicaron textos para dar a conocer distintas visiones acerca de la mejor manera en que se deberían gestionar las organizaciones.8 La GNP se presenta generalmente como políticamente neutra. Su hegemonía y su amplia difusión deben imputarse a su capacidad para dar respuestas a los dilemas del mundo actual y, específicamente, a los generados por los altos costos y el despilfarro de la burocracia. Esta visión aséptica y tecnocratizada, que tiende a mirar la nueva gerencia como una respuesta no menos instrumental que el modelo weberiano (Barzelay, 1992, 176), no puede obviar su amplia inspiración en el pensamiento neoliberal. Dentro de este contexto las fuentes teóricas más próximas a la nueva gerencia se encuentran en la escuela de la elección pública (Public choice) y en el gerencialismo clásico. En cuanto cuerpo teórico, la crítica que efectúa la elección pública a las instituciones y al modelo burocrático de administración es mucho más demoledora, que la del gerencialismo, ya que este último apenas logra despegar de la casuística y los intereses del mundo de los negocios. Las ideas de la elección pública tienen una construcción mucho más sistemática y su crítica a la burocracia tiene intuiciones acertadas que si no constituyen, como pretende, una explicación completa del fenómeno y por ello lo distorsionan, ponen de manifiesto aspectos que son difíciles de ignorar. Uno de los teóricos que más ampliamente se ha ocupado de estas cuestiones (cfr. Niskanen, 971) planteaba ya hace tres décadas algunos de los tópicos más característicos que hoy abonan el campo de la gerencia pública. La idea, hoy tan ampliamente difundida, de que los empleados públicos son buena gente «atrapada en un mal sistema» se haya presente a lo largo de sus escritos. El punto de partida del análisis de la burocracia hay que situarlo en el principio de que cualquier forma de organización recompensa diferencialmente a aquellas personas cuya capacidad y aptitud le sirve mejor. Las organizaciones públicas –dirá Niskanen recompensan un tipo de comportamiento diferente del que valoran otras organizaciones y esto es lo que explica las elecciones de sus miembros. El comportamiento de las burocracias viene determinado por unas restricciones e incentivos específicos. Lo característico de ese comportamiento analizado por Niskanen es la ausencia de incentivos directos (los llamados incentivos de alta potencia) para ser eficientes. La burocracia cumple simultáneamente dos propiedades: a) los empleados no perciben ninguna parte de la diferencia entre ingresos y costos como ingresos personales, y b) los ingresos principales de estas organizaciones provienen de fuentes distintas de la venta del output a un precio por unidad.


Las consecuencias de estas características son por una parte, que el burócrata perseguirá la maximización de la fuente de sus incentivos (poder, promociones, estabilidad) esto es, el presupuesto, y por otra, que la burocracia se adapta al rendimiento medio esperado por su patrocinador. Como el patrocinador no posee información suficiente –y le sería muy costoso obtenerla- sobre los procesos de producción se aviene a un rendimiento estándar que satisfaga sus expectativas. Las características del producto de la burocracia (los servicios), con sus altos costos de producción, y la teoría del monopolio bilateral (el gobierno no tiene opciones alternativas a las administraciones públicas para implementar sus políticas, ni éstas la tienen para encontrar otro patrocinador) cierran el círculo de la ineficiencia de la burocracia En la teoría del monopolio bilateral hay, pese a todo, un eco weberiano de la relación políticos-burócratas ya que la tensión entre el patrocinador y el patrocinado se resuelve a favor de éstos. El patrocinador en última instancia se encuentra atado por la estabilidad, la competencia y el control de la información que ostenta la burocracia. Aunque la visión de Niskanen es poco complaciente con los empleados públicos tampoco deja en muy buen lugar a los políticos (que no sabrían qué hacer si la burocracia no presionara por más amplio presupuesto), lo que le aproximaría a la línea de razonamiento del gerencialismo. Al margen de la mayor o menor consistencia de cada uno de estos enfoques, lo que más corrientes tienen en común en su cuestionamiento de la burocracia lo tienen de contradictorio en la resolución del problema. La teoría de la elección pública se “centra en la necesidad de restablecer la primacía del gobierno representativo sobre la burocracia…(el gerencialismo) en la necesidad de restablecer la primacía de los principios gerenciales sobre la burocracia” (Aucoin, 1996, 493). La elección pública pretende limitar la autonomía de la burocracia retomando su control en nombre del gobierno representativo; el gerencialismo pretende preservar a los gerentes de la intromisión de los políticos. En la escuela de la economía de la organización se encuentra un conjunto de proposiciones, no lejanas a la teoría de la elección pública, que estudia las organizaciones basadas en el comportamiento individual. Al igual que aquélla, la metodología con la que se aborda el estudio de las organizaciones, y específicamente de las organizaciones públicas, proviene de la teoría económica: la teoría de la agencia y la economía de los costes de transacción. No hay más que rastrear en los fallos del mercado (las limitaciones a la competencia o las asimetrías de la información) para acabar en los «fallos del gobierno» Así, la dificultad de medir e incentivar una relación positiva entre costes y beneficios, la desigualdad distributiva que se genera cuando los controles no alcanzan a evitar corruptelas, clientelismo o arbitrariedad, la dificultad de controlar las externalidades de las organizaciones públicas, o las internalidades que llevan a establecer como criterios de referencia de la provisión de servicios públicos los valores o las metas de la cultura organizativa (Albi et alt., 1997). Desde esta perspectiva, y teniendo en cuenta que los fallos del gobierno son difícilmente evitables por la misma naturaleza de los bienes públicos, puede ponerse en cuestión que la intervención estatal no genere efectos negativos que a su vez retroalimentan nuevas intervenciones, una imputación típicamente neoliberal. Ante los fallos del mercado ¿es la ausencia de intervención estatal más negativa que sus supuestos efectos perversos?. Como sucede en las teorías de la elección pública, la económica de la organización tiene intuiciones valiosas, pero distorsionantes y en exceso limitadas para comprender la complejidad de los fenómenos institucionales. También contiene implicaciones políticas e ideológicas «En el caso de la teoría de agencia, la ideología es a la vez descarada y


conservadora. No lo es tanto en el caso de la economía de costes de transacción» (Perrow, 1990, 268). No toda la NGP camina por estos derroteros ni saca las mismas conclusiones. Incluso no faltan voces que afirmen que con los nuevos enfoques en poder del estado no ha hecho más que trasformarse, adaptándose a las circunstancias, pero sin merma de su capacidad de influencia. Las jerarquías todavía juegan un importante papel en un amplio y sorprendente número de contextos institucionales y nacionales (Pierre-Peters, 2000). Y no es previsible su desaparición. Pero no cabe duda de que la impronta de muchas formas, la inspiración de tecnologías que se aplican, o las orientaciones predominantes en el sector público tienen mucho que ver con las teorías que se han señalado. 1.2.2. CARACTERÍSTICAS DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA.- Las propuestas de la NGP son tan amplias y variadas como su utilización. En ellas se puede encontrar desde instrumentos o tecnologías, que por su propia naturaleza tienen un éxito bastante circunstancial y cambian con extraordinaria rapidez, como propuestas acerca de la mejor manera de trabajo las relaciones entre las organizaciones públicas y los ciudadanos con motivo de la provisión de bienes. Vamos a ocuparnos aquí de las principales recomendaciones que se encuentran en los planteamientos de la NGP que, en su conjunto, tienen la pretensión de constituir alternativas a los modelos tradicionales de gestión. De las técnicas concretas no haremos mención, salvo casos puntuales, preocupándonos más de la específica manera de contemplar las cosas que ellas incorporan. a)Reducción del tamaño del sector público El primer, por no decir principal, postulado de la NGP es la reducción del sector público en tamaño, recursos ámbito e influencia (Wright, 96-97). Las políticas de los años setenta de retroceso del estado respondían claramente a este imperativo y se plasmaron en los procesos privatizadores, algunos de gran amplitud, que han venido a modificar la fisonomía de los muchos estados de bienestar europeos. Las privatizaciones inauguran las políticas de devolución a la sociedad de ámbitos enteros de actividad (telecomunicaciones, energía) que se proseguirá también con la implementación de otros procesos como la descentralización. El debate sobre las privatizaciones3 es uno de los más nutridos de la NGP. Sin duda tiene buenas razones para serlo ya que afecta de lleno a la concepción del papel del estado. En cualquier caso, la idea matriz de los procesos privatizadores no es otra que la convicción latente sobre la intrínseca ineficiencia del sector público y la superioridad natural del mercado para asignar recursos. En parte apoyada en esta idea, en parte para reducir los costes de los servicios, la llamada contratación externa (contracting out) supone también acudir al mercado para la realización de actividades secundarias o no directamente productivas, e incluso para proporcionar servicios cuya titularidad permanece formalmente en manos del estado. La privatización va de la mano con la desregulación de amplios sectores de la actividad. La idea que guía estos procesos es que el intervencionismo del estado encorseta a la sociedad mediante la interposición de trabas y requisitos diversos que impiden y lastran la competencia. Para una parte significativa de los promotores de la NGP los excesos intervencionistas no tienen más fundamento que el afán controlador de las burocracias, y su efecto es pernicioso ya que desactiva las iniciativas y entorpece la libre concurrencia y la innovación.


b)Descentralizar las organizaciones Una de las aspiraciones más inmediatas de los reformadores ha sido terminar con el monolitismo y el gigantismo de las organizaciones públicas. Y ello tanto por motivos políticos como técnicos. En cuanto a los primeros, parten de la idea de que las grandes organizaciones son difícilmente controlables; sus mismas dimensiones y la complejidad que suponen son el caldo de cultivo en el que se fragua el poder de las burocracias que escapan al control efectivo de los Parlamentos. Desde el punto de vista del gobierno, la capacidad para que sus políticas se implementen de acuerdo con los fines establecidos queda mediatizada por la necesidad de lograr el consenso de las burocracias, lo cual implica muchas veces entrar en negociaciones complejas con grupos e intereses diversos. Las grandes maquinarias administrativas imponen además sus propias inercias y es costoso, cuando no arriesgado, lograr que el sistema se adapte o cambie en la dirección deseada. Los conocidos bloqueos, rigideces y cuellos de botella de las organizaciones burocráticas tienen bastante que ver con sus dimensiones y con la dificultad de introducir modificaciones sin que sean inmediatamente fagotizadas por las rutinas imperantes. Además el gigantismo de estas organizaciones hace prácticamente inviable la utilización de técnicas gerenciales que requieren unas dimensiones más abarcables, con sistemas de control eficaces y más próximas a los requerimientos y las exigencias del entorno. A las ventajas obtenidas por la reducción del tamaño que implica la propuesta de la NGP hay que añadir un aspecto no menos crucial. La burocracia tradicional está inmersa en una concepción del estado como entidad del exterior y ajena a la sociedad. De lo que se trata ahora es devolverlo a reintegrar en su medio societario. Acercar las organizaciones a los ciudadanos y aproximarlas a sus necesidades y aspiraciones. La proximidad a los ciudadanos significa también llevar los centros decisionales a los lugares donde los problemas se plantean. Se obtiene una mejora de la relación entre el problema y la respuesta en un aspecto significativo. La decisión puede ajustarse más a los contornos de cada situación y tomar en consideración sus peculiaridades. El comunitarismo ha entendido la descentralización también como una devolución a la colectividad del poder de decir no sólo qué bienes le son precisos si no de qué manera desea proveerse de ellos. c)Jerarquías aplanadas Descentralizar las organizaciones es una parte del trabajo; eliminar la sobre abundancia de escalones jerárquicos y de jefaturas intermedias es el siguiente: Es conocido que la burocracia suele conllevar una multiplicación de puestos de jefatura que no son estrictamente funcionales. La teoría de la elección pública es especialmente crítica con este asunto imputando su responsabilidad al afán de las burocracias por conseguir mayores cotos de poder e influencia. No es ajena a esta idea el prejuicio de que los niveles administrativos intermedios no son productivos ya que sustancialmente su tarea es «mover papeles». El mismo fenómeno a podido constatarse desde una perspectiva distinta- la inflación orgánica característica, por ejemplo, de la Administración Pública Española (Baena, 1985)- aunque su explicación haya que buscarla en razones de otra índole. En primer lugar, la escasez retributiva de los funcionarios públicos y los artificios que por medio del sistema de jefaturas se arbitran para compensar la secular e ininterrumpida pérdida de poder adquisitivo. La universalidad de fines de las organizaciones públicas es otra de las fuentes del ensanchamiento de las jerarquías. El crecimiento de las tareas del estado y la asunción de nuevas responsabilidades se ha efectuado muchas veces sin cambiar los modus operandi, por acumulación sobre las estructuras ya existentes, y eso ha


