el marco jurídico de la modernización en la gestión pública: el caso

TESIS DOCTORAL

EL MARCO JURDICO DE LA MODERNIZACIN EN LA GESTIN

PBLICA: EL CASO DE ESPAA.

JULIN TORRADO SANCHO

Licenciado en Filosofa y Letras

Especialidad: Historia Moderna y Contempornea.

DEPARTAMENTO DE HISTORIA DEL DERECHO Y DE LAS INSTITUCIONES

FACULTAD DE DERECHO

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIN A DISTANCIA

Directora: Dra. D. REGINA MARA PREZ MARCOS

Codirector: Dr. D. JESS NGEL FUENTETAJA PASTOR

2014

DEPARTAMENTO DE HISTORIA DEL DERECHO Y DE LAS INSTITUCIONES

FACULTAD DE DERECHO

EL MARCO JURDICO DE LA MODERNIZACIN EN LA GESTIN

PBLICA: EL CASO DE ESPAA.

JULIN TORRADO SANCHO

Licenciado en Filosofa y Letras

Especialidad: Historia Moderna y Contempornea.

Directora: Dra. D. REGINA MARA PREZ MARCOS

Codirector: Dr. D. JESS NGEL FUENTETAJA PASTOR

Dicho con otras palabras: el Derecho administrativo no debe limitarse a estudiar la forma (legal

o ilegal) que tiene la Administracin de aplicar las normas, sino que debe extender su anlisis a

la propia inaplicacin de tales normas (la llamada inactividad administrativa), que es una de las

formas ms refinadas de ilegalidad.

Alejandro Nieto. La vocacin del Derecho Administrativo en nuestro

tiempo

NDICE

ABREVIATURAS ................................................................................................................................ 13

LISTA DE GRFICOS, TABLAS Y FIGURAS .............................................................................. 17

Introduccin. ......................................................................................................................................... 19

I. Objeto. ...................................................................................................................................... 19

II. Estado actual y rasgos fundamentales del objeto de la investigacin. ..................................... 20

III. Aspectos metodolgicos. .......................................................................................................... 22

IV. Fuentes utilizadas. .................................................................................................................... 24

V. Hiptesis de trabajo. ................................................................................................................. 27

Captulo I. Caracteres tcnico-jurdicos de la Modernizacin administrativa. ............................. 29

I.1 Premisas generales. .................................................................................................................. 29

I.2 Conceptos previos de la investigacin. .................................................................................... 33

I.2.1 Gobierno y Administracin pblica. ................................................................................... 33

I.2.2 Gestin pblica y polticas de gestin pblica. ................................................................... 34

I.2.3 Dimensin jurdica y tcnica de la gestin pblica. ............................................................ 38

I.2.4 Servicio pblico y Servicio administrativo. ........................................................................ 40

I.2.5 Modernizacin administrativa. ............................................................................................ 42

I.2.6 Eficacia y eficiencia en el mbito pblico. .......................................................................... 46

I.3 Relaciones entre los elementos transformadores en la modernizacin y reforma de la gestin

pblica. ..................................................................................................................................... 59

I.3.1 Dialctica entre modernizacin y reforma de la Administracin pblica. .......................... 59

I.3.2 Dialctica entre la gestin y las polticas pblicas. ............................................................. 65

I.3.3 Dialctica entre el marco jurdico y tcnico en la transformacin de la gestin pblica. ... 68

I.4 Dinmica entre el mbito pblico y privado en la evolucin y gestin de los poderes pblicos.

............................................................................................................................................. 70

I.4.1 Aspectos histricos y doctrinales de las relaciones publico-privadas. ................................ 70

I.4.2 Dinmica del Estado en la correlacin entre el mbito pblico y privado. ......................... 77

I.4.3 Perspectivas de la dinmica entre lo pblico y lo privado en la modernizacin

administrativa. ..................................................................................................................... 79

I.5 Premisas poltico-doctrinales en la reforma de la gestin pblica. .......................................... 81

I.5.1 mbito poltico-administrativo de la reforma. .................................................................... 81

I.5.2 mbito doctrinal de la modernizacin de la gestin pblica en el paradigma de la NGP. . 87

Captulo II. Rasgos histricos de la formacin del marco jurdico de la Administracin en el

Estado liberal y democrtico. .............................................................................................................. 97

II.1 Premisas generales. .................................................................................................................. 97

II.2 Orgenes del marco jurdico pblico en el Antiguo Rgimen. ............................................... 100

II.2.1 Fundamentos histricos en la delimitacin del marco jurdico de la Administracin pblica.

.................................................................................................................................... 100

II.2.2 Formacin en la unidad y diversidad del marco jurdico pblico en el Antiguo Rgimen. ....

.................................................................................................................................... 108

II.2.3 Premisas doctrinales del Estado de Derecho en el Estado moderno. ................................ 115

II.3 La formacin del marco jurdico administrativo en el Estado liberal. ................................... 119

ndice

8

II.3.1 Causas de la conformacin jurdico-administrativa en el Estado liberal. ......................... 119

II.3.2 Ejes de la consolidacin del marco jurdico administrativo del Estado liberal. ................ 128

II.3.3 La culminacin del marco jurdico liberal en la fijacin doctrinal del Derecho

administrativo. ................................................................................................................... 138

II.4 La adaptacin de la Administracin pblica a las nuevas formas de organizacin y gestin

ante las transformaciones socio-econmicas. ........................................................................ 143

II.4.1 Influencia de la maduracin del proceso cientfico-industrial en la dinmica tcnica del

sistema administrativo. ...................................................................................................... 143

II.4.2 La ampliacin del sujeto social del Estado y sus efectos en la adaptacin jurdica de la

actividad de la Administracin pblica. ............................................................................ 148

II.5 Origen, consolidacin y crisis del Estado del bienestar. ........................................................ 154

II.5.1 mbito de adaptacin del marco jurdico a la organizacin y actividad administrativa del

Estado social. ..................................................................................................................... 154

II.5.2 La eclosin de las disciplinas tcnicas en la organizacin administrativa como medio de

eficacia en la gestin de los servicios pblicos. ................................................................ 164

II.5.3 Las contradicciones entre el marco jurdico y tcnico en el paradigma de la crisis del

Estado del bienestar. .......................................................................................................... 170

II.6 La revisin del modelo de gestin pblica: reposicin del mbito privado y prdida del

equilibrio entre el marco jurdico y tcnico. .......................................................................... 173

II.6.1 Reposicin del mbito privado: la gestin pblica sujeto de polticas y la actividad

administrativa objeto de instrumentos tcnicos de organizacin y control. ...................... 173

II.6.2 La correccin de los modelos privatistas de gestin y la bsqueda de entornos de

cooperacin entre el mbito pblico y privado. ............................................................... 181

II.6.3 La marginalidad aparente del marco jurdico en la nueva gestin de los servicios pblicos y

sus propuestas de superacin. ............................................................................................ 187

Captulo III. Fundamentos jurdicos de la gestin pblica en la Modernizacin administrativa.

195

III.1 Premisas generales. ................................................................................................................ 195

III.2 La fuente constitucional en la organizacin poltica de la accin pblica. ............................ 197

III.2.1 La conexin entre los poderes pblicos, el Gobierno y la accin de la Administracin en

el mbito constitucional. .................................................................................................... 197

III.2.2 Principios bsicos de la vinculacin del ordenamiento jurdico-administrativo al

constitucional. .................................................................................................................... 210

III.3 Precedencias del funcionamiento de la Administracin en los principios y disposiciones de la

organizacin del Estado. ........................................................................................................ 214

III.3.1 Principio de la pluralidad competencial en la estructura del Estado. .............................. 214

III.3.2 El mandato constitucional en el ordenamiento funcional y organizativo de la

Administracin. ................................................................................................................. 218

III.3.3 La organizacin territorial y sus vas constituyentes como recurso de la eficacia

administrativa. ................................................................................................................... 224

III.4 Elementos de conexin entre el Estado de Derecho y el funcionamiento administrativo. .... 228

III.4.1 Los principios jurdicos de funcionamiento de las Administraciones Pblicas como va de

legitimidad en la actuacin del Estado. ............................................................................. 228

III.4.2 La segunda divisin de poderes en el seno de la Administracin.................................... 237

III.4.3 Los mrgenes de flexibilidad de los principios del ordenamiento administrativo como

garanta de eficacia del servicio pblico. .......................................................................... 241

III.5 Las polticas pblicas como instrumento de la actuacin del Estado. ................................... 248

III.5.1 Marco conceptual y tcnico del anlisis de las polticas pblicas. .................................. 248

III.5.2 Funcin modernizadora de las polticas pblicas en la actuacin del Estado. ................. 253

El marco jurdico de la modernizacin en la gestin pblica

9

Captulo IV. La actividad de la Administracin en las relaciones entre los fundamentos jurdicos

y tcnicos de la gestin pblica. ......................................................................................................... 257

IV.1 Premisas generales. ................................................................................................................ 257

IV.2 Premisas jurdicas y tcnicas de la transformacin en la actividad pblica. .......................... 257

IV.2.1 Concurrencia de los principios jurdicos y los mtodos tcnicos en el funcionamiento de

la Administracin. ............................................................................................................. 257

IV.2.2 Condicionantes de eficacia al cumplimiento de los principios formales en la actividad

administrativa. ................................................................................................................... 260

