política internacional subnacional en argentina (2000-2015) · política internacional subnacional...
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Universidad del Salvador
Facultad de Ciencias Sociales
Escuela de Relaciones Internacionales
Política Internacional Subnacional en Argentina
(20002015)
Tesis de Grado
Alumna: Cecilia Carignani Sardoy
Carrera: Relaciones Internacionales Tutor: Lic. Ksenia Dishkant DNI: 37.526.561 Email: [email protected] Teléfono de contacto: (11) 1550214507 Facultad de Ciencias Sociales Universidad del Salvador Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Marzo de 2017.
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Política Internacional Subnacional en Argentina (20002015)
Prólogo.
En la actualidad dos dinámicas en relación a los Estados han cobrado
notoriedad en el campo de estudio que incumbe a las Relaciones Internacionales.
Por un lado, el fenómeno de política internacional supranacional, cuyo máximo
exponente resultan los procesos de integración, principalmente económica, que
han llevado adelante los Estados desde la segunda posguerra mundial. Además
de la aparición de organismos donde la toma de decisiones se realiza en una
instancia más elevada que la del Estadonación, pero cuyos principales actores
son precisamente esta unidad que pretenden trascender, puede observarse un
segundo fenómeno en auge en las últimas décadas, y que pretende ser abordado
desde este trabajo: la política internacional subnacional. Este fenómeno aborda a
todas las prácticas, de la índole que fueran (político, económico, social, cultural,
etc.) llevadas a cabo por actores subnacionales (provincias, estados, regiones,
comunidades autónomas, entre otros), que no se contraponen con las decisiones
e intereses de la autoridad nacional central, pero que son capaces de articularse
de manera más o menos autónoma, en función de sus intereses y características
particulares.
Estos procesos generan inquietud en el estudio de las relaciones
internacionales: ¿cómo abordarlos? ¿Cómo enmarcarlos? ¿Cómo clasificarlos?
¿Es posible tomarlos, aislarlos del contexto al que pertenecen, estudiarlos y
entenderlos? ¿O acaso es necesaria una perspectiva global y multidimensional
para comprenderlos y aprehenderlos? ¿Cómo se han acercado a estos
fenómenos estudiosos de la disciplina? ¿Cómo se vinculan los actores
subnacionales a lo largo del mundo? ¿Cuáles son las causas y las consecuencias
de estos procesos? Y finalmente, ¿cómo se reflejan estás dinámicas en la
Argentina? Esas, entre otras interrogantes, han funcionado como disparadores del
trabajo a continuación.
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Índice general.
Introducción............................................................................................. Pág. 5
Marco conceptual-metodológico...........................................................
Pág. 7
Parte I - Política Internacional Subnacional..........................................
Pág. 16
Capítulo 1.1 ¿Qué es la Política Internacional Subnacional?................. Pág. 16
Parte 2 – Origen y antecedentes de la Política Internacional
Subnacional en Argentina......................................................................
Pág. 22
Capítulo 2.1 Etapas de la Política Internacional Subnacional en
Argentina desde la independencia hasta la actualidad………...................
Pág. 22
Capítulo 2.2 Exponentes constitucionales de la Política Internacional
Subnacional en Argentina…………………………….…………..................
Pág. 31
Parte 3 - Relación entre la Política Internacional Subnacional y la
Política Exterior argentinas en el período 2000-2015...........................
Pág. 35
Capítulo 3.1 Puntos de encuentro y de desencuentro entre la Política
Internacional Subnacional argentina y la política exterior argentina en el
período 20002015....................................................................................
Pág. 35
Capítulo 3.2 Incidencia de la Política Internacional Subnacional
argentina en la Política Exterior argentina en el período 20002015.........
Pág. 40
Capítulo 3.3 Incidencia de la Política Exterior argentina en la Política
Internacional Subnacional argentina en el período 20002015.................
Pág. 46
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Parte 4 - Política Internacional Subnacional en Argentina en el período 2000-2015...................................................................................
Pág. 53
Capítulo 4.1 Características de la Política Internacional Subnacional en Argentina en el período 20002015. ....................................................
Pág. 53
Capítulo 4.2 Actores más relevantes de la Política Internacional Subnacional en Argentina en el período 20002015: El caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires...........................................................
Pág. 61
Capítulo 4.3 Áreas de actividad más recurrentes de la Política Internacional Subnacional en Argentina en el período 20002015: El caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.........................................
Pág. 68
Parte 5 – Acotaciones, análisis y balances...........................................
Pág. 83
Delimitación del Universo. Límites y acotaciones del estudio................... Pág. 85
Análisis generales...................................................................................... Pág. 86
Balances generales................................................................................... Pág. 87
Bibliografía............................................................................................... Pág. 89
Anexos.....................................................................................................
Anexo 1 – Historia de las Relaciones Exteriores de las Provincias
Argentinas entre 18201853………………………………………….……....
Anexo 2 Listado de Convenios y Hermanamientos de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.......................................................................
Pág. 95
Pág. 95
Pág. 126
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Política Internacional Subnacional en Argentina (20002015)
Introducción.
El problema de investigación a partir del cual nace el desarrollo del
siguiente trabajo ha de plantearse a partir del interrogante que busca identificar
cuál es el origen, las causas, las características y los actores principales del
fenómeno de la política internacional subnacional en Argentina en el período 2000
2015.
El trabajo busca contribuir al campo de estudio de la política internacional
subnacional en Argentina presentando el marco histórico y jurídico del fenómeno y
un caso de estudio, que es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Si bien no es un
fenómeno reciente ni tampoco ignorado, es un campo que no ha sido explotado ni
investigado en profundidad, ni dado a conocer al público de manera frecuente. De
este modo, el propósito es elaborar tanto un trabajo descriptivo como asentar un
breve registro histórico del fenómeno en el período que va del año 2000 al año
2015 en la Argentina.
De este modo, al indagar acerca del fenómeno de Política Internacional
Subnacional en Argentina, surgen algunos interrogantes que funcionan como guía
para articular el desarrollo de la investigación.
El interrogante principal que guía el desarrollo de este trabajo es:
¿Qué relación guarda el fenómeno de política internacional subnacional
argentina con la política exterior argentina del período 20002015?
Es desde esta pregunta que se desprenden las siguientes cuestiones:
¿Cuándo y por qué tiene origen el fenómeno de política internacional
subnacional en la Argentina?
¿Qué actores son los mayores exponentes del fenómeno de política
internacional subnacional en la Argentina en el período 20002015?
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¿Qué áreas de actividad son las más recurrentes del fenómeno de política
internacional subnacional en la Argentina en el período 20002015?
A partir de la identificación de estos interrogantes, resulta posible
esquematizar los objetivos generales, con sus respectivos objetivos específicos,
del siguiente trabajo de investigación:
1. Describir el fenómeno de política internacional subnacional en Argentina.
a. Definir política internacional subnacional.
b. Describir la relevancia del fenómeno de política internacional
subnacional en la Argentina.
c. Analizar las causas del surgimiento del fenómeno de política
internacional subnacional en Argentina.
d. Señalar el surgimiento de la política internacional subnacional en
Argentina investigando cuándo aparece desde el contexto histórico y
el contexto constitucional.
2. Describir la relación de la política internacional subnacional argentina y la
política exterior argentina del período 20002015.
a. Establecer los puntos de encuentro entre la política internacional
subnacional argentina y la política exterior argentina en el período
20002015.
b. Indicar los puntos de desencuentro entre la política internacional
subnacional y la política exterior argentina en el período 20002015.
c. Mencionar la incidencia de la política exterior argentina en la política
internacional subnacional argentina en el período 20002015.
d. Distinguir la incidencia de la política internacional subnacional
argentina en la política exterior argentina en el período 20002015.
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3. Identificar un caso de análisis como mayor exponente del fenómeno de
política internacional subnacional argentina, así como las áreas de actividad
más recurrentes en el período 20002015.
a. Identificar los análisis del contexto político geográfico del fenómeno
de política internacional subnacional en Argentina en el período
20002015.
b. Describir a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como el actor más
relevante del fenómeno de política internacional subnacional
argentina en el período 20002015.
c. Señalar las áreas de actividad más recurrentes del fenómeno de
política internacional subnacional argentina de acuerdo al caso de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el período 20002015.
Marco conceptual-metodológico.
Describir el fenómeno de la Política Internacional Subnacional en la
Argentina requiere definir en primer lugar una serie de herramientas analítico
conceptuales para poder abordar las causas y características del mismo de
manera clara y precisa.
El ámbito en el que tiene lugar el fenómeno de Política Internacional
Subnacional es el de las Relaciones Internacionales. Este concepto está
compuesto por dos dimensiones: por un lado, es un objeto de estudio en tanto
representa aquel fragmento de la realidad que por acontecer más allá de las
fronteras de las unidades políticas recibe el carácter de “internacional”. Al mismo
tiempo, las Relaciones Internacionales son una disciplina del campo de las
Ciencias Sociales que tiene como objeto de estudio a la interacción entre unidades
políticas más allá de sus fronteras territoriales. (Barbé, 1995)
Dentro de esta disciplina, y de acuerdo a Hedley Bull, es posible identificar
tres grandes corrientes o tradiciones de pensamiento: la tradición hobbesiana, que
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concibe a las relaciones internacionales como un estado de guerra de todos contra
todos; la tradición grociana, de base normativa e institucionalista, considera que
las relaciones internacionales están dadas por una sociedad de estados, llamada
también sociedad internacional; y, finalmente, la tradición kantiana, la cual
comprende a las relaciones internacionales como un lazo transnacional que une a
los individuos más allá de su nacionalidad. (Barbé, 1995)
El trabajo a continuación adscribe a la tradición kantiana o universalista de
pensamiento. Retomando a Bull (1977), esta corriente entiende que la esencia de
las relaciones internacionales no yace sobre la idea hobbesiana de guerra de
todos contra todos, sino que se apoya en la premisa de un lazo transnacional que
une a los individuos más allá de los bordes del Estadonación. El tema dominante
en esta corriente es la relación entre los individuos, como miembros de una única
comunidad: la comunidad humana. Bajo este enfoque, lo que predomina no es un
juego de suma cero, como ocurre en la tradición hobbesiana, sino un juego
puramente cooperativo o de suma nocero, donde no hay ganadores ni
perdedores, ya que el interés propio es una característica exclusiva de los
Estados. Estas ideas de cooperación son las que deben de encontrarse como
sustento del fenómeno de política internacional subnacional, donde a nivel
doméstico, los distintos actores subestatales han de perseguir sus intereses en el
ámbito internacional, de manera que su bienestar y el progreso de la nación en
conjunto sea el objetivo primordial de sus políticas internacionales. En tanto el
Estado central, en los casos federales, se muestre como coordinador y
fortalecedor de estas acciones, siempre en un marco jurídico que acuerde los
roles que han de cumplir cada una de las partes, el fenómeno de política
internacional subnacional resulta un exponente de que las relaciones
internacionales van más allá de las fronteras del Estadonación y que los actores
internacionales se encuentran situados en distintos niveles, como lo expone Buzan
(2000) al identificar cinco niveles de análisis en las relaciones internacionales:
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sistema internacional, subsistemas, unidades, burocracias (donde ingresaría el
concepto de actor subnacional) e individuos.
Nuevamente en términos de Bull (1977), bajo la corriente kantiana, el
interés de todos los seres humanos es el mismo y beneficiarse todos conlleva
inevitablemente seguir el camino de la cooperación. La política internacional
subnacional muestra entonces que esta cooperación no es una cualidad exclusiva
de los Estados, sino que se da a nivel doméstico entre las unidades subnacionales
con respecto del Estado central y a nivel internacional entre distintos actores
locales, entre actores locales y otros Estados e incluso entre actores locales y
empresas, organizaciones no gubernamentales y organizaciones internacionales.
En la actualidad, fenómenos como la Política Internacional Subnacional aparecen
como otro intento, entre los múltiples que han acontecido en la historia, de llevar
las relaciones internacionales a un campo más allá de la mera interacción entre
Estados regidos por reglas, normas e instituciones. De esta manera, definir a la
Política Internacional Subnacional requiere identificar dos facetas: por una parte, la
política internacional y por otro la política subnacional.
Se entiende por política internacional a la actividad interactiva entre
unidades políticas más allá de sus fronteras territoriales. Involucra a las vías
tradicionales de interacción entre las unidades, es decir, los medios diplomáticos
oficiales de los Estados, las organizaciones internacionales y las empresas
transnacionales. De acuerdo a Del Arenal, la política internacional “abarca una
realidad más amplia que la de política exterior, ya que se refiere no solo a la
actividad exterior de un Estado, sino al conjunto de las relaciones interestatales
que constituyen al sistema de Estados. Aquí la perspectiva no es la de un Estado,
sino la de ese sistema en su conjunto.” (Del Arenal, 1989)
Por política exterior se entiende a la actividad interactiva más allá de las
fronteras territoriales, pero que atañe exclusivamente a los Estados. Esta
dimensión no permite la acción unilateral de las unidades subnacionales ya que
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conlleva en sí misma un proceso de toma de decisiones centralizado, cuyo
carácter define el modo en el que cada Estado se inserta en el sistema
internacional.
Se habla de política subnacional para referir a la actividad de unidades
políticas que, dentro de un marco federal, tienen un margen de autonomía en el
proceso de toma de decisiones, pero que en última instancia han de responder a
una autoridad central que las representa en tanto forman parte de una nación.
Finalmente, la política internacional subnacional corresponde al ámbito
de los gobiernos no centrales y se inscribe dentro de las actividades
paradiplomáticas (Silva Soura y Morán León, 2010). El fenómeno de la
paradiplomacia toma lugar en el marco de la globalización y el crecimiento de las
relaciones entre entidades distintas a la autoridad central de un Estado. Autores
como Miryam Colacrai refieren a la porosidad que caracteriza a los límites de los
Estados, no en tanto límites tangibles sino más bien en términos de expansión y
diversificación de los actores que llevan adelante los temas de las distintas
agendas donde se despliegan actividades de índole económico, financiero,
comercial, cultural, turístico, vinculadas a la salud, al medio ambiente, al control
fronterizo, a la prevención del delito, al tráfico y a la suscripción de acuerdos con
otros actores de diverso tipo. (Colacrai, 2010). La autora retoma así dos
definiciones de paradiplomacia o diplomacia paralela. Por un lado, de acuerdo a
Noé Cornago Prieto, sería la “implicación de los gobiernos no centrales en las
Relaciones Internacionales, a través del establecimiento de contactos formales e
informales, permanentes o ad hoc con entidades extranjeras, públicas o privadas,
con el propósito de promover asuntos de carácter socioeconómico, político o
cultural, así como cualquier otra dimensión externa de sus competencias
constitucionales” (Cornago Prieto, 2001). Por otra parte, de acuerdo a Torrijos,
también puede hablarse de “diplomacia centrífuga”, es decir, un fenómeno en el
que el proceso de toma de decisiones “se aleja del centro estatal en el conjunto de
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iniciativas exteriores de tipo político, social, económico, cultural, etc., diseñadas,
emprendidas, reguladas y sostenidas por colectividades territoriales que
proclaman y despliegan una capacidad de actuación propia”. (Torrijos, 2000)
Respecto al Estado del Arte de las investigaciones acerca de la
Política Internacional Subnacional, se señalarán los principales avances respecto
del problema de investigación, con el propósito de presentar un esbozo del estado
del arte del mismo. El siguiente punteo no será exhaustivo, sino más bien de tipo
ilustrativo, para presentar los exponentes más significativos para este estudio
respecto del fenómeno de la política internacional subnacional en Argentina.
De este modo, pueden identificarse los siguientes trabajos como
exposiciones recientes y relevantes del fenómeno de política internacional
subnacional en Argentina:
El trabajo de Luis Maira, “Política Internacional Subnacional en América
Latina”, cuya primera edición data del 2010, agrupa trabajos de autores
argentinos, brasileros, chilenos, mexicanos. En primer lugar, presenta el marco
teórico de la actividad exterior subnacional con contribuciones de Sergio Boisier,
Roberto Russell y Noé Cornago Prieto. A continuación, analiza casos de este
fenómeno en México, Brasil y en la Triple Frontera, por parte de autores como
Jorge Schiavon, Tullo Vigevani, José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone.
Finalmente, explora la experiencia argentinochilena con trabajos de Verónica
Silva, Carlos Morán, Miriam Colacrai, Pablo Lacoste y Mario Artaza.
El trabajo de Mercedes Botto, publicado desde el FLACSO en 2013, La
dimensión subnacional en los procesos de integración regional. Un análisis a partir
de la experiencia del Mercosur, el cual puntualiza sobre los actores subnacionales
más relevantes en Argentina, ubicados en las provincias de Córdoba, Buenos
Aires y Santa Fe, en función del volumen de relaciones internacionales
subnacionales que mantienen con unidades subnacionales de otros Estados.
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Trabajos e investigaciones regionales desarrolladas por alumnos y
profesores de diversas instituciones educativas y centros de investigación de la
República Argentina, como la Universidad Nacional de Rosario, la Universidad
Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y el Centro Argentino de
Estudios Internacionales (CAEI)
Los informes y convenios redactados por el CARI respecto a las políticas
internacionales de las provincias, que ilustran con lujo de detalles los acuerdos
internacionales llevados adelante por cada una de estas entidades subnacionales,
en los años 2004 y 2005.
El trabajo para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) publicado en el 2008 por Eduardo Iglesias, Valeria Iglesias y Graciela
Zubelzú, titulado “Las provincias Argentinas en el escenario internacional
Desafíos y obstáculos de un sistema federal” el cual propone un marco teórico
para el análisis del fenómeno de política internacional subnacional en Argentina y
a continuación plantea un diagnóstico de la situación del mismo, tanto desde su
dinámica interna como a partir de la comparación con otros Estados.
Los comunicados elaborados por el CARI en el marco del Comité sobre
las Provincias en el Plano Internacional.
Respecto del diseño metodológico del trabajo de investigación sobre el
fenómeno de política internacional subnacional en Argentina, se procederá a
trabajar de la siguiente manera:
De acuerdo a los propósitos del trabajo el diseño de la investigación será
de tipo descriptivo. Para poder describir con precisión, se delimitará el fenómeno
de política internacional subnacional en el contexto argentino, identificando su
origen, sus causas y sus actores y características más relevantes. El objetivo es
conocer el carácter de este fenómeno para poder entender su situación actual y
así ver cómo se relaciona con la política exterior argentina.
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Según a la dimensión temporal, el diseño será de carácter
sincrónico/transversal, puesto que la información sobre el fenómeno a analizar se
recolectará atendiendo a momentos puntuales, midiendo una sola vez los
aspectos y variables relevantes. Así, se pretende captar el origen de la política
internacional Subnacional en argentina, como también atender a su situación
reciente y actual. Si bien se busca identificar el momento en que surge la política
internacional subnacional en argentina, el estudio será luego enfocado a su
desarrollo en el período 20002015.
En función a la proveniencia de los datos, el diseño metodológico se
basará en datos secundarios, ya que para la realización de este trabajo se
procederá al análisis de documentos y trabajos publicados sobre investigadores,
tanto nacionales como internacionales, de la política internacional Subnacional.
Además, se recurrirá a los datos (estadísticas, registros, tratados, acuerdos, entre
otros) y los registros continuos brindados por organismos oficiales argentinos,
tanto nacionales como provinciales.
Respecto de los paradigmas de investigación en las ciencias sociales, el
diseño responde al modelo cuantitativo, donde el eje de la investigación yace
sobre la explicación de las conductas desde una perspectiva externa, dando
cuenta de sus principales determinantes e identificando los factores que influyen
sobre ellas. (Chitarroni, 2008)
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A su vez, y en función a la metodología propia del estudio del fenómeno de
la Política Internacional Subnacional, Segura (1996) ofrece la siguiente
categorización, la cual nos permitirá entender cómo se relacionan las políticas
subnacionales internacionales con la política exterior del Estado al que
pertenecen:
1. Nivel de implicación en el sistema internacional.
a. Presencia indirecta.
b. Presencia directa.
2. Nivel de institucionalización.
a. Informales.
b. Formales.
3. Relación con la actividad exterior del Estado.
a. Cooperación
b. Conflicto.
c. Actuación paralela.
4. Criterio geopolítico
a. Paradiplomacia regional o transfronteriza.
b. Paradiplomacia transregional (o macrorregional).
c. Paradiplomacia global.
Este esquema metodológico permitirá en el desarrollo del trabajo describir
el lugar que ocupa la Política Internacional Subnacional de los actores
subestatales argentinos respecto del gobierno central.
Finalmente, respecto a la cuestión de la validez y la fiabilidad de los datos
empleados para el trabajo, se entiende que los indicadores son válidos porque
responden a una descripción fiel de cómo se da el fenómeno de política
internacional subnacional en Argentina, puesto que se apela a registros donde hay
más de un actor involucrado, entre ellos organismos reconocidos
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internacionalmente como la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) y el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI),
especialmente desde el Comité de Estudios Las provincias en el plano
internacional, creado en el año 2002 y a cargo del embajador Eduardo Iglesias.
Por otro lado, la fiabilidad de los mismos proviene de su consistencia a través de
los diversos trabajos involucrados, que hacen uso y actualización de los datos
provistos por organismos dependientes del Ministerio del Interior y del Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, así como de datos
recolectados por investigaciones dependientes de programas de desarrollo
impulsados desde Naciones Unidas. Si bien tanto validez como fiabilidad pueden
verse amenazadas por distorsiones provenientes de grupos de interés, el siguiente
trabajo de investigación se propone recolectar datos que correspondan lo más
fielmente posible con la realidad del fenómeno de política internacional
subnacional en Argentina.
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Parte I - Política Internacional Subnacional.
Capítulo 1.1 ¿Qué es la Política Internacional Subnacional?
Comprender el fenómeno de la Política Internacional Subnacional tal como
se manifiesta en la actualidad, requiere en primer lugar observar el escenario
histórico en cuyo contexto este fenómeno comenzó a manifestar relevancia. Los
cambios acontecidos con el paso de la Guerra Fría a la Posguerra Fría tienen una
doble dirección: tanto hacia arriba como por debajo de los gobiernos nacionales.
En la introducción del libro “Política Internacional Subnacional en América Latina”,
Maira propone que, junto al modo tradicional de conducir la política exterior de un
país, llevado adelante por un presidente o primer ministro, han aparecido en las
últimas décadas una política exterior supranacional y una política exterior
subnacional. (Maira, 2010).
La política exterior supranacional comprende, siguiendo los términos
planteados por Maira, a los procesos de integración de grandes regiones
económicas, distinguiendo tres macrorregiones económicas: en la región europea
la Unión Europea, una comunidad política de derecho entre veintiocho Estados
europeos; al norte del continente americano el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (NAFTA) entre Estados Unidos, Canadá y México y en la región
asiática el Foro Económico de Asia y el Pacífico (APEC), donde Japón y China, los
principales actores de la región, se reúnen con países de reciente desarrollo
industrial de la región asiática para negociar con actores extrarregionales. (Maira,
2010)
Por su parte, la política exterior subnacional es presentada por el autor
como un fenómeno paradiplomático, es decir, un modo de ejercicio de política
exterior donde las propuestas provienen de entidades no centrales, municipios o
gobiernos regionales. De acuerdo al autor, con el fin de la Segunda Guerra
Mundial, el carácter centralizado de la política exterior de los países desarrollados
fue perdiendo vigor, cuestión que se manifiesta primero a través de la formulación
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de políticas exteriores especializadas en los distintitos ministerios, tarea que hasta
entonces había sido exclusiva de las cancillerías. Más tarde, además del poder
Ejecutivo, los poderes Legislativo y Judicial pasaron a tener incidencia en la toma
de decisiones de política exterior y finalmente esta tarea alcanzó también a grupos
activos de la población civil y a organizaciones no gubernamentales.
En el caso particular de las políticas exteriores subnacionales, el autor
reconoce al primer antecedente en el contexto de la Comunidad Económica
Europea, a mediados de 1980, cuando la ciudad industrial inglesa de Bradford
estableció oficinas en Bruselas para presentar proyectos y poder influir en los
órganos de la comunidad. (Maira, 2010)
Sin embargo, hablar de Política Internacional Subnacional no debe
remitirnos únicamente al período denominado como Posguerra Fría. Observar los
trabajos de autores como Roberto Russell y Noé Cornago Prieto, que indagan en
el tema de la Política Internacional Subnacional dentro del estudio de las
Relaciones Internacionales, permite identificar cuatro grandes etapas históricas en
lo que respecta a las prácticas de políticas internacionales desde el ámbito
subnacional: en primer lugar, el período previo a la formación de los Estados
nación; en segundo término, desde la centralización del poder y la toma de
decisiones en actores estatales centrales hasta el fin de la Segunda Guerra
Mundial; en tercer lugar, la segunda posguerra y el proceso de Guerra Fría y en
último lugar, la llamada posguerra Fría, llegando incluso hasta la actualidad. Es a
través de esta distinción que es posible aproximarse al fenómeno de política
internacional subnacional como una práctica de larga data que ha evolucionado
junto con los cambios que se han producido en el modo de hacer política exterior a
lo largo de los siglos, o en palabras del profesor Noé Cornago, el “cambio de
racionalidad internacional”, expresión que utiliza para explicar porque en la última
etapa, la que corresponde a la posguerra Fría, la práctica de política internacional
desde el ámbito subnacional ha devenido universal.
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Al analizar los procesos subnacionales de la región, la investigadora
Mercedes Botto en su trabajo “La dimensión subnacional en los procesos de
integración regional. Un análisis a partir de la experiencia del Mercosur” propone
que la “paradiplomacia subnacional” se debe entender como “la implicación de los
gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales, a través del
establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o adhoc, con
entidades extranjeras públicas o privadas, con el objetivo de promover resultados
socioeconómicos y políticos, así como cualquier otra dimensión externa de sus
propias competencias constitucionales (Cabus, 2001)” (Botto, 2013).
De acuerdo a Zubelzú (2008), en “Los gobiernos subnacionales en el
escenario Internacional: conceptos, variantes y alcance. Un marco de análisis para
las acciones de las provincias argentinas”, puede definirse a las acciones llevadas
adelante por actores subnacionales como una tendencia que se intensifica con la
consolidación de la economía globalizada, puesto que ésta desarticula a las
economías nacionales y debilita a los Estadosnación, frente a lo cual, su
capacidad de frenar la toma de decisiones por parte de unidades menores
disminuye. Sin embargo, la autora reconoce que la multiplicidad de facetas de este
fenómeno, consecuencia dada por la multiplicidad de actores subnacionales
existentes, que obliga a definirlos partiendo del mayor elemento que los
cohesiona: la formulación de política exterior desde el marco subnacional. Por ello
propone analizar los conceptos de Estado-Hueco (Susan Strange), Glocalización
(Roland Robertson y Habibul Khondker,), Estado-Región (Kenichi Omahe),
Multilevel Governance (Liesbet Hooghe y Gary Mark) Paradiplomacia y Global
micro-diplomacy (Ivo Duchacek), empleados por los distintos teóricos que buscan
explicar el fenómeno de la política internacional subnacional, y concluye que
Paradiplomacia resulta el término con mayor presencia en los distintos ensayos y
trabajos, proponiendo a continuación no sólo observar el fenómeno, sino los
actores que en él se desenvuelven. Así, los actores subnacionales son aquellos
que buscan proyección externa, pero que han de enfrentarse a las limitaciones del
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campo internacional y de su propia autoridad nacional. Además, distingue entre
diversas características que presentan las actividades internacionales
subnacionales como lo son la temática, que puede ir desde la promoción
comercial o cultural hasta la cooperación turística, tecnológica y de salud; el
alcance, que refiere a la cercanía geográfica de los actores con los cuales se
entabla la relación; la intensidad, que distingue entre relaciones continuas y
esporádicas, exploratorias o protocolares y concretas y puntuales; y finalmente, la
modalidad, es decir, si estas relaciones se llevan a cabo desde la unilateralidad o
en conjunto con otros actores o el mismo Estadonación. Además, la autora
analiza los estímulos internos que pueden empujar a los actores subnacionales a
gestionar su actividad exterior, entre los que resalta la situación de los actores
subnacionales en función de otros actores de su propio Estado, en lo que respecta
a su posición geográfica y riqueza, que pueden llevar a no que tenga mayor
dinámica en el ámbito internacional y, por otro lado, las particularidades
identitarias del actor subnacional, que pueden diferenciarlo de los demás actores
subnacionales en el marco de un mismo Estado y que pueden estimular su
accionar autónomo en el contexto externo.
También es posible, de acuerdo a Noé Cornago Prieto, definir a la política
internacional subnacional como la “implicación de los gobiernos no centrales en
las Relaciones Internacionales, a través del establecimiento de contactos formales
e informales, permanentes o ad hoc con entidades extranjeras, públicas o
privadas, con el propósito de promover asuntos de carácter socioeconómicos,
políticos o culturales, así como cualquier otra dimensión externa de sus
competencias constitucionales” (Cornago Prieto, 2001). Por otra parte, de acuerdo
a Torrijos, también puede hablarse de “diplomacia centrífuga”, es decir, un
fenómeno en el que el proceso de toma de decisiones “se aleja del centro estatal
en el conjunto de iniciativas exteriores de tipo político, social, económico, cultural,
etc., diseñadas, emprendidas, reguladas y sostenidas por colectividades
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territoriales que proclaman y despliegan una capacidad de actuación propia”.
(Torrijos, 2000).
Considerando además que el caso de estudio en el que este trabajo hará
énfasis es el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, resulta importante añadir la
propuesta de Saskia Sassen sobre las ciudades como actor global. La autora
entiende que las modificaciones que afectan al sistema global en lo que refiere a
transmisión de bienes, capital e información repercuten de manera inevitable
sobre las grandes ciudades, convirtiéndolas en muchos casos en un vínculo
primordial entre su nación y los circuitos globales. (Sassen, 2003)
Finalmente, de acuerdo a Lacoste (2010), se pueden distinguir dos tipos
principales de actores subnacionales: los estatales y los no estatales. Dentro del
primer grupo se encuentran los gobiernos provinciales, regionales y municipales,
las universidades públicas de un país, institutos públicos de investigación, las
oficinas de Aduana, Migraciones, Gendarmería, Policía de Investigaciones, entes
dedicados a la regulación sanitaria, entre otros. Por su parte, como actores no
estatales se observan a las redes sociales, las cámaras empresariales, las
organizaciones no gubernamentales (ONG), las corporaciones o asociaciones sin
fines de lucro que se dedican a temas profesionales, deportivos, sociales y
culturales, las fundaciones y las entidades de bien público. Una vez identificados
estos actores, cabe preguntar por qué actúan de manera internacional. La
respuesta puede encontrarse en los trabajos de Verónica Silva Soura y Carlos
Morán León, quienes identifican en los motivos de las acciones internacionales de
los actores subnacionales razones económicas (como buscar mercados, el
turismo, inversiones y tecnología), políticas (como reclamar mayor autonomía) y
culturales. (Silva Soura y Morán León, 2010)
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Así es que se cuenta con tres conceptos que articulan la base teórica de
esta investigación: política internacional subnacional, actores subnacionales y
relaciones subnacionales. En el caso de análisis presentado en el siguiente
análisis, la política internacional subnacional sobre la que se trabajará es la que
tiene lugar entre actores estatales y no estatales de Argentina en el período 2000
2015, entre estos actores subnacionales, estatales como no estatales, pueden
identificarse brevemente ciudades, comunas, municipios, gobernaciones, cámaras
empresariales, organizaciones no gubernamentales y fundaciones sin fines de
lucro. Respecto de las relaciones subnacionales, en el caso de estudio, se
identificarán aquellas que se vinculan principalmente con los ámbitos político,
económico y social.