empujado la extensión de las jerarquías de las estructuras administrativas. Los problemas de coordinación de las distintas unidades son también un factor conocido de complejidad y de expansión de las dimensiones de las administraciones públicas. A mayor volumen orgánico, mayor necesidad de coordinación. La coordinación, como los órganos staff de asesoramiento, se convierten en necesidades operativas crecientes a medida que las organizaciones se expanden. Aplanar las organizaciones tiene también otros efectos en la mejora interna de la gestión: los circuitos se acortan y el tiempo necesario para completar un proceso se reduce sensiblemente. El achatamiento de las organizaciones incide también en el sistema de las comunicaciones. La amplitud o la intensidad de los «ruidos» internos se reduce. Las interferencias y deformaciones que distorsionan los mensajes, la información y las comunicaciones disminuyen, mejorando la rapidez y la calidad de las respuestas. La manera de contemplar las comunicaciones varía también radicalmente en muchas de las tecnologías que acompañan a la NGP. La comunicación jerárquica es lineal: arriba-abajo normalmente para las instrucciones y las órdenes, o abajo-arriba para la información. La nueva manera de contemplar estos procesos es reticular. La gerencia se sitúa en el centro de una red, a modo de tela de araña, desde la que emite y recibe información y mensajes que tienen por destinatarios a cualquier otro miembro de la organización, lo mismo sean empleados de base que niveles intermedios o jefaturas. La comunicación de los temas claves de la organización sigue las mismas pautas: pueden recabar o enviar sus comunicaciones según precisen de la alta dirección o de los niveles más próximos. d)Ruptura del monolitismo y especialización Implícita en las propuestas anteriores está la idea de poner fin a las grandes organizaciones administrativas creando en su lugar organizaciones más pequeñas y mejor adaptadas al entorno. El instrumento en el que se plasma esta idea es la agencia. La denominación proviene del mundo anglosajón, aunque en la práctica total de los países desarrollados ya se conocía bajo una y otra denominación la existencia de organizaciones autónomas que se vinculaban a las estructuras centrales mediante el sistema de confianza y de responsabilidad política. La idea de la agencia es más radical ya que lo que caracteriza a la agencia es su no vinculación jerárquica. La desvinculación aporta dos sentidos principales. Uno referido a la forma de responder por la gestión, que básicamente se centra en el cumplimiento de objetivos, y el otro al establecimiento de los objetivos mismos. El sistema de agencia implica la creación de unidades gestoras independientes de las estructuras centrales. Lo característico de esta forma de gestión es la autonomía y el establecimiento de unos objetivos claros entre el «principal» y la agencia a los que ésta se compromete por medio de vínculos contractuales o semicontractuales bajo criterios de racionalidad económica, esto es, el logro efectivo y eficiente de los objetivos. La no vinculación implica también que cada organización contrata la obtención de unos resultados y no se siente obligada a tomar en consideración más que sus propios intereses, esto es, se desvincula de los objetivos más generales del sector público. De esta manera, tanto las internalidades como las externalidades (recuérdese, dos de los «fallos del gobierno») desaparecen. Los criterios de actuación y los incentivos, internos y externos, se alinean y nadie está obligado a producir inputs para políticas distintas de la propia. En definitiva, se trata del paso del conglomerado burocrático unido por lazos jerárquicos y de confianza a otro en el que se considera a las organizaciones como una red de contratos de baja


confianza capaces de adecuar los incentivos a los resultados (Dunleavy-Hood, 1995). La idea de la agencia implica también la distinción entre las unidades centrales de planificación y control y las unidades operativas. Las primeras, que se convierten en el reducto de lo público, diseñan políticas, contratan objetivos con las agencias y fiscalizan y controlan los resultados. Las Administraciones centrales coordinan el conjunto de la red organizativa y dan coherencia al conjunto. Este último aspecto, la coherencia, no es problema que preocupe excesivamente a los defensores de la NGP. Aunque no explicitada, con mucha frecuencia hay la asunción de que el interés público, que para algunos es un concepto que debe pasar a los libros de historia (Bazelay, 1998, 177), o su traducción en forma de bienes y servicios «valiosos para los ciudadanos», se producirá por agregación según el modelo paretiano de bienestar. La tarea fiscalizadora queda también en manos de la unidad central. Pero al estar descartados los controles jerárquicos el modelo de fiscalización es la auditoria contable o de gestión mediante la cual se verifica el correcto desempeño de las organizaciones. La agencia responde a la concepción típica de la teoría de la organización de cómo obtener productos o resultados en condiciones de máxima eficiencia y en las que cada individuo es valorado en términos de su contribución efectiva a la organización. Tanto en la teoría como en la práctica la propuesta tiene algunas fisuras importantes en lo relativo a la información de que disponen las partes para llevar a cabo su cometido y en cuanto la responsabilidad, un tema de importancia en el ámbito público. e)Desburocratización y competencia El cambio de paradigma no afecta sólo a su diseño sino a sus pautas de comportamiento. El nuevo modelo es también una ruptura con los métodos burocráticos de gestión de los asuntos y de producción de bienes y servicios. El núcleo de esta propuesta es liberar a las nuevas organizaciones del pesado lastre del procedimentalismo, el formalismo y la irresponsabilidad, característicos de la burocracia, que si en un determinado momento histórico aseguraron la regularidad y la estabilidad en la prestación de servicios públicos hoy constituyen un lastre en un entorno cambiante y dinámico. La burocracia instituyó la igualdad y la universalidad de los servicios pero a un coste creciente que se consideró ininmantenible con la expansión de la demanda. Lo que hoy exigen los ciudadanos no es sólo que se cubran ciertas necesidades sino que se haga de la manera más eficiente y eficaz posible. Al ciudadano, al cliente, no le importa sólo lo que recibe sino en qué condiciones y con qué recursos, teniendo en cuenta las soluciones alternativas dentro y fuera del sector público . La quiebra del monolitismo, que hemos comentado, es también la quiebra del monopolio y de la coherencia burocrática. En contrapartida la NGP propone la fragmentación, que distintas organizaciones compitan por recursos, por servicios y por clientes. La competencia implica acabar con el viejo principio burocrático de la singularidad y la no duplicidad de los servicios públicos. En el nuevo modelo los servicios son atendidos por distintas organizaciones que no tendrán asegurada su existencia. La competencia implica entrar en el mercado, aunque sea un mercado limitado o cuasimercado, y en él habrá organizaciones eficientes y triunfadoras y organizaciones que quedarán en sus márgenes o que tengan que reconvertirse. Este es al menos el programa que propone la NGP. Cuestión distinta es que en el ámbito público esto siempre sea factible. Incluso restringiendo el principio al ámbito de los servicios públicos, una gestión ineficiente no puede sancionarse con la desaparición de la prestación pública correspondiente,


bien por la inexistencia de proveedores alternativos, bien porque el bien público exija su mantenimiento aun a costa de algunas ineficiencias. f)Desmantelar la estructura estatutaria Uno de los obstáculos más tradicionales y reiterados para una gestión basada en los resultados es la estructura estatutaria tradicional de los empleados públicos. La gestión del personal, una de las variables sobre las que más énfasis están poniendo las nuevas tecnologías, requiere de instrumentos claramente incompatibles con la función pública. En términos generales al sistema singular de empleo público se imputa la solidaridad corporativa, que impide la competencia, la falta de ductilidad para adecuarse a los cambios, la baja motivación laboral, la desincentivación para el desempeño y la orientación a los medios en vez de a los fines. Las propuestas de la NGP afectan especialmente a dos aspectos, la estabilidad en el empleo, extensible habitualmente al puesto de trabajo, y las retribuciones. En cuanto a éstas, la NGP entiende que la orientación a resultados exige una traducción en términos retributivos y que las consideraciones de equidad en el sector público, que implican abanicos salariales reducidos, impide crear los incentivos adecuados. El principio de que puesto y retribución deben ir unidos ignora los elementos unidos al desempeño y la motivación. Los incentivos económicos son una parte sustancial, aunque no única, de los instrumentos para atraer y retener a las personas más eficientes y motivarlas y deben regirse por criterios de mercado. Aquello que el mercado valora deben valorarlo los gerentes públicos, comenzando por los puestos directivos. La movilidad del personal, entendida esta expresión en sentido amplio, implicaría tanto la posibilidad de ubicar al personal de acuerdo con las necesidades organizativas como la permeabilidad entre el sector público y el privado, acabando con el aislamiento y la entropía del empleo público. Compartir problemas y experiencias, además de ampliar la capacidad de los empleados, ayudaría a introducir la deseada orientación hacia el rendimiento. Desde el punto de vista de los directivos se simplificaría además la gestión de las políticas de personal. La flexibilidad que la NGP propugna tiene también su traducción en las formas de contratación del personal. El sector público no tiene que estar atado a formas de contratación más rígidas, con empleo a tiempo completo, o limitativas, prohibiendo los subcontratos o las contrataciones externas. g)Clientelización La NGP ha traído una nueva visión del usuario de los servicios públicos. La noción de cliente puesta en circulación por los reformadores implica un cambio radical en las orientaciones de los servicios públicos. Frente al usuario la Administración se presenta como poder. Define el bien colectivo, establece las prioridades, regula las condiciones de acceso, etc. La consideración del ciudadano como un cliente implica trasmutar esta concepción. El cliente no es alguien sobre el que se ejerza autoridad sino, muy al contrario, alguien a quien se sirve. El cambio del concepto de usuario al de cliente significa convertir el servicio público, en el que el interés público se define a través de las normas del servicio y los criterios profesionales de los funcionarios, en servicio al público, donde cada ciudadano puede transmitir su propia visión de la prestación que recibe, de su utilidad y de sus preferencias. La introducción del concepto de cliente, potencialmente innovador y renovador del servicio, no se ha hecho sin una cierta polémica acerca de las connotaciones instrumentales y mercantiles que su uso encierra. Los últimos desarrollos de la gestión pública han matizado la vertiente más individualista y disgregadora de esta noción subrayando los aspectos cívicos y de igualdad de derechos propios de la ciudadanía. En este sentido, elevar al antiguo usuario de los servicios públicos a la