IV.3 Las relaciones entre las garantas jurdicas y la eficacia de la gestin pblica. ..................... 261

IV.3.1 Adecuacin del sistema garantizador a los fines materiales de la Administracin. ........ 261

IV.3.2 Cuestiones sobre la seguridad jurdica como principio garantizador. ............................. 265

IV.4 Elementos contradictorios en los mtodos de control de las actuaciones administrativas. ... 268

IV.4.1 Mtodos de control jurdico: limitaciones, problemas y vas de superacin. .................. 270

IV.4.2 Mtodos de control tcnicos y problemas de conexin con los jurdicos........................ 281

IV.5 Aspectos nuevos de la regulacin y cooperacin pblica y privada en la prestacin de

servicios pblicos. .................................................................................................................. 286

IV.5.1 Ciertos aspectos bsicos de la conjugacin del Derecho privado en la prestacin de los

servicios pblicos. ............................................................................................................. 286

IV.5.2 Instrumentos del ordenamiento pblico en el mbito privado: ordenacin, regulacin,

intervencin y privatizacin. ............................................................................................. 294

IV.5.3 Principios jurdicos de insercin del rgimen y sector privado en los servicios pblicos 302

IV.5.3 Marco regulador delimitador de las relaciones pblico-privadas en la gestin pblica: la

contratacin administrativa. .............................................................................................. 309

IV.6 Nuevos principios rectores en las relaciones de la Administracin y el mbito privado ante la

transformacin de la gestin pblica. ..................................................................................... 320

IV.6.1 Ejes de la interrelacin entre los principios pblicos y la legitimidad privada. ............. 320

IV.6.2 Distorsiones jurdicas en la legislacin de la modernizacin administrativa y necesidad de

nuevos planteamientos. ..................................................................................................... 328

Captulo V. La organizacin pblica: condicionantes formales y funcionales de su

transformacin.................................................................................................................................... 335

V.1 Premisas generales. ................................................................................................................ 335

V.2 Aparicin de nuevos elementos funcionales en la transformacin del Estado liberal-

democrtico. ........................................................................................................................... 335

V.2.1 Antecedentes y premisas doctrinales de la organizacin en el Estado burocrtico. ......... 336

V.2.2 Premisas jurdicas y tcnicas de la organizacin en la reforma de la gestin pblica. ..... 343

V.2.3 Caracteres subjetivos de la transformacin organizativa .................................................. 350

V.2.4 Aspectos estructurales y programticos en la nueva organizacin pblica. ...................... 355

V.3 La nueva articulacin en la organizacin de las Administraciones Pblicas. ........................ 359

V.3.1 La delimitacin de las funciones polticas y tcnicas en los puestos directivos. ............ 359

V.3.2 La sustentacin jurdica del funcionamiento organizativo en el modelo gerencial.......... 362

V.3.3 El encaje jurdico de la funcin directiva. ......................................................................... 365

V.3.4 mbito objetivo de la organizacin en las relaciones orgnicas y funcionales de la

Administracin. ................................................................................................................. 369

V.3.5 mbito subjetivo de la organizacin en las relaciones entre empleados y Administracin. ..

.................................................................................................................................... 373

V.4 El marco jurdico de la organizacin pblica en la modernizacin administrativa. .............. 383

V.4.1 Encaje de las normas jurdicas de organizacin en las tcnicas de la gestin pblica. .... 384

ndice

10

V.4.2 Adaptacin del marco jurdico de la gestin del personal pblico: provisin, seleccin y

carrera. ............................................................................................................................... 388

V.4.3 La coexistencia normativa ante las nuevas funciones tcnicas de la organizacin. .......... 395

V.4.4 Las normas de control econmico en la organizacin de los servicios pblicos. ............. 400

V.5 Adaptacin de las relaciones jurdicas en la organizacin y gestin de los servicios pblicos. ..

........................................................................................................................................... 409

V.5.1 Condiciones jurdicas de las relaciones entre Administracin y ciudadanos en la

organizacin. ..................................................................................................................... 410

V.5.2 Efectos de la responsabilidad administrativa en la descentralizacin de los servicios

pblicos. ............................................................................................................................ 417

Captulo VI. Las tcnicas de gestin pblica en el sistema administrativo. ................................. 425

VI.1 Premisas generales. ................................................................................................................ 425

VI.2 Los principios de la gestin pblica y su interrelacin con las bases jurdicas y tcnicas de la

organizacin administrativa. .................................................................................................. 426

VI.2.1 Los principios de orientacin al ciudadano. .................................................................... 426

VI.2.2 Los principios de orientacin a resultados y las tcnicas de descentralizacin en la gestin

pblica. .............................................................................................................................. 433

VI.2.3 Los principios de orientacin a los procesos en la organizacin y la gestin interna como

mtodo de eficiencia. ......................................................................................................... 444

VI.3 Mtodos y modelos de planeamiento, evaluacin y mejora continua de la gestin pblica. . 452

VI.3.1 La planificacin y gestin estratgica como instrumento de implementacin de las

polticas pblicas. .............................................................................................................. 452

VI.3.2 Aspectos clave en la renovacin de los mtodos de evaluacin, seguimiento y control de

la gestin pblica. .............................................................................................................. 458

VI.3.3 Los mtodos de aseguramiento y gestin de la calidad de los servicios pblicos. .......... 468

VI.4 Aplicacin de los principios y mtodos tcnicos en las actuaciones de modernizacin. ....... 479

VI.4.1 Estudio de casos: principales atributos de la muestra. ..................................................... 479

VI.4.2 Criterios de evaluacin de las actuaciones de modernizacin. ........................................ 483

VI.4.3 Impacto de las tcnicas de modernizacin en las actuaciones administrativas. .............. 484

VI.5 Dinmica jurdica del Derecho administrativo en la implantacin de las tcnicas de gestin

pblica. ................................................................................................................................... 488

VI.5.1 Potenciales desarrollos y lmites del rgimen jurdico administrativo. ........................... 488

VI.5.2 mbito de la proteccin jurdico-administrativa en la ejecucin tcnica del Derecho. .. 496

VI.5.3 Aspectos de calidad y mejora en la aplicacin del Derecho a la gestin pblica. ........... 505

Captulo VII. La innovacin tecnolgica y la sociedad de la informacin en la modernizacin

administrativa de la gestin pblica. ................................................................................................ 519

VII.1 Premisas generales. ................................................................................................................ 519

VII.2 El Estado como sujeto de la sociedad de la informacin. ...................................................... 521

VII.2.1 Caracterizacin de la evolucin de las TIC en la gestin pblica. ................................. 521

VII.2.2 Fundamentos poltico-administrativos de la innovacin tecnolgica en la gestin pblica.

.................................................................................................................................... 526

VII.2.3 Caracteres de la regulacin de las TIC en el marco jurdico administrativo. ................. 535

VII.3 Aplicacin de la innovacin tecnolgica a las Administraciones Pblicas. .......................... 556

VII.3.1 La orientacin al ciudadano: los modelos de gestin aplicados a la prestacin de los

servicios. ............................................................................................................................ 558

VII.3.2 La orientacin resultados: los modelos de control y evaluacin de la gestin. ............. 569


11

VII.3.3 La orientacin a los procesos: los modelos de cobertura tecnolgica de los procesos de

gestin. .............................................................................................................................. 573

VII.4 Factores organizativos en la implantacin de las Tecnologas de la Informacin. ................ 580

VII.4.1 Caracteres tcnicos de las TIC en la organizacin pblica. ........................................... 581

VII.4.2 La funcin pblica en las TIC. ....................................................................................... 586

VII.4.3 Las formas de contratacin de las TIC. .......................................................................... 591

VII.5 Especificidad de la gestin pblica ante los nuevos modelos tecnolgicos ........................... 596

VII.5.1 Aspectos diferenciales de la gestin pblica en la regulacin tecnolgica .................... 596

VII.5.2 Los cambios organizativos de la Administracin en el imperativo de la transformacin

tecnolgica. ........................................................................................................................ 601

VII.5.3 El marco jurdico pblico en la modelizacin de los sistemas: restriccin o directriz. . 609

Conclusiones........................................................................................................................................ 614

BIBLIOGRAFA. ............................................................................................................................... 629

ABREVIATURAS

AEVAL: Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios

AGE: Administracin General del Estado

AIE: Agencia Industrial del Estado

ANAO: Australian National Audit Office (Oficina Australiana de Auditora)

APA: The Administrative Procedure Act. (Procedimiento del proceso regulatorio definido por

la OCDE)

ARE: Asamblea de las Regiones de Europa

BCE: Banco Central Europeo

BI: Business Intelligence (Inteligencia de Negocio)

BID: Banco Interamericano de Desarrollo

BOE: Boletn Oficial del Estado

BPM: Business Process Management (Gestin de procesos de negocio)

BPMS: Business Process Management Systems (Sistemas de gestin de procesos de negocio)

BPR: Business Process Reengineering (Reingeniera de procesos de negocio)

BSI: British Standard Institute (Instituto britnico de normalizacin)

CAF: Common Assessment Framework (Marco comn de evaluacin)

CC.AA.: Comunidades Autnomas

CC: Cdigo Civil

CE: Constitucin Espaola de 1978

CEE: Comunidad Econmica Europea

CEN: Comit Europe de Normalisation (Comit europeo de normalizacin)

CENELEC: Comit Europeo de Normalizacin Electrnica

Cfr.: Comprese.

