el mpn como caso de organización subnacional de la política
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Ponencia preparada para el X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad
Argentina de Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, 27 al 30 de julio de
2011
El regionalismo como proyecto político local, como una consecuencia de la incorporación
tardía al sistema político: el caso del Movimiento Popular Neuquino.
Julián Gadano
Universidad de San Andrés – Universidad de Buenos Aires
Area temática: Política Comparada
Subáreas temáticas: Partidos políticos y sistemas electorales. Política subnacional en perspectiva
comparada.
“El propósito de las reglas es definir la forma en que el juego se desarrollará. Pero el objetivo del equipo dentro del conjunto de reglas es ganar el
juego a través de una combinación de aptitudes, estrategia y coordinación; mediante intervenciones limpias y a veces sucias” (North 1993: 15).
2
Resumen
A lo largo de las últimas décadas, se ha prestado atención al impacto de la descentralización en
la desnacionalización de los sistemas políticos. Se pueden encontrar tres grandes cuerpos
explicativos en la literatura sobre desnacionalización partidaria: La heterogeneidad
etnolingüística, el desarrollo económico dispar de una región con respecto al promedio nacional,
y el federalismo fiscal. En todos los casos, la desnacionalización se entiende como el resultado de
un fenómeno nacional. Este trabajo agrega una explicación a la configuración de sistemas
partidarios con lógica subnacional en países de alto grado de descentralización partidaria, como
el caso de Argentina.
Abstract
Over the last decades, special emphasis has been placed on the impact that decentralization has
had on denationalized political systems. Three main explanatory bodies may be found in literature
as far as party denationalization is concerned: ethno-linguistic heterogeneity, regional economic
development dissimilar to nationwide average growth, and fiscal federalism. In all cases,
denationalization is seen as the result of a national phenomenon. This paper attempts to shed light
on the party system layout based on sub national foundations within highly party-decentralized
countries, as is the case of Argentina.
1. Introducción: Estado del arte, problema.
A lo largo de las últimas décadas, múltiples investigaciones y enfoques académicos han
prestado atención a los niveles subnacionales, ya sea para poner el foco en las capacidades de
los gobiernos y en la gobernabilidad (Falleti, 2006; Hecock, 2006), en el impacto de la
descentralización en la desnacionalización de los sistemas políticos (Calvo y Micozzi, 2005;
Leiras, 2010; Chhiber y Kollmann, 2004) o –viceversa- en los determinantes subnacionales de
los sistemas partidarios nacionales (Moreno, 2003). Se reconocen como dos niveles diferentes
el nacional y el subnacional y se pone el acento en sus comportamientos diferenciados.
La literatura que se ocupa de los procesos de desnacionalización partidaria es vasta, y se
ha desarrollado mucho en los últimos tiempos. Se pueden encontrar tres grandes cuerpos
explicativos en la literatura que se ocupa de la descentralización partidaria:
3
1. Por un lado, hay una marcada tendencia a buscar las causas del regionalismo en factores
étnicos, idiomáticos, culturales o una mezcla de éstos, es decir en la heterogeneidad
etnolinguística (Smith, 1986; Posner, 2003; Alexseev, 2006; Crowley, 2001)
2. Otro grupo de investigaciones enfatizan en causas de tipo económico, centrando el argumento
en que –más específicamente en sistemas políticos de países de diseño institucional federal-
cuando una región es marcadamente más próspera en términos económicos, crecen los
incentivos a la “separación” o cuando menos a la autonomía, y por consecuencia crecen los
partidos que basan su contrato electoral en la apelación a tal autonomía: los partidos
autonómicos, federales, etc. En general estos argumentos se acompañan por el reconocimiento
de una fuerte heterogeneidad causal, pero se basan en la primacía de la variable económica1
(Bolton y Roland, 1996; Bolton y Roland, 1997; Tabellini, 1991; Chhibber, 1996; Torcal y
Chhibber, 1995). Un ejemplo claro de ello sería la región norte de Italia: aunque la
argumentación para la autonomía puede remitir a la “nacionalidad” e incluso a las diferencias
etnolingüísticas, en general la literatura reconoce en la prosperidad diferencial de esas regiones
un factor más relevante.
3. En tercer lugar, hay una argumentación muy desarrollada en los últimos años que se emparenta
con la anterior pero es al mismo tiempo diferente: la desnacionalización está fuertemente
asociada con la descentralización político-administrativa, y más específicamente con lo que la
literatura ha bautizado como el federalismo fiscal. El argumento básicamente remite a que este
federalismo ha resultado o resultará, con el tiempo, en un fortalecimiento de instituciones y
sistemas partidarios subnacionales, producto de incentivos a “bajar de arena” (Chhiber y
Kollmann, 2004; Falletti, 2006, Leiras, 2010; Tommasi et. al., 2001; Jones et. al., 2002; Qian y
Roland, 1998).
Hay –finalmente- un último elemento a tener en cuenta para completar la forma en que este
fenómeno ha sido analizado: en lo referido a la región latinoamericana, las argumentaciones
tienden a identificar a la desnacionalización de los sistemas partidarios como un fenómeno
reciente y cuyo desarrollo es creciente en el tiempo. Calvo y Escolar (2005) y Leiras (2006)
identifican a la desnacionalización de los sistemas partidarios como un fenómeno de los últimos
1 Es importante tener en cuenta que siempre se toma como una condición necesaria que estemos hablando de países con diseño
institucional federal.
4
años. Leiras lo asocia a la descentralización, mientras Escolar y Calvo lo vinculan –en el caso
argentino- a la caída en el caudal electoral de históricos partidos nacionales como la UCR
(definida por los autores casi como indicador de su desaparición como partido nacional) lo cual
además se manifestó de modo más agudo en las provincias con mayor número de electores.
Pero en ambos casos, la desnacionalización se entiende como el resultado de un fenómeno
nacional: “El espacio que los grandes partidos dejaron vacante fue ocupado por distintas
agrupaciones en distintas provincias” (Leiras 2010: 231).
En síntesis, la literatura es vasta y rica. Sin embargo, se observa que en general se entiende a la
desnacionalización como un proceso subordinado a lógicas nacionales: por un lado los sistemas
políticos se conciben como “más” o “menos” nacionalizados; y por otro se asume que la
existencia de lógicas de juego subnacional es una consecuencia de esa desnacionalización2. Los
factores explicativos suelen ser así siempre exógenos al propio sistema subnacional: como
producto de un incentivo económico a la subnacionalización por la prosperidad de la región o
por el federalismo fiscal, o como resultado de la heterogeneidad etnolingüística del país del que
forman parte.