categoría de cliente es promocionarlo a actor, y no simple receptor, de las actuaciones públicas. El intencionado paralelismo con el consumidor del mercado quiere subrayar algo más que el intercambio que se produce entre el proveedor y el receptor del servicio (mercancías por contribución a la financiación). Lo que la idea del cliente permite superar es la percepción imperfecta que el mercado público tiene de las preferencias de los ciudadanos. Convertir a los ciudadanos en clientes significa también dotarlos de relevancia y de poderes sobre los servicios que recibe (empowerment). La utilización del término cliente se ha entendido también como un intento de democratización de los servicios públicos. Considerar a los ciudadanos como clientes abre la puerta a su participación en la toma de decisiones sobre la provisión del servicio. En consonancia con este enfoque se pone en circulación una idea complementaria o, mejor aún, sustitutiva de la vieja noción de la cobertura de las necesidades que es propia de la sociedad industrial. La sociedad postindustrial busca en los clientes su satisfacción. Los mejores servicios y la administración más honrada pueden no conseguir la aceptación y la legitimación a la que aspira si no es capaz de satisfacer los deseos de sus ciudadanos. La orientación al rendimiento se verá recompensada si es capaz de producir resultados que valoren los ciudadanos. Por último, de la idea del cliente a la de la Clientelización. La atención al cliente no se limita a la prestación puntual de un servicio. La prestación de un servicio debe verse como una oportunidad abierta para que la administración inicie una relación duradera con el ciudadano que permite el intercambio de puntos de vista o de expectativas mutuas. De la relación y el intercambio irá fluyendo un conjunto de iniciativas que mejorarán el servicio y la satisfacción del ciudadano. h)Evaluación Una de las características de la NGP es el desplazamiento de los sistemas de control tradicionales –fundamentalmente los controles de legalidad y financiero contables- y su reemplazo por la evaluación. Los sistemas de control persiguen básicamente la reproducción del sistema, asegurando que las conductas o los procesos no se desvíen de los estándares establecidos (Olías de Lima, 1995). La evaluación pone el acento en los resultados de la gestión y buscan medir o ponderar la adecuación entre éstos y los objetivos perseguidos. Los sistemas tradicionales de control son primordialmente internos, la evaluación está dirigida hacia el medio externo, si los resultados de la gestión producen los efectos o impactos deseados (Meny-Thoenig, 1992) y, por tanto, es más adecuada para tomar en consideración las variaciones del entorno. La búsqueda de la flexibilidad, la adaptabilidad y el cambio, los grandes retos de la NGP, han hecho de la evaluación un instrumento imprescindible de las políticas públicas y de la gestión. Hay que señalar que las finalidades de la evaluación pueden ser múltiples y que su utilización ha sido ampliamente discutida. Comenzando por lo que la evaluación tiene de criterio político. Como su propio nombre indica, evaluar es valorar con arreglo a determinadas normas o criterios, y no es lo mismo tomar en cuenta la rentabilidad de un servicio, en términos de productividad, que su incidencia social o su contribución a los valores colectivos. En cualquier caso, lo cierto es que para la NGP sólo se puede mejorar aquello que se mide y, en este sentido, la evaluación permite disponer de informaciones apreciables susceptibles de distintos usos. La evaluación permite conocer desde cómo se está haciendo o implementando un programa, hasta cuáles son realmente sus beneficiarios, pasando por el impacto o efecto conseguido. En el terreno de la evaluación hay que mencionar una aplicación específica en la gestión de personal: la evaluación del rendimiento de los empleados públicos. Se


trata de un instrumento que relaciona retribuciones y rendimiento. El «desempeño» de los funcionarios, la manera en que los distintos miembros de una organización desempeñan su trabajo, es la gran olvidada del régimen estatutario. Pese a distintos intentos, las organizaciones burocráticas acaban imponiendo el criterio formal: a puesto igual, retribución igual. Cualquier otra práctica es sospechosa de favoritismo o arbitrariedad. La evaluación del rendimiento se conecta con un principio distinto: retribuciones con arreglo al rendimiento. La motivación, la dedicación, el esfuerzo y la competencia deben ser recompensadas diferencialmente, evitando la desmotivación característica de los empleados públicos. i)Cambiar la cultura El interés por la cultura de las organizaciones fue poco tenida en cuenta en los primeros tiempos de la NGP. Si el lema de buena parte de los promotores de la NGP era que el sistema burocrático era un mal sistema que aprisionaba a gente honrada, parecía razonable pensar que cambiando el sistema se romperían las cadenas que impiden «que las cosas funcionen». La cuestión de los compromisos se relacionaba con los conocimientos -énfasis en la formación y la información-, con las situaciones –el medio organizativo apropiado-, y las tareas –el cambio en los roles y las responsabilidades-; las actividades, las disposiciones y los hábitos mentales se acomodarían a ellos. En la discusión sobre si los efectos de la organización sobre el individuo son más importantes que los del individuo sobre el sistema se tendía a conceder prioridad a aquellos. A principios de los años ochenta un detallado estudio (Lipsky, 1980) puso de manifiesto cómo el conjunto de prácticas, costumbres y hábitos de servicio, determinaban tanto lo que el ciudadano recibe, como quién lo recibe y en qué cantidad. Este estudio vino a documentar alguno de los más serios obstáculos con que se enfrentaron los renovadores: la reticencia de los funcionarios a asumir pautas distintas en su trabajo. Tampoco en este caso se puede culpar a los empleados públicos por sus reservas. Acostumbrado a ver pasar por los puestos directivos a políticos entusiastas que aportan innovaciones sucesivas y de corto recorrido (como máximo cuatro años), que no tiene continuidad en sus sucesores, se previenen contra las decepciones adoptando una postura indiferente y escéptica. Las innovaciones y los políticos vienen y van, los profesionales aseguran la continuidad y criterios neutrales en la prestación de servicios. La otra vertiente de esta cuestión es el precio que hay que pagar por la destrucción de la cultura de servicios públicos de los funcionarios y los riesgos para la probidad y los valores éticos que conlleva la introducción de criterios de mercado en el sector público. La cultura de los empleados públicos puede ser un freno para la productividad pero también es un compromiso con los valores de la vida colectiva y con los intereses que, hoy por hoy, representa el estado 1.3. EL MODELO DEL NUEVO SERVICIO PUBLICO.- La corriente del Nuevo Servicio Público o Neo Institucional dirigido a revalorizar lo que se conoce como el Servicio Civil de Carrera, el cual guarda una relación estrecha con el modelo burocrático weberiano, pone especial atención en la repolitización, la racionalización y el control de la externalización de los servicios públicos, la participación ciudadana y la ética en la gestión pública. Las corrientes que podríamos denominar como neoinstitucionales (repolitización, nueva regulación, participación y ética), a diferencia de las Neo Empresariales, son claramente minoritarias tanto en el mundo académico como en las bases


conceptuales de las innovaciones en la gestión pública de nuestras administraciones. 1.3.1. CARACTERÍSTICAS DEL NUEVO SERVICIO PUBLICO.-

Las características mas saltantes del Modelo Neo Institucional que diversos autores han propuesto estarían vinculadas con lo siguiente:

- Se refuerza el concepto de ciudadanía para que permita la expresión activa de las opiniones. El concepto de ciudadanía ha de servir para, mediante un discurso abierto y pluralista, recrear la legitimidad política en la administración pública. - Se deben reforzar los valores de la cosa pública en los empleados públicos y crear una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la ética en la gestión pública. - Reconocer nuevos derechos con garantía a los ciudadanos. - Tener como horizonte la satisfacción del ciudadano en la utilización de los servicios públicos, así como la simplificación del sistema o procedimiento y tiempo de acceso al mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios públicos, con o sin externalizaciones. - Actuar con principios y valores como la universalidad y la igualdad en los servicios públicos, contrapuestos a los de economicismo y gestión. - Incrementar la calidad y el número de los servicios públicos. - Se debe definir claramente qué ámbitos de la gestión pública pueden ser objeto de externalización (prestación de servicios públicos por organizaciones privadas con o sin ánimo de lucro) y cuáles no pueden serlo desde la perspectiva de las necesidades y derechos de los ciudadanos. En el caso de los servicios externalizados se debe garantizar la dirección, control y evaluación de las autoridades públicas desde una perspectiva económica, legal y de defensa de los ciudadanos como receptores de los servicios públicos. - Concibe a la Administración Pública como la Administración del Espacio Público y el interés colectivo (que en la óptica Neo Empresarial no existe) - Entiende que la legitimidad del Estado y del sistema político en general, no proviene únicamente- de la eficiencia y eficacia del sistema sino de “marcos de significado” socialmente compartidos, congruentes no solo con la “lógica de la maximización” sino con la “lógica de lo apropiado”. Es decir que la confianza y la legitimidad tiene que ver no tanto con los resultados de la acción pública, como con el proceso por el que se consiguen esos resultados. Por otra parte, las críticas y problemas asociados a las corrientes neopúblicas son: - Adoptar como ejes básicos de la gestión pública la igualdad, la participación, la cultura pública, la regulación y el rígido control de los servicios públicos externalizados se utiliza como excusa al no lograrse, por déficit técnicos, una gestión flexible, eficaz y eficiente. - En el fondo, detrás de la defensa de los valores públicos se encuentran actores acomodados que tienen como objetivo la supervivencia de un modelo burocrático que satisface las necesidades particulares de los empleados públicos y no las de la ciudadanía.


CAPITULO II LA DISCUSIÓN SOBRE LAS NUEVAS CORRIENTES

Existen muchas diferencias entre ambas corrientes sin embargo, es prudente mencionar que las dos, mas que opuestas son complementarias. Ambas corrientes se encuentran actualmente en evolución y están tomando lo mejor de la otra para incorporarlo en lo que pronto será el gran cuerpo teórico de la Gestión Pública. Cabe mencionar que gran parte del material expuesto en este capítulo corresponde a los valiosos portes hechos por Eloisa del Pino en su libro “Los ciudadanos y el Estado”. Hechas estas salvedades, mencionaremos algunas de las diferencias entre ambas corrientes en los elementos esenciales de la Administración Pública: 2.1. EL PAPEL DEL CIUDADANO.- Para los fines de este trabajo entenderemos a los ciudadanos como a los individuos que habitan en una comunidad política, que comparten las características mayoritarias del resto de sus miembros y están sujetos a la jurisdicción de un determinado gobierno o autoridades. Son además miembros de la comunidad, parte de un colectivo afectado eventualmente por una política pública o por un servicio público concreto. En el enfoque Neo Empresarial la orientación es hacia el cliente sea interno o externo, es decir que atribuye a los ciudadanos el papel de clientes, contribuyentes y/o usuarios. Así, existe un doble papel del ciudadano, en función del énfasis “eficientista” o “contractual” de las reformas administrativas, siendo en el primero un contribuyente y en el segundo un cliente. Fruto de esta perspectiva, en la practica de las organizaciones de todo los niveles de gobierno, han proliferado los estudios de micro-rendimiento relacionados a la medición de la calidad y satisfacción de los usuarios sobre los servicios públicos, mas que los estudios de medición del macro-rendimiento, referidos a los resultados de las políticas respecto al grupo o en la sociedad. Así, estudios sobre la adecuada atención a los usuarios, la amabilidad de los funcionarios, la comprensión del lenguaje administrativo, la adecuada presentación de los formularios, la simplicidad del trámite, los tiempos de espera, la ventanilla única, las cartas de servicio que impera en muchas administraciones europeas, etc, han sido abundantemente institucionalizados en muchos países. En muchos de los países europeos–Italia, Bélgica, Francia, Inglaterra, Portugal o España entre otras- durante las ultimas dos décadas se ha desterrado definitivamente el término de administrado y se puso énfasis en estos aspectos de la ampliación de los derechos propios de los ciudadanos, y actualmente se esta pasando a poner el énfasis mas en el plano de la frontera que separa las administraciones de su entorno social. Esto no quiere decir por cierto, que se haya vuelto irrelevante la protección de los derechos de los ciudadanos, la racionalidad del diseño orgánico y procedimental, o el control de la legalidad de gastos y pagos, sino que actualmente todo ello se da por descontado y su progresivo perfeccionamiento se considera mas o menos institucionalizado. En este marco la corriente del Neo Institucionalismo parece haber superado la concepción limitada del ciudadano en su papel de votante y la idea de la administración pública como un instrumento aséptico al servicio de la política,