CGPJ: Consejo General del Poder Judicial

CIABSI: Comisin Interministerial de Adquisicin de bienes y Servicios Informticos

CNMV: Comisin Nacional del Mercado de Valores

COCO: Criteria of Control Board del Canadian Institute of Chratered Accounts

coord.: coordinador/coordinadores.

COSO: Committe Of Sponsoring Organizations Of The Treadwary Commission

CPP: Colaboracin Pblico-Privada

CRM: Customer Relationship Management (Gestor de las Relaciones con los Clientes)

CSF: Critical Succesfull Factor (Factor Crtico de xito)

CSI: Consejo Superior de Informtica

CTTI: Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informaci de la Generalitat de

Catalunya

DAFO: Tcnica de Anlisis empresarial de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades

DAP: Disposicin Adicional Primera

Dir.: Director

DM: Data Mining (Minera de datos)

DOCE: Diario Oficial de la Unin Europea

DW: Data Warehousing (Almacenamiento de Datos)

EBEP: Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico

ECHR: Convencin Europea de Derechos Humanos

ECJ: Corte de Justicia de la UE

ed.: edicin

edit.: editor

edits.: editores

EDP: Electronic Data Processing (centros de procesamientos de datos)

Abreviaturas

14

EFQM: European Foundation for Quality Management (Fundacin europea para la gestin de

la calidad)

EGPA: European Group for Public Administration (Grupo europeo para la Administracin

pblica)

EIPA: Institute of Public Administration (Instituto europeo de Administracin pblica)

ENI: Esquema Nacional de Interoperabilidad

ETSI: European Telecommunications Standards Institute (Instituto europeo para la

normalizacin de las telecomunicaciones)

EVAM: Modelo espaol de gestin de calidad

GA: Gobierno Abierto (Open Government)

GLD: Government Linked Data (Grupo de Trabajo de OGD de WWC

Ibid.: El mismo lugar.

ICB: International Competence Baseline

ICM: Informtica Comunidad de Madrid

IDA: Intercambio de Datos entre Administraciones (Programa de la UE)

IEC: Comisin Electrotcnica Internacional

IEFT: Internet Engineering Task Force (Grupo de Trabajo de Ingeniera de Internet)

INAP: Instituto Nacional de Administracin Pblica

INTOSAI: International Organization of Supreme Audit Institutions (Organizacin Internacional

de Instituciones supremas de auditoria)

IPMA: International Project Management Association (Asociacin internacional de gestin de

proyectos)

IPSG: Innovating Public Services Group (Grupo de innovacin de servicios pblicos)

ISO: International Standard Organization (Asociacin internacional de normalizacin)

ISOC: Internet Society (Sociedad de Internet)

ISSAI: International Standards of Supreme Audit Institutions (Normalizacin Internacional de

Instituciones supremas de auditoria)

IVAP: Instituto Vasco de Administracin Pblica

JCA: Jurisdiccin Contenciosa Administrativa

KPI: Key Performance Indicator (Indicador clave de rendimiento)

LAECSP: Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios

Pblicos

LAEMSP: Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios

pblicos.

LBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de rgimen local

LCAP: Ley de Contratos de la Administracin Pblica, de 1995

LCSP: Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico

LG: Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno

LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa

LMRFP: Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la funcin pblica

LOACE: Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado

LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin

General del Estado

LOFAGE: Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado.

LOPJ: Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

LOTC: Ley 62/1978, Orgnica del Tribunal Constitucional

LPA: Ley, de 17 de julio de 1958, de Procedimiento Administrativo

LREEA: Ley, de 26 de diciembre de 1958, de Rgimen de Entidades Estatales Autnomas

LRJAE: Ley, de 26 de julio de 1957 sobre Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado

LRJAP: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones

Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn


15

MAP: Ministerio de las Administraciones Pblicas

MRP: Material Resource Planning (Tcnica del SCM)

n.: Nmero

NEI: Nueva Economa Institucional

NGP: Nueva Gestin Pblica

OAMI: Oficina de Armonizacin de Marcas del Mercado Interior

OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

OD: Open Data (Informacin Abierta)

ODS: Operational Data Store (Almacenamiento de Datos Operacionales)

OGD: Open Government Data (Informacin de Gobierno Abierta)

OLAP: On-Line Analytical Processing (Procesamiento Analtico en Lnea, aplicado al BI)

OLSR: Optimized Link State Routing (Protocolo de optimizacin de grandes redes mviles

inalmbricas. Adoptado por IEFT)

OMB: Office and Management and Budget

OMC: Organizacin Mundial del Comercio

ONTSI: Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y la Sociedad de la Informacin

Op.Cit.: Obra Citada

p.: Pgina o pginas

PI: Propiedad Intelectual

PMBoK: Project Management Body of Knowledege (Cuerpo de conocimiento de gestin de

proyecto)

PMI: Project Manager Institute (Instituto de direccin de proyecto)

PPBS: Planning, Programming, and Budgeting System. (Presupuesto por programas)

PPP: Public private partnerships (cooperaciones pblico privadas)

RC: Reglamento del Congreso de los Diputados

RD: Real Decreto

RDF: Resource Description Framework (Marco de normas de interoperabilidad)

RDL: Real Decreto Legislativo

RIA: Regulatory Impact Analysis. Tcnicas de anlisis de impacto normativo definidas por la

OCDE

RO: Real Orden

RS: Reglamento del Senado

s.: Siguientes pginas

SC: Sociedad del Conocimiento

SCM: Supply Chain Management (Sistema inspirador del ERP)

SEPI: Sociedad Estatal de Participaciones Industriales

SGM: Segunda Guerra Mundial

SI: Sociedad de la Informacin

SOA: Service-Oriented Architecture (Arquitectura orientada a servicios)

STC: Sentencia del Tribunal Constitucional

STS: Sentencia del Tribunal Supremo

t.: tomo

TIC: Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin

TJCE: Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea

TJE: Tribunal de Justicia Europeo

TPI: Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas

TQM: Total Quality Management (Gestin de Calidad Total)

TRLCAP: Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas

TRLGP: Real Decreto Legislativo 2/2007 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley

General presupuestaria

Abreviaturas

16

TUE: Tratado de la Unin Europea

UE: Unin Europea

UNED: Universidad Nacional de Educacin a Distancia

URBIS: Urban Information Systems Project

v.: Volumen

Vid.: Vase

VV.AA: Varios Autores

WWC: World Web Consortiun (Consorcio mundial de la Web)

XML: Extensible Markup Language (lenguaje de marcas extensible. Desarrollado por WWC

permite almacenar los datos y generar otros lenguajes para estructurar documentos en

Internet)

LISTA DE GRFICOS, TABLAS Y FIGURAS

GRFICOS

Grfico 4.1: Estimacin segn fallo y materia de Recursos contenciosos ante los Tribunales

Superiores de Justicia. Ao 2006.

Grfico 6.1: Volumen de licitaciones por tipos de Administracin

Grfico 6.2: Volumen de licitaciones por objeto de contratacin

Grfico 6.3: Volumen de licitaciones por ao

Grfico 6.4: Impacto del objeto de contratacin por ao

Grfico 6.5: Volumen de licitaciones por tipo de contratacin

Grfico 6.6: Volumen de licitaciones por perfil de requerimientos

Grfico 6.7: Criterios de clasificacin de licitaciones

Grfico 6.8 Grados de aplicacin de criterios de clasificacin de licitaciones

Grfico 6.9: Grados de utilizacin del criterio de gestin por procesos

Grfico 6.10: Grados de utilizacin del criterio de orientacin al ciudadano

Grfico 6.11: Grados de utilizacin del criterio de Planeamiento estratgico

Grfico 6.12: Grados de utilizacin del criterio de descentralizacin

Grfico 6.13: Grados de utilizacin del criterio de evaluacin y control

Grfico 6.14: Grados de utilizacin del criterio de Calidad

Grfico 6.14: Grados de utilizacin del criterio de Calidad

Grfico 6.15: Impacto poblacional de los criterios utilizados en la A.C.

Grfico 6.16: Impacto poblacional de los criterios utilizados en la A.A.

Grfico 6.17: Impacto poblacional de los criterios utilizados en la A.L.

Grfico 6.18: Impacto poblacional de los criterios utilizados en la A.A.- A.L.

Grfico 7.1. : Grfico de correlacin entre produccin normativa y capacidad econmica en las

CC.AA.

Grfico 7.2: Utilizacin de la Redes Sociales en la Administracin General del Estado

(Nmero de RR.SS. adscritas a organismos y programas por cada Ministerio).

Grfico 7.3: Utilizacin de la Redes Sociales en la Administracin General del Estado (% de

utilizacin de RR.SS. adscritas a organismos y programas por cada Ministerio).

Grfico 7.4: Porcentaje de procesos informatizados dentro de las organizaciones.

Grfico 7.5: Porcentaje de coberturas TIC dentro de las organizaciones

Grfico 7.6: Evolucin de las formas de contratacin de los gastos informticos de la

Administracin del Estado

Lista de Grficos Tablas y Figuras

18

TABLAS

Tabla 4.1: Propuestas de mejora del rgimen de recursos administrativos.

Tabla 4.2: Propuestas de mejora del rgimen jurisdiccional contencioso.