22
Parte II – Origen y antecedentes de la Política Internacional Subnacional en
Argentina.
Capítulo 2.1 Etapas de la Política Internacional Subnacional en Argentina
desde la independencia hasta la actualidad.
De acuerdo a Russell (2010), es posible identificar tres etapas para analizar
de forma esquemática la interacción entre el Estado Nación y los actores
gubernamentales no centrales a nivel internacional: la etapa de pluralismo (años
1960 y 1970), la etapa de globalismo y neomedievalismo (años 1980 y 1990) y el
regreso del Estado y de la política (década del 2000). Esta distinción viene dada
porque en cada uno de estos momentos históricos es posible identificar
claramente rasgos distintivos en el marco del debate sobre el rol del Estado como
actor internacional. (Russell, 2010)
En la fase de pluralismo se cuestionan los tres supuestos básicos del
realismo: los Estados como los principales actores de la política internacional, los
cuales se dirigen como unidades integradas en su comportamiento externo y que
actúan de manera racional. De este modo, las corrientes pluralistas proponen en
primer lugar que existen más actores en política internacional, además del Estado
nación, a la vez que cuestionan la unidad y la integridad del comportamiento
externo de los estados. En lo que respecta al rol de las unidades subnacionales, al
cuestionar la integridad del comportamiento de los Estados, se comienza a
vislumbrar el rol de las unidades que a su interior lo componen. Sin embargo, no
es hasta la siguiente etapa que esta cuestión se convierte en tema de análisis.
(Russell, 2010)
La fase de globalismo y neomedievalismo comprende un nuevo debate
donde las cuestiones principales resultan la funcionalidad del Estado en el
contexto de la globalización y la dispersión del poder hacia estructuras sub y
supranacionales, así como hacia estructuras privadas. Es durante esta etapa que
cobra relevancia el debate sobre actores estatales no centrales, incorporándose la
23
categoría de subestatal, como crítica a la funcionalidad del Estado. Por un lado, la
visión globalista presenta una visión positiva de la erosión de las capacidades del
Estado, donde entidades sub y supranacionales serán capaces de llevar adelante
tareas políticas, económicas y de seguridad en el nuevo orden mundial, bajo la
idea de “gobernanza compleja más allá del Estado”. Por otra parte, la visión neo
medievalista no considera que este nuevo entramado de interacciones
horizontales de actores públicos y privados, donde se superponen autoridades y
lealtades sea una mayor fuente de orden que el sistema de Estados. Aun así,
ambas visiones coinciden en que ha ocurrido un cambio irreversible en la
ubicación del poder en la política y la economía internacionales, y que el Estado
ya no puede ser la unidad natural para resolver los problemas de este mundo. Lo
que el Estado resigna se lo cede a entidades que van por sobre él o repartiendo
tareas a su interior, lo que nuevamente trae a colación el rol de las unidades
subnacionales. (Russell, 2010).
Finalmente, en la última fase, Russell (2010) refiere a lo que él considera
como el regreso del Estado y de la política. Esta fase se constituye en el contexto
de los atentados terroristas del 2001 en Estados Unidos, y la crisis financiera que
afectó en buena medida a Estados Unidos y Europa durante el 2008.
Políticamente hablando, se produce una nueva concentración del poder en la
oxidada figura del Estado nación, como reacción frente a las amenazas a la
seguridad y la economía, tanto nacional como internacional. Sin embargo, los
actores no centrales no son desplazados de la escena internacional, ya que se
entiende que el mundo ha cambiado y que el orden internacional está copado por
nuevas unidades y nuevas dinámicas de acción, por lo que se busca proceder en
un marco de cooperación y coordinación entre la diplomacia nacional y la
paradiplomacia. Así se logra aprovechar la ventaja que genera la capacidad de
acción sobre una fracción del territorio y sobre determinadas problemáticas (como
cuestiones migratorias, de pobreza, ecológicas o el crimen organizado) que tienen
las unidades estatales subnacionales y se busca actuar en conjunto, sin reducir su
24
autonomía, pero entendiendo que responden a un actor central como lo es el
Estado nación.
Respecto del caso argentino, se aplicará una revisión de las etapas
planteadas por Russell, respondiendo a dos motivos principales. En primer lugar,
porque se busca ahondar en las relaciones entre el Estado Nación y los actores
subnacionales en períodos previos a la década de 1960, con fines descriptivos y
orientativos para los objetivos del trabajo de investigación. En segundo lugar,
porque se busca generar categorías que respondan puntualmente a la unidad de
análisis, que es en este trabajo el caso argentino y sus particularidades. Por ende,
para observar el desarrollo histórico del fenómeno de la política subnacional en la
Argentina, se procederá a trabajar con las siguientes etapas, cuya selección
corresponde a los principales hitos de la política internacional desde los principios
de la organización del actual estado argentino tras su independencia, hasta el
2010, fecha límite que comprende el análisis de esta investigación. La información
ha sido mayormente recolectada de los trabajos de Carlos Escudé y Andrés
Cisneros, “Historia de las Relaciones Exteriores argentinas” y de las
colaboraciones de Graciela Zubelzú en “Las provincias argentinas en el escenario
internacional – Desafíos y obstáculos de un sistema federal”.
Así, se han identificado ocho etapas, que corresponden a distintos
momentos de la relación entre la autoridad central y las subunidades en la historia
argentina.
Etapa de 1810 a 1853 – Independencia de las Provincias del Río de la Plata de la
corona española. La relación de las autoridades porteñas hacia las provincias del
interior se vuelve tensa puesto que tanto la revolución como las guerras que se
llevaron a cabo para sostenerla necesitaban recursos materiales y económicos, y
el interior era fuente de ellos. En este primer período de organización nacional, las
unidades subnacionales, como Córdoba, Entre Ríos, Santiago del Estero,
25
Catamarca, Tucumán, Cuyo y La Rioja, si bien no se independizan, actúan por su
cuenta, más allá de las imposiciones de las autoridades centrales, habiendo
registros históricos de transacciones con provincias limítrofes como Chile, Bolivia y
la República Oriental del Uruguay (Ver Anexo 1). De acuerdo a Romero (1956), las
tensiones entre Buenos Aires y los demás miembros de las Provincias Unidas del
Río de la Plata comienzan desde el momento en que se debe consensuar cuál
será la estructura de poder en el virreinato tras el fin de la dependencia de la
corona española. Así es que Buenos Aires convoca a un congreso general
invitando a las gobernacionesintendencias y las ciudades subalternas a enviar
diputados. El tema que dirime el encuentro son los intereses opuestos respecto al
gobierno y la recaudación impositiva aduanera. Comienzan a producirse
revoluciones y hostilidades en el interior. En un primer momento las Provincias
Unidas del Río de la Plata acatan a la Junta como forma de gobierno, que luego
se transforma en triunvirato y finalmente en directorio. La designación de Alvear
como Director supremo, lleva a rebeliones en el interior, ocurriendo así la primera
revolución nacional contra un poder central, a lo que sigue un estado de
enfrentamientos de carácter casi continuo. En 1820 tras la batalla de Cepeda,
Buenos Aires se constituye provincia autónoma y adscribe junto con los
gobernadores de la Liga Federal (compuesta por las provincias del litoral) al
Tratado del Pilar, donde se establece que “La nación sería una república en donde
algunas facultades serán delegadas en un poder central, pero donde cada una de
las provincias pudiera gobernarse a sí misma”. Esto lleva a un período de anarquía
entre 1819 y 1823, tras la disolución del directorio y el establecimiento de la
presidencia de Bernardino Rivadavia. Durante el fin de este período predominan
las guerras por conflictos de delimitación territorial, lo que lleva por un lado al
establecimiento de tratados de cooperación entre las subunidades y por el otro al
enfrentamiento bélico entre las mismas. Muestra de esta situación es el gobierno
de Juan Manuel de Rosas, entre 1835 y 1852, donde el interior permaneció
independiente bajo sus gobiernos locales y donde a pesar de que no había ningún
régimen de carácter nacional, Rosas hacía referencia a una Federación, estuvo al
26
mando de un gobierno centralista que realizaba la recaudación impositiva a través
de la Aduana de Buenos Aires y prohibió que navíos extranjeros ingresaran al
sistema fluvial interior, debilitando la economía de las provincias del litoral.
(Romero, 1956).
Etapa de 1853 a 1880 – Numerosos conflictos entre las unidades del litoral y la
unidad porteña. Gobierno de Juan Manuel de Rosas en Buenos Aires y de Justo
José de Urquiza en Entre Ríos como una rivalidad destacable. Tras su
enfrentamiento y la caída de Rosas, Urquiza reúne el Congreso Constituyente de
Santa Fe y se sanciona la Constitución Argentina de 1853. Cuatro hitos marcan
esta etapa: la Conquista del desierto, como campaña dispuesta para tomar control
de los territorios al sur y al noreste del país; las continuas guerras civiles hasta
1880; la separación de la provincia de Buenos Aires de la Confederación, cuya
reunificación legal tuvo lugar en 1859, pero se reafirmó por la fuerza en 1861,
momento en el cual finalmente el país se convierte en una única unidad y
finalmente, la recepción de gran cantidad de inmigrantes. Hasta ese momento
incluso es posible hablar de dos Estados argentinos, con dos políticas exteriores
diferentes, especialmente en cuanto a las potencias extranjeras y los países
vecinos con las que cada uno decide entablar relaciones comerciales. Durante
este período puede observarse nuevamente la reticencia de las subunidades de
responder ante la autoridad de un gobierno central hasta 1860, momento a partir
del cual comienza a organizarse al país como un todo político y económico.
Etapa de 1880 a 1920 – Durante este período continúa el proceso de
organización nacional iniciado a fines de la anterior etapa. Se denomina a este
momento como la República Conservadora, puesto que los hombres que llegan al
poder en esta época pertenecen a grupos cuyas rentas provienen de la actividad
agrícola, y sus intereses están fijados en las relaciones exteriores con los
principales socios comerciales, como lo son Estados Unidos, Inglaterra y Francia.
En lo que concierne a la organización del interior del país se toman medidas como
27
la creación de una única moneda, se mejoran las vías de transporte interno y se
hace hincapié en otros símbolos que respalden la idea del naciente Estado nación,
como la creación de un escudo y la celebración estatal de fechas patrias. Además,
se lleva a cabo la campaña conocida como “Conquista del desierto”, con el
objetivo de tomar control sobre los territorios al sur, la Patagonia, y al norte,
especialmente el bosque chaqueño. Al exterior, se terminan de resolver conflictos
territoriales con Chile y Paraguay. En la segunda mitad de esta etapa, tras el inicio
de la Primera Guerra Mundial, Argentina se declara neutral, pero funciona como
socio comercial de los Aliados. A diferencia de los períodos anteriores, los
esfuerzos del gobierno central por mantener el control de las subunidades se ven
reflejado en el hecho de que ya no abundan los alzamientos, y que las provincias
responden a la autoridad nacional. Además, es un período en el que predominan
los intentos de integración regional, la mirada del gobierno apunta más hacia
Sudamérica que a las provincias del interior.
Etapa de 1920 a 1945 – En la etapa que comprende desde el período de
entreguerras hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial, los esfuerzos políticos y
económicos de Argentina están nuevamente más orientados hacia las relaciones
exteriores que hacia el interior. Prima el efecto centralizador sobre la estructura
federalizada del país (Carbajales y Gasol, 2008). Es durante esta etapa que tiene
lugar el proceso de industrialización por sustitución de importaciones, donde
chocan los intereses de aquellas provincias orientadas a la producción agrícola y
los de los polos industrializados. Aun así, el registro histórico muestra que el rol
del Estado nación es central por sobre el accionar de las provincias, siendo el
encargado de gestionar los tratados comerciales como, por ejemplo, el pacto
RocaRunciman, donde la Argentina en 1933, tras la crisis económica mundial de
1929, firma un acuerdo con Gran Bretaña a partir del cual mantiene el modelo
agroexportador de carnes, a cambio de una reducción impositiva a los productos
importados de Reino Unido a Argentina. A pesar de ello, es un período de fuerte
28
crecimiento industrial. Pero el manejo de las relaciones internacionales continúa
siendo una facultad centralizada del gobierno nacional.
Etapa de 1945 a 1973 – En la Argentina este período coincide con el comienzo
del gobierno de J.D. Perón. A nivel nacional es un momento de reforma social y
económica. Se toman medidas que fomentan el desarrollo de las clases
trabajadoras y motorizan el desarrollo económicoindustrial del país. Entre 1945 y
1950 Argentina resulta favorecida por los precios internacionales de los productos
agrarios, que permite financiar el crecimiento interno y el desarrollo de
infraestructuras del país. A partir de 1950, con la caída de los precios
internacionales de cereales, las medidas del gobierno se vuelcan a favor del
sector industrial. Con el derrocamiento de Perón en 1955, tanto los gobiernos de
facto como las coaliciones democráticas continúan con esta política de desarrollo
industrial. En este período, y desde el análisis político, puede identificarse una
seguidilla de gobiernos de coalición caracterizados por un contexto de democracia
limitada (por la proscripción del peronismo dentro del juego político) y gobiernos
de facto apoyados por la elite militar. En términos de Kvaternik (1990) hay una
pendularidad entre regímenes democráticos y dictaduras, así como de formas
mixtas de ellos. En el aspecto económico, el gobierno de A. Frondizi continúa con
esta modalidad de estímulo a la industrialización, lo mismo que el presidente A. U.
Illia y el posterior gobierno militar. Nuevamente, no se observa en este período un
desarrollo notorio de las relaciones internacionales desde las provincias, sino que
es el gobierno nacional quien coordina y dirige las relaciones internacionales del
país. No se observa un solapamiento con la etapa de pluralismo planteada por
Russell, sino que ésta se pone de manifiesto una vez comenzada la siguiente
etapa.
Etapa de 1973 a 1983 – Si bien sería ésta la etapa de globalismo y
neomedievalismo planteada por Russell (2010), se observa que en la Argentina,
este período coincide con el momento de pluralismo: es ahora cuando comienza a
29
ser cuestionado el rol del Estado como ente único en el manejo de las relaciones
internacionales del país, sin embargo, en el contexto de la dictadura militar que
comienza en 1976, poco es el margen que le queda a los actores subnacionales
para accionar más allá de lo que dicte el poder concentrado en el gobierno
nacional. Los gobiernos provinciales se orientan más bien a la subsistencia en un
período donde la actividad política y económica está regida por las decisiones de
la cúpula militar que ha tomado el control sobre el país.
Etapa de 1983 a 2001 – Con el regreso de la democracia, las provincias se
involucran progresivamente en convenios del tipo internacional. Según puede
observarse en el trabajo de Zubelzú (2008), las provincias comienzan en este
período a institucionalizar direcciones y secretarías orientadas específicamente al
trato de las actividades internacionales, por cuestiones comerciales, económicas,
por infraestructura, por actividades turísticas y más adelante culturales.
Respondiendo a la reforma constitucional de 1994, analizada en el apartado a
continuación, se dota a las provincias de la facultad de establecer convenios y
tratados internacionales en tanto no vayan en contra de lo establecido por el
gobierno nacional. A su vez, a partir de la década de los 90, comienza en el país
un período de carácter neoliberal, donde no sólo son los actores subnacionales
gubernamentales los que adquieren autonomía en la ejecución de su actividad
internacional, sino que lo mismo ocurre en el ámbito de las empresas y de los
organismos no gubernamentales.
Etapa de 2001 a 2010 – En este período acontece en Argentina una importante
crisis política, social y económica. De acuerdo a los planteos de Russell, se
observaría a nivel mundial una etapa del regreso del Estado a la política. Esto
ocurre efectivamente en el marco de nuestro país a partir del año 2003, cuando un
nuevo gobierno logra establecerse y concluir su mandato. El reordenamiento luego
del impacto que significó tanto a nivel nacional como provincial la crisis del año
2001 funciona de cierta manera como un estímulo al crecimiento autónomo de las
30
provincias donde, además, los factores tecnológicos juegan un rol fundamental al
permitir materializar y multiplicar las posibilidades de relacionamiento internacional
de los distintos actores subnacionales. Este período será analizado con mayor
profundidad en apartados siguientes. Aun así, es importante añadir que en línea
con las ideas de Russell, este es un período en el que el Estado ha logrado
comprender la importancia de llevar adelante un rol flexible, orientando el accionar
internacional general de la nación y de las provincias, pero dando lugar a marcos
de acción autónomo, puesto que entiende que el conocimiento de situación y
oportunidades que se posee desde cada uno de los actores subnacionales,
muchas veces funciona como una ventaja y permite delegar decisiones y optimizar
el funcionamiento regional y provincial.
Podemos observar que, si bien el caso argentino no responde con precisión
a los momentos marcados por Russell como etapas de desarrollo internacional de
los actores subnacionales, si podemos tomarlo como guía al analizar las
particularidades del modelo en cuestión. Dentro de las características del caso
argentino, puede destacarse cómo desde un origen donde los actores
subnacionales contaban con mayor autonomía, se llegó a reducir el poder de las
provincias y centralizar el poder en manos del gobierno nacional. Tras un período
en el cual las decisiones que respectan al ámbito de las decisiones internacional
son dirigidas e implementadas desde el gobierno nacional, los debates del campo
internacional en el resto del mundo comienzan a tener eco en el país y esta
modalidad empieza lentamente a ser abandonada, observándose como tanto
actores subnacionales gubernamentales como organismos no gubernamentales
comienzan a tener mayor autonomía en su accionar internacional y su
relacionamiento con actores de distintas partes del mundo.
31
Capítulo 2.2 Exponentes constitucionales de la Política Internacional
Subnacional en Argentina.
A partir de 1994, tras la reforma constitucional, y de acuerdo a los Artículos
124 y 125 que corresponden al “Título Segundo Gobiernos de Provincia”:
Artículo 124 - “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico
y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y
podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles
con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al
Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso
Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal
efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos
existentes en su territorio”.
Artículo 125 – “Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de
administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común,
con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigración, la
construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de
propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la
importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes
protectoras de estos fines, y con sus recursos propios. Las provincias y la ciudad
de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los
empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el
desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el
conocimiento y la cultura.”
Así, estos artículos ponen de manifiesto de manera explícita una atribución
que ya era celebrada por las provincias, es decir, la posibilidad de llevar a cabo
convenios de carácter internacional, en tanto estos no contradigan ni afecten la
32
política exterior argentina, las facultades que las provincias delegan al gobierno
central, ni la credibilidad del país, contando además con el conocimiento y la
aprobación del Congreso Nacional. La formulación de estos artículos posee un
antecedente histórico en la Constitución de 1853/60, específicamente en los
artículos 107 y 108.
Artículo 107 – “Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de
administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común,
con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigración, la
construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de
propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la
importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes
protectoras de estos fines, y con recursos propios.”
Artículo 108 – “Las provincias no ejercen el Poder delegado a la Nación no pueden
celebrar tratados parciales de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio, o
navegación interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acuñar
moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del
Congreso Federal; ni dictar los códigos Civil Comercial, Penal y de Minería,
después que el Congreso los haya sancionado; ni dictar especialmente leyes
sobre ciudadanía y naturalización, bancarrotas, falsificación de moneda o
documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de
guerra o levantar ejércitos, salvo el caso de invasión exterior o de un peligro
inminente que no admita dilación dando luego cuenta al Gobierno federal; ni
nombrar o recibir agentes extranjeros; ni admitir nuevas órdenes religiosas.”
El primer artículo es prácticamente similar a los actuales 124 y 125,
brindándole a las provincias la posibilidad de celebrar tratados internacionales, en
tanto estos no perjudicaran ni contradijeran las prerrogativas del Congreso
Federal. Sin embargo, el artículo 108 formulado a continuación, se encargaba de
33
limitar las facultades que el artículo 107 les otorgaba a las provincias en el marco
de un sistema federal. En contraposición, el artículo 124 añade la posibilidad de
realizar “convenios internacionales”, cuya definición es mucho más puntual que la
de la idea de un “tratado”, como establecen el actual artículo 125 y el antiguo
artículo 107. (Carbajales y Gasol, 2008)
Es interesante añadir que, tanto a partir de este marco constitucional de
1994, como previo a él, las provincias argentinas se han involucrado en variedad
de cuestiones como la integración fronteriza, inversiones, exportaciones, turismo,
cooperación técnica y cultural. Pero generalmente suelen concentrarse sólo en
una de estas áreas de actividad y rara vez han desarrollado más de una de estas
actividades en simultáneo. (Zubelzú, 2008) Además, respecto de los textos
constitucionales de buena parte de las provincias de la Argentina, el trabajo de
Carbajales y Gasol, “La gestión internacional de las provincias en el marco del
sistema federal argentino y a la luz de sus propias constituciones” (2008), permite
observar cómo a pesar de que la actividad exterior de las provincias tiende a ser
rica y dinámica, esta virtud no se ve reflejada en las respectivas constituciones
provinciales, lo que sin embargo no les niega la posibilidad de llevar a cabo esta
facultad.
Así, como último añadido, según la información recogida por la Dra. Eve
Rimoldi de Ladmann en su trabajo “Relaciones económicas internacionales y
federalismo”, en aquellos casos donde se ha consultado por el poder de acción
que tienen las provincias en el contexto internacional, el Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, entiende que se deben de respetar los
siguientes criterios: “la conducción de la política exterior es competencia del
Gobierno Federal; sólo éste tiene atribuciones para firmar tratados con otros
estados porque tiene personalidad jurídica internacional y responsabilidad por los
actos propios; no puede firmar tratados que afecten competencias no delegadas
por la provincias sin el consentimiento de la provincia involucrada; y los
34
funcionarios provinciales pueden firmar tratados con otros estados, dentro de las
competencias no delegadas o concurrentes, de acuerdo a lo dispuesto por la
Constitución Nacional y las atribuciones otorgadas por la respectiva Constitución
provincial, siempre y cuando el Presidente de la Nación invista al gobernador con
la plenipotencia necesaria a ese efecto (Por ejemplo, un caso de delegación de
competencias)”. Así, se definen de manera rígida la relación y el marco de acción
desde la perspectiva constitucional entre el ámbito del Gobierno Federal y de los
entes subnacionales, en este caso las provincias.
De este modo, el punto de contacto entre la política internacional
subnacional argentina y la política exterior argentina es un fenómeno de doble vía.
Las particularidades de la interacción de los subnacional hacia la política exterior y
viceversa serán analizadas en los apartados a continuación.
35
Parte III - Relación entre la Política Internacional Subnacional argentina y la
política exterior argentina en el período 2000-2015.
Capítulo 3.1 Puntos de encuentro y de desencuentro entre la Política
Internacional Subnacional argentina y la política exterior argentina en el
período 20002015.
Las iniciativas de las unidades subnacionales producen diversas reacciones
de parte de los gobiernos nacionales. Estas reacciones incluyen tanto la falta de
preocupación por las actividades de las unidades subnacionales, respuestas
positivas e incluso de fomento de estas actividades y por otra parte respuestas
altamente negativas, dependiendo de si la percepción del gobierno nacional sobre
estas actividades hace que sean vistas como políticamente marginales,
complementarias, redundantes o conflictivas con la política exterior nacional.
(Zubelzú, 2008)
La autora cita a Duchacek, al identificar que las acciones de tipo
subnacional en el ámbito internacional provocan un efecto spillover que se
manifiesta en dos vías: por un lado, los tratados concluidos entre el gobierno
central y otros países a menudo incluyen asuntos que también forman parte de la
jurisdicción de los gobiernos subnacionales, tales como la protección de los
derechos humanos y laborales (especialmente de trabajadores migrantes),
criminalidad transfronteriza, protección ambiental, derechos de pesca,
intercambios culturales y turismo. En consecuencia, necesariamente desde el nivel
nacional los temas derraman hacia las instancias subnacionales. Por otro lado, las
iniciativas de los actores subnacionales en el frente internacional pueden a su vez
afectar el manejo nacional de las relaciones internacionales. (Zubelzú, 2008)
En el caso argentino puede verse como las provincias ejercitan la acción
externa, donde también el gobierno federal alienta contactos con otros actores
36
subnacionales, así como su condición de país de inmigrantes conduce a la intensa
acción de diásporas con los distintos niveles gubernamentales y ONGs. También
desde el gobierno nacional se alienta la presencia de los gobernadores en las
misiones internacionales. En ocasiones esto puede ir de la mano de un interés
puntual preexistente de la provincia; en otras puede abrir el camino a contactos
que esa provincia después buscará seguir de manera autónoma. (Zubelzú, 2008)
Por otro lado, dentro de los mecanismos gubernamentales reconocidos, es
posible identificar en el interior del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de
la Argentina, un programa que tiene como misión el optimizar el trabajo conjunto
del gobierno de la nación con respecto a entes subnacionales como lo son los
gobiernos provinciales y municipales, las universidades nacionales y las ONGs
presentes en Argentina. Así, desde el año 2003, el Programa Federal de
Cooperación tiene como uno de sus objetivos y “de conformidad con las políticas
establecidas por el Gobierno Nacional de avanzar hacia el fortalecimiento de un
país federal y de optimizar la articulación entre las políticas establecidas en los
diferentes niveles gubernamentales (...)”. De modo que se establece un Programa
que tiene como objetivo mantener una relación fluida del Estado con los distintos
entes subnacionales del país, difundiendo por un lado las oportunidades que
existen en el exterior para ellos, en función del conocimiento de sus necesidades,
para poder brindarles apoyo y soporte en la cooperación y en la búsqueda de su
respectivo desarrollo. El programa enfatiza que para su desarrollo, previamente se
construye una Red de Responsables de Cooperación Internacional de las
Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y se busca consolidar como
objetivo del programa la cooperación al desarrollo, potenciando el crecimiento
local y mejorando capacidades para optimizar los recursos propios. Además, y
entendiendo las características del sistema internacional actual (tanto con sus
flexibilidades así como sus limitantes), el programa busca que los actores partan
de una base de igualdad, entendiendo que existen intereses mutuos y acciones
37
complementarias que pueden llevar a la participación activa en el ámbito
internacional de los actores subnacionales.
El Programa además tiene como objetivo el fortalecimiento de los sectores
más vulnerables de las poblaciones de los actores subnacionales implicados,
llevando a adelante medidas que, tanto desde el ámbito internacional como
nacional, contribuyan con el desarrollo de estos sectores. Por otra parte, entre sus
objetivos complementarios, el programa enfatiza el rol de la tecnología informática
como medio de comunicación, impulsando espacios virtuales como el Foro virtual
de Responsables de Cooperación Internacional, donde se pueden consultar y
compartir ideas así como disponer de material bibliográfico de temas relacionados
con la cooperación internacional.
El objetivo del siguiente apartado es en primer lugar proceder con la
presentación del Programa Federal de Cooperación, para continuar con el análisis
de la contribución que sus objetivos suponen para el desarrollo de la Política
Internacional Subnacional en Argentina.
El Programa puede resumirse en ocho objetivos, que incluyen los siguientes
puntos:
1) Generar un vínculo de trabajo efectivo a través del relacionamiento con y entre
los Responsables de Cooperación Internacional de las Provincias y la Ciudad de
Buenos Aires, a través de la Red de Responsables de Cooperación.
2) Garantizar la adecuada distribución federal de la cooperación recibida,
transparentando las oportunidades existentes y priorizando el desarrollo de las
economías regionales, con especial orientación hacia las áreas de menor
desarrollo relativo del país.
3) Capacitar en cooperación técnica internacional y formulación de proyectos de
cooperación a las instituciones del ámbito provincial, municipal, universidades y
organizaciones no gubernamentales.
38
4) Contribuir a la elaboración del “Mapa de la Cooperación Internacional”, a fin de
conocer los proyectos que se ejecutaron en nuestro país en los últimos diez años,
con el objetivo de conocer las experiencias llevadas a cabo y de poder contar con
la posibilidad de que las mismas sean replicadas a través de los organismos
receptores.
5) Contribuir a la elaboración del “Catálogo de Capacidades”, referido al desarrollo
y valor agregado que los organismos de los diferentes sectores de nuestro país
tienen en materia de cooperación internacional, para ser dadas a conocer tanto en
forma interna como externa.
6) Fortalecer el desarrollo de la cooperación descentralizada a través de las
siguientes acciones:
a) Apoyar el fomento de las vinculaciones existentes entre actores locales y
extranjeros;
b) Identificar nuevos actores locales extranjeros que puedan estar interesados en
llevar adelante proyectos de cooperación técnica a partir de las necesidades
detectadas por nuestras provincias y municipios;
c) Vincular en forma directa a los actores subnacionales extranjeros para propiciar
acuerdos que favorezcan el desarrollo de actividades de cooperación en nuestro
país;
d) Realizar investigaciones tendientes a proponer nuevos posibilidades de
cooperación descentralizada con especial énfasis en los países de la región.
7) Participar activamente el Comités de Integración y Frontera a fin de detectar
posible ejes de trabajo que puedan contribuir en los diferentes aspectos de la
integración regional.
8) Articular con los Responsables de Cooperación Internacional de las provincias
argentinas y la Ciudad de Buenos Aires, las asistencias técnicas que se ejecuten
en el territorio a través de la Unidad Ejecutora de Programas con Financiamiento
Externo de esta DGCIN.
39
De este modo, puede identificarse al Programa Federal de Cooperación
como un valioso punto de encuentro en la política exterior y las acciones
internacionales de los entes subnacionales, ya que genera un espacio de diálogo y
mutuo conocimiento, así como un canalizador de oportunidades desde el Estado
nacional hacia las provincias, municipios, universidades y otros actores
subestatales.