incorporando una visión ampliada de la relación ciudadano-administración que no se reduce al pago de los impuestos o a la utilización de los servicios públicos, sino como individuos que se ven afectados por determinadas políticas y como miembro de la comunidad y se decantan a favor de una ciudadanía implicada y participativa en los asuntos públicos, propugnando la necesidad de su promoción por parte de los responsables públicos y desde las instituciones gubernamentales. Desde la corriente neo institucional se elogia de la corriente neo empresarial el haber puesto al ciudadano en el centro del debate, pero se desdeña su preocupación por la democratización de la administración. Los seguidores de esta corriente señalan que el enfoque neo empresarial mas preocupado por la productividad y la eficacia, reduce el papel del ciudadano al de usuario de los servicios, mas que como de participación en las decisiones de la administración. Otros autores señalan, que el enfoque orientado hacia el cliente es un enfoque centrado en su “interior”, donde los proveedores de los servicios son quienes definen los estándares de calidad, los publicitan, y entonces tratan de prestarlos conforme a su buen entender, donde el usuario no esta implicado en la elección del criterio o en la expectativa y solo tienen derecho a reclamar si los estándares no son cumplidos. Dicho de otra forma, donde el sistema depende de la habilidad de la organización y de sus funcionarios para medir y monitorear la satisfacción del consumidor y prestar servicios de calidad. En defensa de la corriente Neo Empresarial, Perlman menciona que el pragmatismo como fundamento de dicha corriente, es el mundo de la expeditiva respuesta administrativa no solo ante fenómenos administrativos y burocráticos dados, sino también ante la reparación de los posibles conflictos públicos. La idea no es operar las respuestas ciudadanas, sino adelantarse a los reclamos civiles en la gestión gubernamental. En la experiencia peruana y consideramos que también en buena parte de la de América Latina, esto a contribuido al énfasis de los funcionarios mas en los procesos que en los resultados, por ello en casi todas las instituciones –y mas aún en los Organismos Públicos Descentralizados (OPDs) por el carácter ya explicado del Modelo del Principal y Agente-, podemos observar que la mayor parte de los indicadores estratégicos que miden la gestión se refieren a la realización de procesos y no de resultados de impacto sobre los requerimientos socales, incluso considerados dentro de Convenios de Gestión Institucional que tiene su correlato en sistemas de compensación extraordinarios por cumplimiento. 2.2. EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN.- Frente al enfoque burocrático tradicional demasiado preocupado por el control y los procedimientos, otro de los elogios de las corrientes Neo empresariales es que ha conseguido que junto a la gestión interna, exista una nueva preocupación por la administración abierta, lo que se denomina el street level bureaucracy, orientada a la innovación en la prestación de servicios, esto es, a optimizar la cantidad, calidad u oportunidad de los bienes y servicios entregados a los ciudadanos y con lo cual muchos países europeos han tratado de restaurar la confianza que parece haberse perdido hacia el estado y las instituciones públicas. Sin embargo nuevamente la critica de la corriente neo institucionalista se refiere a que finalmente el papel de la administración pública se reduce al de prestadora de servicios de calidad, y no a su papel como instrumento central y dinamizador de la verdadera democratización de las organizaciones públicas y de las relaciones entre los ciudadanos. Es decir, que se ha querido trasplantar desde los modelos del


sector privado sin una suficiente comprensión de los problemas que afligen al sector público de países en desarrollo. Frente a esta visión reduccionista, ya nos había advertido tiempo atrás un estudioso latinoamericano al señalar que: "El Estado no puede administrarse como una empresa industrial con criterio utilitario e incierto, sino con criterio jurídico y con sentido político." (Bielsa1). Para dar viabilidad a la reforma administrativa debemos valernos de un modelo de cambio (Egan) que se ocupe de las variables "extrarracionales" de las organizaciones en cuanto sistemas sociales abiertos que no se encuentran presentes en las gráficas o en los manuales de la estructura formal, en los diagramas de procesos o en las máquinas y equipos físicos. Nos referimos a la parte humana de las instituciones representada por los subsistemas, individual (estilos personales, conductas e idiosincrasia); social (grupos externos e internos, camarillas, tribus y facciones); político (ideología; lucha por el poder, el prestigio, la influencia y el control; intereses creados, territorios, coaliciones, conflictos; competencia y control por los recursos; y cultural (valores, normas, creencias, patrones de comportamiento, historia y tradición). En la tradición de Waldo, quien apoyaba las criticas vertidas por Simon (1946) y Dahl (1947) a la dicotomía entre política y administración, esta ultima es considerada como objeto político que forma parte del proceso político, que interactúa y es responsable de una parte importante del funcionamiento y de la legitimidad de los gobiernos y del sistema político. Para los defensores de la corriente neo empresarial, sin embargo no existe tal dicotomía sino que el pragmatismo que caracteriza a las administraciones públicas de los Estados Unidos y la mayor parte de países europeos, es el punto de encuentro entre la eficacia pública y la demanda ciudadana, contrario al formalismo significo la adherencia rígida a las reglas y normas y, que en términos de gestión, significa la inmovilidad en aras de la seguridad; el no resolver demandas si estas no están preconcebidas. Por ello, para la corriente neo empresarial, desde una perspectiva conceptual, el concepto de “verdad administrativa” es situacional no trascendente. Pues no existirían siempre las mismas respuestas ante los eventos ciudadanos. La verdad se revela en términos de “verdades concretas” y no universales. La verdad se refiere al modo de procesar demandas ciudadanas en especificas coyunturas y en condiciones determinadas. 2.3. IMPORTANCIA DE LOS RESULTADOS O DEL PROCESO.- Una de las principales características de la corriente neo empresarial es su preocupación por la eficacia y los resultados de la acción pública. El proceso queda en un segundo plano. Se flexibiliza y se desregulariza para conceder mas autonomía en la gestión. Es de destacar que este nuevo planteamiento sugiere la necesidad de que la rigidez y las exigencias jurídicas sean rebajadas en orden a lograr la eficacia y la flexibilidad necesarias para que la administración pueda adaptarse a las necesidades de sus clientes. La mayor flexibilidad que se exige para atender estas necesidades implica además el incremento de la discrecionalidad entre los empleados públicos en contacto directo con los ciudadanos, sistemas mas elásticos de gestión de personal, y unidades organizativas o territoriales mas pequeñas o cercanas. Con el objetivo de lograr la eficiencia técnico-administrativa en los resultados, las propuestas dentro del modelo empresarial sugieren utilizar el mecanismo de la descentralización para

1 Bielsa, Rafael. Ciencia de la Administración. Buenos Aires. Roque Depalma Editor 1995.


mejorar la competencia. Sin embargo el objetivo de la descentralización desde la perspectiva neo institucional es distinto, pues se trata de lograr la participación de todos los implicados y la de acercar las decisiones a los ciudadanos en un afán democratizador, incrementando las oportunidades de participación y las posibilidades de control. En la experiencia latinoamericana Canto2 señala que el argumento a favor es que la descentralización fomenta la participación que acerca al ciudadano a las decisiones públicas, democratizándolas, y con ello mejora el desempeño de las instituciones. Sin embargo, el argumento en contra es que propicia desigual acceso a los canales decisorios y con ello al reparto de los bienes públicos. En la primera posición la participación se constituye en ocasión de superar los déficit de la democracia representativa, en la segunda se vuelve ocasión de su perversión. Se argumenta así, que en la transición hacia la descentralización gubernamental, los nuevos funcionarios buscan dar respuesta a las demandas y reclamos democráticos, si esto se hace con gobiernos fuertes el reclamo participativo tiende a la institucionalización, pero cuando el proceso se efectúa sin gobiernos fuertes, las instancias de deliberación se vuelven instrumentos para la captura de mecanismos redistributivos por parte de los liderazgos sociales tradicionales de carácter local. En algunos estudios se pone de manifiesto que la percepción positiva de los ciudadanos respecto de la administración pública depende de otros factores no exclusivamente relacionados con el resultado de los servicios, sino con otros atributos del proceso, lo que hace afirmar que los ciudadanos no solo se comportan como consumidores de bienes y servicios sino además de política y políticas, interesados también en el proceso. 2.4. LOS MECANISMOS PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.- Los planteamientos de la relación cliente–administración se pondrían sintetizar de la siguiente manera: todas las actividades de la administración tienen que tener como horizonte la satisfacción de sus clientes que pagan a través de los impuestos por los servicios que reciben. El trato personalizado y cuidadoso a los clientes exige la detección de sus necesidades particulares y la posibilidad de que puedan elegir entre un abanico mas o menos amplio de servicios, es decir, que exista la oportunidad de salida, cuando no estén satisfechos con las contraprestaciones que reciben por parte de la administración pública. Las corrientes neo empresariales dejan claro que cuando se refiere a la necesidad de integrar a los clientes y sus ideas de como tienen que ser los servicios se esta hablando del nivel operativo mas inmediato en que la administración se relaciona con los ciudadanos y no de otro nivel superior de políticas publicas. Ello excluiría otros roles desempeñados por el ciudadano y por la administración, así como otras peculiaridades que describirían una relación mas amplia entre ambos. En la práctica, sin embargo, aun existe confusión sobre el plano en que se encuentran los principios de imparcialidad, igualdad, neutralidad y confidencialidad, sí en el de las garantías o en el de la calidad de los servicios.

2 Manuel Canto Chac, Participación ciudadana y reforma del Estado: ¿El gobierno hace a la participación o la participación hace al gobierno? IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, España 2004.