Este trabajo asume que existe un área no explorada en profundidad en la literatura: explicar el
surgimiento y desarrollo de sistemas de partidos subnacionales como producto más de factores
propios al distrito que a la lógica nacional de la que forman parte. Dicho de otro modo:
entiendo que la literatura existente es débil para explicar los casos de sistemas subnacionales en
entornos de bajo federalismo fiscal, con baja heterogeneidad etnolingüística y con pocos
incentivos económicos a la autonomía distrital. No habría en estos casos incentivos al
desarrollo de sistemas partidarios de lógica subnacional y sin embargo, hay casos que muestran
lo contrario.
2. Marco analítico, tema de investigación, pregunta de investigación.
El tema de este trabajo pretende dar cuenta de un aspecto de la regionalización o
desnacionalización política, entendida ésta justamente como uno de los límites posibles para un
sistema de partidos, en el marco de lo definido más arriba.
2 Como veremos más adelante, uno de los problemas que aparece en este caso es lo que Snyder denomina “the whole nation
bias” (Snyder 1999: 203)
5
Es importante definir los conceptos, ubicándolos en lo que Sartori ya hace tiempo definió como
“ladder of abstraction” y Collier y Mahoney refinaron como “ladder of generality” (Sartori,
1970; Collier y Mahoney, 1993). Por lo que considero como necesario dedicar un par de
párrafos a ubicar los conceptos en escala conceptual.
¿Qué se entiende por nacionalización/desnacionalización partidaria? Como define Leiras
(2010) el término “nacionalización” designa de manera genérica la “variación interdistrital de
los patrones de organización partidaria y comportamiento electoral”. Ello significa que cuanto
más grande es esta variación tanto más desnacionalizado está un sistema de partidos. En
términos más conceptuales, entiendo efectivamente a la competencia política partidaria como
un juego en el que resulta crucial identificar weberianamente cómo se estructura el espacio de
los sistemas políticos, en particular la dimensión territorial de este espacio, en el marco de lo
que Caramani (2004) denomina el “dualismo” entre territorialidad y funcionalidad. Me refiero
a un juego que se define por las formas de dominación (dimensión funcional) que se
estructuran en un espacio-tiempo determinado (dimensión territorial).
En este sentido, coincido con Caramani en la utilidad de la clásica definición weberiana de
grupo político3 como un grupo de dominación que asegura al mismo tiempo su existencia y la
validez de las normas que la hacen posible de un modo permanente en un territorio
determinado.
“Para Weber, los aspectos territoriales y funcionales son la base de todo principio
fundamental de organización y reflejan la imagen que las sociedades se construyen de sí
mismas” “No obstante, la distinción entre territorialidad y funcionalidad puede ser
fructíferamente aplicada a muchos otros aspectos para entender la estructuración del espacio
en los sistemas políticos: la membresía puede ser definida respecto de ambos límites territorial
y funcional; los canales de representación pueden ser organizados en relación con criterios
territoriales o funcionales (estados, corporaciones) y clivajes pueden ser ordenados en un
espacio bidimensional compuesto de dimensiones funcionales y territoriales” (Caramani 2004:
15. El resaltado es mío. La traducción es mía.).
3 Politischer Verband
6
Con esto quiero decir que un sistema político admite múltiples límites y formas, pudiendo
construir criterios de representación que construyen ciudadanía desde diversos niveles:
españoles, europeos, argentinos, neuquinos. Veremos más adelante que esta dimensión resulta
crucial para nuestro análisis.
Este trabajo pretende agregar una explicación a la configuración de sistemas partidarios con
lógica subnacional en países de alto grado de descentralización partidaria como, de acuerdo al
índice de propensión institucional a la desnacionalización construido por Leiras (2010), es el
caso de Argentina.
Mi argumento hace foco en los casos que se explican mas allá de las tres variables detalladas
más arriba (heterogeneidad etnolingüística, prosperidad económica, descentralización o –valga
la aclaración- alguna combinación entre las tres) y sostiene que es posible pensar hipótesis que
planteen la posibilidad de que un sistema partidario se consolide a nivel subnacional como
producto de factores endógenos4 al sistema político propio del distrito. La pregunta de
investigación de mi trabajo se plantea indagar sobre los factores que hacen posible la
supervivencia de un partido de alcance regional cuando los factores exógenos (nacionales) no
la explican. ¿Cómo es posible que se estructure un sistema político subnacional en el marco de
un sistema de incentivos según el cual la literatura preexistente nos llevaría a afirmar que
debería ocurrir lo contrario? Interpretamos que en la Argentina, el caso de la provincia de
Neuquén y del partido que la ha gobernado ininterrumpidamente desde 1962 –el Movimiento
Popular Neuquino- nos permiten hacernos esa pregunta. El caso neuquino merece preguntarse
si no es posible pensar que los sistemas políticos a veces se estructuran a partir de lógicas que
le son inherentes en sí mismas.
Lo cierto es que la provincia de Neuquén viene siendo gobernada desde hace más de 60 años
por el mismo partido, con la peculiaridad de que se trata de un partido provincial que nunca
mostró intenciones de formar parte de tickets nacionales, ni siquiera como parte de una
coalición5. La investigación de la que deriva este trabajo parte de dos preguntas:
4 El término “endógeno” no debe prestarse a confusión: no me refiero a una relación endógena entre las variables explicativa y
dependiente sino al sistema político subnacional. 5 Salvo en su momento fundacional, sobre lo que nos referiremos más adelante.
7
¿Qué factores actuaron como incentivo para que un grupo influyente de dirigentes
políticos formara un partido provincial en 1960 y –más particularmente- sostuviera esa
política en 1972/1973?
¿Qué factores hicieron posible que esa decisión resultara en un éxito?