Tabla 4.3: Propuestas de mejora de los controles preventivos basados en funciones de

asesoramiento.

Tabla 6.1: Descripcin de tipos de Administracin

Tabla 6.2: Descripcin de objetos de contratacin

Tabla 6.3: Descripcin de tipos de contratacin

Tabla 6.4: Descripcin de perfil de requerimientos

Tabla 6.5: Descripcin de criterios contenidos en las licitaciones

Tabla 6.6: Definicin de grados de utilizacin de los criterios en las licitaciones

Tabla 7.1: Cuadro comparado de Polticas-TIC-Administracin.

Tabla 7.2: Tabla de cobertura jurdica de las TIC en la AGE.

Tabla 7.3: Tabla de programas estratgicos en TIC de la AGE y la UE

Tabla 7.4: Tabla de normas administrativas de tcnicas de interoperabilidad.

Tabla 7.5: Tabla de cobertura jurdica de las TIC las Comunidades Autnomas.

Tabla 7.6: Tabla de normas de AE en las CC.AA.

Tabla 7.7: Tabla de indicadores econmicos y produccin jurdica por CC.AA.

Tabla 7.8: Tabla de cobertura jurdica de las TIC en el conjunto de las Administraciones.

Tabla 7.9: Cuadro de productos ERP

Tabla 7.10: Estndares, mtodos, tcnicas y productos de representacin, modelizacin y

ejecucin de procesos en plataformas TIC.

Tabla 7.11: Estndares de gestin y organizacin en las TIC.

FIGURAS

Figura 5.1.: Representacin conceptual de situacin del Estado Liberal en la relacin entre

los tipos de formalizacin procedimental y las polticas pblicas.

Figura 7.1: Modelo de retroalimentacin entre innovacin TIC y modernizacin

administrativa.

Figura 7.2: Rasgos de comportamiento institucional ante la adopcin de las TIC.

Introduccin.

I. Objeto.

La presente investigacin trata de estudiar el modo en que las relaciones entre los mbitos

jurdico y tcnico contribuyen a establecer con eficacia los procesos de modernizacin y reforma a que

asisten las Administraciones pblicas en determinados Estados democrticos avanzados. Ser su objeto

especfico el anlisis detallado del caso de Espaa.

Como se tratar de mostrar, pertenecen al mbito jurdico las leyes que establecen el marco

poltico en el que se formulan las normas y las formas de organizacin del Estado. Propio del mbito

tcnico se consideran la organizacin y estructura del personal, as como los procedimientos tcnicos

que regulan la actividad y prestan los servicios pblicos de la Administracin.

Para ello se han estudiado los siguientes aspectos del objeto tratado: Los fundamentos jurdicos

que establecen los fines constituyentes y los medios polticos de los que se dota el Estado, que vinculan

su actividad, organizacin y funcionamiento; el marco jurdico bsico en el que se ejerce la gestin del

Estado, caracterizado por una legilacin bsica y su ordenacin reglamentaria; la incidencia en el

sistema administrativo de los medios tcnicos, organizativos, funcionales y operativos que permiten la

ejecucin de las polticas y de la gestin pblica; las relaciones flexibles entre los mbitos jurdico y

tcnico en las que se desarrollan las polticas y se producen los servicios pblicos; las restricciones,

condicionantes y dificultades existentes en el mbito jurdico para la implementacin de polticas de

gestin pblica que sirvan a nuevas formulaciones, y su examen crtico; los efectos del encaje jurdico y

tcnico en la gestin, y la ampliacin del valor de los servicios pblicos que supone la innovacin

tecnolgica.

Entre todos los campos citados, esta investigacin pretende llevar a cabo un contraste continuo

con el eje jurdico, del que se parte en su vertiente doctrinal, positiva, formal y material, debido a que en

su evolucin se esclarecen gran parte de los fenmenos de la modernizacin. Algunos de ellos no se

pueden considerar suficientemente investigados, aunque suponen reas esenciales de transformacin y

mejora de la actividad pblica, dado el papel fundamental que en la Administracin ocupa el mbito

jurdico y su marco regulador. Se consideran para ello de forma exclusiva los sistemas liberal-

democrticos de los Estados del mbito occidental: Europa continental, (entre otros, Francia, Italia,

Alemania, Portugal, Blgica y Grecia) y el Espacio geopoltico anglosajn, (destacndose el Reino

Unido, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda).

Introduccin

20

Se quiere por ltimo sealar, con el fin de orientar el alcance de su contenido, el enfoque que

caracteriza este trabajo. De acuerdo con la aproximacin que realiza el profesor Fuentetaja Pastor,

codirector de esta tesis doctoral, a la suya propia, y utilizando sus trminos, se trata de una investigacin

que intenta aportar un conocimiento general a la problemtica del desarrollo del marco jurdico en la

actividad de la Administracin, renunciando para ello a su especializacin en cualquiera de sus

mltiples aspectos concretos. Sin embargo, a diferencia de la calificacin de descriptiva que da a su

propia obra, sta corresponde ms bien, segn la distincin del profesor Garca de Enterra, a las tesis

tticas, es decir, aquellas encaminadas a la demostracin terica o fctica de una hiptesis. En este

sentido, se renuncia expresamente a cualquier intento irrealizable de sistematizacin del conocimiento

de tan extensa rea, y se sirve de la va ttica para seleccionar aquellos aspectos que, sin duda entre

otros, pueden, sin embargo, trazar un subconjunto de puntos que interesa aclarar. Por supuesto que se

entiende que no existe demostracin posible fuera del campo de las disciplinas formales, como puede

ser el pensamiento matemtico, de modo alguno dentro de las ciencias sociales, como ni siquiera en las

ciencias naturales, por consiguiente, se trata nicamente de mostrar a travs de las reflexiones tericas y

las pruebas fcticas recogidas empricamente, una aproximacin a la prueba de esa hiptesis formulada

al final de esta introduccin.

II. Estado actual y rasgos fundamentales del objeto de la investigacin.

La investigacin que se presenta nace de las inquietudes acumuladas en aos de relacin con el

sector pblico por mis actividades profesionales de consultora desde el sector privado. A lo largo de los

mismos, la implantacin de la tecnologa y la Administracin electrnica se va abriendo camino en

medio de importantes cuestiones organizativas, funcionales, procedimentales y estratgicas que afectan

a la gestin pblica. As, sucesivos estudios, trabajos de campo, definicin y diseo de diferentes

soluciones, en las que participo activamente, me acercan al conocimiento emprico de los desafos a los

que asiste la Modernizacin de las Administraciones en Espaa desde numerosas y diversas

organizaciones e instituciones. Todos ellos me permiten constatar que las Administraciones pblicas

(del Estado, autonmicas y locales), organismos, empresas y agencias pblicas dependientes de ellas,

en sus diferentes formas de organizacin y objetos de actividad, conforman una unidad en la diversidad

de sus fines y medios de actuacin. En la observacin de ese proceso va tormando forma en los ltimos

aos, como cuestin que considero fundamental en el negocio pblico, el papel garante y director del

marco jurdico. Su afectacin a las transformaciones tcnicas y organizativas de la gestin pblica, ms

all de las cuestiones prcticas y cotidianas surgidas en las actuaciones de cambio, introduce una visin

profunda sobre este fenmeno por las repercusiones en la sociedad del funcionamiento real de la

Administracin y el Estado. Cuestiones que finalmente me planteo, slo se pueden abordar con una


21

investigacin formulada desde directrices cientficas trazadas con amplitud, objetividad e

independencia, en una perspectiva histrica.

El acercamiento al fenmeno de la Modernizacin del Estado liberal-democrtico, en la faceta de

las relaciones existentes entre ste y la Administracin pblica definida como su instrumento principal

de actuacin, conforma uno de los procesos histricos ms significativos de la Historia Contempornea

y, sin embargo, pendiente de anlisis e interpretacin. En la actualidad, la Modernizacin del Estado

como objeto de estudio, cuenta con un gran despliegue cientfico y doctrinal realizado desde mltiples

ngulos y disciplinas de conocimiento. Parece oportuno abordarlo ahora desde aproximaciones

transversales que traten de esclarecer cmo el Estado acta para transformarse resolviendo sus

necesidades ante los cambios del entorno poltico y social en el que gravita, que partan de la

delimitacin del amplsimo entorno conceptual en el que se desenvuelven las diferentes investigaciones,

lo que, como paso previo, requiere a su vez la delimitacin del sujeto analizado, seleccionar ciertas

fuentes multidisciplinares de argumentacin doctrinal y confrontarlas con su aplicacin prctica.

Partiendo del enfoque que se pretende establecer en esta investigacin, a la esfera jurdica le

corresponde una doble misin. Por un lado fijar las bases del Estado de Derecho que se superpone a

todas las normas y estructuras de las que se dota la sociedad. Por otro, la accin pblica, que bajo

principios democrticos se desarrolla, en su virtud, dentro de un sistema normado en el que concurren

las fuerzas polticas que dirigen la accin del Estado a travs de las leyes y los procedimientos de

seguimiento y control poltico. Se considera de especial relevancia como parte integrante del Estado la

organizacin territorial, en la que emergen entre sus administraciones diferentes formas no slo de

reparto competencial, si no de reas de soberana compartida.