Respecto de sus objetivos, puede decirse que consisten en una estrategia
comprensiva para legitimar el accionar internacional de los actores subestatales
argentinos, no sólo a través del fomento de su política internacional, sino a través
de la divulgación de los datos, como la elaboración de un “Mapa de la cooperación
internacional” así como del “Catálogo de capacidades”, para lograr un trabajo de
cooperación garantizado por la transparencia de la información y la
implementación de herramientas comunes a todos los actores que permiten una
relación más directa con el poder central, que a su vez puede respaldar la acción
internacional de los actores subnacionales así como identificar áreas de
oportunidad para la inserción en el exterior de estas subunidades, dando un
impulso cualitativo a su participación en las relaciones internacionales y
permitiendo mantener la armonía, a través del trabajo conjunto, entre la política
exterior de la Argentina con los intereses de los actores locales en el plano
internacional.
40
Capítulo 3.2 Incidencia de la Política Internacional Subnacional argentina
en la Política Exterior argentina en el período 20002015.
El efecto de las políticas orientadas a la gestión exterior de las provincias
argentinas se haya altamente comprometido a los procesos de toma de decisión a
nivel nacional. La acción externa de las provincias argentinas se ha circunscrito a
impulsar acciones en pos de intereses puntuales que no han comprometido la
política exterior del país. Más aún son excepcionales los cuestionamientos
públicos realizados a nivel subnacional a una decisión de política externa o la
toma de una decisión que anticipe medidas del gobierno nacional. (Zubelzú, 2008)
De este modo, se puede observar a la política exterior del país de dos
maneras: por un lado como una promotora y fuente de oportunidades para que se
desarrollen procesos de política subnacional, facilitando instancias de contacto y
de relación, y sin embargo, por otro lado también actúa como una limitante sobre
la capacidad de acción externa de las provincias, al ser en primer lugar quien tiene
el poder último de decisión y en segundo, al delimitar constitucionalmente el
alcance de las facultades de toma de decisión de los gobiernos subnacionales.
Siguiendo esta línea de pensamiento, Zubelzú identifica y propone cuatro
tipos de acciones que llevan adelante las provincias argentinas cuando buscan
alcanzar un objetivo a nivel internacional:
Acciones (o reacciones) propias,
Acciones coordinadas,
Acciones tipo lobby,
Acciones concertadas.
Las acciones o reacciones propias incluyen iniciativas y movimientos
generados u ofrecidos a la provincia (o a varias de ellas), las cuales son llevadas
adelante sin necesidad de que el gobierno nacional ni el sector privado intercedan,
41
pero siempre en el marco del conocimiento y respaldo de la gestión nacional. El
ejemplo citado es la visita conjunta de la provincia argentina de Mendoza y la V
Región chilena de Valparaíso Shanghái, Hong Kong y Seúl en noviembre de 2014.
De este modo, la influencia de la política exterior argentina sobre las tomas de
decisión de política subnacional cobra un tinte positivo a la vez que pasivo, ya que
se bien es permisivo y abierto, no intercede de manera directa sobre los procesos.
Por su parte, las acciones coordinadas son aquellas donde tanto el
gobierno provincial (o nuevamente, un conjunto de ellas) persigue iniciativas que
la vinculan con el plano externo y para lograrlo trabaja en conjunto con el gobierno
nacional. A través de alguna de sus instituciones. Cita la autora el caso donde las
provincias necesitan de la intervención del gobierno de la Nación para pedir
créditos a organismos financieros internacionales. Así, tenemos un modo de
relación de la política exterior con la política subnacional argentina que es tanto
activo como positivo.
En el caso de las acciones tipo lobby, las provincias buscan ejercer
presión sobre el gobierno nacional para que puedan tener lugar proyectos que
favorezcan la provincia afectando directamente sus intereses en el ámbito
internacional, especialmente en lo que refiere a cuestiones de infraestructura en
proyectos bi o multinacionales, como por ejemplo la reactivación y mantenimiento
de vías férreas internacionales (como ocurre en Mendoza o San Juan) o plantas
hidroeléctricas (casos de Entre Ríos y Corrientes) que afectan tanto la economía
provincial y nacional así como la de los países limítrofes involucrados. Aquí la
relación es promovida desde el nivel subnacional, que requiere de aval o de la
intervención de la instancia nacional para poder llevar adelante procesos de
gestión externa.
Finalmente, las acciones concertadas comprenden aquellas que se ven
impulsadas desde el marco de comités de integración organizados y coordinados
por el gobierno nacional, tomando como ejemplo el caso de la Dirección de
Límites y Fronteras de la Cancillería Argentina. Este último caso ilustra como la
política exterior delega procesos de toma de decisión sobre su intervención en la
42
política subnacional a entes gestados para coordinar y regular estos procesos,
especialmente el control del tráfico a través de los pasos fronterizos, la explotación
de recursos compartidos, la construcción y mantenimiento de infraestructura
común y velar por la seguridad de las fronteras comunes, entre otros.
Este contacto del ámbito subnacional con lo internacional no se presenta de
modo informal o carente de estructura, sino que habitualmente se desenvuelve
desde un marco institucional donde confluyen la gestión y los intereses
provinciales respecto de su inserción en el mundo internacional. De este modo,
Zubelzú, al analizar el modo en que se organiza el contacto con lo internacional
desde la instancia provincial clasifica las interacciones en cuatro diseños
institucionales:
1 Estructura formal dentro del Ministerio de Producción: las secciones encargadas
de las actividades de índole internacional encuentran un espacio físico dentro de
la institucionalidad ministerial provincial, pero específicamente en relación al
comercio y la producción. Ejemplos de ello son los casos de la provincia de
Buenos Aires, Chaco, Santa Fe, La Pampa, La Rioja y Entre Ríos.
2 Estructura formal más allá del Ministerio de Producción: este marco institucional
entiende que las actividades internacionales van más allá de lo meramente
comercial y productivo, dotando a la inserción en el plano internacional de las
provincias de un carácter más amplio y variado. Así se presentan diversas
Secretarías, Subsecretarías, Coordinaciones, Consejos y Comités abocados a
tratar asuntos que promueven el contacto provincial con otras entidades desde el
carácter internacional. Se puede observar esta metodología en las provincias de
Corrientes, Tierra del Fuego, Jujuy, Chubut, entre otras, así como en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
43
3 Agencias específicas: son los casos de Córdoba, Mendoza, Río Negro y
Buenos Aires, donde existen agencias que llevan adelante acciones de carácter
internacional como la promoción de exportaciones, y poseen incluso cierta
autonomía respecto del gobierno provincial.
4 Sin área específica dedicada al ámbito internacional: provincias como San Luis,
Santa Cruz, Formosa y Tucumán no tienen un área o secretaría que se dedique a
cuestiones relacionadas con la gestión externa. Esto sucede en algunos casos por
el énfasis de la provincia en su desarrollo interno, como es el caso de San Luis, o
porque lo delegan al poder nacional o al ámbito privado.
Además del tipo de acción llevado adelante por las provincias y su relación
con la política exterior argentina, así como la estructura en la que estas acciones
se enmarcan, es interesante observar el modo en el cual se dan estas acciones.
Así es posible reconocer si existe continuidad en las mismas o si son un fenómeno
alterno, lo que se explicaría por vaivenes políticos y cambios en la orientación
partidaria de las administraciones que se suceden en el tiempo. Es decir, existen
gobiernos de carácter subnacional que, una vez creado el ministerio, secretaría o
agencia que se encarga de velar por la gestión exterior, procuran mantener su
función y sus objetivos, más allá de las diferencias ideológicas con sus sucesores,
ya que entienden que genera mayores beneficios y oportunidades mantener
estructuras que se encarguen de trabajar en pos de la inserción internacional
desde el nivel provincial y no depender únicamente de las decisiones y
oportunidades que pueda promover el gobierno nacional. Sin embargo, existen
otras administraciones que prefieren retirarle a dichos organismos sus funciones,
sea centralizándolos en otros ministerios o secretarías y quitándoles ciertas
facultades de autonomía, o transfiriendo esta responsabilidad a una instancia de
gobierno superior.
44
A su vez, y en relación la continuidad o la alternancia en los procesos
exteriores de las provincias, como ya se ha mencionado, otra modalidad de
desarrollo de estos procesos implica con cuanta autonomía o dependencia se
desarrollan con respecto a la política exterior nacional, y a su vez, a nivel
subnacional, con cuanta independencia o integración se dan en función de otros
ministerios y secretarías. Generalmente los asuntos que conciernen a las
relaciones internacionales, tienden a surgir de áreas vinculadas a lo comercial y a
la producción, sin embargo, pueden ir ocupando otras áreas, vinculándose con lo
cultural, el medio ambiente, lo tecnológico, la salud, la educación, la
infraestructura, en tanto exista una contraparte a nivel internacional que permita el
surgimiento de este vinculo y el establecimiento de instituciones que se ocupen de
mantenerlo y promoverlo. La conclusión es que cuanto más se desarrollan las
dinámicas de relacionamiento internacional, la tendencia es el surgimiento de
secretarias variadas e independientes, como los casos de Chubut, Salta y
Mendoza, donde existen secretarías de relaciones internacionales que a su vez se
hallan divididas en subsecretarías tales como la Subsecretaría de Desarrollo
Económico Dirección de Promoción de Actividades Productivas y Mercados y
Dirección General de Industria y Comercio y la Subsecretaría de Coordinación con
Organismos Multilaterales de Crédito en Chubut. Por el contrario, cuanto menos
se desarrollan estas dinámicas, más se tiende a la centralización, como son los
casos de La Rioja, Catamarca y Jujuy, donde las decisiones de carácter
internacional dependen en mayor medida de modo directo del ejecutivo provincial.
Además de los modos en los que se llevan a cabo las políticas de tipo
internacional desde nivel provincial, resulta interesante destacar los temas que
estas políticas abarcan. En función de distintos factores (geográfico, político,
social, histórico, etc.) cada provincia define a qué cuestiones de carácter
internacional dará mayor atención y cuáles serán más bien secundarias. En primer
lugar es importante destacar la impronta del factor geográficos: Argentina limita
con cinco países (Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay), por lo que las
45
dieciséis provincias ubicadas en regiones fronterizas privilegian el factor
geográfico al momento de emprender acciones de política internacional
subnacional, y es a su vez natural que el carácter de estas acciones sea variado y
toque temas que van más allá de lo comercial y lo productivo. Ejemplos de esta
dinámica son las provincias de Salta, Mendoza y Corrientes, donde recursos
mineros e hídricos, así como la producción de bienes de exportación orientan la
agenda de relaciones internacionales de estas provincias.
Finalmente, influye el énfasis o la apatía con el que las provincias insten al
gobierno nacional al desarrollo de la política subnacional. De este modo, Zubelzú
identifica dos modos de gestión: por un lado la proactiva y por otro la reactiva.
Esta cualidad dependerá en primer lugar de factores tanto propios como ajenos: la
ubicación geográfica, el posicionamiento de la producción provincial en el mercado
internacional, la relevancia que cobren actores internacionales y su interacción con
el resto del mundo (como ocurrió con los BRICS o el boom de mercados del sur de
Asia). Así, la primera modalidad, la proactiva, identifica a aquellos actores cuyas
acciones se mantienen a lo largo del tiempo a la vez que buscan lugares
alternativos para lograr su inserción en el ámbito internacional, mientras que la
segunda, la reactiva, hace referencia a provincias que no buscan por sí mismas
espacios de oportunidad pero sí se acoplan a decisiones y proyectos promovidos
por otros actores que tengan que ver con la gestión de lo externo.
Así es que, como bien puede observarse a lo largo de lo expuesto en estos,
apartados la influencia de la política exterior sobre la política subnacional, y
viceversa, puede analizarse en función de variables que, siguiendo la línea
propuesta por Zubelzú, incluyen las acciones tomadas por los actores nacionales y
subnacionales; el carácter, o presencia incluso, de las estructuras en las que estas
acciones se desenvuelven; el modo de operar a lo largo del tiempo, es decir de
manera continua o alternada, con trayectoria o de manera reciente; las áreas
temáticas en las que se van a desarrollar y si el estímulo de emprender relaciones
46
con otros actores internacionales surge desde el mismo ente subnacional o si es
producto de acciones emprendidas por actores similares. En función las
observaciones fruto de estos factores se percibe que la variedad de posibilidades
de gestión subnacional externa permite esbozar el carácter heterogéneo de la
inserción de las provincias argentinas en el mundo de las relaciones
internacionales, en tanto lo permitan o lo promuevan las políticas nacionales
exteriores de la administración que se encuentre vigente.
Capítulo 3.3 Incidencia de la Política Exterior argentina en la Política
Internacional Subnacional argentina en el período 20002015.
De acuerdo a Segura (1996), los actores subestatales llevan adelante
relaciones internacionales en tanto se cumplan dos condiciones: en primer lugar,
que exista un actor internacional que acceda a tratar con ellos y en segundo lugar,
que haya un marco constitucional para establecer dicha relación. A su vez, la
autora añade que el interés por el cual se establece la relación, sea de tipo puntual
como cuestiones fronterizas o más bien amplio, como temas culturales, de
educación, de tecnología o economía, debe de ser provechoso para ambos, más
allá del carácter circunstancial o duradero de la relación.
Siguiendo la segunda condición, la existencia de una estructura legal que
ampare el ejercicio de relaciones internacionales de entidades subestatales lleva a
que, según Segura, la actividad exterior de los actores subnacionales se desarrollo
“a pesar” de esta estructura, habiendo casos de estados federales donde más allá
de los límites constitucionales a su actividad exterior, las entidades subnacionales
desarrollan a su pesar actividades internacionales y otros casos en cambio, que a
pesar de contar con un amplio margen de acción, apenas sí se desenvuelven en el
campo internacional.
Respecto de la naturaleza de las relaciones internacionales subestatales,
Segura identifica dos puntos de debate desde la perspectiva de las Relaciones
Internacionales: por un lado se pregunta sobre la categoría teórica en la que
47
deberían insertarse las relaciones internacionales subnacionales, es decir, si son
del tipo transnacional o intergubernamental. Para responder a este punto, Segura
cita a Hocking y a Keohane y Nye: según el primero, el carácter de las relaciones
subnacionales internacionales es ambiguo, puesto que depende de cómo se
defina a las entidades subestatales como actores internacionales en función de la
independencia y el grado de autonomía con el que cuenten. Por su parte,
Keohane y Nye entienden que su categorización en intergubernamentales o
transnacionales dependerá del tipo de relación en el que se involucren las
actividades de las entidades subnacionales, es decir, se clasificarán de acuerdo a
una variable de tipo circunstancial. La segunda cuestión refiere al ámbito de lo
político y versa sobre si las relaciones internacionales subnacionales entran o no
en conflicto con la política exterior “oficial” de cada Estadonación. Segura retoma
nuevamente a Keohane y Nye, según cuyo análisis la actividad exterior de las
entidades subnacionales puede verse como “desviada” de la actividad exterior del
Estado. Segura disiente con esta última idea, ya que no ve a estos
comportamientos subnacionales como desviados, sino como respuestas que se
dan en función de variables contextuales, puesto que generalmente la actividad
subestatal internacional no es contraria a los lineamientos de la política exterior del
Estado, sino que solo busca actuar con autonomía en lo que a esfuerzos y uso de
recursos respecta. Segura afirma que lo importante no es si la política
internacional subnacional es congruente o no con la política exterior de un Estado,
sino sí estas políticas pueden modificar la conducta de otros actores influyendo en
el sistema regional o internacional.
Retomando la categorización de Segura (1996) presentada en el apartado
metodológico del trabajo, nos encontramos con cuatro grandes variables de
análisis para describir como tiene lugar la relación en los actores subnacionales y
el estado central en función de las políticas internacionales llevadas a cabo por los
primeros. Así es que estas variables son su nivel de implicación en el sistema
internacional, que se puede dar a través de la presencia indirecta o directa; su
48
nivel de institucionalización, que puede ser tanto formal como informal; su relación
con la actividad exterior del Estado, que puede tomar el modo de cooperación,
conflicto o actuación paralela, y finalmente, el criterio geopolítico empleado para
definir a las relaciones internacionales subnacionales, que puede ser
paradiplomacia regional o transfronteriza, paradiplomacia transregional (o
macroregional) o paradiplomacia global.
Respecto del análisis que se realizará en este apartado, la categorización
pertinente es la que observa el tipo de relación que tiene la actividad internacional
subnacional con la actividad exterior del Estado. El modo en que se relacionan las
actividades internacionales de las entidades subnacionales respecto de la política
exterior del gobierno central puede ser de carácter cooperativo, conflictivo o tomar
un rumbo paralelo. Cuando los objetivos son coincidentes, se dan dinámicas de
cooperación, donde el nivel nacional promueve y fomenta el accionar internacional
del gobierno subnacional. En cambio, cuando el gobierno subnacional no se ve
representado por las directivas de política exterior del gobierno central, puede
entrar en conflicto, usando la actividad exterior como medio de visibilizar ese
espacio donde falta acción y representatividad. Una opción intermedia son las
acciones de carácter paralelo, donde no hay un conflicto explicito, pero tampoco
hay una tendencia clara hacia la cooperación, puesto que no son temas que
interesen o influyan a nivel estatal. En estas dos últimas categorías es donde
suele manifestarse el desencuentro entre la política exterior de una nación y las
entidades subnacionales.
En base a esta distinción de cooperación y conflicto, Segura retoma a
Duchacek para identificar que los Estados pueden presentar dos actitudes frente a
la acción internacional de sus subunidades: por un lado la aceptación y el fomento
y por otro, la reticencia y el intento de mantener intacto el statu quo del sistema
estatal. Así es que Duchacek observa las fuentes que llevan a poder central a
oponerse a las actividades internacionales de las unidades no centrales, entre
ellas: el temor a que se disuelva el poder central; la burocracia que no acepta
49
novedades; preferencia por el orden vigente e intentos por evitar que sea alterado;
la inexperiencia subestatal en los temas y en la negociación diplomática, y el
miedo al caos doméstico que ello provoca al poder central; la pérdida del poder
central del control políticoadministrativo y el miedo a que otros actores
internacionales quieran aprovecharse de ello; el temor a los conflictos
intraestatales entre entidades no centrales, y finalmente el temor a tendencias
independentistas de las unidades subnacionales. Así es que según Segura, el
Estado teme debilitarse tanto a nivel interno como externo, ya que la actividad
subnacional toma al poder central desprevenido: no posee antecedentes ni límites
claros para su acción. Sin embargo, la autora entiende que una vez que la acción
internacional de los actores subnacionales empieza a normalizarse, el rechazo
disminuye y aumentan la cooperación entre el nivel central y el local en acciones
orientadas a la política exterior, lo cual minimiza por un lado los temores iniciales
del gobierno central a ver amenazadas instancias políticoadministrativas y
encauza las preocupaciones internacionales de los estados subnacionales. Así es
que Segura ve cómo no existe peligro de fragmentación de la política exterior del
Estado, puesto que rara vez son los ámbitos de seguridad y defensa político
militar aquellos donde se desempeñan las unidades no centrales, y por su parte,
amplia y diversifica la agenda nacional, y logra una especialización y un avance en
los temas desde la delegación al nivel subnacional que quizás no se hubiera
logrado desde el central.
Retomando Colacrai (2010), la autora busca traer a colación el impacto que
tienen los actores subnacionales sobre el modo teórico de entender la política
exterior. De este modo se definen nuevamente dos tipos de escenarios posibles.
Por un lado, aquel donde se considera que el creciente flujo de acción de los
actores subestatales por fuera de lo que se reconoce como canales tradicionales
debilita la figura del Estado, contribuyendo a su desaparición e incluso
fragmentando la política exterior del mismo, y por otro lado, aquel escenario
donde, de acuerdo a Robert Rusell, lo que el Estado resigna por un lado, lo gana
50
por otro al flexibilizar su postura con respecto a la tareas de índole internacional
que pueden llevar a cabo los actores subnacionales que lo componen. Entre
algunas de las tareas que el Estado incorpora, Rusell cita a nuevas formas de
gobernabilidad, participación en organismos y regímenes internacionales y
procesos de integración. Otra de las reflexiones que Colacrai considera, incluye
las ideas de Christopher Hill, quien sostiene que a pesar de que vivimos en un
contexto internacional que no para de cambiar, los ciudadanos mantienen una
serie de expectativas que esperan que el Estado cumpla con respecto a la política
exterior. El autor define aquí a la política exterior como “la suma de las relaciones
externas oficiales conducidas o llevadas a cabo por un actor independiente (el
Estado generalmente, pero otros actores también son posibles) que mantiene un
grado de coherencia hacia el mundo exterior.” Sin embargo, a pesar de brindar
esta definición de política exterior, Hill no deja de reconocer que existe un
creciente grado de diplomacia paralela al interior de los Estados por parte de los
actores subnacionales, lo que añade una función más a la política exterior, y ésta
es la de articular estas políticas domésticas particulares dirigidas hacia afuera con
los lineamientos de la política exterior del Estado a nivel general. Así la política
exterior adquiere funciones de coordinación, donde la diplomacia deja de tener un
único punto de origen y pasa a ser preocupación y función de todas las
subunidades que componen al Estado nación. Hill entiende a este fenómeno como
Nueva Diplomacia, y considera que “debe conectar las diferentes puertas, facilitar
canales y desarrollar marcos de análisis que permitan desplegar marcos
cognitivos acordes a la creciente complejidad que tiene el medio internacional.”
Por su parte, de Acuerdo a la Dra. Zlata Drnas de Clement, existen casos
donde los Estados nación establecen qué rol han de cumplir los poderes
subnacionales al momento de celebrar tratados internacionales, mientras que hay
otros casos donde los entes locales deciden reservarse por vía constitucional
facultades como la participación internacional directa. En el caso argentino, la
autora observa que, desde el aspecto constitucional, las provincias argentinas
51
están dotadas de facultades para celebrar tratados parciales en tanto estos
convenios “no sean incompatibles con la política exterior de la nación y no afecten
las facultades delegadas al Gobierno Federal o al crédito público de la nación”
(artículos 124 y 125 de la Constitución Nacional Argentina). Así es que la autora
identifica un “núcleo duro” en lo que respecta a la toma de decisiones de índole
internacional, compuesto por el Gobierno Federal, quien cumple con las funciones
de firmar tratados, conducir la política exterior, generar las leyes, representar al
Estado como ente soberano en el exterior y otras funciones de índole
internacional, mientras que las provincias y otros entes subnacionales forman
parte de lo que la autora denomina “núcleo blando”, donde las relaciones
internacionales comprenden actividades y tratados que no conlleven ejercicio de
soberanía o acciones de carácter político. Así, entre las facultades internacionales
identificadas, la autora enumera el despliegue de actividades de proyección
internacional (en comercio, industria, medioambiente, sanidad, turismo, transporte,
etc.); la apertura de oficinas internacionales de promoción; la concertación de
intercambios y cooperación; la apertura y participación en ferias, exposiciones y
otros eventos de índole internacional. (Drnas de Clement; 244,245). De este
modo, como señala Mariana Calvento al analizar la inserción internacional de los
actores subnacionales argentinos, los modos de vinculación de estos entes con el
exterior pueden darse a través de lo que denomina “herramientas de
posicionamiento internacional” que buscan la promoción de los actores
subnacionales e incluyen acciones de comercio exterior y marketing. Entre las
estrategias de comercio exterior, Calvento resume aquellas políticas orientadas a
fomentar la exportación, que incluyen tanto el desarrollo de la competitividad del
actor subnacional así como facilitando operaciones comerciales: actividades de
asesoramiento (informar sobre las condiciones del comercio exterior), de
intermediación (generando redes y contactos) y de ejecución (dando lugar a la
puesta en práctica de la comercialización directa o indirecta de aquello que se
busca exportar). Estas tres estrategias, en Argentina, suelen estar articuladas por
organismos como el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
52
Culto, la Fundación ExportAr, la Subsecretaría de Relaciones Económicas
Internacionales en la provincia de Buenos Aires, entre otros. Otra estrategia que
permite la inserción de lo subnacional en el ámbito internacional es identificado por
la autora como “Marketing de ciudades” o “Marca ciudad”, y comprende aquellos
esfuerzos orientados a la promoción de la ciudad, identificando sus ventajas y
desarrollando una imagen pública a nivel internacional. Así, se cruzan las
variables cultura, turismo y comercio, y se desarrollan desde el ámbito local para
exponerse en el exterior.
En función a estos análisis, y a pesar de que se busca generar espacios de
oportunidad flexibles para la acción internacional de los entres subnacionales, sí
ha de observarse que la política exterior argentina actúa como una limitante sobre
las competencias que tienen los actores subnacionales argentinos en el exterior,
definiendo las áreas y los modos en los que tienen permitido ejecutar relaciones
de índole internacional.
53
Parte IV - Política Internacional Subnacional en Argentina en el período 2000-
2015.
Capítulo 4.1 Características de la Política Internacional Subnacional en
Argentina en el período 20002015.
De acuerdo al Artículo 124 de la Constitución Nacional Argentina, las
provincias tienen la facultad de agruparse regionalmente para llevar adelante
actividades de tipo internacional. Sin embargo, como lo señala Graciela Zubelzú
en “El diseño institucional y los perfiles de gestión externa de las provincias
argentinas”, es más frecuente observar su accionar de manera provincial y se deja
la acción regional como un modo de demostrar énfasis en las acciones
provinciales orientadas a demandas hacia el gobierno nacional. La autora nota
además que la información que existe sobre la organización y las acciones
internacionales de las provincias argentinas no es material de fácil acceso, en
algunos casos porque no se realizó el registro correspondiente de las distintas
medidas llevadas a cabo, en otros porque no existe una secretaría dedicada
exclusivamente a la gestión de las relaciones internacionales o su creación es muy
reciente, o porque las relaciones internacionales han sido delegadas a las áreas
comercial, económica, turística o cultural, según lo ameritaran las necesidades del
proceso internacional en cuestión. En palabras de Zubelzú, “Uno de los
indicadores que pueden dar cuenta de los intentos de vinculación externa de una
provincia es el análisis de los convenios que ésta suscribe con contrapartes
extranjeras. Sin embargo, resulta muy difícil rastrear los convenios o
memorándums suscriptos por las provincias, dado que en algunos casos éstos
están dispersos en distintas reparticiones y no es conocido o claro el mecanismo
de registro y archivo documental provincial. Tampoco es uniforme el registro de los
contactos y entrevistas internacionales de los mandatarios y otras altas
autoridades provinciales, los que sólo en algunos casos exhiben esta información
en la página oficial de la provincia.” (Zubelzú, 2008).
54
Así es que comenzar a indagar sobre las características de la política
subnacional en Argentina, resulta en primer lugar un desafío por la ausencia de
información sistematizada. Sin embargo, si bien no se cuenta con un registro
nacional, regional o provincial estandarizado de las actividades internacionales de
los actores subnacionales, es posible acceder a esta información gracias a los
trabajos de investigación llevados a cabo por el Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales (CARI) en conjunto con el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD). Para este trabajo se tomará la información
provista por los informes elaborados en los años 2004 y 2005, en el marco del
programa “Provincias y relaciones internacionales”.
Del primer informe, elaborado en el año 2004, se observan las implicancias
del artículo 124 de la Constitución Nacional sobre el ejercicio internacional de las
provincias, a la vez que se analizan los textos constitucionales de gran parte de
ellas, identificando las clausulas federales, que son aquellas donde las provincias
hacen reserva de atribuciones que no delegan en el poder federal, atribuciones
que algunos casos corresponden con actividades internacionales. A continuación,
el trabajo distingue entre los distintos perfiles de inserción internacional que
presentan las provincias argentinas, distinguiendo principalmente entre gestiones
del tipo productivocomerciales o gestiones de carácter más amplio, que incluyen
la cooperación internacional, la integración o las relaciones internacionales. Así es
que, a través del análisis de las cartas constitucionales provinciales, puede
observarse que los temas internacionales que predominan están relacionados con
la incorporación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, la cuestión nacional de
soberanía sobre las islas Malvinas, el comercio fronterizo y la integración regional
e internacional. Se observa en la mayoría de los textos constitucionales que existe
un interés explícito por la reivindicación de la gestión internacional de las
provincias que, sin ir en contra de la política del estado nacional, tampoco las
vuelva dependientes a ella. Otra cuestión interesante que especifica el informe
55
realizado por el CARI en el marco del PNUD, refiere a los cambios
organizacionales que tienen lugar a nivel provincial. Esto incluye cuestiones
relacionadas a la dinámica de alternancia políticopartidaria que se genera tras los
procesos electorales, así como a cambios de autoridades aún dentro del mismo
partido. Los lineamientos y orientaciones respecto de la política internacional y su
gestión en el contexto provincial varían de acuerdo a los actores que se
encuentren en ese momento como autoridad provincial. Se observa, además, que
en cada provincia existen diferentes mecanismos de gestión internacional, por lo
que no existe una estructura administrativa uniforme en todas las gobernaciones,
sino que en cada una se adaptan los ministerios y secretarías de acuerdo a las
exigencias del medio con el conviven y de las demandas propias de cada
provincia.
Observando las características de la organización institucional de las
distintas provincias argentinas en función a la gestión internacional, el trabajo del
CARI del 2004 coordinado por Graciela Zubelzú establece las siguientes
consideraciones:
“En la mayoría de las provincias las áreas o reparticiones (Subsecretarías,
Direcciones) encargadas de esta actividad se ubican dentro de la estructura
de un Ministerio de Producción, tales los casos de las provincias de Buenos
Aires, Chaco, Salta, Santa Fe, San Juan y La Pampa. De igual manera en
el caso de La Rioja, en que se incorpora en un ministerio de perfil similar y
denominación más tradicional: el Ministerio de Industria, Comercio y
Empleo.
Sólo en algunos casos se cuenta con un área con una visión de la gestión
internacional que exceda lo productivo-comercial. Ellos son la Secretaría de
Relaciones Internacionales y una Dirección de Cooperación Internacional
(Tierra del Fuego), la Subsecretaría de Relaciones Internacionales y la
Dirección de Relaciones Internacionales (CABA), la Secretaría de
Coordinación de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior (Salta), la
Secretaría de Comercio Exterior y Relaciones Internacionales (Chaco), la
56
Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales, Integración y
Cooperación Internacional (provincia de Buenos Aires) y la Dirección de
Relaciones Internacionales (Corrientes).
En contados casos dichas áreas o reparticiones dependen de otras más
generales como la Secretaría General de la Gobernación (Corrientes), la
Jefatura de Gabinete (Neuquén) o como podría ser el Ministerio de
Gobierno (Mendoza) o el vice jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
En algunas sólo existe una Dirección de Comercio Exterior como única área
vinculada a lo internacional (Chubut y La Pampa).