Podemos analizar la forma en que se estructuran los sistemas políticos usando los conceptos de
Hirschman de “loyalty”, “exit” y “voice”6. Nos importan en este caso los dos últimos para
entender las decisiones que tomó en su momento el grupo político que luego fundó el MPN. Lo
que Hirschmann nos plantea es que frente al output que recibe de una organización
determinada, un individuo o grupo tiene potencialmente dos caminos: la huida del sistema y la
reacción. En algunos sistemas estos dos caminos están siempre disponibles, incluso frente a una
situación de monopolio. En el caso del consumo, por ejemplo, yo puedo incluso dejar de
consumir una categoría de producto si no me satisface el producto. Por el contrario, hay
algunos sistemas frente a los cuales la salida no es posible, ya que son definidas como de “puro
monopolio”, por ejemplo la familia, la iglesia o –agrega Hirschman- el estado. Frente al estado
no hay salida: uno no puede abandonar la condición de ciudadanía, sólo queda reaccionar
(Hirschman, 1960; Caramani, 2004; también Rokkan 1974). Lo que yo pretenderé afirmar en
este trabajo es que, cuando analizamos un sistema político a nivel subnacional, la salida es
posible. El argumento de este trabajo se sostiene en que –frente a una coyuntura crítica
determinada, y frente al juego nacional, el grupo neuquino optó por una particular forma de
salida: el cierre en la arena provincial planteando un juego a nivel local, y la adopción del
federalismo como bandera.
4. El caso de la provincia de Neuquén en Argentina. Un ejemplo de supervivencia por
elección.
Analicemos brevemente el caso neuquino. Lo que hoy conocemos como Provincia de Neuquén
fue creado como Territorio Nacional7 en 1884. Desde esa época y hasta la década del 60/70 se
trató de una región con poca actividad económica y muy escasa infraestructura8. A principios
6 Hirschmann (1977)
7 La Ley de territorios nacionales Nº 1.532 define a los territorios como distritos sin autonomía política, administrados por un
delegado del presidente que asume todos los atributos del poder político: ejecutivo y legislativo. El fundamento de la
territorialidad reside en que no hay la actividad suficiente como para justificar la autonomía política. No hay, básicamente,
elites con las que negociarla. 8 No es sencillo obtener información económica respecto de los territorios nacionales dado que está escasamente sistematizada.
La mayor parte de datos económicos de la provincia proviene –cuando no se especifica otra cosa- del COPADE (Consejo de
8
del siglo XX la actividad económica se reduce a la fruticultura en el valle fronterizo con Rio
Negro, la cría de ganado en el interior de la provincia y el comercio, muy ligado a los enclaves
“plantados” por el estado nacional: el ejército primero, el ferrocarril luego y finalmente YPF9.
Estas últimas dos actividades son las más importantes durante la primera mitad del siglo, lo
cual no es un dato menor, ya que reduce la importancia económica y política de la Ciudad de
Neuquén, que era muy menor a la que tiene hoy. Es decir que la actividad económica durante la
primera mitad del siglo pasado en la provincia pasa más por el interior y consiste básicamente
en la ganadería (muy rudimentaria) y el comercio dirigido a los enclaves del estado federal. Un
ejemplo claro de ello es el “mundo” que comienza a construirse alrededor del “octógono fiscal”
de Plaza Huincul. Este “octógono”10
es el territorio que el Estado Federal entrega a YPF en
1922 para que desarrolle la explotación petrolera en el área. La empresa estatal de petróleo
instala allí su base de operaciones y construye en la práctica un “Estado dentro del Estado”:
dentro del “octógono” está la planta, y también el barrio de los empleados de YPF, el hospital
(exclusivo), la escuela, y un relativamente completo nivel de servicios. Fuera del octógono,
comienza a desarrollarse una población irregular, a la que los pobladores denominan “barrio
peligroso” y que luego se transformará en un poblado en la década del 30, primero llamado
“Pueblo Nuevo” y luego Cutral-Co. El pueblo de Cutral-Co se desarrolla a partir de los
pobladores que se suman para trabajar en YPF como contratistas o eventuales, y de los
comerciantes que arman sus negocios para venderle a la empresa o sus empleados. Una de esas
familias son los Sapag: Canaan Sapag y sus hijos llegan del Líbano alrededor de 1910 y se
instalan en los alrededores de Zapala (Covunco) en 1912. Desde 1913 se dedican al comercio
originalmente en la ciudad de Zapala. La crisis del 30 golpea muy duro a la empresa familiar
Sapag e hijos, y dos de los hermanos varones (Elías y Felipe) se instalan alrededor del
“octógono” en 1931 y fundan una nueva empresa: Sapag y Compañía, posteriormente Sapag
Hnos SA. Su primer comercio –una carnicería- se denominó, casi premonitoriamente, “La
Casa del Obrero”11
. Los Sapag se convierten en un referente social y político de la zona,
“…cumpliendo no sólo una función de abastecimiento meramente comercial, sino también
participando en cuanta organización comunitaria existía. Clubes deportivos, cooperadoras
Planificación y Acción para el Desarrollo) de la Provincia del Neuquén, al cual le agradezco la colaboración prestada. En otros
casos se recogió de medios periodísticos de la época y de materiales sueltos que me fueron provistos por entrevistados. 9 Fuente: COPADE. 10 En 1922, en PEN dicta un decreto otorgando una zona de reserva de 7.854 hectáreas (denominada Octógono Fiscal) a YPF.
El área tiene como centro el Pozo Nº 1 correspondiente al área de Plaza Huincul. Esta área es controlada y administrada por
YPF hasta 1966, año en que cede su soberanía a la Provincia de Neuquén. Fuente: COPADE y Municipalidad de Plaza
Huincul. 11
Fuente: Sapag (1994), www.sapag.com.ar y entrevistas realizadas específicamente para este trabajo.
9
escolares y comisiones de fomento registran el nombre de los hermanos Sapag siempre
comprometidos y asumiendo situaciones de liderazgo”12
.