Siguiendo con esta divisin, el mbito tcnico tiene por objeto la organizacin, los medios y las

formas de las administraciones pblicas que albergan la ejecucin de las polticas y la gestin, en las que

se ejercen las competencias concretadas en el ordenamiento jurdico, hasta el nivel que cada cultura

administrativa considera necesario normar en Derecho1.

Pertenece al mbito tcnico el personal de la Administracin bajo la direccin de cargos, cuya

designacin y responsabilidad depende de la estructura poltica que culmina el Gobierno. El personal

1 Manuel BALLB recuerda que la doctrina tradicional considera al Estado como un poder de voluntad no sujeto a normas,

como una entidad independiente del Derecho, contraponindose a la funcin jurisdiccional la funcin administrativa es una

actividad libre respecto al Derecho cuyos fines son libres, aunque actan dentro de los lmites del Derecho. Frente a esta

nocin, Ballb subraya, que siendo independientes, el Estado y el Derecho, no contraen una relacin contingente, como

indica la doctrina tradicional, ni de identidad, como sostiene la Teora del Derecho y Estado de Kelsen, ni siquiera

dialctica que correlaciona seres distintos, pues hay Derecho sin Estado. Sin embargo La entidad del Estado se halla (sic)

constituida si no solamente, s en plano no inferior a los dems elementos por la nota jurdica. Vid. BALLB, Manuel.

Derecho administrativo en Nueva Enciclopedia Juridica. Tomo I, (dir. Carlos E. Mascareas). Barcelona, Francisco Seix,

1950. p. 56-57.

Introduccin

22

directivo y tcnico ejecuta las polticas, programas, proyectos y actividades que desarrollan las

Administraciones pblicas, para lo que se sirven de procedimientos basados directamente o no en

normas jurdicas, segn la eleccin que el propio sistema poltico o las instituciones adoptan, pero en

todos los casos, fundamentados en el Estado de Derecho, al que la Administracin se circunscribe como

sujeto o garante2.

En otro orden, los procesos de modernizacin y reforma de las Administraciones pblicas se

considera que suceden en la historia reciente como respuesta a la necesidad de evolucin y adaptacin a

nuevas realidades dentro del mbito tcnico de la Administracin, con el que cada Estado da respuesta a

sus propias realidades o adapta pautas y logros de otros entornos polticos homogneos sean o no

distantes al propio. Estas transformaciones dan lugar a un acerbo comn que, por su propia naturaleza

subjetiva y especificidad cultural, se materializan en una gran diversidad de formas.

En general, en esta investigacin se parte de que los cambios reseados se reconocen por medio

de una serie de polticas que operan sobre la propia Administracin pblica, que dan lugar a un

conjunto de nuevas tcnicas y reas de actuacin exentas de la funcin jurdica para normar la

organizacin y los procedimientos de la Administracin. Sin embargo, como se tratar de mostrar, no

pueden ni deben prescindir de ella sin comprometer la consolidacin del avance modernizador ni

conculcar ciertos fines esenciales de la gestin pblica3.

III. Aspectos metodolgicos.

La investigacin que aqu se presenta ha requerido la utilizacin de una metodologa especfica

cuyos ejes bsicos son: la interdisciplinariedad que del propio objeto de la investigacin se precisa para

abordarlo en todas las dimensiones; el mtodo histrico en la fundamentacin de sus anlisis y

conclusiones parciales, no slo en los antecedentes especficos de los fenmenos, doctrinas y hechos

pertinentes al hilo de la investigacin, si no en la objetivacin de las mltiples reas de la realidad social

que la ciencia histrica interrelaciona para obtener una interpretacin y esclarecimiento efectivo y

completo de los hechos.

2 Cerrando la anterior argumentacin, la conclusin de Ballb sobre la funcin del Derecho en el Estado y la

Administracin, que lo acompaa necesariamente, es determinante. El Estado se define por el Derecho, no porque su

esencia se confunda e identifique con l, sino porque los dems elementos que integran la realidad estatal, se refieren a la

fijacin del orden jurdico, a su mantenimiento o a su modificacin; porque tienen precisamente carcter estatal en virtud y

en la medida de su referencia a lo jurdico; porque el Estado es, en suma, la comunidad jurdica por excelencia, pues no hay

Estado sin Derecho, an cuando hay Derecho sin Estado [] Es por ello que el Estado no tiene, si no que es un

ordenamiento jurdico. (Ibid. p. 57). 3 Vid. BARZELAY, Michael. (2000), La nueva gestin pblica. Un acercamiento a la investigacin y al debate. Mxico,

FCE, 2003. p.15-16.


23

La citada interdisciplinariedad ha obligado a utilizar los diferentes planos del conocimiento que

afectan a la Administracin, la Gestin Pblica y el fenmeno de la Modernizacin que respecto a

ambas aqu se trata. Se ha recurrido por ello, tanto a aquellos campos afines por su aplicacin al

conocimiento social, como a aquellos que tambin lo abordan bajo premisas de las ciencias, paradigmas

y reas del conocimiento que se utilizan en la dotacin, prestacin y gestin material de la actividad

administrativa. Entre las disciplinas cientficas consideradas dentro de la investigacin se destaca como

eje vertebrador el Derecho pblico, en su produccin doctrinal y legislativa; las ciencias de la

Administracin y Organizacin; la Economa y disciplinas de Gestin; la Sociologa terica y poltica;

la Politologa; la Ingeniera organizacional y tecnolgica, as como otras disciplinas contempladas bajo

su clasificacin o intermedias a ellas. Por ltimo, pero de forma destacada, aquellas materias que

constituyen la inspiracin metodolgica de esta investigacin, como son la Historia jurdica, poltica,

econmica y la Ciencia histrica de las doctrinas polticas, econmicas y sociales. Su ahondamiento en

las diferentes materias concretas y empricas de actualidad ha tratado de no apartarse de la vocacin

epistemolgica de esta investigacin, no tanto para establecer conclusiones cerradas y determinantes, si

no por el contrario, para abrir lneas de trabajo en diferentes dimensiones tericas y reas de

conocimiento.

Con carcter previo se realiza una introduccin a los conceptos generales de la modernizacin y

la evolucin histrica de la Administracin. Ambos sirven a la aclaracin del marco conceptual del

objeto de la investigacin, en un caso definiendo o caracterizando sus categoras fundamentales, en el

otro, esclareciendo su gnesis y evolucin. Debido a la especial relevancia del marco jurdico propio de

la Administracin se utiliza el mtodo comparado para la constatacin de las influencias y relaciones

entre los Estados liberal-democrticos, que permitan perfilar los conceptos comunes de las materias

seleccionadas de la funcin administrativa: fundamentos jurdicos, constitucionales y de la actividad y la

organizacin de la Administracin. En cada uno de ellos, la investigacin se detendr en el sistema

continental y destacar, a lo largo de la misma, el caso de Espaa. En dicho caso se tratar de descender

empricamente, dada la riqueza de su carcter original dentro de las tradiciones administrativas

occidentales, junto al dinamismo que representa su reciente reposicin del sistema liberal-democrtico y

su singular pluralidad administrativa, de cuya aportacin al modelo general se tratarn de inducir las

principales conclusiones de esta Tesis.

En la exposicin de las citadas materias de la funcin administrativa seleccionadas en esta

investigacin, como tcnica epistemolgica transversal para el esclarecimiento de las premisas y la

hiptesis de trabajo de la investigacin, se articula el examen de los marcos jurdico y tcnico en

conexin con los mbitos pblico y privado. Se utilizan, asimismo, dentro de la exposicin, un conjunto

de grficos y tablas, que muestran con mtodos cuantitativos y cualitativos, determinadas observaciones

Introduccin

24

que tratan de explicar o fundamentar la investigacin. Su utilizacin se centra en los captulos VI y VII,

que se adentran con una mayor profusin de mtodos empricos en los elementos tcnicos de la Gestin

pblica y muestran algunas de las aportaciones originales de esta investigacin. Eventualmente, tambin

son utilizadas figuras que permiten ilustrar grficamente determinados conceptos que admiten su

representacin descriptiva y analtica.

IV. Fuentes utilizadas.

Los intereses de la investigacin, en los que el mbito jurdico participa como el eje de mltiples

reas de conocimiento, han obligado a manejar una amplia bibliografa y fuentes documentales

seleccionadas de autores de la ciencia espaola, que en las diferentes disciplinas en presencia, ms

incisivamente han penetrado en el fenmeno de la Modernizacin administrativa dentro del mbito de

las relaciones entre el marco jurdico y la reforma de la gestin pblica. Se incluye a aquellos autores

internacionales que se han considerado relevantes, primero por su originalidad e influencia y en segundo

trmino por la recepcin de su obra en Espaa a travs de sus investigadores y formulaciones prcticas

de la modernizacin, fenmeno en s global y, como otros histricamente reconocidos, localizado en su

gnesis y extensin4.

Considero tambin a aquellos autores que, por su especialidad en la amplitud de los intereses de

la investigacin, han desarrollado trabajos e investigaciones innovadoras sin ser necesariamente

autoridades cientficas consagradas. No he prescindido en ese sentido de la labor de destacar a algunos

investigadores a travs de sus trabajos avalados acadmicamente y en algunos casos no publicados,

aunque si disponibles para la lectura y consulta investigadora, como es el caso de ciertas tesis doctorales

y otros trabajos de investigacin y posgrado considerados en su fuente original. Por ltimo, aunque de

especial importancia entre el material seleccionado, figuran las fuentes documentales recogidas, como

informes producidos por la Administracin u otras entidades que con ella se relacionan, especialmente

organizaciones internacionales y profesionales.

a) Fuentes normativas.