Dos provincias cuentan con Agencias específicas, presumiblemente con
algún grado de autonomía, destinadas a promover eventos de promoción
de exportaciones, como son Agencia Pro Córdoba, Pro Mendoza y
BAexporta.” (CARIPNUD, 2004)
Además, continuando con las consideraciones acerca de la existencia de
información sobre la gestión internacional de las provincias y de cuán fácil o
complejo resulta acceder a esta información, el trabajo del CARIPNUD divide a
los casos provinciales en dos grupos, siendo el primero aquel compuesto por
aquellas de las cuales no pudo accederse a documentación y la información
obtenida fue sólo de carácter parcial, provisto principalmente por funcionarios
provinciales en el marco del “Taller de Trabajo”, llevado a cabo el 7 de Julio de
2014, donde distintos actores subnacionales fueron convocados con el objetivo de
intercambiar información, experiencias y propuestas. Las provincias que forman
parte de este grupo son: Córdoba, Salta, San Juan, Neuquén y Corrientes. Por
otra parte, el segundo grupo de provincias está comprendido por aquellas
provincias de las cuales se pudo obtener información de la estructura internacional
y las actividades de gestión internacional que realizan a través de documentación
referida a acuerdos internacionales, misiones provinciales internacionales y
participación en ferias internacionales. Los actores subnacionales que se incluyen
57
en este grupo son: Buenos Aires, Santa Fe, Tierra del Fuego y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
Así es que este trabajo del CARIPNUD resulta un aporte valioso al estudio
de las relaciones internacionales subnacionales en Argentina, porque presenta un
primer reporte del estado de las mismas en nuestro país hasta el año 2004.
Además de poner de manifiesto la situación de la gestión internacional de las
provincias, permite ver la necesidad de recopilar información de estas actividades
y de generar un sistema más o menos unificado de documentación, lo cual resulta
complejo por la manera en que varían las estructuras institucionales encargadas
de la labor internacional en cada provincia y por el modo y los actores con los que
se establecen las relaciones internacionales subnacionales.
Por su parte, en lo que respecta al segundo informe, publicado en el año
2005, el análisis se aplica sobre el accionar de las provincias argentinas en
materia de comercio exterior, observando tanto el rol de cancillería, así como el
accionar regional y provincial, y el papel que ocupan las agencias de promoción,
así como el sector privado. Además, el informe contempla las relaciones de las
entidades subnacionales con organismos de crédito multilaterales, como lo son el
Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Interamericano de Reconstrucción
y Fomento. Así es que este informe presenta la relación entre la cancillería
argentina y las subunidades nacionales en lo que respecta al fomento de las
relaciones comerciales internacionales, a través de programas como “Cancillería
en el Interior”, lanzado en el año 2004, y su complemento “Interior: prioridad
externa”, ambos orientados al intercambio de información e ideas sobre la
proyección internacional comercial regional y provincial de las subunidades del
país. Estos programas consisten en encuentros, denominados “misiones”, donde
se abarcan los problemas que las provincias deben resolver al momento de
exportar los bienes que producen, problemas que van desde la falta de promoción
del producto que desean comercializar, así como el incumplimiento de acuerdos
58
comerciales o problemas en cuestiones bancarias. Otra cuestión fomentada desde
Cancillería en estas reuniones, fue dar a conocer a nivel provincial las distintas
agencias nacionales encargadas de la gestión comercial, como espacios donde
las subunidades nacionales pueden plantear y resolver sus inquietudes. El trabajo
explora además los casos comerciales puntuales de las regionales de Nuevo Cuyo
(orientada más bien al comercio internacional con Chile) y Noreste Argentino
(orientada principalmente al comercio con Bolivia, Chile, Paraguay y Brasil), y en
base a sus actores provinciales, analiza sus perfiles de gestión y observa el rol del
sector privado.
En primer lugar, y como ya se ha mencionado previamente, el informe del
CARI destaca que el perfil de inserción de las unidades subnacionales argentinas
no tiene lugar desde el conjunto regional, sino que acontece desde el marco
provincial. Sin embargo, se entiende que si bien las provincias se manejan como
unidades en cuestiones comerciales, no descartan la importancia del peso que
genera el accionar en bloque y por ello no descartan el pertenecer a distintos
grupos regionales, tanto al interior como al exterior del país, especialmente
cuando se trata de provincias ubicadas en las fronteras geográficas, entendiendo
que en ellas el flujo comercial internacional está condicionado por la proximidad
física a otras entidades subnacionales. En segundo lugar, y en lo que refiere más
específicamente al accionar de las provincias, el informe concluye que en tanto los
niveles de producción de una provincia son competitivos, es probable que esta se
incline al comercio con países vecinos. Esta actividad comercial provoca en la
mayoría de los casos la necesidad de generar un respaldo institucional desde las
estructuras gubernamentales, dando lugar en la mayoría de los casos a la
creación de secretarias o agencias encargadas de la coordinación de los asuntos
comerciales de cada provincia. Se observa además que las provincias tienden a la
firma de actas y convenios con otros actores internacionales, especialmente en
aquellos espacios donde la inserción de sus productos es resultado de la
búsqueda de nichos específicos. Por otra parte, el sector privado juega un rol de
59
relativa importancia en lo que refiere a la inserción comercial internacional de las
provincias, puesto que actúa gestionando y articulando procesos como la
promoción de exportaciones y la ubicación de los productos locales en mercados
externos.
Finalmente, es menester destacar aquellos aspectos que es informe
considera como cuestiones pendientes, entre los cuales menciona:
Que el involucramiento y participación de las provincias en procesos
como la formulación de políticas nacionales de comercio exterior es
casi nula.
Los canales de queja y consulta no se hayan institucionalizados, sino
que se recurre generalmente a contactos del tipo personal.
No hay continuidad de las políticas e instituciones públicas
provinciales, por lo que la oportunidad de profundizar aptitudes en un
mundo cada vez más competitivo resulta difícil.
Lograr acciones conjuntas para promocionar exportaciones, donde
más de un actor subnacional se vea involucrado, a través de, por
ejemplo, ferias en el exterior, la creación de bases de datos y su
continua actualización, observar la relación de cada provincia con
actor externos, etc.
Presentar propuestas conjuntas en el Congreso.
Enfrentar problemáticas de infraestructura productiva que afectan a
la competitividad de las exportaciones regionales.
De este modo, a partir de ambos informes, puede concluirse que si bien no
se identifica un accionar homogéneo y uniforme desde las unidades subnacionales
argentinas en el plano internacional, si pueden apreciarse dos cuestiones: por un
lado que el incremento del fenómeno ha generado la demanda explicita de
estructuras institucionales que canalicen y registren estas actividades, además de
controlar y contrastar su accionar con la política exterior de la nación, a través de
60
instancias legislativas y su participación en el Congreso así como de otras
agencias de promoción nacionales. En segundo lugar, se identifican los espacios
de oportunidad y aquellas áreas en las que es indispensable implementar mejoras,
ya que el fenómeno, tanto por las características contextuales del sistema global,
así como las características internas de la Argentina, continuará en crecimiento y
desarrollo, por lo que dado resulta prioritario generar aquellas estructuras que
permitan canalizar las políticas internacionales de las entidades subnacionales en
Argentina, especialmente las provincias, brindando no solo el respectivo apoyo y
seguimiento desde las instancias nacionales, sino también generado a nivel
provincial instituciones reconocidas nacional e internacionalmente, cuyo
desempeño vaya más allá de los ciclos particulares de cada gobernación,
traspasando fronteras políticas en pos del desarrollo de la inserción internacional
de los actores provinciales en el tiempo.
En línea con estos planteos y como acotación final al desarrollo de la
política internacional entre los actores subnacionales argentinos, cabe destacar la
existencia de la red de Mercociudades, como un espacio de fomento de la
integración y diálogo de los entes locales cuyos estados participan de manera
activa o como observadores del Mercosur. La idea de esta red nace en 1995, en el
marco del seminario “Mercosur: oportunidades y desafíos para las ciudades”
llevado a cabo en Asunción, Paraguay, con el objetivo de generar un ámbito
institucional donde la ciudades pudieran llevar adelante acciones de intercambio y
cooperación horizontal entre ellos. En la actualidad, este red está formada por 322
ciudades de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Ecuador,
Bolivia, Colombia y Perú. Dentro de la red hay 92 ciudades argentinas
involucradas que participan en proyectos como el Laboratorio de Políticas Locales,
Innovación y Cohesión Social y Estado + Derechos. Este espacio resulta un caso
práctico donde desde la cooperación regional de los Estados, se brinda un lugar
donde se fomenta el diálogo y el intercambio entre unidades subnacionales
61
locales, promoviendo la cooperación y la puesta en práctica de proyectos
conjuntos.
Así es como puede observarse que la acción internacional subnacional
atraviesa a distintas entidades en el territorio argentino, desde gobiernos
provinciales, hasta intendencias e incluso universidades, así como otros tipos de
instituciones de investigación o de financiamiento. Lo interesante resulta entonces
observar cómo lo local se eleva hacia las esferas regional e internacional, cuáles
son las posibilidades existentes y cómo el gobierno federal se encarga de limitar o
promover estas oportunidades.
Capítulo 4.2 Actores más relevantes de la Política Internacional
Subnacional en Argentina en el período 20002015: El caso de la ciudad
autónoma de Buenos Aires.
Las dinámicas de la globalización afectan de manera transfronteriza a todas
las unidades del sistema internacional. El caso argentino no se ve ajeno a este
fenómeno. Para el análisis a continuación, se tomará como caso de análisis la
ciudad autónoma de Buenos Aires,
La capital del país es la ciudad donde se radican las embajadas de aquellos
países que tienen representación diplomática en el territorio de la Republica
Argentina, es la principal urbe en lo que a actividad política, social, comercial,
cultural, tecnológica y educativa refiere dentro del país, así como el principal punto
de contacto entre el exterior y el interior de la Argentina.
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la capital de la República
Argentina. También es conocida como Capital Federal ya que es sede del
gobierno federal del país. Se ubica en la llanura pampeana, al centroeste de la
Argentina sobre la orilla del Río de la Plata, dos características geográficas que
62
impactan en su exposición internacional: como eje central de una de las regiones
más productivas del país en cuanto a bienes de exportación y como uno de los
puertos de mayor caudal de ingresos y egresos del país. A estas características se
suma la alta densidad demográfica: hasta el censo nacional de 2010, la ciudad
contaba con 2.8 millones de habitantes, a los que se suman los 12.8 millones del
aglomerado urbano lindante, el Gran Buenos Aires.
Desde el año 1994, a partir de la reforma constitucional, la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires posee régimen autónomo, facultades propias de
legislación y jurisdicción y régimen de elección de su autoridad, según dicta el
artículo 129 de la Constitución Nacional, citado a continuación:
Artículo 129 - La Ciudad Autónoma de Buenos Aires tendrá un régimen de
gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe
de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley
garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires
sea la capital de la Nación. (...)
De acuerdo a lo anterior, el régimen de gobierno es de tipo autónomo, lo
que significa que la ciudad cuenta con sus propios representantes (Jefe de
Gobierno y legisladores) para organizar sus instituciones y responde, desde 1996
a los artículos de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Para el desarrollo a continuación, resulta importante observar el inciso
tercero del artículo 104 de la mencionada Constitución de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, que establece lo siguiente:
Artículo 104 Atribuciones y facultades del Jefe de Gobierno:
Inc. 3 Concluye y firma los tratado, convenios y acuerdos internacionales e
interjurisdiccionales. También puede celebrar convenios con entes públicos
nacionales, provinciales, municipales y extranjeros y con organismos
63
internacionales, y acuerdos para formar regiones con las Provincias y Municipios,
en especial con la Provincia de Buenos Aires y sus municipios respecto del área
metropolitana, en todos los casos con aprobación de la legislatura. Fomenta la
instalación de sedes y delegaciones de organismos del Mercosur e internacionales
en la Ciudad.
Así es que vemos que el texto constitucional, en concurrencia con aquello
dictaminado por los previamente mencionados artículos 124 y 125 de la
Constitución Nacional, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
pone de manifiesto cuáles son las tareas de índole internacional que tiene
potestad de llevar adelante el Jefe de Gobierno de la ciudad, pero no lo hace de
una manera explícita respecto de las libertades o restricciones con las que la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires puede actuar. Esta cuestión fue solventada por
la ley 24.588 publicada en el Boletín Oficial el 30 de Noviembre de 1995, conocida
también como “Ley Cafiero”, que establece lo siguiente:
Artículo 14 - La Ciudad de Buenos Aires podrá celebrar convenios y contratar
créditos internacionales con entidades públicas o privadas siempre que no sean
incompatibles con la política exterior de la Nación y no se afecte el crédito público
de la misma, con la intervención que corresponda a las autoridades del Gobierno
de la Nación.
Por su parte desde la estructura institucional, el gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires está comprendido por un área que se encarga de
manera específica de actuar sobre temas que competen al ámbito de las
relaciones internacionales. Sin embargo, también es notable como esta área
puede tener mayor o menos autonomía y ser dependiente de uno u otro ministerio
según el tema que se encuentre vigente en la agenda internacional de la ciudad.
Así, la Subsecretaría de Relaciones Internacionales e Institucionales, compuesta
por cuatro áreas de trabajo (Relaciones Internacionales y Cooperación, Culto,
64
Relaciones Institucionales y Protocolo y Ceremonial) se ocupa tanto de las
relaciones internacionales bilaterales como multilaterales que pueda llevar
adelante el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de la promover la
Cooperación Internacional entre los pueblo y de entregar los Reconocimientos
Internacionales correspondientes.
Ya más específicamente dentro de la gestión del marco institucional, en su
análisis de caso, la Lic. Natalizio identifica entre las responsabilidades y funciones
de la Subsecretaría de Relaciones Internacionales de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires pueden las siguientes: planeamiento y ejecución de la agenda
internacional del jefe de gobierno; planeamiento de las agendas de delegaciones y
comitivas extranjeras; establecimiento de vínculos con instituciones académicas,
organizaciones no gubernamentales, fundaciones y partidos políticos del mundo;
organización de espacios de debate, formación y reflexión; coordinación del
Gobierno de la Ciudad con el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y culto y con las representaciones diplomáticas acreditadas en el
país y con sede en la CABA. Además de estas funciones organizativas y de
planeamiento, esta Subsecretaría se encarga también de la recopilación y
conservación de los convenios de cooperación, actas de intención y
hermanamientos, acuerdos bilaterales y multilaterales celebrados por el Gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Finalmente, esta Subsecretaria también
se encarga del relacionamiento con otras agencias tanto propias del gobierno de
la ciudad como del gobierno nacional, como lo son Comercio Exterior, Turismo y
Cultura, para coordinarse y trabajar en conjunto con estas áreas donde también
inciden temáticas del ámbito internacional.
En este marco institucional, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
entiende a la cooperación internacional como un instrumento de promoción de
solidaridad entre los pueblos, cuya puesta en práctica se ve reflejada a través de
la gestión de proyectos de cooperación financiera y técnica, la promoción de
jóvenes artistas, deportistas y expertos, para que se contactes con sus pares en
otros territorios contribuyendo al mutuo enriquecimiento. Esta política de
65
cooperación apunta también a fortalecer las relaciones bilaterales y multilaterales
de gobiernos locales, hacia donde apuntan las tendencias globales de
descentralización de las capacidades internacionales del Estado nación, pero
siempre en concordancia con aquello expuesto por la política exterior del país. Los
ejes a los que apunta el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dentro
de este programa son: innovación, medioambiente, inclusión y cultura, como
pilares para relacionarse con el resto del mundo.
A su vez, siguiendo lo analizado por la Lic. Natalizio en su trabajo “La
relación bilateral BeijingBuenos Aires en clave subnacional”, es posible identificar
ciertas características que hacen al rol internacional de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. De este modo, la autora distingue entre particularidades endógenas
y exógenas que impulsan a la Capital Federal como actor subnacional. Entre las
cuestiones endógenas, cabe destacar lo que la autora describe como un proceso
de “Metropolización”, impulsado por la globalización contextual y la tendencia a la
privatización de servicios urbanos, donde se observa por una parte el surgimiento
de nuevas áreas de consumo y esparcimiento como los shoppings, mientras que
por otro se ve un aumento en las variables desigualdad y pobreza al interior de la
ciudad. La siguiente variable doméstica que la autora retoma es el impacto que
tiene el modelo productivo del país llevado adelante en la década de los noventa,
donde el capital extranjero cobra fuerte presencia y “La CABA se constituye en
espacio de concentración de actividades bancarias y financieras, acompañado del
boom inmobiliario y las privatizaciones”. (Natalizio; 2007) La tercer cuestión es lo
que se reconoce como la aplicación del Modelo Barcelona, una serie de pautas
orientadas a la organización de las ciudades globales desde tres pilares: el
gobierno político, la gestión administrativa y la relación con los ciudadanos, donde
el objetivo es lograr la interrelación constante de estas tres áreas como agentes
urbanos en pos del desarrollo de la ciudad.
Por su parte, respecto de los factores exógenos, la autora menciona dos
cuestiones que afectan a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante los años
66
noventa. Por un lado tiene lugar una revaloración de las Megalópolis, esto quiere
decir que se empieza a ver de modo positivo que se concentre actividad
económica y densidad demográfica en los ámbitos urbanos, y por otra parte
comienza a cobrar auge el fenómeno de las “Ciudades Globales”, una modalidad a
través de la cual las ciudades comienzan a orientarse hacia los mercados
globales, impactando así en su estructura, sus funciones y su desarrollo
económico, tecnológico en función de las demandas del sector financiero, de
servicios y de exportaciones. Retomando a Saskia Sassen en “Localizando
ciudades en circuitos globales” la globalización hace que el producto principal
generado por las ciudades deje de ser tangible y pase a ser intangible, donde lo
que importa es el flujo de la información, y donde se empieza a hablar de un
debate “desindustrialización” vs “tercerización”
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires pasa a ser reconocida como
autónoma a partir de la reforma constitucional de 1994, cuestión que coincide con
el auge del fenómeno de las ciudades globales, modelo al cual proyecta su
desarrollo e incorpora en su constitución de 1996 un área específica, la de gestión
internacional, orientada a canalizar las necesidades de la demanda externa sobre
la Capital Federal. De este modo, emprende caminos de relacionamiento bilateral
con otras entidades subnacionales; genera acuerdos, convenios y tratados con
ellas, y busca el fortalecimiento de vínculos con ciudades, regiones e instituciones
alrededor del mundo. En su trabajo “La multicausalidad y multidimensionalidad de
la acción de los actores subnacionales argentinos. El caso de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires”, la Lic. Victoria Natalizio identifica tres dimensiones a través de
las cuales la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se inserta en el mundo de las
relaciones internacionales: las relaciones bilaterales, las relaciones multilaterales y
la cooperación descentralizada, las cuales complementa y refuerza con la
promoción del comercio exterior y el financiamiento externo.
Dentro de las relaciones bilaterales, de acuerdo a Natalizio, pueden
mencionarse: consultas provenientes de autoridades de gobiernos subnacionales
extranjeros, acuerdos de hermanamiento y otros convenios, contactos con
67
embajadas, intercambio de notas con autoridades de ciudades del mundo, visitas
y viajes oficiales, recepción y acompañamiento de comitivas extranjeras, viajes de
funcionarios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, reuniones entre distintas
reparticiones del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y autoridades
de gobiernos subnacionales extranjeros, intercambios y proyectos entre la Ciudad
Autónoma de Buenos aires y otros gobiernos subnacionales extranjeros,
propuestas de cooperación bilateral con otras ciudades del mundo, entre otras.
Respecto de las relaciones multilaterales llevadas adelante por la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, cabe destacar las Redes de Ciudades, que son un
espacio donde estos actores subnacionales tienen la posibilidad de fortalecer su
integración en el marco del sistema internacional. De este modo, la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires es tanto un actor subnacional como una ciudad global,
de acuerdo a la definición de Sassen. Participada de redes como la de
Mercociudades de manera activa y continua, como una de las 13 ciudades
fundadores de la red en Asunción, Paraguay en 1995. Participa además en la
Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI) formada por todas la
capitales de Iberoamérica más Río de Janeiro, San Pablo y Barcelona; también la
red Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU); la Federación Latinoamericana
de Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA); el Centro Iberoamericano de
Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU) y el International Council for Local
Environmental Initiatives (ICLEI). La participación de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires en estas redes trasluce su involucramiento con las áreas de
Sociedad, Cultura, Turismo, Medio Ambiente y Cooperación descentralizada
desde el espacio local (las ciudades) hacia el espacio sistémico, de manera tanto
regional como internacional.
68
Capítulo 4.3 Áreas de actividad más recurrentes de la Política
Internacional Subnacional en Argentina en el período 20002015: El caso
de la ciudad autónoma de Buenos Aires.
De manera general pueden identificarse en el caso argentino, las áreas en
torno a las cuales gira en mayor medida la inserción externa de las provincias:
Importación y exportación de bienes primarios.
Importación y exportación de bienes industriales.
Acuerdos de desarrollo tecnológico, científico y medioambiental.
Acuerdos de cooperación cultural y educativa.
Respecto de la importación y exportación de bienes primarios e industriales,
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires figura como una de las áreas de mayor
potencial exportador, según el trabajo “24 oportunidades: un análisis del potencial
exportador de las provincias argentinas” publicado en Febrero de 2016 por
Mariano Luis Barrionuevo, María Florencia Iborra y Gabriel Michelena. En dicho
trabajo, también identifican que el área de mayor concentración de exportaciones
e importaciones en la Capital Federal responde a la industria farmacéutica, donde
se exportan mayormente hormonas de uso medicinal, alrededor de un 15% y
medicamentos de uso terapéutico de venta minorista, un 8% de las exportaciones
del año 2013. Además, los autores notan que las dinámicas de exportación de la
ciudad Autónoma de Buenos Aires responden a un contexto de baja apertura, pero
con una importante sofisticación del producto, lo que le permite generar
oportunidades de inserción internacional en el ámbito comercial.
En lo que a comercio exterior refiere, el gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires ha realizado un acuerdo con el CBI (Centre for Promotion of Imports
from developing countries) un organismo que depende del Ministerio de
Relaciones de Holanda, contribuyendo así a la inserción internacional de las
exportaciones de la ciudad en el mercado europeo en 27 sectores, catalogados en
69
las áreas de Agricultura, Comida y Silvicultura(Frutas, verduras, carnes, semillas,
aceites, etc.); Bienes de consumo (textiles, decoración, joyas, calzado, etc.);
Productos industriales (componentes de metal, autopartes, productos eléctricos y
electrónicos, etc.) y Servicios (turismo, conocimiento, etc.).
Entre los acuerdos de compromiso medioambiental, a nivel internacional, la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires participa a través de la Agencia de Protección
Ambiental y en conjunto con otras ciudades del mundo del Grupo de Liderazgo
Climático o C40 (una red internacional de mega ciudades que buscan elaborar
políticas para reducir los efectos del cambio climático y generar mecanismos de
adaptación al mismo) así como de proyectos como el CDP (Carbon disclosure
Project), el GPC (Global protocol for communities) y 100 Resilient Cities, que
funcionan como plataformas de compromiso con el cuidado del medioambiente así
como canales de comunicación con otras ciudad que de ellos participan.
En lo que hace al ámbito tecnológico y científico, la ciudad Autónoma de
Buenos Aires, a través de la Dirección General de Comercio Exterior, busca
generar apoyo constante a la industria tecnológica. Por un lado, se realizan
actividades anuales de capacitación y misiones comerciales a distintas ciudades
del mundo, con el objetivo de dar a conocer e internacionalizar proyectos locales.
A su vez, desde la Dirección General de Inversiones y en asociación con el Distrito
Tecnológico de Parque Patricios se busca dar a compañías locales abocadas a la
tecnología la posibilidad de participar en negocios del exterior a través de la
promoción de la apertura de mercados. Finalmente, esta área de tecnología, bajo
el objetivo de incentivar las industrias creativas y la innovación, organiza una visita
anual a Silicon Valley, donde se encuentran las mayores empresas de tecnología
del mundo con el propósito de permitir que empresarios y científicos puedan
conectarse y generar vínculos internacionales.
70
Respecto a lo que a educación concierne, el gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires promueva e impulsa principalmente programas de intercambio con
otros países, donde se fomenta la inserción en una cultura diferente, el
aprendizaje del idioma y los usos y costumbres y el intercambio de vivencias y
puntos de vista, con el objetivo de fomentar procesos de integración e inclusión y
ampliando el horizonte de posibilidades de las personas que participan de dichos
programas. Entre ellos cabe mencionar los programas de becas parciales para
alumnos que realizan parte de sus estudios en el exterior y los programas de
estudio de lenguas.
En el ámbito de la promoción y la difusión de la cultura, la ciudad Autónoma
de Buenos Aires ha celebrado tratados que promueven el intercambio y mutua
solidaridad con otras ciudades del mundo, con el objetivo de llevar parte de cultura
argentina, y puntualmente aquella que se vive en la capital federal hacia afuera, a
la vez que se traen costumbres y tradiciones de distintitos lugares del planeta,
como es el caso del ciclo “Buenos Aires celebra”, un espacio organizado por la
Dirección General de Colectividades, dependiente de la Subsecretaría de
Derechos Humanos y Pluralismo Cultural, donde la ciudad rinde homenaje a los
habitantes de distintos países del mundo, a partir de los aportes y contribuciones
que han hecho sus comunidades en la Argentina y especialmente en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, mostrando y compartiendo su identidad, historia y
cultura a través de muestras montadas en las calles de la ciudad. .
En lo que respecta al área de deporte, puede observarse que la ciudad
fomenta la realización de eventos de índole internacional de distintas disciplinas
en la ciudad, como el tenis, el automovilismo, el futbol, entre otras, y en la
actualidad puntualmente desde la realización en el año 2018 de los Juegos
Olímpicos de la Juventud. De este modo, involucra a la comunidad local con un
evento de índole internacional en áreas como cultura, deporte y educación,
71
promoviendo el desarrollo urbano y social de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires.
Finalmente, desde la Secretaría de Modernización, Innovación y Desarrollo
y dentro de la Agencia de Promoción de Inversiones y Comercio Exterior, se busca
mostrar a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como un lugar atractivo para la
inversión internacional, buscando generar empleo y fomentar el desarrollo
económico, sea a través de misiones comerciales así como la puesta en escena
de Ferias Internacionales. Además, en el marco de esta Agencia, existen en la
actualidad programas para lograr la internalización tanto de empresas pequeñas y
medianas así como de individuos que buscan desarrollarse en el exterior. Dentro
de este programa se fomenta la participación activa de particulares, a través de la
comunicación de las diversas formas de acción en el exterior posibles desde el
marco que genera por ejemplo a través de ferias donde presenta y pone en
contacto entes locales e internacionales en áreas tan diversas como cultura,
diseño, educación, economía, tecnología, entre otras. Puntualmente, en el trabajo
sobre “La internacionalización de las PyMES como factor explicativo del
crecimiento externo”, dentro del compilado “Procesos y actores en la Gestión de la
Política Internacional Subnacional” de la Dra. Calvento, los Doctores Bigier,
Martínez, Guercio y la Lic. Corzo, observan que las PyMES argentinas se
encuentran mayormente concentradas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y
que uno de los factores clave para que puedan financiarse se encuentra en lograr
su internacionalización para poder obtener recursos provenientes del exterior. De
este modo, los autores analizan las restricciones que afectan a las PyMES al
momento de buscar financiamiento externo así como la ubicación de sus
exportaciones en el mercado internacional. Concluyen de este análisis que la
exposición de las empresas afecta su participación en el comercio anterior, y de
aquí se entienden las cuestiones previamente mencionadas de promoción y
conocimiento fomentadas por la Secretaría de Modernización, Innovación y
Desarrollo del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
72
Otro espacio de inserción internacional emprendido por el gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, consiste en su participación del proyecto de
hermanamiento de ciudades, iniciativa que surge en Europa después de la
Segunda Guerra Mundial, para fortalecer los lazos entre las distintas ciudades
europeas y progresivamente expandiéndose al resto del mundo. El objetivo del
hermanamiento de ciudades es fomentar el contacto cultural y humano entre sus
poblaciones a través de estrechos vínculos de solidaridad. Cada caso de
hermanamiento especifica los propósitos por los cuales lleva adelante esta
práctica, pero el motivo más habitual es construir y mantener vínculos de relación
y mutuo conocimiento. Hasta la actualidad, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
se encuentra hermanada con 66 ciudades tanto en América Latina y del Norte, así
como también en Europa, Asia, África y Oceanía. El detalle de los convenios por
hermanamiento puede encontrase en el Anexo II. Una de las condiciones
mencionadas para llevar el hermanamiento de ciudades consiste en que las
mismas tengan características similares, sin embargo, esta no es una limitante a la
hora de entablar esta práctica y pueden comprometerse en ella ciudades con las
más variadas características. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires participa de
esta modalidad de forma activa y continua desde el año 1974, siendo el primero
con la ciudad de Sevilla, hasta la actualidad.
Por su parte, y en el marco de los trabajos de investigación llevados
adelante por el CARI desde el Comité sobre las Provincias en el Plano
Internacional, particularmente desde el proyecto de Sistematización y Publicación
online de los Convenios Internacionales celebrados por las Provincias Argentinas,
es posible identificar en este caso aquellas acciones en relación con el ámbito
internacional llevadas adelante por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El
objetivo de este trabajo del comité de provincias del CARI es de este modo
“maximizar la publicidad, el conocimiento y la divulgación al público y a los medios
interesado, del accionar externo de nuestras provincias (...)”
73
Limitándonos al marco temporal de este análisis, competen aquellos
instrumentos de carácter internacional con vigencia a partir del año 2000. De los
archivos provistos por la recopilación del CARI se identificaran para su análisis
aquellos celebrados en el período 2000 y 2015, ordenándolos de modo
cronológico y subdividiéndolos entre aquellos establecidos entre la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y otros ciudades y aquellos establecidos con otros
entes subnacionales de diversa índole. Así, es que pueden identificarse los
siguientes casos:
Tratados, acuerdos y memorándums firmados con otras ciudades:
Febrero de 2000: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Aschkelon, Israel,
para el desarrollo y profundización de lazos culturales, sociales, económicos y
turísticos entre ambas ciudades.
Abril de 2000: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Seinäjoki, Finlandia,
para establecer una cooperación para la formación y perfeccionamiento de
técnicos dentro del área cultural.
Mayo de 2000: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Quebec, Canadá,
para fortalecer el diálogo de sus comunidades artísticas y el conocimiento mutuo
de sus culturas.
Junio de 2000: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Génova, Italia, para
continuar e intensificar su cooperación futura.
Marzo de 2001: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Ohio, Estados
Unidos, para realizar actividades tendientes a fortalecer e incrementar los
intercambios entre ambas jurisdicciones, para profundizar sus vínculos.