El negocio de los Sapag en Cutral Co sigue el mismo modelo familiar: venderle a las
organizaciones federales y a sus empleados. En un pueblo pequeño como aquel, esta relación es
clave para la legitimación de la familia como un referente de peso: se trata de comerciantes que
se afincan en la zona, fían sus ventas, dan créditos, ayudan a sus vecinos. Este liderazgo se
consolida como un modelo de crecimiento político. Un caso paradigmático de este modelo es el
apoyo que los Sapag brindarán a los huelguistas del petróleo de Plaza Huincul. El apoyo en
víveres e insumos a los huelguistas, que retiran del comercio Sapag y firman el compromiso de
pagar cuando la huelga termine, consolida una relación con uno de los dos gremios clave de la
provincia: el SUPE.13
La Ley de Territorios Nacionales realmente condenaba a sus habitantes a la condición de
ciudadanos de segunda clase: no podían elegir presidente, legisladores o gobernador. Tampoco
obviamente legisladores provinciales. Lo único que la ley autorizaba era la posibilidad de elegir
intendente en los poblados de más de 5000 habitantes. En 1952 sólo 4 poblados reunían tal
condición, y en dos de ellos ganó un Sapag: en Zapala, Amado y en Cutral Co, Felipe14
. Un
importante elemento a tener en cuenta es que el liderazgo de los Sapag en Neuquén fue
construido localmente, más por imperio de las circunstancias que por decisión propia. Los
Sapag se integran – como dirigentes- al incipiente peronismo neuquino. Ambos hermanos son
electos efectivamente por el Partido Peronista.
¿Cuál es, entonces, el soporte histórico del MPN, en sus orígenes? Identificarlos es clave para
comprender mejor las características de las trayectorias posteriores. La literatura que explica el
proceso desde una perspectiva histórica (Favaro, 2005; Secretaría de Estado de la Gestión
Pública, Gobernación de Neuquén, 2008) nos permite reconocer los apoyos de la primera
institucionalización del MPN en 4 sectores:
Clase mercantil en ascenso, en general proveedora del estado en alguna de sus
dependencias (núcleo del MPN).
Sindicatos (los pocos que había: básicamente 2, SUPE y Unión Ferroviaria). Es
importante no olvidar una de las variables independientes que postulamos: el
12
Luis Felipe Sapag en www.sapag.com.ar 13
El otro es la Unión Ferroviaria, a la que también apoyen con el mismo modelo unos años después. 14
Fuente: Datos electorales. Gobernación de la Provincia de Neuquén
10
neoperonismo, que ubica a los sindicatos en una suerte de “estado de vacancia
política”. Hemos repasado brevemente cómo esta relación se consolida en hechos
clave.
El sector ganadero del interior, muy débil y desorganizado, que sin embargo impone
el primer candidato a vicegobernador en 1962 cuando el MPN apenas se había
fundado.
Y un cuarto elemento, que más que un sector es un factor de posibilidad: el apoyo de
las organizaciones locales de la iglesia y las fuerzas armadas. Este elemento es clave
para entender las coyuntura crítica que implica el período 1970/1971
La provincia de Neuquén se constituye como tal en el año 1955, mediante la Ley 14.408 que
convierte en provincias a todos los territorios existentes con excepción de Tierra del Fuego. El
golpe militar de 1955 suspende su aplicación hasta 1958, año en que tienen lugar las elecciones
de gobernador y de convencionales constituyentes. Estas elecciones son las únicas que no gana
el MPN sencillamente porque no existe. El peronismo estuvo proscripto, y sus dirigentes –
cumpliendo instrucciones del líder exiliado en Madrid- llamaron a votar por la UCRI. En el
caso de Neuquén ganó la UCRI como en la mayor parte de los distritos, pero hay que tener en
cuenta que por otra parte la dirigencia peronista ni siquiera tuvo tiempo de organizarse. El
triunfo de la UCRI fue más el producto de una inercia nacional que de otra cosa15
.
En 1961, la situación es otra. El liderazgo del líder en el exilio aparece cuestionado por un
sinfín de dirigentes que especulan con el final de ciclo y plantean alternativas de supervivencia
con diversos matices que van desde el enfrentamiento al régimen que derrocó a Perón hasta el
pacto con el mismo (McGuire, 1997; Favaro, 1995). Favaro (1995) describe al fenómeno luego
bautizado como neoperonismo como un intento de continuidad del movimiento bajo otras
formas partidarias con configuración subnacional, producto principalmente de la imposibilidad
de reemplazar el liderazgo nacional de Perón. Efectivamente, “las estrategias del líder en el
exilio solían perjudicar profundamente a algunos dirigentes locales; las órdenes de votar en
blanco o de apoyar a grupos no peronistas no siempre fueron aceptadas por los dirigentes
locales” (Favaro, 1995). La creación de partidos neoperonistas de perfil local estuvo motivada
15 Un detalle secundario a los efectos de este trabajo pero al que prefiero hacer una referencia: la constitución neuquina tuvo a
los dirigentes peronistas (algunos de ellos luego fundadores del MPN) como espectadores: varios entrevistados coincidieron en
reconocer por ejemplo que el diseño electoral de mayoría y minoría para la legislatura fue el producto de un acuerdo entre la
UCRI y la UCRP, que se imaginaban alternando el gobierno de la provincia, en un escenario de peronismo proscripto o
inexistente.
11
por la reacción frente a la actitud del líder, y por el localismo como estrategia necesaria frente a
la imposibilidad de una estrategia nacional unificada16
.
Así, frente a la continuidad de la proscripción, a partir de 1960 los dirigentes peronistas
plantean -para las elecciones de gobernador en algunas provincias- una estrategia diferente:
competir en elecciones bajo las reglas de juego aceptadas y presentarse a través de listas en
tickets provinciales creados al efecto. Es la iniciativa que la literatura luego bautizará como
“neoperonismo” (McGuire, 1997). Los intentos más conocidos fueron las “uniones” (Unión
Popular en la provincia de Buenos Aires) y los partidos Tres Banderas, iniciativa esta última
creada en primer lugar en la provincia de Mendoza17
y luego imitada en Salta y otras
provincias.
Pero quizás el caso más interesante es el del MPN, no tanto por su trascendencia al momento de
su creación sino porque fue el único que sobrevivió al fin de la proscripción y la vuelta de
Perón en 1973. Efectivamente, tal y como se muestra en la tabla 1, el MPN triunfa en la
elección de 1962 con el 48,4% de los votos, y a partir de ahí gana en las 10 elecciones de
gobernador que se sucedieron hasta la actualidad. La fundación y el desarrollo del MPN como
una opción política diferente de las opciones nacionales es el producto de una serie de
“accidentes” (o, para ser más precisos, coyunturas críticas) de los cuales este trabajo argumenta
que el primero es la proscripción y la estrategia neoperonista: “a nosotros nos dijeron en
Buenos Aires: no hablen de peronismo, no hablen de resistencia, no cuestionen, no provoquen
la proscripción, y eso fue lo que hicimos. Hablamos de lo único que podíamos hablar que era
sentido por el pueblo de la provincia: el federalismo”18
. Sobre el tema de las coyunturas
críticas que a mi juicio explican el surgimiento y desarrollo vuelvo más adelante.