Las fuentes legislativas utilizadas corresponden a dos apartados. El primero de ellos diferencia

las fuentes histricas y las actuales, el segundo lo hace por su mbito, fundamentalmente en la

legislacin espaola, cuyo caso se analiza en detalle, y otras fuentes relevantes de las dos grandes

tradiciones jurdicas, angloamericana y continental. Esta ltima, por afinidad con el caso de Espaa, se

4 Reducindonos a la edad moderna y contempornea, entre otros: el mercantilismo y la expansin europea, las

revoluciones liberales (polticas y econmicas), las revoluciones industriales y los grandes movimientos culturales y

artsticos, todos ellos dan buena cuenta del origen y difusin de los ms significativos fenmenos histricos, especialmente

en el mbito de Europa occidental y su entorno, en el que Espaa se inserta plenamente como miembro y actor relevante.


25

puede considerar la principal en esta investigacin, quedando la primera como elemento comparado o,

en ciertos casos, de ascendencia doctrinal poltica y administrativa. Por otra parte se ven textos de

Derecho Internacional, cuya especializacin en los Tratados se centra fundamentalmente en las fuentes

de la Unin Europea.

Histricamente recurro para Espaa desde la Instruccin de 1725 de Felipe V a las normas

jurisdiccionales del siglo XIX, consideradas clave para la aparicin del marco jurdico administrativo, y

de la organizacin poltica del Estado en su marco constitucional. Tambin se mencionan normas

preconstitucionales que permiten situar los antecedentes del actual sistema administrativo.

Posteriormente, los referentes al marco jurdico pblico actual dentro del bloque de constitucionalidad,

que por supuesto preside la Constitucin espaola de 1978, las fuentes legislativas de mbito estatal y

una seleccin de la legislacin de las Comunidades Autnomas relacionadas con la organizacin y el

rgimen jurdico administrativo.

En el contexto histrico internacional reviso la legislacin francesa, que transcurre desde la Ley

de organizacin del poder judicial de 1790 a la Constitucin de 1791. En el apartado actual se establece

un marco comparado de Constituciones europeas. En la organizacin administrativa, la reciente

evolucin de las legislaciones italiana y francesa. Asimismo, dentro de diferentes mbitos de la

investigacin, se mencionan aquellos textos en materia de Administrative Law britnicos y

norteamericanos, que destacan por su influencia y carcter innovador. Son de especial inters y

aplicacin por ltimo, aquellas Directivas, Reglamentos y Resoluciones de las instituciones de la UE

que inciden en el mbito de la gestin pblica y la adecuacin del rgimen jurdico administrativo en el

caso de Espaa, formando parte de su reforma y modernizacin.

b) Fuentes doctrinales.

El trmino doctrinal se emplea en sus dos sentidos, en primer lugar jurisprudencial o positivo, en

segundo trmino cientfico o interpretativo. Respecto al primero se utiliza en determinados mbitos y

argumentaciones de la investigacin jurisprudencial del Tribunal Supremo, Tribunales Superiores de

Justicia, Tribunal Constitucional y otros internacionales de nuestro mbito, como el Tribunal de Justicia

de la Unin Europea. En la doctrina jurdica cientfica aquellos autores acadmicos considerados

autoridad en la formacin del Derecho Pblico constitucional y administrativo en el mbito continental

y espaol, destacando en los primeros aquellos que son objeto de amplia recepcin en nuestro Derecho.

Considero en este bloque tambin las doctrinas polticas, sociales y del pensamiento clsico,

moderno y contemporneo, que inciden en la conformacin y evolucin de la Administracin pblica.

Para su seleccin se han considerado aquellos autores que por su recepcin en el mbito de Espaa o por

su repercusin en el pensamiento europeo occidental, se han querido destacar. Se recogen aquellos

Introduccin

26

textos e investigaciones que exponen una fundamentacin terica de materias con fuerte repercusin en

los procesos de formacin o renovacin del Derecho pblico y Administrativo.

c) Fuentes bibliogrficas:

Fuentes sobre el conocimiento de la Administracin tambin considero a todas las disciplinas

cientficas aplicadas a su mbito. En el contexto internacional recurro a las corrientes que mayor

recepcin han tenido en Espaa, generalmente coincidentes con su peso cientfico global, donde

destacan los autores anglosajones y norteamericanos por su determinante participacin en la

interpretacin de los fenmenos polticos y econmicos que forman el sustrato de las reformas en la

gestin pblica y la modernizacin administrativa.

En este mbito destaco la investigacin politolgica, administrativista, de sociologa institucional

y gestin empresarial, por su repercusin en la aplicacin de estas disciplinas a la organizacin y gestin

del sector pblico. Tambin destaco los autores de los paradigmas tecnolgicos y los procesos sociales

conectados, que encuentran en los Estados Unidos el principal foco de la revolucin cientfico tcnica.

En todas las reas citadas doy preferencia al peso de su recepcin en Espaa a travs de aquellos autores

que han asimilado estas corrientes de forma creadora, adaptativa y con altas dosis de originalidad en la

aplicacin a nuestra Administracin pblica y su entorno poltico.

Las obras histrico-jurdicas contextualizan el enfoque de esta investigacin a travs de

historiadores que desarrollan la investigacin especializada en los mbitos poltico, econmico y

jurdico. Generalmente analizan e interpretan aquellas fuentes primarias y secundarias en las que centran

su investigacin. Permiten obtener una visin concreta y articulada de los procesos histricos y

doctrinales en los que se fundamenta el objeto de esta investigacin.

d) Fuentes documentales:

Las fuentes documentales abordan los informes, declaraciones, convenios, estudios y fuentes

estadsticas que proceden de aquellas instituciones pblicas y privadas que han intervenido como

autoridad o referentes en los procesos de la modernizacin administrativa. Entre los organismos

pblicos los documentos producidos por las Administraciones pblicas en Espaa y la UE, destacndose

aquellos de la Administracin General del Estado (AGE) y la Comisin Europea. Entre las

organizaciones internacionales recibe un tratamiento especial la OCDE y se recogen tambin

documentos creados en aquellos organismos que han dirigido las reformas de las polticas econmicas y

administrativas, como el FMI, el Banco Mundial, Organismos de las NN.UU. y el BID, entre otros. Se

considera tambin parte de su difusin la funcin editorial de divulgacin cientfico-tcnica de

dirigentes y especialistas que han colaborado con estos organismos.


27

Abundan asimismo las organizaciones privadas y pblico-privadas que han desempeado un

papel director en diferentes sectores de regulacin y autorregulacin, mbitos profesionales y cientfico-

tcnicos, donde se produce una gran interdisciplinariedad que converge directa o indirectamente en las

transformaciones de las polticas y la gestin pblica. Se recogen de ellas diferentes fuentes como actas,

convenios y declaraciones.

V. Hiptesis de trabajo.

Esta investigacin analiza las consecuencias de la afectacin del marco jurdico partiendo de la

hiptesis de que su desplazamiento o indeterminacin en la gestin pblica, con independencia de los

objetivos polticos que se planteen en la transformacin y evolucin del Estado, irrumpe en los

principios del Estado de Derecho, poniendo en riesgo la funcin esencial y el carcter sustancial que en

la forma liberal-democrtica justifica su existencia. Ante ello, el estado en la Modernizacin

administrativa de las relaciones entre las dimensiones jurdica y tcnica y la dinmica del mbito

pblico y privado invitan a reforzar interna y externamente el papel del marco jurdico-administrativo,

es decir, tanto en su transformacin interna para integrar las necesidades de la gestin pblica, como en

su papel director en el servicio de los intereses generales.

Se trata de establecer que en las formas de actuar de la Administracin existen relaciones entre el

abandono del marco jurdico vigente y la invasin de un nuevo marco tcnico que guarda vnculos con

la aparicin del mbito privado en el seno de los poderes pblicos. El conjunto de relaciones conforman

un modus operandi de los procesos de modernizacin administrativa por los que se ejecutan las

reformas en la gestin pblica de los Estados liberal-democrticos, de los que en el contexto continental

forma parte el Estado espaol, al que se adscribe su organizacin poltica y su tradicin jurdica de

Derecho pblico. Esta investigacin se adentra en las conexiones y contradicciones que recibe la

perspectiva jurdica respecto al resto de disciplinas que abordan la gestin pblica dentro del fenmeno

de la modernizacin administrativa, que cronolgicamente se sita en el entorno de las dos ltimas

dcadas del siglo XX y primera dcada del siglo XXI.

Captulo I. Caracteres tcnico-jurdicos de la Modernizacin administrativa.

I.1 Premisas generales.

Las premisas de esta investigacin tratan de recoger el mximo de los entornos que constituyen

la Administracin pblica, que comnmente considerados suponen el brazo instrumental del sistema

poltico. De dicho sistema se podra afirmar que se ha visto sujeto a procesos de evolucin y cambio

que han operado en el mbito socio-econmico. No obstante se renuncia expresamente a cualquier

abstraccin de estos procesos de cambio ms all de la realidad concreta en la que se han producido

en la historia conocida de los Estados liberal-democrticos de tradicin occidental. Se formulan en este

sentido argumentaciones, generalizaciones, hiptesis, paradigmas o teoras que afectan al Estado

contemporneo y son de aplicacin al Estado actual en dicho mbito.