La corriente Neo empresarial introduce una perspectiva de mercado en la prestación de servicios y, en este marco, acude a practicas y principios propios del sector privado por entender que responden a los objetivos de eficacia y calidad. En este sentido introduce el principio de competencia entre las propias organizaciones públicas o con otras privadas, la creación de mercados internos, recurre a la privatización o a formulas organizativas temporales y con mayor autonomía, produciéndose en ocasiones una difuminación entre las fronteras del sector público y privado. Para esta corriente, el concepto de interés público es demasiado arcaico, no existe o es irrelevante a la hora de la adopción de decisiones que en realidad se basan en el propio interés particular del individuo. Por otra parte, en América Latina, el tipo de estrategias que propugna la corriente neo empresarial aplicadas con el personal no contribuyó a generar más racionalidad, ni eficiencia. La desvalorización sistemática de la función pública, la atmósfera permanente de cortes, los criterios arbitrarios utilizados para realizarlos, la reducción del tema con frecuencia a una cuestión de ahorros presupuestarios crearon un clima en que “activos intangibles” a los que se da crecientemente una importancia fundamental en el rendimiento, como las expectativas de carrera, el orgullo por el trabajo desempeñado, la lealtad con la organización, y la idea de servicio a la comunidad fueron fuertemente dañados. Se destruyó la moral de trabajo, se creó una situación de incertidumbre continua, se minimizaron los incentivos no materiales Para las corrientes neo institucionales, por el contrario, corresponde a las instituciones gubernamentales conseguir que el interés público predomine en las soluciones y que los procesos que conducen a estas soluciones sean desarrollados respetando las normas democráticas con justicia y equidad. Se considera además, que el papel de los funcionarios no es neutral y que son ellos los que deben ayudar a los ciudadanos a definir el interés público que es el que debe guiar la adopción de decisiones. En otro sentido, la propuesta Neo Empresarial señala mas bien, que las funciones extensivas de la planeación, la programación y el control que desarrollaba el Estado de manera vertical en la sociedad y la economía, se han reconsiderado no en cuanto a su utilidad técnica, sino tomando en consideración a las acciones reivindicativas de los grupos ciudadanos, y frente a los valores progubernamentales y las políticas intervencionistas, se han enarbolado la importancia de las libertades económicas para que los mercados tengan un lugar efectivo en los procesos económicos y distributivos. Esto no es negativo, ya que con relación a su alcance, la administración pública sobredimensionada se ha depurado desde el momento que en la economía de mercado hay otros centros de acción que reclaman un sitio en los procesos de intercambio. Su alcance inconmensurable da paso a la valoración de los recursos y a las expectativas de la sociedad para reformular las políticas intervencionistas. No es casual que el repliegue del Estado en la economía sea al mismo tiempo la base para ubicar las políticas de apertura, privatización, desregulación y simplificación administrativa. Dichas políticas se han aplicado bajo el esquema valorativo y político de más sociedad y menos Estado, lo cual implica que la administración pública tenga que revisar su radio de acción3.

3 Ricardo Uvalle Berrones, La administración pública y la institucionalización democrática del poder público. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, España, 2004


Hay pues un vínculo estrecho entre libertades económicas y procesos de competencia en cuanto binomio que fortalece a la economía de mercado. Desde el ángulo político, las personas libres deben tener a la vez derechos políticos no como una formalidad, sino como elemento consecuente de que tanto la vida civil como la vida política, se integra por personas que tienen reconocidos los derechos fundamentales que en el mundo moderno son irrenunciables para dar sustento a la sociedad civil y el Estado de derecho4. 2.5. CAMBIO EN LOS VALORES PRIORITARIOS.- El enfoque legal jurídico hacia énfasis en el principio de legalidad, y en el contenido jurídico de los derechos y los deberes del conjunto de los administrados y subrayaba el papel de la administración como garante de la seguridad jurídica, de la equidad, la uniformidad, la objetividad y el interés general. Una parte de la literatura recoge el impacto de las reformas que durante las ultimas décadas han tenido lugar en los diferentes países. La mayor parte de estos trabajos se preocupan por señalar la modificación del modelo weberiano de administración y advierten sobre el riesgo de la pérdida de parte del sistema de garantías que el mismo proporcionaba a los ciudadanos. En la mayor parte de los intercambios con la administración pública, la perspectiva que hoy prima en la acción pública no es ya la unilateral, la de quienes dirigen el proceso, que ha sido la tradicional. Los propios ciudadanos rechazan la imagen de sujetos pasivos, son mas exigentes y tienen demandas y expectativas de todo tipo hacia la administración pública. En la administración publica la opción de “voz” tal como es descrita por Hirschman es mucho mas relevante que en el sector privado donde la opción “salida” es el mecanismo habitual de presión que utilizan los clientes para conseguir la mejora de la calidad de los servicios que reciben. Tal opción es ficticia en la mayor parte de las relaciones entre la administración y los ciudadanos, pues existen pocas alternativas reales donde elegir y la posibilidad de huir al mercado no es factible con todas las garantías para todos los ciudadanos. En ese sentido la corriente Neo Empresarial estaría favoreciendo, por el contrario, la opción “salida” recurriendo a mecanismos de mercado frente a la “voz” que es la base de la democracia poniendo énfasis, así, en los intereses particulares de los clientes en vez de en la idea del interés general. Para algunos autores esto deja la interrogante, de en que medida esto erosiona el espíritu colectivo si los ciudadanos se comunican mas con el gobierno que entre ellos. Debe reconocerse que incluso en muchos países que han aplicado la corriente Neo Empresarial, faltan, sin duda, hábitos participativos, imperando entre la Administración y los ciudadanos una estrategia de desconfianza. Desconfianza que

4 “Nada distingue con más claridad las condiciones de un país libre de las que rigen en un país bajo un gobierno arbitrario que la observancia, en aquél, de los grandes principios conocidos bajo la expresión Estado de Derecho. Despojada de todo su tecnicismo, significa que el Estado está sometido en todas sus acciones a normas fijas y conocidas de antemano; normas que permiten a cada uno prever con suficiente certidumbre cómo usará la autoridad en cada circunstancia sus poderes coercitivos, y disponer los propios asuntos individuales sobre la base de este conocimiento…dentro de las reglas del juego conocidas, el individuo es libre para procurarse sus fines y deseos personales, seguro de que los poderes del Estado no se usarán deliberadamente para frustrar sus deseos”. Hayek A. Friedrich, Camino de servidumbre, pp. 103-104.


se refleja en la misma formación de la función pública, con referencias a aspectos técnicos, jurídicos, etc, pero no a la formación para la participación, para el trabajo cooperativo con la ciudadanía a la que sirve y se debe servir en colaboración con ella. Cabe en nuestro análisis las preguntas, acerca de nuestros procesos actuales de profesionalización del empleo y en general todas la reformas de Modernización del Estado, que matiz es el que se está desarrollando en nuestros países, que elementos toman de cada corriente y si este matiz es el que desean nuestros ciudadanos.


CAPITULO III EL NUEVO LIDERAZGO PROFESIONAL

EN LA GESTIÓN PUBLICA El servicio público es anterior incluso a la definición de la función pública como tal, y se asocia a la realización de acciones a favor o en beneficio del Trono, del Soberano o de la Corona. Existe un premio o recompensa “moral” en el solo desempeño del cargo y se reconoce un honor implícito en haber sido seleccionado para actuar en nombre de las instituciones nacionales. Ser funcionario público es ser un servidor del Estado, pero al mismo tiempo un representante suyo y esta importancia se distribuye desde los ministros y altos funcionarios hasta los responsables de funciones locales o menores y así, el ujier o portapliegos, el empleado de ventanilla, el cartero, la maestra, el policía o el jefe de una estación local de tren sienten y expresan el orgullo de personificar y encarnar a su nivel la autoridad y presencia del poder central. Ciertamente, a tenor de los tratadistas y de los estudios históricos, los valores sobre los que se construye la administración pública tradicional resultan inseparables de la naturaleza de la gestión política y del peso específico que una sociedad dada concede a las instituciones. Es durante el siglo XIX que emergen y se afincan ejemplos distintos de administración pública y que se inicia la especialización del servicio civil o funcionariado de carrera como distinto del funcionariado político, particularmente en Francia, Alemania e Inglaterra. En todos estos casos, un servicio civil que nacía clientelista e incluso nepotista, tempranamente se autonomiza y evoluciona hacia su “profesionalización”, conservando una fuerte ligazón con el principio de lealtad, al que se unirán los de veracidad e integridad personal y con el desarrollo de la noción de “representación” en la medida que el funcionario no se representa a sí mismo sino, según los casos, a quien lo nombró o a quien lo eligió.5

La complejidad de los tiempos actuales exige la incorporación en la Administración Pública de lideres que puedan manejar los cambios que la sociedad demanda. Como bien manifiesta el Profesor Barzelay: El liderazgo ejecutivo es un elemento central que afecta al papel de los gestores públicos: aquí el debate se centra en el papel que deben desempañar en el desarrollo de las políticas públicas y en sus fronteras con el sistema burocrático. Pero también interesa la responsabilidad del ejecutivo para anticiparse al futuro6. Pasaremos a ver los rasgos mas actuales que caracteriza al funcionario público en el Perú, para ver luego que es lo que se necesita a la luz de la evidencia y de las corrientes actuales señaladas en los capítulos anteriores. 3.1. CONTEXTO DE DESARROLLO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS.- Dejando de lado al funcionario político, que normalmente es el que procede de elección directa o el que es nombrado de manera temporal en cargos de confianza, la atención se centra en el funcionario de carrera, que debería ejercer la representación de la ciudadanía y velar por sus intereses. El paso del tiempo, la

5 Ramírez, Julio Sergio Ph.D. “El papel de la ética en el servicio civil de carrera”. Harvard Institute for International Development. 6 Michael Barzelay, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue, Berkeley: University of California Press, 2001; y Barzelay, "The New Public Management: A Bibliographic Essay for Latin American (and other) Scholars," International Public Management Journal, Vol. 3, 2001


permanencia y el aumento de las tareas a cargo del Estado llevarán a una racionalización paulatina de la forma de administrar este universo de empleados y funcionarios, que excluyen expresamente a los miembros de las Fuerzas Armadas y a establecer las normas que convertirán el servicio civil en una carrera pública. El logro y alcance de los fines propuestos no se discuten: es para ello que existe la “administración” y el público beneficiario o usuario de los servicios será tratado con respeto diferenciado, teniendo presente el vínculo entre los impuestos que paga el contribuyente, la forma en que es tratado y los beneficios a los que tiene derecho. El comportamiento y las normas de conducta de los empleados y funcionarios públicos están pautados por la ley y sus reglamentos en cuanto al ejercicio de su tarea y a sus derechos y deberes de función, pero se refuerzan y expresan dentro del contexto histórico, político, social y esencialmente institucional que condiciona su desempeño. Así se construye en cada país una subcultura de la “administración pública” que reposa en la mayor parte de los casos sobre una ética normativa y de emulación en la cual progresivamente se han ido acumulando y confrontando los valores del tiempo de servicios o antigüedad (reconocimiento de la experiencia) con los del mérito, como reconocimiento del talento, la eficacia y el logro. Al momento actual, la vigencia global de la sociedad del conocimiento y de la información ha aportado a la gestión pública otros valores, vinculados a la introducción de significativas innovaciones tecnológicas y metodológicas, contribuyendo a la modernización de procesos y procedimientos. Estos cambios no han dejado de influir sobre el perfil del personal y han introducido como valor el conocimiento y el dominio de las nuevas técnicas. Con variantes vinculadas a la autonomía o dependencia de las funciones administrativas del poder político, a la permanencia o rotación en los cargos y a las formas de acceder a los distintos puestos o de subir o alcanzar roles más expectantes, la idea de una administración pública estable se expandió por todo el mundo occidental. En lo que hace a nuestro hemisferio, no se trata solamente de los casos de Estados Unidos y del Canadá. Países grandes de la región y con índices desiguales de desarrollo como Brasil, Argentina, Uruguay, Colombia y Chile adoptaron la idea de constituir servicios civiles eficientes y ya en la primera mitad del Siglo XX contaban con burocracias públicas orgánicas. En la carrera administrativa o de servicio civil en regímenes democráticos, el funcionario público mantiene, ejercita y maneja relaciones y comportamientos frente a otros actores con los cuales está en permanente contacto. Es a través de estos intercambios que resulta posible medir su consistencia ética. Una primera relación, que también supone la aceptación de una pauta de conducta, es la que mantiene frente al poder, concretamente la “autoridad” o los superiores de quienes depende en el ejercicio de su actividad. La segunda dimensión, que puede ser considerada la más significativa es la relación directamente funcional que se establece respecto al público usuario u objeto de la atención estatal (noción de ciudadano o cliente). La tercera relación, posicional, es la que coloca al funcionario dentro del universo de sus pares o iguales, es decir frente a los otros miembros de la burocracia de la que él mismo hace parte. Conviene recordar que la función pública se ubica a todo lo largo de la escala de ejercicio del poder político y gubernamental y que por lo tanto para todas las dimensiones, las opciones básicas - éticamente mensurables - consisten: a) en el ejercicio correcto y responsable de la acción correspondiente, b) en la inacción u omisión, o c) en el abuso del poder que está al alcance de la administración, para modificar los resultados, causar una distorsión o derivar algún beneficio impropio. En resumen, hacer, no hacer o abusar. Algún criterio debe haber para juzgar lo ético de estos comportamientos. Tradicionalmente el principio de la apoliticidad del