5. Las Hipótesis. Coyunturas críticas y trayectorias dependientes que explican un camino
autónomo.
16 En realidad, hubo un claro intento de “heredar” a Perón a pesar de su voluntad, liderado por el líder sindical Augusto Vandor,
que intentó construir bajo la bandera del “unionismo” un partido laborista con la venia implícita del régimen de la Revolución
Libertadora. Ver al respecto McGuire (1997) pp. 80-86. 17 Varios entrevistados coinciden en que el dirigente peronista Martínez Baca recibió un importante financiamiento de la
familia Sapag, en quizás el único intento de trasvasar las fronteras de la provincia. 18 Entrevista a Héctor Enrique Castillo, militante del MPN, funcionario provincial de carrera hasta 1983. Desde 1983 ocupó
cargos políticos diversos en la provincia, del cual el más relevante es el de director de Prensa y Difusión de Felipe Sapag en sus
dos gobiernos posteriores a 1983.
12
Frente a lo que plantea la mayor parte de la literatura, este trabajo sostiene la hipótesis de que la
existencia de un sistema partidario como el neuquino (conducido exitosamente y sin
interrupciones por un partido provincial) se debe más a factores propios de la región que a
causas nacionales. Mi hipótesis es que la desnacionalización –o provincialización- exitosa del
sistema de partidos neuquino obedece a las trayectorias que –en diferentes momentos- son
disparadas por tres coyunturas críticas:
1. En 1958/1960, una serie de factores actúan en conjunto como coyuntura crítica que
dispara la opción política neoperonista como una estrategia de supervivencia de
dirigentes que todavía se perciben a sí mismos como parte del peronismo19
y que fundan
un partido que se inscribe en dicha estrategia20
. Estos factores son:
La tardía incorporación de la provincia al juego nacional: En la provincia de
Neuquén –en tanto territorio nacional- el neoperonismo es un fenómeno que coincide
temporal y políticamente con la “conquista de la ciudadanía”. El peronismo
provincial está poco desarrollado, y apenas localmente, cuando se desarrolla la
estrategia neoperonista. Este es un factor necesario pero obviamente no suficiente, en
tanto ello ocurre también en otras provincias de reciente provincialización.21
Pero el
argumento de este trabajo sostiene que la combinación de incorporación tardía y
neoperonismo se constituyeron entonces en el primer factor de peso para el
desarrollo de una trayectoria determinada, en un proceso subnacional.
La práctica ausencia o extrema desestructuración de sectores con capacidad de
influir en las decisiones de los líderes políticos (variable que –por ejemplo-
muestra una configuración bien diferente en la provincia de Rio Negro) lo cual
aumenta los “grados de libertad” de la dirigencia política del MPN en cuanto a las
preferencias respecto de alianzas a nivel nacional. Cuando llega el momento de la
19 En tal sentido, resulta de utilidad comparar las trayectorias políticas posteriores de dos de los promotores más importantes
del MPN en 1961: Elías Sapag y Buenaventura Justo Vai. El primero de ellos se convierte en Presidente de la Junta promotora
en 1961 elegida por una asamblea de la cual Vai es el secretario. E. Sapag se convirtió en “Senador vitalicio” y en uno de los
dirigentes más importantes de la provincia mientras Vai retornó al Justicialismo y terminó su vida en el ostracismo político. 20
El estatuto fundacional del MPN (una copia del cual me fue provista por Héctor Enrique Castillo) es de fuerte contenido
federalista y sostiene que el MPN no tiene relación con ningún partido nacional. Es un típico estatuto neoperonista. Sin
embargo, sus fundadores firmaron también un “acta secreta” que aunque al principio negada por los Sapag luego fue hecha
pública por Vai y otros dirigentes peronistas. Ese acta sostiene explícitamente que los miembros del MPN reconocen el
liderazgo de Perón y retornarán al justicialismo una vez se levante la proscripción. Una copia facsímil del acta puede leerse en
Castillo (2005: 268-269). 21 Quizás el caso más cercano a Neuquén es la experiencia de Chubut y el P.A.Ch. Explorar mejor y en forma comparada al
caso chubutense con el neuquino es una tarea pendiente, pero me permito expresar la fuerte intuición de que el Pach puede ser
definido como “el MPN que no fue”
13
provincialización, la provincia de Neuquén no tiene sectores económicos con la
fuerza y los intereses para plantear una estrategia de incorporación partidaria exitosa
(como sí es el caso de los productores de fruta de la vecina Río Negro y la UCR). Las
condiciones de provincias como Neuquén son más una oportunidad que un problema
para la dirigencia local, que se enfrenta a mayores grados de libertad. Y en ese caso
(sólo en ese caso) los jugadores locales son determinantes en sus elecciones cual
coyuntura crítica que dispara una trayectoria determinada hacia tal o cual dirección.
De hecho, la familia Sapag es ya uno de los principales actores económicos de la
provincia: la explotación minera de un insumo básico para la explotación petrolera –
la Barita- en la zona de Cura Mallín los convierte en la familia local económicamente
más poderosa de la época22
.
Finalmente, el impacto del fenómeno conocido como neoperonismo, entendido –
en combinación con los dos factores anteriores- como “coyuntura crítica” que genera
efecto del tipo trayectoria dependiente en el sistema de partidos provincial.