La Administracin pblica ha efectuado un largo recorrido como objeto de un campo de estudio

independiente de los diferentes fenmenos propios que son susceptibles de transformacin y mejora. En

esta materia las fuentes han sido en el pasado y se encuentran an en el presente tan dispersas como las

disciplinas que se relacionan con la Administracin5. Ante estas premisas epistemolgicas se opta por ir

integrando las diferentes fuentes en la comprensin especfica del sujeto de la modernizacin

administrativa, la gestin pblica, que ha venido ocupando en sentido estricto el periodo en que el

Estado liberal-democrtico se ha enfrentado a la profunda renovacin y reforma de su estructura

organizativa y funcionamiento como consecuencia de procesos de evolucin y cambio acelerado,

especialmente en la segunda mitad del siglo XX. En la investigacin de estos fenmenos se pueden

destacar varios aspectos:

a) La singularidad del enfoque de su estudio en funcin de la cultura administrativa, doctrinal y

prctica, en los diferentes mbitos estatales. En el entorno occidental, ya desde el siglo XIX destacan la

tradicin norteamericana, la britnica, y la continental, y dentro de sta ltima, la latina, la germana y la

escandinava con todos sus matices y variantes6.

5 Vid. GIANNINI. Identificazione delle discipline dirette alio studio degli aspetti non giuridici dell'azione

amministrativa. sep. de L'Organizzazione tecnica della Pubblica Amministrazione, 1954, n. 3. 6. Con motivo del XI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, donde por vez primera tras la SGM se citan

representaciones de pases de todo el mundo, Jordana Pozas, en la memoria encomendada por la Revista de Administracin

Pblica, incluye las siguientes notas que se reproducen por su inters ilustrativo acerca de las posiciones doctrinales de ese

momento por estas corrientes: La mayor extensin geogrfica de las delegaciones concurrentes a los congresos y

asambleas internacionales de Ciencias administrativas, antes apuntada, es causa de otro fenmeno que se ha observado en

Wiesbaden quiz con mayor relieve que en las reuniones anteriores: el de las diferentes u opuestas instituciones, sentido de

la evolucin, conceptos y terminologa de diversas culturas o grupos de pases respecto de las mismas cuestiones y

problemas administrativos. Si anteriormente se haba puesto de manifiesto la enorme distancia que, dentro de la misma

Caracteres tcnico-jurdicos de la Modernizacin administrativa

30

b) La primaca del enfoque jurdico en la concepcin administrativa por su formacin en el

Derecho administrativo que a partir de la definicin poltica del rgimen constitucional abarca todas las

funciones del Estado, o la visin pragmtica-tcnico-privatista en los Estados de influencia

anglosajona7.

c) La creciente aparicin de tcnicas en la medida que los Estados van abordando competencias

de servicio pblico que aproximan a las diferentes culturas en el sentido contrario a sus tradiciones

jurdico-polticas. En un caso ante la necesidad de deslindar el mbito pblico del privado Estados de

influencia anglosajona o norteamericana - en el otro, el continental, ante la complejidad de tcnicas que

debe adoptar la gestin pblica en el ejercicio de competencias materiales de ejecucin directa y no

meramente formales o materiales de ejecucin indirecta.

Ante este ltimo caso se plantean enfoques globales que delimitan mbitos de conocimiento

dentro de una perspectiva extrajurdica de los que sirven de muestra los formulados por Carlos Rami:

En primer lugar el mbito socio-tcnico, que se refiere a la estructura, los recursos humanos, los

procesos administrativos y la prestacin de los servicios pblicos, quedaran dentro de este mbito el

entorno y los objetivos de las organizaciones, cuyo tratamiento reside en el anlisis de las polticas

pblicas; en segundo lugar el mbito poltico-cultural, que aborda los aspectos sociales respecto a la

creacin de organizaciones informales y conflictos culturales en la formacin de mitos, valores e

cultura occidental, separa a Inglaterra y al Continente, a los pases germnicos y a los latinos, etc., ahora el mismo hecho se

encuentra agudizado cuando investigan o discuten el mismo tema los expertos y profesores venidos de Europa Occidental o

de Amrica con los que responden a las concepciones polticas y sociales predominantes en las repblicas socialistas o

soviticas o que proceden de las nuevas naciones independientes de frica, de Indonesia o de Asia. Como prcticamente se

ha experimentado en la discusin del primero de los temas del Congreso de Wiesbaden, hay ocasiones en que resulta casi

imposible ponerse de acuerdo sobre el significado o equivalencia de los trminos y la caracterizacin de instituciones La

idea misma de conciliar todas las culturas incluidas las no liberal-democrticas en un mismo objetivo de caracterizar per se

el objeto de la Administracin resulta de una perspectiva y ambicin tan encomiable como de difcil aplicacin. Dentro de

las tradiciones liberales, que a duras penas Espaa, inmersa en el sistema autoritario que ideolgicamente rechaza y

pragmticamente deja hacer, bajo el impulso de la precursora nueva escuela administrativa, encontramos la siguiente

apreciacin en la recepcin del fenmenos de las instituciones autnomas p.344: Fue general la coincidencia en resaltar la

tendencia de nuestro siglo a la multiplicacin de instituciones autnomas, y se sealaron las causas del indicado fenmeno

y las formas variadsimas que reviste segn los pases, desde el pragmatismo ingls hasta la utilizacin sistemtica 'en

Alemania Occidental del tipo de corporacin de Derecho pblico, o en Suecia d la autonoma funcional de las diversas

oficinas, dejando a los Departamentos ministeriales tan slo las funciones de planificacin y de control.. (Resaltado en

negrita mo). (JORDANA DE POZAS, Luis. El XI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas en Revista de Administracn Pblica, n. 31, 1960. p. 341-342). 7 Veamos, por su inters, las siguientes notas por parte de Garrido Falla en pleno despliegue del de la escuela de

Administracin:Fue el ilustre cientfico y poltico norteamericano W. WILSON, en un famoso artculo publicado en 1887,

quien sent las bases tericas para un estudio cientfico de la Administracin pblica, como terreno aparte de la poltica,

desde los peculiares puntos de vista que caracterizan la tpica doctrina americana. La necesidad de esta ciencia est, para

WILSON, en la existencia de las tcnicas propias que han de manejarse para conseguir una Administracin eficaz: debe

acabarse con el prejuicio de los llamados administradores-natos, puesto que la Administracin es algo que debe

aprenderse. (Vid. GARRIDO FALLA, Fernando. La Administracin Pblica como objeto de ciencias jurdicas y no

jurdicas en Revista de Administracin Pblica, n. 23, 1957. p.51). Cfr. WILSON, W. "The Study of Public

Administration", en Political Science Quarterly, v. 2, 1887. p. 197 a 222.


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ideologas; en tercer lugar el mbito de control y mejora, que introduce el diagnstico a travs de la

informacin y la dinmica de cambio organizativo mediante estrategias y tcnicas de cambio8.

Centrndonos en el mbito socio-tcnico, por referirse al rea de actuacin troncal de la gestin

pblica, puede apreciarse que se encuentra inmerso en el sistema poltico. Tambin el sistema jurdico

que lo conforma reclama ser parte sustancial de la Administracin, no slo como un elemento a

considerar o a veces un mal necesario que para determinados propsitos de transformacin o

modernizacin queda desplazado por procedimientos tcnicos y organizativos, sino como elemento

esencial de dicha transformacin del Estado tambin en la esfera estratgica y operativa. Hasta tal punto

que se podra afirmar que sin el factor jurdico pblico, su regulacin administrativa y el control de la

legalidad, cualquier transposicin de procedimientos o tcnicas que afecten tanto a los procesos de toma

de decisiones, como de produccin de resultados o de soporte organizativo en las iniciativas de

transformacin sobre la Administracin pblica, resultan una anomala o un error conceptual9.

Los cambios en la Administracin responden a una necesidad real y contrastada de acometer

medidas de adaptacin, evolucin, transformacin y reforma que acompaan, entre otras, a la necesidad

de redefinir sus instrumentos e incluso las funciones de estos instrumentos dentro del propio Estado10.

De aqu se deduce, por ejemplo, la necesidad de basar el Derecho administrativo en los principios

8 Cfr. RAMI, Carles. Teora de la organizacin y Administraci Pblica. Madrid, Tecnos, 1999, p. 17-20. Desarrollando

estos conceptos vase BARCELAY, Michael. "La importancia de la Gestin del Cambio en la Administracin Pblica" en

Administracin Inteligente (Coord.Antonio Diaz Mndez y Eloy Cullar.). Madrid, MAP, 2005. p. 167-178. 9 En referencia a la descripcin del sistema poltico que, siguiendo a Subirats, se utilizaba en el Estado liberal El sistema

precisa de unas funciones, leyes, normas de rango inferior, administracin de justicia, etc., que son ejercidas por

determinadas instituciones, Parlamento, Gobierno, Poder Judicial aade, Este modelo actualmente no corresponde a la

realidad (quiz nunca ha correspondido a ella). No puede abordarse el estudio del Estado democrtico contemporneo [...]

con un instrumental analtico que poda resultar descriptivo del Estado gendarme. En su opinin no existe tanto la

comnmente aludida crisis en el Estado actual de las instituciones de perfil jurdico y constitucional, como una

inadecuacin entre la creciente complejidad de la realidad poltica y los esquemas de anlisis al uso. Este interesante

argumento desvela la incorreccin de tratar de representar un modelo (al Estado) sin poder explicar con l toda su

complejidad real porque se utiliza en su anlisis slo un nivel de relaciones del sistema objeto (de tipo jurdico-

institucional). Sirve pues para invalidar cualquier otro intento de hacerlo seleccionando otro u otros niveles diferentes si son

tomados tambin de forma aislada, a menos que, partiendo del conocimiento de las relaciones entre ellos delimiten su

contexto o reciban su influencia. (Vid. SUBIRATS, J. Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin.