servidor público fue asumido como un axioma. No obstante, esta posición aparecía como un recorte de los derechos cívicos del funcionario, por lo tanto incompatible con la democracia, y se buscó que simplemente primara la imparcialidad en las decisiones, inclusive rutinarias o de trámite y la equidad en el trato a los usuarios y en el desempeño. La contraparte corresponde a un análisis del ejercicio del liderazgo dentro del espacio administrativo con el propósito de motivar y dirigir la acción del grupo. Se puede enfocar dicho análisis a partir de la relatividad cultural de las concepciones éticas, sobre todo en un medio como el nuestro donde predomina como valor institucionalizado la aceptación de lo usual, lo "normal", lo frecuente. Así, si en la administración pública peruana nos sumergimos en el perfil del empleado o funcionario medio, que constituye el universo mayoritario, percibiremos que las pautas morales predominantes, los valores que respeta y los principios y criterios por los cuales se guía, son fruto casi exclusivo de una educación de base previa, a menudo carente o deficiente, tanto en el ámbito familiar como en el escolar y universitario, en materias de moral política, social e incluso individual. Los intentos por corregir una situación que se reconoce deficitaria y que ha sido dramáticamente ilustrada en meses recientes, se muestran lamentablemente superficiales, voluntaristas o declarativos. El supuesto del cual parten los políticos, posiblemente con la mejor buena voluntad, es que serán los contenidos de los textos normativos, comenzando por la Constitución, pasando por la Ley de Bases de la Carrera Pública7, las leyes de reforma y modernización del Estado8, hasta llegar a la reciente Ley del Código de Ética de la Función Pública9, promulgada en agosto del año pasado, los que constituirán la solución de los problemas detectados y darán un marco y una pauta para la conducta diaria del servidor público. El resultado a la fecha es una colección en aumento de textos legales prescriptivos, doctrinarios y reglamentarios, de alto contenido filosófico y moral, atiborrados de definiciones, criterios, obligaciones, derechos, prohibiciones y sanciones. La mayor dificultad reside en que dichos textos son esencialmente declarativos y teóricos, proponiendo conductas éticas en forma genérica, mientras que el ya mencionado empleado o funcionario público medio (como una inmensa mayoría de los propios estudiantes universitarios) carece de una adecuada capacidad de abstracción. Quiere decir que, faltando una capacitación pedagógica y de adaptación de la letra de la ley a la tarea tangible de cada funcionario que solo entiende a partir de ejemplos, éste aceptará sin discutir los contenidos de las regulaciones, códigos y manuales pero no será capaz de traducirlos en la acción concreta de cada día. Por lo tanto no obtiene lucidez para percibir lo que es incorrecto en los actos cotidianos, en lo que juzga normal, usual, en lo que hace “porque lo hacen todos”, etc., lo que lleva sin mayor cinismo, pero sí irónicamente, a que el servidor público refugiado en el comportamiento colectivo siempre se sienta seguro de estar obrando bien y esté convencido de ser un fiel cumplidor de su deber. Complementariamente, no debe ignorarse un factor cultural que casi ha desaparecido del estudio contemporáneo de la administración pública. Hace ya casi medio siglo, Fred W. Riggs entre otros tratadistas de la administración comparada puso de relieve las marcadas diferencias existentes entre la administración colonial británica que se basaba en un organizado y rígido servicio civil con lo que él llamó “the bazaar administration system” propio de algunos países de Oriente y en particular la India, basándose en los hábitos de la administración pública local de

7 Decreto Legislativo N° 276, promulgado el 6 de marzo de 1984. 8 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, N° 27658 de 29 de enero de 2002. 9 Ley N° 27815, promulgada el 12 de agosto de 2002.


negociar favores recíprocos, solicitar rebajas en las tasas, cambios en las reglas de juego e informalizar las relaciones. Cabría preguntarse si algunos rasgos contemporáneos de la conducta de servidores y funcionarios públicos en el Perú no se deben también a las mutaciones que se han venido dando en el perfil cultural del servidor público. En la base hay una mayor presencia de raíces culturales andinas, criollas y de la “informalidad”, con mayor profusión de usos y hábitos derivados del compadrazgo, trueques de favores, negociaciones, pagos o compensaciones, etc. que chocan con la presencia en los niveles altos de un sistema “moderno”, cada vez más mecanizado y tecnificado que funciona sobre modelos y sistemas importados, con el apoyo de personal formado en el exterior. La adaptación y el diálogo entre estas dos dimensiones nunca han sido pensados ni trabajados de forma racional y simplemente se ha acelerado un proceso de mestizaje en la gestión pública que paulatinamente se ha trasladado a usos y procedimientos. Es por todo eso que son preocupantes los valores, principios y criterios en los cuales están educados los administradores públicos peruanos. Se trata, en general, de valores adquiridos fuera de la función pública, en la familia, la escuela y la localidad (de origen o de estudio) que han ido evolucionando hasta convertirse algunas veces sino en antivalores, al menos en conductas radicalmente opuestas a una ética de responsabilidad y de servicio. No se puede asumir que esto haya sido siempre así, pero es lo que traducen muchos comportamientos contemporáneos. Frente al reclamo de calificación profesional, búsqueda de superación, rigor, laboriosidad, dignidad, cumplimiento, imparcialidad y equidad en el trato, unidos a la deseable solidaridad, respeto al ciudadano o atención prioritaria a los más necesitados, como rasgos distintivos del servicio público (y en conceptos como los enunciados abundan los textos legales), la percepción popular que se obtiene es la de incuria, desinterés o búsqueda de provecho personal e improvisación en la atención, egoísmo y rivalidad frente a otros funcionarios y ausencia de un marco general de referencia (institucional y nacional) para inscribir en él la labor que se lleva a cabo. Estos rasgos confirman las conclusiones del estudio comparativo de la legislación relacionada con la ética, la probidad y la responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos en América Latina, así como la visión que trasmiten algunos encuestados de diversos países de la región que cuando son preguntados sobre la importancia que en el ámbito directivo tienen las consideraciones de tipo ético en los procesos de toma de decisiones, responden en una mayoría abrumadora que mientras los gerentes del sector privado piensan primero en su negocio, los gerentes públicos piensan primero en su cargo. Además, como ya se señaló para el Perú, las pautas institucionales vigentes le dan carácter de normalidad y hacen aceptable el ventajismo, el pago de coimas, “ganarse alguito", la mentira y la “criollada”, mientras hay una ausencia generalizada de control (incluso social) y de sanciones reales y efectivas para estas infracciones. 3.2. EL NUEVO LIDERAZGO DEL FUNCIONARIO PÚBLICO.- Si bien existe consenso en que tanto la aplicación de estilos y formas de gestión adecuados como el contar con recursos humanos capaces de impulsarlos son factores claves y una condición fundamental para promover la modernización de la gestión pública. Se considera además, que los jefes de servicio y los altos directivos públicos son actores claves en este proceso.


En esta perspectiva se impone la necesidad de reflexionar sobre el rol de estas autoridades, el contexto en que desempeñan su función, las potencialidades y limitaciones de su ejercicio, a fin de avanzar en el diseño de un perfil de gerente público acorde con nuestra realidad y capaz de enfrentar los desafíos de cambio cultural y organizacional que impone la modernización. ¿Cuáles son los modos de razonamiento, las lógicas de acción, métodos de trabajo, sistemas de relación y comunicación que hay que fortalecer para lograr los cambios que exige el actual proceso de transformación del Estado? ¿Cuáles son los elementos que se requieren para lograr una óptima gestión en la esfera pública?. Estas y otras interrogantes son el foco de la reflexión de este trabajo en su relación con la generación de valor público y al liderazgo en la conducción estratégica de organizaciones del Estado10. 3.2.1. EL ENFOQUE Y LAS DIMENSIONES CLÁSICAS DEL LIDERAZGO.- Tradicionalmente, el liderazgo es entendido como “la influencia interpersonal ejercida en una situación, dirigida a través del proceso de comunicación humana, a la consecución de uno o diversos objetivos”. El liderazgo es considerado un fenómeno que ocurre exclusivamente en grupos sociales: debe ser analizado en función de las relaciones que existen entre las personas en una determinada estructura social, y no por el examen de una serie de características individuales. Por lo tanto, se debe efectuar una distinción entre el concepto de liderazgo como cualidad personal (entendida como la combinación de características personales que hacen a un individuo un líder) y de liderazgo como función (que surge como la consecuencia de una distribución de la autoridad para tomar decisiones dentro de la empresa). Bajo esta perspectiva, “el grado en que un individuo demuestra cualidades de liderazgo depende no sólo de sus propias características, sino también de las características de la situación en la cual se encuentra. El comportamiento del líder, que involucra funciones como planear, dar información, evaluar, arbitrar, controlar, recompensar, estimular, penalizar, etc., debe ayudar al grupo a alcanzar sus objetivos; en otras palabras, a satisfacer sus necesidades”3. Las teorías sobre liderazgo pueden clasificarse en tres grandes grupos: a) Teorías de rasgos de personalidad Son las teorías más antiguas respecto al liderazgo. Un rasgo es una cualidad o característica distintiva de la personalidad.El liderazgo, según estas teorías, se ejerce sobre la base de los rasgos específicos personales que posee un individuo y que lo distinguen de los demás, y a través de los cuales puede influir en el comportamiento de sus semejantes. Estas teorías, fueron influenciadas por la llamada teoría del gran hombre, sustentada por Thomas Carlyle en 1910, que explicaba que el progreso de la humanidad era producto de las realizaciones personales de grandes hombres que dominaron la historia de la humanidad. Por lo tanto, las teorías de los rasgos de personalidad nacen del supuesto de que ciertos (no todos) los individuos poseen una combinación especial de rasgos de personalidad que pueden ser definidos y