Octubre de 2001: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Prefeitura
Municipal de San Pablo, Brasil, para realizar actividades conjuntas con el fin de
fortalecer e incrementar las relaciones entre ambas ciudades, profundizando los
vínculos existentes.
74
Noviembre de 2001: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Erevan,
Armenia, para impulsar y dar contenido a los vínculos de amistad y cooperación a
crearse entre las ciudades.
Diciembre de 2001: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Beijing, China,
para promocionar y desarrollar emprendimientos privados a través de programas
educativos y de entrenamientos, dirigidos especialmente a PyMES.
Septiembre de 2002: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el municipio de
la ciudad de Asunción, Paraguay, para cooperar en una efectiva política de
solidaridad entre los países desde el aspecto político de los procesos de
integración económica y de organización de las ciudades.
Marzo de 2003. Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Milán, Italia, para
desarrollar la cooperación, respetando las disposiciones jurídicas de la República
Argentina y la República Italiana.
Abril de 2003: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Ciudad de La Paz,
Bolivia, para propiciar y desarrollar programas de cooperación entre los gobiernos
en las materias y áreas de gestión que resulten de interés.
Septiembre de 2003: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Intendencia
Municipal de Montevideo, Uruguay, para implementar acciones conjuntas de
desarrollo y promoción de la actividad turística entre ambas ciudades.
Noviembre de 2003: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno de
la Provincia de Lucca, Italia, para implementar acciones conjuntas que promuevan
el desarrollo del sector industria, turístico, comercial y de las PyMES en ambas
jurisdicciones.
Abril de 2004: Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado y Metro
de Madrid, S.A., España, para reforzar lazos de colaboración, desarrollando
acciones de intercambio y cooperación.
Noviembre de 2004: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la comuna de
Ferrara, Italia, para llevar adelante el hermanamiento entre las ciudades, donde se
comprometen a establecer una relación de mutua colaboración y asistencia, con el
fin de generar e implementar acciones en cada una de sus jurisdicciones.
75
Mayo de 2006: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Beirut, República del
Líbano, para declarar el deseo de desarrollar y consolidar las relaciones de
amistad y cooperación.
Agosto de 2006: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el municipio de Belo
Horizonte, Brasil, para promocionar actividades conjuntas e intercambios de
experiencias, información y conocimiento en diferentes áreas de gobierno con el
fin de fortalecer e incrementar las relaciones entre ambas ciudades.
Diciembre de 2007: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la intendencia de
la ciudad de Asunción del Paraguay, Paraguay, para velar por la promoción,
difusión y fomento de las actividades de los diversos sectores culturales, sociales
y económicos.
Diciembre de 2007: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la intendencia
municipal de Montevideo, Uruguay, para reafirmar la voluntad de cooperación ya
existente entre las mismas en materias de suma importancia e interés común.
Diciembre de 2007: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Comunidad de
Madrid, España, para velar por la promoción, difusión y fomento de las actividades
de los diversos sectores culturales.
Abril de 2008: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la prefeitura del
municipio de San Pablo, Brasil, para promover actividades conjuntas e
intercambios de experiencias, información y conocimientos.
Mayo de 2008: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Deutsche
Staatsoper de la ciudad de Berlín, Alemania, para promover actividades conjuntas
e intercambios de experiencias, información y conocimientos en diferentes áreas
de cultura.
Julio de 2008: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Hanoi, Vietnam, para
cooperar en las áreas de planeamiento urbanístico, entrenamiento de personal,
promoción comercial, turismo y actividades culturales.
Septiembre de 2008: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el
ayuntamiento de Madrid, España, acuerdo de cooperación estratégica para
extender y profundizar los lazos de amistad.
76
Diciembre de 2008: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Móstoles, Italia,
para compartir conocimientos y experiencias adquiridos por cada una de ellas en
las funciones que les son propias, y colaborar en el desarrollo de los medios
técnicos y humanos necesarios en sus ámbitos de actividad, como medio para
conseguir una mayor repercusión, notoriedad y valoración para la celebración del
Bicentenario de las respectivas guerras de independencia.
Agosto de 2009: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Alcaldía
Metropolitana de Caracas, Venezuela, para establecer áreas de cooperación.
Diciembre de 2009: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Xunta de
Galicia, España, para promover relaciones entre los habitantes de Buenos Aires y
los de Galicia, comprometiéndose a cooperar para el conocimiento mutuo y la
puesta en marcha de iniciativas que mejoren el bienestar común.
Abril de 2010: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y San Petersburgo,
Federación Rusa, para prestar apoyo para la realización de proyectos conjuntos a
fin de fortalecer el desarrollo de la cooperación económicocomercial.
Septiembre de 2011: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el municipio de
Shanghái, República Popular de China, para acordar esforzarse por apoyar el
desarrollo de las relaciones empresariales y comerciales entre sus sectores
empresariales.
Diciembre de 2011: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Intendencia de
Montevideo, Uruguay, para promover actividades conjuntas e intercambios de
experiencias, información y conocimientos en las áreas de cultura, turismo, salud,
medio ambiente, educación, desarrollo urbano e infraestructura y política
internacional.
Enero de 2012: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Ciudad de
Santiago, Chile, para establecer las siguientes áreas de cooperación: cultura,
desarrollo económico, transporte, ambiente y espacio público.
Marzo de 2013: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y alcaldía de la ciudad
de París, Francia, para promover actividades conjuntas e intercambio de
77
experiencias, información y conocimiento en diferentes áreas de gobierno con el
fin de fortalecer e incrementar las relaciones entre ambas ciudades.
Agosto de 2013: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Distrito Federal de
Brasilia, Brasil, para celebrar su hermanamiento y establecer un régimen de
colaboración mutua para ejecutar acciones cooperadas y reciprocas en las áreas
de desarrollo económico, planeación urbana y de eventos, transportes,
sustentabilidad, educación, cultura y turismo.
Tratados, convenios, acuerdos y memorándums firmados con
instancias provinciales o municipales, universidades, instituciones
educativas y organismos internacionales:
Febrero de 2000: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Unión
Iberoamericana de Municipalistas, para desarrollar acciones que resulten de
interés común, enmarcadas en las políticas de fortalecimiento integral de la
administración y gestión del GCABA, con énfasis en la formación y capacitación
de recursos humanos para el programa de descentralización.
Junio de 2000: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Universidad de
Miami, Estados Unidos, memorándum de entendimiento para promocionar y
desarrollar emprendimientos privados a través de programas educativos y de
entrenamiento, dirigidos especialmente a PyMES.
Marzo de 2001: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Ministerio de
Cooperación, Comercio, Artesanato y Pesca de la región de Sicilia, Italia, para
intensificar los esfuerzos comunes para una mayor colaboración e intercambio en
sus ámbitos de competencia, y propiciar el acercamiento de empresas de ambas
regiones para desarrollar mediante acciones asociativas nuevas estrategias de
producción y comercialización.
Abril de 2001: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Consejería de
Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, España, para reforzar la
elaboración, la amistad y el intercambio entre ambos estados.
78
Mayo de 2003: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), para continuar con el marco
institucional creado por el Primero Convenio (1998) con el objetivo del desarrollo
de temas de interés común, que faciliten la realización de acciones de cooperación
de diversa índole entre las partes, en particular estudios e investigaciones sobre la
evolución económica y social que requiere el Gobierno de la Ciudad para
perfeccionar el diseño de sus políticas de desarrollo económico, financiero y fiscal
y sus políticas de acción social.
Octubre de 2006: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Organización de
Estados Iberoamericanos, para establecer pautas para la implementación de
políticas de colaboración y asistencia técnica, complementación e intercambio
entre ambas partes que permitan coordinar acciones a fin de mejorar la calidad de
vida de la población más vulnerable de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Marzo 2009: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Fundación
Cooperación y Ciudadanía de Castilla y León, España, para aunar los
conocimientos de las partes, la experiencia que acumulan sus recursos humanos,
las capacidades en la administración de los medios destinados a la realización de
proyectos de interés común, trabajando para desarrollar al máximo su potencial
mutuo.
Mayo de 2009: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno de la
Región de Toscana, Italia, para establecer como materia de intercambio el área de
seguridad.
Julio de 2010: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Ministerio de
Educación y Cultura de la República Oriental del Uruguay, para mejorar la calidad
educativa, garantizar el acceso a las nuevas tecnologías y a la inclusión social así
como también acortar la brecha educativa y digital existente, ampliando el acceso
a diferentes bienes culturales intentando compensar las desigualdades educativas.
Julio de 2010: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Organización de
Estados Iberoamericanos para la educación, la ciencia y la cultura, para establecer
pautas para la implementación de políticas de colaboración y asistencia técnica,
79
complementación e intercambio entre ambas partes, que permitan coordinar
acciones a fin de mejorar la calidad de vida de la población más vulnerable de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Marzo de 2011: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Región Autónoma
de Cerdeña, Italia, para favorecer la recíproca cooperación en el ámbito
económico, turístico, comercial, cultural y medioambiental mediante la promoción
de actividades conjuntas de iniciativas tanto públicas como privadas en sectores
de recíproco interés.
Junio de 2012: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Embajada de la
República de Corea, para prestarse recíprocamente colaboración con el objeto de
desarrollar acciones que resulten de interés común, enmarcadas en las políticas
de fortalecimiento integral de sistema educativo a través de la enseñanza del
idioma coreano en la red de enseñanza del Ministerio de Educación del gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Abril de 2013: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la región Basilicata,
Italia, para promover el diseño y aplicación conjunta en diversos tipos de
actividades.
Junio de 2013: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el “Camões Instituto
da Cooperação e da língua I.P”. Portugal, para desarrollar acciones de interés
común enmarcadas en las políticas de fortalecimiento y gestión integral del
sistema educativo.
Junio de 2013: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Embajada de la
República de Francia, para desarrollar acciones que resulten de interés común,
enmarcadas en políticas de fortalecimiento integral del sistema educativo y de
gestión del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y de cooperación educativa y
promoción del idioma francés de la Embajada de la República de Francia.
Octubre de 2013: Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Embajada del
Reino de los Países Bajos y la Embajada de Dinamarca, para fomentar la
realización de actividades que tiendan a la promoción del uso de la bicicleta como
80
medio de transporte ecológico, saludable, económico y rápido en el marco de “I
(bike) ABC”.
En primer lugar, es necesario acotar que las observaciones que a
continuación se presentan responde a la pequeña muestra del universo de análisis
comprendido por aquellos actores internacionales (tanto sub como supra
nacionales) con los que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha celebrado algún
tipo de tratado entre los años 2000 y 2015, y a su vez, los investigadores que
forman parte del Comité de Provincias del CARI dejan asentado que en la
recopilación de textos pueden haber existido omisiones, ya que el objetivo del
trabajo fue la sistematización y digitalización de los convenios internacionales
celebrados por gobiernos locales, como lo es en este caso la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
Una vez comprendida esta aclaración, puede proceder a observarse que se
celebran con frecuencia acuerdos y convenios con unidades subnacionales
similares, es decir, ciudades, alcaldías e intendencias, donde la variable más
repetida es el fortalecimiento de vínculos y la promoción de actividades para el
desarrollo conjunto. A su vez, se nota una marcada tendencia hacia la
cooperación cultural y social.
Predominan los convenios de tipo cultural y educativo sobre otros aspectos
en aquellos celebrados entre las ciudades, mientras que en acuerdos con otros
organismos de distinta índoles internacional tienden a predominar los económico y
social.
De aquellos casos que se identifican tratados celebrados con países
pertenecientes al continente asiático, la temática gira en torno a la economía.
Mientras que para aquellos establecidos con actores internacionales de Europa y
América Latina, son la cultura y el compartir experiencias y modelos de desarrollo
las temáticas más frecuentes.
Se observan también notoriamente varios convenios de carácter abierto o a
determinar según lo ameriten las circunstancias. De este modo, la celebración de
81
convenios resulta un modo de generar y hacer perdurar canales de contacto
internacionales, donde estos tratados y acuerdos que a simple vista parecen
difusiones, contienen el deseo de abrir las puertas a futuros acuerdos.
Sea en la instancia ciudad o hacia otro tipo de actor internacional, existe un
reconocimiento de los ciudadanos como los principales afectados por los tratados
y convenios. Es ampliamente citado el valor de los recursos humanos, tanto
porque son quienes aportan experiencia y permiten el inicio, fomento y desarrollo
cuando se busca poner en práctica la mayoría de estos tratados, así como
también porque varios de estos acuerdos tienen como objetivo la protección de los
sectores más vulnerables así como la promoción de experiencias internacionales e
interculturales en amplios sectores de la sociedad.
También se observan declaraciones que tienen como objetivo reafirmar
tratados anteriores, dejando constancia de que el paso del tiempo no interrumpe el
flujo de relaciones internacionales entre dos ciudades, en este caso. Finalmente, y
quizás en menor medida, se identifican casos donde lo que se promueve es el
desarrollo de la producción y la economía en las partes involucradas y según sus
intereses lo ameriten.
Es así que puede observarse el involucramiento en materia de relaciones
internacionales por parte del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de
manera activa en diferentes ámbitos: social, cultural, económico, tecnológico,
medioambiental, educativo, entre otros, lo que convierte a este ente subnacional
en un actor que se dedica continuamente a crear y mantener lazos en el ámbito
exterior, como modo de acercar esta esfera al espacio local y permitir que sus
ciudadanos y sus instituciones públicas y privadas puedan beneficiarse del
contacto con los procesos que se llevan a cabo en la esfera internacional.
El rol de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como actor internacional
desde la esfera subnacional tiene su origen prácticamente desde el momento en
que la ciudad es dotada de autonomía con la reforma constitucional de 1994 y la
82
publicación de su estatuto en 1996. Con el paso de los años, y por efecto tanto de
factores externos como domésticos, su rol en el ámbito de las relaciones
internacional no sólo se mantuvo sino que creció de manera considerable: se
extiende a áreas diversas que van más allá del comercio o el financiamiento
exterior e involucra sociedad, cultura, turismo, medioambiente, tecnología,
deporte, educación, entre otros. Se conjuga en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires su carácter de capital de la Nación, su alta exposición frente al resto del
mundo en distintas áreas de interés, su involucramiento directo con cuestiones del
ámbito internacional y el interés de sus funcionarios y ciudadanos por el
intercambio con el extranjero, tanto en materia comercial como también de
experiencias, conocimientos y cultura.
83
Parte V – Acotaciones, análisis y balances.
El estudio presentado ha tenido como objetivo recopilar y presentar
aquellas cuestiones relacionadas con el fenómeno de política internacional
subnacional en la República Argentina en el período comprendido entre los años
2000 y 2015. Para ello se procedió en primer lugar a proporcionar los estudios que
ya habían sido formulados sobre la temática, con el objetivo de poner de
manifiesto qué es lo que se entiende en el trabajo realizado por “Política
Internacional Subnacional”. De este modo, se partió de la noción de que esta
práctica es un fenómeno que involucra a los niveles internos del Estadonación y
sus relaciones en la esfera internacional. Este proceso se da mayormente en
Estados con carácter federativo, puesto que sus partes constitutivas tienen
capacidad de toma de decisión más allá de las potestades que le delegan al
gobierno central. Como ente subnacional puede definirse a cualquier actor interno
del estado que tenga proyección de diversa índole respecto de sus relaciones
internacionales: ciudades, provincias, universidades, instituciones de
investigación, empresas, organizaciones no gubernamentales, entre otros.
Al referirnos al caso argentino, el estudio se centro en tres ejes principales
para comprender las dinámicas de política internacional subnacional al interior del
país: la dinámica histórica, la dinámica jurídica y la dinámica institucional. Bajo el
primer eje, se realizó un relevamiento histórico de aquellos procesos que desde la
formación del Estadonación argentino, e incluso desde los momentos previos,
incluyeron acciones de relacionamiento de entes subnacionales más allá de la
frontera territorial. Con respecto a la dinámica jurídica, se extrajeron aquellos
artículos de la Constitución Nacional que tras la reforma llevada a cabo en el año
1994 toman en consideración algunas de las posibilidades de acción en el marco
internacional que se les permite tener a las provincias argentinas como actor
subnacional. Además, se contrastó a estos artículos con las versiones previas,
para entender la variación en las facultades que desde el gobierno central se le
estaba otorgando a las provincias. Continuando con la variable jurídica, pero ya
84
dentro del caso de estudio seleccionado, se observó cómo el estatuto del gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, formulado en el año 1996, deja en claro
que ha de encargarse de cuestiones que corresponden al ámbito internacional.
Finalmente, con respecto a las cuestiones institucionales, es desde el marco de
los organismos y subsecretarías tanto del estado como de los actores locales que
se designan a aquellas áreas encargadas de tomar las riendas de las prácticas
internacionales, designando actores, modos de acción y prioridades, así como
ejecutando las tareas de comunicación y corroboración de los lineamientos de las
políticas subnacionales implementadas con la política exterior argentina que
correspondan a cada situación.
A continuación, el estudio procede con el análisis de los puntos de
encuentro y desencuentro entre la política exterior de la República Argentina y la
política internacional de sus actores subnacionales, para lo cual también se
ahonda en la incidencia mutua entre cada una de ellas. Lo que si puede
observarse es que la política internacional subnacional es una dinámica que se
motoriza a partir de los años noventa y que pese a su desconocimiento inicial,
cobra relevancia y pasa a ser fomentada desde el ámbito nacional. El efecto es
recíproco, y tanto desde el nivel interno como desde el gobierno central se
comprende que la capacidad que tengan los actores locales de insertarse en el
medio internacional es una ventaja en términos de conocimiento de los procesos y
especialización en los mismos, así como ventajas en cuestiones relativas al
tiempo y al transporte. En tanto y en cuanto sean respetadas las variables
jurídicas planteadas tanto desde la Constitución Nacional como desde las
respectivas constituciones y estatus locales, el ejercicio de la política internacional
subnacional funciona como un espacio de oportunidad constante, donde el
aprendizaje mutuo y la posibilidad de explotar ventajas propias de cada uno de los
actores tienden a maximizarse.
Finalmente, se tomo como exponente de este fenómeno y como caso de
estudio a analizar a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De ella se observaron
su inserción desde la perspectiva histórica, jurídica e institucional en el sistema
85
internacional, observando en primer lugar los distintos proyectos en los que
participa y en segundo lugar las áreas temáticas en las que se desarrolla, para
poder entender cómo conviven las dinámicas de política internacional subnacional
de un actor subnacional que a su vez es una ciudad global con la política exterior
de la República Argentina.
Delimitación del Universo. Límites y acotaciones del estudio.
Como se menciona en la segunda sección del trabajo, a pesar de que el
estudio del fenómeno de la política subnacional en Argentina toma relevancia a
partir del año 2000, no es una particularidad de este siglo, sino que puede
observarse como una práctica que se da de manera continua a lo largo de toda la
historia del país, incluso antes del proceso mismo de independencia y de
consolidación del Estadonación. Es notorio que con el aumento de los estudios
sobre el fenómeno de globalización y sus consecuencias sobre el dominio de la
agenda internacional por parte del Estadonación, las dinámicas de política
internacional subnacional salen a la luz y resulta un área de estudio relevante para
la disciplina de Relaciones Internacionales.
Estos comentarios permiten dar pie a lo que hace a las límites de este
estudio. En primer lugar, la cuestión temporo espacial: el estudio se centra en
aquellas dinámicas que tienen lugar dentro del territorio argentino, entes
subnacionales que son tanto ciudades como provincias, enmarcado en el período
que va desde el año 2000 hasta el año 2015. De este modo, se puede hacer una
recopilación de los procesos que tuvieron lugar durante esta etapa, pudiendo
entender cómo se desarrolla la variable internacional en los niveles de
organización internos de un Gobierno Federal. Esta aclaración no es menor,
puesto que hace a las características y competencias que tienen cada una de las
unidades que componen a la República Federal Argentina cuando buscar llevar a
cabo políticas de índole internacional. Continuando con el estudio presentado, al
hacer un análisis de caso, los márgenes de este trabajo se limitaron aún más y se
86
centraron sobre el estudio de las condiciones de desarrollo internacional de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires como ente subnacional, también en el período
entre el año 2000 hasta el año 2015. De este modo se ha recopilado información
sobre los procesos internacionales llevados adelante por el gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en diferentes áreas de interés, como la economía, el
comercio, la cultura, el turismo, el medioambiente, la educación, el deporte la
ciencia y la tecnología, por mencionar aquellos con mayor flujo de actividades. Y
gracias a esta información, ha podido observarse que el rol que desempeña la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tanto como ente subnacional, así como ciudad
global, ha sido fluido y continuo, desde su inicio en la década de los noventa hasta
la actualidad, generando nuevos procesos internacionales, manteniendo vigentes
acuerdos a lo largo del tiempo e innovando en materia de interacción con otros
entes subnacionales en el resto del mundo.
Análisis generales.
Una de las cuestiones más dilemáticas al encarar el estudio de la política
internacional subnacional, tiene que ver con cuestiones de índole teórica, y
específicamente a la terminología utilizada para referirse a esta dinámica de
acción internacional. En su trabajo “La descentralización como elemento de
innovación diplomática” de Noé Cornago Prieto, mencionado en un principio, el
autor menciona brevemente que el fenómeno de política internacional subnacional
es referido frecuentemente como paradiplomacia. Agrupa también otros términos
como diplomacia constitutiva (Kincaid; 2002), diplomacia multinivel (Hocking;
1993), diplomacia federativa (Schiavon; 2006, Rodrigues; 2008) o diplomacia
subestatal (Criekemans; 2010). El punto central de este debate terminológico
reside en la connotación que se le busca dar a la posibilidad de que los actores
que constituyen un gobierno federal emprendan por su cuenta acciones en el
marco internacional. Si estas acciones son referidas como paradiplomacia, se
desdibuja su carácter de compromiso y colaboración con las política
87
internacionales del gobierno central. Si se las entiende como complementarias y
correlativas a las directivas de la política exterior nacional, entonces con
describirlas como relaciones internacionales es más que suficiente. Por ende, el
término paradiplomacia resulta excluyente de prácticas que si bien no son
canalizadas por las prácticas de la política exterior, en este caso argentina, no
dejan de estar en concordancia con ella, y suman posibilidades de crecimiento y
desarrollo no sólo al nivel local al cual pertenecen, sino también a la Nación en
general.
Balances generales.
Como balance general del análisis presentado, puede extraerse la carencia
de un estudio generalizado sobre el estado de las relaciones subnacionales en
Argentina. Mientras existen autores que hacen énfasis en la falta de información y
la discontinuidad de los procesos de política subnacional al interior de los distintos
niveles de actores locales, otros autores e investigadores locales presentan
variedad de fuentes y evidencia del desarrollo de la política subnacional en
Argentina. De ello que se deprende que si bien existen proyectos de recopilación y
sistematización de información correspondiente a los acuerdos, convenios,
tratados, iniciativas y otros tipos de actividades correspondientes a la esfera
internacional que entablan los actores subnacionales en Argentina, son escasas
todavía las prácticas de difusión de dichos proyectos, donde los encuentros de
actores locales, o sus agendas no son ampliamente dados a conocer entre el
público en general. Como toda práctica cuyo estudio recientemente cobra
relevancia, es entendible que tengan lugar cuestiones de esta índole, pero es
menester contribuir a la difusión del rol de los actores subnacionales argentinos en
el mundo de las relaciones internacionales, entendiéndolos como un complemento
a las acciones del Estadonación, y no como una erosión de sus capacidades.
Otro debate que tiene lugar en estas investigaciones es la libertad o las
limitaciones con la que cuentan los entes subnacionales a la hora de llevar
88
adelante acciones en la esfera externa. Así como algunos creen que el Estado
nación restringe y opaca al actor subnacional, y otros consideran que sí le provee
la flexibilidad y le acerca las oportunidades suficientes para su desenvolvimiento
internacional, no son pocos los que se preocupan por las facultades del Gobierno
Federal en esta situación. Sin embargo, y como un balance general de este
trabajo, puede observas que el rol del Estadonación no merma cuando sus
actores subnacionales cobran relevancia en la escena internacional, sino
completamente por el contrario, asume nuevas tareas, responsabilidades y
obligaciones para con ellos, así como para sus contrapartes internacionales. Tal
es así que el desarrollo y el fomento de mecanismos de comunicación y
cooperación internos son primordiales para lograr que tanto el Estadonación
como los entes subnacionales logren adaptarse y sacar provecho de las dinámicas
de la globalización y de un mundo que se encuentra constantemente mutando. Es
por ello que cuanto mayor es la variedad de instrumentos, actores y proyectos de
política internacional de un Estado y a su vez de los niveles que internamente lo
componen, su adaptación a los imperativos del sistema internacional se dará de
manera más llevadera. Esto no quiere decir ni que los Estados ni que los actores
subnacionales dependan exclusivamente de la esfera internacional, pero si es
inevitable que ésta cruce todas las áreas de trabajo en las que ellos se desarrollan
de una u otra manera.
89
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Anexos.
Anexo 1 – Historia de las Relaciones Exteriores de las Provincias Argentinas entre
1820 y 1853.
“Historia General de las Relaciones Exteriores de la Argentina”
Carlos Escudé y Andrés Cisneros.
Capítulo II: Argentina 1820 – 1853: Una constelación de mini-Estados.
Introducción
Como ya se señaló, uno de los mitos cruciales de la historiografía de las relaciones exteriores argentinas es que este país era un Estado reconocible desde su Independencia. Ya hemos argüido que en tanto un Estado se define por el monopolio de la fuerza legítima y la acuñación de moneda, las provincias argentinas no constituyeron un Estado hasta por lo menos la caída de Rosas. Más aún, lo que hoy llamamos República Argentina, que emergió de la amalgama entre la Confederación y el Estado de Buenos Aires, no nació hasta 1860, consolidándose sólo con la Guerra de la Triple Alianza, entre 1865 y 1870. Excepto en el nivel municipal (los cabildos), no hubo continuidad entre las instituciones virreinales y las del Estado argentino, que representan una entidad política y jurídica nueva, casi tan ajena al virreinato de Río de la Plata como puede serlo el Imperio Inca frente al Perú de hoy. Este hecho politológico genera algunas dificultades políticas: por ejemplo, que la República Argentina no es el Estado sucesor del virreinato (y por ende no posee derechos sucesorios en Uruguay, Bolivia, Paraguay, ni en las Malvinas). No obstante, la claridad de estos conceptos, subsiste una suerte de submito que es necesario desarticular para terminar de demostrar que la Argentina no fue un Estado hasta por lo menos 1852: el viejo cliché de que las relaciones exteriores de la Confederación estaban en manos del gobernador de Buenos Aires. Este es el argumento que con mayor fuerza intenta demostrar que, a pesar de la anarquía interna, existía un Estado argentino, al menos frente a los demás Estados. Esta es la leyenda con que historiadores mitómanos (pero políticamente funcionales a los intereses de un Estado incipiente e inseguro de sí mismo), intentaron demostrar que la República tenía un lugar inequívoco en el sistema interestatal de principios y mediados del siglo XIX. Y esta es la leyenda que, con toda saña e intención traviesa, intentaremos demoler en el presente capítulo. En él demostraremos cuán frecuentes fueron las excepciones a esta norma, y documentaremos algunas de las muchas instancias en que las provincias argentinas se comportaron como Estados auténticamente soberanos no sólo frente a las otras provincias estados, sino también frente a Estados ajenos al ámbito "argentino". La delegación, por parte de las provincias soberanas, de las relaciones exteriores en el gobierno de Buenos Aires, no sólo estaba sujeta a una voluntaria renovación anual, sino que más allá de la retórica, tenía vigencia
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cuando le convenía a una provincia, y perdía su vigencia en cuanto dejaba de convenirle (siempre que su poder se lo permitiera). De hecho y de derecho, las provincias tenían poder de veto sobre el ejercicio de las relaciones exteriores de parte de Buenos Aires, y este poder de veto era en sí mismo una manifestación de las potestades soberanas provinciales. Por cierto, Córdoba tuvo incluso su propio ministro de Relaciones Exteriores, lo que no es novedad para los historiadores provinciales. ¿Pero quién subrayó jamás este hecho en el contexto de una discusión sobre las relaciones exteriores argentinas? Nadie osó jamás vincular las dos discusiones, la de las historias provinciales con la de la historia de las relaciones internacionales argentinas, porque eso hubiera sido "poco patriótico". De tal modo, los intelectuales abdicaron de su papel inquisidor y se convirtieron en serviles cultores del poder y de dogmas sin fundamento. Y el país perdió estatura intelectual y se subdesarrollo mentalmente. No obstante, que estos capítulos se escriban es señal de que no todo está perdido para la inteligencia argentina.
Las relaciones autónomas interestatales autónomas de la provincia de
Córdoba durante la década de 1820.
Desde comienzos de 1823 hasta mediados de 1825, Córdoba mantuvo cierto contacto con los Estados de Chile, Perú, Bolivia, Paraguay y Gran Bretaña, contacto que, aunque no muy frecuente albergó una relativa continuidad a lo largo del período (1). Si bien Córdoba no se opuso a la Ley Fundamental promulgada por el Congreso en 1825, la ley de Presidencia del 6 de febrero de 1826, sancionada en virtud de la guerra con el Brasil, produjo la virtual secesión de la provincia frente a las "Provincias Unidas". Esta ley establecía un Poder Ejecutivo Nacional previamente a la sanción de la Constitución, en abierta contradicción con la Ley Fundamental. La legislatura cordobesa expresó su disconformidad en la sesión del 30 de mayo de 1826, en los siguientes términos:
"La ejecución de esta ley antes de ser ofrecida a la aceptación de las Provincias se les ha presentado tan alarmante como destructora de las garantías y libertades que se reservaron por la de 23 de enero de 1825 en el solemne pacto de asociación reproducido por el órgano de sus Representantes (...) No se admite la ley del 6 de febrero inmediatamente anterior, por la que el Congreso General Constituyente ha creado un Poder Ejecutivo Permanente."