Entendemos que en este caso aplica sencillamente lo que Pearson y Skocpol definen
como trayectoria dependiente como la dinámica de self-reinforcing, o procesos de
feedback positivo en un sistema político:
“A clear logic is involved in such path-dependent procesess: Outcomes at a critical
juncture trigger feedback mechanisms that reinforce the recurrence of a particular
pattern into the future”. (…) “Once actors have ventured far down a particular path,
however, they are likely to find it very difficult to reverse course” (Pierson &
Skocpol, 2002)
Usando un concepto de Snyder (1999) se puede afirmar que en el Neuquén de
1958/1960 los dirigentes peronistas locales no se enfrentan a “upward
accountability” ni tienen a su disposición una red de solidaridades ni incentivos a
jugar nacionalmente en la oposición. Para entender por qué las protoelites de
Neuquén, Chubut o La Pampa juegan de una manera o de otra, tenemos que
detenernos a observar por qué –una vez determinadas las opciones que tienen-
entran a jugar más sus “divergent policy repertoires” esto es, sus decisiones tomadas
más o menos en libertad (Snyder, 1999) que otras restricciones exógenas. Una de las
consecuencias de la libertad de los hermanos Sapag para elegir entre los “divergent
policy repertoires” es la construcción de una identidad provincial fuertemente
22
Los datos los tomo de documentación histórica y relatos de entrevistados. También de Castillo (2005) y de
www.sapag.com.ar
14
afincada en un ideario federalista, que juega como constructor de identidad incluso
por encima de otras variables de clase o ideológicas.
2. Entre 1968 y 1972, se constituye la que entiendo es la segunda coyuntura crítica23
, clave
para entender la supervivencia de esta experiencia autónoma: la provincia de Neuquén
comenzó a fines de la década del 60, durante el gobierno militar de Onganía, a ser
receptora de importantes inversiones federales en el sector energético, la más importante
de las cuales fue la destinada a la construcción de la represa El Chocón. Luego del
Cordobazo24
y en un contexto de avance de la protesta social, el gobierno militar debe
enfrentar en 1970 dos huelgas muy fuertes de los obreros de la construcción. El sindicato
de la construcción era muy combativo, con muchos de sus integrantes de origen chileno
y militancia en la izquierda. En este contexto, los militares le ofrecen el gobierno a
Felipe Sapag. Los análisis políticos de coyuntura de la época25
asocian esa decisión al
temor a la radicalización de la protesta y al intento de no repetir las “respuestas de mano
dura” de Córdoba y Rosario que habían demostrado su fracaso. Sin embargo, es posible
preguntarse, ¿por qué Sapag? Entiendo que hay dos factores clave: la disposición del
gobierno a recurrir al único experimento neoperonista que había continuado como tal
para gobernar la provincia en condiciones que eviten el incendio, y –del otro lado del
mostrador- la disposición por parte de la dirigencia del MPN a aceptar la oferta de las
fuerzas armadas, con la que en general habían construido localmente una relación
comercial fluida como proveedores en el pasado. No cuento con evidencia pero sí la
fuerte intuición de que los comandantes militares locales influyeron en la decisión de
ofrecerle el gobierno a Sapag. Esta decisión es clave porque se constituye en la
coyuntura crítica que consolida en la dirigencia del MPN la decisión de construir un
camino autónomo. Hay dos elementos clave de esta coyuntura:
Lejos de constituirse en un delegado del Presidente, Sapag construye una gestión
que usa los recursos para construir políticamente, ubicándose siempre dentro de
los límites planteados por el régimen pero lo más cerca posible de los márgenes.
Un ejemplo de ello es la devolución de tierras a los productores rurales del valle
23 Hay, reconozco, un fenómeno que ocurre entre este período y el anterior, que dejo para futuras exploraciones porque
entiendo que es secundario, pero sin embargo requiere ser profundizado: entre 1963 y 1966 el MPN construye con el gobierno
radical del Dr. Illia una relación que muestra una estrategia totalmente diferente de la planteada por el líder exiliado. Una
estrategia de “colaboración pragmática” basada en el intercambio de votos por beneficios para la provincia. Esta estrategia será
la “marca registrada” del MPN en años sucesivos. De hecho, el primer punto de esta estrategia diferencial es la propia
presentación a elecciones cuando Perón llama a la abstención. Los dirigentes radicales entrevistados que fueron testigos de
aquella relación, definen a las reuniones entre el Presidente Illia y el Senador Sapag como de “franco intercambio”. 24 La más importante rebelión popular urbana en la historia argentina, con fuerte presencia obrera y estudiantil, considerada una
bisagra en la historia de las luchas sociales argentinas en el Siglo XX. 25 Diario “Río Negro”. Varias ediciones entre febrero y octubre de 1970.
15
de Guañaco, a los que el propio régimen había expulsado previamente,
entregándolas a los propietarios legales, en general latifundistas que no vivían en
la provincia. En 1971 el gobernador decreta la expropiación de las tierras por Ley
Provincial, desoyendo una “recomendación” del gobierno central. Para garantizar
la expropiación el gobernador se traslada hacia la zona, en una decisión sobre la
que los medios locales apuestan a su destitución. Sin embargo, el gobierno
nacional finalmente adopta una actitud pasiva, “dejando hacer” en la práctica al
gobernador26
. Lo curioso es que hechos como éste se repiten a lo largo de su
gestión: Sapag es finalmente un funcionario interventor de la dictadura. Pero un
juego en los límites en su relación con el poder central, combinado con la falta de
opciones alternativas de éste, le permiten construir una imagen de “justiciero”
hacia el pueblo neuquino frente a un poder central lejano y avasallante. Un
ejemplo de ello es un testimonio de un dirigente del MPN: “Don Felipe siempre
recordaba esa época como muy buena, porque como no había legislatura podía
resolver los problemas por ley, rápido y sin oposición. Y frente a los hechos
consumados el gobierno de los milicos siempre se achicaba”.
El gobierno provincial prestó una amplísima colaboración a un novedoso
experimento de política pública del gobierno nacional, en línea con su política de
reformas en materia de prestaciones de salud, y con fuerte apoyo y
financiamiento externo. El resultado de esa colaboración extrema fue un plan de
salud ampliamente protectivo, de características de estado de bienestar, diseñado
desde arriba y sin los obstáculos de la mayoría del resto de las provincias:
actividad sindical creciente, resistencia peronista, gobiernos militares. El Plan de
Salud neuquino se instaló en la memoria colectiva de casi todos los actores
políticos de la provincia como un patrimonio a cuidar, y a la vez como un logro
político del MPN27
. El plan de salud es un ejemplo de maximización pragmática
de los recursos nacionales que los gobernantes neuquinos comenzaron a adoptar
y sus electores a valorar.