10 La Mayor parte de las propuesta planteada en este capítulo han sido planteadas por Álvaro V. Ramírez Alujas, Nuevos paradigmas en gerencia pública: conjeturas y reflexiones sobre la teoría. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, España 2004


utilizados para identificar líderes potenciales, así como para evaluar la eficacia del liderazgo. b) Teorías sobre los estilos de liderazgo Estas teorías estudian el liderazgo de acuerdo a los estilos de comportamiento del líder en relación con otros individuos. Es decir, se enfoca a partir de las maneras de cómo el líder orienta la conducta de los miembros del grupo hacia el logro de objetivos. La principal teoría que busca explicar el liderazgo basado en estilos de comportamiento, sin preocuparse por las características de personalidad, hace referencia a tres estilos de liderazgo: autoritario, liberal y democrático. c) Teorías situacionales del liderazgo Estas teorías buscan explicar el liderazgo dentro de un contexto mucho más amplio que las tratadas anteriormente. En tanto que las teorías de los rasgos de personalidad son demasiados simplistas y limitados, las teorías sobre estilos de liderazgo no consideran variables situacionales importantes que no pueden ser no consideradas. Las teorías situacionales parten del principio de que no existe un único estilo o característica de liderazgo válido para toda y cualquier situación, sino que se sostiene en que el liderazgo debe adaptarse a cada situación para lograr eficacia entre los miembros del grupo que lidera. Por lo tanto, estas teorías son más atractivas para el líder, en la medida que aumentan sus opciones y sus posibilidades para adecuarla a un modelo de liderazgo o, inclusive, para cambiarlo y adecuarlo a una situación en particular. Partiendo de esas premisas, el verdadero líder sería aquel que es capaz de adecuarse a un grupo de personas particulares en situaciones extremadamente variadas. Desde esta perspectiva, los ingredientes fundamentales de la teoría contingencial del liderazgo son tres: el líder, el grupo y la situación. La variable situación adquiere la mayor importancia en la determinación de quién será el líder y lo que deberá poner en práctica. 3.2.2. LAS NUEVAS MIRADAS Y EL CAMBIO DE PARADIGMA SOBRE EL LIDERAZGO.- Para Peter Drucker, la única definición de un líder es alguien que tiene seguidores. Según su enfoque, unos individuos son pensadores, otros profetas; ambos papeles son importantes y necesarios, pero sin seguidores no pueden ser líderes. En tal sentido, plantea que un líder eficaz no es alguien a quien se le quiera o admire sino que es alguien cuyos seguidores hacen lo que es debido, por tanto, la popularidad no es liderazgo, los resultados sí lo son. Algunas de las características que Drucker atribuye a los líderes son: - Su visibilidad y su capacidad de establecer ejemplos, lo cual involucra un gran sentido de la responsabilidad. - Siempre comienzan su tarea preguntando: ¿Qué es necesario hacer?, ¿Qué puedo y debo hacer para cambiar la situación?, ¿Cuáles son la misión y los objetivos de la organización?, ¿Qué es lo que constituye la actuación y los resultados en la organización?. - Son extremadamente tolerantes con la diversidad de las personas y no buscan copias de sí mismos (En lo accidental buscan diversidad y en lo fundamental buscan unidad). Si lo son cuando se trata de criterios, actuación y valores. - No temen la fuerza de sus asociados. Se enorgullecen de ella.


- Se someten permanentemente a la “prueba del espejo”, es decir, se aseguran que la persona que ven en el espejo por la mañana es la clase de persona que querían ser, respetar y en la que creer. - Delegan muchas cosas, pero no lo que sólo ellos pueden hacer con excelencia. Por otro lado, tenemos a Peter Senge5, quien nos plantea que la nueva tarea de quien ejerce liderazgo es crear una organización que aprende, lo cual a su vez se basa en el principio de tensión creativa, el cual destaca y manifiesta la diferencia entre la realidad actual y la visión. Para resolver dicha tensión podemos contar con dos alternativas: Reducir el nivel de lo esperado (donde opera la concepción de operador y la noción de aprendizaje adaptativo) y; Cambiar el nivel de la realidad (donde opera el liderazgo y el llamado aprendizaje generativo). En dicha disyuntiva, el líder tiene ciertos roles críticos que son: a)Diseñador (con relación a la definición de la finalidad, valores y misión de una organización; la concreción de políticas, estrategias y estilos de gestión particulares, y la apertura a procesos de aprendizaje). b)Pedagogo o Instructor (que evidencie los modelos mentales implícitos en una organización y que apoye la reestructuración de la realidad, abriendo nuevas posibilidades de interpretación y oportunidades de acción); y c)Servidor (de las personas que conduce y de la misión del colectivo). De este modo, Senge parte de la base que el líder es responsable por la construcción de una organización donde la gente expande su capacidad para forjar su futuro. En una vertiente más vinculada al tema de la cultura organizacional (entendida como el “conjunto de presunciones básicas -inventadas, descubiertas o desarrolladas por un grupo dado al ir aprendiendo a enfrentarse con sus problemas de adaptación externa e integración interna-, que hayan ejercido la suficiente influencia como para ser consideradas válidas, y en consecuencia, ser enseñadas a los nuevos miembros como el modo correcto de percibir, pensar y sentir esos problemas las cuales operan 3.3. EL LIDERAZGO Y LA CREACIÓN DE VALOR EN EL SECTOR PÚBLICO.- La imagen de creación de valor va generalmente asociada a unos procesos productivos en los que se transforman materiales para crear productos o bien se realizan una serie de actividades que dan lugar a la prestación de un servicio que es adquirido en el mercado a un precio dado. La realización de un proceso productivo, el producto o servicio en sí mismo, y sobretodo el precio pagado por el comprador, proporcionan la evidencia de que efectivamente se ha creado algo que tiene valor. La administración pública sin embargo, crea valor a través de transacciones individuales o colectivas con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestándoles servicios o a través de transferencias monetarias o en especies), pero también crea valor de otras múltiples maneras, tales como:

• Los beneficios para aquellos que no son usuarios o clientes directos de una acción pública y las externalidades positivas.

• La capacidad de respuesta frente a amenazas. • Regulaciones mediante utilización de autoridad. • Percepciones ciudadanas respecto al proceso político y administrativo en

términos de transparencia, equidad, igualdad y no discriminación, legalidad, etc.


Si quisiéramos incorporar los criterios de valor considerando los aspectos centrales de la innovadora propuesta desarrollada por Mark H Moore11, para el caso del sector privado y tratáramos de extrapolarla al ámbito del sector público sería de la siguiente forma:

En este caso observamos que para la creación de valor público es importante efectuar una buena gestión política, pero al mismo tiempo ser creativos en la gestión operativa, lo cual coincide plenamente con los conceptos de eficiencia y eficacia de la corriente neo empresarial y también con el concepto político implícito en la corriente neo institucional. Solo de esta forma se crea valor público que sea legítimo y que influya en procesos decisorios colectivos.

e acuerdo a Moore, para actuar en una sociedad dividida e incierta, donde a diario

Dchocan intereses contrapuestos y existen divergencias en las ópticas con las que se enfrentan los problemas de carácter público, es menester que el gerente público (en su tarea por generar valor y enfrentar con éxito los desafíos que impone la

11 Moore, Mark H., Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público, Editorial Paidós, España, 1998.


compleja pero infinitamente necesaria democracia) debe ser capaz de articular dimensiones de la gestión pública que obedecen a lógicas que difieren en su carácter. Es así, como debe desarrollar perfectas habilidades y destrezas para lidiar y obtener

lgunos sectores de funcionarios, sin embargo, participes de la cultura autoritaria,

or otro lado, también es necesario que el directivo considere la “otra cara de la

a limitación fundamental del paradigma institucional de la gestión pública, tal y

imprescindible en la gestión de numerosas políticas públicas.

fuentes de apoyo y legitimidad en la esfera política, lo cual no sólo radica en un tipo adecuado de relaciones con las autoridades políticas a las cuales responde por su gestión, sino que además supone buscar “socios” hasta en los planos de mayor divergencia, esto es con lo que llamamos el “ambiente contenedor”12 donde se encuentran los grupos de interés, las asociaciones voluntarias y gremiales, las organizaciones no gubernamentales, y en definitiva, las distintas manifestaciones de la diversidad proveniente de la sociedad civil, quienes en última instancia son los legitimadores más importantes de las acciones públicas en la práctica: de allí proviene el mandato político. Aconsideran rebajada su autoridad y competencia, al verse forzados a negocias en barrios con vecinos airados, demandantes de mejoras en obras y servicios. A menudo encuentran el apoyo de representantes locales que creen puede verse afectada su legitimidad democrática por estos interlocutores que no se han sometido a elecciones formales y, por lo tanto, considerados con cierto menosprecio. Se infravalora el espíritu militante y altruista de estos miembros de asociaciones vecinales y otros grupos organizados participativos en medio de sociedades indiferentes e individualistas. Adicionalmente, algunos sectores de funcionarios, participes de la cultura autoritaria, consideran rebajada su autoridad y competencia, al verse forzados a negocias en barrios con vecinos airados, demandantes de mejoras en obras y servicios. A menudo encuentran el apoyo de representantes locales que creen puede verse afectada su legitimidad democrática por estos interlocutores que no se han sometido a elecciones formales y, por lo tanto, considerados con cierto menosprecio. Se infravalora el espíritu militante y altruista de estos miembros de asociaciones vecinales y otros grupos organizados participativos en medio de sociedades indiferentes e individualistas. Pmoneda”, la llamada gestión operativa que se basa en los aspectos de gestión y estrategia organizacional que posibilitan la consecución de los objetivos y mandatos establecidos en la fase política. Lo anterior involucra la gestión y potenciación de todos y cada uno de los recursos disponibles, recordando que el directivo maneja en nombre de la sociedad unos recursos y una autoridad por la cual es responsable no sólo frente a la comunidad sino también, frente a sus pares y miembros de la agencia pública en cuestión, lo cual involucra el incorporar la noción de innovación permanente “a fin de crear organizaciones adaptables y flexibles, además de controlables y eficaces”, inclusive la capacidad operativa puede estar fuera de la propia institución. Lcomo se ha construido en el sector privado e importado al sector público, es su pertenencia a la lógica de racionalidad económica individual y egoísta, concebida para ordenar el comportamiento de una organización independiente. Trasladar esta lógica al sector público presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender a las exigencias de colaboración interinstitucional,

12 El concepto de ambiente contenedor esta basado dentro de la llamada Metodología de los Sistemas Blandos (MSB), en lo que se denomina Sistema Contenedor de Problemas. Ver Rodríguez Ulloa, Ricardo: La Sistémica, los sistemas Blandos y los sistemas de información. «El sistema contenedor de problemas se define como aquella porción de la realidad conformada por lo que se ha definido por sistema y el entorno que lo circunda, donde existen personas que conforman grupos culturales y que adoptan el papel de “vivir los problemas” de esa realidad.»


La consecución de resultados en este contexto, difícilmente puede lograrse a través e medidas que estimulan la “gestión de la independencia en lugar de la gestión de

ia la sofisticación de sus onfiguraciones y mecanismos de intervención, lo cual trae consigo un mayor un

.4. EL ENFOQUE DE LIDERAZGO TRANSVERSAL

dla interdependencia”, de ahí que surja la natural preocupación por el establecimiento de nuevas formas de coordinación a través de redes, lo cual involucra al mismo tiempo el movilizar apoyos, recursos, alianzas y legitimidad de las acciones en un marco de reciprocidad y mutuos compromisos con trasfondos interpretativos comunes en el sentido del accionar público. La evolución de los sistemas públicos apuntan, además, haccpotente contenido de participación social y concertación como basamento del mandato que legitima las acciones públicas. Debemos recordar, que con la apertura a las fuerzas del mercado, la estructuración de los servicios públicos están destinadas a ser más numerosas y complejas, haciendo más abundantes los espacios interorganizativos en los que deben cumplirse las responsabilidades públicas. De tal modo, que paralelamente, la preocupación central de la gestión pública se traslada de mejorar la eficacia y la eficiencia de organizaciones individuales y aisladas, a coordinar grupos de instituciones formalmente autónomas, pero funcionalmente interdependientes. 3 .-

o del funcionario público es del enfoque transversal o particularmente de gestión relacional. La

cesidad de incorporar mas, visiones, enfoques, públicos problemas objetivos, etc. a las tareas de la

te identificar la naturaleza organizativa del concepto de transversalidad or dos razones:

no es un concepto de base técnica como lo pueden ser la ultidisciplinariedad, la interdisciplinariedad o la integralidad de la atención a los

Otra línea complementaria de enfoque sobre el liderazglatransversalidad es un concepto y un instrumento organizativo que tiene como función aportar capacidad de actuación a las organizaciones con relación a algunos temas por los que la organización clásica no resulta adecuada. Responde a necesidades de diseño de la organización y a necesidades de gestión. De hecho, el concepto de transversalidad, en su acepción más amplia como instrumento de implementación de políticas públicas, nace en Suecia a principios de los años 90 en el marco de la articulación de la política de promoción de la igualdad de género y se internacionaliza en la Cuarta Conferencia de la Mujer de Naciones Unidas celebrada en Beijing bajo la denominación de “gender mainstreaming”. La transversalidad intenta dar respuestas organizativas a la neteorganización que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales e intenta también, que todas estas estructuras verticales compartan sinérgicamente la consecución de un objetivo común que no es específico de cada una de ellas en particular. Es importanp La transversalidadmusuarios. Estas aproximaciones no trabajan con conceptos organizativos sino técnicos. Su objetivo es preservar la especialización técnica y, al mismo tiempo, cooperar con diversas disciplinas. La integración de disciplinas se puede dar en estructuras integradas jerárquicamente. De hecho, todos los sectores de actuación son mutidisciplinarios y, a menudo, interdisiciplinarios (médicos, biólogos, químicos, informáticos, pedagogos, maestros, psicólogos, asistentes sociales...) cooperan en diferentes sectores.