Este rechazo por parte de Córdoba podía tener serias consecuencias para la provincia, incluida la guerra. Por ello, el gobernador Juan Bautista Bustos estableció contactos con Simón Bolívar y con Antonio José de Sucre (2). Este ya había puesto los ojos en Bustos desde 1825, pues pensaba que podía ser útil a la causa de Bolívar. La oposición a Bernardino Rivadavia, que había sido nombrado titular del Poder Ejecutivo Nacional, llevó entonces a Bustos, Sucre y Bolívar a tratar de aunar esfuerzos. Sucre suministró dinero ese mismo año a Bustos y a
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Juan Felipe Ibarra, gobernador de Santiago del Estero. Carlos Segreti sostiene que se le remitieron al primero 3.000 pesos, aunque éstos no pudieron llegar a destino por ser interceptados en Salta (3). Pero fue la Constitución de 1826, dictada por el Congreso General reunido en Buenos Aires, la que marcó el punto culminante del deterioro de las relaciones internas de las "Provincias Unidas". Las consecuencias más directas para la provincia de Córdoba fueron su separación del pacto federal (16 de enero de 1827) y el desconocimiento de los actos del Congreso (31 de mayo de 1827). Así lo expresaba la Legislatura provincial:
"Art. 1: Pásese una nota al P.E. con el designio de que dirija éste a los Plenipotenciarios de los demás estados existentes cerca del Gobierno de Buenos Aires, haciéndoles saber que la provincia de Córdoba, estando como está, fuera del pacto general de asociación, desde el 2 de octubre de 1826, por las razones que ya tiene imprimidas en su manifiesto, no reconoce ni reconocerá obligación alguna de las que de cualquier modo quiera contraer con los otros Estados o tenga contraída aquel Gobierno con el carácter Nacional (...)."(4)
En cumplimiento de lo dispuesto por la Legislatura, el mismo 31 de mayo de 1827 el gobernador de Córdoba dirigía al ministro plenipotenciario de Su Majestad Británica, al enviado del gobierno de los Estados Unidos, al agente de negocios de Colombia y al enviado de Chile, todos residentes en Buenos Aires, una nota en que expresaba severas críticas a Buenos Aires y a la Constitución del 26 por constituir ésta una clara violación de la voluntad general. La situación cambió cuando José María Paz derrocó a Bustos en San Roque, el 22 de abril de 1829, y se convirtió en el nuevo hombre fuerte de su provincia. Paz alentó planes para una organización supra provincial que contemplara los intereses del Interior, contra los del Litoral y Buenos Aires. Hacia 1830, el general Paz inspiraba cierto respeto. Así parecían advertirlo tanto Chile como Bolivia, que esperaban cautelosos el desenlace final. En el caso de Chile, las relaciones con Córdoba se acentuaron a partir de 1830. Instalados los conservadores en el gobierno chileno luego de la batalla de Lircay, en abril de 1830, el ministro de relaciones exteriores, Diego Portales, decidió enviar al comisionado Ramón Ocampo ante el gobierno de Córdoba. Este, de tendencia claramente unitaria, veía al general Paz "muy acreditado" políticamente, por lo que creía en su victoria y reclamaba ante su propio país la necesidad de vincularse a través de una convención. Por su parte, a Paz le era conveniente mantener relaciones cordiales con un gobierno extranjero, pues esto les otorgaba prestigio frente a las otras provincias y equiparaba a Córdoba con el gobierno de Buenos Aires (5). Más aún, Paz estaba interesado en comprar armas para su provincia en Chile. Por lo tanto, para el gobierno de Córdoba era importante disipar cualquier prevención chilena. De allí que Antonio Sarachaga, ministro de Relaciones Exteriores de la provincia, escribiera a Portales el 28 de junio de 1830 con el objeto de presentar la imagen de una Córdoba que no sólo luchaba generosamente por intereses nacionales,
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sino que tenía unidad de objetivos respecto de la república chilena (6). Estas relaciones de cordialidad llegaron a su punto más alto con la firma de una Convención Provisional entre el gobierno de Córdoba y el de Chile, el 31 de julio de 1830 (7). Simultáneamente, Córdoba intentaba sacar ventaja de sus buenas relaciones con Chile. Fue entonces que decidió el envío de la misión Márquez (22 de octubre de 1830), con el objetivo de negociar un préstamo de $ 100.000 en metálico y otro de $ 25.000 en especies (armamentos). Sin embargo, sus objetivos no pudieron concretarse por la negativa del gobierno chileno (8). Las relaciones de Córdoba con otros países fueron menos activas, pero no obstante ilustran la actividad interestatal de un Estado soberano. Las relaciones con la República Oriental del Uruguay se limitaron al intercambio de notas oficiales, en las que el gobierno de Córdoba comunicaba sus triunfos de La Tablada y Oncativo. Por su parte, Bolivia participó interponiendo su mediación para que en las provincias argentinas se estableciera un gobierno central por medio de un congreso. Según manifestaba el canciller boliviano Mario Enrique Calvo a su par, el ministro de Relaciones Exteriores cordobés Sarachaga, era necesario aunar esfuerzos ante la posibilidad de nuevos planes de reconquista por parte de España (9).
Pero la caída de la Liga del Interior y la desaparición de la escena políticomilitar del general Paz determinó una nueva disgregación de fuerzas en el seno de las "Provincias Unidas". Esta dispersión de fuerzas llevó a Córdoba a integrarse momentáneamente a la órbita de Estanislao López. Posteriormente, con la muerte de Facundo Quiroga (1835) y la consecuente caída de los Reynafé, la provincia se convirtió en uno de los principales bastiones del poder de Juan Manuel de Rosas. Desde entonces y hasta después de Caseros (1852), Córdoba estuvo gobernada por Manuel López, perdiendo toda autonomía respecto de sus relaciones exteriores, que fueron manejadas por Rosas.
NOTAS
1. Entre esta correspondencia podemos citar: "Copiador de oficios dirigidos al Ilustrísimo Honorable Sr. Gral. Dn Rudecindo Alvarado y demás autoridades del Perú", Córdoba, 1823, en Archivo Histórico de la Provincia de Córdoba (AHPC), copiadores de Gobierno, caja 283, cuaderno 60. "Copiador de oficios dirigidos al Gobierno de Chile y sus Ministros", Córdoba, 1823, en AHPC, Copiadores de Gobierno, caja 283, cuaderno 32. "Copiador de oficios dirigidos al Cónsul General de S.M.B. residente en Buenos Ayres Dn Woodbine Parish", Córdoba, 1824, en AHPC, Copiadores de Gobierno, caja 284, cuaderno 72. "Copiador de oficios dirigidos al Exmo Sor Gral en Xefe del Extro Libertador en el Alto Perú Antonio José de Sucre", Córdoba, 1825, en AHPC, Copiadores de Gobierno, caja 284, cuaderno 12. "Copiador de oficios dirigidos al Exmo Sr Director Supremo de la República de Chile y sus Ministros", Córdoba, 1825, en AHPC, Copiadores de Gobierno, caja 284, cuaderno 10. Papeles de López (1820-1822), Vol. II, Archivo General de la Provincia, Santa Fe, 1977, pp. 186-187.
2. Carlos S.A. Segreti, Juan Bautista Bustos, en el escenario nacional y provincial, Gobierno de la Provincia de Córdoba, Subsecretaría de Cultura, Córdoba, 1970, pp 17-18.
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3. Norma L. Pavoni, El Noroeste argentino en la época de Alejandro Heredia, I, La Política, Tucumán, Ed. fundación Banco Central Comercial del Norte, Colección Historia, 1981, p. 106.
4. Sesión del 31 de mayo de 1827, Compilación de leyes, Decretos y Acuerdos de la Excelentísima Cámara de Justicia y demás disposiciones de carácter público dictados en la provincia de Córdoba desde 1810 a 1870, tomo 1, Córdoba, 1870, pp. 31-32.
5. Juan Draghi Lucero, "Relaciones diplomáticas entre Córdoba y Chile en 1830", en Congreso de Historia Argentina del Norte y Centro, Córdoba, 1944, pp. 46-47.
6. Ibid. pp. 46-47. 7. Ibid. pp. 72-73. 8. Inés Ferreyra y Beatriz Moreyra, ¨El gobierno del general Paz en Córdoba y su acción nacional,
1829-1831", en Estudios de Historia Argentina II, Córdoba, 1974, pp. 101-102. 9. Ibid., pp 102-103
La actividad estatal soberana de la provincia de Santa Fe durante la década
de 1820.
Durante el gobierno de Estanislao López hasta el ascenso de Rosas al poder, Santa Fe mantuvo, aunque no muy fluidamente, relaciones autónomas con algunos países americanos. En el caso particular de Paraguay no fueron demasiado amistosas. Recordemos que desde 1814 el dictador Gaspar Rodríguez de Francia dirigía los destinos de aquel país y, aunque su independencia no había sido reconocida oficialmente por el gobierno de Buenos Aires (salvo el tratado no ratificado firmado por Belgrano en 1811), desde entonces había emprendido un régimen de aislacionismo tanto económico como político. De acuerdo con esta política, se instauraron medidas proteccionistas que perjudicaron enormemente el comercio santafesino que obtenía tabaco, yerba y sobre todo maderas del Paraguay. En octubre de 1822, López manifestaba a Juan Seguí que ya había tomado la decisión de prohibir el comercio con Paraguay, y que mientras el gobierno de Entre Ríos había secundado la medida, Corrientes se había negado (1). Por otro lado, respecto de las relaciones de López con el gobierno de Chile, las comunicaciones fueron escasas pero amistosas, sobre todo con el general Bernardo O'Higgins. La mayor parte de la correspondencia intercambiada entre los años 182123 tenía por objeto informar al gobernador santafesino sobre las victorias de las armas americanas sobre los realistas (2) o sobre cambios de gobierno. En el último caso, por ejemplo, la Junta Representativa del gobierno de Chile informaba sobre la renuncia de O'Higgins y expresaba que era de su interés mantener lazos de amistad con el gobernador López (3).
No obstante, estos antecedentes, en el caso de Santa Fe la mejor ilustración de actividad estatal soberana no fue tanto su interacción con Estados ajenos a las Provincias Unidas, como el intento provincial de erigirse en el centro de una unidad supra provincial rioplatense, materializado en la "Representación Nacional de las Provincias Unidas", reunida en la capital santafesina a mediados de 1828 como consecuencia de los acontecimientos producidos por la caída de Rivadavia.
El Cuerpo "Nacional" quedó constituido oficialmente en Santa Fe el 25 de septiembre de 1828, con la representación de sólo cinco provincias (4). Teniendo el gobernador bonaerense Manuel Dorrego la necesidad de confirmar los tratados
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preliminares de paz con Brasil, facultó al Cuerpo para proceder a ratificarlos. Esto se hizo el 29 de septiembre de 1828, y con este acto quedaba establecida la independencia oficial de la Banda Oriental.
Pero la revolución del 1º de diciembre de 1828 modificó notablemente el panorama político y el carácter del Cuerpo Nacional. La muerte de Dorrego y el avance del ejército de Juan Lavalle provocaron alarma, tomándose medidas pertinentes para contenerlo. Para ello se acordó aprobar el proyecto de ley presentado por el diputado Oro, que con algunas modificaciones decía: "Art. 1. La representación nacional de las provincias unidas existente en Santa Fe inviste la autoridad soberana de la República en los asuntos generales" (5). Es decir que el minúsculo "Cuerpo" establecido en Santa Fe se atribuía una proyección supra provincial que de algún modo representaba las aspiraciones hegemónicas de este Estado provincial soberano. Este proyecto fue aprobado el 19 de febrero de 1829 junto con otro proyecto de ley cuyo artículo tercero decía que la Representación Nacional establecida en Santa Fe tenía intenciones de sostener con las naciones extranjeras las mismas relaciones amistosas que había mantenido Dorrego como encargado de negocios generales (6).
NOTAS
1. Papeles de López (1820-1822), Vol. II, Archivo General de la Provincia, Santa Fe, 1977, pp. 186-187.
2. Oficio de San Martín y Bernardo O'Higgins al Gobernador de Santa Fe, Lima, 21 de julio de 1821, en A.H.P.S.F., Archivo de Gobierno, tomo 2 ½: 1821-1823, fo. 184; Oficio de Dn Bernardo O'Higgins al Gobernador de Santa Fe, Estanislao López, 16 de agosto de 1821, en ibid., fo. 185; Oficio de Dn Bernardo O'Higgins al Gobernador de Santa Fe, Chile, 27 de octubre de 1821, en ibid., fo. 186.
3. Oficio de la Junta Gubernativa de Chile al Gobernador de Santa Fe, Santiago de Chile, 30 de enero de 1823, en ibid., fo. 1039.
4. Carlos S.A. Segreti, "Córdoba y el Cuerpo Nacional hasta la revolución de 1828", en Separata del Boletín de la Academia Nacional de la Historia, vol. XXXVI, Buenos Aires, 1965, p. 435.
5. José Luis Busaniche, Estanislao López y el federalismo del Litoral, Buenos Aires, EUDEBA, 1969, p. 70.
6. La soberanía del cuerpo fue declarada en presencia de los siguientes diputados: Manuel Corvalán y José B. García (Mendoza), José Elías Galisteo (Santa Fe), Lucio Mansilla (La Rioja), José de Oro (San Juan), Juan F. Seguí (Entre Ríos), el vicepresidente Manuel Vicente Mena y Urbano de Iriondo (Santiago del Estero) y el secretario José Francisco Benítez (Misiones). El Cuerpo Nacional pretendía de este modo adjudicarse la representación de todas las provincias, cuando en realidad habían sido muchas las disidencias y las ausencias.
Los miniEstados del Noroeste argentino durante la década de 1830.
Uno de los fenómenos constitutivos de la complicada situación del Noroeste en las primeras décadas del siglo XIX, que ilustra elocuentemente la artificialidad de la frontera entre la República de Bolivia y el Noroeste de la Confederación Argentina, era la amenaza de segregación del territorio de la Puna de Jujuy (1) y la posibilidad de su unión con Bolivia. Por cierto, en noviembre de 1834 Alejandro Heredia denunció ante los gobiernos de Buenos Aires y Santiago del Estero que, extorsionada por el gobernador salteño Pablo de la Torre y sin recursos para
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hacerle frente, la Puna había gestionado su agregación a la República de Bolivia, cuyo presidente la había aceptado (2). Estas intenciones de la Puna luego fueron extendidas a todo el territorio jujeño.
Por otra parte, retrocediendo hacia principios de la década, constatamos que el gobierno boliviano de Santa Cruz apoyaba a los enemigos de Rosas en el interior de la Confederación Argentina, generando alianzas cruzadas entre bandos, cada uno de los cuales tenía su correlato en ambos lados de la artificial frontera, haciéndose difícil la distinción entre los asuntos internos de cada uno de los futuros Estados (Bolivia y la Argentina) y las relaciones entre ellos. Una vez planteada la lucha entre la Liga del Litoral y la del Interior, Santa Cruz apoyó a la última. Pero la derrota y posterior prisión del general Paz, jefe de la Liga del Interior, ocurrida el 10 de mayo de 1831, complicó la situación de este bando. Poco tiempo después, ante la inminencia del enfrentamiento con los federales y por la intermediación del salteño Facundo de Zuviría (3) (amigo tanto de Santa Cruz como del gobernador salteño Rudecindo Alvarado), el presidente boliviano ofrecía ayuda al gobierno de Salta en los siguientes términos:
"Consecuente a la devd. se han mandado entregar al Sor. Ugarriza 4000 Cartuchos a bala en Potosí, y dies quintales de Pólvora en Oruro. Estos artículos nada cuestan, y quiero que los reciba esa Prova. (Salta) como una muestra de los
sinceros sentimtos. de amistd. y de consideración que me merece. No tengo tercerolas y sables sobrantes; pero de mil ochocientos fusiles que vienen de
Valparaiso, y que deven estar ya en camino he dado ordn. a Cobija que se pongan quinientos á disposición de ese Sor Gobor. Si V.V. ocurren por ellos al Puerto encontrarán ya prevenido deesto al Coronl Ibañez. La Provincia de Salta los
pagará al mismo precio en que yo los tome. Será bueno que a esto no se le de un carácter de publicidad capaz de comprometer la sanidad de mis intenciones; por
que aunque se procuran estos artículos por petición de un Gobno bien regularizado, pueden sin embargo mirarse a estos elementos de grra como una
influencia de discordia en el estado de agitación a que se disponen esas provincias."(4)
Por cierto, la anarquía reinante incluía una indefinición considerable respecto de qué provincia correspondería finalmente a la Argentina y a Bolivia. Por ejemplo, el conductor de las fuerzas derrotadas en Ciudadela, el general Gregorio Aráoz de La Madrid, decía: "nuestros provincianos que quedan serán libres a pesar de todo el infierno junto, y creo que en el último caso, debemos primero ser bolivianos, que pertenecer al bandalaje (...)". No obstante, la idea de La Madrid no parece implicar una opción definitiva, ya que a continuación afirmaba:
"Sin embargo yo haré todos los esfuerzos posibles para vencer á la fortuna, y si no me engaño, tendremos patria al fin de año 31... Al general Alvarado le digo que
tendré mucho gusto en poner el ejército y mi persona á sus órdenes para salvar la patria, ó al menos las tres ó cuatro provincias que nos quedan pues es lo único á
que aspiro" (5).
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Meses más tarde, desde Tucumán y ante el avance de los federales y su Liga del Litoral, Rudecindo Alvarado, gobernador de Salta y jefe militar de la Liga del Interior, pidió a Santa Cruz que ofreciera su mediación frente al Ejército Confederado encabezado por Facundo Quiroga. También advertía al mandatario boliviano sobre el propósito de algunos salteños de invadir Tarija. Esta noticia preocupaba a Santa Cruz, ya enfrentado con el presidente del Perú, pues una amenaza en la frontera sur significaría abrir un nuevo frente. El presidente boliviano envió a Hilarión Fernández a Salta para sofocar esos proyectos y para estudiar la posibilidad de acceder al pedido de Alvarado. La misión Fernández también tenía por finalidad conseguir la incorporación de las fuerzas salteñas al ejército boliviano en su enfrentamiento con Perú. Pero las disidencias entre ambos Estados andinos se disiparon temporariamente hacia fines de agosto, y la cláusula de paz firmada entre La Paz y Lima, al imponer la reducción de efectivos militares, imposibilitó la incorporación eventual de los efectivos salteños solicitados por Santa Cruz. (6)
Desde Salta, Fernández informó a Santa Cruz acerca de la mediación solicitada por Alvarado a través de una carta del 6 de octubre de 1831, que resulta singularmente reveladora de la voluntad del gobernador salteño de estrechar vínculos con Bolivia:
"el temor de caer bajo la férula del vandalaje; y como igualmente persuadidos de las mayores ventajas que obtendrían en un Govo.regularizado, y de su
incorporación a un País que es el mercado de todas sus producciones, ha resultado el sentimiento casi general en las Provincias de Salta y Tucumán de
agregarse a nuestra República."(7).
Otra carta igualmente reveladora de la voluntad del gobierno de la provincia de Salta es la dirigida por éste al presidente Santa Cruz con fecha del 25 de octubre de 1831:
"Es necesario descubrir al mundo que los vínculos q. han unido estos pueblos (Salta) a la Repca. Argentina están de dro. disueltos, quizás sea preciso se
encargue V. de estos pupilos en obsequio a la humanidad y la civilización, está en la buena inteligencia de los sensatos, está también en la conveniencia de las
masas" (8).
Queda claro pues que tan frágiles eran las Provincias Unidas, que los enemigos internos de Rosas estaban dispuestos a segregar al Noroeste (precisamente el "pago" o patria chica de muchos de estos opositores) para unirlo a Bolivia. Por cierto, los jefes militares norteños de la Liga del Interior creada por José María Paz, previendo la derrota a manos del bando federal, nuevamente ofrecieron al presidente boliviano la incorporación de la provincia de Salta. El mismo Paz testimonió esta actitud frente al ministro Domingo Cullen de la provincia de Santa Fe, atribuyéndola al coronel Deheza, a Mariano de Acha y a Rudecindo Alvarado.
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(9) La unión del Norte con el Litoral era tan artificial que los caudillos unitarios del Norte no veían lastimada su identidad "nacional" al repensar un esquema territorial vinculando sus provincias a Bolivia. Asimismo, vale recordar que Bolivia como también Chile y la Banda Oriental fueron los ámbitos de refugio de los elementos antirrosistas. Así, luego de la derrota de Ciudadela, los generales unitarios Gregorio Aráoz de La Madrid y Javier López se refugiaron en Tupiza, Bolivia, desde donde organizaron sus correrías hacia las provincias norteñas. Por otra parte, y aún después de la derrota de los unitarios, a medida que se acercaba la guerra con la Confederación PeruanoBoliviana resultaba cada vez más claro que el peso del conflicto lo cargarían en primer lugar Chile, y en segundo lugar los caudillos norteños. El Noroeste continuaba siendo escenario de incursiones del gobierno boliviano, que se sucedieron durante gran parte de la década de 1830. En la Puna de Jujuy, virtualmente segregada, el caudillo y funcionario boliviano Mariano Vázquez se armaba para atacar territorio jujeño, plan que concretó el 26 de agosto de 1836 con fuerzas de Mojo, Talina y Tupiza. Los límites entre la Argentina y Bolivia estaban lejos de estar definidos, y el deslinde que finalmente se produjo fue más el resultado de configuraciones de fuerzas, que la consecuencia de límites "naturales" entre etnias, culturas, o sistemas de vínculos económicos.
NOTAS
1. No debe confundirse la Puna de Jujuy, que era parte de la jurisdicción jujeña (y por ende de Salta), con la Puna de Atacama que hasta la guerra del Pacífico era jurisdicción boliviana, luego fue tomada por los chilenos, y después pasó a la Argentina en su mayor parte como resultado combinado de un acuerdo argentino-boliviano y un laudo norteamericano. La Puna de Jujuy es una gran meseta a través de la cual la jurisdicción de Jujuy se comunicaba directamente con los mercados bolivianos. Compuesta por cuatro departamentos -Yavi, Cochinoca, Santa Catalina y Rinconada- la región puneña contaba con importantes recursos: la cría de ovejas, los extensos salitrales de Casabindo (que proveían de sal a Jujuy, Salta y Tucumán y a la propia Bolivia) y oro no explotado proveniente de las serranías pero que se extraía de los ríos. El metálico de la Puna servía para pagar el trigo y el maíz que venían de Bolivia a los departamentos de la Puna, perjudicando la actividad agrícola del resto de la provincia de Jujuy y la de Salta. No obstante, los beneficios derivados de la explotación de estos recursos no llegaban a la población puneña, que vivía en permanente miseria. Esto se debía al menos parcialmente a que buena parte de la población de la Puna pagaba contribuciones en concepto de arriendos al titulado marqués de Yavi o de Tojo, Fernando Campero. Este era un coronel del ejército boliviano que, alegando su descendencia de los marqueses del Valle de Tojo y el carácter de perpetuidad de las encomiendas concedidas al beneficiario original, se autoadjudicaba derechos de propiedad sobre una considerable porción del territorio de la Puna (Casabindo, Cochinoca, Yavi y otros campos en jurisdicción de Salta).
2. Alejandro Heredia al gobernador de Buenos Aires, Tucumán, 19 de noviembre de 1834, en Archivo General de la Nación, X-5-10-6; Alejandro Heredia al gobernador de Santiago del Estero, en Andrés A. Figueroa, Los papeles de Ibarra, Santiago del Estero, 1941, tomo II, pp. 26-27, citados en N.L. Pavoni, op. cit., p. 80.
3. N. L. Pavoni, op. cit., p. 43, y Enrique M. Barba, Quiroga y Rosas, Buenos Aires, Pleamar, 1974, pp. 162-163.
4. Archivo General de la Nación, 5. 20. 1. 6. Archivo de Carranza, Caja 20, citado en Enrique M. Barba, "Las relaciones exteriores con los países americanos", en Academia Nacional de la Historia,
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Ricardo Levene (comp.), Historia de la Nación Argentina (desde los orígenes hasta la organización definitiva en 1862), vol. VII, 2ª secc., Buenos Aires, El Ateneo, 1951, p. 214.
5. Gregorio Aráoz de La Madrid al gobernador de Catamarca, Cuartel General en el Ojo del Agua, 29 de mayo de 1831, en Juan B. Terán, Tucumán y el Norte argentino (1820-1840), Buenos Aires, 1910, pp. 186-188, citado en N. L. Pavoni, op. cit., pp. 43-44.
6. Ibid., pp. 45-46. 7. Hilarión Fernández a Andrés Santa Cruz, Salta, 6 de octubre de 1831, en E. Barba, Quiroga y
Rosas,op. cit., p. 182. 8. Carta de Rudecindo Alvarado a Andrés Santa Cruz, 25 de octubre de 1831, citada en E. M. Barba,
"Formación de la tiranía", Academia Nacional de la Historia, R. Levene (comp.), op. cit., vol. VII, 2ª secc., p. 122.
9. Ver carta de José I. Calle citada en Vicente D. Sierra, Historia de la Argentina, tomo VIII, Buenos Aires, Ed. Científica Argentina, 1969, p. 396.
Corrientes y su política soberana frente a Buenos Aires entre 1835 y 1845.
A diferencia del caso cuyano, que era más lejano, el de las relaciones de las provincias mesopotámicas con Rosas fue tormentoso, así como fueron intensas las relaciones autónomas de estas provincias con Estados no argentinos. Lo ilustra el caso de Corrientes, cuyo gobernador Genaro Berón de Astrada se alió en 1837 con fuerzas uruguayas en contra de Buenos Aires, generando hechos políticos que se proyectaron mucho más allá de las fronteras de su provincia. Por cierto, una vez conseguida dicha alianza, el presidente oriental Fructuoso Rivera y los agentes consulares franceses residentes en Montevideo decidieron aprovechar la caótica situación del Interior de la Confederación Argentina, generada por el asesinato del gobernador rosista de Tucumán Alejandro Heredia. El anuncio del envío de efectivos militares por parte de Rivera fue realizado a través del agente confidencial francés Juan Pablo Duboué y tuvo eco favorable en los gobernadores de Santiago del Estero, Catamarca y La Rioja, Juan Felipe Ibarra, José Cubas y Tomás Brizuela, respectivamente. Estos mandatarios, disconformes con la política económica de Buenos Aires, se convencieron de la inminencia de la caída de Rosas y aceptaron las promesas de Rivera. Rosas, sin embargo, contraatacó apoyando una revolución en Santa Fe, lo que llevó a Berón de Astrada a extremar su política, organizando el "primer ejército libertador contra la tiranía de Rosas". Los contactos entre el jefe de las tropas correntinas, coronel Manuel Olazábal, y la Comisión Argentina de Montevideo formada justamente a fines de noviembre de ese año con elementos antirrosistas provenientes de la Confederación Argentina, tuvieron como fruto el Tratado de alianza ofensiva y defensiva entre el gobierno de Corrientes y el de la República del Uruguay, cuya finalidad expresa era "remover del mando de la Provincia de Buenos Aires y de todos los negocios políticos de la Confederación Argentina, la persona de don Juan Manuel de Rosas". Cabe agregar que en la gestación de este tratado también participó el cónsul francés en Montevideo, Buchet de Martigny. Este tratado correntinouruguayo contra Rosas fue finalmente firmado el 31 de diciembre de 1838 por los representantes de ambos gobiernos, el citado coronel Manuel Olazábal y el ministro del gobierno de Rivera, Santiago Vázquez (2). Semejante acuerdo no podía formalizarse sin el comienzo de las hostilidades
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entre Rosas y Corrientes. En efecto, ante la inminente invasión de las fuerzas entrerrianas comandadas por el gobernador rosista Pascual Echagüe y la declaración de guerra del gobierno de Rivera a Rosas del 24 de febrero de 1839 influida por la presión del grupo de exiliados antirrosistas de la Comisión Argentina, el gobernador Berón de Astrada declaró por primera vez la guerra a Rosas a través de un manifiesto oficial que salió a la luz dos días después del proclamado por Rivera. No obstante la confianza inicial de Berón de Astrada en el apoyo material de Rivera, ni éste ni la Comisión Argentina en Montevideo asistieron al gobernador correntino, quien quedó solo frente a los ejércitos rosistas. El 31 de marzo de 1839 las fuerzas entrerrianas al mando de Pascual Echagüe, Justo José de Urquiza y el oriental Servando Gómez obtuvieron la victoria de Pago Largo, que terminó con la vida de Berón de Astrada. Entonado por su victoria sobre las fuerzas correntinas, Echagüe invadió territorio oriental con el propósito de derrocar al presidente Rivera, pero sus propósitos fueron abortados por las fuerzas riveristas en la batalla de Cagancha (29 de diciembre de 1839). Ante esta derrota, las fuerzas entrerrianas se retiraron a su provincia. Tras la derrota de Pago Largo, y luego de distintas alternativas, Pedro Ferré fue elegido gobernador el 25 de noviembre de 1839. Este reanudó el enfrentamiento contra el jefe de la Confederación Argentina. Exactamente un mes antes de su asunción, el 25 de octubre de 1839, Ferré se había entrevistado en la localidad correntina de CuruzúCuatiá con el general Juan Lavalle, quien estaba organizando la guerra contra Rosas desde el Uruguay. De esta reunión emergió la colaboración del correntino con la causa antirrosista. Ferré resolvió la creación de un ejército y nombró como jefe del mismo al destacado estratega antirrosista José María Paz. Una vez nombrado gobernador de Corrientes, Ferré levantó el "segundo Ejército Libertador contra Rosas"(3). No obstante, el fracaso de Lavalle, encargado por los miembros de la Comisión Argentina en Montevideo para dirigir la campaña contra Rosas desde la capital oriental hacia Entre Ríos y Buenos Aires, dejó indefensa a la provincia de Corrientes frente a las fuerzas rosistas comandadas por el gobernador de Entre Ríos, Pascual Echagüe. Ante esta realidad crítica, el gobernador Pedro Ferré tomó dos decisiones cruciales. La primera fue designar como jefe del Ejército de Reserva al general José María Paz en julio de 1840 y levantar el "tercer Ejército Libertador de Corrientes contra la tiranía". El resto de las tropas correntinas se había esfumado con los fracasos de Lavalle. La segunda medida fue la búsqueda de una alianza con el presidente oriental Fructuoso Rivera. Así, a principios de agosto de 1840 y ante el peligro de una nueva invasión a Corrientes por parte de las fuerzas de Echagüe, Ferré envió en misión diplomática a Juan Baltasar Acosta con el objeto de negociar una alianza con Rivera, cuyo cuartel general estaba en ese momento en Paysandú. Ferré, acérrimo defensor de la autonomía provincial, recelaba de las pretensiones protagónicas de Rivera en Corrientes y en todo el Litoral, pero al mismo tiempo consideraba que la alianza con el presidente oriental le resultaba indispensable para resistir las poderosas fuerzas de Echagüe.
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El representante de Ferré se contactó con Rivera, obteniendo de éste la revalidación del tratado del 31 de diciembre de 1838 entre Corrientes y la República del Uruguay. Además, Rivera manifestó a Acosta su disposición a enviar elementos de guerra a dicha provincia. Finalmente, los representantes de los gobiernos uruguayo y correntino firmaron la Convención del 27 de agosto de 1840, por la cual Rivera podría tener "relaciones amistosas con las provincias argentinas que combaten contra el tirano Juan M. Rosas" (artículo 2º) y entablar y concluir "las negociaciones que fuesen necesarias con los Agentes franceses" (artículo 3º) (4).