Entiendo que la salida de su gestión como administradores de la provincia entre 1970 y
197328
ya encuentra a los Sapag frente a una estructura de incentivos fuertemente favorable
26 Fuentes: Sapag (1994), Diario Rio Negro varias ediciones de 1971 y testimonios tomados de las entrevistas realizadas 27 Masés et al (2009) 28 En cumplimiento de un Decreto Nacional que impedía presentarse como candidato a quien ejerciera cargos de gobierno,
Felipe Sapag renuncia al gobierno provincial el 11 de agosto de 1972 (Diario Rio Negro. Varias ediciones entre el 15 y el 25 de
julio de 1972. También Sapag 1994: 187). Pero asume en su lugar el Ingeniero Pedro Salvatori, dirigente del MPN y muy
16
a la autonomía. Situación muy distante del resto de la dirigencia política peronista, huérfana
de recursos y por lo tanto muy inclinada a apostar al liderazgo de Perón.
3. Finalmente, entre 1972 y 1973, se produce una tercera coyuntura que dispara la
trayectoria definitiva, consolidando ahora sí un feedback positivo a apostar a la
“autonomía federal” como formato de construcción política e incluso de acumulación
económica en la provincia. Una reconstrucción de los hechos de la época permiten
mostrar esta coyuntura en dos partes:
Los intentos de la dirigencia peronista de disciplinar subordinadamente a los
Sapag, ofreciéndoles un 25% de los cargos a cambio de aceptar la candidatura a
gobernador de Angel Romero. Sobre las causas de este intento hay muchas
conjeturas y pocas certezas. Las más importantes remiten a un histórico
resentimiento del líder en Madrid con los Sapag, por el papel de mediador de
Elías en representación del Gral. Lanusse. Algunas otras ponen el acento en la
irresoluble interna entre “los que se fueron y los que se quedaron” en el
peronismo, interna congelada 18 años que afloraba con fuerza en 197329
. Lo
cierto es que el PJ no muestra ninguna disposición a otro tipo de salida que no
sea la subordinación a los Sapag30
.
El rechazo manifiesto de los Sapag a aceptar la subordinación y la apuesta a la
autonomía en una decisión que a primera vista aparece como audaz pero a la que
una lectura más fina de la situación muestra como una “apuesta segura”. La
Constitución neuquina disponía un sistema electoral de mayoría y minoría, en el
que el primer partido se llevaba el 60% de los cargos y el segundo el 40%. Si
bien en 1973 no se hacían encuestas, los Sapag eran conscientes de que la
posibilidad de salir terceros era remotísima. Por lo que aun perdiendo frente al PJ
obtendrían más cargos legislativos (10 legisladores provinciales, 1 senador
nacional y 1 diputado nacional) que lo que les ofrecía el PJ, lo que aparece como
un incentivo a la competencia. Un dirigente peronista, hoy funcionario del
gobierno nacional lo resume claramente: “Los Sapag sacaron cuentas, lo que les
estrecho colaborador del gobernador, habiéndose desempeñado hasta ese momento como Presidente del COPADE. La
provincia es una arena en la que los Sapag juegan sin restricciones. 29 Buenaventura Vai aparece nuevamente como un dirigente influyente en el PJ y de hecho termina siendo electo como Senador
Nacional por la minoría 30 Sobran datos periodísticos de la enorme presión que ejerció el Comando Superior peronista para forzar a los Sapag a
subordinarse al PJ local. La presión incluyó una visita de Juan Manuel Abal Medina, delegado personal de Perón en ese
momento. Sin embargo, es difícil ir más allá de conjeturas respecto de las razones que motivaron una acción que a la distancia
aparece como disparatada.
17
ofreció el peronismo era peor que lo que sacaban solos saliendo segundos y
encima eso no se lo debían a nadie. Era obvio que no iban a aceptar. Y a partir
de ahí el peronismo la vio pasar en Neuquén”
Es evidente que a partir de la victoria de 1973 se consolidó una trayectoria muy marcada. El
MPN estuvo a partir de ahí en condiciones de ofrecer los beneficios de jugar a ganador en un
circulo virtuoso que no paró de reproducirse hasta la fecha. Incluso se consolidó una estructura
partidaria que incluso pudo trascender a sus propios fundadores, creando reglas de juego
interno y reglas de sucesión que han sido respetadas por todos, incluso los perdedores internos.
6. Marco Teórico
Este trabajo reconoce como marco teórico-análitico al institucionalismo histórico y –en ese
marco- entiende que el proceso iniciado en Neuquén en 1955 puede entenderse como un
ejemplo de coyuntura crítica que dispara una trayectoria dependiente tal y como Pierson y
Scokpol lo definen claramente (2002: 699-701). Entiendo y analizo al caso del MPN como un
ejemplo de coyunturas críticas, feedback positivo y path dependence tal y como Pierson (2004)
lo describe: como un enfoque histórico que busca modelar los conceptos de manera que permita
reconocer la diversidad de modalidades de vinculación entre eventos y eventos (Pierson 2004:
6)31
Este trabajo es un estudio exploratorio, situado en el contexto de descubrimiento, que intenta
construir hipótesis fuertes y sólidas, que declaran que las variables definidas como explicativas
se conjugaron en coyunturas críticas que dispararon racionalidades dependientes alrededor de
la cual comenzaron a girar los actores.
Este estudio reconoce un scope claramente subnacional. Nos parece que un approach
subnacional agrega conocimiento, dado que los enfoques teóricos actuales en general trabajan
con un scope nacional lo que les impide ver las sutilezas de las diferencias entre cada distrito.
Así, la literatura afirma que la Argentina es un país que “en las décadas recientes” ha visto
cómo crece la desnacionalización partidaria… Entendemos que un enfoque subnacional en este
caso nos sirve para evitar lo que Snyder inteligentemente ha definido como el “whole nation
31 Una buena reseña a este trabajo la realiza Juan Bautista Lucca en la Revista Uruguaya de Ciencia Política - Vol. 18 N°1
18
bias” o “average bias” (Snyder, 1999; Snyder, 2001). En muchos casos la literatura muestra
cierta tendencia a trabajar con enfoques nacionales, construyendo definiciones que asumen que
la nación es una unidad cuando no necesariamente lo es. La crisis de los estados nacionales de
los últimos años ha tenido un impacto metodológico, desnaturalizando ese approach y
abriéndonos la puerta a bajar un grado en la escala. Este trabajo precisamente asume que ese
“scalling down” es absolutamente necesario.