También en la mayoría de los sectores verticales se quiere avanzar a través de

a transversalidad, como se ha apuntado más arriba, no puede confundirse con la

a transversalidad es un instrumento organizativo que intenta compensar las

l término mainstreaming no es el único que se puede vincular al término

s habitual el término cross-cutting en la literatura anglosajona para describir, muy

inalmente es inevitable hacer referencia al concepto de target group (público

instrumentos como el case management. Cada vez parece más claro, por ejemplo, que la colaboración entre el sector sanitario y los servicios sociales es ya imprescindible para la gestión de los servicios domiciliarios y que una persona mayor que recibe dos, tres o cuatro servicios domiciliarios no estará bien tratada si no se produce una “integración técnica” en la gestión de estos servicios. Sin embargo, este hecho no significa que se disponga de una política transversal de atención a la gente mayor. Lcoordinación lateral o interdepartamental, aunque tenga alguna relación y, mucho menos, con la integración organizativa ordinaria, ya que esta coordinación e integración vertical no presupone nuevos puntos de vista ni nuevas líneas de objetivos disociados de los objetivos corporativos divisionales o sectoriales asignados a los órganos verticales en que se estructura la organización. Justamente, lo que es específico de la transversalidad es introducir líneas de trabajo no asignadas ni asignables verticalmente. Para ello es necesario coordinar las áreas de ocupación y servicios sociales en la gestión de servicios de inserción sociolaboral, pero la inclusión de una política de igualdad de género en estos servicios no pasa por esta coordinación interdepertamental. Linevitables limitaciones que padece cualquier diseño organizativo respecto de la posibilidad de adaptarse totalmente a las exigencias de la realidad. Esta función compensatoria no debe pensarse desde el supuesto que conseguirá resolver todas las limitaciones de la organización regular. La transversalidad puede ser un instrumento complementario pero no aporta omnipotencia ni omnipresencia a la organización. Esta mayor capacidad organizativa se puede concertar desarrollando los diferentes aspectos que definen la especificidad de la transversalidad y que pueden ayudar a trabajar desde esta dimensión. Etransversalidad. De hecho, una de los problemas que plantea el término transversalidad es su traslación a la terminología anglosajona y latina, cuestión clave en el entorno de trabajo en el que se inscribe su uso. Junto al término mainstreaming debemos referirnos a dos términos adicionales: cross-cutting y target group. Egráficamente, la necesidad ineludible de observar y operar transversalmente en las organizaciones. El término cross-cutting, por tanto es asimilable a nuestra transversalidad aunque su uso tiene una mayor dimensión de aplicaciones que el término mainstreaming netamente asociado a las políticas públicas. Fobjetivo) como un enfoque que opera en la misma dirección que la transversalidad entendida como “corriente principal” aunque no con el mismo sentido. La visualización de las políticas públicas desde el punto de vista de sus destinatarios cruza inevitablemente toda la estructura orgánica habitual de las organizaciones aunque no necesariamente supone la incorporación de una nueva dimensión política como si ocurre con el concepto de mainstreaming (igualdad de género, sostenibilidad medioambiental) o con los cross-cutting issues. El enfoque “sector de población” se orienta más hacia la gestión de la relación y al señalamiento político de prioridades poblacionales que al establecimiento de políticas diferenciadas de las sectoriales.


La base de la aportación de valor de la visión transversal se concentra en el conocimiento de la realidad y de sus impactos sectoriales desde un determinado punto de vista. Su aportación, en cambio, en términos de gestión operativa y de capacidad técnica o productiva es muy baja ya que no goza de la ventaja de la coherencia e integración técnica sectorial ni de la especialización. Si se acepta esta hipótesis, la aportación transversal debe centrarse en aquellos elementos de la cadena de valor en los que el conocimiento de la dimensión transversal de que se trate en cada caso es el principal “valor aportado”. Los elementos de la cadena de valor que tienen esta característica son los relacionados con el análisis, el diseño de actuación, la relación con el entorno y con el sector, la evaluación operativa y la evaluación estratégica. Contrariamente, el conocimiento y la capacidad sectorial (educación, cultura, transporte, vivienda, seguridad...) y la capacidad de gestión y de producción (gestión de recursos, gestión organizativa, procesos, sistemas técnicos...) son patrimonio de las estructuras verticales que están definidas por su adscripción a sistemas técnicos a menudo sofisticados y complejos (sanidad, transporte, urbanismo...). Tenemos aquí una primera especificidad de la transversalidad: sus áreas de trabajo no incluyen la gestión operativa ni la producción y sí incluyen el análisis y la relación con el entorno, el diseño de los objetivos y la planificación estratégica y operativa, el seguimiento y la evaluación del resultado operativo y social, y la evaluación estratégica. El directivo transversal necesita comprender, como cualquier otro directivo, la lógica de la gestión operativa y de la gestión de recursos y de la organización. Asimismo necesita dominar los elementos del análisis, del diseño estratégico, de la gestión relacional, del polítical management y de la evaluación. A medida que se haciende en la pirámide organizacional y se obtiene una mayor responsabilidad sobre temas cada vez mas complejos se utilizan cada vez menos los instrumentos de gestión operativa y mas los de gestión transversal y relacional, aunque será fundamental, si quiere tener algún éxito en su relación con los órganos y con los directivos verticales, que entienda y comparta las dificultades y los retos de la gestión “dura” que estos asumen. La especificidad de la gestión transversal se deriva de su función y naturaleza que, como se ha mencionado anteriormente, se orienta a reforzar determinados elementos del proceso de dirección política y de gestión. Esta naturaleza específica debe tenerse en cuenta por parte de aquellos que asumen la responsabilidad de liderar áreas o políticas de acción transversal. La función directiva en la gestión de la transversalidad está en el centro del éxito y también del fracaso de estas opciones políticas. Es por esto que se plantea la reflexión sobre la gestión de la transversalidad desde el punto de vista de la función directiva y de gestión. 3.5. EL NUEVO LIDERAZGO EN LA GESTIÓN PÚBLICA.- Como resumidamente hemos analizado, los nuevos profesionales de la función pública requieren incorporar nuevas habilidades. Las mismas que surgen de la necesidad de incorporar aspectos de las diversas corrientes que actualmente influyen sobre la forma de concebir el servicio público y que a su vez han sido influenciadas por la mayor complejidad de la realidad y el desarrollo tecnológico y sistémico. (ver grafico siguiente).


LIDERAZGOTRANSVERSAL

LIDERAZGOTECNICO

LIDERAZGOPOLÍTICO

NGPNSP

COMPLEJIDADCOMPLEJIDADDE LA REALIDADDE LA REALIDAD

DESARROLLOTECNOLOGICO

YSISTÉMICO

-Selección-Promoción-Provisión-Perfiles de Puesto-Capacitación

NUEVO LIDERAZGO PROFESIONAL EN LA GESTIÓN PUBLICA

ETICA

NUEVO LIDERAZGO EN LA GESTIÓN PUBLICA

Estas nuevas habilidades tienen que ver con la capacidad técnica, es decir con su capacidad de manejar las diferentes herramientas de gestión que la corriente de la Nueva Gestión Pública ha incorporado desde el sector privado. También requiere de habilidades políticas que permitan crear valor público a partir del descubrimiento de los problemas del propio ciudadano y de sus soluciones tal como propone la corriente del Nuevo Servicio Público. Finalmente requiere habilidades para formular y gestionar políticas transversales que van mas haya de la propia gestión operativa institucional. Estos nuevos aspectos del liderazgo deben estar presentes siempre si queremos una gestión pública eficiente y eficaz, y tratar de que ello se tome en cuenta en los procesos de selección, promoción, provisión, etc, en todas las actividades de planeamiento y procesos de los Recursos Humanos ligados a la función pública.


CONCLUSIONES 1.- El Modelo Burocrático Weberiano de Gestión Pública esta agotado y superado en la forma en que se concibió en sus inicios y que tuvo vigencia durante gran parte del siglo pasado. 2.- Que las dos nuevas corrientes de Administración Pública, a saber La Nueva Gestión Pública (Neo Empresarial) y el Nuevo Servicio Público (Neo Institucional) se encuentran en constante evolución, y terminan siendo complementarias. Esperamos que una tercera vía pueda extraer los mejor de ambas corrientes. 3.- El nuevo rol del profesional de la Gestión Pública demanda con apremio extraer lo mejor de ambas corrientes, basado en una concepción eficientista pero teniendo en cuenta que sus acciones también implican la construcción de democracia y de tomar en cuenta las “expectativas” de los ciudadanos. 4.- Es así, como debe desarrollar perfectas habilidades y destrezas para lidiar y obtener fuentes de apoyo y legitimidad en la esfera política, lo cual no sólo radica en un tipo adecuado de relaciones con las autoridades políticas a las cuales responde por su gestión, sino que a además supone buscar “socios” hasta en los planos de mayor divergencia, esto es con lo que llamamos el “ambiente contenedor” donde se encuentran los grupos de interés, las asociaciones voluntarias y gremiales, las organizaciones no gubernamentales, y en definitiva, las distintas manifestaciones de la diversidad proveniente de la sociedad civil, quienes en última instancia son los legitimadores más importantes de las acciones públicas en la práctica: de allí proviene el mandato político (gestión de Interdependencia). 5.- Por otro lado, también es necesario que el directivo cuente con capacidades y conocimientos de la llamada gestión operativa que se basa en los aspectos de gestión y estrategia organizacional que posibilitan la consecución de los objetivos y mandatos establecidos en la fase política, y que involucra la gestión y potenciación de todos y cada uno de los recursos disponibles, recordando que el directivo maneja en nombre de la sociedad unos recursos y una autoridad por la cual es responsable no sólo frente a la comunidad sino también, frente a sus pares y miembros de la agencia pública en cuestión, lo cual involucra el incorporar la noción de innovación permanente “a fin de crear organizaciones adaptables y flexibles, además de controlables y eficaces”. 6.- El profesional de la Gestión Pública debe poder liderar áreas o políticas de acción transversal. La función directiva en la gestión de la transversalidad está en el centro del éxito y también del fracaso de estas opciones políticas.


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