No obstante, movido por sus ambiciones personales y apetitos expansionistas sobre el Litoral, y arguyendo como excusa la inclusión en el ejército correntino del general Angel M. Núñez a quien Rivera detestaba, el presidente oriental rompió la alianza con el gobierno correntino el 17 de agosto de 1841. Ferré recibió esta ruptura con agrado porque estaba disgustado del escaso compromiso de Rivera a la hora de brindar aportes militares y económicos a Corrientes. Pero el antagonismo de Corrientes con Rosas, y su comportamiento como un Estado soberano, continuarían. La obstinada oposición de la provincia al régimen rosista quedó reflejada una vez más en la firma de dos tratados entre Paraguay (5) y Corrientes: uno de comercio y el otro provisional de límites, ambos celebrados el 31 de julio de 1841 en Asunción y ratificados por los gobiernos de Paraguay y Corrientes. El tratado de "Amistad y recíproca libertad de comercio" entre Paraguay y Corrientes establecía, entre otros puntos, que:
"Las transacciones mercantiles serán libres entre los contratantes. El comerciante podrá depositar sus mercaderías en los almacenes del Estado, pagando el 2%, y
reembarcarlas libre de otro derecho. Los hijos de ambos Estados serán considerados como naturales de uno y otro país para el uso libre de sus
derechos. "El Paso de la Patria" en la costa paraguaya, y el "paso Garayo" en la costa correntina (al frente de aquél) se destinan para la Correspondencia oficial. Continuarán los actuales derechos de introducción y extracción, á excepción de
los relativos á la yerba, tabaco en rama, cigarros, miel, dulces y caña, que ajustarán por notas oficiales los gobiernos contratantes. Los pasos "la Patria",
"Tebicuary", "Ytapuá" se han señalado para el comercio terrestre (...)."
En cuanto al tratado de límites, Corrientes y Paraguay acordaban lo siguiente:
"Queda reconocida á la República del Paraguay el territorio que corresponde á la jurisdicción de la Villa del Pilar hasta Tebicuary. Sin perjuicio de los derechos de la
República del Paraguay y de la Argentina, se reconoce como perteneciente á la primera las tierras del campamento llamado "San José de la Rinconada" y de los pueblos extinguidos Candelaria, Santa Ana, Loreto, San Ignaciominí, Corpus y San José, hasta la "Tranquera de Loreto"; y por el de la segunda: San Cárlos, Apóstoles, Mártires y los demás que están en la costa del Uruguay. Las islas
"Apipé", "Borda" y las que se hallen más cercanas al territorio de Corrientes, en el
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río Paraná, quedan á su favor, y al de la República las que están en igual caso." (6)
Aunque en el preámbulo del tratado se especificaba que éste no podía ser definitivo porque ni tenían los paraguayos autorización de su congreso, ni sentían los correntinos que pudieran determinar una demarcación fija por cuenta propia, este acuerdo abona la idea de que la Confederación no eran un Estado sino una configuración de miniEstados, especialmente en cuanto reconoció al Paraguay territorio que había sido de la provincia de Corrientes. Los tratados correntinoparaguayos disgustaron a Rosas por tres razones:
1) porque contrariaban su firme decisión de no considerar al Paraguay como un país independiente (a pesar de que fue aceptado como tal por Manuel Belgrano en 1811);
2) porque desconocían su carácter de encargado de las relaciones exteriores de la Confederación Argentina; y
3) porque la provincia de Corrientes se hallaba en esos momentos en guerra con el gobierno de Buenos Aires.
No obstante, las seguras reacciones del Restaurador, los correntinos continuaron con su política de alianzas antirrosistas. El 5 de noviembre de 1841, el gobernador Ferré que meses antes había perdido el apoyo del oriental Rivera celebró una alianza secreta con su par santafesino Juan Pablo López. López estaba disgustado con Rosas pues éste había designado en lugar de él a Manuel Oribe como jefe de las fuerzas confederadas que vencieron a los ejércitos de la Coalición del Norte dirigidas por Juan Lavalle en las batallas de Quebracho Herrado (28 de noviembre de 1840) y Famaillá (19 de septiembre de 1841). Decepcionado, López se pasó al bando antirrosista y pactó con Ferré. Este convenio fue conocido como el Pacto de Las Saladas. Ambos gobiernos se aliaron ofensiva y defensivamente "contra el tirano usurpador Juan Manuel Rosas, con el objeto de establecer la paz, la libertad y la organización de la República por el voto libre de los pueblos". A la firma del Pacto de Las Saladas entre los gobernadores de Santa Fe y Corrientes, se sumó otro dolor de cabeza para Rosas: la victoria de Paz en la batalla de Caaguazú el 28 de noviembre de 1841, que dejó a Corrientes en manos del antirrosismo. No obstante, el nombramiento de José María Paz como gobernador de Entre Ríos en marzo de 1842 produjo un inevitable distanciamiento entre este último y Ferré, temeroso del poder adquirido por Paz. Las desavenencias entre Paz y Ferré fueron explotadas a su vez por el oriental Rivera, quien logró del gobernador correntino y del santafesino López el mando general del ejército de Corrientes. De esta forma se formó en octubre de dicho año el "cuarto Ejército Libertador de Corrientes contra la tiranía rosista", que aun actuando en combinación con las fuerzas orientales antirrosistas sufrió una
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aplastante derrota en la batalla de Arroyo Grande del 6 de diciembre de 1842, de mano de las fuerzas del oriental Manuel Oribe y el entrerriano Justo José de Urquiza. Esta derrota de Ferré abrió un corto período donde el bando rosista se impuso en la política correntina, ya que aquél fue reemplazado en el gobierno provincial por Pedro Dionisio Cabral, quien contaba con el visto bueno de Rosas. Sin embargo, poco duró la tranquilidad en Corrientes, ya que, en 1843, ante una incursión de emigrados antirrosistas dirigida por los hermanos Joaquín y Juan Madariaga, Cabral abandonó su cargo de gobernador. A partir de 1843, los Madariaga dominarían la política correntina en contra del sector rosista de la provincia, gracias a la imposibilidad de una reacción entrerriana en su contra: Urquiza y su caballería estaban luchando en territorio oriental contra las fuerzas de Rivera. Por cierto, un nuevo tratado de navegación y comercio con el Paraguay (2 de diciembre de 1844), la alianza concertada luego con este país (11 de noviembre de 1845), y la actitud correntina ante los efectos económicos del bloqueo anglofrancés mostraban nuevamente la actitud desafiante de Corrientes hacia la política económica de Buenos Aires.
NOTAS
1. Véase Manuel Florencio Mantilla, Crónica histórica de la Provincia de Corrientes, 2 vols., Buenos Aires, 1928-1929; Hernán Félix Gómez, Corrientes y la república entrerriana, 1820-1821, Corrientes, 1929; Tratado del Pilar, 29 de septiembre de 1820, en Martín Ruiz Moreno, Contribución a la historia de Entre Ríos, 2 vols., Buenos Aires, 1919; Thomas Lyle Whigham, The Politics of the River Commerce in the Upper Plata, 1780-1865, Ph.D. dissertation, Stanford University, 1986.
2. Texto del Tratado con la República del Uruguay de alianza ofensiva y defensiva contra Don Juan Manuel de Rosas y su gobierno, y para hacer cesar el bloqueo francés respecto de la provincia de Corrientes, citado en Hernán F. Gómez, Historia de la provincia de Corrientes. Desde el Tratado del Cuadrilátero a Pago Largo, Corrientes, Imprenta del Estado, 1929, pp. 298-299.
3. Manifiesto de guerra de la provincia de Corrientes a Buenos Aires, 1º de enero de 1840, en Manuel Florencio Mantilla, Crónica histórica de la Provincia de Corrientes, tomo II, Buenos Aires, Espiasse y Cía., 1929, Capítulo IX, pp. 23-25.
4. Convención del 27 de agosto de 1840, firmada en Paysandú entre la provincia de Corrientes y la República Oriental del Uruguay, citada en M.F. Mantilla, op. cit., tomo II, Capítulo X, pp. 49-50 y 67-68.
5. De hecho, en esta época Rosas había exhumado un nuevo enemigo: el Paraguay, y estaba proyectando una campaña hacia allí. Los elementos militares que Rosas envió a Entre Ríos para este fin fueron utilizados por Urquiza en la expedición en su contra. Según Halperín Donghi la empresa paraguaya tenía como objetivo lograr que las provincias mesopotámicas adoptaran medidas restrictivas de su comercio exterior como lo habían hecho las demás. Julio Victorica, Urquiza y Mitre, Buenos Aires, Hyspamérica, 1986, p. 13; Tulio Halperín Donghi, Guerra y finanzas en los orígenes del Estado argentino, (1791-1850), Buenos Aires, Ed. de Belgrano, 1982, p. 248.
6. M.F. Mantilla, op. cit., tomo II, Capítulo X, p. 59.
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El miniEstado entrerriano frente a Rosas y los Estados contiguos en la
década de 1840.
En esta época de grandes turbulencias, Entre Ríos también se caracterizó por su permanente ejercicio de una soberanía local que estaba desgarrada por los conflictos entre federales y unitarios. Hacia 1842, el poder en el pago de Justo José de Urquiza estaba disputado por José María Paz, cuyo nombramiento como gobernador fue objetado por ambos el correntino Ferré y el oriental Rivera. No obstante, el 13 de octubre de 1842 Ferré, Paz y Rivera firmaron un tratado en Paysandú, que ratificaba al uruguayo como jefe de la campaña militar contra Rosas. Retomado el ejercicio del gobierno de Entre Ríos por Justo José de Urquiza a partir de febrero de 1843, éste decidió anular la ley de febrero de 1842 promulgada por Seguí, y momentáneamente Entre Ríos volvió a subordinar su política comercial a la de Buenos Aires. No obstante, la prohibición de la salida de buques con destino a Corrientes y Paraguay, y del tráfico directo entre los puertos del Litoral y el de Montevideo, decretada por Rosas en represalia al bloqueo anglofrancés, colocaron a Entre Ríos en una situación crítica. El gobernador delegado Antonio Crespo, sin duda con la anuencia de Urquiza y contrariando las disposiciones de Buenos Aires, autorizó el comercio por los puertos habilitados de la provincia con los de la Banda Oriental sobre el litoral del río Uruguay, medida que posibilitó no sólo el comercio entrerriano con su vecino oriental sino también con la región brasileña de Río Grande. A fines de 1845 Crespo alentó el comercio de la provincia de Entre Ríos con el puerto de Montevideo. Primero permitió el arribo de buques sin averiguar su procedencia. Más tarde el gobernador delegado aprovechó en forma inteligente la revocación del bloqueo de la escuadra porteña sobre Montevideo, efectuada por el propio Rosas en noviembre de 1845. Esta decisión de Rosas procuraba aliviar los deprimidos intereses mercantiles porteños. Pero al mismo tiempo, este levantamiento del bloqueo impuesto a Montevideo atentaba contra los intereses porteños de controlar el comercio rioplatense, pues daba pie al gobierno de Entre Ríos para comerciar con la capital uruguaya. Comentaba al respecto el gobernador delegado Crespo a Urquiza:
"La provincia sostiene una guerra a sus expensas. Si tuviéramos Banco no habría necesidad de esta clase de medidas pues sellaríamos papeles de trasnochada y saldríamos de apuros. Si Buenos Aires que lo tiene y ya le pega duro al cuño, consiente que entren y salgan buques cargados, ¿por dónde nos metemos nosotros a cumplidos? Se reirían de nosotros y con razón." (1)
Las sospechas de Rosas hacia su poderoso "aliado" entrerriano Urquiza comenzaron a tomar cuerpo en ocasión de la última de las tentativas disidentes del período rosista por parte de la provincia de Corrientes. El 27 de marzo de 1845
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el ejército de Urquiza derrotó a las fuerzas del oriental Rivera en la batalla de India Muerta. Tras esta victoria, Urquiza logró otro triunfo sobre las fuerzas correntinas comandadas por el retornado general José María Paz en la batalla de Laguna Limpia, el 4 de febrero de 1846. Como consecuencia de estos trascendentes éxitos militares, Urquiza pasó a controlar la situación del Litoral al tomar como prisionero a Juan Madariaga, hermano de Joaquín, el gobernador antirrosista de Corrientes. El gobernador Joaquín Madariaga, en dos cartas del 4 de mayo de 1846, intentó seducir a su colega y vencedor entrerriano Urquiza con la idea de una alianza tripartita entre Corrientes, Entre Ríos y la república del Paraguay. Dicha alianza estaría dirigida en contra de Rosas. En la primera carta, Madariaga confiaba a Urquiza sus propósitos:
"ocupándome de preparar y entenderme con el gobierno de Paraguay á este respecto, por que V. no debe desconocer, la importancia y el valor de su alianza. (...) ahora no trepido en asegurarle que mis deseos tienden á que el Entre Rios y Corrientes formemos una maza indisoluble, de la que V. debe persuadirse que sera el primer hombre (...)."
En la segunda carta Madariaga insiste a Urquiza con la idea de la alianza en contra de Rosas: "No vacile mi querido Gral, llego el mon.to de que (V E) de un golpe dé el ser á ntra querida Patria, Entre Rios y Corr.s y se inmortalice su nombre”. (2) Vale señalar que este intento de acercamiento entre Urquiza y el gobernador correntino Madariaga reconoce antecedentes. Ya en mayo de 1845 se habían registrado una serie de contactos entre Urquiza, Paz y Madariaga a través del cuñado de Urquiza, Benito Outez. Según cuenta Paz en sus Memorias póstumas, tuvo además parte en estos contactos el emigrado antirrosista residente en Montevideo, Florencio Varela. Como producto de una compleja negociación entre dos caudillos del Litoral, el gobernador correntino Madariaga y el entrerriano Urquiza lograron un acuerdo que irritó a Rosas. Así, los representantes respectivos de ambos gobiernos provinciales, Gregorio Valdés y el coronel Miguel Galán, firmaron el 15 de agosto de 1846 dos tratados conocidos como los Tratados de Alcaraz. Uno de ellos era público y el otro secreto, en carácter de agregado o adicional al primero. El tratado público de Alcaraz contenía una serie de cláusulas destinadas a calmar las expectativas de Rosas. Así, por el artículo 3º de dicho tratado, "El Gobierno de la Provincia de Corrientes ofrece continuar observando el Tratado de 4 de enero del año 1831" y por el artículo 4º el gobierno correntino "Ofrece igualmente autorizar nuevamente al Excmo. Sr. Gobernador y Capitán General de la Provincia de Buenos Aires, para la dirección de las Relaciones Exteriores". Sin embargo, las cláusulas del tratado secreto adicional contrariaban las del público y, por ende, el ánimo de Rosas. En efecto, por el artículo 1º si bien Corrientes aceptaba el espíritu del Pacto Federal del 4 de enero de 1831, proponía una serie de modificaciones que constituían un abierto desafío al jefe de la
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Confederación Argentina. La primera (artículo 1º, apartado 1º) eximía a Corrientes del compromiso de apoyar al gobierno de Rosas, establecido en el artículo 2º del Pacto Federal: "las obligaciones que impone el artículo 2º no se le exigirán en la presente guerra con el Estado Oriental del Uruguay, ni en las diferencias actuales con los Gobiernos de Inglaterra y de Francia". Por su parte, el artículo 1º, apartado 3º constituía otra seria modificación al Pacto de 1831, pues violando éste permitía acuerdos parciales entre una provincia de la Confederación Argentina Corrientes y un país vecino Paraguay sin la previa consulta a las otras provincias miembros del Pacto. Decía: "el Tratado de amistad y comercio, acordado entre los Gobiernos del Paraguay y Corrientes, así como las relaciones de esta clase que tiene establecidas con los Estados vecinos, continuarán en el estado que hoy se hallan (...)". (3) Un claro y detallado testimonio de la indignación de Rosas ante los Tratados de Alcaraz negociados entre Urquiza y Madariaga fue la carta que envió el jefe de la Confederación Argentina a su amigo el general Angel Pacheco el 14 de septiembre de 1846, diciéndole: "Los asuntos de Corrientes que pudieron haber tenido un desenlace honroso a la Confederación Argentina, han llegado al fin, a una crisis de sérias, y muy desagradables consecuencias". En esta carta, aunque Rosas manifestaba reparos tanto a la persona del gobernador correntino Madariaga como a las atribuciones que se había tomado el entrerriano Urquiza en sus negociaciones con éste, optaba por reconocer el papel de Urquiza en el manejo de las negociaciones con Corrientes y la continuidad de Madariaga en el gobierno de esa provincia, con el fin de evitar mayores turbulencias en la política correntina que implicasen la pérdida definitiva de esta provincia para el bando rosista:
"Como te instruirás por las copias que te envio, el General Urquiza dió cuenta verbal, y solo por medio del Mayor Castro, de las circunstancias políticas de la Prov.a de Corrientes, de un arreglo que ya seguia, y que se proponía efectuar con D.n Joaquin Madariaga, por conducto de su hermano D.n Juan, y de las proposiciones que habia indicado para ese fin. Notarás que el Gral. Urquiza, antes de adelantar esos pasos, no consultó ni pidió autorizacion ni basa ninguna al Gob.no Encarg.do de las Relaciones Exteriores. El General Urquiza entabló la negociacion; indicó proposiciones, y, despues de empeñado así, en este gravísimo asunto, dió entonces (explicaciones) por medio del Mayor Castro. Sin embargo, disimulando hasta donde me era posible, y sinceramente animado del deseo de que la Prov.a de Corrientes se reuna á la Confederacion Arg.na, bajo un arreglo honroso y conveniente, autoricé al General Urquiza para que continuase la negociacion sobre las basas que le transmití y verás insertas en la nota de 11 de Abril último. (...) Así era, pues, indispensable que el Gobierno legal, y el Congreso de la Prov.a de Corrientes, despojados de la autoridad legal p.r, la rebelion de los salvages unitarios en que figuró D.n Joaquin Madariaga, no fuesen injusta y deshonrosamente sacrificados, y con ellos el principio mismo que defiende la República por su seguridad y honor. No podía sancionarse el triunfo de los salvages unitarios, sin establecerse una conciliación equitativa y honrosa, con
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el amistoso y franco arreglo entre los fieles federales de la Prov.a de Corrientes y D.nJoaquin Madariaga. He ahi la necesidad de la basa principal que prefique al Gral. Urquiza como absolutamente indispensable no solo para la seguridad y honor nacional, sino, como bien lo penetrarás, para la solidez misma de la paz á que se arribase."
Unos párrafos más adelante, Rosas daba rienda suelta a su disgusto por los Tratados de Alcaraz con las siguientes palabras:
"Bien advertirás la posicion en que quedarian la Confederacion y sus Gobiernos y el Encargado de las Relaciones Exteriores si, ratificando las estipulaciones de Alcaráz, promulgasen el Tratado público, y ocultaran el secreto por el que se destruye el primero, totalmente indecoroso, é inconveniente también en sí mismo, se sanciona la separacion de la Prov.a de Corrientes de la actual guerra de seguridad, honor e independencia nacional, se la constituye en receptáculo y asilo de los salvages unitarios, se le dá el caracter de Estado independiente reconociendo sus nulos Tratados anteriores y sancionándolos para la ulteridad, y se crea un Estado para los salvages unitarios dentro de la Confederacion Argentina, dejándose así el precedente para que en lo sucesivo Entre Rios, ú otra Prov.a Argentina asuma la misma posicion y vengan a disolverse y concluirse enteramente el pacto federal, la nacionalidad, todos los grandes intereses y la existencia misma de la República. Y para colmo de todo, esto deberá permanecer secreto, ocultarse á la República (y al mundo), y aceptarse sobre el desdoro la impostura. En ninguno de los dos Tratados se contiene la cláusula indispensable de que se someterán á la aprobacion y ratificacion del Gob.o Encarg.do de las Relac.s Exter.s y de los negocios de paz y guerra de la Confederacion Argentina. Aunque el Gral. Urquiza, en la nota de remision del Tratado público, lo somete á esta aprobacion, D.n Joaq.n Madariaga no se compromete ni obliga á ello, considerándose así, con el avenimiento del Gob.ode Entre Rios, á la Prov. de Corrientes en la separacion á que tienden todas las desacordadas estipulaciones de Alcaraz, apesar que, por los artículos del Tratado público, se trata y estipula por el Gob.or de Entre Rios el General Urquiza en nombre y representacion de todas las Provincias de la Confederacion Argentina. De modo que este General reconoce el nulo é intruso régimen de Corrientes; y D.n Joaquin Madariaga no reconoce ni el legal y nacional de la Confederacion Argentina ni la única autoridad general que puede celebrar la paz obligatoria á todas las Provincias y ratificarla, así como ha hecho y hace la guerra. El preámbulo del titulado Tratado público y sus cinco artículos se hallan concebidos y expresados en ese sentido. Todos ellos son contrarios a las basas dadas al General Urquiza por el Gobierno Encargado de las Relac.s Exter.s. Se sacrifica el principio de la legalidad en la Provincia de Corrientes, y con él á las autoridades legales y á los federales que han combatido por las leyes y la causa nacional. Se cede el motivo mismo que justifica la actual guerra. Se abre anchamente el camino á las rebeliones y Gobiernos revolucionarios que quieran
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levantarse con la intervencion extranjera. (...) Precisamente el fundamento de toda la union nacional, y de todo pacto federativo es la cooperacion comun para la defensa contra los enemigos de la nacion interiores y exteriores. Esta basa es indispensable, y el mismo General Urquiza la consideró necesaria con respecto á la intervencion AngloFrancesa. Mas por el artículo 1º del Tratado secreto queda la Prov.a de Corrientes separada de la causanacional, en buenas y amistosas relaciones con los enemigos de la Confederación Argentina, y como potencia independiente neutral en la presente guerra no solo con relacion á los salvajes unitarios sino tambien con respecto á la Francia y la Inglaterra. Queda recibiendo y amparando en su territorio á todos los salvajes unitarios, sin excepcion alguna: quedan vigentes las relaciones de toda clase que indebida é ilegalmente ha establecido con los Estados vecinos, y, lo que es aun mas, quedan sancionados como legales; mientras que tambien se reconoce en ese mismo caracter el pretendido Tratado de amistad y comercio con el Gobierno Paraguayo que ha declarado la guerra á la Confederacion Argentina (...). De esta manera no solo queda la Prov.a de Corrientes desligada de la Confederacion, y en una esfera de independencia, sino que se reconoce tambien el derecho que siempre se ha negado muy justamente á la Prov.a del Paraguay de celebrar tratados."
Rosas remataba esta extensa carta a Pacheco, diciendo:
"Advertirás que en el tal Tratado secreto se reconoce tambien por el General Urquiza que la presente guerra se dirige contra el Estado Oriental, que es nuestro aliado en ella contra el enemigo comun, los salvages unitarios. Así ganan estos la cuestion misma de principios del modo mas inesperado, no solo con relacion á la
Confederacion, sino tambien con respecto á la nacion Oriental y su Gobierno dirigido por el Gral. Oribe. Nos faltariamos á nosotros mismos, y faltariamos á
nuestro aliado, concediendo á D.n Joaquin Madariaga lo que tan justa y necesariamente hemos negado á la Gran Bretaña y á la Francia." (4)
Asimismo, Rosas expresaba su disgusto directamente a Urquiza en una carta del 12 de octubre de 1846, destacando: "la dura posición en que me ha colocado y los grandes sinsabores y disgustos que este asunto ha causado a este Gobierno", por el "equivocado camino dado al arreglo de Corrientes y las serias complicaciones que él debe producir, si no se reforma". Subrayaba Rosas además que la prensa unitaria de Montevideo anunciaba como un triunfo que Urquiza no hubiese seguido al pie de la letra los lineamientos de Rosas respecto de no reconocer la independencia de Paraguay, haciéndolo aparecer al gobernador entrerriano "defeccionando de una causa a que ha prestado importantes servicios y desconociendo la amistad que nos hemos profesado".(5) Con estos argumentos, Rosas devolvió los Tratados de Alcaraz al general Urquiza, expresándole que se había equivocado al firmarlos, y al mismo tiempo le hizo llegar el texto de otro acuerdo para que lo firmara con Madariaga. El nuevo acuerdo ratificaba el contenido del tratado público de Alcaraz, ya que
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se limitaba estrictamente a establecer un acuerdo de paz mediante el cual la provincia de Corrientes se reincorporaba a la Confederación Argentina. Libre de cláusulas secretas que amenazaran la autoridad de Rosas, el tratado establecía entre otros puntos: la paz entre Corrientes y la Confederación Argentina y la reincorporación de dicha provincia a la Confederación (artículo 1º); el reconocimiento de Rosas como encargado de las relaciones exteriores de la Confederación (artículo 2º), y la devolución de bienes confiscados a correntinos emigrados (artículo 3º) (6).
Como era previsible, Madariaga rehusó firmar este nuevo tratado. Por su parte, ya fuera por la propia seguridad, por lealtad a Rosas, o por el fallido acuerdo entre éste y el comisionado inglés Thomas Hood, que no obstante era una señal inequívoca de que Inglaterra deseaba retirarse del bloqueo contra la Confederación, Urquiza se justificó ante Rosas y repudió los Tratados de Alcaraz, enfrentando a las fuerzas de Madariaga en la batalla de Vences de noviembre de 1847. Como consecuencia de la derrota, el gobernador correntino abandonó su provincia y Urquiza puso en ella a un mandatario de su confianza, Benjamín Virasoro, quien firmó la convención estipulada por Rosas. Para aventar las sospechas que recaían sobre él acerca de sus contactos con el antirrosista Madariaga, Urquiza declaró efusivamente su amistad con Rosas en una proclama a los correntinos:
"El encargado de las Relaciones Exteriores de la Confederación ha tenido con vuestro gobernador (Madariaga) consideraciones que le obligarían a entrar en una honrosa convención que se le propuso pero que él ha desoído. Marcho a reparar ese escándalo. Abandonad las filas de los salvajes unitarios traidores a la patria.
La Federación sea vuestra divisa y odio a los que trajeron la intervención extranjera para humillar a su patria. La Confederación debe felicitarse de que Corrientes entre a integrarla con la resolución de sostener la nacionalidad e
independencia, confiada a la dirección del eminente argentino brigadier don Juan Manuel de Rosas." (7).
A pesar de las enfáticas declaraciones de adhesión a la causa rosista por parte de Urquiza, el comentario público seguía sospechando de la fidelidad del gobernador entrerriano. (8) 39 Y así como la fidelidad de Urquiza a Rosas resultaba poco creíble, ocurría lo propio con Virasoro. Finalmente, a fines de septiembre de 1850 los gobernadores de Corrientes y Entre Ríos se entrevistaron en Concordia y dispusieron una acción conjunta contra Rosas. Rosas desconfiaba pues de Urquiza desde los Tratados de Alcaraz firmados en 1846, y a partir de entonces sería menos sensible a sus intereses. En 1848 el Restaurador decidió prohibir la salida de oro de Buenos Aires a las provincias, las que deberían conformarse con el papel moneda de Buenos Aires. Esta medida perjudicaba los intereses económicos personales de Urquiza, quien necesitaba ese oro para efectuar sus compras en el exterior. Según Martín Ruiz Moreno, la prohibición del gobierno de Rosas de exportar metálico a las provincias se ensañó
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contra Entre Ríos y Corrientes, lo que el 5 de noviembre de 1848 motivó un reclamo de Urquiza al canciller Arana, en estos términos:
"Siendo la plaza de esa Capital de Buenos Aires, nuestro principal y casi exclusivo mercado para todo lo que se exporta é importa para esta provincia de Entre Ríos,
y no permitiéndose en dicha plaza que pueda extraerse, para esta, moneda metálica, resulta de ello graves inconvenientes para nuestro comercio, por cuanto,
por falta de numerario se ven embarazosos nuestros hombres de comercio é industrias, para activar su especulación y trabajos, con perjuicio, sin duda, no solo
de esta provincia sinó también de esa." (9)
Enrique Barba aporta más detalles de las medidas adoptadas por Rosas que sin duda contribuyeron a agravar las relaciones entre el gobernador de Entre Ríos y el jefe de la Confederación Argentina:
"La situación de privilegio creada a favor de Buenos Aires se acentuó con las medidas que tomó Rosas referentes a la moneda. Prohibió la extracción de
metálico para las provincias, con lo que las obligaba a aceptar el papel inconvertible de Buenos Aires. Las provincias, en cambio, debían pagar en
Buenos Aires con metal. Por otra parte, siendo Buenos Aires el único puerto de exportación para Europa, los precios se fijaban de acuerdo con la demanda del mercado consumidor. Quiere decir esto que en todos los casos los productos de las provincias similares a los porteños (léase Entre Ríos) se veían perjudicados
por razón del precio del transporte con respecto a éstos en el comercio de exportación. (...) Otra medida tomada por Rosas afectaba los intereses de Entre
Ríos. Se refería a la prohibición de extraer pólvora de Buenos Aires para esa provincia. La pólvora era indispensable para los yacimientos de cal entrerrianos, que después de la ganadería constituía lo más importante de su industria." (10)
Por otra parte, los intereses económicos encontrados de Entre Ríos y el régimen rosista no se limitaban a las arbitrarias medidas respecto del metálico y la pólvora. A ella debe sumarse, por supuesto, el muchas veces mencionado monopolio porteño de la Aduana y el tema conexo de la libre navegación de los ríos. Con el fin del bloqueo anglofrancés este conflicto se vio agravado, porque el bloqueo había permitido a las provincias del Litoral saborear algunos frutos del libre comercio, aunque fueran modestos. Según cuenta Horacio Giberti, aquel conflicto les había permitido a los estancieros entrerrianos comerciar sus productos ganaderos directamente con las grandes potencias europeas, sin la intervención de Buenos Aires. Este factor convirtió a Entre Ríos en rival de la capital de la Confederación Argentina durante los años del bloqueo. Esta libertad comercial sufrió un duro revés con la firma de los tratados de paz entre la Confederación Argentina y los gobiernos inglés y francés en 1849 y 1850, pues las cláusulas de los mismos establecían el cierre del tránsito por los ríos Paraná y Uruguay a todo barco que no recalase previamente en Buenos Aires. Esta realidad afectó a las provincias mesopotámicas, a los saladeros ubicados
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sobre la margen oriental del río Uruguay, a las exportaciones de tabaco y yerba paraguayas, a los envíos de maderas y frutos brasileños, y a las importaciones efectuadas por todas esas regiones. Después de los tratados AranaMackau y AranaSouthern, Buenos Aires pasó a ser el único mercado de intercambio exterior para las provincias de Corrientes y Entre Ríos. (11). Dado el nuevo equilibrio de fuerzas económicas, políticas y militares, era improbable que don Juan Manuel de Rosas pudiera mantener esta situación por mucho tiempo más.