7. Método.
Este trabajo es un estudio de caso. Como ya afirmé, el objetivo de este estudio ha sido
primariamente trabajar en lo que la literatura metodológica denomina el “contexto de
descubrimiento” con el objetivo de construir y afinar hipótesis sólidas. Como ese es en primera
instancia el interés que nos mueve el método que adopto este approach entendiendo, como
Gerring, que un estudio de caso es “un estudio intensivo de una sola unidad con el objetivo de
comprender una clase mayor de unidades similares” (Gerring 2007). Es un trabajo que se
reconoce teóricamente en el institucionalismo histórico, por lo que es además un estudio de
caso diacrónico32
Este trabajo se construye desde el supuesto de que el caso neuquino nos
permitirá entender los mecanismos causales que explican la supervivencia de un sistema
subnacional desde la propia lógica del sistema. Me interesa en esta instancia conocer más los
mecanismos que los efectos, por lo que un estudio de caso me ha parecido el approach más
apropiado. Dicho de otra manera, conocer en profundidad el caso se entiende como un primer
paso y como condición necesaria para poder hipotetizar con más solvencia. El diseño de esta
investigación apunta entonces a entender los mecanismos causales y a construir un modelo que
pueda sostener la validez interna de la relación postulada entre las variables explicativas y a
explicar en nuestro modelo.
El objetivo que el trabajo se propone es doble: por un lado, ajustar la hipótesis planteada, y por
otro contrastar su validez interna.
8. La evidencia empírica
32 Gerring (2001)
19
El trabajar en el contexto de descubrimiento desde un enfoque cualitativo no nos salva de
buscar y construir sólida evidencia. Entiendo que las hipótesis desarrolladas han podido
construirse, basadas en sólida evidencia. Es evidente también que una futura investigación
deberá centrarse en validarlas y afinarlas, de manera de refinar el peso específico de cada
variable y –sobre todo- de cada coyuntura.
En concreto, he consolidado un cuerpo de información cualitativa trabajando sobre tres fuentes:
15 entrevistas a dirigentes políticos con protagonismo político en la provincia entre
1955 y la actualidad.
3 entrevistas a miembros de la familia Sapag
3 entrevistas a periodistas locales
3 entrevistas a dirigentes sindicales con protagonismo entre los años 1955 y 1975, de
los gremios SUPE y Unión Ferroviaria
El hecho de que la provincia sea joven y de que estemos hablando de un evento cuyo origen no
tiene tantos años, nos permite recurrir a la “perspectiva del actor” en términos comprensivistas
de manera de reconstruir una “verstehen” de las opciones que se constituyeron en el framework
real para tomar decisiones33
.
Adicionalmente, trabajé con información secundaria de diversas fuentes, que me permitió en
primera instancia “preguntar mejor” esto es: realizar las entrevistas con un grado de
información básica que me permitió desarrollar una estrategia más eficiente. En segundo lugar,
la información secundaria disponible me permitió situar las perspectivas subjetivas de los
entrevistados en un contexto enriquecido por información más objetiva sobre los hechos. La
información secundaria consultada es la siguiente:
Diario “Rio Negro”. Diversos ejemplares de diversos años entre 1951 y 1974.
Documentos, actas, manifiestos, cartas. En general me fueron facilitadas por los
entrevistados.
Libros producidos por los actores: biografías, testimonios. Estos libros son en general
de menor valor como documentos académicos, pero de enorme valor como
documentación secundaria, dado que en general recopilan mucha información histórica.
Sitios web de dirigentes políticos, revistas electrónicas, sitios de historiadores amateurs,
sindicatos.
33 Ver al respecto Flick (2006) cap 2.
20
Entiendo que he logrado reunir una cantidad importante de información. Reconozco también
que gran parte de esa información está pendiente de ser sistematizada.
Finalmente, un comentario respecto del porqué del caso. Gerring (2004) se pregunta cómo
actuar para evitar el sesgo de selección en estudios de casos. Y en ese sentido cabe
preguntarnos, ¿cuál es la manera correcta de llegar al caso? ¿Es el MPN un caso típico del
funcionamiento de los sistemas de partidos en Argentina en los últimos 60 años?
Definitivamente no lo es. Tampoco es un caso extremo, ya que en realidad no estamos frente a
un continuo en el que podemos identificar claramente extremos. Hemos llegado al caso desde
la hipótesis, por lo que podemos definir a nuestro approach como un método de caso crucial. El
MPN me aparece como un modelo contraintuitivo de lo que la literatura plantea que debería
ocurrir, y ese es su valor como caso.
9. Conclusiones preliminares
La descripción y fundamentación de las hipótesis es bastante clara y no se requiere agregar
mucho, a mi criterio. A modo de conclusión preliminar, y también a modo de necesaria
síntesis, pueden proponerse los puntos siguientes:
1. El MPN argentino es un caso crucial que nos muestra que la literatura de la
descentralización no siempre puede explicar los procesos desde un scope nacional
2. Futuras investigaciones deberán detenerse en una validación más extensa en cantidad de
casos respecto de este fenómeno. Una comparación con “casos no exitosos” también está
pendiente.
3. La “salida” hacia el juego local se explica como un encadenamiento de coyunturas críticas
que a su vez encadenan una trayectoria escalonada:
a. En un primer momento, hacia el juego subnacional como una estrategia defensiva
frente a la proscripción y como una apuesta a futuro frente a la provincialización
b. En un segundo eslabón, se consolida un modelo provincial de gestión,
“desconectado” de los clivajes nacionales, como una forma de reproducir las
condiciones de la coalición ganadora en un contexto de incertidumbre (dictaduras y
proscripción del peronismo, con un consecuente “congelamiento” de las opciones
nacionales)
21
c. Por último, la competencia por el liderazgo con el peronismo que se constituye en la
trayectoria estratégica. Nace como un “juego del gallina” que se transforma para los
Sapag en un juego de la seguridad.
22
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25
Figura 1. Resultados electorales del MPN. Elecciones para gobernador de la provincia.
.
48,40%51,80%
46,20%
55,26%
47,43%52,10%
61,16%
44,20%
56,07%
48,27%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
1962 1963 1973 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007
-
-
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional Electoral y de la
Gobernación de la provincia de Neuquén.
Nota: Las elecciones de 1973 corresponden a la primera vuelta.