Madrid, INAP, 1989. p. 20). 10 En los albores del renacimiento administrativista en Espaa se produce la eclosin de la ciencia de la Administracin

como una nueva formulacin de sta omnicomprensiva y no jurdica ni estrictamente poltica, de la que se hace eco el

Garrido Falla, que reconociendo sus funciones cientficas recoge las dudas de su incipiente rumbo Si es cierto que

comienza a estarse de acuerdo sobre la necesidad de una ciencia de la Administracin, no lo es menos que las discrepancias

acerca de cul deba ser su contenido son todava notables (70). En el fondo, es posible que los diferentes puntos de vista

sean reconducibles a dos posturas irreductibles entre s, como basadas, una, en la concepcin anglosajona de la

Administracin Pblica, y otra, en la antigua ciencia europea de la Polica. No obstante, para no sacrificar otros matices a

un esquema tan excesivamente simplificado, estudiaremos, a continuacin las siguientes posturas metodolgicas: 1.a, la

ciencia de la Administracin como ciencia poltica; 2.a, la ciencia de la Administracin referida al estudio del contenido de

la funcin administrativa, y especialmente de lo relativo a su manejo tcnico; 3.a, la ciencia de la Administracin en cuanto

dirigida al estudio de los hechos administrativos. (Vid. GARRIDO FALLA, Fernando. La Administracin Pblica

Op. Cit. p.47).


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constitucionales del Estado liberal democrtico, de acuerdo con la formulacin que el legislador aprecie

para definir y regular cada servicio que presta.

A partir de esta pauta es el propio Derecho pblico, desde el bloque de constitucionalidad hasta

el despliegue de su legislacin positiva, el que tambin queda sujeto a anlisis crtico, ya sea en su

interpretacin, adaptacin o reforma. En cualquier caso, en virtud de la premisa anterior de su necesidad

de funcionamiento y actuacin, como sustrato transversal de todos los mbitos organizativos y

funcionales de la Administracin pblica11.

Otro aspecto de gran relevancia es la delimitacin del objeto de la modernizacin a un tipo de

Estado que llega a nuestros das con una slida tradicin histrica y poltica, en referencia a los Estados

liberal-democrticos. En ciertos aspectos de su evolucin hacia la nueva gestin pblica, o con ms

exactitud y amplitud, nuevas formas de gestin pblica, la Ciencia de la Administracin se ha situado en

la posibilidad de considerar a la Administracin pblica como entidad propia y abstracta, con

independencia del sistema socio-poltico en el que se soporta o al que sirve12. La realidad se muestra

tozuda ante cualquier intento de generalizacin comparatista que prescinda del sustrato poltico de la

Administracin, de modo que no es posible aplicar categoras comunes con diferentes claves segn la

definicin institucional de los poderes pblicos conformados jurdicamente de acuerdo a las diferentes

concepciones polticas, sociales y culturales existentes13. Esta conexin entre rganos polticos y

rganos administrativos del Estado posee una relacin prctica ineludible que slo puede basarse

formalmente en la previa definicin jurdica fundada en el bloque de constitucionalidad, de cuyo

incumplimiento tambin slo puede derivarse la quiebra del Estado de Derecho y con l de la capacidad

misma de funcionamiento de los poderes pblicos y sus instituciones administrativas, al menos en el

orden de los Estados liberal-democrticos que se estn abordando.

11 Esta direccin de los estudios administrativos conduce necesariamente a que la Administracin sea considerada como

un gran aparato orgnico cuyos nicos problemas son precisamente los relativos y son stos los que planteara cualquier

gran ingenio mecnico a su montaje y manejo tcnico. Supuesto esto, incluso resulta preferible prescindir de la expresin

ciencia de la Administracin y hablar de tcnica de la Administracin La moderna autodenominada Ciencia de la

Administracin constituye desde la ptica del estudio del contenido de la funcin administrativa una disciplina

descriptiva de la amalgama de tcnicas que aplicadas a la Administracin poseen en sus respectivas reas de conocimiento

la verdadera capacidad analtica e instrumental o prctica. Se entiende en la presente investigacin que esta elaboracin

sinttica, por ende, no es menor en la produccin de un valioso campo de formulaciones tericas y orientadoras del

conocimiento administrativo por lo que son recurrentemente utilizadas y cobran una gran importancia en los pases de

regulacin administrativa no jurdica como sucede en los estados anglosajones que se proyecta en el influjo comparatista y

sus aplicaciones prcticas. (Vid. Ibid. p. 52). 12 Ejemplo paradigmtico son las fallidas pretensiones del Consenso de Washington. Vid. WILLIAMSON, John. "What

Washington Means by Policy Reform" en Latin American Adjustment: How Much Has Happened? (ed. John Williamson).

Washington, Institute for International Economics, 1990. 13 Vid. JORDANA DE POZAS, Luis. El XI Congreso Op.cit. p. 341-342.


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I.2 Conceptos previos de la investigacin.

I.2.1 Gobierno y Administracin pblica.

Principalmente a efectos de esclarecer el uso que se hace de ambos trminos, es necesario

establecer su distincin. Queda muy alejada por lo tanto cualquier intencin de obtener una definicin

exhaustiva, ni comparada, ni especfica de ellos, cuestin que se dilucida de forma prctica en las

diferentes aplicaciones y perspectivas en que se emplean. De forma preliminar cabe decir que el

Gobierno es el rgano al que corresponde dirigir la poltica del Estado, mientras que la Administracin

pblica es el instrumento a travs del cual se aplica sta junto con el resto de las tareas ordinarias que

constituyen las competencias de aquel y su poder ejecutivo. En el mismo sentido estricto, al Gobierno le

corresponde un rgano de naturaleza constitucional, es decir, su regulacin queda directamente recogida

en el propio texto de la Constitucin. Mientras, la Administracin est formada por un conjunto de

rganos que en su conjunto tienen encomendada la gestin pblica y ejercen las competencias que

constitucionalmente tiene encomendadas para las diferentes Administraciones pblicas que as se

consagran. En la Constitucin Espaola, 1978 (CE) al menos tres: autonmica, local y central o general

del Estado.

En sentido amplio la distincin entre Gobierno y Administracin pblica contiene mltiples

nexos, y en su concrecin prctica presenta elementos ms difusos que obligan a enriquecer sus

significados segn el aspecto de la realidad que se contemple. As considerado, el Gobierno se erige

como director de la poltica del Estado no slo a travs de su composicin y funcionamiento como

rgano colegiado, si no por medio de la direccin efectiva por sus miembros de los departamentos en los

que se divide la Administracin. Adems, no existe una frontera ntida entre las funciones de direccin

poltica y de la aplicacin de las mismas a travs de disposiciones y actos que las ejecuten. Para ello se

prevn las fuentes normativas reglamentarias que dicta el Gobierno y desarrollan los niveles intermedios

de direccin de la gestin administrativa, los cuales responden directamente ante los miembros del

Gobierno que delegan las diferentes competencias administrativas.

Por otro lado, desde la propia legalidad constitucional de los Estados, los gobiernos en cada

mbito son heterogneos, en la medida que aquella dispone diferentes grados de autonoma poltica.

Asimismo, se articulan en coordinacin jurdicamente establecida en el ejercicio de sus respectivas

competencias dentro de los mbitos territoriales, formales y materiales que tienen asignados, pero cada

uno hacindolo tambin bajo los principios de representatividad, legalidad constitucional y

responsabilidad ante sus rganos electos de representacin con atribuciones legislativas y de control

poltico.


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Al conjunto de entidades administrativas con autonoma gubernamental constitucionalmente

reconocida se las denomina Administraciones pblicas, que bajo criterios de homogeneidad basados en

su procedencia comn de la legalidad constitucional del Estado, son genricamente considerados en esta

investigacin como Administracin pblica.

Junto a los principios de relacin y disociacin entre Gobierno y Administracin cabe subrayar

de acuerdo con el antecedente el principio de unidad entre ambos. De tal forma que aunque no son

objeto de este epgrafe, el resto de poderes del Estado, Legislativo y Judicial, que forman rganos

constitucionales del mismo rango que el propio Gobierno, tanto en su forma funcional como territorial,

gestionan sus mbitos de competencias en el seno de sus correspondientes Administraciones pblicas.

En este sentido se puede considerar que la Administracin pblica es de forma transversal la que

acumula toda la capacidad de aplicacin y ejecucin de las competencias que poseen los poderes del

Estado, constituyendo as el principio de su unidad ms all del equilibrio que para la soberana requiere

la divisin de dichos poderes.

I.2.2 Gestin pblica y polticas de gestin pblica.

La

el marco jurídico de la modernización en la gestión pública: el caso

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