NOTAS
1. Carta de Antonio Crespo a Justo José de Urquiza, del 26 de marzo de 1846, citada en apéndice del libro de Beatriz Bosch, Los tratados de Alcaraz, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Filosofía y Letras, Publicaciones del Instituto de Investigaciones Históricas, Número C, Imprenta de la Universidad, 1955 p. i, y en Oscar F. Urquiza Almandoz, Historia económica y social de Entre Ríos (1600-1854), Buenos Aires, Banco Unido del Litoral, 1978, pp. 252-253.
2. Cartas Nros. 2 y 3 de Joaquín Madariaga a Justo J. de Urquiza, San Roque, 4 de mayo de 1846, citadas en B. Bosch, op. cit., apéndice, pp. III y IV.
3. Textos de los Tratados público y secreto de Alcaraz en ibid., pp. 18-19 y en Juan Pujol, Corrientes en la organización nacional, Buenos Aires, Guillermo Kraft, 1911, pp. 137-140.
4. Carta Nª 13 de Juan M. de Rosas a Angel Pacheco, en la que hace un minucioso análisis de las negociaciones de Alcaraz, Buenos Aires, 14 de septiembre de 1846, en B. Bosch, op. cit., apéndice, pp. XIV-XX.
5. Carta de Rosas a Urquiza, 12 de octubre de 1846, en V.D. Sierra, op. cit., tomo IX, 1974, p. 309. 6. El texto del nuevo acuerdo puede encontrarse en ibid., pp. 314-315. 7. Adolfo Saldías, Papeles de Rosas, 2 vols., La Plata, 1904-1907, y José Luis Busaniche, Rosas visto
por sus contemporáneos, Buenos Aires, Hyspamérica, 1986, pp. 121-122. 8. Tómese por ejemplo el caso del viajero Samuel Green Arnold, que había estado en Brasil y
Montevideo, y anotó en su Diario de Viaje que en el transcurso de una conversación mantenida por él en marzo de 1848 en una posta ubicada en plena pampa junto con dos amigos que se quejaban del autoritarismo de Rosas, les comentó en tono premonitorio que "Ya vendrá Urquiza con opiniones liberales...". Samuel Green Arnold, Viaje por América del Sur, 1847-1848, Buenos Aires, Emecé, 1951, citado en J.L. Busaniche, op. cit., p. 122.
9. Martín Ruiz Moreno, La revolución contra la tiranía y la organización nacional, Rosario, La Capital, 1905, tomo I, pp. 340-341, cit. en Enrique M. Barba, "Las reacciones contra Rosas", Academia Nacional de la Historia, Ricardo Levene (comp.), Historia de la Nación Argentina (desde los orígenes hasta su organización definitiva en 1862), vol. VII, 2ª secc., Buenos Aires, El Ateneo, 1962, p. 440.
10. E. Barba, op. cit., p. 440. 11. Ver Horacio C. E. Giberti, Historia económica de la ganadería argentina, Buenos Aires,
Hyspamérica, 1986, pp. 139-140.
La alianza de Entre Ríos, Corrientes, Brasil y Uruguay contra Buenos Aires.
Como ya se mencionó, el caudillo entrerriano buscó la alianza del gobernador correntino, Benjamín Virasoro, encontrándose con él en septiembre de 1850 y sellando una alianza que se formalizó a principios de 1851. Paralelamente, en enero de dicho año, Urquiza envió a Montevideo a Antonio Cuyás y Sampere, un ex corsario enriquecido que era su amigo personal y su agente confidencial frente a los gobiernos de Montevideo y Río de Janeiro (1).
Cuyás y Sampere se entrevistó el 24 de enero de 1851 con el encargado de negocios del Brasil en Montevideo, Rodrigo da Souza Silva Pontes. Urquiza
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proponía a través de su interlocutor la mediación entre el Brasil y Rosas para lograr que éste retirara las tropas argentinas del Estado Oriental. A primera vista, esta propuesta de neutralidad podía parecer atractiva si se toma en cuenta el peso de la caballería entrerriana en las fuerzas rosistas. Sin embargo, el gobierno del Brasil rechazó la propuesta de mediación de Urquiza. En las instrucciones enviadas a Silva Pontes, decía el canciller brasileño Soares de Souza:
"¿Por mediación, buenos oficios? ¿Ante Rosas? ¡Esta no la esperaba yo! Rosas resiste a Francia y a Inglaterra y a tantos negociadores, ¿y ha de ceder a Urquiza? Lo declararía traidor y rompería abiertamente. Luego ad perditio haec. ¿Puede el
emperador airosamente aceptar la mediación de Urquiza? ¿Puede un general argentino, considerándose todavía como tal, ser mediador entre un gobierno
extranjero y el suyo? Eso no tiene ningún sentido. Urquiza promete mediación, influencias, etc., que ha de empeñar en cierto tiempo y dadas ciertas condiciones.
Esto traería demoras, nos ataría, y nada ofrece de positivo y seguro." (2)
Los planes del Imperio consistían en romper con Oribe por los supuestos agravios que de él tenían, apoyar y promover la candidatura de Eugenio Garzón y, auxiliados por Urquiza si éste se resolvía a apoyar la empresa y por el Paraguay, expulsar del territorio oriental a las tropas argentinas que sostenían a Oribe. En caso de que esto se consiguiera y Garzón fuera electo presidente, Rosas no podría luchar contra el Estado Oriental, Urquiza, el Paraguay y el Brasil y reponer a Oribe como presidente uruguayo. Pero el canciller brasileño insistía en que si Urquiza deseaba colaborar con los planes del Imperio era
"(...) preciso, empero, primero que todo que Urquiza se declare y rompa con Rosas de una manera clara, positiva y pública. Que se comprometa a concurrir para la expulsión de Oribe y las tropas argentinas del Estado Oriental, y para la presidencia de Garzón. El gobierno Imperial hará entrar tropas en el Estado Oriental, de acuerdo con el gobierno de Montevideo, para expulsar a Oribe."(3)
A su vez, las autoridades brasileñas, resueltas a enfrentar a Rosas, prefirieron olvidar las diferencias pendientes con Paraguay y se decidieron a firmar el tratado que ese país reclamaba en vano desde 1844. Este fue firmado en Asunción el 25 de diciembre de 1850 por Benito Varela, ministro de relaciones exteriores del Paraguay, y por Pedro de Alcántara Bellegarde, encargado de negocios del Brasil. Vale citar algunos de sus artículos. Por el artículo 1º: "El Gobierno Imperial continuará á interponer sus efectivos y buenos oficios para promover el reconocimiento de la Independencia y Soberanía de la República del Paraguay por parte de las potencias que aún no la han reconocido". Por el 2º ambos países se obligaban a prestarse una mutua asistencia en caso de ser atacados por Rosas o por Oribe. Por el 3º el Imperio y Paraguay se comprometían "á auxiliarse recíprocamente, á fin de que la navegación del Río Paraná hasta el Río de la Plata, quede libre para los súbditos de ambas naciones".
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Por el 7º: "Si el territorio y fronteras de la provincia de Río Grande del Sur fuesen atacados o estuviesen en inminente peligro de serlo, el gobierno del Paraguay hará luego ocupar el territorio contencioso de Misiones, entre los ríos Paraná y Uruguay, arriba del Aguapey, de modo que se mantenga fácil y segura la comunicación entre la república del Paraguay y la provincia de Río Grande del Sur". El artículo 10º establecía que la ocupación de dicho territorio también tendría lugar "si la Confederación Argentina hiciere marchar tropas suficientes para ocuparlo, con el fin de atacar por ese lado al Paraguay o al Brasil, o de interrumpir la comunicación entre ambos. En este caso la ocupación será hecha por tropas brasileñas y paraguayas..." Por el 14º "El Presidente de la República del Paraguay se obliga á tanto cuanto le permitiesen la posición y circunstancias de la misma República, coadyubar á S. M. el Emperador de Brasil en el empeño de mantener la independencia de la Banda Oriental del Uruguay y acordándose las altas partes contratantes, oportunamente, sobre los medios de hacer efectivas esta coadyubación". (4) Por su parte, Urquiza no tardó en comenzar a dar el paso que le exigía Brasil. El 5 de abril dirigió una circular a las demás provincias (anticipada el día 3 al gobierno de Montevideo), en la que se declaraba resuelto a "ponerse a la cabeza del gran movimiento de libertad con que las Provincias del Plata deben sostener sus creencias, sus principios políticos, sus pactos federativos (...)"(5). Rosas estaba enterado de los planes contra su persona maquinados entre el general entrerriano y el gobierno brasileño. Pero como Urquiza comandaba el mejor ejército de la Confederación, el gobernador porteño obró con cautela. El 15 de abril de 1851 decidió cerrar las comunicaciones con Entre Ríos, tal vez esperando que Urquiza diese un paso atrás. Y el 1º de mayo de 1851 Urquiza se pronunció en franca rebeldía contra el dictador en la localidad entrerriana de Concepción del Uruguay, aceptando la renuncia que Rosas ofrecía del cargo de encargado de las relaciones exteriores de la Confederación y anunciando la decisión entrerriana a:
"1º Reasumir el ejercicio de las facultades inherentes a su territorial soberanía, delegadas en la persona del Exmo. Señor Gobernador y capitán general de Buenos Aires en virtud del tratado cuadrilátero de las provincias litorales, fecha 4 de enero de 1831;
2º y que, una vez manifestada así la libre voluntad de la provincia de Entre Ríos, quedaba ésta en aptitud de entenderse directamente con los demás gobiernos del mundo, hasta tanto que, congregada la Asamblea nacional de las demás provincias hermanas, fuese definitivamente constituida la República." (6)
A su vez, y como era de esperarse, el gobierno de Corrientes apoyó el pronunciamiento de Urquiza en mayo de 1851, aceptando la renuncia de Rosas al manejo de las relaciones exteriores de la Confederación Argentina. Agregaba: "Quedan sin valor ni efecto las facultades que se le confirieron en representación de esta Provincia: por consecuencia ella las reasume nuevamente como
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inherentes a los Estados que forman la Confederación Argentina".(7) Disipados los temores de la diplomacia brasileña tras el público pronunciamiento de Urquiza contra Rosas, el 29 de mayo de 1851 se formalizó en la ciudad de Montevideo una alianza entre el Imperio del Brasil, el gobierno de Montevideo y el gobierno de la provincia de Entre Ríos, a través de sus representantes el encargado de negocios brasileño Rodrigo da Souza Silva Pontes, el ministro de gobierno y relaciones exteriores del gobierno de Montevideo Manuel Herrera y Obes, y el agente del gobierno de Entre Ríos Antonio Cuyás y Sampere. Por el artículo 1º de este acuerdo, las partes firmantes se comprometían a acabar con la guerra civil en el territorio oriental, uniéndose
"en alianza ofensiva y defensiva para el fin de mantener la independencia y pacificar el territorio de la misma República (Oriental del Uruguay), haciendo salir del territorio de ésta al general don Manuel Oribe y las fuerzas argentinas que manda, y cooperando para que, restituidas las cosas a su estado normal, se proceda a la elección libre del presidente de la República, según la constitución del Estado Oriental."
A su vez, el artículo 15º ampliaba el alcance de los objetivos de la alianza tripartita al declarar el común compromiso de las partes firmantes a defenderse de eventuales ataques del gobierno de Buenos Aires dirigidos ya sea a todos o cada uno de los miembros de esta alianza:
"Aun cuando esta alianza tenga como único fin la independencia real y efectiva de la República Oriental del Uruguay, si por causa de esa misma alianza el gobierno de Buenos Aires declarase la guerra a los aliados individual o colectivamente, la alianza común contra el dicho gobierno, aun cuando sus actuales objetos se hayan llenado, y desde ese momento la paz y la guerra tomarán el mismo aspecto. Pero si el gobierno de Buenos Aires se limita a hostilidades parciales contra cualquiera de los Estados aliados, los otros cooperarán con todos sus medios a su alcance para repeler y acabar con tales hostilidades."
Otras disposiciones del tratado tripartito eran la libre navegación del río Paraná y los demás afluentes del Plata y la invitación a Paraguay a entrar en la alianza gestada contra Rosas. El primer tema, vital tanto para los intereses de la provincia de Entre Ríos como del Imperio de Brasil, estaba contemplado en el artículo 18º del tratado, que decía:
"Los gobiernos de Entre Ríos y Corrientes (si éste consintiese en el presente convenio) consentirán a las embarcaciones de los estados aliados la libre navegación del Paraná en la parte que aquellos gobiernos son ribereños, y sin perjuicio de los derechos y estipulaciones provenientes de la convención preliminar de paz del 27 de agosto de 1828, o de cualquier otro derecho proveniente de cualquier otro principio."
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La invitación a Paraguay como miembro de la alianza antirrosista estaba explicitada en el artículo 23º del tratado:
"El gobierno de Paraguay será invitado a entrar en la alianza, enviándole un ejemplar del presente convenio; y si así lo hiciere, conviniendo en las disposiciones aquí insertas, tomará la parte que le corresponda en la cooperación, a fin de que pueda gozar también de las ventajas mutuamente concedidas a los gobiernos aliados." (8)
Cuando el tratado llegó a Río de Janeiro para ser ratificado por Pedro II, el emperador no ocultó su rechazo a estampar su firma junto a la de un general disidente. Pero finalmente el monarca dejó de lado su objeción y ratificó el tratado. El conde de Caxias fue puesto al mando de las fuerzas imperiales. A partir de esta alianza tripartita, el emperador brasileño otorgaba al gobernador entrerriano infantería, caballería, artillería y suplementos de armas. Asimismo, Brasil prestó a los ejércitos correntinos y entrerrianos la suma mensual de 100.000 patacones por el término de cuatro meses. Dicho empréstito debía ser pagado con un interés anual de 6%. Como garantía de pago al préstamo brasileño, los gobernadores de Entre Ríos y Corrientes ofrecieron las rentas y terrenos de propiedad pública de sus respectivas provincias. El canciller brasileño justificaba el convenio del 29 de mayo como un acuerdo contra Oribe y no contra Rosas con las siguientes palabras:
"Habiendo esas provincias (Entre Ríos y Corrientes) reasumido así el completo ejercicio de su soberanía, y admitido la renuncia que todos los años hacía y acababa de hacer el general Rosas de su poder, celebró con ellas el gobierno imperial el convenio de 29 de mayo de 1851. Fiel al sistema de moderación que se había prescrito el gobierno imperial, no se alió a aquellos dos Estados y a la República Oriental contra el gobernador de Buenos Aires, sino contra el general Oribe, a quien nunca reconoció como presidente de la República Oriental, que consideraba como un simple general, ocupando una parte del territorio de esa república, y que había cometido extorsiones y violencias contra súbditos del Imperio, y no las quería hacer cesar. En el caso en que, por causa de esa alianza, el gobernador de Buenos Aires declarase la guerra a los aliados, individual o colectivamente, sería ella convertida en alianza común contra el dicho gobernador (...)." (9)
Quedaba claro que este era un simple juego de palabras. Declarar la guerra a Oribe era prácticamente un sinónimo de declarársela a Rosas. El 16 de julio de 1851 Urquiza, al frente de 5.000 entrerrianos y 1.500 correntinos, cruzó el río Uruguay y se arrojó en contra de las fuerzas de Oribe sin esperar a sus aliados brasileños. El caudillo uruguayo intentó enfrentarlo pero sus fuerzas se habían pasado al bando urquicista, lo que decidió la capitulación de Oribe ante el caudillo entrerriano en octubre de dicho año y con ella el fin del sitio grande de Montevideo que había durado nueve años.
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Por cierto, cuando el 18 de agosto de 1851 Juan Manuel de Rosas, investido con el máximo poder en la Confederación, declaró la guerra al Imperio de Brasil, la consecuencia fue que, fieles a la letra del tratado tripartito del 29 de mayo, Urquiza y el gobierno de Montevideo aunaron fuerzas para derrotar a los ejércitos de Rosas y Oribe. Por otra parte, en un primer momento la posición británica frente al conflicto entre el Imperio del Brasil y la Confederación Argentina fue conciliadora. Gran Bretaña deseaba evitar un enfrentamiento que pudiera perjudicar como lo había hecho el anterior conflicto con Brasil de 1825 a 1828 a los comerciantes británicos residentes en Buenos Aires. Asimismo, Londres se oponía en principio a una expansión brasileña en el territorio oriental, que quebraba la política de equilibrio que había inspirado el Tratado de Paz de 1828 por el cual se creó la República Oriental del Uruguay. Así, el ministro Palmerston escribía en forma confidencial al cónsul británico en Río de Janeiro:
"Tengo que encargar a usted exprese al ministro brasileño que habiendo aceptado el gobierno argentino los buenos oficios de la Gran Bretaña con la mira de llevar a cabo un ajuste pacífico de las diferencias entre el Brasil y Buenos Aires, el gobierno de Su Majestad espera que este ejemplo sea seguido por el gobierno del Brasil, y que se hallen medios para llegar a una solución satisfactoria sobre los puntos que al presente se disputan, y que se eviten de este modo los serios males que acarrearía un llamamiento a las armas a los estados que se hallasen envueltos en tal conflicto." (10).
Pero dadas las necesidades de expansión de la economía británica, en procura de materias primas y mercados, la apertura de los ríos interiores de la Confederación seguía siendo deseable, alternativa a la que Rosas continuaba oponiéndose vigorosamente. Por este motivo, Inglaterra no se opuso a la alianza de Urquiza con el Imperio de Brasil para derrocar a Rosas. Una carta del ministro y secretario de Estado del gobierno oriental, Manuel Herrera y Obes, al general en jefe del ejército de la resistencia montevideana, Eugenio Garzón, del 28 de agosto de 1851, documenta la percepción local de esta actitud británica:
"El Consejo después de haber oído a lord Palmerston y tomado conocimiento de todo lo que sucedía, decidió que el Brasil estaba en su perfecto derecho de que cesase el gobierno de Rosas, y que así se comunicase a los agentes ingleses en las dos repúblicas del Plata, para que conservasen la más estricta neutralidad en todos sus procederes." (11).
Por su parte, los orientales antirrosistas que ocupaban Montevideo estaban en una delicada situación. Las fuerzas de Oribe los sitiaban por tierra. La escuadra de la Confederación, al mando del almirante Guillermo Brown, los hostigaba por mar. La ayuda material de Inglaterra y Francia al gobierno de Montevideo había cesado por la firma de la paz entre estas potencias y Rosas en los años 1849 y 1850. El Brasil quedaba como única tabla de salvación, aunque esta alternativa no fuera
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gratuita, ya que implicaba la cesión de territorio al gobierno brasileño a cambio de su ayuda material. Ante el dramático curso de los acontecimientos, Andrés Lamas, ministro plenipotenciario y enviado extraordinario del gobierno oriental ante Brasil, fue autorizado a firmar una serie de tratados en Río de Janeiro que cedían al Brasil parte del territorio oriental, lo cual tuvo lugar el 12 de octubre de 1851. Por el tratado de límites se reconocía como principio el utis possidetis, invalidando cualquier reclamo uruguayo en virtud del tratado de San Ildefonso. La frontera rectificada corría por el río Cuareim, el Yaguarón y la laguna Merín, para terminar en el Chuy, con dichos cursos de agua, de orilla a orilla, en poder exclusivo del Brasil, que conservaba además la posesión exclusiva de la navegación de la laguna Merín y el río Yaguarón. También el Imperio podría levantar fortalezas en la desembocadura de los ríos Tacuarí y Cebollatí, en pleno territorio oriental. (12) Por el tratado de alianza, se acordó convertir en "alianza perpetua" la realizada por la convención secreta del 29 de mayo, a fin de sostener "la independencia de los dos Estados contra cualquier dominación extranjera". Para garantizar la "nacionalidad oriental", el Brasil se comprometía a prestar "eficaz apoyo" al primer gobierno que se eligiese, sosteniéndolo ante cualquier "movimiento armado contra su existencia o autoridad". En retribución si "se levantara alguna sublevación contra S.M. el emperador en las provincias limítrofes (Rio Grande) la República Oriental se obligaba a prestar a las autoridades y fuerzas legales de Brasil toda la protección que estuviera a su alcance". Se invitaba además a Paraguay "y los Estados argentinos que accedieran" a garantizar en la misma forma "su orden interno y sus respectivas independencias". Por el tratado de subsidios, Brasil entregaba una suma de 138.000 patacones por una sola vez y luego 60.000 patacones mensuales por el tiempo que creyera necesario, lo que se sumaría a los más de 211.791 patacones otorgados en diversas oportunidades con sus intereses del 6%. Uruguay entregaba como garantía los derechos aduaneros y las rentas del Estado. Para asegurarse del cumplimiento de lo pactado, el conde de Caxias acampó a fines de octubre a tiro de cañón de Montevideo. Urquiza no fue informado oficialmente sobre estos tratados y más adelante denunció, a raíz de dicha falta de información, que no estaba obligado a aceptarlos. Pero luego, en la necesidad de devolver al Brasil el apoyo prestado, obligó a los orientales a ratificarlos. Por el tratado de comercio y navegación se aceptaba la navegación común del río Uruguay y sus afluentes (aunque no atravesaran territorio brasileño), invitando a los demás Estados ribereños a declarar "la libre navegación del río Paraná y Paraguay". La isla de Martín García "quedaría neutralizada". Además, el gobierno oriental renunciaba por diez años a cobrar derechos de tránsito a las haciendas propiedad de brasileños y suprimía el derecho de exportación del ganado en pie. En reciprocidad el Brasil mantendría en la frontera de Río Grande de San Pedro la exención en vigencia de derechos de consumo sobre la carne salada y otros productos ganaderos importados. Por el tratado de extradición ambas partes se devolverían los criminales, desertores y esclavos fugados de ambos territorios (no existía la esclavitud en el
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territorio oriental), sin otro requisito para reclamar al esclavo fugado que la "petición del señor a la autoridad". Incluso si los brasileños propietarios de estancias en el Uruguay llevaran esclavos a ellas desde el Brasil, éstos mantendrían su condición servil. Ante la necesidad por parte del Brasil de asegurarse la devolución de los préstamos otorgados a Urquiza y de convenir una alianza militar debido a que Rosas había declarado la guerra al Imperio, el 21 de noviembre de 1851 se concretó una nueva alianza entre los Estados de Entre Ríos y Corrientes, la República Oriental y Brasil. La misma fue firmada por el encargado de negocios de los gobiernos de Entre Ríos y Corrientes y hermano del gobernador de Entre Ríos, Diógenes José de Urquiza; el ministro plenipotenciario del Brasil, Honorio Carneiro Leao, y el ministro y secretario de Estado uruguayo, Manuel Herrera y Obes. En el artículo 1º las partes declaraban: "que no pretenden hacer la guerra a la Confederación Argentina (...). Por el contrario, el objeto único, a que los estados aliados se dirigen, es libertar al pueblo argentino de la opresión que sufre bajo la dominación tiránica del gobernador don Juan M. Rosas (...). A su vez, los artículos 6º y 7º establecían mecanismos de financiamiento para poner en marcha la alianza contra Rosas:
"Artículo 6º Para poner a los Estados de Entre Ríos y Corrientes en situación de sufragar los gastos extraordinarios, que tendrán que hacer con el movimiento de su Ejército, Su Majestad el Emperador del Brasil les proveerá en calidad de préstamo, la suma mensual de cien mil patacones por el término de cuatro meses, contados desde la fecha en que dichos Estados ratificaron el presente convenio o durante el tiempo que transcurriese hasta la desaparición del gobierno del general Rosas, si este suceso tuviese lugar antes del vencimiento de aquel plazo. Esta suma se realizará por medio de letras libradas sobre el Tesoro Nacional a ocho días vistas, y entregadas mensualmente por el Ministro Plenipotenciario del Brasil al Agente de Su Excelencia el Gobernador de Entre Ríos.
Artículo 7º Su Excelencia el señor gobernador de Entre Ríos, se obliga a obtener del gobierno que suceda inmediatamente al del general Rosas, el reconocimiento de aquel empréstito como deuda de la Confederación Argentina, y que efectúe su pronto pago con el interés del seis por ciento al año. En el caso, no probable, de que esto no pueda obtenerse, la deuda quedará a cargo de los Estados de Entre Ríos y Corrientes; y como garantía de su pago con los intereses estipulados sus excelencias los señores gobernadores de Entre Ríos y Corrientes, hipotecan desde ya las rentas y terrenos de propiedad pública de los referidos Estados."
El artículo 14º ratificaba la libre navegación de los ríos interiores de la Confederación:
"los gobiernos de Entre Ríos y Corrientes, se comprometen a emplear toda su influencia cerca del gobierno que se organizare en la Confederación Argentina,
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para que éste acuerde y consienta la libre navegación del Paraná y de los demás afluentes del río de la Plata (...)."
Finalmente, el artículo 20º invitaba a Paraguay a formar parte de la coalición antirrosista: "El gobierno de la República de Paraguay será invitado a entrar en alianza, enviándosele un ejemplar del presente convenio (...)". (13) Tras la capitulación de Oribe el 8 de octubre de 1851, el Ejército Grande, comandado por Urquiza y nutrido además con las fuerzas de Oribe y el apoyo material del Imperio brasileño, pasó en diciembre de 1851 desde Montevideo hacia Entre Ríos. Por su parte, la escuadra brasileña estaba asentada en el Río de la Plata y ocupó la isla de Martín García y la Colonia. Desde allí, los buques imperiales remontaron el Paraná con el objeto de contribuir al traslado de los ejércitos aliados a Santa Fe, cuyo gobernador Pascual Echagüe se retiró con sus escasas tropas a Buenos Aires sin presentar resistencia. Al decidirse por una batalla abierta contra las fuerzas de Urquiza, Rosas desestimó la propuesta del coronel Chilavert, partidario de no presentar batalla a las fuerzas aliadas, ocupar la ciudad de Buenos Aires con la infantería y artillería y mandar la caballería al sur para reforzarla con la ayuda de los indios. El Restaurador de las Leyes temía las acciones de los indígenas en la campaña bonaerense en caso de derrota de sus fuerzas. La falta de un plan de combate por parte de Rosas quedó evidenciada en el inesperado nombramiento del coronel unitario Pedro José Díaz, un ex prisionero, al frente de la resistencia militar contra las fuerzas de Urquiza. El conocido desenlace ocurrió en Caseros el 3 de febrero de 1852. El 20 de febrero el ejército aliado hizo su entrada triunfal en Buenos Aires, y las tropas brasileñas desfilaron victoriosas, en conjunto con las entrerrianas y demás aliados, por las calles de la ciudad porteña. De tal modo, este ejemplo paradigmático de cómo la Argentina no era un Estado sino una configuración de miniEstados donde Entre Ríos y Corrientes podían ser aliados de Brasil contra Buenos Aires, inauguró el principio del fin de la etapa de los Estadosprovincia soberanos. Sin embargo, una consecuencia no buscada del triunfo de Urquiza fue la rebelión de la provincia de Buenos Aires contra su autoridad a través de la revolución del 11 de septiembre de 1852, y su erección en Estado separado, con relaciones exteriores independientes, totalmente diferenciadas de las de su enemiga, la Confederación. Este acontecimiento abrió una nueva etapa de guerras civiles entre el Estado de Buenos Aires y la Confederación Argentina, que recién se cerraría hacia 1860. Entonces nacería la República Argentina que hoy conocemos, una entidad política y jurídica nueva, sin vínculos sucesorios con el virreinato del Río de la Plata. Por cierto, con la Constitución de 1853 y su reforma de 1860 la Argentina recién comenzó a tomar forma como Estado unificado, con instituciones supraprovinciales. Su Preámbulo es de gran significación pues refleja el hecho de que, después de décadas de derramamiento de sangre, nuestra Ley Fundamental fue pactada entre provincias soberanas:
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Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que lo componen, en cumplimiento de pactos preexistentes, ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución, para la Nación Argentina. Así, como consecuencia de un pacto voluntario del que participó un grupo de provincias soberanas que compartía una historia de guerras y previos pactos entre sí, nació una entidad supra provincial depositaria de las antiguas y ahora caducas soberanías provinciales: el Estado argentino. Y es recién a partir de esta amalgama que las provincias argentinas estarían en condiciones de aspirar a expandirse territorialmente en el noreste, a costas del Paraguay, y de competir con Chile por territorios indígenas en el Sur.
NOTAS
1. José María Sarobe, "Campaña de Caseros. Antecedentes con referencia a la política interna y externa", en Academia Nacional de la Historia, Ricardo Levene (comp.), Historia de la Nación Argentina (desde los orígenes hasta la organización definitiva en 1862), vol. VII, 2ª secc., Buenos Aires, El Ateneo, 1951, pp. 524-525.
2. Instrucciones a Silva Pontes, en V.D.Sierra, op. cit., pp. 538-540. 3. Ibid. 4. Artículos del Tratado entre Paraguay y Brasil del 25 de diciembre de 1850 en
Enrique M. Barba, "Las relaciones exteriores con los países americanos", en Academia Nacional de la Historia, Ricardo Levene (comp.), op. cit., p. 263 y en V.D. Sierra, op. cit., pp. 507-508.
5. Ver declaraciones de Urquiza en Enrique M. Barba, "Las reacciones contra Rosas", en Academia Nacional de la Historia, Ricardo Levene (comp.), op. cit., p. 515, y en J.M. Sarobe, op. cit., p. 525.
6. Texto del pronunciamiento de Urquiza citado en V.D. Sierra, op.cit., p. 549. 7. "Pronunciamiento de Virasoro", en El Iris Argentino, Paraná, Nº 4, 10 de julio de
1851, citado en "La batalla de Caseros", Documentos para la historia integral argentina, 3, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1981, p. 25.
8. Artículos 1º, 15º, 18º y 23º de la alianza ofensiva y defensiva entre el Imperio de Brasil, Entre Ríos y la República Oriental del Uruguay, citados en "La batalla de Caseros", op. cit., pp. 13-17.
9. Declaración citada en V.D. Sierra, op. cit., p. 556. 10. Palmerston al cónsul británico en Río de Janeiro, (confidencial), Foreign Office,
noviembre de 1851, citado en "La batalla de Caseros", op. cit., p. 26. 11. Carta de Manuel Herrera y Obes a Eugenio Garzón, 28 de agosto de 1851, en
Vivian Trias, Juan Manuel de Rosas, Buenos Aires, Siglo XXI, 1974, pp. 282-283. 12. "La batalla de Caseros", op. cit., pp. 17-19; José María Rosa, Historia Argentina,
tomo 5, Buenos Aires, J.C. Granda, 1965, pp. 470-471, y V.D. Sierra, op. cit., pp. 587-589.
13. Artículos 1º, 6º, 7º, 14º y 20º, en B. Bosch, op. cit., selección documental, pp. 103-109.
